NAUČNO DRUŠTVO EKONOMISTA SRBIJEndes.ekof.bg.ac.rs/downloadsakta/zbornik2013deo3.pdf · strukture poreskog sistema, visine javnog duga i dr. na rast privrede u dugom roku. U ovom

NAUČNO DRUŠTVO EKONOMISTA SRBIJE sa Akademijom ekonomskih nauka i EKONOMSKI FAKULTET U BEOGRADU

Ekonomska politika srbijE u 2014: Mogućnosti privrednog rasta u uslovima reformi i fiskalne konsolidacije

RedaktoriMilojko ArsićDejan Šoškić

© 2014.Sva prava su zadržana. Ni jedan deo ove publikacije ne može biti reprodukovan niti smešten u sistem za pretraživanje ili transmitovanje u bilo kom obliku, elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na drugi način, bez prethodne pismene dozvole autora.

IzdavačEkonomski fakultet u Beogradu

Kamenička 6, tel: 3021-240, faks: 3021-065

Dekan Ekonomskog fakultetaProf. dr Branislav Boričić

RecenzentiProf. dr Božidar CerovićProf. dr Miomir Jakšić

Tehnička pripremaMilija Mihailović

Dizajn i prelomČUGURA Print

ŠtampaČUGURA Print, Beograd

www.cugura.rs

Godina2014.

Tiraž220

ISBN: 978-86-403-1347-6

5

Sadržaj

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I Makroekonomske politike

• Milojko Arsić/Saša RanđelovićUticajfiskalnepolitikenaprivrednirastuSrbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

• Dejan ŠoškićMonetarnapolitikauSrbiji:rezultatiialternative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

• Kori UdovičkiOgraničenjanastraniponudeineophodnostekonomskihreformizaubrzavanjeprivrednograsta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

• Stojan Stamenković/Miladin Kovačević/Vladimir VučkovićEksternaodrživostumakazamafiskalnekonsolidacijeiprivrednograzvoja . . . 63

II Institucionalni ambijent

• Ljubomir MadžarPolitičkičiniocimakroekonomskehavarije-Sistemskoiindividualnouekonomskimprestupima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

• Marko SekulovićGeoekonomskeopcijeSrbijeiekonomskapolitika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101

• Svetozar Tanasković/Bojan RistićStrategijazaunapređenjekonkurentskepozicijeSrbijepremakompozitnimmerilima-primerindeksaglobalnekonkurentnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

• Branko RadulovićStečajuSrbiji:Činjeniceizablude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

• Mirjana Petković/Ana Aleksić-Mirić/Marina PetrovićKakostrukturiratiivoditiklastere:Implikacijezadonosioceodlukauklasterimaikreatorenacionalnepolitike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149

III Bankarstvo i finansije

• Diana Dragutinović/Boško ŽivkovićProblematičnikreditiubankarstvu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165

• Đorđe ĐukićPredlogreformesistemaosiguranjadepozitaubankarskojindustrijiSrbije . . .187

• Milan KecmanAnalizareformeporezanaimovinuuSrbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

6

IV Zaposlenost i penzije

• Mihail Arandarenko/Jelena Žarković-RakićNovepolitikezanovaradnamesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217

• Nikola AltiparmakovPerspektivepenzijskihreformiuSrbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

V Izvoz i strane direktne investicije

• Radovan KovačevićIzvozkaofaktorprivrednograstaSrbijeu2014.godini. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

• Mirjana GligorićPrilivstranihdirektnihinvesticijauSrbiju:Noviizazoviuperiodukrize . . . . . 269

• Predrag KaporNužnostopredeljivanjarealnestrategijeipolitikeSrbijepremastranimdirektniminvesticijama. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

7

Predgovor

Monografija EkonomskapolitikauSrbijiu2014:Mogućnostiprivrednograstauuslovi-mareformiifiskalnekonsolidacije, sadrži radove u kojim se analiziraju uzroci brojnih problema sa kojima se suočava privreda Srbije i predlažu ekonomske politike i reforme kojim bi se uvčrstila makroekonomska stabilnost i stvorile mogućnosti za rast privredne aktivnosti i zaposlenosti. Radovi sadržani u monografiju su izabrani među referatima prezentiranim na konferenciji Naučnog društva ekonomista Srbije sa Akademijom eko-nomskih nauka i Ekonomskog fakulteta u Beogradu održanoj 14. decembra 2013, na Ekonomskom fakultetu u Beogradu.

Privreda Srbije suočava se sa makrekonomskim neravnotežama, nereformisanim pri-vrednim sistemom, pogoršanjem finansijskih performansi preduzeća i banaka, stagnaci-jom privredne aktivnosti i visokom nezapolenošću.

Visoke makroeknomske neravnoteže prisutne su u Srbije više od jedne decenije, pri čemu je do početka ekonomske krize spoljni deficit bio u prvom planu, dok su fiskalni problemi bili „prikriveni“ izdašnim, ali dugoročno neodrživim, porezima po osnovu visoke potrošnje i rasta BDP, prihodima od privatizacije i dr. Od početke ekonomske kriza, a naročito od 2011. godine visok fiskalni deficit i njime generisani rast javnog duga postaju osnovne pretnje za makrkoeknomsku stabilnost, dok je spoljni deficit, znatno smanjen. Stoga se fiskalna konsolidacija nameće kao ključni prioritet Srbije. Takodje, nakon pet godina primene prilično je očigledno da u Srbije nije moguće primenjivati „čist“ model ciljane inflacije, što legitimno otvara traganje za mogućim alternativama.

Iako je od početak tranzicije prošlo već 13 godina, Srbija još uvek nije izgradila funkcio-nalan sistem tržišne ekonomije. Neki od osnovnih uslova za funkcinisanje tržišne ekono-mije, kao što je uspostavaljanje čvrstog budžetskog ograničenja, još uvek nisu ostvare-ne. Privatizacija je skoro zaustavljena, a otklanjanje administrativnih barijera godinama predstavlja nezavršen posao za različite Vlade. Spore reforme privrednog sistema su u poslednje dve-tri godine gotovo zaustavljene, što je rezultiralo pogoršanjem plasmana Srbije na medjunarodnim rang listama konkurentnosti. Izostanak reformi u kombinaciji sa rastućim makroekonomskim rizicima, sporim oporavkom privreda EU, smanjio je priliv stranog kapitala u Srbiju, a to u uslovima niske domaće štednje implicira niske investicije, stagnaciju privredne aktivnosti i pad zaposlenosti.

Pogoršana likvidnost preduzeća i rast procenta loših kredita posledica su višedecenij-skog odsustva finansijske discipline, prevaljivanja socijalne politike na preduzeća, prete-ranog oslanjanja na hipoteke uz zanemarivanje poslovnih performansi preduzeća u peri-odu kreditnog buma, neadekvatnog upravljanja državnim bankama, naglog pada priliva stranog kapitala od početka krize i dr. Problemi u preduzećima i bankama manifestuju se u snažnom pada kreditne aktivnosti, što otežava oporavak privrede, kao i u visokim fiskalnim troškovima čime se pogoršava ionako nepovoljna fiskalna pozicija Srbije. Re-šavanje problema loših kredita i uspostavanje mehanizama za sprečavanje njihovog rasta u budućnosti, neophodno je kako za oporavak privrede tako i za konsolidaciju javnih finansija.

Visoka nezaposlenost je dugutrajan problem Srbije. Ona je jednim delom posledica nea-dekvatnog radnog zakonodavstva, dok je drugim delom posledica privrednog ambijenta

8

koji generiše nedovoljne investicije. Rashodi penzijskog sistema Srbije su fiskalno neo-drživi, pa su neophodne parametarske reforme kojima bi se rashodi uskladili sa ekonom-skim mogućnostima zemlje. Realizacije penzijskih reformi predstavlja jedan od ključnih elemenata fiskalne konsolidacije, jer uštede na penzijama treba da obezbede skoro polo-vinu ušteda u okviru fiskalne konsolidacije.

U spoljnoekonomskim odnosima tokom prethodnih nekoliko godina ispoljene su diver-gentne tendencije – dok se stanje u tekućem bilansu poboljšava, stanje u kapitalnom bilansu se pogoršava. Deficit u tekućem platnom bilansu je smanjen, snažnim rastom izvoza, ali i kočenjem domaće tražnje. Medjutim spoljni deficit je još uvek dugoročno neodrživ, pa je neophodno da se nastavi sa politikama koje podstiču rast izvoza i uspo-ravanje uvoza. Niska domaća štednja je višedecenijska karakteristika Srbije, pa je bar u kratkom roku, za realizaciju investicija koje mogu da generišu rast BDP i zaposlenosti, neophodan priliv stranog kapitala. Relativno skroman priliv stranih direktnih investcija, prethodnih godina podstican je fiskalno neodrživim direktnim i indirektnim subvencija-ma. Stoga je neophodan zaokret u privlačenju stranih investicija od direktnih i indirek-tnih subvencija ka smanjenju troškova i rizika poslovanja.

Kreiranje paketa ekonomskih politika i reformi koje bi omogućile rast privrede i sma-njenje nezaposlenosti uprkos fiskalnoj konsolidaciji i nagomilanim problemima u pre-duzećima i bankarskom sektoru, predstavlja relativno komplikovan zadatak. Dodatni problem je što realizacija takvih mera nailazi na snažne otpore privilegovanih interesnih grupa, zbog čega se reforme često odlažu, ili ublažaju, uz povremeno usvajanje antire-formskih zakona.

Radovi u monografiji su grupisani u pet poglavlja. U prvom poglavlju nalaze se radovi u kojima se analizira aktuelna ekonomska politika, predlažu moguće alternative i ocenjuju dometi ekonomske politike u postojeće institucijonalnom okviru. Drugo poglavlje sadrži radove koji se bave uticajem političkih faktora na privredu Srbije, mogućim merama za poboljšanje konkurentnosti privrede Srbije, uspostavljanje finansijske disicipline kroz zakon o stečaju. U trećem poglavlju analiziraju se uzroci, posledice i moguća rešenja za rastući problem loših kredita, analiziraju prednosti diferencirane premije osiguranja depozita, kao i efekti reforme poreza na imovinu u Srbiji. U četvrtom poglavlju se nalaze radovi u kojima se analiziraju moguće reforme na tržištu rada, kao i reforme za unapre-djenje održivosti i pravičnost penzijskog sistema. U petom poglavlju su radovi posvećeni analazi spoljnotrgovinskih odnosa i stranih direknih investicija.

Verujemo da ova monografija predstavlja doprinos realnom sagledavanju i analizi aktu-elnih privrednih i finansijskih problema naše zemlje i da daje niz konkretnih preporuka za unapređenje ukupnog privrednog sistema Srbije.

Zahvaljujemo autorima referata i organizatorima ove tadicionalne godišnje Konferenci-je, kao i Ministarstvu prosvete, nauke i tehnološkog razvoja koje je pružilo finansijsku podršku za štampanje ove monografije.

Beograd, Januar 2014.

REDAKTORIMilojko ArsićDejan Šoškić

I Makroekonomske politike

11

MilojkoArsić*SašaRanđelović**

Uticaj fiskalne politike na privredni rast u SrbijiApstrakt: Visokfiskalnideficit i rastući jav-nidugurgožavajusolventnostdržaveSrbije inegativnoutičunafunkcionisanjeirastnjeneprivrede.Stogajesnažnaikredibilnafiskalnakonsolidacija važna ne samo za državu negoizanjenuprivredu.Takvafiskalnakonsolida-cijabipodrazumevaladaseu2014.godinifi-skalnideficitsmanjinaoko6%BDP,kaoidaseusvojereformekojebiobezbedilasmanjenjefiskalnogdeficitanaoko3%BDPu2016.go-dini.Uokviru javnih rashodanajvećeuštedebi se ostvarile u okviru subvencija, zarada ipenzija,dokbise izadaciza javne investicijapovećali. Suzbijanje sive ekonomije i eventu-alnazamenaskupihkredita jeftinimmogudapomognu navedenim uštedama, ali ne mogudapredstavljajuzamenuzanjih.Sobziromnatoda sufiskalnimultiplikatoriuSrbijeniski,amoždainegativni,fiskalnakonsolidacijane

biimalaznačajnijinegativanuticajnaprivre-du,amogućejedabitajuticajpododredjenimokolnostimabioipozitivan.Kredibilnafiskal-na konsolidacija kojom se otklanja opasnostodbankrotadržaveukombinacijisatemeljnimreformamaprivrednogsistemaimalabipoziti-vanuticajnarastprivredeusrednjemidugomroku.Zadugoročnirastprivrede,osimuštedakojimabiseveličinajavnogsektorauskladilasamogućnostimagradjanaiprivrede,podjed-nakojevažnopoboljšanjekvalitetauslugajav-nog sektora.Dugoročni privredni rastmoglabidapodržiireformaporeskogsistemakojombisedeofiskalnogopterećenjaradaprebaciosaradanapotrošnju.

Ključne reči: fiskalna konsolidacija, fiskalnimultiplikatori,privrednirast,reformeprivre-de

1. Uvod

Od 80-tih godine prošlog veka do početke aktuelne ekonomske krize, u fokusu ekonom-ske analize i javnih rasprava širom sveta bio je dugoročni uticaj fiskalne politike na pri-vredni rast. Glavne teme bile su: uticaj veličine javnog sektora, strukture javnih rashoda, strukture poreskog sistema, visine javnog duga i dr. na rast privrede u dugom roku. U ovom periodu dominirao je stav prema kome fiskalna politika u kratkom i srednjem roku ima skroman uticaj na privredni rast, pri čemu je taj uticaj neizvestan – nije sigurno da li će se fiskalnom politikom ublažiti ili pojačati ciklične fluktuacije privrede.

Nakon početka aktuelne velike ekonomske krize fokus istraživanja pomeren je na krat-koročne i srednjoročne efekte fiskalne politike, odnosno na istraživanje mogućnosti da se fiskalnom politikom ublaži recesija, a potom pokrene privredni oporavak. Gotovo istovremeno došlo je do promene stava vlada vodećih zemalja prema ulozi fiskalne poli-tike u periodu krize - SAD i druge članice OECD primenile su snažne fiskalne stimulan-se. Tada je procenjeno da ekspanzivna monetarna politika nije dovoljna da bi privreda izašla iz recesije. Ova procena se pokazala ispravnom, jer izrazito ekspanzivna mone-tarna politika koja se manifestuje kroz gotovo nulte kamatne stope centralnih banaka i obimne programe kvantitativnih popuštanja, nije bila dovoljna do pokrene kreditnu aktivnost banaka i oporavak privrede. * Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu** Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu

12

Korišćenje fiskalnih stimulansa, nakon što je fiskalna politika dve-tri decenije bila u dru-gom planu pokrenulo je brojna teorijska i empirijska istraživanja koja su imala za cilj da se što preciznije ocene fiskalni multiplikatori, kao i da se odrede faktori od kojih zavisi njihova veličina (detaljan pregled istraživanja dat je u Mineshima (2013), videti Ilzetzki, et. al. (2013)). Zbog velikog broja faktora koji utiču na visinu fiskalnih multipliktora odgovor na ovo pitanje je krajnje složen, pa se i procene fiskalnih multiplikatora kreću u širokom opsegu. Osim faktora čiji je uticaj na visinu fiskalnih multiplikatora od ranije bio dobro istražen, kao što su veličina i otvorenost privrede, razvijenost zemlje, režim kursa i karakter monetarne politike, struktura fiskalnih stimulansa, visina automatskih stabilizatora i dr. u novijim radovima identifikovani su dodatni faktori kao što je uticaj stanja privrede na visinu multiplikatora. Zavisnost multiplikatora od stanja privrede (ek-spanzija, recesija) znači da oni nisu konstantani tokom vremena, nego da se značajno i naglo menjaju sa promenom stanja privrede tj. da postoji snažna nelineranost u njihovom kretanju (Auerbach i Gorodnichenko (2012a), Baum, et. al. (2012)). Novijim istraživa-njima je dodatno potvrdjen od ranije poznat rezultat prema kome na visinu fiskalnih multiplaktora snažno utiče i stanje u javnim finasijama odredjene države (zaduženost zemlje, kreditni rejting, kredibilnost fiskalne politike), što predstavlja još jedan izvor nelinearnosti fiskalnih multiplikatora (Nickel i Tudyka (2013)). Dodatno, dobijeni su do-kazi da su multiplikatori asimetrični, odnosno da se razlikuje uticaj povećanja od uticaja smanjenja javne potrošnje ili poreza. Konačno, većina istraživanje ukazuje na to da je uticaj nekih faktora, koji su tokom prethodne dve-tri decenije imali veliki uticaj u eko-nomskoj teoriji i politici, kao što je dugoročna optimizacija odluka o potrošnji od strane gradjana (rikardijanska ekvilencija) precenjen. Štaviše, istraživanja uticaja visine javnog duga i fiskalnog deficita na visinu multiplikatora ukazuju da na stanje javnih finansija snažnije reaguju investitori nego gradjani.

