Nacionalna država

4. POglavlje

Nacionalna državaGianfranco Poggi

Vodič za čitatelje

o najvažnijim političkim jedinicama modernog svijeta općenito se govori kao o "državama" ili "nacionalnim državama". obično se upravo unutar država i između njih obavljaju suvremeni po-litički poslovi. U ovom se poglavlju ukazuje na to gdje je, kada, zašto i kako nastala ta posebna vrsta političke jedinice i kako je postala dominantna. U njemu se iznose pojmovne i povijesne spoznaje koje su korisne čitatelju za istraživanje mnogih drugih tema komparativne politike. predlažemo da se ovo poglavlje čita u kombinaciji s pogl. 24. o "Globalizaciji i nacionalnoj drža-vi" u kojemu se razmatraju neki suvremeni izazovi prevlasti te političke jedinice.

Sadržaj poglavljaUvod 68

portret države 68

Širi pojam 69

razvoj države 76

Zaključak 81

68 GiAnFrAnCo poGGi 4. poGlAvlJE nACionAlnA DrŽAvA 69

UvodKomparativna analiza aranžmana unutar kojih se odvija politička aktivnost uglavnom se odnosi na mnoštvo međuovisnih, ali odvojenih i u manjoj ili većoj mjeri samostalnih, jedinica koje ćemo nazvati političkim zajednicama. Političke zajednice međusobno se razlikuju u brojnim važnim pogledima i stupaju u međusobne odnose – prijateljske ili antagonističke – koji su izraz tih razlika. Razlike postoje unatoč znatnim sličnostima. Najznačajnija razlika omogućuje da se političke zajednice koje čine moderno političko okruženje nazovu državama.

Izraz "država" znanstvenici primjenjuju na političke zajednice koje su postojale u predmodernim kontekstima – recimo, na stari Egipat ili carsku Kinu. To je legitimna upotreba, ali pretpostavljamo da je "državu" prikladnije koristiti da se označe političke zajednice koje su karakteristične za moderno političko okruženje što je nastalo u Zapadnoj Europi potkraj srednjega vijeka, ugrubo između 13. i 15. stoljeća.

U ovom se poglavlju najprije daje opći, apstraktni i vrlo pojednostavnjen portret države – pojma koji bi sociolozi nadahnuti Maxom Weberom, a čiji su radovi primaran izvor za velik dio onoga što slijedi, mogli nazvati idealnim tipom. Taj se pojam možda neće usko uklapati u neke stvarne, povijesno dane države, ali ističe obilježja koja su u manjoj ili većoj mjeri zajednička većini njih. Taj se pojmovni portret države može činiti zastarjelim u različitim aspektima, jer su zbog niza suvremenih događaja u modernome političkom okruženju neka obilježja tog portreta postala manje uvjerljiva kao, primjerice, pojam državne suverenosti (v. pogl. 24).

Kako bih izložio taj pojmovni portret, najprije razmatram najtemeljnije aspekte države, a potom proširujem i kvalificiram taj portret dodavanjem drugih aspekata koji su se općenito razvili u posljednja dva ili tri stoljeća. Pretpostavljajući da ćemo tako saznati kakve su države, potom ću postaviti pitanje kako su i u kojim procesima one nastale.

KLJUČNE TOČKE

●● Većini suvremenih većih političkih jedinica (ili političkih za-jednica) zajednički su neki aspekti koji opravdavaju njihovo nazivanje "državama".

●● Države su suvremena utjelovljenja one vrste političke za-jednice koja se najprije razvila na modernom Zapadu.

●● Kontinuirano znanstveno bavljenje "komparativnom politi-kom" trebalo bi razmotriti i konstitutivna obilježja te vrste političke zajednice i glavne faze njezina razvoja.

Portret državeMonopol na legitimnu primjenu sileDržave su ponajprije političke zajednice u kojima je jedno središte vlasti uspostavilo ekskluzivno pravo na kontrolu i primjenu krajnjeg sredstva političke aktivnosti – organiziranu primjenu sile – na određenom teritoriju. Pojedinci i tijela koji djeluju na tom teritoriju mogu povremeno koristiti silu, ali ako to čine bez mandata ili dopuštenja središta vlasti, ono smatra tu primjenu sile nelegitimnom i nastoji je suzbiti. Obično mobilizira vlastiti potencijal za prisilu kako bi nadjačalo ili ugrozilo potencijal za prisilu kojim se služe ti pojedinci ili tijela te ih prinuđuje da "prestanu i odustanu". Ako to ne može učiniti i ako na tom teritoriju alternativna središta moći mogu djelovati nekažnjeno pod pretpostavkom da ono to ne može, više nemamo državu nego neku drugu vrstu političke zajednice.1

TeritorijalnostTeritorij je najvažniji element pojmovnog portreta države. Da bi se nazvala državom, politička zajednica mora biti sposobna ne samo "upravljati" danim dijelom svijeta, prevladavajući svaki unutarnji izazov koji se može postaviti njezinu monopolu na legitimnu primjenu sile, nego mora i polagati pravo na taj dio svijeta u odnosu prema svim pridošlicama kao isključivo svoj, moći i biti sklona štititi ga i braniti, patrolirati njegovim granicama, suočavati se sa zadiranjem drugih država u integritet svoga teritorija i suzbijati ga, te sprečavati svako neprikladno iskorištavanje njegovih resursa. Da ponovimo, krajnje je sredstvo tih aktivnosti organizirana sila.

Imajući to na umu, između države i teritorija postoji prisan odnos. Teritorij nije jednostavno mjesto državnih aktivnosti (nasilnih ili nenasilnih) ili njezin posjed, koliko god bio cijenjen. Naprotiv, on je fizički aspekt vlastitog identiteta države, sâmo tlo (taj je izraz i sam značajna metafora) njezina postojanja i njezina povijesnog kontinuiteta. Kako to kaže jedan talijanski pravnik, država ne samo da ima teritorij nego ona jest teritorij (Romano, 1947:56).

SuverenostUpravo s obzirom na svoj teritorij, država uspostavlja i prakticira svoju suverenost – donekle tajnovito i vrlo prijeporno svojstvo. Biti suverena za svaku državu znači da ne priznaje nikakvu višu vlast. Ona se ne upušta u političku aktivnost ni prema čijoj ovlasti osim vlastite, raspolaže vlastitim resursima, djeluje vlastitom snagom i na vlastiti rizik. Ona je jedini prosuditelj vlastitih interesa i samo ona snosi odgovornost za ostvarivanje tih interesa, počevši od vlastite sigurnosti. Kao suverena,


država je na vlastitom teritoriju (a time i nad ljudima koji prebivaju na njemu) nositelj krajnje vlasti koju druga država može učinkovito osporiti samo (da ponovimo) dokazivanjem stvarne nadmoćnosti vlastitog potencijala za primjenu sile. Suverenost znači i to da nijedna država ne prihvaća nikakvo upletanje drugih u vlastite unutarnje poslove.

pluralnostModerno političko okruženje sastoji se od pluralnosti teritorijalno samostalnih država koje same sebe ovlašćuju, aktiviraju i osiguravaju. Svaka od njih pretpostavlja postojanje svih drugih i svaka im je u načelu ravna, budući da s njima dijeli (i priznaje im) vlastita obilježja, a posebice suverenost. S obzirom na to da nad državama ne postoji viša razina vlasti, viša jedinica obdarena vlastitim resursima za primjenu sile koja ima pravo nadzirati i kontrolirati države, one su nužno sklone da se međusobno smatraju potencijalno neprijateljskima, nečime što čini ometajuće prijetnje njihovoj sigurnosti, te jedna s drugom stupaju u odnose kojima je cilj da ponajprije neutraliziraju te prijetnje ili da se suoče s njima i da ih osujete.

odnos sa stanovništvomDržave vladaju ljudima, izdaju im zapovijedi i od njih očekuju poslušnost te provode javne politike koje obvezuju ljude. Premda katkad zamišljaju da su samostojeće, države su personificirani entiteti koje čine ljudi i koji djeluju isključivo u okviru i na osnovi aktivnosti ljudi – onih na dnu, pojedinaca. Stoga sâmo postojanje država (kao i drugih političkih zajednica) uključuje neki oblik društvene nejednakosti, više ili manje stabilne i izražene asimetrije među ljudima koji provode vlast (manjine) i ljudima koji su joj podvrgnuti (velike većine).

U slučaju država ta je asimetrija donekle povezana i opravdava se osjećajem koji je teško definirati, a na temelju kojega njezine strane smatraju da im je pripadnost zajednička i da zajedno tvore kolektivni entitet. Zajedno s vladajućom manjinom, ljudi kojima se vlada čine političku zajednicu. Za tu zajednicu aktivnosti vlasti, asimetrične koliko mogu biti (i, u konačnici, utemeljene na primjeni sile), čine medij za nastanak, ostvarivanje i održanje zajedničkog identiteta i za provođenje navodno zajedničkih interesa. Utoliko, kao i u slučaju teritorija, odnos između države i njezina stanovništva nije samo činjeničan; stanovništvo se ne percipira kao puki demografski entitet nego kao narod (ili, kako ćemo vidjeti, kao nacija). Kao takvo, ono održava značajniji, prisniji i, moglo bi se reći, konstitutivan odnos sa samom državom.

Sve je to, dakako, prikladno za mnoge ideološke mistifikacije, primjerice za predodžbu o tome da su narod ili nacija izvor i/ili nositelj same državne suverenosti. No Marxovo agresivno razobličavanje države kao "iluzorne zajednice" u određenoj točki prestaje biti prosvjetljujuće te i sâmo može dovesti do mistifikacije; naime, koliko iluzornim možete nazivati neko zajedništvo u ime kojega se ostvaruju vrlo opsežna i značajna djela (za dobro ili zlo) tijekom moderne povijesti?

KLJUČNE TOČKE

●● Države imaju jedno unutarnje središte vlasti koje, koliko god iznutra bilo diferencirano, za sebe rezervira sposob-nost da legitimno primjenjuje silu i da prijeti primjenom sile.

●● Država ne odgovara nijednoj drugoj vlasti za ciljeve zbog kojih se služi tom i drugim sposobnostima.

●● Država se služi sposobnošću primjene sile ponajprije zato da bi upravljala jednim dijelom svijeta koji smatra vlasti-tim teritorijem i koji štiti. Ona polaže pravo na isključivu nadležnost nad stanovništvom koje naseljava taj teritorij i istodobno se smatra zaštitnikom njegovih interesa.

●● Izvanjski, svaka država postoji uz bok drugim državama, pri čemu sve imaju jednaka obilježja te, sukladno vlastitoj prosudbi, postupa prema njima kao prema protivnicima, saveznicima ili neutralnim stranama.

Širi pojamDefinicija države u Weberovoj knjizi Privreda i društvo retrospektivna je za ono što sam dosad govorio i prospektivna za tvrdnje koje ću iznijeti u ovom odjeljku.

