MOU การจ้างงานข้ามชาติ : เสรีนิยมใหม่ การคุ้มครอง แรงงาน ... · to examine MOU to illustrate

MOU การจางงานขามชาต : เสรนยมใหม การคมครอง

แรงงาน และการปรบยทธศาสตรการก�ากบควบคมของรฐ1

MOU for Transnational Labours Employment

Neoliberalism, Labour Protection and Adjustment

of State’s Regulation Strategy

1 บทความนปรบปรงจากผลการวจยทก�าลงด�าเนนงานอยเรอง “การศกษากระบวนการด�าเนนงานตามบนทกความเขาใจไทย-ลาววาดวยความรวมมอดานการจางแรงงานในการจางแรงงานชาวลาวจากแขวงสาละวนสประเทศไทย” โดยพฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม การวจยนไดรบทนอดหนนจากส�านกงานกองทนสนบสนนการวจยความเหนในบทความนเปนของผเขยนส�านกงานกองทนสนบสนนการวจยไมจ�าเปนตองเหนดวยเสมอไปอนงผเขยนขอขอบคณคณบษยรตนกาญจนดษฐทกรณาใหความเหนและใหขอมลทมคณคายงอยางไรกตามความบกพรองในบทความนเปนของผเขยน

บทคดยอ บทความนวเคราะหทมาและตวบทของบนทกความเขาใจความรวมมอดานการจางงาน(memorandumofunderstanding -MOU)ระหวางประเทศไทยกบเพอนบานคอสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวและกมพชาเพอขามพนจากการวจารณMOUทผานมาบทความเสนอวาเราควรเขาใจMOUในฐานะยทธศาสตรใหมของการก�ากบควบคมแรงงานขามชาตของรฐทเกดขนทามกลางความทาทายของกระแสความเปลยนแปลงในยคโลกาภวตน จากการรวมมอของนานาประเทศการเคลอนยายขามพรมแดนขนานใหญของมหาชนการแผอทธพลของวาทกรรมระดบโลกไดแกเสรนยมใหม และการคมครองแรงงาน รวมทงภาวะทรฐไทยประสบปญหาไรประสทธภาพในการจดการแรงงานอยางเปนระบบในตอนทายบทความไดใชแนวคดหลงสมยใหม(postmodern)มาวเคราะหใหเหนองคประกอบ5ประการทประกอบกนขนเปนยทธศาสตรใหมในการก�ากบควบคมของรฐและไดชวนใหตงค�าถามใหมๆตอประเดนปญหาการด�าเนนงานตามMOU

ค�ำส�ำคญ: บนทกความเขาใจความรวมมอ (MOU) วาดวยการจางงาน, แรงงานขามชาต,การก�ากบควบคม

พฤกษ เถาถวล / สธร สาตราคม

Pruek Taotawin / Sutee Satrakom

วารสารสงคมลมนาโขง : ปท 7 ฉบบท 3 กนยายน-ธนวาคม 2554 หนา 1-26

Journal of Mekong Societies : Vol.7 No.3 September-December 2011, pp. 1-26

2 Journal of Mekong Societies

ปท 7 ฉบบท 3 กนยายน-ธนวาคม 2554

Abstract ThisarticleanalyzesthesourceandcontextofMemorandaofUnderstanding(MOU)onemploymentcooperationbetweenThailandandtwoneighboringcountries-LaoPeople’sDemocraticRepublicandCambodia.TheintentionwastogobeyondtherecentcriticismofMOUbyothers.ThearticleproposesthatweshouldunderstandtheMOUasanewstatestrategyfortheregulationoftransnationallaborerswhichoccurredamidstthe challenge of changes brought about by globalization, expansion of internationalcooperation,extensivecross-bordermovement,theinfluenceofneoliberalism,andlaborprotectiondiscourse.TheThaistate’slackofefficiencyintransnationallabormanagementisalsoincludedinthestudy.Inthelastsection,thearticletakesapostmodernapproachtoexamineMOUto illustratefivestructureswhichcompounded thenewstrategy forregulationofthestate,andencouragesnewquestionsforMOUimplementation.

Keywords: MOUonemploymentcooperation,transnationallaborers,regulation

บทน�ำ

บนทกความเขาใจความรวมมอในการจางงาน (Memorandum of

UnderstandingonEmploymentCooperation)(ตอไปจะเรยกวาMOU)ระหวาง

ไทยกบประเทศเพอนบานไดแกสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวกมพชา

และพมาเกดขนระหวางปพ.ศ.2545-2546ในบรบททแรงงานจากประเทศเพอน

บานหลงไหลเขามาท�างานในประเทศไทยมากขนในขณะทกลไกจดการแรงงานขาม

ชาตของรฐกลบไรประสทธภาพดงขอเทจจรงทฟองใหเหนกคอการมแรงงานขาม

ชาตผดกฎหมายในประเทศไทยจ�านวนมากทไมสามารถจดการใหเปนทยตไดสภาพ

เชนนเองทMOUไดถกรเรมขนโดยนยหนงMOUเปนความพยายามแกไขปญหา

แรงงานขามชาตเชงรกอยางเปนระบบในMOUระหวางไทยกบประเทศเพอนบาน

3

MOU การจางงานขามชาต : เสรนยมใหม การคมครองแรงงาน

และการปรบยทธศาสตรการก�ากบควบคมของรฐ


ทงสามประเทศมแนวคดและวธการด�าเนนงานคลายคลงกน3โดยระบวตถประสงค

ไว4ประการคอ1)เพอใหเกดกระบวนการทเหมาะสมในการจางแรงงานขามชาต

2)เพอด�าเนนการสงแรงงานขามชาตกลบประเทศอยางมประสทธภาพ3)ใหความ

คมครองแรงงานขามชาตอยางเหมาะสมและ4)ปองกนการขามแดนการคามนษย

และการจางแรงงานขามชาตอยางผดกฎหมาย

เทาทผานมาเกอบทศวรรษทรฐไดน�าMOUการจางงานมาปฏบต กลบ

พบวาประสบความส�าเรจตามวตถประสงคไมมากนก ภาพสะทอนทดทสดกคอ

การน�าเขาแรงงานตามMOUท�าไดไมมากนก เมอเปรยบเทยบกบความตองการ

จางงานทนายจางไทยแจงความประสงคมพกตองกลาวถงการสงกลบแรงงานครบ

สญญาจางการคมครองสทธแรงงานและการปองกนการกระท�าผดกฎหมายทยง

ตดขดทางปฏบตอยางมาก(ยกเวนการพสจนสญชาตซงพอจะคบหนาบาง)และเทา

ทผานมากมการศกษาประเมนอปสรรคการด�าเนนงานตามMOU อยหลายชน

ทงทศกษาMOUโดยตรงไดแกVasuprasat(2008)และทไดกลาวไวเปนสวนหนง

ของงาน (ไมไดศกษาเรองMOUโดยตรง) เชนRakumnouykit (2009 :29-31)

Charleomvong(2009:53-64)Vasuprasat(2010:23-29)งานเหลานมความ

เหนในท�านองเดยวกนกคอการจางงานตามMOUมขนตอนมากเกนไปท�าใหตนทน

สงทงคาใชจายและเวลา การไมสามารถจงใจใหแรงงานเหนวาการมาท�างานตาม

MOU ใหประโยชนมากกวามาโดยผดกฎหมายนอกเหนอจากนนเปนปญหาเรอง

ความพรอมของบรษทจดหางานเจาหนาทรฐและเทคโนโลย

3 MOUระหวางไทยกบลาวและไทยกบกมพชามเนอหาสาระเหมอนกนแตส�าหรบMOUไทยกบพมามเนอหาแตกตางออกไปเลกนอยเนองจากพมามบรบทการเมองในประเทศทแตกตางออกไปสามารถดการวเคราะหแนวคดและเนอหาสาระMOUไทยกบเพอนบานไดในAchvanichkulandK.Saisunthon.(2005:95-103)และAsianMigrantCenter(2005:22-26)ส�าหรบตวบทMOUกรณไทย-ลาวเขาดทเวปไซตของสถานเอกอครราชทตไทยประจ�ากรงเวยงจนทรMOUไทย-กมพชาเขาดMaltoni,Bruno.(2006).Review of Labour Migration Dynamics in Cambodia.RetrievedSeptember28,2011.from.http://piasdgserver.usp.ac.fj/apmrn1/fileadmin/files/docs/cambodia/LMReportCambodia.pdf(p.62-69)