Visoki fiskalni deficiti u periodu 2009-2010, koji su nastali kao posledica automatskog prilagodjavanja i fiskalnih stimulansa, doveli su do snažnog rasta javnog duga u mnogim zemljama, a da pri tome nije došlo do oporavka privreda. Ovakvi trendovi nisu održivi u dužem periodu ni u zemljama sa visokim kreditnim rejtingom, zbog čega je nakon dve godine krize u većini zemalja pokrenuta fiskalna konsolidacija. Fiskalni deficiti su u periodu 2011-2013. godina širom sveta smanjivani kombinacijom smanjenja rashoda i povećanja poreza. Dok je produžena recesija/stagnacija u periodu 2009-2010, uprkos snažnim fiskalnim stimulansima pokrenula rasprave o efektivnosti fiskalne politike, us-poravanje oporavka i ponovna recesija u nekim zemljama tokom 2011-2013, pokrenule su raspravu na temu da li je fiskalna konsolidacija bila preuranjena i previše snažna (Blanchard i Leigh (2013), European Commision (2012)). Na osnovu velikog broj istraži-vanja, moglo bi se zaključtiti da uticaj fiskalne konsolidacije na privredni rast, slično kao i uticaj fiskalnih stimulansa, zavisi od velikog broja faktora, koji se značajno razlikuju od zemlje do zemlje. Stoga u slučaju fiskalne konsolidacije nije optimalno da se identič-na politika sprovodi u zemljama koje se medjusobno razlikuju po veličini i otvorenosti, razvijenosti, monetarnoj politici, politici kursa, fiskalnoj poziciji, kreditnom rejtingu, stanju privrede i dr.

Na osnovu karakteristika privrede Srbije (mala otvorena privreda sa fleksibilnim devi-znim kursom, neakomodirajućom monetarnom politikom, niskim kreditnim rejtingom, visokim javnim dugom) očekuje se da su fiskalni multiplikatori u Srbiji niski. To zna-či da se ekspanzivnom fiskalnom politikom ne može značajnije stimulisati privredna

13

aktivnost, odnosno da fiskalna konsolidacija neće značajnije uticati na smanjenje pri-vrednog rasta. Ovo ne implicira da se u potpunosti odustane of fiskalnih stimulansa, ali navodi na zaključak da se od njih ne može očekivati mnogo.

S obzirom na to da je fiskalni deficit u Srbiji u 2013. godini bio najveći u Centralnoj i Istočnoj Evropi (Kvartalni monitor br. 34), kao i da je javni dug visok za zemlju sa ni-skim kreditnim rejtingom, fiskalna konsolidacija je nužna da bi se obezbedila održivost javnih finansija Srbije. Medjutim, postavalja se pitanje kako će fiskalna konsolidacija uticati na privredni oporavak? S obzirom na to da su fiskalni multiplikatori u Srbiji niski, a možda i negativni, fiskalna konsolidacija ne bi imala značajniji negativan uticaj na privredu, a moguće je da bi taj uticaj pod odredjenim okolnostima bio i pozitivan. Mada je nužnost fiskalne konsolidacija u Srbiji prilično nesporna ona se može realizvati različitom dinamikom i na različite načine. Sa stanovništa rasta privrede ključno je da se fiskalna konsolidacija prvenstveno ostvari smanjenjem rashoda, a ne povećanjem po-reza. Za dugoročni privredni rast važna je i struktura fiskalne konsolidacije, odnosno na kojim rashodima se ostvaruju uštede, kao i da li se i koji porezi povećavaju.

Sa stanovništa dugočnog rasta presudno je da se kroz fiskalnu konsolidaciju učešće javne potrošnje u BDP uskladi sa nivoom razvijenosti zemlje, kao i da se struktura javne po-trošnje promeni u smeru povećanja ulaganja u fizički i ljudski kapital, a da se predimen-zionirane pozicije u okviru javne potrošnje smanje u odnosu na BDP (subvencije, penzije, plate). Takodje, bilo bi poželjno da se poreski sistem reformiše tako da se smanji fiskalno opterećenje rada, a poveća fiskalno opterećenje potrošnje. Mali i relativno stabilan fi-skalni deficit, kao i javni dug ispod zakonske granice od 45% BDP bi doprineli stvaranju ambijenta koji je podsticajan za rast investicija, zapošljavanja i privrednu aktivnosti.

Specifičnost Srbije u odnosu na druge zamlje je u tome što se efektivna ograničenja za privredni rast nalaze na strani ponude, a ne na strani tražnje – domaća tražnja iako sma-njena i dalje je visoka u odnosu na BDP. Mogućnost otklanjanja ovih ograničenja u rela-tivno kratkom roku, kroz temeljne reforme predstavlja ključni potencijal za rast privre-de. Realizacija reformi u kombinaciji sa kredibilnom fiskalnom konsolidacijom mogla bi nakon godinu-dve da ponovo vrati Srbiju na putanju relativno visokog privrednog rasta.

Rad se sastoji od uvoda, zaključka i pet poglavlja. U poglavlju 2 analizira se makroeko-nomsko okruženje, u poglavlju 3 fiskalna pozicija Srbije i nužnost fiskalne konsolidacije. U poglavlju 4 analizira se optimalna dinamike fiskalne konsolidacije, a u poglavlju 5 struktura fiskalne konsolidacije, dok se u poglavlju 6 analizira uticaj fiskane politike na dugoročni privredni rast.

2. Makroekonomsko okruženje

Privreda Srbije u 2013 godini ispoljava divergentne trendove. Na jednoj strani je ostva-ren umeren rast privredne aktivnosti i značajno smanjenje spoljnog deficita, dok se na drugoj strani pogoršava finansijska pozicija preduzeća, banaka i države, investicije i zaposlenost opadaju, a visoka inflacija je zamenjena deflacijom. Procenjuje se da će rast BDP u 2013. godini iznositi oko 2%, inflacija će na kraju godine biti oko 2%, deficit platnog bilansa oko 5% BDP, dok nezaposlenost stagnira na visokom niovu od oko 25%. Rast BDP je i dalje koncentrisan u nekoliko delatnosti, dok je u većem delu privrede re-

14

cesija. Dominaciju recesionih tendencija potvrdjuje i deflacija sa kojom se Srbija suočava od sredine ove godine. Pogoršanje finansijske pozicije preduzeća se ispoljava kroz sma-njenje realne vrednosti kredita, rast procenta loših kredita, smanjenje poreske discipline, rast blokada računa. Negativne tendencije u privredi prenose se i na banke, a državni rashodi za sanaciju preduzeća i banaka rastu.

U narednoj godini očekuje se stagnacija privrede Srbije, uz procenu da je pad privredne aktivnosti verovatniji od rasta. Rast privrede Srbije u 2013. godini bio je nešto veći, nego u privredama u regionu, ali su izgledi Srbije za narednu godinu slabiji nego u većini okolnih zemalja. Faktori na strani ponude (oporavak poljoprivredne proizvodnje, rast proizvodnje FIAT-a, i NIS), koji su tokom ove godine pokretali rast privredne aktivno-sti su iscpljeni, a novi pokretači rasta se nisu pojavili. Na strani tražnje očekuje se pad lične i državne potrošnje, usporavanje rasta izvoza i skroman rast investicija. Smanjenje državne i privatne potrošnje je nužna posledica prilagodjavanja domaće potrošnje ras-položivom BDP, a svaki pokušaj da se preko državne potrošnje pokrene privreda bio bi kontraptroduktivan. Privreda Srbije bi u 2014. godini mogla da ostvari rast, samo u slučaju znatnijeg rasta investicija, ali je izvesno da će najavljene krupne investicije izo-stati, ili da će se u najboljem slučaju realizovati u znatno skromnijem obimu. Takodje, ni reforme privrednog sistema, čak i ako se realizuju na početku 2014. godine ne bi znatnije uticale na rast investicija i privredne aktivnosti u toj godini.

Formalna zaposlenost i dalje se umereno smanjuje, što je u skladu sa recesionim tenden-cijama u većem delu privrede. U 2014. godini očekuje se znatnije smanjenje formalne zaposlenosti kao posledica otpuštanja radnika u preduzećima u restrukturiranju, ogra-ničenja zapošljavanja u javnom sektoru i stagnacije privatnog sektora. Reforme tržišta rada u kombinaciji sa drugim reformama mogla bi da utiče na povećanje zaposlenosti tek od 2015. godine.

Inflacija je početkom četvrtog kvartala dostigla rekordno nizak medjugodišnji nivo, dok se Srbija od juna suočava sa deflacijom. Deflacija je dominantno posledica pada domaće tražnje i recesije u većem delu privrede, ali ona povratno produbljuje recesione tenden-cije. Kurs dinara je od sredine godine, uglavnom stabilan, čemu je doprinela odlučna politika NBS da intervencijama na deviznim tržištu spreči naglu deprecijaciju ili jačanje dinara. Deflacija, recesija u većem delu privrede, pad kreditne aktivnosti banaka i visoka nelikvidnost privrede otvaraju potrebu za smanjenjem restriktivnosti monetarne politi-ke. Blaga deprecijacija dinara i vraćanje inflacije u ciljni koridor su potrebni kako zbog kredibilnosti modela ciljane inflacije, tako i zbog ublažavanja recesije.

Trendovi u tekućem platnom bilansu su izrazito pozivini – deficit tekućeg platnog bi-lansa u 2013. godini će biti prepolovljen u odnosu na prethodnu godinu, mada će i dalje iznositi visokih 5% BDP. Smanjenje deficita je dominantno posledica rasta izvoza, ali je u odredjenoj meri tome doprineo i pad domaće tražnje. Pokrivenost uvoza izvozom u 2013. godini dostigla je istorijski maksimum, ali je učešće izvoza Srbije u BDP i dalje nisko u odnosu na zemlje slične veličine. Dok se trendovi u tekućem platnom bilansu mogu oceniti kao pozitivni, to nije slučaj sa kapitalnim bilansom. Privreda i banke se i dalje razdužuju, priliv stranih direktnih investicija je vrlo nizak, a najveći deo priliva stranog kapitala usmeren je na finansiranje deficita države, a pri tome se više od polovine zaduživanja koristi za finansiranje tekuće potrošnje. Od početka oktobra 2013. finansi-

15

ranje države se dobrim delom zasniva na kratkoročnim papirima koji predstavljaju skup i vrlo rizičan izvor finansiranja. Nakon dužeg vremena deficit tekućeg platnog bilansa u 2013. godini je manji od fiskalnog deficita, što znači da je ceo spoljni deficit direktno ili indirektno posledica fiskalnog deficita.

U 2014. godini očekuje se nastavak poboljšanja u tekućem platnom bilansu, ali uspore-nijim tempom nego u ovoj godini. Izvoz će rasti sporije, dok će niska domaća tražnja sprečavati brz rast uvoza. Za poboljšanje trendova u kapitalnom bilansu ključno je da se realizuju reforme kojima bi se unapredio privredni ambijent i privukle strane direktne investicije, dok bi država trebalo da smanji fiskalni deficit i zaduživanje u inostranstvu.

U 2013. godini izostale su sistemske reforme na unapređenju poslovnog ambijenta, tako da se uslovi poslovanja pogoršavaju (o čemu govori i nazadovanje Srbije na međuna-rodnim listama konkurentnosti). Realan obim kredita privredi je nastavio da opada, što doprinosi daljem povećanju već izražene nelikvidnosti i nesolventnosti privrede. Posle-dično, procenat nenaplativih kredita u bankama nastavlja znatno da raste, dok stepen naplate poreza opada.

3. Fiskalna pozicija Srbije i potreba za fiskalnom konsolidcijom

U period krize, 2008. godine Srbija je ušla sa relativno niskim fiskalnim deficitom, od 2,8% BDP. Medjutim, stanje u javnim finansijma Srbije je i pre krize bilo znatno nepov-ljenije ako se uzme u obzir uticaj cikličnih oscilacija privrede (proizvodni i apsorpcioni jaz) na fiskalni deficit. Strukturni fiskalni deficit, koji se dobija isključivanjem uticaja ci-kličnih i jednokratnih faktora na stvarni fiskalni deficit, neposredno pre krize je iznosio 5,5-6% BDP (videti Arsić, et. al. (2012)). Pre početka krize stopa rasta BDP bila je rela-tivno visoka, dok je domaća tražnja bila za 20-25% veća od BDP, što ja imalo za posle-dicu visoke, ali dugoročno neodržive prihode, naročito po osnovu poreza na potrošnju.

Sa početkom ekonomske krize BDP i domaća tražnja su naglo opali, što je automatski uticalo na smanjenje poreskih prihoda i povećanje fiskalnog deficita. Osim toga, krajem 2008. godine kao rezultat koalicionog dogovora penzije su povećane za 10%, mada je već tada bilo izvesno da Srbija ulazi u recesiju. Kao posledica automatskog pada poreza, povećanja penzija i nekih drugih rashoda, Srbija bi u 2009. godini bez preduzimanja diskrecionih mera fiskalne politike ostvarila fiskalni deficit u iznosu od oko 7% BDP. Dvogodišnjim zamrzavanjem plata i penzija, u uslovima relativno visoke inflacije, po-većanjem nekih poreza i smanjenejm transfera lokalnim zajednicama, fiskalni deficit je tokom prve dve godine krize držan na relativno niskom nivou od oko 4,5% BDP i bio je medju najnižim u Centralnoj i Istočnoj Evropi (CIE).

Od sredine 2011. godine fiskalni deficit u Srbiji, suprotno tendencijama u Evropi i sve-tu, počeo je relativno naglo da raste, tako da je u 2011-2013. godini bio najveći u CIE. Povećanju fiskalnog deficita u ovom periodu ključno su doprineli tzv. fiskalna decentra-lizacija, rast subvencija, a potom i rashodi po osnovu sanacije banaka i plaćanja kredita državnih preduzeća. Tokom 2013. godine na rast fiskalnog deficita uticali su i pogoršanje poreske discipline (rast sive ekonomije i poreskih dugova), naglo obaranje inflacije, kao i snažno restrukturiranje privrede ka izvozu, koji nije poreski izdašan. Planirani fiskal-ni deficit u 2014. godini iznosi 7,1% BDP, što je uz Sloveniju najveći planirani fiskalni deficit u CIE.

16

Grafikon 1.Fiskalni deficit u zemljama CIE

(% BDP)

Grafikon 2.Javni dug u zemljama CIE

(% BDP)

Izvor: Fiskalna strategija 2014-2016, European Economic Forecast Autumn 2013


Javni dug Srbije je u periodu od 2008. do kraja 2013. porastao za preko 11 mlrd. evra (tj. za oko 35% BDP), pa je krajem godine dostigao 62% BDP1. Tako je na kraju 2013. godine Srbija prema učešću javnog duga u BDP na trećem mestu, među 15 zemalja CIE. Veći javni dug od Srbije, meren učešćem u BDP, ima samo Mađarska, koja je uspela da merama štednje i drastičnog povećanja poreza njegov rast značajno uspori prethodnih godina, i Slovenija, u kojoj je deficit i prirast duga u velikoj meri posledica intervencija u bankarskom sektoru. Rast javnog duga Srbije posledica je visokih fiskalnih deficita, intervencija u bankarskom sektoru i ekstenzivnog izdavanja garancija javnim preduze-ćima za njihovo zaduživanje (Srbijagas, Železara i dr.). Usled permanentno visokog i rastućeg fiskalnog deficita i značajanog rasta javnog duga uslovi zaduživanja Srbije se pogoršavaju, tako da su među najnepovoljnijim u CIE – veću vrednost EmergingMar-ketsBondIndeksa beleže jedino Ukrajina i Belorusija (Kvartalni monitor br. 32, 33 i 34).

Grafikon 3.Prirast javnog duga Srbije

(mlrd. evra)

Grafikon 4.Prirast javnog duga u Srbiji i CIE

(% BDP)



1 Učešće javnog duga u BDP bilo bi i veće da je statistika revidirala na niže podatake o nominalom BDP, što je bilo neophodono jer je inflacije u 2013. godini bila znatno niže od projetovane.

17

Fiskalni deficit u Srbiji u 2013. godini iznosio je oko 6,5% BDP, dok se u 2014. godini planira da bude veći za 0,6 pp, te da iznosi oko 7,1% BDP. Kontinuirano visok fiskalni deficit u nekolio uzastopnih godina, njegovo povećanje i posledični snažan rast javnog duga čine fiskalnu poziciju Srbije neodrživom, čak i na kratak rok od jedne do dve go-dine. Stoga je neophodno u 2014. godini proširiti program mera fiskalne konsolidacije, pre svega kroz smanjenje neproduktivnih tekućih rashoda, tako da fiskalni deficit bude manji za 1% BDP u odnosu na planirani (a za 0,5% BDP) u odnosu na 2013. godinu.

Nužnost fiskalne konsolidacije u Srbiji proizilazi iz činjenice da će javni dug već krajem 2014. godine dostići 23-23,5 mlrd evra, odnosno blizu 70% BDP2, dok će troškovi servi-siranja javnog duga rasti, kako zbog rasta javnog duga, tako i zbog zamene jeftinih kre-dita skupljim. Tako će u 2014. godini troškovi kamata biti blizu 3% BDP, dok su u 2011. godini su iznosili samo 1,4% BDP. Nastavak postojećih trendova, u pogledu fiskalnog deficita i javnog duga već u relativno kratkom roku od jedne do dve godine vodi državu u bankrot, što bi impliciralo znatan pad privredne aktivnosti i povećanje nezaposlenosti u relativno kratkom vremenskom periodu. Fiskalna konsolidacija je nužna ne samo zbog javnih finansija, nego i zbog rasta privrede, jer u uslovima visokih fiskalnih rizika, uslo-vi zaduživanja privrede znatno su nepovoljniji, a izgledi za privlačenje nešpekulativnih investicija skromni.