"Primarna su formalna obilježja moderne države da ima administrativni i pravni poredak koji je podložan promjenama posredstvom donošenja zakona prema kojima se orijentiraju organizirane aktivnosti administrativnog osoblja koje također podliježe kontroli propisa. Taj sustav propisa polaže pravo na vlast ne samo nad članovima države, građanima, od kojih je većina stekla to članstvo rođenjem, nego u velikoj mjeri i nad svim aktivnostima koje se zbivaju na području njegove nadležnosti. Ona je stoga prisilna organizacija s teritorijalnom osnovom. Nadalje, danas se primjena sile smatra legitimnom samo ako je dopušta ili propisuje država" (Weber, 1978:56).

Ta nas definicija usmjerava na drugu razinu pojmovne rasprave na kojoj se razmatraju neka dodatna obilježja država u 19. i 20. stoljeću. Njihovo prakticiranje vlasti često je imalo aspekte koji nisu izravno povezani s razmotrenim temeljnim obilježjima, ali su ipak dostatno


važni za naš pojmovni portret države te ih stoga uzimamo u obzir, premda su ih pojedine države pokazivale u različitoj mjeri i na različite načine. Ta je raznolikost glavna tema izučavanja komparativne politike.

Uloga pravaMožemo početi tako da istaknemo da pravo, shvaćeno kao skup općih provedivih zapovijedi i zabrana, ima važnu (premda promjenjivu) ulogu u izgradnji država i njihovu upravljanju. U svim društvima tako shvaćeno pravo uglavnom ima dvije funkcije: prvo, suzbijanje protusocijalnog ponašanja i, drugo, raspodjelu pristupa i raspolaganja materijalnim resursima na različite skupine i pojedince. Na Zapadu je, međutim, pravo steklo i treću svrhu – osnivanje političkih zajednica, odlučivanje o pitanjima javnih politika, osnivanje javnih agencija i ureda te aktiviranje i kontroliranje njihova djelovanja.

Te osobite primjene prava razvile su se najprije u grčkom polisu, a zatim u Rimskoj Republici i Rimskom Carstvu. Kasnije su europske političke zajednice očuvale povezanost s carstvom prava: od vladara se očekivalo da služe pravdi, da je poštuju u vlastitom ponašanju i provode u presuđivanju o sporovima i kažnjavanju zločina. No dugo su se propisi o kojima je riječ shvaćali kao izraz načina života i mišljenja i moralnih vrijednosti koje je usađivala religija. Lokalnim se sucima govorilo da pronađu zakon – katkad uz pomoć pučkih porota – a nisu ga trebali stvarati. To su još manje činili vladari. Umjesto toga, oni su se uglavnom okretali stjecanju sredstava prisile koja su im bila na raspolaganju i provodili presude sudaca i porota.

Taj se aranžman, koji je još uočljiv u ranom razvoju države, kasnije promijenio. Vladari su preuzeli aktivniju pravnu ulogu. Uz pomoć dužnosnika koji su imali naobrazbu iz sofisticiranoga, podučavanog i naučenog prava, sve su više počeli kodificirati lokalne pučke skupove običaja i navika i uniformno ih nametati na svom teritoriju. Iznad svega, potvrđivali su sami sebe kao izvor nove vrste prava – javnog prava. Ono je uređivalo odnose među tijelima i uredima same države, s jedne strane, te između države i različitih kategorija pojedinaca i skupina, s druge strane, općenito potvrđujući prvenstvo interesa države nad interesima pojedinaca i skupina.

Dva kasnija razvoja događaja donekle su bila protuteža jedan drugome. S jedne strane, sve se više tvrdilo da je cjelokupno pravo takvo samo utoliko što ga stvara sama država pomoću posebnih tijela i postupaka. Pravo je postalo, da tako kažemo, isključivi izraz države. S druge strane, država se proglasila vezanom svojim zakonima. Aktivnosti njezinih tijela i zapovijedi državnih dužnosnika smatrale su se valjanima ako je njihov sadržaj ili, češće, način na koji su se stvarale bio u skladu s određenim izričitim pravnim načelima, kao što su ona

koja su sadržana u ustavima. Oni koji su bili odgovorni za promišljanje državnih politika često su svoje preferencije uobličavali pomoću pravnih argumenata, pozivajući se na prava, propise i presedane. Smatralo se da provedba javnih politika uvelike uključuje provedbu i primjenu zakona.

Zbog toga su, osobito na europskom kontinentu, akademske svjedodžbe iz prava postale standardna kvalifikacija onih koji su težili da uđu u državni administrativni aparat. Na sve se te načine i u onoj mjeri koja se mijenjala tijekom vremena i od regije do regije država uključivala – premda nije prestala potvrđivati svoju utemeljenost na pukoj moći – u stvaranje i primjenu (i, u isti mah, poštivanje) aranžmana izraženih u različitim vrstama pravnih instrumenata: ustavima, statutima, dekretima, presudama, uredbama i lokalnim propisima.

Centralizirana organizacijaTi se instrumenti ne nalaze na istoj razini nego čine manje ili više eksplicitnu i obvezujuću hijerarhiju pravnih izvora. Ustav se, tipično, nalazi na vrhu, lokalni propisi niže su od statuta i tako dalje. Tomu je tako u tri usko povezana smisla:1. Viši izvori ovlašćuju niže i postavljaju im granice.

2. Učinci nižih izvora mogu se mijenjati bez promjene sadržaja viših, ali ih artikuliraju i preciziraju na različite i promjenjive načine.

3. Verificirana suprotnost između sadržaja nekoga višeg i nižeg izvora oduzima vrijednost nižemu. Različita pravosudna tijela imaju pravo donositi presude različita opsega ili težine. Viša tijela mogu ocjenjivati i poništiti ili revidirati presude nižih.

Svrha je toga hijerarhijskog uređenja stvaranje jedinstva i koherentnosti niza pravnih instrumenata i s njima povezanih tijela. No neki drugi aspekti države otkrivaju jednaku zaokupljenost jedinstvom i koherentnošću i izražavaju je hijerarhijom. Primjerice, monopol nad primjenom sile ima pravni aspekt (Weber govori o "legitimnoj sili"). No mnogo su značajnije organizacijske sastavnice, sažete u suvremenom izrazu "zapovijed, komunikacija i kontrola", bez kojih se taj monopol ne može osigurati. Te su sastavnice katkad vrlo labavo povezane (ako su uopće povezane) s pravnim ograničenjima – pogledajte činjenicu da zapovijed, komunikacija i kontrola nikad nisu toliko važne kao u ratnom stanju, sukobu između sposobnosti različitih strana da primijene organiziranu silu, a na čiji ishod pravo ima vrlo malo utjecaja.

Općenitije, organizacijski plan države uglavnom otkriva upravljačku, a ne pravnu racionalnost. Njegova je glavna svrha da postupanje svih državnih agencija, koje su brojne i raznovrsne koliko to već mogu biti, što više


odgovara direktivama političkog središta i da ih učini uniformnima, promptnim, predvidivim i ekonomičnim. Dvije prilično različite, ali podjednako uobičajene i kontinuirane predodžbe države – piramida i stroj – zajedno izražavaju, da ponovimo, zaokupljenost jedinstvom i koherentnošću koji se izražavaju u njezinim pravnim obilježjima, ali nipošto samo u njima.

razlikovanje države i društvaJedinstvo i koherentnost koje država nastoji ostvariti naglašavaju njezinu odvojenost od šireg društva.

Razlikovanje "države" i "(civilnog) društva", o kojemu je, među ostalima, teoretizirao Hegel, manje ili više izričito izražava se u ustavu nekih zapadnih država. Država je, u načelu, cjelina institucionalnih aranžmana i praksi koji se, s jedne strane, tiču svih i samo političkih aspekata upravljanja teritorijalno vezanim društvom. Ona se predstavlja i opravdava kao carstvo izričito političkih aktivnosti (donošenja zakona, pravosuđa, policije, vojnog djelovanja, javnih politika) koje su komplementarne jednome drukčijem carstvu – društvu – koje se sastoji od raznovrsnih društvenih aktivnosti koje se prirodno ne smatraju političkima i koje državna tijela izričito ne promiču i ne kontroliraju. Pojedinci poduzimaju te aktivnosti pomoću svojih privatnih kapaciteta, nastojeći ostvariti vlastite vrijednosti i interese te uspostavljajući međusobne odnose koji se ne tiču javnih politika. U središtu su carstva društva dva skupa sadržaja koje je država dugo smatrala svojima, ali ih je naknadno, u dugim i složenim procesima, prepustila tom carstvu.

Država, religija i tržištePrvo, država postaje sve sekularnijom. To znači da progresivno odbacuje svaki interes za duhovno blagostanje pojedinaca koje je prethodno poticala tako što je uglavnom povlašćivala (i ispovijedala) jednu religiju i povezivala se s jednom crkvom. (Kritičan uzrok takva razvoja bio je raspad vjerskog jedinstva na Zapadu koji je uzrokovala reformacija).

Drugo, pravno discipliniranje aktivnosti koje se tiču proizvodnje i raspodjele bogatstva i koje se sve više zbivaju posredstvom tržišta država sve više povjerava dvjema središnjim institucijama privatnog prava – vlasništvu i ugovoru. Tako izdiferenicirane, vlast, religija i ekonomija mogu povrđivati vlastitu samostalnost i razvijati vlastitu racionalnost.

Te se domene ne nalaze na istoj razini. Suverenost znači i to da posebna briga države za vanjsku sigurnost i javni red može prelaziti preko istih interesa privatnih pojedinaca, osobito u suočavanju s izvanrednim stanjima. Nadalje, privatne se aktivnosti odvijaju u okvirima

javnih pravila za čije je donošenje i provedbu odgovorna država. No, u načelu, ta pravila ne prejudiciraju rezultat interakcija koje se zbivaju među pojedincima.

Jednako tako, država ima ovlast da financira svoje aktivnosti iskorištavanjem privrednih resursa. No moderna je država, tipično, "porezna država": ona iskorištava resurse iz privrednog sustava društva uglavnom tako što redovito ubire novac od zaliha i stvaranja privatnog bogatstva. Ti nameti, za koje joj ovlast daje pravo i koje ubiru javni dužnosnici, u skladu su sa sigurnošću privatnog vlasništva i samostalnim funkcioniranjem tržišta. Sam naziv još jednoga supsidijarnog oblika iskorištavanja, javni dug, opet upućuje na tu kompatibilnost: privatni pojedinci postaju kreditori države i utoliko uzdržavaju javne resurse. Nadalje, država ima prijeko potrebnu ulogu u izdavanju i jamčenju novca, ali ne bi trebala raspodjeljivati bogatstvo koje je prikupljeno i vođeno novcem iza kojega stoji država.