ผเขยนเหนวาการประเมนเหลานมขอจ�ากดในการเขาใจสถานภาพของ

MOUท�าใหเขาใจปญหาการด�าเนนงานตามMOUอยางจ�ากดแยกไมออกวาอะไร

เปนเหตอะไรเปนผล เกดขอเสนอแกไขเชงเทคนค และบางอยางขดแยงในตวเอง

เชนตองการใหมการด�าเนนการตามMOU อยางเขมงวด (ซงMOU โดยเนอแท

กคอการก�ากบควบคมแรงงาน)แตกเสนอใหลดขนตอนตางๆลงซงเปนเรองทขด

แยงโดยหลกการ ในทางปฏบตกท�าไมได หรอท�าไดนอยมาก ดงนนผลลพธของ

การวจารณแบบนจงไมเกดผลอะไรมากนก

เพอจะกาวพนจากการประเมนและเสนอแนะทางออกของMOUแบบวน

เวยนอยกบทเราจะตองเขาใจเรองMOUในแบบใหมในบทความนผเขยนเสนอวา

MOU คอยทธศาสตรการก�ากบควบคม (regulation) แรงงานขามชาตแบบใหม

ซงมาจากสมมตฐานทวารฐชาต (nation-state) มความตองการโดยพนฐานทจะ

ควบคมการเคลอนยายของประชากรเพราะผเคลอนยายอาจเปนปญหาตออธปไตย

และบรณภาพเหนอดนแดนของรฐ (Wimmer andGlick Schiller, 2002, Scott,

1998: 1-8) แตในสถานการณปจจบน รฐเผชญกบการทาทายหลากหลายทศทาง

ทงจากคลนการเคลอนยายขามพรมแดนของมหาชนซงใหทงประโยชนและสราง

ปญหาแกรฐในเวลาเดยวกนในขณะเดยวกนรฐกยงถกทาทายจากวาทกรรมระดบ

โลกใหมๆ ทงดานการสงเสรมการเคลอนยายอยางเสร และการคมครองแรงงาน

ทงหมดนบบบงคบใหรฐจ�าตองหายทธศาสตรใหมในการก�ากบควบคมผยายถน/

แรงงานยายถนในกรณMOUไทยกบประเทศเพอนบานกเปนไปในท�านองเดยวกน

เมอเปนเชนน MOU จงเปนเครองมอใหมในการก�ากบควบคมแรงงานขามชาต

มนจงเปนประดฐกรรม ทมพนฐานมาจากความตองการแกไขปญหาบางประการ

และเกดจากการรบเอาหลกการใหมๆบางประการของยคสมยมาใชดวยผเขยนคด

วาการเขาใจMOU แบบใหมน จะท�าใหเราหาทางออกจากอปสรรคการน�าMOU

มาปฏบต หรอตงค�าถามใหมๆ เพอน�าไปสทางเลอกใหมๆ ในการจดการแรงงาน

ขามชาตไดดขน

การน�าเสนอบทความนจะเรมจากแสดงใหเหนบรบททางสงคมทมอทธพล

ตอการเกดขนของMOUระหวางไทยกบประเทศเพอนบานโดยจะกลาวถงบรบท

5




ระดบภมภาคและระดบสากล จากนนจะใหความส�าคญกบการอภปรายวาทกรรม

ระดบโลกสองชด ทมอทธพลตอการเกดขนของMOU คอวาทกรรมเสรนยมใหม

และการคมครองแรงงานตามมาดวยการวเคราะหบรบททจ�าเพาะเจาะจงของไทย

ทน�าไปสการท�าMOUและทายสดบทความจะวเคราะหใหเหนการปรบยทธศาสตร

การก�ากบควบคมแรงงานของรฐตามล�าดบอนงขอชแจงไววาการวเคราะหMOU

ไทยกบเพอนบานในทนผเขยนจะเนนหนกไปทMOUระหวางไทยกบลาวและไทย

กบกมพชาเปนหลก แตจะไมรวมกรณไทยกบพมา เนองจากมลกษณะพเศษท

แตกตางออกไปมากพอสมควร

ควำมรวมมอในอนภำคลมน�ำโขง

การเกดขนของ MOU การจางงานระหวางไทยกบประเทศเพอนบาน

ในดานหนงมาจากบรรยากาศของความสมพนธระหวางประเทศทเปนไปในทาง

ความรวมมอฉนทมตรซงเปนไปอยางอยางชดเจนนบจากทศวรรษ2530จนน�ามา

สการเกดเปนภมภาคเดยวกนทร จกกนในนาม อนภมภาคลมน�าโขง (Greater

MekongSub-region-GMS)ในเวลาตอมา

การรวมมอระหวางประเทศในลมน�าโขงเปนไปตามกระแสโลกาภวตน

แตพรอมกนไปอกดานหนงกเกดการเปลยนแปลงความคดในหมผ น�าประเทศ

จงหนนใหความเปลยนแปลงในลมน�าโขงเปนไปอยางคกคกมากขนซงผเขยนเหน

วามความเปลยนแปลงทางความคดในหมผน�าประเทศทส�าคญ 2 ดาน ดานหนง

กคอการยอมรบหลกการการคาเสรซงเชอวาระบบตลาดเปนกลไกการจดการทาง

เศรษฐกจทมประสทธภาพสงทรฐควรท�าคอสนบสนนตรรกะตลาดเสรดวยการลด

อปสรรคและสงเสรมใหเกดการเคลอนยายของทนสนคาและผคน(Kaosa-adrand

Dore, 2003: 3) ดงทเราจะเหนไดจากการทประเทศสงคมนยมอยางลาวปฏรป

เศรษฐกจดวยนโยบาย “จนตนาการใหม” เปดตวเขาสตลาดโลก รวมทงกมพชา

ทหนมาสงเสรมการคาและการลงทนจากตางประเทศนบตงแตตนทศวรรษ 2530

ทผานมา



ความเปลยนแปลงทางความคดทส�าคญดานทสองคอ การยอมรบการ

บรหารจดการระดบภมภาค (regional governance) ซงมาจากขอเทจจรงทวาได

เกดธรกรรมระดบขามชาต ท�าใหเกดประเดนทปญหาทเกนกวาขอบเขตอ�านาจ

อธปไตยของรฐจงตองการสถาบนความรวมมอของนานาชาตความเปลยนแปลง

นท�าใหรฐทไมคอยเปดกวางและยดมนในธรรมเนยมทางเศรษฐกจการเมองของตน

ตองปรบเปลยนเปดกวางยอมรบกตกาใหมๆในประชาคมโลกมากขนการบรหาร

จดการระดบภมภาคยงมพนฐานมากจากแนวคดการบรหารจดการ(governance)

ซงเปนแนวคดทเรยกรองใหรฐปรบบทบาทใหมจากการปกครอง(government)ไป

สการบรหารจดการ ซงมนยยะของการเปนผบรการอ�านวยความสะดวก อกทงยง

สนบสนนใหภาคประชาสงคม(civilsociety)ไดแกภาคธรกจเอกชนองคกรพฒนา

เอกชนและประชาชนทวไปเขามามบทบาทดวยดงทผมเสนอวาประเทศลมน�าโขง

ในรอบ1-2ทศวรรษทผานมาไดเกดการบรหารจดการระดบภมภาคทคกคกเกด

ความรวมมอการพฒนาดานตางๆ เกดเวทสาธารณะเพอเขาใจและแกไขปญหาท

หลากหลายเชนการพฒนาการศกษาสงแวดลอมสทธของกลมชาตพนธเกดตว

ละครมากหนาหลายตาบนเวทการพฒนาทงภาครฐเอกชนองคกรพฒนาเอกชน

ภาคประชาชนรวมทงกลมชาตพนธตางๆ(Dore,2003:411-433)

สถานการณดงกลาวคอทมาของความรวมมอระหวางไทยกบลาวและกบ

กมพชาดงทเราจะพบวานบตงแตตนทศวรรษ2530ไทยกบประเทศทงสองมความ

รวมมอกนมากมายในเรองตางๆในรปแบบตางๆไมวาสนธสญญาขอตกลงบนทก

ความเขาใจ4ดงนนอาจกลาวไดวาในแงมมหนงการเกดขนของMOUดานการจาง

งานระหวางไทยกบประเทศทงสอง เปนสวนหนงของธรรมเนยมนยมความรวมมอ

ระหวางประเทศทด�าเนนมาไดระยะหนงแลว

4 การท�าขอตกลงเรองตางๆกรณไทย-ลาวสามารถเขาดทเวปไซตสถานเอกอครราชทตไทยประจ�ากรงวยงจนทร