Fundamentalni uzrok loše fiskalne pozicije Srbije (visokog fiskalnog deficita i visokog/brzo rastućeg javnog duga) nalazi se u dizajnu političkog sistema, koji dovodi do toga da u parlamentu i Vladi postoji veliki broj političkih partija. Široke koalacione Vlade otežavaju donošenje odluka, zbog čega se problemi tokom vremena gomilaju, donete od-luke često predstavljaju najmanji zajednički sadržilac onoga o čemu se dogovore stranke u koaliciji, a mere ekonomske politike i reforme se razvodnjavaju i odlažu („solidarni porez“, penzijska reforma, Zakon o radu, suzbijanje sive ekonomije). Takođe, usled vi-soke fragmentiranosti vladajuće koalicije uvode se novi rashodi kojima se poništavaju skromne uštede o kojima je postignut konsenzus u Vladi (specijalni “bonusi” za vojsku i policiju, finansiranje TV pretplate iz budžeta), ne sprovode se ni reforme koje ne za-htevaju značajne resurse, niti su administrativno komplikovane (građevinske dozvole), a povremeno se ide unazad u reformama (Zakon o radu usvojen 2004. godine znatno je doprineo pogoršanju uslova poslovanja u Srbiji u odnosu na prethodni Zakon). Stoga se zaključuje da je neophodna reforma političkog sistema koja bi omogućila efikasnije od-lučivanje. To bi bilo moguće kada bi broj stranaka u parlamentu i vladajućoj koaliciji bio manji, što se može postići uvođenjem većinskog ili mešovitog izbornog sistema. Takva reforma političkog sistema obezbedila bi potreban, ali ne i dovoljan uslov za fiskalnu stabilizaciju, ali sa druge strane, bez takve reforme fiskalna stabilizacija bi bila moguća samo ako postoji čvrst armžman sa MMF.

4. Optimalna dinamika fiskalne konsolidacije

Iako u stručnoj javnosti u Srbiji postoji visok stepen saglasnosti o neophodnosti spro-vođenja fiskalne konsolidacije, i dalje postoje nedoumice u pogledu obima, dinamike i 2 Inflacija u Srbiji u 2013. godini, merena u odnosu na prosečne cene u prethodnoj godini niža je za oko

3 procentna poena u odnosu na zvanične projekcije. Zbog toga je nominalni BDP, pod ostalim nepro-menjenim uslovima niži, za oko 3% od projektovanog BDP, a to znači da je učešće javnog duga, fiskanog deficita i dr. u BDP u 2003. godini veće nego što se to sledi na osnovu još uvek zvaničnih podataka.

18

strukture te konsolidacije. Tako se povremeno iznose procene da će fiskalna konsolida-cija imati snažan negativan uticaj na privredni rast i zaposlenost, pa bi je stoga trebalo odložiti ili značajno ublažiti. Osim toga u javnosti su prisutni alternativni predlozi, koji bi navodno trebalo na bezbolan način da dovedu do stabilizacije javnih finansija. S tim u vezi, u ovom radu se analizira pitanje neophodnosti fiskalne konsolidacije, te optimalne dinamike fiskalne konsolidacije, kao i uticaja obima i strukture programa fiskalne kon-solidacije na privredni rast Srbije. U narednom poglavlju će se osporiti mogućnost da se fiskalna konsolidacija dominantno ostvari zamenom skupih kredita jefitnim ili efikasni-jim oporezivanjem sive ekonomije.

Sa stanovišta rasta privrede optimalna dinamika fiskalne konsolidacije zavisi od visine fiskalnih multiplikatora i kretanja privatne tražnje (investicija, lične potrošnje, izvoza), pri čemu privatna tražnja ključno zavisi od kreditne aktivnosti. Što su fiskalni multi-plikatori niži, to je moguća snažnija fiskalna konsolidacija, tj. negativni efekti snažnije fiskalne konsolidacije na privredni rast bi bili manji. S druge strane, ako privatna tražnje opada, zbog izvornih problema u privatnom sektoru, a ne zbog problema u javnim finan-sijama, poželjna je sporija fiskalna konsolidacija. Ako su pak fiskalni multiplikatori ne-gativni, a kreditna aktivnost slaba, fiskalna konsolidacija je nužna, ali rast nije izvestan, već su za njega potrebne refome na strani ponude.

U Srbiji kao maloj otvorenoj privredi, sa fleksibilnim deviznim kursom i neakomodira-jućom monetarnom politikom, očekuje se da fiskalni multiplikatori budu niski. Ipak, u periodima recesije fiskalni multiplikatori rastu, što može upućivati na zaključak da je u uslovima recesije opravdana fiskalna ekspanzija ili odlaganje fiskalne konsolidacije. Me-đutim, kada investitori i gradjani očekuju krizu javnog duga, tada fiskalni multiplikatori mogu da budu i negativni, jer se fiskalna ekspanzija percipira kao korak ka krizi javnog duga, te negativan efekat na poverenje investitora i na nivo investicija prevazilazi pozi-tivne efekte podsticanja agregatne tražnje kroz povećanje rashoda ili smanjenje poreza3.

Empirijska istraživanja multiplikatora u zemljama CIE sa fleksibilnim kursom (Arsić, Nojković, Petrović (2014), neobjavljeni radni papir) pokazuju da multiplikatori rashoda u ovim zemljama u proseku iznose oko 0,1, pri čemu u periodu krize rastu do 0,6-0,8. Druga empirijska istraživanja (Ilzetzki et. al. (2013), Nickel i Tudyka (2013)) pokazuju da kada postoji rizik izbijanja krize javnog duga fiskalni multiplikatori budu negativni i iznose od -1 do -1,5, što znači da kad država kojoj preti izbijanje krize javnog duga po-veća potrošnju/smanji poreze za 1% BDP, privatne investicije i potrošnja opadaju toliko da BDP opada za 1-1,5%. Mada postoje različita teorijska objašnjenje kako ekspanzivna fiskalna politika može da bude recesiona, ocenjujemo da se ovaj uticaj većim delom ostvaruje preko pada privatnih investicija, a manjim delom preko pada privatne potroš-nje. Naravno, u malim otvorenim privredama veliki deo fiskalnog stimulansa se već u prvoj iteracijii odliva na kupovinu uvoznih proizvoda.

U 2012. i 2013. godini fiskalni deficit u Srbiji je iznosio 6-7% BDP, dok se u 2014. planira deficit od 7,1% BDP. u 2012. godini BDP je opao za 1,5%, a u 2013. godini je zabeležen rast od oko 2%. Pri tome je u većem delu privrede zabeležen pad od oko 1%, a agregat-

3 Empirijski rezultati prema kojima fiskalni multriplaktori moga da budu negativni uglavnom se zanivaju na panel istraživnjima (Ilzetzki et. al. (2013), Nickel i Tudyka (2013)), jer je u jednoj zamlji broj epizoda visoke zaduženosti mali da bi se mogli doneti statistički pouzdani zaključci.

19

ni rast od oko 2% je ostvaren zahvaljujući snažnom rastu poljoprivrede, automobilske industrije, te proizvodnje u naftnoj industriji. Rast u navedenim delatnostima generisan je faktorima na strani ponude (poljoprivreda) i svetske tražnje (automobilnska i naftna industrija). U 2014. BDP će verovatno stagnirati, uprkos planiranom fiskalnom deficitu od oko 7% BDP i domaćoj tražanji koja će biti za oko 10% od BDP.

Prethodno razmatranje pokazuje da izrazito ekspanzivna fiskalna politika u Srbiji, koja se ispoljava kroz visok fiskalni deficit, ne deluje podsticajno na privredni rast, iz čega se može zaključiti da se Srbija već sada verovatno nalazi u zoni kada su fiskalni multi-plikatori negativni. Shodno tome, moglo bi se očekivati da fiskalna konsolidacija utiče pozitivno na privredni rast. To se ipak neće dogoditi automatski, već je za takva kretanja neophodno da program fiskalne konsolidacije bude kredibilan i da bude propraćen širo-kim spektrom reformi usmerenih na poboljšanje uslova poslovanja. Cilj reformi je da se otklone problemi u preduzećima i bankama, koji nisu povezani sa problemima u javnim finansijama Srbije.

Grafikon 5.Uticaj fiskalne konsolidacije na rast BDP uz različite fiskalne multiplikatore

Izvor: Kalkulacije autora

Uticaj fiskalne konsolidacije na privredni rast se ostvaruje preko delovanja na domaću tražnju. Fiskalna konsolidacija direktno smanjuje državnu potrošnju, tako da rast pri-vrede u budućnosti zavisi od toga kako će se kretati domaća privatna tražnja (potrošnja gradjan I privatne investicije) i izvoz.

U 2013. godini privatna tražnja u Srbiji snažno opada – zabeležen je pad lične potrošnje za oko 2% i pad investicija za preko 10%. Pad privatne tražnje je posledica (i)akumulira-nih problema u privatnom sektoru, (ii)pada kreditne aktivnosti zbog masovne nelikvid-nosti i nesolventnosti preduzeća, (iii)pada stranih direktnih investicija zbog pogoršanja

20

uslova poslovanja i rasta makroekonomskih rizika, (iv)smanjenja zaposlenosti i realnih dohodaka stanovništva.

Pad privredne aktivnosti izazvan smanjenjem državne tražnje može biti delimično ili u potpunosti neutralisan samo ako fiskalna konsolidacija bude dovoljno kredibilna da dovede do rasta poverenja investitora, te rasta privatnih investicija i privatne potrošnje (koje bi se finansirale rastom dohodaka u privatnom sektoru, rastom kredita privredi i stanovništvu i povećanim prilivom stranih investicija).

Ipak, kredibilna fiskalna konsolidacija nije dovoljna da bi privatne investicije i potrošnja nadoknadili pad državne potrošnje, već je za rast privrede potrebno da budu sprovedene i druge reforme kojima bi se podstakle privatne investicije, privatna potrošnja i izvoz, kao što su: unapređenje efikasnosti stečajnih postupaka, unapredjenje rada sudstva, gi-ljotina propisa, reforma sistema izdavanja građevinskih dozvola, reforma radnog za-konodavstva u pravcu smanjenja rizika i troškova legalnog angažovanja radnika i dr. Istovremeno, neophodno je da se konkuretnim kursom dinara podrži rast izvoza, i u tom smislu intervencije Narodne banke Srbije u periodima povećane ponude deviza/pada tražnje za dinarima koje su sprečile aprecijaciju kursa dinara u drugoj polovini 2014. se ocenjuju kao opravdane.

S obzirom da kreditna aktivnost (ka privatnom sektoru) u Srbiji opada u dužem periodu, pri čemu je nelikvidnost i nesolventnost privrede izražena i rastuća, nezaposlenost viso-ka, a najbitnije reforme poslovnog okruženja (izdavanje građevinskih dozvola, izmene Zakona o radu i sl.) se odlažu, ocenjuje se da je bolje da fiskalna konsolidacija bude postepena. Alternativno, brza i snažna fiskalna konsolidacija imala bi negativne direk-tne efekte na tražnju, dok bi se pozitivni efekti na rast investicija ostvarili sa znatnim kašnjenjem. Naime, banke u Srbiji se suočavaju sa problemom visoke i rastuće stope nenaplativih kredita, dok se preduzeća suočavaju sa problemom nelikvidnosti i nesol-ventnosti kao i sa snažnim pritiskom nelojalne konkurencije iz sive ekonomije. Zbog toga bi i pored kredibilnog programa fiskalne konsolidacije, reakcija banaka i preduzeća u vidu povećanja investiranja u određenom periodu izostala, pa se procenjuje da u prve dve godine fiskalne konsolidacije rast investicija i privatne tražnje ne bi bio dovoljan da neutrališe pad državne potrošnje.

Iako fiskalna konsolidacija ne predstavlja dovoljan uslov za podsticanje privrednog ra-sta, smanjenje fiskalnog deficita i zaustavljanje rasta javnog duga predstavlja potreban uslov za privredni rast. Da bi fiskalna politika uticala pozitivno na rast neophodno je da bude kredibilna, što znači da se već u prvoj godini konsolidacije (2014.) obezbedi makar simbolično smanjenje fiskalnog deficita, za 0,5 p.p BDP u odnosu na prethodnu godinu, i da se u toku prve godine konsolidacije usvoje nepovratne mere ekonomske politike i reformi koje će obezbediti smanjenje fiskalnog deficita za po 1,5 p.p. BDP u 2015. i 2016. godini.

Mere fiskalne konsolidacije usvojene u poslednjem kvartalu 2013. su nedovoljne, a sa-mim tim i nekredibilne za stabilizaciju javnih finansija, jer se predviđa da fiskalni deficit u 2014. raste umesto da opada. U tom smislu, neophodno je već na početku 2014. usvojiti dopunske mere koje bi obezbedile dodatno smanjenje fiskalnog deficita za oko 1 pp. BDP u odnosu na plan (na oko 6% BDP). Ukoliko fiskalni deficit u 2014. ne bude smanjen,

21

verovatno se neće ostvariti ni postavljeni ciljevi za 2015-2016. godinu. Kada je reč o reformama koje bi trebalo da obezbede uštede u 2015-2016, ključne promene bi trebalo sprovesti u domenu: (i) penzijskog sistema (kroz smanjenje razlike u pogledu uslova za starosnu penziju za muškarce i žene i uvođenje faktora aktuarske pravičnosti), (ii)dovršetak restrukturiranja državnih preduzeća, (iii) restrukturiranje javnih preduzeća koja su veliki korisnici državnih garancija i direktnih subvencija (Srbijagas, Železni-ce), (iv)zaustavljanje prelivanja gubitaka poslovnih banaka na državu, kroz unapređenje upravljanja ovim bankama i nadzora od strane NBS, (v)smanjenje troškova rada (kroz poresku reformu i blagu realnu aprecijaciju dinara), (vi)smanjenje tolerancije prema si-voj ekonomiji i jačanje finansijske discipline – kroz reformu Poreske uprave i kaznene politike, i dr.

5. Struktura fiskalne konsolidacije i privredni rast

Pored obima prilagođavanja, efekti fiskalne konsolidacije na privredni rast zavise i od strukture programa konsolidacije, tj. da li se smanjenje deficita u većoj meri zasniva na smanjenju rashoda (i kojih rashoda) ili na povećanju poreskih prihoda. Sa stanovišta uticaja na privredni rast bolje je smanjivanje deficita kroz umanjenje rashoda nego po-većanjem poreza. U okviru mera usmerenih na smanjenje rashoda, sa stanovišta rasta povoljnije je ako se javni rashodi smanjuju kroz smanjenje tekuće potrošnje (osim soci-jalne pomoći namenjenih siromašnim, likvidnosno ograničenim, domaćinstvima), dok je negativan efekat na privredni rast izraženiji ako se konsolidacija vrši kroz smanjenje investicija u fizički i ljudski kapital.

U Srbiji je tekuća potrošnja (subvencije, plate, penzije) značajno predimezionirana, dok su javne investicije niske i neefikasne. Tako su u prethodnim godinama direktne i indi-rektne subvencije na svim nivoima države iznosile oko 3% BDP umesto 1-1,5%, rashodi na plate zaposlenih u javnom sektoru oko 10% BDP umesto 8% BDP koliko u proseku iznose u zemljama CIE, dok rashodi na penzije iznose oko 13% BDP umesto 9-10% BDP koliko u proseku iznose u zemljama CIE. Shodno tome, ove tri kategorije tekućih javnih rashoda u Srbiji su za 7-8% BDP veće u odnosu na na prosek u uporedivim zemljama CIE, što ukazuje da bi svođenjem ovih izdataka na nivo proseka zemalja CIE fiskalni deficit bio neutralisan, a stvorio bi se odredjeni prostor za povećanje učešća javnih in-vesticija u BDP.

Program fiskalne konsolidacije Vlade prepoznaje najveće distorzije u javnoj potrošnji i sadrži odredjene mere da se one otklone. Tako je merama Vlade usvojenim u posled-njem kvartalu 2013. predviđeno značajno smanjenje direktnih i indirektnih subvencija, te smanjenje plata zaposlenih u javnom sektoru većih od 60.000 dinara mesečno, kao i zamrzavanje zapošljavanja na radnim mestima koja ostaju upražnjena usled penzioni-sanja i po drugim osnovama. Iako se iz navedenog zaključuje da se usvojenim merama smanjuju upravo one kategorije izdataka kod kojih su odstupanja najveća, izuzimanje rashoda na penzije iz mera fiskalne konsolidacije, te praktično izuzimanje zaposlenih na neproduktivnim poslovima u javnom sektoru (činovnici sa platama od 40-50 hiljada dinara i sl.) iz mera fisikalne konsolidacije ocenjuje se kao suboptimalano, te bi u nared-nom paketu mera ove nedostatke trebalo ispraviti.