Kako je napredovala modernizacija, tako su procesi diferencijacije koji su se zbivali u oba carstva produbljavali razlikovanje između države i društva. Primjerice, u civilnom društva pojavljuje se sfera – znanost – koja se izričito i isključivo brine za proizvodnju i raspodjelu svjetovnih spoznaja o prirodi i, kao takva, funkcionira neovisno o vjerskim vlastima. Najizričitiji i najsamosvjesniji ishod procesa diferencijacije u samoj države jest takozvano "odvajanje vlasti", to jest razdvajanje zakonodavne, sudske i izvršne vlasti. Posljedično, država se sve više predstavlja kao kompleks hotimice izdiferenciranih i koordiniranih dijelova, od kojih je svaki osmišljen tako da što učinkovitije obavlja neki konkretan zadatak u ime cjeline. To osobito izražavaju predodžba države kao stroja i sve veća važnost rječnika organizacije. Napredovanje diferencijacije stvara najvidljivije učinke u sklopu izvršne vlasti u obliku razvoja birokratskih sustava administracije – to je pojava kojoj ću se vratiti (v. i pogl. 8).

Javna sferaIza tih procesa – o kojima izričito teoretiziraju pravnici i drugi znanstvenici – u određenoj se mjeri nalazi još jedna pojava: formiranje "javne sfere" kao neke vrste zgloba između države i društva. Kao da nastoje uravnotežiti i nadopuniti stupanj u kojemu, kako je prethodno rečeno, država nadzire i pomaže procese u civilnom društvu, subjekti aktivni u toj sferi stječu sposobnost, prvo, da promatraju aktivnosti države, a potom da međusobno komuniciraju o njima, da ih kritiziraju i, napokon, da im daju značajne doprinose. To je isprva mogla samo uska manjina stanovništva koja je imala slobodno vrijeme i nužne materijalne i kulturne resurse. No tijekom vremena ta se manjina povećavala.


Javna sfera sastoji se od institucija kao što su sloboda govora, tiska, okupljanja, udruživanja; pravila koja zahtijevaju da neka državna tijela obavljaju svoje aktivnosti u javnosti izlažu ih legitimnoj raspravi i kritikama; to se, iznad svega, odnosi na sve institucije "predstavničke" vlasti.

liberalni i demokratski aranžmani za participacijuZahvaljujući tim institucijama, odabir malobrojnih manjina koje izravno i stalno upravljaju nekim državnim tijelima počinje ovisiti o bilježenju i zbrajanju preferencija koje periodično izražava mnogo veći broj ljudi koji čine biračko tijelo. Opet, formirati i izražavati te preferencije isprva je mogla samo uska manjina stanovnika; s napredovanjem liberalizma ta je manjina rasla, ali je dugo ostala vezana za dva uvjeta: (1) materijalne posjede (cenzusno biračko pravo) i (2) kulturna postignuća (kapacitetno biračko pravo) (v. i pogl. 5). Napredovanje demokracije možemo okarakterizirati kao progresivno smanjivanje i uklanjanje tih zapreka. Dugoročno, velika većina odraslog stanovništva (koja je dugo vremena isključivala žene u mnogim zemljama) stječe pomoću općeg prava glasa jednaku (premda minimalnu) sposobnost da izražava svoje preferencije i mogućnost da te preferencije utječu na odabir političkih elita i, posredstvom njih, na oblikovanje javnih politika.

Nove "pridošlice u politiku" mobiliziraju izričito formirane organizacije – političke stranke – koje se natječu kako bi izravno određivale tko će u nekom trenutku imati ključan utjecaj u tijelima zakonodavne i izvršne vlasti, a neizravno i na sadržaj njihovih aktivnosti. Drugim riječima, oblikovanje javnih politika počinje ovisiti o "suprotstavljenoj politici" koja uključuje periodično natjecanje stranaka za izbornu potporu, ali i pravu stranke koja je doživjela neuspjeh u natjecanju da kritizira javne politike uspješne stranke, predlaže alternativne politike i nastoji ostvariti uspjeh u sljedećem natjecanju.

Teret sukobaPremda o političkoj participaciji općenito razmišljamo uglavnom kao o okomitom tijeku utjecaja od društva u cjelini prema njegovu političkom vrhu, nikad ne bismo trebali zaboraviti etimološko značenje "participacije": zauzimanje strana. To značenje upućuje na vodoravan rascjep – na podjelu unutar samoga društva. Drugim riječima, suprotstavljena mišljenja o političkim pitanjima koja su oblikovana u društvu preslikavaju se posredstvom javne sfere na državu, utječući na funkcioniranje njezinih zakonodavnih tijela i onih koji su zaduženi za iniciranje i implementiranje javnih politika. Premda se općenito ne izražavaju kroz organiziranu silu (s obzirom

na to da monopol na nju ima država), ta suprotstavljanja mogu biti žestoka i uzrokovati podjele, budući da izričito politička svrstavanja, kao što su stranke, često izvode svoje suprotstavljene orijentacije u javnim politikama iz dubokih i dugotrajnih društvenih rascjepa u stanovništvu (v. pogl. 13).

Rascjepi ne predstavljaju samo različite misaone orijentacije koje se tiču pojedinih tema, nego su katkad izraz ozbiljnih kulturnih razlika (recimo, između različitih religija ili jezičnih skupina), napetosti između središta i periferije, etničkih razlika ili oštrih klasnih antagonizama. Takvo je stanje potencijalna prijetnja osjetljivim političkim vrijednostima, osobito kad se rascjepi međusobno ne presijecaju nego se nadograđuju jedan na drugoga. Prisjetite se stanja u Irskoj u 18. stoljeću kada je domaće stanovništvo često govorilo jezikom koji se razlikovao od "anglističkoga" višeg sloja, koje je prakticiralo drukčiju vjeru i sustavno bilo isključivano s položaja koji su imali viši ekonomski i društveni status.

U modernome političkom rječniku značenje te prijetnje osobito je očito u negativnim izrazima kao što su "lokalizam", "frakcionaštvo", "strančarenje" ili "interes" te na suprotnom isticanju nužnosti zaštite jedinstva države od tih pojava i pozivu na "lojalnost", "disciplinu" i "duh žrtvovanja".

Državljanstvo i nacijaU većini modernih država na tu se prijetnju uzvraća dvjema različitim i u određenoj mjeri komplementarnim strategijama: državljanstvom i nacijom.

DržavljanstvoPrva se strategija sastoji od institucije državljanstva koja se primordijalno izražava u tvrdnji: svi su državljani jednaki pred zakonom. U ranim formulacijama to se načelo ustvari nije odnosilo na državljane; umjesto toga, uskraćivalo je pojedincima višeg statusa neke posebne povlastice koje su dugo uživali, kao što su izuzeće od nekih oblika oporezivanja i od nadležnosti suda, pravo da im sude oni koji su im bili ravni po položaju ili da budu izuzeti od određenih kazni. No to je načelo počelo označavati progresivno uključivanje svih pojedinaca koji čine narod u formalno jednak odnos sa samom državom.

Pojedinci koji su se našli u položaju da imaju jednake obveze i uživaju jednaka prava visàvis države počeli su se zbog toga osjećati ravnopravnijima jedni prema drugima. Osim toga, njihova prava koja su se odnosila na javnu sferu stavljena su u službu novog načela jednakosti, koje je bilo povezano s napretkom demokracije i izvorno se izražavalo kao jedan čovjek, jedan glas. Zahvaljujući tom načelu, kako smo vidjeli, u politički su


proces ulazile sve šire i šire mase pojedinaca (pri čemu su žene opet bile dugo isključene) koji su pridonosili državnim aktivnostima posredstvom izbornog natjecanja stranaka. Oni koje su uglavnom podupirali slojevi koji su se nalazili u ekonomski nepovoljnom položaju promicali su javne politike – one koje općenito povezujemo sa socijalnom državom – koje su državljanstvu dodale nova prava u odnosu prema državi. Ona su u određenoj mjeri smanjivala ili kompenzirala nejednakosti što su nastale među pojedincima djelovanjem tržišnog sustava i odatle proizašlih klasnih rascjepa.

Posljedično, kako glasi jedan argument (koji nije neosporavan), rascjepi su izgubili mnogo snage i nisu više ugrožavali jedinstvo države. No to se dogodilo mobiliziranjem klasnih suprotnosti, pretvaranjem procesa stvaranja i raspodjele bogatstva u predmet javne borbe i javne politike, koji više nisu bili zaštićeni od države odvojenošću sfere društva.

Dakle, prvom strategijom država priznaje važnost socijalnoekonomskih rascjepa i izričito radi na tome da ih smanji porastom struktura socijalne države. U tu svrhu iz privrede izvlači sve više i više resursa i povjerava ih posebno stvorenim javnim tijelima koja ovlašćuje da te resurse preraspodjeljuju i da pomažu privredi da proizvodi nove resurse. To je omogućio kontekst koji nema presedana u povijesti, a koji je obilježavala sposobnost industrijskih ekonomija da stalno rastu. Ipak, to uzrokuje raznovrsne probleme, makar sa stajališta elita koje kontroliraju privrede, premda one imaju previše koristi od sve većeg upletanja njihove države u ekonomske poslove.

Već sam naveo jedan konkretan problem. Pomoću širenja prava koja se stječu državljanstvom javne politike koje ublažavaju nejednakosti što ih stvara tržište aktiviraju snage koje prokazuju nejednakosti te često artikuliraju i pojačavaju prosvjed nižih društvenih slojeva i tako prijete jedinstvu države.

NacionalnostDrugom strategijom taj se problem izravno rješava tako što se u cijelom društvu, u različitim klasama, nastoji stvoriti osjećaj solidarnosti koji se temelji na nacionalnosti. Pretpostavlja se da politička zajednica koja je tipična za moderne države čini naciju. Većina političkih zajednica koje se razmatraju u ovoj knjizi same sebe definiraju kao nacionalne države; uzajamni odnosi među državama tvore međunarodnu politiku; pretpostavlja se da je logička osnova tih odnosa to što svaka država slijedi svoje nacionalne interese; napokon, najveća međunarodna organizacija u suvremenome političkom okruženju naziva se Ujedinjenim nacijama. Nadalje, nacionalizam se (bilo to dobro ili loše) općenito smatra najvažnijom odrednicom političke aktivnosti.

Općenito je poznato da je pojam nacije teško definirati. Etimologija tog izraza aludira na korijene nacije u zajedničkome biološkom naslijeđu, budući da ima isti korijen kao i "priroda" i nasci, što na latinskome znači "roditi se". I doista, neka suvremena tumačenja tog pojma mogu se nazvati "etničkima" zato što naglašavaju sličnost (i kontinuitet) krvi i što upućuje na vrlo daleko podrijetlo pojave nacionalnosti. Premda taj naglasak ima odjeka u ideologijama mnogih političkih pokreta, nije u skladu s činjenicom da su pozivanje na nacionalnost kao političku vrijednost i njoj odgovarajuća "svijest o vrsti" potpuno moderne pojave – često su, kako smo upozoravali, nastale u kontekstu i u interesu države koja je postojala prethodno.