7




เสรนยมใหม และ กำรคมครองแรงงำน

ทามกลางการขยายตวของแรงงานขามชาตในหลายทศวรรษทผานมามวาทกรรม2ชดทมบทบาทส�าคญตอเรองการยายถนไดแกเสรนยมใหมและการคมครองแรงงานผเขยนเหนวาวาทกรรมทงสองด�ารงอยโดยคขนานกนหมายความวา ทงสองตางกน�าเสนอแนวคดทแตกตางขดแยงกน แตกมบางอยางทสอดคลองและหนนเสรมกนและทงสองกมอทธพลตอเรองแรงงานขามชาตแตกตางกนไป ลทธ/แนวคดเสรนยมใหม (Neoliberalism) เปนค�าทใชในขบวนการเคลอนไหวทางสงคมในลกษณะวพากษวจารณตอปรากฏการณทนนยมในชวง2-3ทศวรรษทผานมาซงเศรษฐกจโลกถกครอบง�าโดยบรรษทขามชาตท�าใหชองวางความมงคงทางเศรษฐกจระหวางคนรวยกบคนจนถางกวางมากขน ลทธเสรนยมใหมไมใชเพยงการรอฟนลทธเสรนยมคลาสสกแตถอวาเปนเสรนยมใหมทมรปแบบเฉพาะตวโดยมแนวคดทผกโยงแนบแนนกบนโยบายเศรษฐกจแบบlaissez-faireการคาแบบพาณชยนยม แนวคดของส�านกทฤษฎการบรหารเศรษฐกจโดยการจดการการเงน แนวคดเกยวกบตลาดทก�ากบดแลตวเอง และแนวคดฉนทามตวอชงตน โดยมนกวชาการทเปนตวแทนของแนวทางดงกลาวอาท ฟรดรช ฟอนฮาแยก,มลตนฟรดแมน,โรเบรตโนสกเปนตนลทธเสรนยมใหมในเชงปรชญาเชอมนในเสรภาพของปจเจกบคคลตลาดเสรการคาเสรกรรมสทธเอกชนเชอวาความอยดกนดของมนษยจะบรรลไดดวยการปลอยใหกลไกตลาดท�างานดวยตวมนเองโดยรฐเขามาแทรกแซงนอยทสด(Veraparstpong,2008:60-61) ลทธเสรนยมใหม กอตวขนหลงความตกต�าทางเศรษฐกจครงใหญ (TheGreatDepression)ในสหรฐอเมรกาเมอค.ศ.1929ถงราวสนทศวรรษ1960ซงแนวคดครอบง�าเศรษฐกจในชวงนนคอแนวคดเศรษฐศาสตรแบบเคนเซยนแตหลงจากนนเสรนยมใหมไดเรมเขามาแทนท โดยการสนบสนนของประเทศทนนยมชนน�า และบทบาทของสถาบนเศรษฐกจระดบโลก เชน ธนาคารโลก องคการการคาโลก สถาบนการเงนระหวางประเทศ ในชวงดงกลาวไดเกดชดนโยบายเศรษฐกจทรจกกนในนาม “ฉนทามตวอชงตน”ซงมนโยบายส�าคญ5ประการคอ1) เปดเสรการคาและสรางความเตบโตทางเศรษฐกจดวยการสงออก 2) เปดเสร



ตลาดการเงนและเคลอนยายทนการเงนอยางเสร3)มาตรการเขมงวดทางการเงนการคลง4)การแปรรปกจการของรฐใหเปนเอกชนและ5)การสรางความยดหยน

ของตลาดแรงงาน

นกคดบางทานไดวพากษลทธเสรนยมใหมไววา เศรษฐกจแบบเสรนยม

ใหมไมใชการสรางความมงคงใหเพมพนขนอยางทกลาวอาง แตกลบท�าใหเกด

การจดสรรความมงคงใหม โดยถายโอนความมงคงจากชนชนลางไปสชนชนน�า

การเปลยนแปลงทเกดขนกคอ เกดระบอบการสะสมทนทยอนกลบไปเสมอนเมอ

เรมตนของระบบทนนยม ทเรยกวาการสะสมทนแบบปลนชง (accumulation by

dispossession)ซงมลกษณะส�าคญคอการปลนชงทรพยากรและความมงคงในดน

แดนตางๆดวยการเปลยนสรรพสงทไมเคยเปนสนคาใหเปนสนคาเชนกาละเทศะ

สาธารณสมบต พนธกรรม การศกษา วฒนธรรม ฯลฯ โดยอาศยการแปรรป

สทธบตรและทรพยสนทางปญญาลกษณะประการตอมาคอการขยายอ�านาจของ

ภาคการเงนทเรยกกนวาธนานวตร (financialization) เนนการเกงก�าไรระยะสน

ซงท�าไดส�าเรจดวยเทคโนโลยการสอสาร และการลดกฎเกณฑในภาคการเงน

การเกงก�าไรระยะสนกอใหเกดวกฤตการณการเงนในหลายประเทศจากนนทนการ

เงนขามชาตจะถอโอกาสเขาไปบรหารจดการและแสวงหาประโยชนจากวกฤตการณ

ดงกลาว เมอประเทศทออนแอตกอยในกบดกหนสน สถาบนการเงนอยางกองทน

การเงนระหวางประเทศ (IMF) กจะเขาไปชวยเหลอโดยแลกกบการปรบเปลยน

โครงสรางเศรษฐกจซงหมายถงการแปรรปสาธารณปโภคเปนของเอกชนการตด

สวสดการสงคมและการเปดเสรมากขนนนเองลทธเสรนยมใหมยงสะสมทนไดมาก

ขนดวยการปรบเปลยนสญญาธรกรรมสวนใหญใหเปนสญญาระยะสน โดยเฉพาะ

ในตลาดแรงงาน ระบบทท�าลายความมนคงของการมงานท�าเชนน นอกจากท�าให

คาแรงต�าลงแลว ยงท�าใหชนชนแรงงานออนแอลงและไมสามารถคานอ�านาจกบ

ชนชนน�าไดอกตอไป(Harvey,2005อางในVeraparstpong,2008:61-62)

อยางไรกตามส�าหรบนกคดทสนบสนนแนวทางเสรนยมใหมในดานของ

แรงงานขามชาต พวกเขาสงเสรมการเคลอนยายแรงงานขามชาต ในฐานะกลไก

สรางความเจรญทางเศรษฐกจ ตามหลกความไดเปรยบเชงเปรยบเทยบของ

9




การผลตพวกเขาชวาใน2-3ทศวรรษทผานมาการยายถนทงเพอหางานท�าหรอ

วตถประสงคอนกลบนอยกวาในชวงกอนหนานน และหากเปรยบเทยบกบ

การเคลอนยายของสนคาทนและขาวสารการยายถนของผคนยงนบวานอยกวา

มาก เนองจากมายาคตหลายประการ นบจากความเชอทไมมการตรวจสอบวา

การโยกยายทนไปลงทนในแหลงงานราคาถกใหผลก�าไรดกวาการคดวาการน�าเขา

แรงงานจากตางประเทศจะฉดคาแรงในประเทศและประสทธภาพการผลตใหต�าลง

การใชเหตผลทางการเมองเรองชาตยมมากกวาเหตผลทางเศรษฐกจในการก�าหนด

นโยบาย และทส�าคญคอ การขาดสถาบนระดบโลกท�าหนาทบรหารจดการดาน

แรงงานขามชาตโดยเฉพาะ (เหมอนทมองคการการคาโลก (WTO) ดแลเรอง

การคา) (Nayyar,2000 :12-15)ดงนนอาจสรปไดวาทศนะของเสรนยมใหมตอ

เรองแรงงานขามชาตกคอการสนบสนนใหยดหลกการเคลอนยายแรงงานเสรอยาง

จรงจงและจดตงสถาบนระดบโลกเพอดแลเรองการยายถนขามชาตของแรงงาน

ส�าหรบแนวคดการคมครองแรงงาน(LabourProtection)นนแยกไมออก

จากบทบาทขององคกรสากลทผลกดนเรองนคอองคการแรงงานระหวางประเทศ

(International Labour Organization-ILO) ดงนนจะขอกลาวถงแนวคดนภายใต

พฒนาการของILO

องคการแรงงานระหวางประเทศเปนองคกรไตรภาคนานาชาตประกอบ

ดวยตวแทนจากรฐบาลนายจางและลกจางกอตงเมอปพ.ศ.2462(ค.ศ.1919)

เปาหมายของ ILO คอการคมครองแรงงาน ซงครอบคลมตงแตการสงเสรมการ

ท�างานทมคณคาการมชวตความเปนอยทดและไดรบสทธทพงไดรบในฐานะมนษย

ผมศกดศร (ILOa, n.d.: 1) ส�าหรบทมาของภารกจการคมครองแรงงานของ ILO

นนอาจกลาวไดวาเกดจากการประนประนอมผสมผสานกระแสความคดของยคสมย

อยางนอย 3 ส�านกไดแก ลทธมารกซ (Marxism) ซงเปนแนวคดแบบถงราก

(radical) ใหความส�าคญกบกรรมาชพ ในฐานะก�าลงส�าคญของการปฏวตสงคม

ลทธมารกซถอวาแรงงานคอสงสรางสรรคโลก ดงนนผใชแรงงานคอผสรางโลกท

ควรหลดพนจากการถกกดขขดรดทงปวง(MarxandEngels,2005)แนวคดตอมา

คอสงคมนยมแบบสหกรณซงเปนแนวคดปฏรปทจะสรางความเปลยนแปลงสงคม



โดยการรวมไมรวมมอกน องคกรพนฐานกคอระบบสหกรณ บคคลทมชอเสยงท

มกไดรบการกลาวอางในประวตการกอตงของ ILO กคอ โรเบรต โอแวน และ

ดาเนยลเลอกรอง(ILOa,n.d.:3)ส�าหรบแนวคดท3กคอสทธมนษยชน(Human

Rights)ซงอาจสบสาวไปไดถงศตวรรษท17จากพนฐานความคดของนกปรชญา

การเมองอยางจอหนลอคทวางพนฐานเรองสทธของมนษยทตดตวมาตามธรรมชาต

เปนสทธทจะมชวตอยรอดปลอดภยเปนปกตสขไดรบการปกปองและไมถกคกคาม

จากอ�านาจใดๆไมเวนแมแตอ�านาจรฐ(Satha-anan,2000:499)

การเกดขนของ ILO ในชวงหลงสงครามโลกครงท 1 คงจะมผลตอ

เจตนารมณขององคกร ทตองการกอบกฟนฟเศรษฐกจและจตวญญาณของสงคม

ดวยการสรางสรรคบรรทดฐานและหลกเกณฑรวมบนพนฐานของการประนประนอม

ดงทก�าหนดใหมคณะท�างานแบบไตรภาค ในฐานะเวทปรกษาหารอหาเพอแกไข

ปญหาอยางสรางสรรคเครองมอท�างานส�าคญของILOคออนสญญา(convention)