22

5.1 Uticaj smanjenja subvencija na privredni rastNakon objavljivanja mera fiskalne konsolidacije krajem 2013, aktuelizovano je pitanje uticaja drastičnog smanjenja određenih subvencija na privredni rast. Merama fiskalne konsolidacije planirano je znatno smanjenje subvencije za zapošljavanje i investicije, kao i subvencija lokalnim javnim preduzećima, ali su s druge strane povećane subven-cije koje su još neproduktivnije (za Srbijagas) i uvedene nove koje nisu ni ekonomski, ni društveno opravdane (prebacivanje finansiranja RTS i RTV na budžet). Subvencije za investiranje i zapošljavanje koje je Srbija prethodnih godina dodeljivala, predstavljale su cenu koju država plaća investitorima zbog visokog rizika i troškova poslovanja usled neuređenosti poslovnog okruženja. Ove subvencije su bile nefikasane (ukupna zaposle-nost je opadala kao u zemljama koje nisu primenjivale izdašne subvencije), distorzivne i otvarale su prostor za zloupotrebe. Stoga se ukidanje subvencija za investiranje i za-pošljavanje ocenjuje kao neophodno, mada će u kratkom roku uticati na pad investicija i zapošljavanje. U tom smislu se ocenjuje se da bi umesto ukidanja bilo adekvatnije njihovo postepeno smanjenje, koje bi bilo praćeno snažnim reformama poslovnog okru-ženja (reforma administrativnih procedura, izmene Zakona o radu, jačanje finansijske discipline), kako bi se negativan efekat na investicije i zapošljavanje po osnovu njihovog ukidanja smanjio ili neutralisao.

Pokrivanje gubitaka Srbijagasa predstavlja već nekoliko godina realtivno značajan ras-hod budžeta Srbije. Bez stavljanja pod kontrolu poslovanja Srbijagasa, druge mere fiskal-ne konsolidacije neće imati značajniji efekat na stabilizaciju javnih finansija, budući da su planirani izdaci iz budžeta za otplatu ranije uzetih kredita Srbijagasa u 2014. godini tek nešto manji od zbirnog efekta povećanja donje stope PDV i smanjenja zarada u jav-nom sektoru većih od 60.000 dinara (Fiskalni savet (2014a)). Kao pozitivno se ocenjuje to što je u Fiskalnoj strategiji i Zakonu o budžetu za 2014. ovaj problem prepoznat, tako da je sredina 2014. postavljena kao rok za dovršetak restruktuiranja ovog preduzeća i prestanak finansiranja tekućeg poslovanja Srbijagasa iz budžeta. Ipak, s obzirom na to da se u operativnom smislu sa implementacijom nije otpočelo, postoji rizik da izdaci za ove namene u 2014. godini budu veći od planiranih, u slučaju da se restrukturiranje Srbijagasa ne dovrši do sredine godine.

Takođe je neophodno rešavanje statusa Železare Smederevo, koja je u 2013. i 2014. godini predstavljala velikog korisnika indirektnih državnih subvencija (Fiskalni savet (2014a)). Pored toga, ekonomski i društveno opravdano bi bilo preispitati odluku o uki-danju TV pretplate (procenjuje se da najmanje 60-70 % domaćinstava može da plaća ovu pretplatu), jer bi se time izdaci iz budžeta smanjili za gotovo 0,2% BDP, pri čemu bi se ojačala finansijska nezavisnost javnih servisa od izvršne vlasti.

Niska kreditna aktivnost, a potom i njeno opadanje, pogoršavaju teško finansijsko stanje u privredi, i pokreću recesiju. Kako bi se ovi trendovi ublažili, prethodnih godina su odobravane subvencije za kamate na kredite koje banke daju preduzećima. Ova mera se pokazala vrlo delotvornom, za razliku od drugih monetarnih i fiskalnih podsticaja. Subvencionisanje kamata od starne države u iznosu od 4-5 milijadri dinara podstaklo je odobravanje do 100 mlrd. dinara kredita privredi4, što je u prethodnim godinama znatno

4 Moguće je da su efekti nešto manji nego što sledi iz podataka Ministartsva finansije i privrede, jer bi deo kredita koji je odobren uz subvencije bio odobren i bez subvencija.

23

usporilo neto razduživanje privrede, a samim tim i usporilo pad privatne tražnje. U 2014. godini je predvidjeno da se ove subvencije zamene garancijama države na bankarske kredite, koje bi se finansirale iz tzv. Garantnog fonda od 12 mlrd. dinara. Ocenjuje se da subvencionisanje kamata predstavlja efikasniji instrument podsticanja kreditne aktiv-nosti nego državne garancije iz dva razloga: (i)garancije će podsticati moralni hazard banaka, pa će znatno deo garancija biti pretvoren u subvencije (banke će tražiti garan-cije samo za rizičnije projekte), (ii)multiplikativni efekti garancija biće manji nego po osnovu direktnih subvencija kamata. Shodno tome, ocenjuje se da bi trebalo nastaviti sa subveniconisanjem kamata kao efikasnom antirecesionom merom, uz otklanjanje ne-pravilnosti u administriranju ovim programom. Formiranje garantnog fonda ili slične institucije je sistemska, a ne antirecesiona mera, koja nije urgentna. Za formiranje takve institucije neophodna je dobra priprema zakonodavnog i organizacionog okvira, kako kako bi se umanjile potencijalne slabosti.

5.2 Uticaj smanjenja realnog nivoa plata i penzija na privredni rastS obzirom na to da je odstupanje u pogledu relativne visine rashoda u Srbiji u odnosu na uporedive države CIE najveće kod rashoda na zarade i penzije, biće neophodno da dodatne mere fiskalne konsolidacije u velikoj meri budu usmerene na smanjenje ovih izdataka. Kod rashoda na zarade biće neophodno smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru, naročito u onim segmentima u kojima su viškovi znatni u odnosu na realne potrebe, kao i prilagođavanje iznosa zarada (naročito onih u rasponu od 30 do 50 hiljada dinara, jer najveći broj zaposlenih u javnom sektoru ostvaruje zarade u tom rasponu, tako da osetnije smanjenje ukupnih izdataka nije moguće bez korekcije ovih zarada). Kada bi inflacija bila veća od 5% godišnje, nominalno zamrzavanje penzija u periodu od dve do tri godine bi obezbedilo značajno relativno smanjenje rashoda na penzije. Međutim, budući da NBS planira da u narednim godinama stopu inflacije stabilizuje na nivou znatno ispod 5% godišnje, za neophodno realno i relativno smanjenje rashoda na penzije biće neophodno i nominalno smanjenje penzija uz zaštitu ekonomskog položaja penzionera sa najnižim primanjima i malom vrednošću imovine, kroz reformu sistema socijalne zaštite.

Realno smanjenje penzija i plata u javnom sektoru će kratkoročno smanjiti domaću tra-žnju, ali to ne mora znatnije da utiče na rast privrede. Predimenzionirani javni sektor, koji se najviše ispoljava kroz troškove zaposlenih, penzije i subvencije, ne može da bude glavni pokretač rasta privrede, kao što je bio slučaj u Srbiji u prethodnoj deceniji. Ogra-ničavanjem penzija i plata u javnom sektoru stvara se prostor za rast plata i profita u privatnom sektoru, koji bi trebalo da bude glavni pokretač rasta privrede, kao i za rast izvoza čije učešće u BDP je još uvek nisko.

5.3 Uticaj povećanja PDV na privredni rast U okviru prvog kruga mera fiskalne konsolidacije koji je primenila nova Vlada, u sep-tembru 2012. opšta PDV stopa je povećana sa 18% na 20%, dok je u drugom krugu mera u poslednjem kvartalu 2013. povećana donja stopa PDV sa 8% na 10%. Iako je funda-mentalni uzrok visokog fiskalnog deficita u Srbiji predimenzionirana javna potrošnja, u uslovima visokog fiskalnog deficita i latentne pretnje izbijanja krize javnog duga, oprav-dano je deo fiskalne konsolidacije zasnivati i na povećanju poreza, jer je reč o meri koja daje fiskalne efekte relativno brzo, za razliku od drugih mera usmerenih na smanjenje

24

javnih rashoda za čiju implementaciju i efekte je često potrebno znatno više vremena. S tim u vezi, često su iznošene tvrdnje da je povećanje stope PDV krajem 2012. godine oborilo domaću tražnju i BDP, te povećalo sivu ekonomiju i da je to bitan izrok pada prihoda od PDV i ukupnih poreskih prihoda, iz čega bi se moglo zaključiti da povećanje poreza ne predstavlja odgovarajuću meru fiskalne konsolidacije. U ovom slučaju hipo-tetičko povećanje PDV iznosilo je 0,7% BDP, a poreski multiplikatori u periodu krize idu do 0,4, iz čega sledi da je maksimalan uticaj povećanja PDV na domaću tražnju i BDP oko -0,3%. S obzirom da je domaća tražnja u prethodnoj godini opala za oko 3%, ako bi taj pad bio pripisan povećanju PDV, to bi značilo da je fiskalni multiplikator uz povećanje poreza 4, što je daleko izvan raspona vrednosti multiplikatora u bilo kojoj državi. Stoga se ocenjuje da je pad tražnje posledica: (i)nespremnosti stranih investitora i kreditora do finansiraju domaću tražnju (potrošnju veću od proizvodnje), (ii)smanjenja realne vrednosti domaćih kredita privredi za oko 10%, (iii)smanjenja realne vrednosti dohodaka gradjana za oko 4%.

Shodno navedenom ocenjuje se da poreski prihodi padaju usled smanjenja tražnje, ali i usled visoke tolerancije prema sivoj ekonomiji, neefikasnosti poreske administracije i pogoršanja finansijske pozicije privrede, te da bi bez povećanja PDV stope taj pad u 2013. bio još veći. Iz toga se zaključuje da je povećanje donje stope PDV sa 8% na 10% iznuđena i opravdana mera, koja izolovano neće značajnije uticati na pad tražnje ni u 2014. godini.

Takodje nije utemeljena procena da je povećanje stopa PDV uticalo na smanjenje prihoda od PDV. Prihodi od PDV u 2013. godini realno su opali manje od ukupnih poreskih pri-hoda, mada je njihova osnovica (domaća tražanje) opala znatno više od poreske osnovice drugih poreza (bruto zarada).

5.4 „Alternativne mere“ za smanjenje fiskalnog deficitaU kontekstu rasprave o merama fiskalne konsolidacije u javnosti su se mogli čuti i alter-nativni predlozi, od kojih su najzastupljeniji bili stavovi da je umesto ušteda na platama, penzijama i subvencijama, za smanjenje fiskalnog deficita na održiv nivo dovoljno obez-bediti uštede na rashodima kamata i aktivirati mere na suzbijanju sive ekonomije.

Rashodi za kamate će u 2014. godini iznositi oko 1 mlrd. evra, i oni su posledica viso-kog javnog duga od preko 20 mlrd. evra i relativno visokih kamata po kojima se država zadužuje poslednjih godina. Ako bi se, hipotetički posmatrano, javni dug smanjio za 1 mlrd. evra korišćenjem privatizacionih prihoda, a dodatna 1 mlrd. evra skupog duga zemenila jeftinim dugom uštedelo bi se 100-120 miliona evra godišnje (0,3-0,4% BDP), što je zanemarljiivo u odnosu na fiskalni deficit od 2,4 mlrd evra (preko 7% BDP), i na neophodnost njegovog smanjenja u naredne tri godine na oko 1-1,2 mlrd evra (za oko 3,5-4% BDP). Dodatna slabost navedenog predloga je u tome što je tekuće zaduživanje Srbije skuplje od najskupljih kredita u prošlosti, tako da bi refinansiranje skupih zajmova jeftinijim bilo moguće samo u okviru međudržavnih aranžmana, koji su više puta najav-ljivani, ali čija je realizacije izrazito neizvesna. Ako bi država došla do jeftinih kredita, ili do novca od privatizacije, bilo bi bolje da njime servisira tekući fiskalni deficit nego da vraća stare dugove. Jedini realan način da se smanje troškovi kamata i glavnice je repro-gram javnog duga. Ipak, tako nešto je moguće uraditi samo uz podršku MMF, pri čemu

25

je potrebno imati u vidu da reprogram duga suštinski predstavlja kontrolisani bankrot, te bi tome trebalo pristupiti tek u krajnoj nuždi.

Prema empirijskim istraživanjima, siva ekonomija u Srbiji iznosi oko 31% BDP, i kao takva je za 1/6 veća u odnosu na prosek CIE, tako da bi se suzbijanjem sive ekonomije na nivo proseka CIE u srednjem roku mogli ostvariti dodatni javni prihodi do 1% BDP, što je i dalje znatno manje od neophodnog fiskalnog prilagođavanja. Ipak, suzbijanje sive ekonomije je važno i sa stanovišta rasta privrede, jer bi doprinelo ravnopravnosti učesnika na tržištu Srbije i unapređenju efikasnosti. Takođe, oporezivanje uvezenih pro-izvoda, koji se sada švercuju, povećalo bi njihove cene, što to bi uticalo na rast domaća proizvodnje.

Iz navedenog se zaključuje da ove mere (refinansiranje skupih kredita i suzbijanje sive ekonomije), iako poželjne i opravdane, ne predstavljaju realnu alternativu za smanjenje rashoda na plate, penzije i subvencije, jer su maksimalni dometi tih mera na smanjenje fiskalnog deficita tri do četiri puta manji od neophodnog fiskalnog prilagođavanja. Refi-naniranje skupih krediti i smanjenje sive ekonomije mogu predstavljati korisne dopune planiranim uštedama, ali ne mogu da budu zamena za njih. Istovremeno, ovakvi predlozi deluju zbunjujuće na širu javnost i povećavaju društveni otpor neophodnim merama fiskalne konsolidacije, jer se umesto nepopularnih mera (smanjenje plata i penzija i sl.) predlažu lake i bezbolne „alternative“.

6. Dugoročni efekti fiskalne politike na privredni rast

Uticaj fiskalne politike na privredni rast u dugom roku se ostvaruje preko veličine i efikasnosti javnog sektora, strukture javne potrošnje i strukture poreskog sistema. Za zemlju na nivou razvijenosti Srbije procenjuje se da je primeren javni sektor koji troši oko 40% BDP i koji ostvaruje fiskalni deficit od oko 1% BDP. Pri tome je od ključne važ-nosti da država efikasno pruža usluge privredi i gradjanima (pravosudne, bezbednosne, obrazovne, zdravstvene, infrastruktura i dr.). S obzirom da su poreski prihodi u Srbiji već na nivou od približno 40% BDP, a da javni rashodi prelaze 45% BDP, neophodno je smanjenje fiskalnog deficita kroz smanjenje javnih rashoda na nivo od oko 40% BDP.

Pored toga, za ostvarenje pozitivnog efekta javnog sektora na privredni rast Srbije u dugom roku, pored smanjenja javne potrošnje, potrebno je i unapređenje efikasnosti jav-nog sektora, tj. kvaliteta javnih i privatnih usluga koje javni sektor pruža. U tom smislu bitno je u znatno većoj meri primenjivati metode za ocenu efikasnosti javnog sektora, koje bi omogućile identifikovanje slabosti i pravovremeno preduzimanje aktivnosti na njihovom otklanjanju. Takođe je neophodno znatno unaprediti kvalitet državne admi-nistracije, kroz optimizaciju broja zaposlenih, pooštravanje kriterijuma za selekciju i napredovanje kadrova, kako bi se zaustavila negativna selekcija kadrova koja se javlja u formi zapošljavanja i napredovanja po partijskim, rođačkim i zavičajnim vezama, često uz samo formalno stečenu diplomu visokog obrazovanja u kratkom vremenskom perio-du od nekoliko meseci.

Sa stanovišta privrednog rasta ključno je ulaganje države u fizički (infrastrukturu) i ljud-ski kapital (obrazovanje i nauka). U tom smislu, važno je da se izdaci za ove namene ne smanjuju ni u periodu konsolidacije, ali i da se sistematski meri efikasnost ulaganja, kako

26

ne bi došlo do neproduktivng rasipanja sredstva. Tako bi npr. umesto visokih ulaganja u promocuju nauke sredstva trebalo direktno usmeriti u naučna istraživanja, a finansiranje univerziteta povezati sa kvalitetom obrazovanja (merenim upošljivošću studenata i pla-smanom univerziteta na referentnim međunarodnim rang listama). Takođe je neophodna promena sistema finansiranja javnog sektora (pre svega obrazovanja i zdravstva), na način koji će podstaći konkurenciju i nagrađivati rezultate – npr. rangiranje osnovnih škola prema uspehu učenika na maturskim ispitima i povezivanje finansiranja sa tim rezultatima, prelazak na sistem finansirašnja škola po učeniku, a ne po kapacitetima, produbljivanje sistema finansiranja primarne zdravstvene zaštite po principu kapitacije, uvođenje finansiranja sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite prema dijagnostičkim srodnim grupama i sl.

Poreski sistem utiče na privredni rast preko visine poreskog opterećenja, ali i preko nje-gove strukture. Prema visini poreskog opterećenja, Srbija se nalazi približno na nivou proseka zemalja CIE, tako da se ocenjuje da ukupno poresko opterećenje ne narušava značajno međunarodnu konkurentnost zemlje. Uticaj strukture poreskog sistema na pri-vredni rast je umeren i ispoljava se u srednjem i dugom roku. Najnepovoljniji uticaj na privredni rast imaju visoki porezi na faktore proizvodnje (porezi na kapital, pa potom na rad), zatim porezi na potrošnju, dok najmanji negativan uticaj imaju porezi na imovinu koja se ne koristi u procesu proizvodnje. Stoga bi poreska reforma kojom bi se viso-ko poresko opterećanje rada prebacilo na oporezivanje potrošnje mogla imati umereno pozitivan uticaj na privredni rast, dok bi prebacivanje poreskog opterećenja sa rada na kapital negativno uticalo na rast.