Kao izraz toga, većina suvremenih znanstvenih konstrukcija odnosi se prema nacionalnosti kao prema odgovoru ili sastavnici drugih modernih pojava, kao što su industrijalizacija, širenje pismenosti, pojava komunikacijskih medija koji se obraćaju sve široj publici i, štoviše, potreba države da općenito stvara osjećaj identifikacije sa sobom i predanosti vlastitim interesima. Prema tom shvaćanju, nacije se pojavljuju kao zamišljene i društveno konstruirane zajednice (Anderson, 1983). To znači da je većina nacija nastala zahvaljujući poduljim, intenzivnim, difuznim komunikacijskim procesima koje je uglavnom aktivirala država i provodila ih u svoje ime, koji su se finacirali iz javne lisnice i koje su provodili moderni intelektualci (povjesničari, novinari, pjesnici, glazbenici, učitelji, politički vođe). Njihovi se proizvodi šire obvezatnim sustavom javnog

Okvir 4.1. obrasci formiranja države

Moguće je razlikovati najmanje pet putova formiranja dr-žave:

1. pomoću apsolutističkog kraljevstva koje je steklo ne-ovisnu vlast izgradnjom vojski i birokracija koje su bile odgovorne monarsima (primjerice, Francuska, Pruska);

2. pomoću sudaca i predstavničkih tijela suprotstavljenih kra-ljevstvu (među njima, eventualno, i političkih stranaka) koji su razvili dostatnu snagu da postanu neovisne vlasti (primjerice, Engleska, Švedska);

3. formiranjem države od dna konfederacijom ili federaci-jom zahvaljujući djelotvornom održavanju samostalnos-ti konstitutivnih "država" i općem naglasku na podjeli vlasti u centru pomoću sustava "provjera i protuteža" (primjerice, Švicarska, SAD);

4. formiranjem države osvajanjem i/ili ujedinjenjem (primje-rice, Njemačka, Italija);

5. formiranjem države neovisnošću (primjerice, Irska, Norveška i slučajevi raspada carstava: Habsburško i Osmansko Carstvo).

Izvor: prilagođeno iz: Daalder (1991:14).


obrazovanja i prenose različitim simboličkim praksama (kao što su spomenici, nazivi ulica, javne svečanosti, komemoracije i vojne parade). Kako je to djelovanje bilo uspješno, ono je kod članova javnosti izražavalo osjećaj povjerenja, uzajamne pripadnosti i solidarnosti te zajednički ponos na tradicije.

Posljedica tih procesa socijalizacije bilo je to što su ljudi koji su općenito već naraštajima živjeli unutar istog sklopa pravila mogli početi dijeliti vrijednosno obilježenu, emocionalno izazovnu sliku vlastite povijesti i vlastite sudbine te osjećaj vlastite jedinstvenosti i nadmoćnosti. Počinju se smatrati izrazito značajnima, vezanima, aktivnim i kolektivnim entitetom. Općenito se usko poistovjećuju s teritorijem države koju smatraju vlastitom kolijevkom i svojim prvenstvenim posjedom; ili teže tome da teritorij na kojemu prebivaju postane mjesto nove samostalne države, što smjera davanju političkog izraza njihovu jedinstvu, oslobađanju stanovništva od bolne i ponižavajuće podložnosti državi kojom upravlja neki strani narod. Tada se može dogoditi da nastanak nacije kao kulturnog entiteta prethodi formiranju države, koja se shvaća kao institucionalni spremnik i politički izraz nacije.

Isticanje nacionalnosti suprotstavlja se tendenciji javne sfere da u političku sferu projicira podjele koje proizlaze iz raznovrsnih, često suprotstavljenih, interesa koji potiču aktivnosti privatnih pojedinaca u civilnom društvu. Te podjele obično uzrokuju političke lojalnosti koje su izazov interesu vladara, da ponovimo, za jedinstvom i disciplinom. No pozivanje na nacionalnost ima i pozitivnije značenje koje se povezuje s trendom širenja i povećavanja njezine važnosti.

Prethodno sam taj trend pripisao pokušaju obespravljenih društvenih skupina da poboljšaju svoj nepovoljan položaj u usporedbi s povlaštenim slojevima. No potraga za većom socijalnoekonomskom jednakošću može povećati i važnost same nacionalnosti. U povijesnoj karijeri državljanstva retorika o "jednoj naciji" u različitim je formulacijama imala makar toliku ulogu koliku je imala "društvena pravednost". Ustvari, najranije moderne "socijalne" politike države, one koje je pokrenuo Bismarck u Njemačkoj u 19. stoljeću, zacijelo su bile nadahnutije prvim nego drugim interesom. Čak se i kasnije i u drugim zemljama može zamijetiti povezanost između tereta i patnji koje vojni pohodi države nameću narodu, navodno u ime nacionalnog interesa, te pokušaj države da olakša te terete ili nadoknadi te patnje socijalnim inicijativama.

Taj se čudan izraz odnosi na složen razvoj koji sve više utječe na političku praksu u etabliranim državama. Premda, kako bih ustvrdio, politička vlast zadržava svoje krajnje uporište u primjeni ili prijetnji primjenom organizirane sile, potonja se prestaje otvoreno i kruto manifestirati u svakodnevnom iskustvu. Većina ljudi koji su profesionalno uključeni u (da tako kažemo) po

sao politike više se izrazito ne razlikuju (kao što se razlikovala u ranijim fazama razvoja države) prema odjeći, držanju, načinu govora, vladanju, načinu na koji se odnose jedni prema drugima i prema drugim ljudima od pojedinaca koji su uključeni u druge vrste poslova, bilo da je riječ o trgovini, upravljanju ili slobodnim zanimanjima.

Većina se vrsta političke i administrativne aktivnosti obavlja na mirnim i sređenim mjestima (u zakonodavnim tijelima, na sudovima, u raznovrsnim javnim agencijama) u kojima ljudi općenito ljubezno razgovaraju jedni s drugima, konzultiraju se i pozivaju na dokumente, raspravljaju o rješenjima pojedinih problema, dogovaraju aranžmane, obrazlažu svoje preferencije, iznose prijedloge i sugestije. Čak i kad nadređeni izričito daju naloge svojim podređenima očekujući njihovu poslušnost, većinom se na implicitan, prikriven način pozivaju na sankcije koje bi uslijedile zbog neposluha, a te sankcije rijetko povlače za sobom primjenu sile ili prijetnju silom. Najviše i najopćenitije pravne zapovijedi – recimo, statuti – izražene su vrlo kodificiranim, sofisticiranim jezikom. Zapovijedi na nižoj razini (recimo, neka kazna ili nalog za plaćanje poreza) valjane su i obvezujuće samo ako se pozivaju na više zapovijedi. Većina aktivnosti državnih agencija pruža pojedincima različite vrste usluga, pridonosi njihovim nastojanjima da ostvare vlastite interese, služi njihovim potrebama i poduzima se na njihov zahtjev.

To ne znači da je politička aktivnost izgubila sposobnost prijetnje ili primjene sile. No osoblje koje je u nju rutinski uključeno općenito je (ali ne u doba rata) manjina u mnoštvu ljudi koji se bave raznovrsnom političkom aktivnošću koja je karakteristična za razvijenu državu.

I manjina, što je važno, djeluje u okvirima posebnih sastavnica političke i administrativne mašinerije države. Općenito, samo su ljudi koji služe u policiji i oružanim snagama ovlašteni i od njih se očekuje da nose oružje i odore. Oni pripadaju tijelima u kojima prevladava zapovjedni lanac; onim članovima koji se ne pokoravaju ili koji ne poštuju naredbe mogu se odmah nametnuti nesmiljene sankcije. Dakle, prijetnja silom ili primjena sile povjerena je specijaliziranom osoblju i odvojena – moglo bi se reći segregirana – od normalnih praksi političke vlasti, i materijalno (primjerice, vojnici borave u posebno izgrađenim zgradama) i simbolično (pogledajte još jednom odore vojnih osoba s obilježjima čina).

Kazna nitkovima više se ne nameće na javnim mjestima na osobito dramatičan, okrutan i vidljiv način. Najuobičajenija među ozbiljnim kaznama – odvođenje u zatvor – većinom se provodi na rutiniziran, tih i neprimjetan način, u odvojenim zgradama, često izvan vidokruga javnosti. A odluka o primjeni sredstava sile na kriminalce ili neprijatelje pripada, u načelu, politič


kom osoblju koje nije izravno uključeno u prakticiranje sile – sucima, zastupnicima u predstavničkim tijelima i visokim političkim dužnosnicima.

Ta vrsta "civiliziranog" aranžmana obično ne smanjuje nego povećava sposobnost države da organizirano primjenjuje silu. Primjerice, pravilno organizirana vojna jedinica kojom zapovijedaju profesionalni zapovjednici i koja raspoređuje pravilno uvježbane vojnike, opremljena odgovarajućim naoružanjem, može upotrebljavati ubojitu vatrenu silu kakvu u prošlosti nije mogla prikupiti nijedna tradicionalna milicija koju su činili dragovoljci i vodile lokalne neprofesionalne vođe. Paradoksalno je što porast potencijala za primjenu sile može biti praćen smanjenjem stvarne primjene sile. Kako nastoje obavljati uobičajene poslove u svojem životu, pojedinci mogu biti pošteđeni doživljaja straha zbog same činjenice da potencijalna sila koju monopolizira država postaje više, a ne manje, strašna.

rekapitulacija pojmovnog portretaModerno političko okruženje čini mnogo država koje imaju neka zajednička formalna obilježja. Zahvaljujući monopolu na legitimnu organiziranu primjenu sile, svaka država prakticira suverenu vlast nad stanovništvom koje naseljava neki ograničeni teritorij i čini političku

zajednicu, o kojoj se često govori kao o naciji. Interakcije među državama obično su miroljubive, ali s obzirom na to da ih ne nadgleda i ne uređuje neka viša vlast koja je sposobna nametnuti sankcije, one u konačnici ovise o moći koju može upotrijebiti svaka država da bi se suprotstavila ili da bi svladala druge države koje slijede interese koji su suprotni njezinim interesima. Dakle, te su interakcije vrlo kontigentne i periodično se mogu prilagođavati prijetnjom ili primjenom vojne akcije među uključenim državama.

Tijekom protekla dva ili tri stoljeća mnoge su države, u većoj ili manjoj mjeri, steklo dodatna svojstva. Njihova je unutarnja struktura općenito oblikovana zakonima koje stvara i provodi svaka država i koji reguliraju njezine aktivnosti. Vrlo su različiti i općenito ih provodi određen broj tijela i specijaliziranih agencija. Izravno se bave pitanjima koje država smatra javno značajnima, a ostala pitanja koja se tiču (civilnog) društva prepuštaju se inicijativi pojedinih subjekata.

