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UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS PBLICAS

ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS: IMPLEMENTANDO SOLUCIONES EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE LAS APP

MDULO II

Asociaciones Pblico Privadas: Implementando soluciones en Latinoamrica y el Caribe

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:Federico Basaes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social - INDES:Juan Cristbal Bonnefoy

Coordinadores Generales del Programa:Jos E. YitaniLorena Rodrguez Bu

Documento original:Public Private Partnerships Reference Guide Version 2.0 (IDB-WB-ADB)

Adaptacin y edicin para el programa:Andrea DussoRobert PilkingtonJos YitaniLorena RodrguezAna Haro

Con aportaciones y revisin de: Gerardo Reyes-Tagle Daniela CarreraRoco Medina Ignacio AstorgaReinaldo Fioravanti David Bloomgarden

Correccin de estilo y maquetacin:Manthra Comunicacin integral

Copyright2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una li-cencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando crdito al BID. No se permiten obras derivadas.

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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

3MDULO IIUNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS

PBLICAS

NDICE

Objetivo del mdulo 4

Objetivos de aprendizaje 4

3. Marco de la gestin de las finanzas pblicas de APP 5

3.1 Evaluacin de los impactos fiscales de un proyecto de APP 7

3.2 Riesgos fiscales en las APP 10

3.3 Control del impacto fiscal agregado de las APP 12

3.4 Compromisos del Gobierno con las APP en el Presupuesto Nacional 13

3.5 Rendicin de cuentas y elaboracin de informes fiscales para las APP 16

Ideas principales 21

Bibliografa sugerida 22

Anexos 1. Lecturas complementarias 25

4OBJETIVO DEL MDULO

Analizar el marco de una APP y sus componentes, enfocndose en la poltica, los procesos, las instituciones y las reglas como elementos indispensables para garantizar la eficiencia, transparencia y confianza en las mismas.

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

Distinguir los diferentes tipos de compromisos fiscales que pueden ad-quirir los gobiernos al celebrar contratos de APP.

Identificar posibles acciones de los gobiernos para mitigar los riesgos fiscales que podran enfrentar al implementar APP.

Integrar los proyectos de APP en el marco presupuestario de un Estado, identificando diferentes formas de incluir sus costos en la contabilidad y finanzas pblicas.

Valorar la importancia de la rendicin de cuentas y de la elaboracin de informes financieros del gobierno para garantizar transparencia y confia-bilidad en la implementacin de APP.


53. MARCO DE LA GESTIN DE LAS FINANZAS PBLICAS DE APP

Los contratos de APP tienen dos caractersticas que los diferencian de los con-tratos tradicionales y que son importantes para el anlisis de su impacto fiscal:

Los compromisos de pago, conforme a los contratos de APP, suelen ser a largo plazo (diez, 15 o hasta treinta aos), lo cual puede crear desafos para la gestin de las finanzas pblicas en trminos de los procesos de planificacin de presupuestos.

Los contratos de APP suelen tener consecuencias financieras para los gobiernos aun cuando los contratos no establezcan pagos especficos o impliquen un endeudamiento directo del sector pblico.

Esta unidad explorar los tipos principales de impactos fiscales y cmo los mismos se pueden analizar, cuantificar y mitigar.

TIPOS DE COMPROMISOS FISCALES CON LAS APP

Los compromisos fiscales con las APP pueden ser pagos peridicos que constituyan la totalidad o parte de la remuneracin de la parte privada, un medio para compartir el riesgo o una combinacin de los dos. Los tipos ms comunes de compromisos fiscales del Gobierno con las APP son los siguientes:

Pasivos directos

Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen de un evento futuro incierto (aunque puede haber cierta incertidumbre respec-to del valor). Los que surgen de los contratos de APP pueden incluir:

Pagos de viabilidad financiera (viability gap). Un subsidio de capi-tal que se puede introducir en la planeacin del acuerdo final con el logro de hitos o contra inversiones de capital.

UNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS PBLICAS

MDULO II

6ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE LAS APP

Pagos por disponibilidad. Un pago o subsidio peridico durante el ciclo de vida del proyecto, por lo general, supeditado a la disponi-bilidad del servicio o el activo en una cantidad establecida contrac-tualmente. El pago se puede ajustar con bonificaciones o sanciones relacionadas con el desempeo.

Peajes encubiertos (peaje sombra) o pagos basados en resultados. Un pago o subsidio por unidad o usuario de servicio, por ejemplo, por kilmetro conducido en una carretera con peaje.

Pasivos contingentes

Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia, mo-mento y magnitud dependen de ciertos sucesos futuros inciertos, fuera del control del Gobierno. Los pasivos contingentes bajo contratos de APP pueden incluir:

Garantas sobre variables de riesgos particulares. Es un acuerdo para compensar a la parte privada por una prdida de ingresos en caso de que una variable de riesgo particular se desve de un nivel especificado en el contrato. El riesgo asociado, entonces, se com-parte entre el Gobierno y la parte privada. Por ejemplo, esto puede incluir garantas sobre la demanda mnima de trfico en una carrete-ra o tasas de cambio que permanezcan dentro de cierto rango.