Trebalo bi imati u vidu da sa stanovišta rasta nisu poželjne česte i nenajavljene promene poreskih propisa, tako da bi bilo vrlo loše da se u kratkom roku ide iz jedne u drugu krajnost, tj. da Srbija od zemlje u kojoj je kapital godinama bio izrazito nisko opore-zovan postane zemlja se najvišim porezima na kapital. Porezi na imovinu su poželjni sa stanovništa efikasnosti, ali oni ne mogu da imaju visok bilansni značaj, pri čemu bi posebno bile pogođene kapitalno intenzivne delatnosti. Stoga oni ne mogu predstavljati adekvatan supstitut za poreze na rad. Shodno navedenom, zaključuje se da u Srbiji po-stoji ograničen prostor za podsticanje privrednog rasta kroz promenu strukture poreskog sistema (kroz prebacivanje poreskog opterećenja sa rada na potrošnju), ali da bi takva reforma trebalo da bude prethodno temeljno analizirana i znatno unapred najavljena. Imajući u vidu neophodnost drugih reformi u javnom sektoru, procenjuje se da bi takvoj poreskoj reformi trebalo pristupiti tek nakon implementacije drugih prioritetnijih struk-turnih reformi javnog sektora.

7. Zaključak

S obzirom na to da Srbija već šestu godinu uzastopno planira i ostvaruje visok fiskalni deficit, koji se iz godine u godinu povećava, usled čega je javni dug u petogodišnjem periodu više nego udvostručen, zaključuje se da bez sprovođenja sveobuhvatne fiskalne konsolidacije postoji visok stepen rizika izbijanja krize javnog duga. To bi dovelo do pri-nudnog fiskalnog prilagođavanja u kratkom periodu, implicirajući oštar pad privredne aktivnosti i zaposlenosti, te odsustvo privrednog rasta u višegodišnjem periodu nakon toga. Stoga je za uspostavljanje održive dinamike privrednog rasta fiskalna konsolidacija

27

neophodan, ali ne i dovoljan uslov. Pored konsolidacije, potrebne su i reforme kojima će se rešiti akumulirani problemi u preduzećima i bankama i unaprediti privredni ambijent.

Fiskalna politika može da pomogne rešavanju problema u privredi i bankama, ali su za uspeh u savladavanju tih problema presudne su i druge mere, i to pre svega: (i)uspostav-ljanje čvrstog budžetskog ograničenja (stečajna procedura, poreska disciplina), (ii)uki-danje predatorske regulacije (gradjevinske dozvole, druge administrativne barijare), (iii)smanjenje rizika koji bi omogućili pad kamatnih stopa,(iv) izgradnja infrastrukture, (v)unapređenje upravljanja javnim preduzećima, vi)jačanje makro-prudencionog nadzora od strane NBS (sprečavanje da se u budućnosti ponovo prenose gubici iz i banaka na dr-žavu) i unapređenje sistema upravljanja u bankama sa većinskim državnim vlasništvom. Promene privrednog sistema bi trebalo da dovedu do formiranja nove preduzetničke klase, koja bi se okrenula uvodjenju tehnoloških i tržišnih inovacija umesto traganju za različitim oblicima rente. Procenjuje se da su u 2014. godini šanse za privredni rast male, ali postoji velika šansa da se postave dobri temelji za rast u budućnosti.

Literatura

1. Arsić, M. A. Nojković, S. Randjelović i S. Mićković (2012) „Strukturnifiskalnidefi-citidinamikajavnogdugaSrbije“, Ekonomski fakultet u Beogradu

2. Alesina A. F. i S. Ardagna (2000) “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending”, NBER, Working Paper 15483

3. Auerbach, A. J., i Y. Gorodnichenko, 2012a, “Fiscal Multipliers in Recession and Expansion,” A paper prepared for the NBER conference, “Fiscal Policy after the Financial Crisis,”

4. Baldacci E., S. Gupta i C. Mulas-Granados (2013) “Debt Reduction, Fiscal Adjus-tment, and Growth in Credit-Constrained Economics”, IMF, Working Papers 13/238

5. Barrell R., D Holland i I. Hurst (2012) “Fiscal Consolidation: Part 2. Fiscal Multi-pliers and Fiscal Consolidation”, OECD, Working Papers No. 933

6. Baum, A., M. Poplawski-Ribeiro, i A. Weber (2012) “Fiscal Multipliers and the State of the Economy”, IMF, Working Paper 12/286

7. Blanchard, O. i D. Leigh (2013), “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers,” IMF Working Paper 1/13, (Washington: International Monetary Fund).

8. Boussard J., F. de Castro i M. Salto (2012) “Fiscal Multipliers and Public Debt Dyna-mic in Consolidation”, European Commission, Economics Papers 460,

9. Esconalo J. (2010) “A Practical Guide to Public Debt Dynamic, Debt Sustainbility, and Cyclical Adjustement of Fiscal Agregates” IMF Tehnical Notes and Manuels No. 10/02,

10. Estevao M., i I. Samake (2013) “The Economic Effects of Fiscal Consolidation with Debt Feedack”, IMF, Working Papers 13/136

11. European Commission “European Economic Forecast Autumn 2012”, EC, Brussels12. European Commission “European Economic Forecast Autumn 2013”, EC, Brussels13. Fiskalna strategija za 2014. godinu sa projekcijama za 2015 i 2016. godinu, Ministar-

stvo finansija Republike Srbije, Beograd, 2013. 14. Fiskalni savet (2014a) “Ocena fiskalne strategije 2014-2016. i predloga budžeta za

2014”, Beograd

28

15. Fiskalni savet (2014) “Ocena rebalansa budžeta za 2013. godinu, predloga struktur-nih reformi i budućih fiskalnih kretanja”, Beogrd

16. Ilzetzki, E., E. G. Mendoza, and C. A. Végh, (2013), “How big (small?) are fiscal multipliers?”, JournalofMonetaryEconomics60, p.p. 239-254.

17. Kvartalni monitor ekonomskih trendova i politika, br. 30- 34, FREN, Beograd18. Merola R., i D. Sutherland (2012) “Fiscal Consolidation: Part 3. Long-Run Projecti-

ons and Gap Calcultions” OECD, Working Papers No. 994.19. Mineshima, A., M. Poplawski-Ribeiro, and A. Weber, 2013, “Fiscal Multipliers,” in

Post-CrisisFiscalPolicy, C. Cottarelli, P. Gerson, and A. Senhadji (eds.) (forthco-ming; Washington, International Monetary Fund)

20. Nickel C. A Tudyka (2013) “Fiscal Stimulus in Times of High Debt Reconsidering Multipliers and Twin deficits” ECB, Working Paper Series No 1513/13

29

DejanŠoškić*

Monetarna politika u Srbiji: Rezultati i alternative**Apstrakt: Prošlo je pet godina od uvođenjaCiljanja inflacijeuSrbiji.Do sadabi inflaci-jatrebalodajeniskaistabilna.Kamatnesto-pe bi trebalo da su relativno niske u recesijii stagnaciji, a devizni kurs bi trebalo svojimrelativnoslobodnimformiranjemdaobezbedinizaknivodeficitaubilansuplaćanja.Našisurezultati,međutim,drugačiji. Inflacija senijepostepeno spuštala, niti je postala stabilnija.Privrednirast jenizak,areferentnakamatnastopavisoka,čak iusituacijiniske inflacije iniskih inflacionih očekivanja.Makroekonom-skasituacijauSrbijiu trenutkuuvođenjaCi-ljanjainflacijebilajedalekoodidealneibilajepunaizazova.Međutim,tokom2013.godineprisutnisuzabrinjavajućitrendovi:Evroizaci-jasepovećava,arastuiproblematičnikreditiubilansimabanaka. Izuzetnovisokaevroiza-cijačinireferentnukamatnustopunemoćnimalatom Narodne banke, a Ciljanje inflacijerelativnoneuspešnim.Uovakvimokolnostimaisaprisutnimnegativnimtrendovimaupara-metrima bitnim za primenu režima Ciljanjainflacijepotrebnoje ilibezodlaganjastvoritiuslove za uspešnu primenu ovogmonetarnogrežima, ili razmotriti i primeniti alternativeCiljanjuinflacije.

Ključne reči: ciljanje inflacije, monetarnapolitika,deviznikurs,evroizacija

Abstract: Five years have passed since theinception of Inflation targeting in Serbia. Bynow,inflationshouldhavebeenrelativelylowand stable. Interest rates should have beenrelativelylowinrecessionandperiodsoflowgrowth.Exchangerateshouldhavecontribu-tedtoalowandsustainableCurrentaccountdeficit by its flexibility. However, growth issluggish,andNBSreferencerateishigh,eveninthesituationoflowinflationandrelativelylowinflationaryexpectations.MacroeconomicpositionofthecountryhasbeenfarfromidealandwithanumberofchallengesatthepointofinceptionoftheInflationarytargeting.Howe-ver, 2013hasbrought someworrying trends:Euroizationhasincreased,aswellastheNPLsinbanksbalancesheets.ExtremelyhighEuri-zationseverelyhamperstheeffectivenessoftheNBSreferenceratetothepointofcontinuouspoorInflationtargetingperformance.Insuchcircumstancesandcurrentnegative trends inparameters important for successful Inflationtargeting,itisimportanteithertosubstantiallyimprovetheoperationalframeworkofInflati-ontargetingortoreconsiderandimplementanalternativemonetaryregime.

Key words: inflationtargeting,monetarypo-licy,exchangerate,evroization

JEL klasifikacija: E58, E52, F31

1. Kakav smo režim monetarne politike izabrali i zašto?

Kada govorimo o monetarnoj politici u Srbiji i njenim dostignućima poslednjih godi-na, potrebno je osvrnuti se na nekoliko osnovnih pitanja. Šta smo želeli da postignemo monetarnom politikom u našoj zemlji? Da li smo primenili adekvatan režim monetarne politike za Srbiju? Da li su postavljeni ciljevi monetarne politike ostvareni? Konačno, postoje li alternative postojećem režimu monetarne politike? Odgovor na ova pitanja po-trebno je dati posebno danas, pet godina od zvaničnog uvođenja režima Ciljanja inflacije u našoj zemlji.

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]** Ovaj rad rezultat je istraživanja na projektu Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike

Srbije RizicifinansijskihinstitucijaitržištauSrbiji-mikroekonomskiimakroekonomskipristup(Eviden-cioni broj 179005).

30

1.1. Nemoguće trojstvoNa osnovu diskusija u javnosti o monetarnoj politici i njenom režimu poslednjih godina u Srbiji, očigledno je da su neki osnovni makroekonomski i monetarni koncepti ostali nedovoljno jasni. Očigledno je i odsustvo potrebnog nivoa razumevanja i potrebne po-drške važnih delova našeg društva izabranom monetarnom režimu. Ciljanja inflacije bez toga u našim uslovima nije moguće uspešno sprovesti.

Ilustracije radi, podsetimo se jednog od fundamentalnih makroekonomskih načela u otvorenoj ekonomiji, takozvanog „nemogućeg trojstva“1. Ova dobro poznata i dokazana teorija tvdi da nacioanalna ekonomija nikada ne može istovremeno da postigne tri želje-na cilja: slobodno kretanje kapitala, fiksni devizni kurs i nezavisnu monetarnu politiku. Ako pretpostavimo da slobodu kretanja kapitala niko ne želi da dovede u pitanje, proisti-če da nezavisno kontrolisanje nacionalnog novca i njegove cene (kamatnih stopa) nužno zahteva fleksibilnost deviznog kursa. I obrnuto, fiksiranje kursa nacionalne valute za, po pravilu, glavnu valutu spoljne trgovine, vodi žrtvovanju monetarnog suvereniteta, u smislu da kontrola domaćeg novca i njegove cene nužno moraju biti u funkciji održava-nja stabilnosti deviznog kursa, te zapravo zavisiti od monetarne politike novca za koju je domaća valuta fiksirala devizni kurs. Dakle, dilema se praktično svodi na to da li zemlja želi fiksni devizni kurs ili nezavisnu monetarnu politiku.

Pre pet godina Srbija je nedvosmisleno izabrala monetarni režim „Ciljanje inflacije“, koji počiva na nezavisnoj monetarnoj politici i na fleksibilnom deviznom kursu. Dakle, u izboru koji nudi „nemoguće trojstvo“, izabrali smo nezavisnu monetarnu politiku, a ne fiksni devizni kurs. Ovo je vrlo jasno navedeno u Sporazumu o ciljanju inflacije između NBS i Vlade Srbije iz 2008. godine. O ispunjavanju ovog monetarnog režima od strane NBS redovno se izveštava Skupština i Vlada Republike Srbije. Uprkos tome, vrlo često i privredna i politička elita, i sindikati, i široka javnost svojim diskusijama i polemikama otkrivaju da nisu u celini svesni izbora koji je naša zemlja učinila birajući „Ciljanje infla-cije“. Kao da većina javnosti očekuje da centralna banka cilja kurs, a ne inflaciju, i kao da većina želi stabilan kurs, a ne nisku i stabilnu inflaciju. U nerazumevanju monetarne politike se ide čak dotle da se ova dva pojma - stabilnost deviznog kursa i nivo inflacije - nedovoljno razlikuju, pa ponekad i brkaju. Dobra ilustracija tog nerazumevanja je da se o uspešnosti ili neuspešnosti rada Narodne banke Srbije, uglavnom govori kroz prizmu stepena stabilnosti deviznog kursa, iako to nigde nije zvanično postavljeni cilj NBS2. Nizak nivo i stabilnost inflacije u koridoru inflacionog cilja, iako zvanični cilj NBS, kao da se nalazi u drugom planu u odnosu na stabilnost deviznog kursa. I kao da se ne razu-me da onog trenutka kada zemlja počne da cilja nivo deviznog kursa, tog trenutka ona prestaje da cilja nivo inflacije i time odstupa od zvanično usvojenog režima monetarne politike u našoj zemlji.

1 Koje počiva na čuvenom Mundell-Fleming modelu. Videti Mundell, Robert A. (1963) i Fleming, J. Marcus (1962).

2 Niti na osnovu Zakona o Narodnoj banci Srbije (Službeni glasnik RS br.72/2003, 55/2004, 85/2005, 44/2010, 76/2012 i 106/2012), niti na osnovu Sporazuma o ciljanju inflacije između Vlade Republike Srbije i Narodne banke Srbije (usvojen na sednici Vlade RS 19. decembra 2008.).

31

1.2. Tipovi monetarnih režimaSrbija je od 2000. do 2008. godine defacto bila u režimu diskrecione ili adhoc mone-tarne politike sa nedovoljno jasnim ciljevima, pri čemu je dominantno implicitno ciljan devizni kurs. U celom ovom periodu devizni kurs je bio relativno stabilan uz relativno visoku inflaciju. Posledica toga je bila izrazita realna aprecijacija dinara (posebno u pe-riodu kraj 2000. do 2003.), koja je, u uslovima odsustva izrazitijeg rasta produktivnosti rada, u godinama koje slede doprinosila pogoršanju konkurentnosti domaće privrede i izrazitijim deficitima u tekućem bilansu plaćanja zemlje. Srbija je ušla u zonu dvocifre-nih deficita tekućeg računa bilansa plaćanja u odnosu na BDP već od 2004., sa kulmi-nacijom 2008.godine i deficitom tekućeg računa u odnosu na BDP od 21,7%. Sa tako visokim deficitima prevashodno zasnovanim na uvozu potrošnih dobara, zemlja je nuž-no išla u pravcu rasta duga i niskih stopa privrednog rasta. Obe ove posledice jasno su vidljive naročito od 2009. godine. Svetska ekonomska kriza samo je ubrzala, i donekle naglasila, negativne posledice neadekvatne strukture ekonomske politike i privrednog rasta iz prethodnih godina.

Koje su se alternative nalazile pred Srbijom u odnosu na „Ciljanje inflacije“ koju smo izabrali 2008. godine?

Prvo. Srbija je teorijski mogla da nastavi sa adhoc diskrecionom monetarnom politikom iz prethodnog perioda, koja nema eksplicitnog nominalnog sidra. Međutim, u našim uslovima, po svoj prilici, pretežno bi se opet svodila na implicitno ciljanje deviznog kursa. Ova strategija bi verovatno vodila daljoj realnoj aprecijaciji dinara i dodatnim pritiscima na ionako dugoročno neodrživo visoki deficit bilansa plaćanja zemlje.

Kao alterntativu adhoc monetarnoj politici, zemlje mogu usvojiti specifične monetarne režime koji se oslanjaju na tzv. „nominalno sidro“. Tu odabranu nominalnu varijablu nosioci monetarne politike, po pravilu, koriste za kontrolu inflatornih očekivanja i us-pešnije obaranje i stabilizaciju rasta cena. Legitimno „nominalno sidro“ za stabilizaci-ju inflacionih očekivanja, po pravilu, mogu biti nivo deviznog kursa, nivo monetarnih agregata (tj. nivo količine novca), nivo cena i nivo inflacije.