No nekim se državnim aktivnostima, uključujući izradu i provedbu zakona, propisuju okviri u kojima pojedinci mogu nastojati ostvariti svoje privatne interese. Nadalje, institucije javne sfere mogu poticati pojedince da oblikuju i razmjenjuju mišljenja o državnim politikama i da se organiziraju u stranke koje predstavljaju raznovrsne (i često suprotstavljene) interese u društvu, biraju osoblje raznih državnih tijela i dodjeljuju im mandat da provode njihove politike.

Tijekom protekla dva stoljeća većina je država prenijela na pojedince koji su dio njihova stanovništva različit skup državljanskih prava, počevši od onih koja se odnose na javnu sferu, a uključuju prava na različite koristi i usluge koje pruža država, ali koja se u konačnici financiraju prihodom iz državnih fiskalnih aktivnosti. Unapređenje državljanstva često povlači za sobom pretvaranje socijalnoekonomskih razlika među pojedincima u javni problem i prepuštanje državne politike njihovu posredovanju. Stoga se često osporava. Pozivanje na nacionalnost i pozitivna nastojanja države da "forsira" to pozivanje mogu se smatrati načinom obuzdavanja razornih učinaka borbi za opseg i sadržaj državljanskih prava.

KLJUČNE TOČKE

●● Države razlikuju svoje političke aktivnosti i aktivnosti ci-vilnog društva (ekonomske aktivnosti i pitanja vjerskih uvjerenja i kultova). Raznovrsnim pravnim instrumentima (ustavima, statutima, uredbama, raznovrsnim presudama) artikuliraju se u jedinice koje djeluju posredstvom različi-tih personalnih tijela. Konkretno, prakse koje obuhvaća-ju unutarnji red i izvanjsku obranu povjeravaju se policiji i vojsci.

Okvir 4.2. Wagnerov zakon

Razmotrite sljedeći raspršeni pokazatelj valjanosti tako-zvanog "Wagnerova zakona" koji tvrdi da državni rashodi obično rastu brže od rasta nacionalne privrede u cjelini. U Ujedinjenom Kraljevstvu državni su rashodi sudjelovali u postocima BNP-a koji su prikazani u tablici.

Godina %

1890. 8,9

1920. 20,2

1938. 30,0

1960. 36,4

1970. 43,0

1981. 50,3

1983. 53,5

Slično tome, u SAD-u se količina državnih (saveznih, dr-žavnih i lokalnih) rashoda kao udio neto nacionalnog pro-izvoda između 1926. i 1979. gotovo utrostručila. U svim zemljama OECD-a, u razdoblju od 1953. do 1973, prosjek nacionalnog proizvoda koji se može pripisati državnim ras-hodima porastao je s 34 na 39 posto.

Izvor: Poggi (1999:109).


●● U demokratskoj državi odluke o državnim politikama proi-zvod su miroljubivog natjecanja stranaka koje nastoje mak-simalizirati svoju izbornu potporu kako bi zauzele najviše položaje u različitim državnim tijelima i promicale interese svojih pobornika.

●● Javne politike koje države provode od sredine 19. stoljeća nastoje ublažiti nejednakosti tako što pojedinim članovima stanovništva daju određena građanska, politička i socijalna prava: državljanstvo.

●● Kako bi uzvratile na tendencije grupnih podjela, države provode politike kojima je cilj stvaranje osjećaja zajedniš-tva: državljanstvo i nacionalnost.

Razvoj državePrikazana obilježja države posljedice su brojnih i složenih povijesnih događaja. Oni se nisu razlikovali samo prema svojem mjestu u prostoru i vremenu nego i prema: (1) redoslijedu kojim su se zbivali, (2) stupnju u kojemu su njihovi protagonisti izričito nastojali proizvesti te ishode, (3) mjeri u kojoj su ta obilježa bila sukladna ili su se sukobljavala jedna s drugima i (4) utjecaju na obrasce političke aktivnosti svake države, njezin odnos prema civilnom društvu i njezinu sposobnost da odgovara na nove izazove.

Nadalje, kako smo vidjeli, sve su nastajuće države djelovale u prisutnosti drugih. To je neke države navelo na to da oponašaju stanovite aspekte drugih ili da, suprotno, ističu razlike. To je dodatno usložnilo povijesne procese. Primjerice, neke države, koje su prethodno ujedinjene uspješnim nastojanjima kraljevskih dinastija, nastojale su ojačati jedinstvo promicanjem osjećaja nacionalnosti u stanovništvu kojim su vladale. Kasnije su druge države oponašale taj projekt izgradnje nacije. Nadalje, stanovništvo koje je, unatoč tome što su njime vladale strane sile, nekako steklo osjećaj o sebi kao o "nacijama bez država" nastojalo je izgraditi vlastitu državu. Dakle, u nekim je slučajevima tvorba države prethodila tvorbi nacije, dok je u drugim slučajevima bilo suprotno.

Istraživanje u komparativnoj politici nužno pojednostavnjuje te pojave, primjerice naglašavanjem razlika ili sličnosti među jedinicama. Ono razlikuje rano izgrađene države, u kasnoj srednjovjekovnoj ili ranoj modernoj Europi (primjerice, Engleska ili Francuska), od drugih država koje su izgrađene u kasnijim fazama modernizacije (primjerice, u drugoj polovici 19. stoljeća, kao što je slučaj s Njemačkom ili Italijom). Razlikuje i države izgrađene na uspješnom osvajanju (primjerice, Engleska) od onih koje svoje postojanje mogu zahvaliti raspadu neke veće političke zajednice (primjerice, suvremena Srbija ili Ukrajina).

U ovom se odjeljku pojednostavnjuje priča o formiranju i razvoju države razlikovanjem triju širokih faza. Valja upamtiti da je ta priča izašla na vidjelo najprije u Europi, potom se proširila na političke zajednice koje su europske sile izgradile drugdje (primjerice, u Sjevernoj Americi), a kasnije je obuhvatila i druge dijelove svijeta. No način na koji se ovdje pripovijeda uglavnom je izraz europskog iskustva. Čak i u tom kontekstu slijed faza koje su predložene u nastavku hotimice apstrahira od golemog mnoštva događaja, incidenata i epizoda koje bi temeljito povijesno razmatranje moralo uzeti u obzir.

Konsolidacija vlasti"Konsolidaciju vlasti" možemo označiti prvom fazom koja se uglavnom zbiva između 12. i 17. stoljeća. Tijekom te faze, u različitim trenucima u različitim zemljama, sve manji broj političkih središta širi svoju kontrolu nad sve većim dijelom Europe. Svako, tipično, širi teritorijalni opseg svojeg monopola na legitimnu primjenu sile i nameće ga drugim središtima. Politički zemljovid kontinenta postaje sve jednostavniji, budući da svako središte prakticira vlast na sve jednolikiji način i nad većim teritorijima. Oni, k tome, obično postaju zemljopisno kontinuiraniji i povijesno stabilniji – osim, dakako, ako sami ne postanu predmetom daljnjih procesa konsolidacije.

Oni su katkad miroljubivi. Primjerice, potomci dviju dinastija koje su vladale različitim dijelovima Europe vjenčaju se i teritorijalni posjedi jednoga bračnog druga pripajaju se onima drugoga. No konsolidacija je većinom ishod otvorenih sukoba dvaju središta oko toga koje će od njih kontrolirati koji teritorij. Sukobi se većinom rješavaju ratom, nakon kojega pobjednik osvaja i prisilno pripaja cijeli teritorij gubitnika ili jedan njegov dio. "Države vode rat", kako je netko jednom dojmljivo rekao, "a ratovi stvaraju države" (Tilly, 1990:42).

Odlučnu ulogu u konsolidaciji vlasti imaju, dakle, vojni resursi. No oni zahtijevaju "oslonce rata", to jest financijsku sposobnost postrojavanja tih resursa – vojnika, zapovjednika, matériela – i njihova prestrojavanja protiv suparnika kako bi u oružanom sukobu nadvladali resurse kojima vlada neprijatelj. Vojna inovacija vrlo često daje prednost velikim vojskama i flotama koje mogu voditi rat na više bojišnica, a ne samo na jednoj, te se mogu iznutra diferencirati u "službe" koje izvršavaju posebne, komplementarne vojne zadatke. No takve vojske i flote mogu sebi priuštiti samo vladari koji upravljaju većim resursima, a to zahtijeva regrutiranje vojnika iz većeg stanovništva, čime se iskorištava bogatstvo stvoreno na većim teritorijima. Premija od veličine snažno potiče konsolidaciju.

Pribjegavanje ratu je povremeno, koliko god je bilo često u cijeloj europskoj povijesti. Kad oružja utihnu,


makar privremeno, u igru ulaze resursi drukčije prirode. Politička središta koja nastoje konsolidirati vlast često to čine kao odgovor na poziv na mir, koji se vrlo često ponavlja u europskoj povijesti, a nerijetko ga izriču vjerske vođe. Svako središte tvrdi (i nastoji dokazati) da uspostavom svoje kontrole nad većim teritorijem može ukinuti suparništva među manjim silama, koja bi inače davala povoda ratu. To ne uključuje uvijek prevlast nad tim silama u borbi. Određenu ulogu imaju i diplomatske akcije, igra saveza i koalicija, sposobnost izoliranja protivnika ili njihovo navođenje da prihvate određeni stupanj podređenosti, a katkad i pribjegavanje arbitraži nekog carstva ili papinstva.

Osim toga, sama vojna aktivnost zahtijeva i stvara vlastita pravila, samu jezgru korpusa prava u nastajanju, nastojeći, s manje ili više uspjeha, regulirati pojedine aspekte odnosa među državama. Važan je dio tog prava, zbog kojega sukob za teritorij postaje manje vjerojatan, postavljanje jasnih načela prema kojima se nasljeđuju ispražnjena mjesta na vlasti, te zbog toga isključivo pravo na vlast općenito ovisi o legitimnom potomstvu. Jednaku učinku pridonose i neki drugi razvoji koje bismo mogli nazvati "pacifikacijom". Konkretno, napreci u geografiji, u mjerenju zemljišta i kartografiji omogućuju da se fizički doseg svakog središta vlasti jasno omeđi zemljopisnim granicama, koje pak često određuju svojstva zemljišta. Istina je, kako je rekao Hobbes, da države među sobom održavaju, čak i kad se ne bore, "ratni stav". No podijelile su europski kontinent, a potom i druge kontinente, na jasan i potencijalno stabilan način.2

racionalizacija vlastiČesto se proces konsolidacije u prvoj fazi formiranja i razvoja države preklapa s posebnim procesima druge faze koju označavam kao racionalizaciju vlasti. Konsolidacija, kako smo vidjeli, stvara veće, vidljivije i stabilnije spremnike državne vlasti; racionalizacija se uglavnom odnosi na načine na koje se vlast prakticira. Te načine možemo odrediti pomoću razlikovanja triju aspekata racionalizacije: (1) centralizacije, (2) hijerarhije i (3) funkcije. Razmotrimo ih tim redom.