Clusulas de compensacin. Por ejemplo, un compromiso para compensar a la parte privada por daos o prdidas causados por eventos de fuerza mayor especficos y no asegurables.

Cancelacin de compromisos de pago. Es un compromiso para pa-gar un monto acordado, en caso de que el contrato se cancele de-bido a un incumplimiento de pagos de la parte pblica o privada. El monto puede depender de las circunstancias que hayan generado la falta de pago.

Garantas de deuda u otras mejoras crediticias. Es un compromiso para cancelar parte o toda la deuda usada para financiar un pro-yecto. La garanta puede cubrir un riesgo o evento especfico. Las


PBLICAS

garantas se usan para proporcionar ms seguridad a un prestamista de que su prstamo le ser pagado.

Finalmente, si un proyecto fracasa durante su periodo de implementacin, a pesar de haber transferido la responsabilidad al sector privado, si el ser-vicio es de una importancia fundamental para el pas, Estado o Gobierno local (por ejemplo el sistema de metro o un hospital), es probable que el Gobierno tenga que asumir los deberes que el sector privado no ha cum-plido, al costo vigente en ese momento. Esto claramente no es el objetivo de la modalidad de APP y los contratos deben disearse para mitigar e, idealmente, eliminar esta posibilidad.

Fuente: Gua de Referencia de APP

3.1 EVALUACIN DE LOS IMPACTOS FISCALES DE UN PROYECTO DE APP

Como ya hemos visto, los proyectos de APP deben ser sometidos a una eva-luacin (appraisal) y un proceso de aprobacin parecido al de los proyectos tradicionales de inversin pblica, para determinar si se trata de un buen pro-yecto y si este merece la asignacin de capital. Adems de este anlisis econ-mico, la asequibilidad presupuestaria de cada proyecto tambin debe ser ana-lizada para confirmar que el pas tenga la capacidad de asumir los impactos fiscales previstos. El Ministerio de Finanzas suele desempear un papel central en este proceso

Al aprobar los compromisos fiscales de un proyecto de APP se deben conside-rar dos cuestiones principales:

Evaluar si un proyecto de APP tendr valor econmico, y si proporcio-nar valor por dinero. Esto significa evaluar si el proyecto es rentable en trminos sociales y cul es la forma menos costosa de lograr estos beneficios. Para ello es necesario verificar si la APP ha sido bien estructu-rada y si proporcionar un mejor valor por dinero que las contrataciones pblicas. En otras palabras, se debe analizar si la APP ofrece un menor

8ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE LAS APP

costo al pas para lograr los objetivos del proyecto, en comparacin con las contrataciones pblicas.

Evaluar si una APP es asequible. La asequibilidad puede ser definida como la capacidad de adaptarse dentro de las limitaciones presupuesta-rias del Gobierno en el tiempo1. Hay dos desafos principales al analizar la asequibilidad respecto de un proyecto de APP.

En primer lugar, no siempre es claro cunto costar la APP. Los com-promisos fiscales directos son a largo plazo y pueden depender de variables, como la demanda (en el caso de los peajes ocultos) o las tasas de cambio (cuando los pagos se efectan en moneda extranje-ra). Adems, muchos compromisos fiscales con las APP son pasivos contingentes cuya ocurrencia, momento y valor dependen de eventos futuros inciertos.

En segundo lugar, debido a que los costos son a largo plazo y pueden ser contingentes, no es fcil decidir si son asequibles. En el caso de la mayora de los gastos del Gobierno, la asequibilidad se evala consi-derando las limitaciones presupuestarias anuales.

1. Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (2012). Recommendation of the Coun-cil on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, Pars.


PBLICAS

Tabla 1. Opciones de evaluacin de la asequibilidad de compromisos fiscales con las APP

OPCIONES EJEMPLOS

Previsin de lmites presupuestarios

Es decir, hacer suposiciones conservadoras sobre cmo evolucionarn los lmites presupuestarios, y considerar si los pagos anuales proyectados para una APP (de acuerdo con una serie razonable de escenarios) se podran ajustar dentro de esos lmites.

En Brasil, los estudios de proyectos deben incluir un anlisis fiscal de los prximos diez aos.

En Reino Unido, las autoridades contratantes deben demostrar la asequibilidad de un proyecto de APP con base en las cifras de gastos departamentales acordadas para los aos disponibles, y en suposiciones cautelosas de los paquetes de gastos departamentales a partir de ese momento.

En Francia, la asequibilidad de una APP se demuestra en referencia al programa ministerial, un ejercicio indicativo de elaboracin multianual.

Introducir reglas de presupuesto

Lo que significa que se considera la asequibilidad de los compromisos de APP en el proceso presupuestario anual.

En el estado de Victoria, en Australia, un departamento que considere una APP primero debe obtener aprobacin para el gasto del capital que sera necesario si el proyecto recibiese fondos pblicos.

La Ley de Colombia sobre Pasivos Contingentes (1998) requiere que los organismos de implementacin hagan una transferencia de dinero en efectivo a un fondo de contingencia cuando se firma un proyecto de APP. La transferencia de dinero en efectivo se equipara al valor proyectado de los programas con respecto a las garantas de ingreso proporcionadas (estos pagos pueden procesarse de forma escalonada durante varios aos). Esto significa que la decisin de aceptar un pasivo contingente tiene un impacto inmediato en el presupuesto que debe tenerse en cuenta.