Drugo. Iz navedenog sledi da je realna opcija za Srbiju bila uvođenje nivoa deviznog kursa kao eksplicitnog „nominalnog sidra“. Ovaj tip monetarnog režima moguće je izvesti na nekoliko načina: vezivanje (pegovanje) za određeni nivo deviznog kursa, fiksiranje kursa, uvođenje valutnog odbora (currencyboard), i unilateralna evroizacija (dolarizacija)3. I mekše verzije (pegovanje i fiksni kurs) i tvrđe verzije (valutni odbor i unilateralna dolarizacija) ciljanja kursa ostavljaju malo ili nimalo prostora za zemlju da sprovodi svoju autonomnu monetarnu politiku radi reagovanja na domaće i inostrane troškove4. Uz to, devizni kurs dugoročno mora da odražava stepen ravnoteže u tekućem delu bilansa plaćanja zemlje. Ako privreda nema održive odnose priliva i odliva u teku-ćem bilansu, fiksiranje kursa, po pravilu, troši više deviznih rezervi. U slučaju nedovolj-nosti deviznih rezervi u ovakvim uslovima, ciljanje kursa povećava rizik spekulativnih napada na domaću valutu i nagle velike deprecijacije kursa uz izbijanje finansijske krize i visok rizik masovnog bankrotstva građana, privrede i banaka, ali (uz visok deo devi-

3 Jonas, Jiri i Frederic S. Mishkin (2005), s. 356. 4 Obstfeld, Maurice. i Kenneth Rogoff (1995).

32

znog duga u javnom dugu zemlje) i države u celini prema njenim kreditorima5. Uvođe-nje ili održavanje fiksnog kursa često mora da podrazumeva spremnost na nominalno smanjivanje plata, ali i veći pad BDP-a u slučajnu internih ili eksternih šokova. Ipak, ako zemlja nema dovoljno razvijene političke i ekonomske institucije da bi zavredila mone-tarni suverenitet, tj. da bi imala nezavisnu monetarnu politiku, transparentno ciljanje deviznog kursa može imati više koristi u odnosu na potencijalne nedostatke6.

Treće. Nominalno sidro teorijski mogu biti i nivoi izabranih cena. Istraživanja su uglav-nom pokazala da je vezivanje monetarne politike za određeni nivo cena, rigidan meha-nizam koji podstiče nestabilnost autputa, tj. ekonomske aktivnosti zemlje. Ovo otud što se u ovom monetarnom režimu cenovni šokovi ne smatraju kao prolazni, već zahtevaju restriktivnost na strane monetarne politike do vraćanja cena na prethodni nivo7. Ovaj monetarni režim gotovo da nikad nije korišćen od strane centralnih banaka mada je bio uspešan u Švedskoj 30-ih godina prošlog veka8. Treba reći da neka istraživanja daju i određene prednosti monetarnom režimu ciljanja cena u odnosu na ciljanje inflacije9, a u skorije vreme se javlja i ideja i da ciljanje cena praktično bude primenjeno od strane ne-kih naprednih centralnih banaka kao odgovor na relativnu neefikasnost Ciljanja inflacije u borbi sa deflacijom10.

Četvrto. Nominalno sidro mogu biti i monetarni agregati, tj. novac11. Ovaj monetarni režim je sprovođen tokom 70-ih godina prošlog veka sa promenljivim uspehom. Neke zemlje su bile vrlo uspešne sa ovim režimom (Nemačka, Švajcarska). Ipak, glavni nedo-statak izbora monetarnog targetiranja je nestabilnost koeficijenta obrta novca u finansij-skom sistemu. Usled toga isti nivoi novca mogu kreirati bitno različite nivoe dohodaka tj. inflatornih pritisaka i kretanja inflacije. Otuda je teško uspostaviti kredibilitet centralne banke sa ovim režimom u uslovima promenljivog velociteta novca, što je čest slučaj u tranzicionim ekonomijama, posebno onim sa višim nivoima dolarizacije (evroizacije).

Peto. Unapred određeni ciljani nivo inflacije kao nominalno sidro, tj. režim Ciljanja in-flacije, je realno bila jedina preostala alternativa za Srbiju 2008. godine ako je želela da zadrži nezavisnu monetarnu politiku. Međutim, ovaj devizni režim kao što nudi odre-đene bitne prednosti, zahteva i odgovarajuće preduslove, o čemu će biti reči u nastavku.

1.3. Zašto smo izabrali „Ciljanje inflacije“ i fleksibilni devizni kurs?Srbija je imala ambiciju da se pridruži grupi zemalja koje su u stanju da nezavisno kon-trolišu svoj domaći novac i njegovu cenu i da primenjuju monetarni režim naprednih monetarno suverenih zemalja: „Ciljanje inflacije“.

5 Mishkin F.S. (1998).6 Mishkin F.S. (1999), s. 599.7 Fischer, Stanley (1994). 8 Berg i Jonung (1999).9 Svensson, Lars E.O. (1999).10 Ambler, Steve (2009). 11 Počevši od pravila rasta novca od k% koje je postavio još Milton Friedman početkom 60-ih godina. Videti

Friedman, M. (1960).

33

Prvi razlog toj ambiciji ležao je, po svoj prilici, u jakoj argumentaciji da centralna banka treba da cilja inflaciju uz sposobnost da potencijalne eksterne šokove makroekonomski sistem može da absorbuje korekcijom kursa. Korekcija kursa može da vodi bržem urav-noteženju tekućeg bilansa plaćanja uz jačanje konkurentnosti domaće privrede. Drugim rečima, korekcija kursa (deprecijacija) mogla bi relativno jednostavno da dovede do pro-mene relativnih cena u prilog domaćih proizvoda (i posebno onih sa domaćim inputima) te da kroz cenovne impulse doprinese potrebnoj promeni privredne strukture u pravcu razmenjivih i konkurentnijih proizvoda i time dovede zemlju u stanje potrebne eksterne makroekonomske ravnoteže.

Drugi, povezani i uslovljeni, razlog uvođenja Ciljanja inflacije je bio u činjenici da ze-mlja u tom režimu poseduje slobodu određivanja količine i cene domaćeg novca. Drugim rečima, u slučaju recesije i relativno niske inflacije, ili usled recesije u zemljma glavnim trgovinskim partnerima, bez negativnog uticaja na inflaciona očekivanja, teorijski je moguće snižavanjem kamatnih stopa i povećavanjem novca podstaći domaću konjun-kturu, privrednu aktivnost i zaposlenost u zemlji. Time, uticaj na domaće kamatne stope može povećati stabilnost ekonomske aktivnosti u zemlji i smanjiti njenu osetljivost na eksterne šokove.

Posebno je pitanje, međutim, da li smo od 2008. godine dovoljno koristili ove prednosti Ciljanja inflacije?

2. Ciljanje inflacije: Nužni preduslovi i sprovođenje

2.1. Preduslovi uvođenja Ciljanja inflacije Ako želimo da odgovorimo na pitanje zašto Ciljanje inflacije u Srbiji posle pet godina nije uspešnije, moramo se osvrnuti na preduslove i način funkcionisanja Ciljanja inflaci-je, kao i na to šta jesmo, a šta nismo, a morali smo učiniti.

Globalno posmatrano, monetarna strategija Ciljanja inflacije pokazala je sposobnost sta-bilizacije cena na srednji rok uz kredibilnu i konzistentnu monetarnu politiku12. Odranije je opšte poznato, i brojna istraživanja su to i empirijski dokazala, da je nezavisnost cen-tralnih banaka uslov efikasnosti u obuzdavanju inflacije13. Dakle, primarni uslov uspeha ciljanja inflacije je nezavisnost centralne banke. Međutim, da bi Ciljanje inflacije bilo uspešno, posebno u zemljama u razvoju, potrebni su i neki dodatni preduslovi.

Prvo. Uvođenje Ciljanje inflacije u zemljama u razvoju daje mnogo bolje rezultate na-kon ozbiljnih i uspešnih svođenja inflacije na relativno niske nivoe14. U savremenim uslovima ovo znači relativno stabilne jednocifrene nivoe inflacije u periodu od nekoliko godina.

Drugo. Odsustvo fiskalne discipline nespojivo je sa Ciljanjem inflacije. Visoki budžetski deficiti vode krizi javnog duga ili monetizaciji javnog duga uz visoke depresijacije i

12 Bernanke, Ben S., T. Laubach, F.S. Mishkin i A.S. Posen, (1999). 13 Alesina i Summers (1993), Cukierman (1992) i (2006), Fischer (1994), Forder (2000)14 Masson, Paul R., Miguel A. Savastano, i Sunil Sharma (1997), i Bernanke, Ben S., Thomas Laubach,

Frederic S. Mishkin i Adam S. Posen (1999).

34

visoku inflaciju kao nužne posledice. Otuda, odsustvo dominacije fiskalne politike nad makroekonomskim kretanjima i uspostavljanje institucionalnih pretpostavki za vođenje održive fiskalne politike, kao što je aktivni program sa MMFom i/ili Fiskalni savet u Srbiji, nužne su pretpostavke uspeha ciljanja inflacije, mada su te iste pretpostavke uslov uspeha i alternativnih strategija monetarne politike (valutni odbor ili puna dolarizacija)15.

Treće. Domaći novac se mora dominantno koristiti. Ciljanje inflacije počiva na osnov-nom alatu - referentnoj kamatnoj stopi centralne banke - koja utiče na cenu domaćeg novca i time na štednju i potrošnju u domaćoj valuti. Ako se u dvovalutnom sistemu, koji često nalazimo u zemljama u tranziciji, inostrani novac dominantno koristi, onda referentna kamatna stopa centralne banke gubi snagu svog uticaja na finansijske tokove u zemlji, pa time i na inflaciju.

U trenutku uvođenja ciljanja inflacije u Srbiji nije u potpunosti bio ispunjen ni jedan od ovih bitnih preduslova. Ipak, Ciljanje inflacije bi imalo izgleda na uspeh da smo u među-vremenu aktivno i uspešno radili na ispunjavanju ovih preduslova. Međutim, u nekim od ovih oblasti čini se da smo u nepovoljnijoj poziciji nego 2008. godine.

Uz neispunjenost osnovnih uslova, Ciljanje inflacije uvedeno je i uz neke dodatne oteža-vajuće okolnosti.

Prvo. Često ni Vladi, ni poslovnim ljudima, ni građanima nije bilo, niti u velikoj meri danas jeste, dovoljno jasno tzv. „nemoguće trojstvo“, tj. da ne možemo imati i nezavisnu monetarnu politiku (Ciljanje inflacije) i fiksni devizni kurs. Iz toga proističe nerazume-vanje mandata Narodne banke Srbije, pogrešna percepcija uspeha i neuspeha u radu ove institucije, što je vodilo i vodi narušavanju njenog kredibiliteta kao nužne komponente sporovođenje Ciljanja inflacije.

Drugo. Pre uvođenja Ciljanja inflacije imali smo niz godina realne pa i nominalne apre-cijacije dinara. U takvim uslovima uvođenje Ciljanja inflacije i definisanje ambiciozno niskog inflacionog cilja ograničilo je mogućnost potencijalne realne deprecijacije devi-znog kursa zbog njegovog efekta na rast inflacionih očekivanja, inflacionih pritisaka i konačno na mogućnost probijanja inflacije izvan koridora inflacionog cilja.

Treće. Ciljanje inflacije je uvedeno nakon što je dozvoljen znatni prirast evroizacije u našem finansijskom sistemu od 2005. do 2008. godine. Evroizacija ne samo da je sma-njila mogućnost realne deprecijacije dinara bez narušavanja finansijske stabilnosti, već je i bitno umanjila efikasnost i efektivnost osnovnog alata monetarne politike u Ciljanju inflacije – referentne kamatne stope NBS.

Četvrto. Ciljanje inflacije uvedeno je u situaciji kada kontrolisane cene države još uvek godinama rastu više od inflacije. Situacija u kojoj javna preduzeća uglavnom nisu kor-poratizovana i njihovo poslovanje racionalizovano, dovodi do toga da se njihove neefi-kasnosti uz relativno monopolski položaj na tržištu, prenose na potrošače kroz rast cena. U takvim uslovima, restriktivnost monetarne politike radi postizanja inflacionog cilja, pogađa više one koji posluju na konkurentnom tržištu i koji bi trebalo da budu okosnica budućeg privrednog razvoja. Time zapravo dolazi i do pritiska na promenu u strukturi 15 Mishkin, Frederic S. i Miguel A. Savastano ( 2001).

35

BDP-a u pravcu nerazmenjivih dobara što jeste jedan od ključnih privrednih problema naše zemlje.

Peto. Ciljanje inflacije uvedeno je u situaciji kada inflaciju merimo indeksom potrošač-kih cena u čiji sastav ulaze cene prerađene i neprerađene hrane sa oko 38%, i u situaciji u kojoj su cene hrane u Srbiji najnestabilnije u regionu. Kada nivo inflacije dominantno zavisi od cena hrane koje je nemoguće barem donekle precizno predvideti, onda je i pro-cena buduće inflacije neprecizna. Otuda i mere monetarne politike koje imaju odloženo dejstvo nisu dovoljno precizne i delotvorne. Kao ishod takve situacije, stabilna i niska inflacija u koridoru inflacionog cilja je više izuzetak nego pravilo.

Šesto. Ciljanje inflacije je uvedeno u uslovima u kojima su eventualne intervencije NBS na deviznom tržištu dnevno publikovane i informacije o tome vrlo zastupljene u mediji-ma. Takva okolnost lako kreira negativna očekivanja transaktora i, u defacto dvovalut-nom sistemu kakav imamo u Srbiji, može izazvati nepotrebne nestabilnosti na deviznom tržištu uz relativno visoke oscilacije na strani nivoa monetarnih agregata (novca) i koe-ficijenta obrta novca u opticaju.

2.2. Sprovođenje Ciljanja inflacije kao monetarnog režimaKako bi trebalo sprovoditi Ciljanje inflacije?

Sprovođenje Ciljanja inflacije zasniva se na pet osnovnih elemenata:

1. Objavljivanje srednjoročnog numeričkog cilja za inflaciju; 2. Institucionalna posvećenost centralne banke cenovnoj stabilnosti kao osnovnom ci-

lju u odnosu na koga su drugi ciljevi podređeni; 3. Strategija monetarne politike koja, uz praćenje kretanja monetarnih agregata i devi-

znog kursa, uključuje i informacije o kretanju niza drugih promenljivih pri donoše-nju odluka u vezi instrumenata monetarne politike;

4. Transparentnost monetarne politike i komunikacija Centralne banke sa javnošću i finansijskim tržištima o njenim planovima, ciljevima i odlukama;

5. Rast kredibiliteta Centralne banke u vezi ispunjenja inflacionih ciljeva16.

Svi ovi elementi u određenoj meri uspostavljeni su i u našoj zemlji. Ono što nedostaje, međutim, je potpunije razumevanje funkcionisanja monetarnog režima Ciljanja inflacije i izazova koje taj model ima u visoko evroizovanim zemljama u tranziciji. Odsustvo unapređenja ambijenta za sprovođenje Ciljanja inflacije može bitno da naruši kredibilitet centralne banke. Ovo otud što Ciljanje inflacije ni u razvijenim i dobro uređenim finan-sijskim sistemima nije idealno. Za razliku od ciljanja monetarnih agregata ili deviznog kursa na koje centralna banka može direktno uticati, ciljanje inflacije je složenije i zah-teva protok vremena od trenutka promene instrumenata monetarne politike do trenutka njihovog uticaja na inflaciju (tzv. monetarypolicytransmitionlags) i koji se mogu bitno razlikovati od zemlje do zemlje17. Ove docnje od donošenja mera monetarne politike do njihovog uticaja na inflaciju mogu uticati na niži kredibilitet Centralnih banaka posebno kod zemalja u razvoju. Uz to, ciljanje inflacije ne može preduprediti dominaciju fiskalne

16 Mishkin, Frederic S. i Posen, Adam S. (1997). 17 Goodhart, C. A. (2001) ili Ehrmann, M. (2000).

36

politike nad makroekonomskim kretanjima i, s obzirom da zahteva fleksibilnost devi-znog kursa, ne može potpuno sprečiti negativne efekte koje nestabilnost deviznog kursa može imati na finansijsku stabilnost.

3. Rezultati ciljanja inflacije u Srbiji

3.1. Kretanje deviznog kursa i kamatnih stopaOsnovne prednosti i bitni razlog uvođenja Ciljanja inflacije u Srbiji, podsetimo se, bio je da je sa ovim režimom moguće uz deprecijaciju deviznog kursa povećati konkurentnost domaće privrede i lakše doći do eksterne makroekonomske ravnoteže zemlje. Uz to, Ci-ljanje inflacije omogućava nezavisnu monetarnu politiku i mogućnost da se snižavanjem kamatnih stopa ublaže makroekonomski šokovi (interni i eksterni) i time omoguće više, relativno stabilne i održive stope privrednog rasta.

Da li smo kroz potencijalnu deprecijaciju deviznog kursa i snižavanje domaćih kamatnih stopa, obezbedili dovoljan rast konkurentnosti, uravnoteženje tekućeg platnog bilansa i stabilizaciju privrednog rasta na održivo visokom nivou?