CentralizacijaKonsolidirajući, a potom i prakticirajući vlast, vladari su se uvelike služili suradnjom različitih podređenih, ali povlaštenih nositelja vlasti – uglavnom, aristokratskim dinastijama, gradovima i drugim lokalnim ili regionalnim tijelima, biskupima i drugim crkvenim dužnosnicima. Često je ta suradnja postignuta tek nakon što su se podređene vlasti bile prisiljene odreći nekih svojih povlastica – konkretno, osobito kad je riječ o aristokratima, vođenja privatnih ratova.

Unatoč tome, o njihovoj kasnijoj suradnji općenito se moralo pregovarati zato što su povlaštene vlasti očuvale određeni stupanj samostalne kontrole nad različitim resursima i upravljale su njima ponajprije u skladu s vlastitim interesom. Moglo bi se ustvrditi da to čine u korist vladara samo pod određenim uvjetima koje su sankcionirali tradicija ili izričiti sporazumi između njih i vladara. Primjerice, niže vlasti koje su surađivale, izvlačile bi ekonomske resurse od lokalnog stanovništva pod svojom jurisdikcijom kako bi ih prenosile vladaru. No to bi činile samo ako su se suglasile sa svrhom u koju je vladar kanio upotrijebiti te resurse. Često su veći ili manji dio tih resursa zadržavale za sebe i lokalno kontrolirale načine na koje se upravljalo preostalim dijelom i na koje se on trošio na njihovu dijelu teritorija.

Očito je da takvi aranžmani znatno ograničavaju slobodu djelovanja vladara, njihovu sposobnost propisivanja politike cijele države i postizanja da se ona brzo, pouzdano i jednoliko izvršava na cijelom teritoriju. Zbog njih je obavljanje političkih i administrativnih poslova diskontinuirano i katkad nepravilno, budući da to tko je zadužen za njih u nekom vremenu – konkretno, u svojstvu čelnika neke aristokratske loze – ovisi o hirovima nasljednog prava i nema posebnu sklonost ili sposobnost za te poslove. Čak i suradnja koju nalažu, kako smo vidjeli, ustanovljena kolektivna tijela (takozvani "staleži") obično daje prvenstvo njihovim partikularnim interesima i time održava tradicional

Okvir 4.3. Birokratska država

Ondje gdje prevladava vladavina prava, birokratskom se organizacijom upravlja prema sljedećim načelima:

1. Službeni se poslovi obavljaju kontinuirano.

2. U administrativnoj agenciji postoje pravila kao što su: (1) dužnost svakog službenika da obavlja određene vrste posla ograničena je neosobnim kriterijima; (2) službeniku je dana ovlast koja mu je nužna za obavljanje funkcija koje su mu dodijeljene; (3) sredstva prisile koji-ma raspolaže strogo su ograničena.

3. Službene odgovornosti i ovlasti dio su hijerarhije.

4. Službenici nemaju vlasništvo nad resursima koji su nužni za obavljanje njihovih funkcija, ali su odgovorni za njiho-vu upotrebu. Službeni i privatni poslovi strogo su odvo-jeni.

5. Dužnosnici ne mogu prisvojiti položaje na kojima se na-laze, poput privatnog vlasništva koje se može prodati ili naslijediti.

6. Službeni se poslovi obavljaju na osnovi pisanih dokume-nata.

Izvor: Bendix (1960:418-419).


ne aranžmane, počevši od njihove autonomije. Zbog toga je vladaru teško usklađivati i predviđati prakse nekoliko vlasti koje se nalaze između njega na vrhu i teritorija, koji je povećan konsolidacijom, i njegova stanovništva na dnu.

Kako bi promijenili to stanje, vladari progresivno lišavaju pojedince i tijela njihove moći i sredstava kojima su se služili u svojim političkim i administrativnim zadacima.3 Uvode alternativne aranžmane za obavljanje tih zadataka, kao i zadataka koje iziskuju nove okolnosti. Umjesto da se oslanjaju na svoje bivše suradnike, odlučuju izabrati agente i agencije, to jest pojedinace i tijela koje biraju, ovlašćuju, aktiviraju, kontroliraju, financiraju, discipliniraju i nagrađuju sami vladari. Drugim riječima, vladari izgrađuju birokracije.

U načelu bi taj proces mogao uvelike povećati utjecaj političkog središta na cijeli društveni život, omogućiti vladaru da prakticira vlast na neograničen, proizvoljan i despotski način i izložiti sve njegove podanike krajnjoj nesigurnosti. Prethodni suradnici koji su imali zamjerke na vladareve nove aranžmane često su ih zapravo, katkad i s pravom, kritizirali. No njihovi su prigovori mnogo češće bili jednostavno izraz njihove vezanosti za vlastite prijašnje povlastice. Tu fazu ne bismo okarakterizirali kao "racionalizaciju vlasti" jer joj je glavni smisao bio samo da oslobodi vlast.

Aspekt "europskog čuda" (Jonesov naziv, 1981) čini upravo to što ta faza izgradnje države ima dva naizgled suprotstavljena aspekta. Vladari doista počinju nadzirati, kontrolirati i u određenoj mjeri upravljati cijelim društvenim životom na sve jači, kontinuiraniji, sustavniji, svrhovitiji i prodorniji način. No da bi bila legitimna, vlast mora izgledati kao da je usmjerena na interese koji se priznaju kao opći i mora se provoditi na sve neosobniji i formalniji način. Oba aspekta izražava pojam raison d'état. On tvrdi da su moć i sigurnost političke zajednice opći i najviši interes te da njegovo ostvarivanje povremeno nadilazi sve drugo. No taj interes treba nastojati ostvariti samosvjesnim promišljanjem, u okružju ustrajna, pozorna i distancirana praćenja okolnosti.

Sama racionalizacija vlasti zapravo je dio šireg procesa racionalizacije cijeloga društvenog života. Svaka glavna sfera društva (počevši od triju spomenutih: politike, privrede i religije) postaje isključiva briga različitoga institucionalnog kompleksa – skupa aranžmana, osoblja, resursa, načela i obrazaca aktivnosti. To omogućuje (a možda i zahtijeva) da se svaki interes nastoji ostvariti tako da se maksimalizira neki poseban cilj: moć i sigurnost države, profitabilnost ekonomskih operacija i izgledi pojedinca za duhovno spasenje.

HijerarhijaU političkom kontekstu, racionalizacija mijenja temelj rutinskog prakticiranja vlasti: javno razumijevanje njezine prirode, njezina cilja i njezinih granica. Kako smo vidjeli, taj su temelj tradicionalno konstituirali prava i prerekviziti određenog broja povlaštenih pojedinaca i tijela (v. pogl. 8). Novi se temelj sastoji od dužnosti i obveza pojedinaca (možemo ih nazvati "birokratima" ili "službenicima") koji se svrhovito imenuju na uspostavljene položaje. Njihove se političke i administrativne aktivnosti mogu programirati odozgo pomoću izričitih zapovijedi. Oni koji izdaju zapovijedi mogu nagraditi one kojima ih izdaju ako im se pokoravaju, a kazniti ih ako im se ne pokoravaju. Same zapovijedi imaju dva ključna obilježja: (1) obično su općenite, to jest apstraktno se odnose na mnoštvo konkretnih okolnosti i (2) njihov se sadržaj može legitimno mijenjati i tako odgovarati na nove okolnosti (v. i okvir 4.3).

Da bi se to dogodilo, moraju se hijerarhijski strukturirati novi skupovi pojedinaca koji provode političke i administrativne aktivnosti – birokratske jedinice. Na dnu te strukture čak je i nižim službenicima dana ovlast da izdaju naredbe (izdaju rješenja, prikupljaju poreze, prisilno regrutiraju vojne novake, uskraćuju ili daju dopusnice) onima koji se nalaze ispod same strukture. Ti bi pojedinci na položajima to trebali činiti sami u skladu s direktivama koje im priopćavaju nadređeni. Oni prate aktivnost onih koji su im neposredno podređeni, provjeravaju pridržavaju li se direktiva i, ako je to nužno, prelaze preko njihovih naredbi ili ih ispravljaju. Tim se aranžmanom, koji se replicira na različitim razinama unutar cijele strukture, uspostavlja uređen poredak u kojemu više službe nadgledaju, aktiviraju i usmjeravaju niže. U povezanome hijerarhijskom aranžmanu niže službe informiraju više – iznose prijedloge o tome kako riješiti pojedine situacije – a više donose odluke i prenose ih nižima kako bi bile provedene.

Kako smo već pokazali, pravo ima značajnu ulogu u strukturiranju tih aranžmana vlasti. Prvo, sâmo je pravo, kako smo vidjeli, hijerarhijski strukturiran skup autoritativnih zapovijedi. Drugo, pravo se može podučavati i naučiti, a njegovo poznavanje (na različitim razinama) može, u većoj ili manjoj mjeri, određivati sadržaj političkih i administrativnih operacija agenata.

Taj drugi aspekt prava upućuje na širi aspekt racionalizacije vlasti – sve veću ulogu znanja u vladanju i upravljanju državom. Kako se vladari sve više oslobađaju suradnje s povlaštenim pojedincima i tijelima, agenti koji ih zamjenjuju uglavnom se odabiru na osnovi onoga što znaju ili se pretpostavlja da znaju te na temelju toga što su stekli akademske stupnjeve i prošli selekcijske testove. Od agenata se očekuje da svoju praksu vladavine sve manje orijentiraju prema vlastitim individualnim preferencijama ili prema lokalnoj, partikularnoj tradi


ciji i učenju, a sve više prema pravilno pruženome i naučenom sustavnom znanju. Prototip je toga poznavanje prava, osobito na europskom kontinentu, ali sve ga više prate i dopunjavaju različite vrste znanja – ona koja su, recimo, relevantna za ratovanje, izgradnju cesta i mostova, izradu zemljovida, prikupljanje statističkih podataka, financijsko računovodstvo, kovanje novca, upravljanje gradovima i osiguravanje javnog zdravlja.

FunkcijaDrugo načelo koje strukturira centralizirani sustav službenih položaja jest funkcija: sustav se iznutra diferencira kako bi se svaki dio optimalno bavio nekim posebnim zadatkom. S tim ciljem dijelovi sustava moraju posjedovati materijalno različite resurse; ne samo različite korpuse znanja koje stječe i primjenjuje prikladno izučeno i odabrano osoblje, nego i artefakte koji su raznoliki i kreću se od oružja na jednom kraju do tiskarskih strojeva na drugome.