Fuente: Gua de Referencia de APP.

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3.2 RIESGOS FISCALES EN LAS APP

Seleccin del proyecto equivocado. Este es el riesgo de seleccionar un proyecto que no provee valor por dinero, o un mal proyecto de inversin. Puesto que las APP estn contenidas en contratos de largo plazo, que ge-neralmente no involucran pagos del presupuesto, el proceso de seleccin de los proyectos a menudo evade el ciclo anual presupuestario. Si una APP se considera con cero costo para el presupuesto, de manera tal que no hay una apropiacin especfica de la APP en el mismo, existe un riesgo mayor de que los estndares de seleccin sean ms laxos.

Especificaciones errneas de diseo. Uno de los mayores costos provie-ne de los errores de diseo. Se supone que las APP deben transferir el riesgo de diseo e implementacin a la parte privada. Pero en la prctica podra no ser el caso, especialmente cuando el sector pblico establece ciertas especificaciones o requerimientos de diseo que luego pueden desencadenar reclamos legales por parte de la parte privada, si hubiera ciertos errores.

Bancarrota. Existe el riesgo de que el concesionario caiga en bancarrota y el Gobierno deba llamar a un nuevo oferente o asumir las operaciones de las APP. Si el contrato no incluye previsiones para la transferencia de la APP a otro socio privado, la posibilidad de que el operador quiebre indu-cir a los gobiernos a tomar medidas ad hoc muy costosas.

EJEMPLOS DE RIESGOS FISCALES Y APP: EXPERIENCIAS

DE PASES

Falta de anlisis de asequibilidad bajo condiciones econmicas no favo-rables. En Portugal, muchas autopistas son consideradas proyectos muy costosos y con pocos beneficios. Originalmente eran aprobadas solamen-te porque los tomadores de decisiones las perciban como proyectos con costo cero. Bajo los escenarios contemplados, el sector privado se crea capaz de financiar las obras a travs de pagos por tarifa (de los usuarios, o encubiertos por parte del Gobierno). Al llegar la crisis financiera, cayeron

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MDULO IIUNIDAD 3: LAS APP Y LAS FINANZAS

PBLICAS

los niveles de demanda y se redujeron los ingresos por tarifa, surgiendo un nuevo inters por parte de las organizaciones fiscales en las contin-gencias resultantes del programa de APP. El fuerte impacto de las clusu-las de reequilibrio financiero y la ausencia de informacin clara sobre los costos futuros para el pas incluyendo las contingencias, adems de las reducciones generales de recursos pblicos resultaron en la suspensin del programa, con un costo inmediato de ms de 200 millones.

Especificaciones errneas de diseo. El Hospital Escuela de la Universi-dad de Londres, un hospital APP inaugurado en 2005, requiri un pago adicional de varios millones de libras esterlinas al concesionario luego de que la construccin hubiera finalizado, cuando el sistema de ventilacin tuvo que ser cambiado para adaptarlo a la versin ms reciente del equi-po trmico.

Bancarrota. En Mxico, el Gobierno prometi un ambicioso programa de concesiones de peajes sombra a comienzos de los noventa. La mayora de los concesionarios pronto entraron en dificultades financieras debido a sobrecostos y dficit de trfico, por lo que solicitaron apoyo al Gobier-no (extensin del trmino de la concesin, apoyo presupuestario directo y crditos provenientes de los ingresos impositivos), pero esto termin fallando, dado que varias concesiones continuaron con problemas finan-cieros. En 1997, el Gobierno anunci un nuevo plan de restructuracin, ofreciendo hacerse cargo de las concesiones privadas y asumiendo cerca de $ 7,7 billones USD en deuda.

Manejo de varios riesgos. En la prctica, los riesgos suelen materializarse de forma conjunta o emanar de otros. La experiencia de Hungra puede ilustrar algunos de los problemas que pueden resultar de estimaciones optimistas de trfico, sobrestimacin de los usuarios a pagar, y una asig-nacin ineficiente del riesgo. La autopista M1, construida bajo el mode-lo APP en Hungra, fue catalogada por la revista Euromoney como el proyecto financiero del ao. Pronto qued claro que las estimaciones de trfico haban sido demasiado optimistas. Haba un gran desvo del trfico hacia una ruta paralela que no tena peaje. Incluso varios procesos

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de litigacin fueron iniciados contra el consorcio que tena la concesin. En el momento en que la construccin haba finalizado, el socio privado haba sufrido prdidas financieras aun mayores. En 1999, el proyecto fue re-nacionalizado.

Fuente: International Monetary Found (2008). Public investment and Public-Private Partnerships: ad-dressing infrastructure challenges and managing fiscal risks.