Iako je deprecijacija s kraja 2008. i početka 2009. godine18, uz znatan pad ekonomske aktivnosti u 2009. godini, doprinela značajnom padu deficita tekućeg računa platnog bilansa, ukupan odgovor na ovo pitanje ipak nije ohrabrujući. Deprecijacija kursa se desila još dva puta: tokom 2010. godine i u prvoj polovini 2012. godine. Ako je kurs još 2010 godine dostigao 107 dinara za evro, a 2012 imao maksimalnu vrednost od oko 118, dok je krajem 2013. na nivou od oko 114 dinara, vidimo da je deprecijacija kusa u tom trogodišnjem periodu bila ispod 7%. Ako je inflacija samo tokom 2012. godine bila 12,2%, jasno je da se, uz zanemarljivo nisku stopu inflacije u Evrozoni, ponovo nalazimo na terenu realne aprecijacije dinara koju smo želeli da izbegnemo uvođenjem Ciljanja inflacije (Slika 1.).

Ovo je donekle potvrđeno i kretanjem deficita u tekućem računu zemlje. Deficit tekućeg računa platnog bilansa je od uvođenja Ciljanja inflacije na relativno visokom nivou bez jasnog trenda smanjivanja, tj. sa tendencijom pada od 2008. do 2010., pa nakon toga sa tendencijom rasta do 2013. kada počinje rast izvoza u automobilskoj industriji (Tabela 1.) koji donosi ponovni pad ovog bitnog pokazatelja eksterne makroekonomske ravnoteže.

18 Sa 76 na 95 dinara za Evro.

37

Slika 1.Deviznog kursa EUR/RSD i intervencije NBS

Izvor: Narodna banka Srbije, Tromesečni pregled kretanja indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije za III tromesečje 2013., str. 65.

Tabela 1.Osnovni makroekonomski indikatori Srbije

Izvor: NBS, Izveštaj o inflaciji, novembar 2013, s. 51

U istom posmatranom periodu (2008. – 2013.), tj. od uvođenja Ciljanja inflacije do danas, referentne kamatne stope NBS kretale su se u rasponu od 8% do 17,75% sa godišnjim prosekom koji je uvek bio isti ili veći od 9,5%19. Sve to uz istovremeno niske ili negativne stope privrednog rasta. Jednostavno rečeno, o korišćenju snižavanja referentne kamatne stope radi postizanja viših i stabilnijih stopa privrednog rasta u Srbiji u ovom periodu nema ni govora. Referentna kamatna stopa NBS u ovom periodu, po pravilu, bila je najviša u Evropi uz nizak i nestabilan privredni rast. Ključni razlog tome je visoki nivo evroizacije finansijskog sistema Srbije o čemu će kasnije biti reči. 19 NBS, Statistički bilten - novembar 2013.

38

3.2. InflacijaPodsetimo se, ključni razlog uvođenja Ciljanja inflacije bio je da ovaj monetarni režim vremenom spušta i stabilizuje inflaciju u koridoru inflacionog cilja. U posmatranom periodu od uvođenja Ciljanja inflacije imamo nizak i nestabilan privredni rast i relativno visoku i nestabilnu inflaciju.

Nestabilnost inflacije se tokom 2013., možemo reći, čak i povećala. Godišnja inflacija kretala u opsegu od 12,8% (januar 2013.) do 1,6% (novembar 2013.) uz činjenicu da se inflacija vrlo kratko zadržala u granicama ciljanog koridora. Upravo vreme kretanja in-flacije van koridora inflacionog cilja (i sa gornje i sa donje strane) govori o nedovoljnom stepenu uspešnosti u sprovođenju režima Ciljanja inflacije. Probijanje koridora inflacio-nog cilja podjednako je loše ako se desi i sa gornje i sa donje strane. Tokom 2012. godine inflacija je prvih 6 meseci bila u granicama koridora inflacionog cilja. Tokom 2013. taj period je bio samo dva meseca (Slika 2.). Otuda se vrlo teško može govoriti o bilo ka-kvom uspehu u Ciljanju inflacije ako je inflacija najčešće van koridora inflacionog cilja. Takođe, i samo obaranje inflacije krajem 2013. godine u uslovima privredne stagnacije poslenjih godina, mnogo je više prirodna posledica smanjene agregatne tražnje negoli monetarne politike.

Slika 2.Kretanje inflacije (međugodišnje stope, u %)

Izvor: Narodna banka Srbije, http://www.nbs.rs/internet/cirilica/30/30_9/kretanje_inflacije.html

Ako su to naši rezultati u sporvođenju Ciljanja inflacije posle pet godina primene, u čemu grešimo?

3.3. Evroizacija i Ciljanje inflacijeKljučna greška je što nedovoljno uočavamo negativne posledice visoke evroizacije i što ne postoji opšti društveni napor da se postojeće stanje promeni na bolje. Monetarna poli-tika uopšte, i ciljanje inflacije posebno, manje je efikasna i precizna u uslovima izražene dolarizacije (evroizacije). Na visokim nivoima evroizacije, Ciljanje inflacije nije moguće realizovati na način i u kontekstu standardnih formi ovog monetarnog režima. Ovde ima nekoliko bitnih aspekata.

39

Prvo. Svako podizanje referentne kamatne stope trebalo bi da podiže cenu kredita i sma-njuje agregatnu tražnju. Međutim, podizanje referentne kamatne stope od strane NBS utiče samo na cenu dinarskih finansijskih instrumenata i time samo na agregatnu tražnju koja se finansira dinarima, dakle ne i na dominantni deo kreditima podstaknute agre-gatne tražnja koja se finansira deviznim ili devizno indeksiranim kreditima. Uz to, rast kamatne stope trebalo bi da stimuliše štednju i smanjuje potrošnju. Međutim, rastom referentne kamatne stope NBS stimuliše se dodatna štednja samo u dinarima, ali ne i u devizama što je dominantni oblik štednje stanovništva20. Otuda kretanje referentne kamatne stope ima mnogo manji uticaj na agregatnu tražnju i čini nužnim da referentna kamatna stopa bude viša da bi ostvarila potreban uticaj.

Drugo. Činjenica da je dominantan deo kredita denominiran ili indeksiran za evro, čini da referentna kamatna stopa ECB i kretanja na EURIBOR tržištu praktično više utiču na cenu kredita u zemlji od kretanja referentne kamatne stope NBS.

Treće. Visoka evroizacija povećava uticaj kretanja deviznog kursa na nivo cena21. Time se potencijalno može smanjiti prostor za relaksaciju monetarne politike koja cilja infla-ciju jer manji kamatni diferencijal između dinara i evra može da izazove povlačenje iz dinara u evro uz depresijaciju kursa i, posledično, višu inflaciju.

Četvrto. Podizanje referentne kamatne stope NBS, bez promene uslova finansiranja u evrima, utiče na rast kamatnog diferencijala između dinara i evra i daje dodatni pod-sticaj uzimanju EUR kredita tj. evroizaciji što je u suprotnosti sa interesima stabilnosti finansijskog sistema22 ali i dodatno smanjuje efektivnost same referentne kamatne stope.

Peto. Podizanje referentne kamatne stope NBS, bez promene uslova finansiranja u evri-ma, utiče na rast kamatnog diferencijala između dinara i evra i daje dodatni podsticaj za uvoz vrućeg kratkoročnog i nestabilnog kapitala (tzv. Carrytrade) koji na ulasku može izazvati neopravdane aprecijacijske, a na izlasku neopravdane deprecijacijske pritiske na domaću valutu i time podići nestabilnost finansijskog sistema. Možemo slobodno reći da se referentna kamatna stopa lako može pretvoriti iz srednjoročnog instrumenta uticaja na agregatnu tražnju u kratkoročni instrument upravljanja tokovima vrućeg kapitala koji neposredno utiču na devizni kurs. Ukoliko dođe od takvog stanja, Ciljanje inflacije se zapravo više ne sprovodi. U takvim uslovima može se reći da je došlo do smene mone-tarnog sidra od ciljanog nivoa inflacije ka ciljanom nivou deviznog kursa.

Šesto. U slučaju rasta očekivanja o deprecijaciji domaće valute, visoka evroizacija može izazvati nagli i preterani prelazak šoroke baze transaktora iz domaće valute u inostranu (bežanje u sigurnost), što može ne samo uticati da se deprecijacija dogodi i bude veća,

20 Oko 98% štednje građana je devizna štednja. Videti IzveštajofinansijskojstabilnostiNBS2013. 21 Jer su i mnoga plaćanja u zemlji indeksirana za kretanje kursa (poslovni prostor, stambeni prostor, plate,

repromaterijali....)22 Kao odgovor na ovaj problem NBS je u od 2010 do 2012. dovela u red instrument obavezne rezerve uz po-

moć koga može promenom nivoa i strukture devizne obavezne rezerve uticati na cenu EUR kredita. Time je otvorena mogućnost da se paralelno sa promenama referentne kamatne stope kojom se vrši uticaj na cenu RSD kredita, promenom nivoa i strukture devizne obavezne rezerve pokuša da napravi odgovarajući uticaj i na cenu EUR kredita.

40

već i da se, u evroizovanim ekonomijama u većoj meri, prelije u višu inflaciju. Cene jednom podignute zbog deprecijacije kursa, po pravilu, ne vraćaju se na prethodni nivo.

Ukratko, Ciljanje inflacije ima smisla i izgleda na uspeh samo uz smanjivanje evroizacije i jačanje uloge domaćeg novca u sve tri funkcije: kao transakcionog, kao obračunskog, i kao tezaurizacionog sredstva. Uz to, Ciljanje inflacije u evroizovanoj privredi zahte-va strožu superviziju nad bankama i drugim finansijskim institucijama kako bi njihovi bilansi mogli da podnesu veće korekcije kursa bez ugrožavanja finansijske stabilnosti.

4. Realne opcije monetarne politike za Srbiju

Upravo ove dve bitne komponente tokom 2013. godine pokazuju najnoviji negativni trend. Evroizacija umesto da je smanjena, ona je 2013. povećana tj. dinarizacija je sma-njena (Slika 3.). To je jasan pokazatelj dodatnog slabljenja osnovnog alata monetarne politike: referentne kamatne stope. Istovremeno, to je i indikacija dodatnog rasta ranji-vosti bilansa banaka na promene deviznog kursa i konverziju tržišnog u kreditni rizik njihovih dužnika sa potencijalom dodatnog rasta problematičnih kredita (NPL-ova). Uz to, i sami problematični krediti su tokom 2013. zabeležili rast (Slika 4.).

Slika 3.Učešće dinarskih plasmana u ukupnim plasmanima privredi i stanovništvu

Izvor: Narodna banka Srbije, Izveštaj o dinarizaciji finansijskog sistema Srbije, decembar 2013, str.1.

41

Slika 4.Problematični krediti kao % bruto odobrenih kredita

Izvor. NBS, Tromesečni pregled kretanja indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije za III tromesečje 2013, s 15.

Ovakvi negativni trendovi legitimno postavljaju pitanje: kakav monetarni režim treba da sprovodi Srbija u narednom periodu? Kakav god da izbor napravi naša zemlja, nesporna su dva ključna preduslova:

Prvo: Narodna banka Srbije mora suštinski biti nezavisna radi ostvarivanja ciljeva koji se pred nju postavljaju.

Drugo: Potrebno je eksplicitno izabrati adekvatno „nominalno sidro“ za sprovođenje monetarne politike.

4.1. Opcija 1: Ciljanje inflacijeAko se opredelimo za ostanak u režimu Ciljanja inflacije, onda je potrebno bez odlaganja stvarati uslove za njegovu uspešnu primenu. Ovo podrazumeva nekoliko važnih oblasti.

Prvo. Odmah otpočeti sa implementacijom Memoranduma o dinarizaciji koji je sklo-pljen između Vlade i NBS još aprila 2012 i na kome se do danas nije radilo. Potrebno je bitno podići nivo podrške procesu dinarizacije od strane Vlade, ali i od strane banaka, privrede i široke javnosti. Značajna komponenta u procesu dinarizacije je i uvođenje niza podsticajnih mera za smanjivanje korišćenja evra i rast upotrebe dinara, koje Vlada i NBS treba zajednički da dizajniraju i implementiraju. Cilj je relativno jednostavan: ako želimo da koristimo monetarnu politiku, pre toga, moramo da koristimo svoj novac.

Drugo. Doneti i sprovesti akcioni plan za unapređenje stabilnosti cena prerađene i nepre-rađene hrane u našoj zemlji.

42

Treće. Temeljno razmotriti metodologiju obračuna indeksa potrošačkih cena, posebno komponenti cena hrane u ovom indeksu. S tim u vezi, još jednom razmotriti koja je optimalna mera inflacije koja se koristi za definisanje inflacionog cilja i sprovođenje Ciljanja inflacije.

Četvrto. Sprovesti organizovan i simultan proces čišćenja bilanasa najvećih banaka od problematičnih kredita uz inicijativu i koordinaciju od strane NBS.

Peto. Razmotriti i unaprediti sistem obaveštavanja javnosti o operacijama NBS i smanjiti mogućnost kreiranja negativnih očekivanja transaktora na osnovu nepreciznog tumače-nja javno dostupnih informacija NBS.

4.2. Opcija 2: Izbor novog monetarnog režimaAko nismo spremni da primenimo gornje predloge tj. da unapredimo okruženje za pri-menu Ciljanja inflacije i damo realnu šansu za uspeh tom monetarnom modelu u našoj zemlji, sasvim je legitimno razmotriti alternative. I tu se, praktično, vraćamo na sličan skup mogućnosti koje je Srbija imala i 2008. godine. Kao što smo naveli, uz obezbeđenje nezavisnosti Narodne banke Srbije, ključno je izabrati adekvatno eksplicitno „nominal-no sidro“. Videli smo da je ciljanje monetarnih agregata u uslovima nestabilnosti koefi-cijenta obrta novca u opticaju vrlo problematično. Takođe, ciljanje cena iako se uspešno primenjivalo u jednoj zemlji početkom 20. veka, nema dovoljno realnih zagovornika niti ima dovoljno inostranih iskustava u primeni na koje bismo se mogli osloniti. Konačno, ostaje neka forma ciljanja kursa kao nominalnog sidra. Ako već slabe institucije ne do-zvoljavaju primenu fleksibilnog kursa u zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji, u iz-boru između „mekših“ (pegovanje i fiksni kurs) i „tvrđih verzija“ ciljanja kursa (valutni odbor i unilateralna dolarizacija) literatura uglavnom daje prednost „tvrđim“ modelima ciljanja kursa23.

5. Zaključak

Srbija je kumulirala višegodišnje iskustvo u primeni Ciljanja inflacije u nedovoljno ra-zvijenom i evroizovanom finansijskom sistemu. Dosadašnji razultati u primeni ovog monetarnog režima bitno su različiti i nepovoljniji od očekivanja u trenutku njegovog uvođenja 2008. godine. Uočene su jasne slabosti ali i načini njihovog prevazilaženja. Međutim, uprkos tome, ni izbliza se ne čini dovoljno na unapređenju uslova za realizaci-ju aktuelnog monetarnog režima naše zemlje. Najnoviji rezultati iz 2013. godine ukazuju da je nestabilnost inflacije povećana, da je nivo dinarizacije smanjen i da je učešće pro-blematičnih kredita u bilansima banaka u rastu. Ove činjenice govore u prilog potrebe da se donese jasna odluka o monetarnom režimu koji Srbija želi da ima. Ako je to Ciljanje inflacije, onda se mora sistematski, ozbiljno i uz podršku svih relevantnih činilaca raditi na podizanju dinarizacije, stabilizaciji cena hrane, smanjivanju problematičnih kredita u bilansima banaka, ali i na nekim metodološkim pitanjima. Ako ne postoji potrebno razumevanje i opredeljenje da se na ovim bitnim pitanjima napravi ozbiljan napredak u relativno kratkom roku, potrebno je razmotriti alternativne monetarne režime i usvojiti neko drugo rešenje. Ako na ovom pitanju nastavimo da ne činimo ništa, postoji opasnost da naš monetarni režim spontano pređe u rizičniju formu ne definisanog diskrecionog 23 Mishkin, Frederic S. (1998).

43

monetarnog režima sa implicitnim ciljevima, a takvi monetarni režimi su poslednjih decenija bili najosetljiviji na rizik finansijskih kriza.

Reference literature

1. Alesina, Alberto i Lawrence H. Summers (1993), „Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence“, Journal of Money,CreditandBanking, 25, no. 2 (May), Pp 151-162.

2. Ambler, Steve (2009), “Price-Level Targeting and Stabilization Policy: A Review,” BankofCanadaReview, Spring, pp. 19-29.

3. Bernanke, Ben S., T. Laubach, F.S. Mishkin i A.S. Posen (1999), InflationTargeting:Lessons from the International Experience, Princeton, NJ, Princeton University Press.

4. Berg, Claes i Lars Jonung (1999), „Pioneering Price Level Targeting: The Swedish Experience 1931-37“ JournalofMonetaryEconomics 43 (3) June, Pp 525-551.