ซงอนสญญาแตละฉบบถกยกรางโดยคณะกรรมการ น�ารางมาประชาพจารณรวม

กนจนน�าไปสขอยต จงประกาศใช และเชญชวนใหประเทศสมาชกลงสตยาบน

จากนนจะมกระบวนการตดตามตรวจสอบโดยประเทศสมาชกตองท�ารายงานประจ�า

ป ในอกทางหนงกจะมคณะกรรมการกลางเขาไปตดตามตรวจสอบดวย นบจาก

อนสญญาฉบบแรกในป ค.ศ. 1919 จนถงปจจบนมอนสญญา ILO 189 ฉบบ

ซงฉบบลาสดเกดขนในปค.ศ.2011(ILOb,n.d.)ปจจบนILOมประเทศสมาชก

183ประเทศรวมทงประเทศไทยลาวและกมพชา

แมจะใหความส�าคญกบเรองแรงงาน ซงเดมหมายถงแรงงานในประเทศ

ใดประเทศหนงแตตอมาILOกไดใหความส�าคญกบแรงงานขามชาตดวยดงทเหน

ไดจากการก�าหนดอนสญญาฉบบท97(ค.ศ.1949)วาดวยการเคลอนยายถนเพอ

การท�างาน และอนสญญาฉบบท 143 (ค.ศ. 1975) วาดวยการเคลอนยายถนใน

สภาพมชอบ และการสงเสรมการมโอกาสเทาเทยมกนและการปฏบตตอแรงงาน

ขามชาต ILO ไดจดตงส�านกงานในระดบภมภาคทวโลก รวมทงส�านกงานประจ�า

ภมภาคเอเชยและแปซฟกซงมทตงส�านกงานอยทกรงเทพฯ ILOไดผลตเอกสาร

เผยแพรทมคณภาพรวมทงทเกยวกบแรงงานขามชาตมาอยางตอเนอง(ILOc,n.d.)

11




เอกสารส�าคญทแสดงใหเหนขอเสนอเชงหลกการในเรองแรงงานขามชาต

ของ ILO ชอวา “กรอบความคดพหภาควาดวยแรงงานขามชาตของ ILO”

(ILOMultilateralFrameworkonLabourMigration)เผยแพรในปค.ศ.2006ซง

ILO ไดสนบสนนใหประเทศสมาชกยดขอเสนอในเอกสารนเปนแนวทางในการ

จดการแรงงานขามชาตในเอกสารฉบบนILOไดประมวลประเดนปญหาทผก�าหนด

นโยบายพงทราบ หลกและแนวทางปฏบตเพอมงส การสงเสรมงานทมคณคา

การบรหารจดการงานทดการคมครองสทธแรงงานและน�าเสนอกรณตวอยางการ

ปฏบตทด (best practices) จากนานาประเทศทส�าคญกคอการสนบสนนใหเกด

กลไกการจดการแรงงานระหวางประเทศทเรยกวา ขอตกลงความรวมมอทวภาค

หรอพหภาค (bilateral/multilateralagreement) ในฐานะเครองมอจดการการจาง

แรงงานขามชาตทมประสทธภาพใหประโยชนสงสดแกทกฝาย(ILO,2006:7-8)

ส�าหรบการเกดขนของบนทกความเขาใจระหวางประเทศไทยกบประเทศเพอนบาน

กจดวาเปนรปแบบหนงของขอตกลงทวภาคตามแนวทางทILOสงเสรมนนเอง

จากทไดกลาวถงแนวคดเสรนยมใหม และการคมครองแรงงานโดยผาน

บทบาทของ ILOอาจสรปไดวาทงสองมแนวคดทเหมอนกนในดานการสนบสนน

การยายถนของแรงงานแตดวยเหตผลทแตกตางกนคอฝายแรกเหนวาการเคลอน

ยายแรงงานเปนประโยชนทางเศรษฐกจฝายหลงสงเสรมการยายถนเพราะเปนสทธ

พนฐานของมนษย ฝายแรกไมค�านงผลกระทบตอตวแรงงานมากนก แตฝายหลง

ยนยนวา“แรงงานไมใชสนคา”แตคอมนษยทตองไดรบการคมครองอยางมศกดศร

ฝายแรกเรยกรองสถาบนการจดการระดบโลกทมอ�านาจจดระเบยบการเคลอนยาย

แรงงาน(เหมอนWTO)ฝายหลงเรยกรองสถาบนท�าหนาทบรหารจดการทด(good

governance)เพอคมครองสทธของแรงงานอยางไรกตามในทางปฏบตแนวคดของ

ทงสองฝายกดจะถกหยบยมผสมปนเปกนจนแยกไมออก และสถาบนของทงสอง

ฝายกมการประสานงานรวมมอกนในหลายระดบหลายกรณ



ปญหำกำรจดกำรแรงงำนของรฐไทย

เราไดกลาวถงบรบทระดบโลกและระดบภมภาคทมอทธพลตอการเกด

MOU ระหวางไทยกบประเทศเพอนบานมาแลว ในล�าดบตอไปจะกลาวถง

สถานการณจ�าเพาะเจาะจงตอการเกดMOU เมอกลาวถงสถานการณทจ�าเพาะ

เจาะจงอาจกลาวไดวามอยหลายประการนบจากการเกดขนของปฏญญากรงเทพฯ

วาดวยการโยกยายถนอยางไมปกตในปพ.ศ.25425ทสบเนองมาจากการประชม

วชาการนานาชาตดานการยายถนฐาน ซงรฐบาลไทยเปนเจาภาพ ดงทในMOU

ระหวางไทยกบลาวและกบกมพชาไดอางองถงปฏญญานไวในฐานะทมาของการจด

ท�าบนทกความเขาใจสถานการณทจ�าเพาะเจาะจงอกประการหนงอาจจะมองไปท

ลาวซงเผชญกบสถานการณแรงงานขามแดนมาท�างานในประเทศไทยมากขนและ

มขาวคราวแรงงานถกหลอกลวงหรอละเมดสทธ จงเปนธรรมดาอยเอง ทประเทศ

ลาวซงไดประโยชนจากเงนสงกลบบานของแรงงาน และประชากรของตนตกระก�า

ล�าบากตองการท�าขอตกลงทจะปกปองผลประโยชนของตน

อยางไรกตาม ผเขยนเหนวาสถานการณชขาดกคอ การจดการแรงงาน

ขามชาตของรฐไทยทแสดงใหเหนวาไรประสทธภาพมากขน เราอาจสรปสภาพ

ปญหาไดวาเปนสถานการณทรฐตงรบตอการเขามาของแรงงานจากประเทศเพอน

บานอยางไมอาจควบคม โดยทหนวยงานภาครฐขาดนโยบายมหภาคเรองแรงงาน

ขามชาตกลไกทางกฎหมายไมมประสทธภาพและขาดเอกภาพในการจดการปญหา

สถานการณแรงงานขามชาตไทยนบจากตนทศวรรษ 2530 คอ การม

แรงงานจากประเทศเพอนบานหลงไหลเขามาท�างานในประเทศไทย ดานหนง

เกยวเนองกบความขดแยงทางการเมองในพมาทผลกใหเกดคลนผลภยเขามาในไทย

อกดานหนงกเกดจากแรงดงดดของการขยายตวของเศรษฐกจไทยในชวงนนท

ตองการแรงงานไรฝมอจ�านวนมาก ในภาวะทแรงงานขามชาตสวนใหญเขามา

ท�างานโดยผดกฎหมาย ผประกอบการธรกจเอกชนไดเรยกรองกดดนตอรฐบาล

5 BANGKOKDECLARATIONONIRREGULARMIGRATIONสามารถเขาดไดหลายชองทางเชนhttp://www.smc.org.ph/rights/bangkok.htm

13




ใหสามารถจางแรงงานตางชาตไดรฐบาลจงใชนโยบายยดหยนโดยอาศยอ�านาจตาม

พ.ร.บ. คนเขาเมอง พ.ศ. 2522 ผอนผนใหบคคลทมสถานภาพคนเขาเมอง

ผดกฎหมายสามารถท�างานไดชวคราวตามเงอนไขทรฐบาลก�าหนด ทงนโดยใช

อ�านาจผานชองทางการประกาศเปนมตคณะรฐมนตร(มตค.ร.ม.)มตค.ร.ม.ผอน

ผนไดเรมใชมาตงแตป 2535และกไดใชเฉพาะกจมาอกในป2539,2541,2542,

2543, 2544,2545 (และหลงจากนนอก) แนวทางทรฐใชอย โดยนยหนงกคอ

การพยายามทจะท�าใหกล มทเขาเมองผดกฎหมาย มาขนทะเบยนเพอใหม

สถานภาพทางกฎหมาย(คอกงถกกฎหมายแตหากกลาวอยางเครงครดกยงถอวา

ผดกฎหมาย) แตปญหากคอ รฐไมสามารถท�าใหแรงงานขามชาตทหมดอายการ

อนญาตท�างานมาขนทะเบยนตอและกยงมผการลกลอบเขามาใหมเรอยๆผลลพธ

กคอประเทศไทยยงคงมแรงงานผดกฎหมายอยจ�านวนมาก โดยทรฐไดแตตงรบ

และแกปญหาเฉพาะหนา(AchvanichkulandK.Saisunthon,2005:14-15)