3.3 CONTROL DEL IMPACTO FISCAL AGREGADO2 DE LAS APP

Adems de considerar los riesgos, costos y obligaciones de cada proyecto, algunos gobiernos introducen objetivos o reglas que limitan el impacto fiscal agregado de las APP, es decir, no solo de un proyecto, sino de la cartera entera de contratos vigentes. Al definir qu tipos de compromisos fiscales se deben incluir es un desafo, por ejemplo, se aplica la regla solo a pasivos directos o se incluyen pasivos contingentes?

Una opcin es introducir lmites especficos del impacto fiscal agregado de las APP. Por ejemplo:

El Decreto Legislativo 1012 del Per (2008) establece que el valor pre-sente de los compromisos fiscales totales con las APP (compromisos de las empresas y pasivos contingentes medibles) no debern exceder el 7% del PBI. Sin embargo, cada tres aos, el Presidente puede, con el aval del Ministerio de Economa y Finanzas, promulgar un decreto que aumente o disminuya este lmite, dependiendo de las necesidades de infraestructura del pas.

La Ley Federal de APP (Ley 11079, 2004) de Brasil inicialmente limitaba los compromisos financieros totales asumidos en contratos de APP a un mximo del 1% de los ingresos corrientes netos anuales; en 2009, la Ley

2. El impacto fiscal agregado es la suma de las obligaciones y riesgos fiscales que caen sobre el pas como resultado del portafolio de proyectos de APP. Estas obligaciones y riesgos incluyen tanto los pagos expl-citamente definidos en los contratos, como los pasivos contingentes.

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PBLICAS

12024 aument este lmite a 3%; y en 2012, la Ley 12766 volvi a aumen-tarlo a un 5%.

Como describe Irwin3, crear lmites especficos de APP, distintos a otros lmites del gasto pblico, puede, sencillamente, crear incentivos para que los orga-nismos elijan las adquisiciones pblicas en lugar de las APP, aun cuando las APP proporcionen mejor valor por dinero (o viceversa). El Gobierno debe estar consciente de este riesgo y otros factores que puedan impedir un proceso de toma de decisiones objetiva.

Sin embargo, establecer lmites a los riegos y obligaciones que asume el Go-bierno puede ser una forma de asegurar que su exposicin se encuentre den-tro de niveles manejables. Una alternativa es incorporar lmites en los compro-misos de las APP dentro de otros objetivos fiscales, por ejemplo, en la deuda pblica.

3.4 COMPROMISOS DEL GOBIERNO CON LAS APP EN EL PRESUPUESTO NACIONAL

Presupuestar las APP implica asegurar que el dinero sea asignado y est dispo-nible para pagar cualquier costo que el Gobierno haya acordado asumir con-forme sus proyectos de APP. Debido a que dicho costo puede ser contingente o suceder en el futuro, las APP pueden ser difciles de presupuestar en los ciclos de presupuesto anual tradicionales.

Los compromisos directos con las APP pueden incluir subsidios de capital du-rante la implementacin del proyecto, as como pagos continuos, como peajes ocultos o pagos por disponibilidad. Cuando los gobiernos ofrecen subsidios de capital a las APP, los pagos requeridos son similares a los de las contrataciones pblicas tradicionales. Debido a que estos pagos suelen hacerse dentro de los primeros aos de un proyecto, pueden incorporarse con relativa facilidad en los presupuestos anuales y en los marcos de gasto a mediano plazo. Algunos gobiernos han introducido fondos particulares (llamados Fondos de Viabilidad Financiera o Viability Gap Funds), desde donde se efectuarn dichos pagos.

3. Irwin, Timothy C. (2007). Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infras-tructure projects. Washington, D. C.: Banco Mundial.

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Presupuestar compromisos directos a largo plazo, como pagos por disponi-bilidad, resulta un desafo mayor. El desajuste entre el ciclo de asignacin del presupuesto anual y los compromisos de pago a mltiples aos expone a la parte privada al riesgo de que los pagos no sean adecuados a su vencimiento, aunque este problema no es exclusivo de las APP.

A nivel federal, en Brasil, la Ley Nacional 101, de 2000, requiere que los pagos de subsidios a las APP sean tratados de la misma forma que los pagos de ser-vicio de deuda, es decir, que sean asignados automticamente. Esto significa que, una vez que se aprueba el subsidio, las asignaciones necesarias ya no estn sujetas a ms aprobaciones legislativas. Aunque an no se hayan des-embolsado subsidios federales, esta poltica debera ayudar a disminuir la po-sibilidad de que los fondos comprometidos se retracten, y ofrece ms certeza a los inversionistas.

Presupuestar pasivos contingentes puede ser un desafo en particular, debido a que los pagos pueden vencer inesperadamente. Si no se puede encontrar ahorros dentro de las asignaciones existentes, el Gobierno puede tener que recurrir al Poder Legislativo para solicitar una asignacin complementaria, lo que suele ser un asunto difcil y polmico.

Para superar estas dificultades, algunos gobiernos introducen mecanismos particulares para presupuestar pasivos contingentes en los proyectos de APP, tal como se describe en el documento de Cebotari4 sobre la administracin de los pasivos contingentes:

La primera opcin es establecer una flexibilidad presupuestaria adicional. Esto puede incluir crear una lnea de contingencia en el presupuesto des-de la que se puedan hacer pagos inesperados. Una lnea de contingencia podra ser especfica para un pasivo en particular, es decir, aquella que se considera un riesgo relativamente ms alto o que cubre una variedad de pasivos contingentes.