Zbog sve te raznolikosti, cijelu strukturu aktivira i kontrolira ne samo znanje nego i novac, još jedna javna realnost koja je izrazito povezana s racionalnošću, a uglavnom se stječe oporezivanjem. Tradicionalni moćnici obično su se upuštali u suradnju s vladarima materijalnih i drugih resursa iz vlastitog patrimonija; njihova je suradnja samu sebe financirala i neizbježno je bila vođena sebičnim interesom. Sada agencije funkcioniraju tako da troše javna financijska sredstva koja su im dodijeljena na osnovi izričitih, periodičnih odluka (proračuna) i smatraju se odgovornima za to kako se ta sredstva troše. Dužnosnici primaju plaću, upravljaju resursima koji ne pripadaju njima nego njihovim uredima i, s obzirom na to da se pridržavaju svojih dužnosti, od njih se ne očekuje da traže osobnu korist, osim napredovanja u karijeri.4

U onoj mjeri u kojoj je racionalizirano, prakticiranje vlasti postaje kompatibilnije s nastojanjem privatnih pojedinaca da ostvare vlastite interese. Iz perspektive tih pojedinaca, vlast koju prakticiraju dužnosnici čini se regularnijom i predvidljivijom, a povremena odstupanja od pravila mogu se ispraviti. Vladari su zainteresirani za povećanje resursa koji su dostupni cijelom društvu, makar samo da bi se na njih oslonili u financiranju svojih političkih i administrativnih aktivnosti. No radi toga moraju, u najmanju ruku, priznavati zahtjeve privrednog sustava zemlje te, u najboljem slučaju, štititi ili, štoviše, poticati njegovu proizvodnu dinamiku koja se sve više temelji na tržištu. S tim ciljem, da ponovimo, privatni resursi iz privrede sve se više izvlače uglavnom poreznim sredstvima.

Sigurnost tih resursa i njihova upotreba moraju se održavati jamčenjem – posredstvom odgovarajućih zakona i mašinerije za provedbu zakona – institucija privatnog vlasništva i ugovora. No od granica koje raci

onalizirana vlast postavlja opsegu svoga djelovanja i od aranžmana koje stvara kako bi postala kompatibilna s autonomijom civilnog društva koristi nemaju samo ekonomski nego i drugi društveni i kulturni interesi.

Širenje vlastiU trećoj fazi država pokazuje dinamiku koju bismo mogli nazvati "širenjem vlasti". Stoljećima su aktivnosti svake države bile usmjerene na dva glavna interesa:1. Na međunarodnoj pozornici ona se uglavnom nas

tojala osigurati od zadiranja drugih država na svoj teritorij i u svoju sposobnost da samostalno određuje i ostvaruje vlastite interese.

2. Na svojem teritoriju bila je posvećena održavanju javnog reda i učinkovitosti svojih zakona.

U drugoj polovici 19. i u 20. stoljeću države su svoje vladavinske aktivnosti počele primjenjivati na sve raznovrsniji raspon društvenih interesa.

U biti, država više jednostavno ne određuje zakonima samostalne pothvate pojedinaca i skupina, kao što ne sankcionira njihove privatne aranžmane posredstvom svoga pravosudnog sustava. Ona sve više intervenira u privatne interese tako što modificira te aranžmane ili prikuplja više resursa te ih potom preraspodjeljuje dajući nekim stranama više nego drugima. Osim toga, nastoji upravljati društvenim aktivnostima u skladu s vlastitim prosudbama i preferencijama zato što smatra da je ishod tih aktivnosti od legitimnoga javnog interesa koji bi trebao izražavati širi i viši interes (primjerice, promicanje industrijskog razvoja, ili društvene jednakosti, ili nacionalne solidarnosti).

Širenje vlasti duboko modificira odnos države i društva iz prethodne faze. Većinu njezinih objašnjenja možemo klasificirati prema tome smješta li se glavni izvor poticaja za širenje u samu državu ili u društvo.

Prethodna se tumačenja pojavljuju u raznim verzijama.1. Ona mogu, prvo, pripisati administrativnoj mašine

riji države inherentnu sklonost rastu, upotrebi više resursa ili preuzimanju više zadataka, zadovoljavanju brojnijih i raznovrsnijih društvenih interesa, umjesto da to bude prepušteno tržištu ili samostalnim nastojanjima pojedinaca i skupina.

2. Ili, drugo, glavnim razlogom državne ekspanzije mogu se smatrati predstavnička demokracija i suprotstavljena politika. Jednostavnije rečeno, ona plaća stranci koja nije na vlasti da poveća svoju potporu tako što obećava, bude li izglasovano da dođe na vlast, da će posvetiti više javnih resursa određenoj državnoj aktivnosti te tako promicati interese društvenih skupina koje odgovaraju na njezin apel. Tipično, na tu kartu uspješno igraju stranke ljevice koje


obično na nov način koriste državnu aktivnost i državne rashode kako bi smanjile nepovoljan položaj koji su njihovim podupirateljima nametnuli tržišni procesi.

3. To je tumačenje usko povezano s trećim, koje ekspanziju države uglavnom pripisuje pojavama koje su smještene na društvenu stranu podjele na državu i društvo. Nepovlaštene skupine ustrajavaju na tome da ostvare najviše koristi od ekspanzije države te je stoga prizivaju i favoriziraju pomoću svoga prava glasa ili drugih oblika mobilizacije.

4. No, prema četvrtom tumačenju, mnogi aspekti ekspanzije države podupiru – umjesto da ispravljaju i suzbijaju – djelovanje tržišne ekonomije koje, izravno ili neizravno, ponajprije odgovara interesima tvrtki i poslodavaca. Primjerice, neki su kolonijalni pothvati europskih država favorizirali glavne ekonomske snage koje su tražile povlašten pristup sirovinama, radnoj snazi i tržišnim uvjetima koje su vidjele u stranim zemljama ili su tražile profit opskrbljujući državu vojnim i pomorskim oružjem. Nadalje, već više od jednog stoljeća mnogi se javni resursi namjenjuju obrazovnim aktivnostima koje tržištu rada isporučuju zaposlenike koji imaju raznovrsne kvalifikacije i vještine što su potrebne privredi. U drugoj polovici 20. stoljeća država je često podupirala – u korist tvrtki, a time ponajprije poslodavaca – znatne troškove istraživanja i razvoja kako bi potaknula naprednije i profitabilnije proizvodne procese.

Okvir 4.4. Državljanstvo

Do sada je moj cilj bio da u temeljnim crtama skiciram razvoj državljanstva u Engleskoj do kraja 19. stoljeća. U tu sam svrhu državljanstvo podijelio na tri elementa: građan-ski, politički i socijalni. Pokušao sam pokazati da su najprije nastala građanska prava i da su u nečemu što je nalikovalo na njihov moderni oblik upostavljena prije prvog Zakona o reformi koji je donesen 1832. Slijedila su politička prava, a njihovo je širenje bilo jedna od glavnih značajki 19. stoljeća, premda načelo univerzalnoga političkog državljanstva nije bilo priznato do 1918. S druge strane, socijalna su se prava smanjivala do točke nestajanja u 18. stoljeću i ranome 19. stoljeću. Njihovo je ponovno oživljavanje počelo s usposta-vom javnoga osnovnog obrazovanja, ali sve do 20. stoljeća nisu stekla jednako partnerstvo s druga dva elementa dr-žavljanstva.

Marshall (1950:27-28).

Općenitije, četvrto tumačenje pripisuje velik dio ekspanzije države činjenici da tržište, ako je prepušteno samo sebi, često ne stvara dostatnu potražnju za industrijskim proizvodima kako bi poticalo kapitalno ulaganje, razumnu stopu zaposlenosti, a time i domaću potražnju za industrijskim proizvodima. Iz te su perspektive glavni korisnici ekspanzije države u konačnici etabliranije i povlaštenije društvene skupine.

Ustvari, često prizivana slika o državama koje se šire preuzimajući na sebe društvene zadatke koje su prethodno obavljale autonomne društvene snage i uzurpirajući društvo, katkad vodi u zabludu. Mnoge aktivnosti koje, dobro ili loše, provodi država koja se širi odgovor su na nove potrebe, potencijale i prigode koje stvara stalan društveni razvoj – kao što su demografska eksplozija, urbanizacija, sve veća pismenost, masovna motorizacija, nastavak industrijalizacije i sve veća složenost samog društva. Durkheim je tvrdio, nasuprot Spenceru, da je u procesu modernizacije već potkraj 19. stoljeća razvoj privatne sfere zahtijevao i razvoj javne sfere.

Kakvi god bili razlozi za to, ekspanzija države uključuje rast triju međuovisnih aspekata:

●● fiskalnog prihoda, to jest dijela godišnje proizvodnje u zemlji, koji izvlači i kojim upravlja država;

●● stupnja unutarnje diferencijacije organizacijske mašinerije države;

●● ukupnog broja pojedinaca koje te jedinice zapošljavaju i koji posjeduju sve raznovrsnije kvalifikacije i vještine.

Dvije posljednje pojave ne samo da uklanjaju graničnu crtu između države i društva. One duboko utječu i na samu državu, koja sve više nalikuje na loše koordiniran skup sve raznovrsnijih jedinica koji stalno rastu. Uobičajeni politički procesi – artikulacija kolektivnih interesa posredstvom stranaka i njihova periodičnoga izbornog natjecanja, određivanje izvršne vlasti pomoću većina, formiranje javnih politika u međuigri izvršne vlasti i parlamenata – sve neučinkovitije aktiviraju i upravljaju golemom, skupom, složenom i raznolikom administrativnom mašinerijom.

Mnogo toga u političkom odlučivanju i u naknadnoj administrativnoj aktivnosti odgovara interesima samih jedinica ili interesima posebnih, često uskih, slojeva društva za koje se brinu, umjesto da izražavaju politički projekt koji izražava sveobuhvatno shvaćanje društva kao cjeline. Dakle, administrativna mašinerija postaje prekrcana mnoštvom suprotstavljenih zahtjeva koji se stalno mijenjaju. Nadalje, pojedine njezine sastavnice "osvajaju" moćne i zahtjevne društvene snage te one služe njihovim potrebama umjesto potrebama cijele javnosti. Zbog svih tih pojava političkim je elitama sve teže oblikovati i provoditi politike koje prefererira biračko tijelo.


Te se pojave očituju u većini suvremenih država, ali u različitoj mjeri i na različite načine. Kako pokazuju sljedeća poglavlja, jedan je od glavnih zadataka istraživanja u komparativnoj politici da empirijski utvrdi i objasni razlike u suvremenome političkom okruženju, kako u manifestacijama navedenih pojava tako i u reakcijama na koje nailaze kod političkih vlasti, stranaka i društvenih pokreta.

KLJUČNE TOČKE

●● U povijesnoj karijeri moderne države mogu se razlikovati tri glavne faze koje su različite europske države slijedile do-nekle različitim redoslijedom.

●● Konsolidacija vlasti: unutar svakoga većeg dijela kontinenta (počevši s njegovim zapadnim dijelovima) jedno je poseb-no središte vlasti utvrdilo svoju nadmoć općenito tako što je porazilo druge u ratovima, podvrgnulo dotične zemlje svojoj kontroli i pretvorilo ih u ujedinjen teritorij.