ทามกลางสถานการณน มการวจารณและเสนอแนะแนวทางการจดการ

แรงงานขามชาตของรฐอยไมนอย แตอาจกลาวไดวาสามารถแบงไดเปนสองระดบ

ระดบแรกวจารณวารฐไทยไมมนโยบายคนเขาเมองและแรงงานขามชาตอนเนอง

มาจากปญหาการพฒนาเศรษฐกจระดบมหภาพกคอการทรฐไทยไรความสามารถ

ทจะยกระดบอตสาหกรรมไปสการผลตดวยความรและเทคโนโลยระดบสงและ

การใชแรงงานมฝมอ หากแตทผานมาปลอยใหอตสาหกรรมไทยสะสมทนจาก

กระบวนการผลตขนปฐมและพงพาแรงงานไรฝมอซงสวนทางกบความเปลยนแปลง

โครงสรางประชากรการศกษาและระดบการครองชพของไทยทไดผลกใหประชากร

วยแรงงานกาวเขาสสงคมแรงงานมฝมอการขาดแคลนแรงงานไรฝมอแตกลบตอง

พงพาแรงงานไรฝมออยางมากจงเปนปญหาฝงรากในอตสาหกรรมไทยและคอทมา

ของการเรยกรองของธรกจเอกชนใหรฐบาลผอนผนใหแรงงานตางชาตผดกฎหมาย

ท�างานไดปแลวปเลา สถานการณเชนนท�าใหประเทศไทยเผชญการทาทายจาก

กระแสความเปลยนแปลงในโลกคอประเทศไทยจะไมสามารถกาวไปสการยกระดบ

การพฒนาอตสาหกรรม แตจะตดอยกบอตสาหกรรมใชแรงงานไรทกษะราคาถก

ตอไป เพราะตราบใดทอตสาหกรรมประเภทนยงท�าก�าไร ผประกอบการกจะไมม



แรงผลกดนใหยกระดบการผลตของตน ผลทตามมาจากนนกคอ รฐไมสามารถ

ก�าหนด/บงคบใชนโยบายคนเขาเมองและแรงงานขามชาตในระยะยาวทชดเจน

ท�าไดแตเพยงเปดใหแรงงานขามชาตเขามาท�างานเฉพาะกจในระยะสนๆอยางทเปน

อย เพราะยงไมแนชดวาการพฒนาอตสาหกรรมไทยจะลงเอยอยางไร (Vasuprasat,

2010:1-4)

การวจารณในระดบทสอง มงไปทการบรหารจดการแรงงานขามชาต

ของรฐโดยตรง ดงทKrittiya and et.al. (1997) ไดวพากษอยางตรงไปตรงมาวา

รฐไทยไมเคยมนโยบายเรองแรงงานขามชาต“มแตการท�างานตามจารตปฏบตกน

ไปตามตวบทกฎหมายทประกาศใชเปนระยะๆ ตามกระแสทเกดขนของโลก

ตามทศนคตความเชอของผกมอ�านาจรฐในแตละยคสมย” (น.45) ประเดนทมน�า

หนกของกฤตยาและคณะ คอระบบการจดการแรงงานขามชาต ทเปนไปภายใต

กฎหมายทลกลนขดแยงกนและหนวยงานเกยวของหลากหลายแตขาดเปนเอกภาพ

ในประเดนกฎหมายลกลนขดแยง ซงมกฎหมายทเกยวของเชน กฎหมายคนเขา

เมองกฎหมายการท�างานของคนตางดาวในขณะทกฎหมายฉบบแรกเนนควบคม

การเขามาของคนตางดาวและกดกนการมาเขามาเพอการมาท�างานของคนตางดาว

แตกฎหมายฉบบหลงกลบเปดใหแรงงานมาท�างานบางประเภททขดกบกฎหมาย

คนเขาเมองกฎหมายการท�างานของคนตางดาวยงขดกบกฎหมายคมครองแรงงาน

ทตองการใหการคมครองแรงงานแตกยกเวนแรงงานตางดาวในแรงงานบางประเภท

และมขอควบคมแรงงานตางดาวแบบปลกยอยเชน ในการเดนทางขามจงหวด

การตงสหภาพแรงงานกฎหมายยงถกบงคบใชโดยหนวยงานตางกนทงยงอยบน

จารตกฎหมายทเปดโอกาสอยางมากใหผบงคบใชใชดลพนจของตน

ในดานความเกยวของของหลายหนวยงาน นบตงแตหนวยงานระดบ

นโยบาย เชนสภาความมนคงแหงชาต คณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาตทงสองหนวยมฐานคตในการมองปญหาตางกนอยางมากหนวยงานระดบ

นโยบายและปฏบตเชนกระทรวงมหาดไทยรฐมนตรวาการกระทรวงมอ�านาจกวาง

ขวาง ทงในเรองแรงงานขามชาต ชนกลมนอย การใหสญชาต หนวยงานภายใต

กระทรวงทส�าคญคอส�านกงานตรวจคนเขาเมองฝายกระทรวงแรงงานมหนวยงาน

15




ระดบกรมหลายหนวยงาน เชน กรมการจดหางาน กรมสวสดการแรงงงาน กรม

พฒนาฝมอแรงงาน ส�าหรบกระทรวงการตางประเทศ มสวนรวมในการก�าหนด

นโยบายและการออกหนงสอเดนทางยงมหนวยปฏบตอนๆตามภารกจอก เชน

เรองการทองเทยวโดยการทองเทยวแหงประเทศไทยเรองสขภาพโดยกองระบาด

วทยาส�านกปลดกระทรวงสาธารณะสขประเดนปญหากคอหนวยงานตางๆท�างาน

ในหนาทของตนบนฐานคดของตนท�าใหการท�างานไมเปนเอกภาพ และบอยครง

ขดแยงกนเอง(Krittiyaandetal.,1997:35-44)

การวจารณในระดบแรก ไมปรากฏวาเกดการปรบตวของรฐตามขอเสนอ

มากนกแตส�าหรบการวจารณในระดบทสองผเขยนคดวามผลใหเกดการปรบตว

ในการจดการแรงงานขามชาตของรฐไมนอยทเดยว ดงปรากฏการณทรฐพยายาม

จดระบบการแกไขปญหาใหมเอกภาพ มระบบท�างานสนบสนนกน และเปน

การท�างานเชงรกมากขน เชน การจดตงคณะกรรมการบรหารจดการแรงงาน

ตางดาวหลบหนเขาเมอง(กบร.)ในป2544เปนคณะกรรมการรวมบรณาการทก

หนวยงานท�างานระดบนโยบายและตดสนใจในกรณปญหาส�าคญการปรบโครงสราง

องคกรในส�านกบรหารแรงงานตางดาวสงกดกรมการจดหางานกระทรวงแรงงาน

ในป2546ใหมระบบและความพรอมมากขนการใชมตครม.ป2547ผอนผนให

แรงงานเขาเมองผดกฎหมายท�างานไดชวคราวทการจดการเปนระบบและกาวหนา

มากขน มการขนทะเบยนทงนายจางและแรงงาน สวนแรงงานทไมมนายจางกขน

ทะเบยนได มการใหหลกประกนสขภาพแกแรงงานและผตดตาม การก�าหนด

ยทธศาสตรการบรหารจดการแรงงานตางดาวในป 2547 รวมทงทส�าคญกคอ

การรเรมจดท�าบนทกความเขาใจดานการจางแรงงานกบประเทศเพอนบาน ซงได

ถกออกแบบใหเปนกลไกการท�างานเชงรกอยางเปนระบบ ดงทเราก�าลงพจารณา

อยน

ผเขยนไดแสดงใหเหนบรบทระดบโลกและภมภาคทมอทธพลตอการเกด

ขนของMOUและไดวเคราะหปญหาการจดการแรงงานขามชาตของรฐไทยทท�าให

เกดMOUมาแลวในชวงตอไปซงเปนหวใจของบทความน เพอใหเขาใจอปสรรค

การด�าเนนงานตามMOU มากกวาทมผอนเสนอกนมา ผเขยนจะน�าเสนอความ



เขาใจตอMOU ในอกแบบหนง โดยพยายามกาวขามกรอบจ�ากดความเขาใจและ

การยอมรบในสมมตฐานทเคยชนดงทผานๆมา

กำรปรบยทธศำสตรของรฐในกำรก�ำกบควบคมแรงงำนขำมชำต

การยายถนฐานขามชาต/แรงงานขามชาต เปนประเดนปญหาเพราะ

เรามความเชอโดยไมตองพสจน(takeitforgranted)วา“ชาต”คอหนวยทางสงคม

ของพลเมองผมสายสมพนธเปนหนงเดยวกนและเปนประชากรผมอ�านาจอธปไตย

เหนอดนแดนนนในขณะทผยายถน/แรงงานขามชาตกคอ“คนอน”ทมาจากดนแดน

อน ทอาจสรางผลกระทบตอความมนคงของชาตเรา ความเชอนท�าให รฐ/อ�านาจ

รฐ/การใชอ�านาจรฐ ดประหนงสงศกดสทธทไมตองสงสย ทงทไมจ�าเปนตองเปน

เชนนน

นกทฤษฎดานการยายถนขามชาตแนวหลงสมยใหม (postmodern)