4. Cebotari, Aliona (2008). Contingent liabilities: issues and practice. Washington, D. C.: Fondo Monetario Internacional.

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PBLICAS

Una segunda opcin es crear un fondo de pasivo contingente (o fondo de garanta). Esto es una cuenta (que puede estar dentro o fuera de las cuentas del Gobierno) en la que se hacen transferencias por anticipado, y desde la que se hacen pagos de pasivos contingentes cuando estos ven-cen. A continuacin de presentan dos ejemplos:

Colombia. Es un pas que ha desarrollado un sistema sofisticado de administracin de pasivos contingentes, que surge de las garantas ofrecidas a las concesiones de carreteras con peaje. Este sistema in-cluye la evaluacin del impacto fiscal de las garantas antes de que estas sean otorgadas, y apartar fondos para cubrir los pagos estima-dos de las garantas. Cuenta con un fondo de pasivos contingentes de entidades gubernamentales, establecido en 1998, y tiene una cuenta especial que es administrada por La Previsora, una empresa fiduciaria. El fondo es financiado con aportes de entidades gubernamentales, aportes del presupuesto nacional e ingresos generados con sus re-cursos. Las entidades gubernamentales llevan a cabo la valoracin de los pasivos contingentes, que luego es aprobada por la Divisin de Crdito Pblico del Ministerio de Finanzas. Una vez que se aprueba e implementa la APP, la divisin lleva a cabo evaluaciones continuas del valor de los pasivos contingentes asociados.

So Paulo, Brasil. En el estado de So Paulo se estableci la Com-panhia Paulista de Parcerias (CPP), en 2004, con recursos de la venta de acciones del Gobierno en empresas pblicas estatales. La Seccin 5 del Decreto del Gobernador del Estado describe los deberes del CPP. Este administra sus recursos como un fondo fiduciario que ofrece garantas reales y fiduciarias a los proyectos de APP. El CPP es admi-nistrado por un Directorio, formado por hasta tres miembros seleccio-nados por el Gobernador del Estado; un Consejo de Administracin, integrado por hasta cinco miembros que selecciona el Gobernador del Estado; y un Consejo Fiscal. El CPP es una entidad legalmente inde-pendiente. El Gobierno del estado puede agregar capital al fondo con dinero proveniente de la venta de acciones en empresas estatales o edificios estatales, ttulos de deuda pblica, u otros bienes o derechos que sean directa o indirectamente propiedad del Gobierno.

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Como tercera opcin, el Gobierno puede terciarizar el riesgo de estos pasivos a travs de una garanta del mercado financiero, incluyendo, por ejemplo, los bancos de desarrollo. Adems de reducir la complejidad de crear una flexibilidad en el presupuesto capaz de cubrir estos pasivos con-tingentes (si se activa la garanta, la misma se convierte, en muchos casos, en un prstamo soberano sobre un plazo que mitigue la necesidad de reali-zar el pago inmediatamente), estas garantas tambin pueden elevar la ca-lidad crediticia de la participacin pblica, lo cual, a su vez, puede facilitar el proceso de conseguir financiamiento privado, y reducir su costo.

3.5 RENDICIN DE CUENTAS Y ELABORACIN DE INFORMES FISCALES PARA LAS APP

Los gobiernos necesitan rendir cuentas e informar sobre sus compromisos fis-cales, incluyendo aquellos correspondientes a contratos de APP. Cuando la elaboracin de informes es adecuada, alienta al Gobierno a supervisar su pro-pia posicin fiscal. Divulgar los informes financieros permite que otras partes interesadas (como prestamistas, agencias de calificacin y el pblico) puedan tener una opinin informada sobre el desempeo de la administracin de las finanzas pblicas por parte del Gobierno.

A continuacin se describe brevemente los tres tipos de contabilidad y elabo-racin de informes del Gobierno estadsticas financieras gubernamentales, estados financieros gubernamentales, y documentacin e informes presupues-tarios y las normas y directrices reconocidas que se aplican en cada caso, y que son relevantes a nivel internacional. En general, estas normas establecen reglas o directrices sobre si se deben reconocer distintas clases de pasivos y gastos, ya sea registrados formalmente en los estados financieros y las estads-ticas, o divulgados a travs de notas o descripciones.

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PBLICAS

TIPOS DE INFORMES FINANCIEROS DEL GOBIERNO

La mayora de los gobiernos recopilan y publican informacin financiera en tres marcos relacionados:

Estadsticas financieras gubernamentales. Son estadsticas resumi-das sobre el estado financiero de un Gobierno, y estn destinadas a compararse a nivel internacional. Estas estadsticas pueden seguir normas regionales o internacionales, como las que establece Euros-tat para los pases de la Unin Europea, o el Manual de Estadsticas Financieras Gubernamentales del FMI (GFSM, por sus siglas en in-gls), publicado en 2001 pero con actualizaciones peridicas desde esa fecha.