●● Racionalizacija vlasti: svako središte vlasti sve se više osla-njalo na dužnosnike koje je ono odabiralo i davalo im vlast, a oni su bili izričito kvalificirani za svoje položaje i formirali su hijerarhijski strukturirane jedinice unutar kojih su nji-hove karijere ovisile o pouzdanosti i učinkovitosti njihovih akcija.

●● Širenje vlasti: države su progresivno preuzimale sve šire skupove funkcija kako bi se suočile s društvenim potre-bama koje su stvarali tekući procesi ekonomske moder-nizacije i odgovorile na zahtjeve za javnom regulacijom i intervencijom koji su dolazili iz različitih sektora društva. Dodale su nove specijalizirane administrativne jedinice i fi-nancirale njihove aktivnosti povećavanjem svojih "fiskalnih prihoda" iz privrede.

ZaključakPouzdano se može pretpostaviti da golema većina čitatelja ove knjige živi u političkom okruženju koje više ili manje nalikuje na portret "države" koji je dan u ovom poglavlju i čije institucije i prakse nose tragove razvoja što je skiciran u posljednjem odjeljku. Stoga bi čitatelji – kakvi god bili njihovi osjećaji prema njihovoj državi i kako god se pozicionirali visàvis konkretne vlasti koja njome upravlja – mogli uzeti zdravo za gotovo njezina glavna obilježja, uključujući i činjenicu da, među ostalim, mogu znanstveno izučavati samu tu državu i komparirati je s drugima. No cilj je ovog poglavlja, kao i drugih poglavlja u ovoj knjizi, dovesti u pitanje pretpostavku da se ta pitanja doista mogu uzeti zdravo za gotovo.

Taj izazov povlači za sobom sljedeća tvrdnja uglednoga njemačkog društvenog teoretičara Heinricha Popitza (19252002):

"Povijest društva pokazuje samo rijetke slučajeve u kojima se na pozitivan i održiv način suočavalo s pitanjem 'kako zacrtati granice oko institucionalizirane sile'. U biti, to se dogodilo samo u grčkom polisu, u Rimskoj Republici i nekolicini drugih gradovadržava te u povijesti moderne ustavne države. A odgovori koji su se davali na to pitanje bili su začuđujuće slični: načelo nadmoći prava i jednakosti svih pred zakonom (Grci su to nazvali 'izonomijom'). Predodžba da se norme koje postavlja država suočavaju s ograničenjima (temeljnim pravima). Norme koje pripisuju različite kompetencije raznim političkim tijelima (podjela vlasti, federalizam). Proceduralne norme (odluke kolektivnih tijela, njihova javna priroda, prizivi višim tijelima i njihov nadzor). Norme o zauzimanju položaja (smjena na položajima, izbori). Napokon, norme koje se tiču javne sfere (sloboda mišljenja, sloboda udruživanja i okupljanja). Sličnost ili, štoviše, zajednička obilježja tih odgovora upućuje na to da postoje sustavna rješenja problema kako ograničiti institucionaliziranu moć i silu te da ta rješenja, premda pretpostavljaju određene prostore žele li se održati, mogu u određenoj mjeri vrijediti u različitim kontekstima – toliko različitima kao što su, recimo, gradovidržave i države koje vladaju velikim teritorijima" (Popitz, 1992:65).

Okvir 4.5. Zamišljene zajednice

Nacija je "zamišljena" politička zajednica.

· Zamišljena je zato što pripadnici čak ni najmanje nacije nikad neće upoznati većinu svojih supripadnika, susresti ih, pa ni čuti za njih, a ipak u glavama svakog od njih živi pre-dodžba o njihovu zajedništvu.

· Zamišljena je kao ograničena zato što i najveća od njih, koja obuhvaća možda milijardu ljudskih bića, ima konačne, premda elastične, granice iza kojih se nalaze druge nacije.

· Zamišljena je kao suverena zato što je taj pojam rođen kad su prosvjetiteljstvo i revolucija uništavali legitimnost hi-jerarhijskoga dinastičkog carstva uređenog prema božan-skim zapovijedima.

· Zamišljena je kao zajednica zato što se, bez obzira na stvarnu nejednakost i izrabljivanje koji mogu prevladavati u svakoj od njih, nacija uvijek poima kao duboko horizontal-no drugarstvo.

Izvor: prilagođeno iz: Anderson (1983:6-7).


Popitzova tvrdnja zahtijeva neke komentare.1. Premda "državu" tretiram kao bitno modernu pojavu

(a njezin razvoj kao glavnu političku dimenziju šireg fenomena modernizacije), neki su se njezini posebni institucionalni aranžmani pojavili još u antici i srednjem vijeku.

2. I raniji i kasniji (moderni) aranžmani isprva su se činili dijelom posebne zapadne priče zato što su nastali u Europi i kasnije su preneseni u različite dijelove ostatka svijeta koje su osvojile i naselile europske sile, a osobito u Sjevernu Ameriku i Australiju (SAD su bile prvo mjesto na kojemu se izričitije i uspješnije eksperimentiralo s jednim posebnim aranžmanom, federalizmom, koji je poslužio kao model za buduće eksperimente; v. pogl. 11). Otada su neki od tih aranžmana postali uobičajeni u političkim zajednicama koje su funkcionirale diljem svijeta, premda u različitim oblicima interpretacije i implementacije.

3. Aranžmani koje je spomenuo Popitz, sami za sebe i uzeti zajedno, uspijevaju u jednome po sebi teškom zadatku – omeđivanju, ograničavanju i "pripitomljavanju" institucionalizirane političke vlasti.

Posljednja točka upućuje na dodatna razmatranja koja su implicitna u Popitzovoj tvrdnji. Uspjeh se ne može uzeti zdravo za gotovo. On je pitanje stupnja zato što zah tijeva prevladavanje ugrađene sklonosti političke vlasti da samu sebe nadrasta, da izbjegava granice i ograničenja, da "divlja", da tako kažemo – sklonosti koja se može očitovati u mnogim okolnostima i na mnogo načina. Zapravo, neke države koje dijele zajednička obilježja što su spomenuta u prvom odjeljku ovog poglavlja nisu pokazale sva obilježja koja su navedene u drugom odjeljku, a koja su se pojavile u kasnijim fazama političke modernizacije i koja (prema osobnoj prosudbi autora) prelaze dug put prema "civiliziranju" same države.

Primjerice, carističko je carstvo odbilo prihvatiti mnoge karakteristične institucije ustavnih, liberalnih, demokratskih država Zapadne Europe. Što je još gore, čak su se i države koje su u nekom trenutku pokazivale sva ta obilježja okretale od konstitucionalizma, liberalizma, demokracije, te prolazile kroz institucionalne promjene koje se općenito povezuju s pojmom "totalitarizma" – kao što se dogodilo u 20. stoljeću u Italiji i Njemačkoj (v. pogl. 6). A čak se i neka konstitutivna obilježja država koje su navedene u prvom odjeljku, kao što je "suverenost", trenutačno nalaze pod pritiskom stanovita broja razvojnih tendencija kao što su, primjerice, one koje su povezane s "globalizacijom" ili formiranjem nadnacionalnih političkih zajednica (v. pogl. 24).

Čak i ne računajući te dramatične razvoje, liberalnodemokratske države razlikuju se jedna od druge u mnogim značajnim aspektima. Primjerice, neke odnosima između političkog središta države i njezine političke periferije daju centraliziranu, a neke federalnu strukturu. Države se razlikuju prema stupnju u kojem šire i obogaćuju državljanska prava ili prema stupnju i načinu na koji neka država nastoji svojim politikama podupirati i planirati razvoj nacionalne privrede nasuprot potpunom prepuštanju tog razvoja djelovanju tržišta. Veličina takozvanoga "javnog sektora" privrede i način na koji se njime upravlja također se razlikuju od države do države, kao i njihove respektivne politike oporezivanja.

Zbog tih i drugih pitanja često se vode borbe u oblicima značajnih i trajnih konfrontacija među strankama i različitim sektorima mnijenja; a njihovo je rješavanje manje ili više stabilno, što stvara naklonosti ili suprotnosti među državama. Osim što su tema javnog života, ta su pitanja i glavne teme znanstvenog izučavanja politike, neovisno o tome je li ono usredotočeno na neku konkretnu državu ili na razlike i sličnosti među državama. Posljednje je, dakako, glavni predmet ove knjige u cjelini.


1. Što se misli pod širenjem "civilnosti"?

2. Kako se može objasniti činjenica da su pripadnici stanov-ništva neke države progresivno stjecali prava vis-à-vis dr-žave?

3. Što je civilno društvo?

4. Stvaraju li nacije države ili obratno?

5. Kakvu je ulogu imalo pravo u razvoju moderne države?

6. Zbog kojih su razloga vladari osnivali tijela sastavljena od dužnosnika koje su sami imenovali i davali im vlast?

7. Što se misli pod "konsolidacijom vlasti"?

8. Što se misli pod "suverenošću"?

9. Kakvu je ulogu imala vojna sila u stvaranju europskih dr-žava?

10. Kako države obično stječu ekonomske resurse kojima se služe?

Elias, N. (2000). The Civilizing Process: Sociogenetic and Psychogenetic Investigations. Oxford: Blackwell Publishers. Drugi, veliki svezak toga impresivnog djela bavi se "sociogenezom države".

Poggi, G. (1978). The Development of the Modern State: A Sociological Introduction. Stanford: Stanford University Press. Kompaktan i pristupačan prikaz koji se proteže od srednjeg vijeka do suvremenog doba.

Tilly, C. (ur.) (1975). The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press. Vrlo utjecajna zbirka glavnih radova o toj temi, uključujući njezine vojne, fiskalne i ekonomske aspekte.

Weber, M. (1994, 1919¹). Politics as a Profession and Vocation. U: Weber, M. Political Writings. Cambridge: Cambridge University Press, str. 309-369. Kompaktna, ali najpoučnija i najprovokativnija rasprava o prirodi politike i moderne države kojoj je autor jedan od najvažnijih modernih teoretičara društva.

www.pipeline.com/~cwa/TYWHome.htmInternetska stranica o Tridesetogodišnjem ratu koji je potaknuo nastanak modernih država nakon Vestfalskog mira (1648).

http://userweb.port.ac.uk/~andressd/frlinks.htmInternetska stranica o Francuskoj revoluciji.

www.arcaini.com/ITALY/ItalyHistory/ItalianUnification.htmInternetska stranica o ujedinjenju, neovisnosti i demokratizaciji Italije.

http://americancivilwar.com/Internetska stranica o Američkome građanskom ratu.

Tražite li dodatno gradivo i izvore, molimo vas da posjetite Centar internetskih resursa na adresi:www.oxfordtextbooks.co.uk/orc/caramani2e

Documents

Nacionalna država