ชวนใหเราคดทบทวนวารฐชาตทเราคนเคยจนคดวามอยตามธรรมชาตนนแทจรง

เปนหนวยทางสงคมทเพงเกดขนเมอ3-4ศตวรรษทผานมานเองภายใตการคลคลาย

ตวของประวตศาสตรสงคมมนษยรฐชาตเปนแนวคด(concept)วาดวยหนวยทาง

สงคม-การเมองรปแบบใหมทใหความส�าคญกบองคประกอบ4ประการคอเขตแดน

อ�านาจอธปไตยรฐบาลและประชากรกระนนกดการเกดรฐชาตท�าใหเกดวธคดท

ยดรฐชาตเปนศนยกลาง หรอทเรยกวา “วธวทยาชาตนยม” (methodological

nationalism) หมายความวา รฐชาตกลายเปนบรรทดฐานตายตวในการก�าหนด

ความเขาใจเรองตางๆ การยดมนนมเปนปญหามากขนในยคโลกาภวตน เพราะ

โลกาภวตนไดทาทายตอองคประกอบทง 4 ของรฐชาต ดวยเหตทความมอยของ

เขตแดนอธปไตยรฐบาลและประชากรกลายเปนเรองเลอนไหลยดหยนคลมเครอ

ก�าหนดไดยากโลกาภวตนจงท�าใหรฐชาตตามแบบฉบบดงเดมเกดความตงเครยด

เปนชนวนของความรนแรง และกลายเปนกรอบฉดรงพฒนาการของสงคมโลก

ยคใหม (Wimmer andGlick Schiller, 2002,Glick Schiller, 2009, Chernilo,

2008)

17




เรายงอาจเขาใจเรองนไดจากมมมองของผยายถนขอเทจจรงมอยวาการ

ยายถนฐานเพอเปาหมายตางๆเปนเรองปกตของมนษยชาตในอดตแตการยายถน

เพงจะกลายเปนปญหาเมอไมกรอยปมานเองเมอเกดรฐชาตและเขตแดนขนดงนน

การยายถนนนแทจรงไมไดเปนปญหาโดยตวมนเองแตมนเปนปญหาเพราะรฐมอง

วามนเปนปญหา และดวยการทสงคมยอมรบอ�านาจรฐในการควบคมการยายถน

ของรฐอยางไมตองสงสย ในนามของภารกจทอางวาท�าเพอความมนคงของชาต

รฐไดสรางหลกเกณฑจดแบงคนยายถนออกเปนประเภทตางๆ การยายถนทเกด

จากสาเหตแตกตางกนมความเดอดรอนจ�าเปนตางกนเปนมนษยชายหญงภาษา

ชาตพนธตางกนจงถกจดแบงเปนประเภทตางๆ เชนผลภยสงคราม (refugees)

ผแสวงหาทพกพง (asylum-seeker) ผพลดถนจากการพฒนา (development

displaces)ผถกลกพาจากขบวนการคามนษย(traffickedpersons)ผยายถนทาง

เศรษฐกจ (economic migrants) ส�าหรบแรงงานกแบงเปนหลายประเภท เชน

แรงงานฝมอระดบสง (professional labour) แรงงานมทกษะ (skilled labour)

แรงงานไรทกษะ(unskilledlabour)แรงงานฝกงาน(traineeworker)แรงงานตาม

สญญาจาง(guestworker)เปนตนภายใตเกณฑการจดแบงของรฐคนยายถนกลม

ตางๆกตองมชะตาชวตแตกตางกนไป(Crosby,2006)จากมมของผยายถนทอย

ภายใตการก�าหนดของรฐแตฝายเดยวท�าใหฉกคดไดวาการคมการการยายถนอาจ

ไมใชเรองอ�านาจอนชอบธรรมของรฐโดยไมตองสงสยแตเปนเรองความสมพนธทาง

อ�านาจระหวางมนษยทสงผลกระทบตอสทธเสรภาพและความเปนธรรมทางสงคม

ทจะตองถกทบทวน

แนวคดทกลาวมาขางตน ชวยใหเรามทศนะวพากษวจารณตอรฐมากขน

และดวยจดยนเชงวพากษผเขยนเสนอวา ทามกลางกระแสโลกาภวตนททาทาย

อ�านาจรฐรฐกพยายามปรบตวเพอธ�ารงอตลกษณและอ�านาจของตนกรณการถก

ทาทายดวยกระแสการยายถนในโลกยคใหมอยางไมอาจปฏเสธนนกเปนอกกรณ

หนง ทรฐจะตองพยายามหาวธการรบมออยางเหมาะสม ในกรณของรฐไทย

การหลงไหลเขามาของแรงงานจากประเทศเพอนบานซงใหทงประโยชนและสราง

ปญหา จงเปนความอหลกอเหลอทไมรจะจดการอยางไร แตสงทรฐวตกกงวลมาก



คงไมใชเรองราวปญหาของแรงงานเหลานน ทวาเปนเรองอ�านาจรฐทดเหมอนจะควบคมอะไรตอมอะไรไดนอยลง (รฐเรยกวาปญหาความมนคง) ดงนนจงเกดการปรบตวเพอหาทางออกตอเรองนผเขยนเหนวาMOUระหวางไทยกบประเทศเพอนบานกคอยทธศาสตรใหมในการก�ากบควบคมแรงงานขามชาตซงเปนสวนหนงของการบรหารจดการอ�านาจรฐ หรอเปนเครองมอในการกอบกอ�านาจรฐในยามทถกทาทายอยางมาก ในยทธศาสตรนไมใชเรองแปลกใหมแตอยางใดทเราจะพบวามนถกสรางขนจากการเลอกสรรผสมผสานหลกการและวธการตางๆ ซงมทงทสอดคลองหรอขดแยงกนและอาจจะน�ามาใชเปนขออางทไมไดตองการปฏบตจรงๆกไดยทธศาสตรใหมของการก�ากบควบคมแรงงานขามชาตของรฐไทยประกอบดวยหลกการ5ประการดงน ประการแรกการสรางความชอบธรรมทางอดมการณ ในMOUไทยกบลาวและกบกมพชา มค�าประกาศเชงหลกการ ทจะเหนไดจากบทกลาวน�าโดยอางถงความกงวลตอปญหาการคามนษยทกระทบตอการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคม อางถงปฏญญากรงเทพฯวาดวยการยายถนอยางไมปกต และระบในวตถประสงคอยางชดเจนทจะปองกนและปราบปรามการกระท�าอนเปนการลอลวงหรอเอาเปรยบแรงงานรวมถงการคมครองแรงงานอยางเหมาะสม เราอาจสบเรมสบสาวหาทมาของค�าประกาศเชงหลกการไดจากการพจารณาตวบทของปฏญญากรงเทพฯกจะพบวา ในเอกสารนไดยนยนหลกการทวาการยายถนฐานเปนเสรภาพพนฐานของมนษย อกทงยงสรางประโยชนทางเศรษฐกจใหแกทงประเทศตนทางและปลายทาง การยายถนในบางกรณแมจะไมเปนไปตามกฎเกณฑทรฐก�าหนดแตกไมไดเปนอาชญากรรมและไมใชขออางทจะไมไดรบการคมครองจากรฐเมอพจารณาหลกการนใหลกลงไปกจะพบวาหลกการนไดรบอทธพลอยางส�าคญจากวาทกรรมระดบโลกคขนานคอการคมครองแรงงานและเสรนยมใหม ดงนนจงกลาวไดวาความชอบธรรมของการใชอ�านาจตามMOUนนวางอยบนหลกกตกาสากลของยคสมยทสงคมโลกใหการยอมรบดงนนจงไมมใครคดจะปฏเสธอ�านาจตามMOUนอยางไรกตามรฐจะด�าเนนตามหลกการทไดประกาศไว