Estados financieros gubernamentales. La mayora de los gobiernos tambin publica estados financieros auditados. Hay normas recono-cidas a nivel internacional sobre lo que esos estados financieros de-ben incluir, aunque en la prctica pocos gobiernos cumplen con esas normas. Las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sec-tor Pblico (NICSP, o IPSAS, por su sigla en ingls) son una versin modificada de las Normas Internacionales de Informacin Financiera (NIIF, o IFRS, por sus siglas en ingls). Las IPSAS estn diseadas para el sector pblico, mientras que las IFRS se aplican a las empre-sas. Algunos gobiernos adoptan normas contables locales que son una versin simplificada de las normas IPSAS.

Documentacin y elaboracin de informes presupuestarios. La ma-yora de los gobiernos producen informes sobre el desempeo fi-nanciero como parte de la preparacin y la elaboracin de informes presupuestarios. Estos no estn sujetos a ninguna norma interna-cional, aunque existen materiales de referencia que promueven la transparencia; por ejemplo, el Manual sobre Transparencia Fiscal del FMI (2007) y las Mejores Prcticas de Transparencia Presupuestaria de la OECD (2002).

Fuente: Gua de Referencia de APP.

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Reconocimiento de pasivos de app en cuentas gubernamentales

Los gobiernos deben decidir si los compromisos de las APP deben registrarse formalmente en los estados financieros, ya sea como activos pblicos, pasivos o gastos. Esto es importante porque se suele establecer lmites u objetivos en los pasivos y los gastos del Gobierno. El reconocimiento o no de los compromi-sos de las APP como gastos o pasivos puede influir en la decisin del Gobierno de emprender una APP o de cmo estructurarla, independientemente de si logra valor por dinero o no.

Las normas financieras mencionadas en el recuadro anterior varan en su tra-tamiento de los compromisos fiscales de las APP. Unas pocas normas abordan especficamente cundo y cmo los gobiernos contratantes deben reconocer los pasivos y los activos directos de los proyectos de APP:

Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico 32, in-troducidas en 2011, IPSAS-32, definen cundo se deben reconocer los ac-tivos y los pasivos, suponiendo que el Gobierno est cumpliendo con las normas de contabilidad basadas en valores devengados de IPSAS. De acuerdo con IPSAS-32, los activos y los pasivos de las APP aparecen en el balance del Gobierno, siempre y cuando

el Gobierno controle o regule los servicios que el operador debe pro-porcionar con el activo de APP, a quin y a qu precio; y

el Gobierno controle cualquier inters residual significativo en el acti-vo al trmino del contrato.

De acuerdo con esta definicin, las APP con pagos del Gobierno deberan aparecer en el balance del Gobierno; el tratamiento de las APP con pagos de los usuarios es menos claro y depende de los detalles del contrato. Adems, las normas de IPSAS y las notas de referencia asociadas suponen una contabi-lidad en valores devengados5 (por ejemplo, el Gobierno prepara un balance to-

5. La contabilidad en valores devengados es un mtodo en que los ingresos y los gastos se contabilizan en el libro mayor en el momento en que se adeudan, y no cuando son en realidad recibidos, como es el caso de la contabilidad de caja.

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PBLICAS

tal que recopila tanto los activos como los pasivos). Resulta menos claro cmo se pueden aplicar los principios de esta norma cuando los gobiernos utilizan el mtodo de contabilidad de caja.

Las actualizaciones recientes del Manual del FMI sobre Estadsticas Fi-nancieras Gubernamentales establecen criterios de clasificacin de ac-tivos y pasivos de APP con fines de elaboracin de informes estadsti-cos. De acuerdo con estos criterios, los activos y los pasivos de las APP se contabilizan en el balance del Gobierno si este asume la mayor parte de los riesgos y las recompensas del proyecto, por ejemplo, tomando en consideracin hasta qu grado el Gobierno controla el diseo, la calidad, el tamao y el mantenimiento del activo, y asume el riesgo de construc-cin, as como la asignacin del riesgo de demanda, el riesgo de valor residual y obsolescencia, y el riesgo de disponibilidad.

Directrices de Eurostat. Eurostat requiere que los gobiernos europeos reconozcan los pasivos de las APP en las estadsticas de deuda cuando el Gobierno retiene el riesgo de construccin, demanda o de disponibili-dad. Puesto que las APP pueden transferir esos riesgos a la parte privada, de acuerdo con esta regla, estos contratos quedan fuera del balance del Gobierno.

La mayora de las normas de contabilidad y elaboracin de informes no re-quiere que los gobiernos reconozcan los pasivos contingentes, incluyendo los que se derivan de la aceptacin del riesgo en los contratos de APP. Las normas IPSAS para gobiernos que implementan una contabilidad basada en valores devengados requieren que se reconozcan los pasivos contingentes solo si la probabilidad de que ocurra un suceso fuera del control del Gobierno es alta, y el monto de la obligacin se puede medir con suficiente fiabilidad. En este caso, el valor neto presente del costo estimado del pasivo contingente debe reconocerse como un pasivo y como un gasto (una disposicin) cuando se firma el contrato.

Divulgacin de los pasivos de APP

La mayora de las normas de elaboracin de informes y estadsticas coinciden en que aun cuando los compromisos de APP no se reconocen como pasivos,

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se deben divulgar en notas de cuentas e informes. Por ejemplo, desde 2007, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile publica un in-forme anual de pasivos contingentes que inicialmente presentaba informacin sobre pasivos contingentes relacionados con garantas a las APP de ingresos y tasas de cambio. Desde entonces, este informe se ha ampliado para cubrir otros tipos de activos contingentes del Gobierno.

No obstante, divulgar pasivos de las APP suele ser un gran desafo, ya que pue-de ser difcil estimar su valor.

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PBLICAS

IDEAS PRINCIPALES

Los contratos de APP pueden crear dos tipos de pasivos: los directos, que el Gobierno sabe que tendr que pagar a lo largo del contrato, y los contingentes, que podrn ocurrir, pero es difcil cuantificarlos ex-ante.

Estos pagos pueden tener un impacto importante, e inesperado, en los flujos de caja del Gobierno, y requieren un tratamiento cauteloso para entenderlos y mitigarlos.

Las cantidades y frecuencias de los pagos contingentes son difciles de predecir y, por lo tanto, de incluir en la planeacin de presupuestos. Aun-que no se incluyan explcitamente en el presupuesto nacional, es funda-mental que el Gobierno los entienda y cuente con un proceso para ase-gurar que los proyectos APP se mantengan asequibles.

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BIBLIOGRAFA SUGERIDA

Schwartz, Corbacho y Funke (eds.) (2008). Public investment and Pu-blic-Private Partnerships: addressing infrastructure challenges and mana-ging fiscal risks. Fondo Monetario Internacional.

Una coleccin de documentos sobre administracin del impacto fiscal de las APP, extrado de una conferencia del FMI realizada en Budapest en 2007. La Parte dos: Riesgos fiscales de las APP, y la Parte cuatro: Contabilidad, elaboracin de informes y auditora de APP son particu-larmente relevantes para la administracin de finanzas pblicas para APP.

Irwin, Tim y Tanya Mokdad (2010). Managing contingent liabilities in Pu-blic-Private Partnerships: practice in Australia, Chile, and South Africa. Banco Mundial.

Describe el enfoque en el estado de Victoria, Australia, Chile y Sudfrica con respecto al anlisis de las aprobaciones y la elaboracin de infor-mes de pasivos contingentes (y obligaciones fiscales), de acuerdo con los proyectos de APP, y extrae lecciones para otros pases.

Liu, L. y Pradelli, J. (2012). Financing infrastructure and monitoring fiscal risks at the subnational level. Documento de Trabajo de Investigacin de Polticas 6069, Banco Mundial.

El documento propone un marco de supervisin ms riguroso de los ries-gos fiscales, impuesto por la deuda de APP a travs de un mnimo de cinco indicadores de deuda subnacional, que tambin toman en cuenta la deuda de SPV.

Banco Mundial (2012). Best practices in Public- Private Partnerships finan-cing in Latin America: the role of subsidy mechanisms.

El informe ofrece un marco de por qu a veces se necesitan subsidios para las APP. El informe incluye estudios de casos de programas de sub-sidios para APP en Brasil, Colombia, Mxico y la India.

Colombia, El Congreso (1998). Ley 448 de 1998. Bogot.

Establece el fondo de pasivos contingentes, define de dnde provendrn los recursos, declara cmo se cubrirn los costos operativos y describe

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PBLICAS

cmo se supervisarn los pasivos contingentes durante el ciclo de vida del proyecto.

Per, Congreso de la Repblica (2008). Decreto Legislativo 1012. Lima.

Establece todo el proceso de APP (desde la evaluacin hasta la licitacin y la implementacin del contrato), y tambin define el marco institucional de las APP en la infraestructura. Esto incluye definir el papel del Ministerio de Finanzas y del organismo de promocin de las APP (ProInversin).

Brasil, Congresso Nacional (2004). Lei 11079. Brasilia.

Establece el proceso de licitacin y asigna papeles al Ministerio de Finan-zas, al Ministerio de Planificacin; establece el Consejo Federal de Admi-nistracin de APP. La ley tambin establece los lmites de los compromi-sos financieros del Gobierno.

Brasil, So Paulo Assemblia Legislativa (2004). Lei 11688/04. So Paulo.

Establece cmo se financia el CPP, su composicin, su estructura organi-zacional y su papel.

Brasil, Governador do Estado de So Paulo (2004). Decreto 48867/04 | Decreto 48.867. So Paulo.

Define en detalle los deberes especiales del CPP, incluyendo la adminis-tracin del fondo del CPP.

Federacin Internacional de Contadores (IFAC) (2011). International Pu-blic Sector Accounting Standard 32 - service concession agreements: grantor. Nueva York.

Establece los requisitos contables para la parte gubernamental de un contrato de APP. Especifica cundo y cmo los activos y los pasivos de las APP se deben reconocer como activos y pasivos del Gobierno.

Federacin Internacional de Contadores (IFAC) (2011). International Public Sector Accounting Standard 32 at a glanceservice concession agree-ments: grantor. Nueva York.