หรอท�าไดมากนอยเพยงใดเปนอกเรองหนง

19




ประการทสองการจดระบบการก�ากบควบคมใหมการด�าเนนงานจางงาน

ตามMOU ถกออกแบบใหมการด�าเนนงานแบบครบวงจร ควบคมตงแตตนทาง

ถงปลายทางและจนกระทงสงกลบถนฐานแรงงานทหมดสญญาจางโดยมขนตอน

การปฏบตคอนายจางตองมาขอโควตาจางแรงงานขามชาตเมอไดรบอนญาตจาก

ทางการไทยความตองการจะถกสงไปยงทางการประเทศตนทางของแรงงานซงจะ

ไดท�าบญชรายชอแรงงานเอาไว จากนนจะเขาสกระบวนการออกเอกสารเดนทาง

เอกสารการเขาเมองการท�าประกนสขภาพการท�าสญญาจางแรงงานจะถกน�าพา

มาถงนายจางท�างานตามสญญาจางทก�าหนดมการหกเงนกองทนเพอการสงกลบ

และเมอท�างานครบตามเวลาทก�าหนดกจะถกน�าพากลบบาน

กลไกการด�าเนนงานนตอบโจทยปญหาการจดการแรงงานทรฐเผชญอย

คอการท�างานทไรระบบและขาดเอกภาพประเดนทนาสนใจในแงของเทคนคทาง

อ�านาจการควบคมกคอไดเกดการแบงซอยการควบคมออกเปนขนตอนยอยๆแต

ตอเนองเชอมโยงกน ในแตละขนหนวยงานทเกยวของมบทบาทชดเจน สงทจะ

เชอมรอยระบบทงหมดเขาดวยกนกคอ การจดการขอมลดวยระบบสารสนเทศ

อเลกทรอนกส ทจะท�าใหขอมลถกจดการอยางเปนระบบ ตรวจสอบได และ

หนวยงานทเกยวของเขาใชงานไดสะดวก

การจดระบบการควบคมของรฐน�าไปสขอถกเถยงเชงทฤษฎดวย ซง

นกวชาการจ�านวนหนงเชอวาการเปดเสรทางเศรษฐกจ(liberalization)จะท�าใหทน

จะกาวขาม(bypass)รฐและรฐจะมอ�านาจก�ากบควบคมทางเศรษฐกจนอยลงแต

การจางงานตามMOUแสดงใหเหนปรากฏการณทสวนทางกบความเชอนนและ

เปนไปในท�านองเดยวกบทมผเสนอไววา การก�ากบควบคมของรฐหาไดนอยลงไม

มนเพยงแตเปลยนปรบเปลยนยทธศาสตรเทานน คอภายใตภารกจอ�านวยการ

ใหการคาเสรด�าเนนไปโดยสะดวก รฐไดแทรกตวเขาไปมบทบาทก�ากบควบคมใน

ขนตอนปลกยอยตางๆ(Walker,1999:186-188)ในกรณMOUยงมขนตอนปลก

ยอยกยงมพนทก�ากบควบคมของรฐมากขนและในพนทนเองทรฐไดดงใหทนซงใน

ทนกคอนายจางและบรษทจดหางาน เขามาอยในการก�ากบควบคมไดในเวลา

เดยวกน



ประการทสามการเฉลยภาระตนทนไปใหผใชบรการ ในMOUแรงงาน

ขามชาตจะเปนผมสวนรวมจายเงนเพอภารกจ2ประการคอประการแรกเรองการ

ดแลสขภาพโดยจะตองซอบตรประกนสขภาพในราคา1,300บาท(ไมรวมคาตรวจ

สขภาพ 600 บาท) หรอในอกทางหนงใหหกเงนรายไดประจ�าเดอนเขากองทน

ประกนสงคมประการทสองคอการหกเงนเดอนรอยละ15เขากองทนเพอการสง

กลบวตถประสงคของกองทนคอเอาไวใชจายเพอสงตวแรงงานกลบบานเมอครบ

ก�าหนดระยะเวลาการท�างานสวนเงนทเหลอจากคาใชจายในการเดนทางกลบกจะ

เบกจายทงหมดใหกบแรงงาน

การด�าเนนงานนเหนไดชดวาชวยลดภาระตนทนงบประมาณของรฐ

ในขณะนอ�านาจก�ากบควบคมยงคงมอย เตมท เพราะรฐยงคงเปนผ ควบคม

กระบวนการทงหมดการด�าเนนงานท�านองนนกวชาการชวาเปนยทธศาสตรของ

รฐในยคเสรนยมใหมเปนการลดสวสดการซงเปนภาระงบประมาณของรฐโดยเปด

ใหระบบตลาดเขามาเปนกลไกจดการ สวนปจเจกชนกมหนาทลงทนเพอการดแล

ตวเอง(เชนการหนไปซอประกนชวตจากบรษทเอกชน)ส�าหรบปจเจกชนกจะถก

กระตนใหเหนถงความส�าคญทจะตองดแลตวเอง และขวนขวายซอหลกประกนให

กบตวเองซงเปนไปในแนวทางทเรยกวา“การปกครองชวญาณ”(governmentality)

(Tanabe,2006:18-24)ในกรณMOUแมจะไมเปนไปตามยทธศาสตรเสรนยมใหม

อยางเตมรปแบบ แตกแสดงใหเหนการหยบยมบางสวนของแนวคดนมาใช

ดงกรณการซอบตรประกนสขภาพหรอหกเงนเขากองทนซงแรงงานตองเขามาแบก

รบภาระคาใชจายรวมกบรฐดวย สวนกรณกองทนเพอการสงกลบ กเปนการผลก

ภาระคาใชจายทงหมดไปใหแรงงานเอง โดยรฐไมตองควกกระเปาแมแตนอยและ

แรงงานกจะตอง “ควบคมตวเอง” เมอถงเวลากกลบถนฐาน เพราะมแรงจงใจคอ

เงนเกบของตนในกองทนทเหลอจากคาใชจายในการเดนทางกลบบาน

ประการทส ความคลมเครอของสถานภาพทางกฎหมายระหวางประเทศ

ผเชยวชาญอาวโสขององคการแรงงานระหวางประเทศไดชวา บนทกความเขาใจ

(memoryofunderstanding) เปนรปแบบหนงของขอตกลงความรวมมอทวภาค

(bilateralagreement)แตแตกตางกนคอขอตกลงความรวมมอทวภาคระหวางรฐ

21




มฐานะเปนการตกลงอยางเปนทางการ มพนธะตามกฎหมาย เฉพาะเจาะจง และ

ตองบงคบใชในขณะทบนทกความเขาใจระหวางรฐถอวามระดบความเปนทางการ

นอยกวา ไมมขอผกมดตามกฎหมาย (non-bindingprinciple) เปนแนวทางอยาง

กวางๆทยดหยน(Wickramasekara,2006:4)

ตางจากความเหนของผเชยวชาญจากILOดวยจดยนทตองการเหนการ

คมครองแรงงานและหนวยงานรฐไทยทงหมดปฏบตในการคมครองแรงงานอยาง

จรงจงรองศาสตราจารยพนธทพยกาญจนะจตราสายสนทรไดเสนอวาหากตความ

ตามกฎหมายสนธสญญาค.ศ.1969แลวMOUไทยกบประเทศเพอนบานมฐานะ

เปนสนธสญญาระหวางประเทศซงความตกลงทเกดขนยอมมฐานะเปนบอเกดของ

กฎหมายลายลกษณอกษรระหวางประเทศ “…เมอบนทกความเขาใจการจดการ

ปญหาการจางแรงงานนมสถานะเปนสญญาระหวางรฐจงมผลผกพนและใหสทธแก

รฐไทยในฐานะของสญญาระหวางรฐอยางแนนอน ดงนน ความผกพนทมตอ

ประเทศไทยนนยอมจะเกดขนตอทกองคาพยพของรฐไทยไมใชแคกรมการจดหา

งานซงมหนาทดแลจดการปญหาการจางงานในประเทศไทยเทานนหนวยงานอนๆ

ของรฐไทยรวมตลอดไปถงองคกรอสระตามกฎหมายรฐธรรมนญหรอแมรฐสภาจะ

ปฏเสธความผกพนทประเทศไทยมตอบนทกความเขาใจนมไดเลย..”(Achvanichkul

andK.Saisunthon,2005:102)