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Ofrece una visin general de la Norma 32 de IPSAS descrita anteriormente.

Chile, Ministerio de Hacienda (2010). Informe de pasivos contingentes 2010. Santiago.

Describe el marco conceptual para evaluar pasivos contingentes y la ex-posicin de pasivos contingentes del Gobierno en ese ao. Esto incluye informacin cuantitativa (valor mximo y costo estimado) sobre garan-tas del Gobierno para proyectos de APP (concesiones).

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PBLICAS

ANEXOSANEXO 1. LECTURAS COMPLEMENTARIAS

REFERENCIAS CLAVE: ADMINISTRACIN DE FINANZAS PBLICAS PARA APP

REFERENCIA DESCRIPCIN

Polackova, H. (1998). Government contingent liabilities: a hidden risk to fiscal stability. Documento de Trabajo de Investigacin de Polticas, 1989. Banco Mundial.

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2008). Public-Private Partnerships: in Pursuit of risk sharing and value for money. Pars.

Este documento ofrece la estructura conceptual que se usa en muchos artculos posteriores para describir distintos tipos de pasivos gubernamentales, distinguiendo entre pasivos contingentes y directos, y pasivos explcitos e implcitos.

El libro identifica las mejores prcticas para maximizar el valor por dinero de los proyectos de APP, incluyendo la contabilidad del impacto fiscal y la asequibilidad. El libro tambin cubre temas sobre reforma regulatoria, administracin y desarrollo de capacidad institucional.

Irwin, Tim (2007). Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infrastructure projects. Banco Mundial.

Este informe cubre temas relacionados con el impacto fiscal de los proyectos de APP y brinda marcos para guiar a los legisladores. Ofrece lecciones aprendidas en el manejo de pasivos, directos o contingentes, y estudios de casos.

Posner, Ryu y Tkechenko (2008). Public-Private Partnerships: the relevance of budgeting, 29TH Annual Meeting of Senior Budget Officials, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, en Viena, Austria.

El informe examina el tratamiento presupuestario y los asuntos que surgen de las APP. Analiza los asuntos presupuestarios y contables de carcter nico que presentan los servicios financiados con capital privado.

Te ha interesado un tema en particular y te gustara profundizar? Quieres conocer ms ejemplos y casos? Para ello se recomienda:

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Cebotari, A. (2008). Contingent liabilities: issues and practice. Documento de Trabajo WP/08/245. Banco Monetario Internacional.

Un documento fundamental sobre la administracin de pasivos contingentes, incluyendo los de los proyectos de APP. Contiene estudios de caso para mostrar los desafos y las prcticas de administracin de distintos pases, destacando, tambin, las mejores prcticas.

Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin y Seung-yeon Lee (2011). PPP infrastructure projects: case studies from the Republic of Korea. Banco Asitico de Desarrollo.

Este informe examina el programa de APP en Corea, incluyendo estudios de casos en proyectos de APP de BTO y BTL.

Fondo Monetario Internacional (2001). Government finance statistics manual.

Las directrices del FMI sobre cmo presentar estadsticas fiscales gubernamentales.

Fondo Monetario Internacional (2007). Manual on fiscal transparency.

Manual de divulgacin de informes fiscales del sector privado. Ofrece un marco de responsabilidades para la transparencia del proceso presupuestario y la apertura y la integridad de la informacin.

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2002). Best practices in budget transparency. Pars.

Una herramienta diseada para ayudar a los pases a aumentar la transparencia en su proceso presupuestario, de acuerdo con las mejores prcticas.

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PBLICAS



Akitoby, Bernardin, Richard Hemming y Gerd Schwartz (2007). Public investment and Public- Private Partnerships. Temas Econmicos 40. Fondo Monetario Internacional.

Un folleto breve que describe las consecuencias de las APP en la inversin pblica, incluyendo cmo los compromisos de APP se deben administrar y controlar.

Sudfrica, Tesoro Nacional (2004). National treasury PPP manual Module 4: PPP feasibility study. Johannesburgo.

La parte 6, Demostrar la asequibilidad, describe la metodologa y los requisitos para demostrar la asequibilidad de un proyecto de APP.

Australia, Departamento de Tesoro y Finanzas (2010). National PPP guidelines: partnerships Victoria requirements (Versin 2). Melbourne, estado de Victoria.

Estas directrices de APP establecen los objetivos, principios y procesos para el programa de APP en el estado de Victoria, Australia. Las directrices destacan la necesidad de una prueba de asequibilidad exhaustiva del proyecto antes de que se considere el proyecto.

Repblica de Corea, Ministerio de Estrategia y Finanzas (2011). Basic plan for public private partnerships. Sel.

Establece la poltica de APP, identifica las reas de desarrollo de proyectos de APP y especifica el marco legal que rige el proceso de adquisiciones de APP.

Centro Europeo Experto en Colaboracin Pblica Privada (EPEC) (2010). Eurostat treatment of Public-Private Partnerships: purposes, methodology and recent trends. Luxemburgo.

Aclara el proceso de determinar el impacto de las APP en la deuda y el dficit gubernamental, para los pases de la UE.

Documents

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