ผเขยนเหนตางจากทงสองทานแตเหนวาMOUมสถานภาพทางกฎหมาย

ทคลมเครอคอจะตความวาไมมขอผกมดทางกฎหมายดงทผเชยวชาญILOเสนอ

หรอจะมองวามขอผกมดทางกฎหมายตามท รศ.พนธทพยเสนอกได และรฐไทย

ตงใจทจะเลอกความคลมเครอจงเลอกทจะท�าขอตกลงในรปแบบบนทกความเขาใจ

เพราะความคลมเครอท�าใหรฐมอ�านาจในการตความ ทจะบงคบใชหรอไมบงคบใช

กไดแลวแตกรณโดยไมตองผกมดตวเอง

ประการสดทายการคงอ�านาจก�ากบควบคมแรงงานในกฎหมายอนๆแมวา

MOU จะประกาศเจตนารมณบนพนฐานสทธมนษยชนและเปาหมายจะคมครอง

แรงงานแตรฐยงคงกฎหมายทเปนอปสรรคตอการไดรบการคมครองหรอเขาถงสทธ

ของแรงงานงานขามชาต เชน พ.ร.บ. แรงงานสมพนธ พ.ศ. 2518 ในหมวด 7



สหภาพแรงงาน เปนอปสรรคตอการจดตงสหภาพแรงงานของแรงงานขามชาต

พ.ร.บ.คนเขาเมองพ.ศ.2521หมวด4มาตรา37วาดวยการพกอาศยหรอเปลยน

ทพกอาศยตองแจงเจาหนาทใน 24 ชวโมง การเดนทางขามจงหวดตองแจงตอ

เจาหนาท การอยในราชอาณาจกรตองแจงแกกองตรวจคนเขาเมองในทก 90 วน

ในบางจงหวดมประกาศของจงหวดหามมโทรศพทมอถอหามออกนอกทพกอาศย

ยามวกาลหามเปนเจาของรถจกรยายยนตหรอรถยนตในพ.ร.บ.การท�างานของ

คนตางดาวพ.ศ.2551สวนท2ใบอนญาตท�างานมาตรา26ก�าหนดใหแรงงาน

ขามชาตท�างานตามประเภทหรอลกษณะงานและกบนายจางณทองทและเงอนไข

ตามทไดรบอนญาตหากตองการเปลยนแปลงประเภทหรอลกษณะงานหรอนายจาง

ตองขออนญาตจากเจาหนาท

ขอก�าหนดเหลานลวนไมเอออ�านวยตอการพฒนาตนในการหาความร/

ความสามารถตางๆเปนอปสรรคตอการมสมพนธฉนทมนษยกบคนอนอกทงการ

ตกอยภายใตขอก�าหนดและไรอ�านาจตอรองตอนายจางในขณะทรฐยงคงมอ�านาจ

ก�ากบควบคมแรงงานอยางสงเชนนชางสวนทางกบเจตนารมณและเปาประสงคท

ก�าหนดไวในMOU

องคประกอบทง5ประการนประกอบกนเปนยทธศาสตรการก�ากบควบคม

แรงงานของรฐ MOU จงเปนการสรางความชอบธรรมของการใชอ�านาจโดยการ

อางองหลกการสากล การออกแบบการก�ากบควบคมอยางครบวงจรและละเอยด

แยกยอยในขนตอนตางๆ การลดภาระงบประมาณการอาศยความคลมเครอของ

สถานภาพทางกฎหมายเพอตความใชในทางทเปนประโยชน และสงทยงคงไวโดย

ไมยอมปลอยมอกคออ�านาจในการก�ากบควบคมแรงงานในกฎหมายตางๆ

สงทำย

ผเขยนไดวเคราะหการปรบยทธศาสตรของรฐในการก�ากบควบคมแรงงาน

ขามชาต ซงอาจท�าใหเขาใจวา ยทธศาสตรนถกก�าหนดมาอยางชดเจนประหนง

พมพเขยวของการท�างานแตหาไดเปนเชนนนผเขยนตระหนกวารฐเปนสถาบนท

23




ไมเปนเอกภาพและรฐไมสามารถจะก�าหนดความเปนไปของประเดนปญหาตางๆอยางเบดเสรจเดดขาด ทวายทธศาสตรนเปนผลของการเรยนรลองผดลองถกทามกลางการตอสตอรองกนของหลายฝายจนกลายเปนทศทางและแนวทางอยางกวางๆ ของการท�างาน ผเขยนไดแสดงใหเหนแลววา ปญหาอปสรรคการด�าเนนงานตามMOUนนไมใชปญหาเชงเทคนคแตเปนปญหาเชงยทธศาสตรเนองจากMOU ถกออกแบบมาเพอเพมความสามารถของรฐในการก�ากบควบคมแรงงานการท�างานลาชาตนทนทสงและไมสามารถคมครองแรงงานไดจรง เปนเรองทจะตองเกดขนอยแลวสงทเราควรถกเถยงกนกคอเรายงจะวางใจในยทธศาสตรทรฐมอ�านาจคมเกมเชนนตอไปหรอ?เรามทางเลอกทจะใชยทธศาสตรอนหรอไม?หรอเราจะสรางสมดลในความสมพนธทางอ�านาจระหวางรฐ ทน และแรงงานขามชาตอยางไร?.

เอกสำรอำงอง

Achvanichkul,Krittiya.et.al.(1997).Bot Sangkro Sathanakarn Kon Kam Chart

lae Thang Lueak Nayobay Num Kao Rang- ngan Kham Chart khong

Prathed Thai.(InThai)[TheSynthesisofTransnationalLabours’Situation

and Thailand Policy’ Option to Import Transnational Labors]. Nakorn

Prathom:SocialandPopulationResearchInstitute,MahidolUniversity.

Achvanichkul,KrittiyaandPantipK.Saisunthon.(2005).Kam Tham lae Kor

Thar Tai Tor Nayobye Rat Thai nai Kan Jat Kan Panhar Miti

Sukhapava lae Sitti Rang – ngan Kham chat.(InThai)[Questionand

challenge to Thailand management policy on healthy and

transnational labours’right]. NakornPrathom:Socialandpopulation

researchinstitute,MahidolUniversity.

AsianMigrant Center. (2005).Ku Mue Kan Yai Thin nai Anupak Lum

Nam Khong.(InThai)[HandbookofMigrationinMekongSub-region].

HongKong:AsianMigrantCenter.



Chaleamwong,Yongyotet.al.(2009)Kan TobtuanNayobuy Yutthasat Kan

Borihan Jatkan lae Rang Kod Dan nai Kan Nam Kao Rang-ngan

Kham Chat Khong Pra Thad Thai.(InThai)[TheRevisedofStrategy,

ManagementandPressureofImportTransnationalLaborstoThailand].

Bangkok:TDRI.

Chernilo,Daniel. (2008).MethodologicalNationalism:TheoryandHistory.

Annual Conference of International Association of Critical Realism

King’s College. London.

Crosby,Alison.(2006).TheBoundariesofBelonging:ReflectionsonMigration

Policyintothe21stCentury.Inter Pares OccasionalPaper No. 7.

June

Dore,John.(2003).TheGovernanceofIncreasingMekongRegionalism.in

Social Challenges for the Mekong Region.MingsarnKaosa-adrand

Dore,John(eds.).ChiangMai:ChiangMaiUniversity.

GlickSchiller,Nina.(2009).AGlobalperspectiveonTransnationalMigration:

TheorizingMigrationwithoutMethodologicalNationalism.Centre on

Migration, Policy and SocietyWorking Paper No. 67. Oxford:

UniversityofOxford.

Harvey,David. (2005).A Brief History of Neoliberalism.Oxford:Oxford

UniversityPress.

ILOa(n.d.).ILO Kue A-rai ILO Tham A-rai.(InThai)[WhatisILO,What

ILODo?].RetrievedSeptember28,2011, fromhttp://www.ilo.org/

wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/ documents/ publication/

wcms_098257.pdf

ILOb(n.d.).ILOLEX Database of International Labour Standards.Retrieve

September28,2011,fromhttp://www.ilo.org/asia/lang--en/index.htm

25




ILOc(n.d).Home:ILO Asia and the Pacific.RetrieveSeptember28,2011,

fromhttp://www.ilo.org/asia/lang--en/index.htm

Kaosa-adr,MingsarnandDore,John.(2003).Editors’introduction.in Social

Challenges for the Mekong Region.MingsarnKaosa-adrandDore,

John(eds.)ChiangMaiUniversity:ChiangMai.

Mark, Karl and Engels, Frederic (2005). The Communist Manifesto.

FiliquarianPublishing.

Rakannuaykit,Pangporn. (2009).Bot Sangkro Nayobuy Yutthasat Kkan

Borihan Jatkan lae Rang Kod Dan nai Kan Num Kao Rang-Ngan

Kham Chat kong Pra Thed Thai.(InThai)[TheSynthesis,Strategy,

Management and Pressure of Import Transnational Labors to

Thailland].Bangkok:InternationalLabourOrganization.

Satha-anan,Chaiwat.(2000).SittimanusayachonSakonkabPanhaKhwuam

ChingThae. (InThai) [StandardHumanRight and theProblemof

Authentically] in Charun Kosananan (ed.)Vithee Sangkom Thai.

(InThai)[ThaiNorms].Bangkok:CelebrationProjectof100yearsof

PrediPhanomyong.

Scott,James.C.(1998).Seeing Like a State.NewHavenandLondon:Yale

UniversityPress.

Tanabe, Shigaheru (2006). Thatsana Chum Chon kab Kan Pokkrong

Chevayan: Amnat tee Son Ren nai Satharanasuk Thai (In Thai)

[ConceptonCommunityandGovernmentality:HiddenPowerinThai

PublicHealth].Ratthasartsarn,27 (1),1-39.

Vasuprasat,Pracha.(2008).Inter-state Cooperation on Labour Migration:

Lessons Learned from MOUs Between Thailand and Neighboring

Countries.ILOAsianRegionalProgrammeronGovernanceofLabour

Migration.WorkingPaperNo.16.



Vasuprasat,Pracha.(2010).Varah Nayobuy Rang-Ngan Kham Chat khong

Pra Thed Thai: Sen Thang Su Khwuam Samart nai Kan Khang Khan

Ra Ya Yao.(InThai)[AgendaofThailand’TransnationalLaborPolicy:

the Road to Capability of Competition in Long Term]. Bangkok:

InternationalLabourOrganization.

Verapartspong,Pakawadee.(2008).Neoliberalism Sereeniyommai.(InThai)

[Neoliberalism].Farhdeawkan, 6 (4),58-64.

Walker, Andrew. (1999).The Legend of the Golden Boat : Regulation,

Trade and Traders in the Borderlands of Laos, Thailand China and

Burma.Honolulu:UniversityofHawai’iPress.

Wickramasekara,Piyasiri.(2006).LabourMigrationinAsiaRoleofBilateral

Agreementsand

MOUs. Power Point Presented at the JIPLT Workshops on International

Migration and Labour Market in Asia,Tokyo.17February.

Wimmer, Andreas and Nina Glick Schiller. (2002). Methodological

Nationalism and Beyond: Nation-state Building,Migration and the

SocialSciences.Global Networks,2(4),301-334.

Documents

MOU การจ้างงานข้ามชาติ : เสรีนิยมใหม่ การคุ้มครอง แรงงาน ... · to examine MOU to illustrate