5. Cukierman, Alex (1992), Central Bank Strategy, Credibility and Independence:TheoryandEvidence, Cambridge MIT Press.

6. Cukierman, Alex (2006), „Central Bank Independence and Monetary Policymaking Institutions: Past, Present and Future“, Central Bank of Cile Working Papers No. 360 (April).

7. Ehrmann, M. (2000) “Comparing Monetary Policy Transmission across European Countries.” ReviewofWorldEconomics, 136(1), Pp 58 – 83.

8. Fischer, Stanley (1994), „Modern Central Banking“, u Forest Capie, Charles Go-odhart, Stanley Fischer i Norbert Schnadt (red.), TheFutureofCentralBanking, Cambridge University Press, Pp 262-308.

9. Fleming, J. Marcus (1962), „Domestic financial policies under fixed and floating exchange rates“. IMFStaffPapers No. 9, Pp 369–379.

10. Forder, James (2000), „Central Bank Independence and Credibility: Is There a Shre-ad of Evidence: Review“, InternationalFinance, vol.3, no.1, April Pp 167-185,

11. Friedman, M. (1960), AProgramforMonetaryStability. Fordham University Press, New York City.

12. Goodhart, C. A. (2001) “Monetary transmission lags and the formulation of the po-licy decision on interest rates.” Review,FederalReserveBankof St. Louis, July, Pp:165–186.

13. Jonas, Jiri i Frederic S. Mishkin (2005), „Inflation Targeting in Transition Economi-es: Experience and Prospects“, TheInflationTargetingDebate, University of Chica-go Press, Pp 353-413.

14. Masson, Paul R., Miguel A. Savastano, i Sunil Sharma (1997), „The Scope of Infla-tion Targeting in Developing Countries“, IMFWorkingPaper97/130, October.

15. Mishkin, Frederic S., i Posen, Adam S. (1997), „Inflation Targeting: Lessons from Four Countries“, FederalReserveBankofNewYorkEconomicPolicyReview, Av-gust, Pp 9-110.

16. Mishkin, Frederic S. Miguel A. Savastano (2001) “ Monetary Policy Strategies for Latin America“ JournalofDevelopmentEconomics66, no.2 December Pp 415-444.

17. Mishkin, Frederic S. (1999), „International Experiences with Different Monetary Policy Regimes“, JournalofMonetaryEconomics 43, no.3, June Pp 579-606.

44

18. Mishkin, Frederic S. (1998), „The Dangers of Exchange-Rate Pegging in Emerging Market Countries“, InternationalFinance 1, no.1 October Pp 81-101.

19. Mundell, Robert A. (1963), „Capital mobility and stabilization policy under fixed and flexible exchange rates“. CanadianJournalofEconomicandPoliticalScien-ce No. 29 (4), Pp 475–485.

20. Narodna banka Srbije (2013), Izveštajoinflaciji, novembar 2013.21. Narodna banka Srbije (2013), IzveštajodinarizacijifinansijskogsistemaSrbije, de-

cembar 2013.22. Narodna banka Srbije (2013), Statističkibilten - novembar 2013.23. Narodna banka Srbije (2013), Tromesečni pregled kretanja indikatora finansijske

stabilnostiRepublikeSrbijezaIIItromesečje2013. 24. Obstfeld, Maurice i Kenneth Rogoff (1995), „The mirage of fixed exchange rates“

JournalofEconomicPerspectives, 9 (4) Fall, Pp 113-141. 25. Svensson, Lars E.O. (1999) “Price-Level Targeting versus Inflation Targeting: A

Free Lunch?” JournalofMoney,Credit,andBanking, vol. 31, no. 3, pp. 277-95.

45

KoriUdovički*

Ograničenja na strani ponude i neophodnost ekonomskih reformi za ubrzavanje privrednog rasta

Supply Side Restrictions and Necessity of Economic Reforms for Accelerating Economic Growth

Apstrakt: StrukturnekarakteristikeprivredeSrbijeznačajnoumanjujupotencijalnepozitiv-neefektefiskalnogimpulsanaprivrednirast.Nedisciplina u plaćanjima države, vlasničko-upravljačka struktura preduzeća, i instituci-onalna rešenja koja omogućavaju prinudnenaplatedugovapomoćublokadaračunedovo-dedoraširenefinansijskenediscipline.Posle-dičnanelikvidnostuzslabudostupnostizvorafinansiranja,nepotpunioporavakproizvodnihkapaciteta,iregulatornaopterećenjasmanju-juelastičnostagregatneponude.Konačno,loškvalitet fiskalne potrošnje i ciklične ad hockontrakcije javnih rashoda, takođe umanjujuproizvodnu sposobnost privrede. U tim uslo-vima troškovi recesivnog efekta neophodnefiskalnekontrakcijebledepredkoristimakojebi neophodne strukturne promene donele zadugoročniprivrednirast.

Ključne reči: finansijskadisciplina,agregat-naponuda

Abstract: The structural characteristics ofSrbija’s economy significantly reduce the po-ssiblepositiveeffectsofafiscalexpansiononeconomic growth. The government’s lack offinancial discipline, ownership structure ofmuch of the enterprise sector, and the possi-bilityof forcedcollectionofdebtbyblockingdebtoraccountsweakenfinancialdisciplineinthe economy overall. The consequent illiqui-dityofthesystem,togetherwithlimitedaccessto finance, partial recovery of the economy’sproductive capacity and regulatory barriersall reduce the elasticity of aggregate supply.Finally, thequalityoffiscalexpendituresandcyclicaladhoccontractions inpublicexpen-dituresalso reduce theeconomy’sproductivecapacity.Underthecircumstances,thecostsofapossiblyrecessionaryimpactofafiscalcon-tractionpalenexttothebenefitsthatstructuralreformswouldbringtotheeconomy’scapacityforlongtermgrowth.

Key words: financial discipline, aggregatesupply

1. Uvod

Cilj ovog rada je jasno ukazivanje na kontraproduktivnost gledišta koja se iznose u jed-nom delu ekonomske discipline, a prema kojem se strukturne reforme, pre svega fiskalna konsolidacija, u Srbiji moraju odložiti ili usporiti zbog recesivnog efekta na privredni rast, u uslovima kada je privreda već u recesiji zbog međunarodnog okruženja. Takva bi pretpostavka bila opravdana u uobičajenom „kejnzijanskom svetu“ u kom agregatna ponuda funkcioniše sa razumnom, makar kratkoročnom, elastičnošću, a cikličnost pro-izvodnje generisana je promenama u sklonosti ka štednji na strani privatnog ili javnog sektora.

* Centar za visoke ekonomske studije, Beograd. Zahvaljujem Stefanu Đerasimoviću na istraživačkoj pomoći. E-mail: [email protected]

46

Međutim, ograničena agregatna tražnja nije suštinski problem privrede Srbije. Naprotiv, pravo pitanje za srpsku ekonomsku politiku jeste kako je moguće da očigledno velika efektivna agregatna tražnja – očitovana u hronično velikom deficitu tekućeg računa i relativno visokoj inflaciji – u Srbiji nije do sada proizvodila veće stope privrednog rasta?1 Jasno je da se u Srbiji impuls povećane efektivne agregatne tražnje (kao posledica bilo fiskalnog impulsa, bilo priliva stranog kapitala) u većoj meri prenosi na uvoz i inflaci-ju nego na podsticaj domaće proizvodnje. Ovo zapažanje konzistentno je sa analizama koje pokazuju da je fiskalni multiplikator u Srbiji relativno nizak2, i sa analizama koje sugerišu da je monetarna politika relativno nemoćna.3 (Napominjemo da je moguće da je višak tražnje na domaćem tržištu konačno eliminisan u 2013., zbog paralize u kreditnoj aktivnosti banaka. Međutim, i u tom slučaju na delu su faktori kojima se bavimo u ovom radu, i čiji se efekat ne može kompenzovati povećanjem fiskalnog deficita u razumnom obimu.)

Smatramo da u Srbiji strukturni faktori deluju na agregatnu ponudu, ili na instrumente upravljanja agregatnom tražnjom, proizvodeći netipične efekte, i po našem mišljenju, bitno umanjujući očekivani efekat kejnzijanskog mehanizma. Reč je o institucionalnim rešenjima ili strukturnom nasleđu koji prouzrokuju: a) hroničnu i sve dublju nelikvid-nost zbog nepostojanja finansijske discipline, tj. činjenice da u značajnom delu privrede još uvek vlada manje ili više „meko budžetsko ograničenje“; b) neelastičnost agregatne ponude; c) i izuzetno nizak kvalitet fiskalne potrošnje. Ove karakteristike višestruko deluju negativno na kapacitet srpske privrede da ostvaruje rast, kako direktno, tako i što umanjuju efektivnost makroekonomskih (fiskalnih i monetarnih) politika.

Logičkom analizom na narednim stranama pokazujemo kako su strukturne reforme i fiskalna konsolidacija zapravo neophodni da bi srpska privreda postala sposobna za zdravi rast, a ne samo zbog neodrživosti rasta duga. S obzirom na nedovoljnu istraže-nost ovih problema nismo u mogućnosti da decidno ukažemo na to koliko bi brzo, i u kolikoj meri, pozitivan efekat strukturnih reformi prevazišao negativan efekat propratne fiskalne kontrakcije, ali smatramo to manje bitnim pitanjem. Rad je poziv na dalje istra-živanje, jer je detaljniji analitički tretman svake od komponenti koje ovde uvodimo bitan za adekvatno projektovanje reformskih politika, ali značajno prevazilazi okvire ovog rada. Reč je o čitavom malom univerzumu ekonomskog ponašanja zasnovanom na ne-standardnim pretpostavkama, koji moramo bolje razumeti kako bi razvili odgovarajuće reformske politike.

U nastavku, drugi odeljak nas prvo podseća na to kako makroekonomska politika de-luje na kratkoročni i dugoročni rast pod različitim pretpostavkama o makroekonom-skoj strukturi privrede, i ukazujući na najrealnije pretpostavke za slučaj Srbije. Zatim se usredsređuje na to kako finansijska nedisciplina deluje na makroekonomsko upravljanje. Naredna tri odeljka redom analiziraju institucionalna rešenja i strukturna nasleđa koja

1 Prosečni rast od 3,03% koji je privreda Srbije postigla u periodu 2000-2012. solidne je veličine u poređen-ju sa stopama rasta evropskih zemalja sa kojima se najčešće poredimo. Međutim, s obzirom na urušenost iz prethodnog perioda srpska privreda bi trebalo da pokazala veće stope rasta, makar do 2008.g kakve prate privredni oporavak.

2 Arsić, Nojković, Pavel (2014),“Fiscal multipliers in emerging Europe“, radna verzija3 Dragutinović (2008), „Moć i nemoć monetarne politike u uspostavljanju ravnoteže između platnobi-

lansnih ciljeva i ciljeva inflacije“, Narodna banka Srbije, Radni papiri br. 12, mart 2008.

47

prouzrokuju tri gore navedene karakteristike – finansijsku nedisciplinu, neelastičnost ponude i nizak kvalitet fiskalne politike. Šesti odeljak ukratko ukazuje na najneophod-nije reforme koje su prioritetno potrebne kako bi se bitno otklonili nabrojani strukturni problemi. Sedmi odeljak je zaključak.

2. Dometi makroekonomske politike – analitički okvir

Grafikon 1 prikazuje AS-AD model, jedan od osnovnih instrumenata standardne ana-lize makroekonomske politike, kojim se aproksimira uspostavljanje ravnoteže između agregatne tražnje i ponude na nivou cena P0 i proizvodnje Q0. Podsetimo se da se pri podsticanju privrednog rasta fiskalnom ekspanzijom kriva dolazi do delovanja kejnzi-janskog multiplikatora što dovodi do pomeranja agregatne tražnje AD udesno. Ravnote-ža će se uspostaviti na višem nivou proizvodnje Q1 i cena P1. Do povećanja cena dolazi zbog strane ponude (AS) koja ne može da odgovori povećanom proizvodnjom bez po-većanja cena. Podsetimo se da će te povećane cene imati delimični negativni povratni efekat na stranu tražnje jer smanjuju realnu količinu novca (data kriva AD pretpostavlja konstantnu nominalnu ponudu novca). Prilagođavanje (akomodiranje) monetarne politi-ke povećanim cenama i proizvodnji dovelo bi do dodatnog pomeranja krive AD udesno, i još viših ravnotežnih cena i proizvodnje.

Grafikon 1:Standardni model agregatne ponude i tražnje

Q0

P0

Q2

P2

P1

Q3 Q1

P 3

AD AS

S druge strane, ukoliko dođe do negativnog udara na strani ponude, poput rasta cena nafte, i ukoliko ne dođe do prilagođavanja monetarne politike, doći će do pomeranja krive ponude ulevo. Sa nivoa cena P0 i proizvodnje Q0 nova ravnoteža će se pomeriti na viši nivo cena P2 i niži nivo proizvodnje Q2.

48

Prikazani AD-AS model pretpostavlja zatvorenu privredu. Sa otvaranjem ka međuna-rodnom tržištu teorijski model predviđa da će efekti fiskalne ekspanzije značajno da oslabe, jer se deo povećane tražnje preliva na strana tržišta, a porast kamata (naročito ako postoji napor da se efekti fiskalne potrošnje sterilizuju) privlači strani kapital i do-datno vrši pritisak na kurs. To je tačno ono što se dešava u srpskoj privredi.

Kao što je dobro poznato, mišljenja u ekonomskoj disciplini o efektima makroekonom-ske politike na inflaciju i proizvodnju značajno se razlikuju u zavisnosti od pretpostavki o elastičnosti svake od ovih kriva (pa i kriva IS-LM iz kojih proizlazi kriva AD), kao i o pretpostavkama o dinamici procesa koje ove krive predstavljaju na kraći i duži rok. U svakom slučaju, što su AD ili AS manje elastične (strmije), realni efekti politika – bilo fiskalnih ili monetarnih – bivaju manji, a inflatorni veći. U uslovima manje od savršeno elastične krive ponude fiskalna ekspanzija uvek će dovesti do povećanja cena/inflacije i/ili delimičnog istiskivanja privatnog sektora preko kamatnog ili kreditnog kanala. Nai-me, na strani agregatne tražnje, čak i bez promene monetarne politike, doći će do pove-ćanja kamatnih stopa i samim tim do smanjenja realne kreditne aktivnosti u poređenju sa čistim kejnzijanskim slučajem. Ukoliko je kriva ponude vrlo vertikalna, to povratno smanjenje može skoro u potpunosti poništiti efekat impulsa na investicionu aktivnost.

Zakonomernost koju zapažamo u delovanju srpskih makroekonomskih politika u naj-kraćim crtama svodi se na to da pri povećanom fiskalnom impulsu dolazi u većoj meri do rasta uvoza i cena. Relativno neelastična agregatna ponuda dovodi do ubrzanog rasta cena na koje Narodna banka mora oštro da reaguje. To dovodi do aprecijacije realnog kursa i oštrog rasta kamata, i na taj način, do istiskivanja proizvodnje, uprkos tome što je osetljivost na kamate ekonomskih agenata u sistemu relativno niska. Raspoloživa bankarska likvidnost preusmerava se ka finansiranju fiskalnog deficita i sterilizaciji u Narodnoj banci.

Pored neelastičnosti krive ponude, efektivnost fiskalnog impulsa umanjuje i raširena finansijska nedisciplina. Da bismo razumeli efekat finansijske nediscipline na ovaj me-hanizam pozabavimo se na kratko modelom prilagođavanja zdrave tržišne privrede na troškovni, tj. udar sa strane ponude. U uslovima kada postoji finansijska disciplina, i ukoliko nema prilagođavanja monetarne politike, inicijalno povećanje cena na nivo P2 neće biti trajno. Sa smanjenim nivoom proizvodnje Q2 privredni subjekti ne mogu da plasiraju svoje proizvode i doći će do prilagođavanja uslova proizvodnje (smanjene upo-trebe skupljih inputa) novom odnosu cena koje će se odraziti u postepenom vraćanju krive ponude na staro mesto. Takvo prilagođavanje empirijski se uočava na primeru razvijenih tržišnih zemalja, koje su posle svakog udara naftnih cena prilagodile tehnolo-giju kako bi smanjile potrošnju nafte.

No, troškovni udar drugačije deluje u uslovima finansijske nediscipline, tj. delovanja mi-kroekonomskih subjekata sa mekim budžetskim ograničenjem. Pošto se desi neki troš-kovni udar, umesto da nastoje da smanje troškove, preduzeća mogu i dalje da generišu „platežnu moć“ – neplaćanjem, tj. međusobnim zaduživanjem. To de facto predstavlja prilagođavanje tražnje troškovnom udaru, tj. pomeranje krive AD zbog toga što me-đusobno zaduživanje u uslovima nepromenjene monetarne politike dovodi do ubrzanja koeficijenta cirkulacije novca (v iz kvantitativne teorije novca). Efekat je isti kao da je došlo do labavljenja monetarne politike—i doći će do trajnijeg ubrzanja inflacije, tj. u

49

modelu na grafiku uspostaviće se novi nivo cena i proizvodnje P3 i Q3. Sad NBS mora restriktivno da deluje--umesto male akomodacije na udar koja bi se očekivala u zdravoj privredi-- i time dodatno da potisne proizvodnju.

3. Koreni finansijske nediscipline

Problem raširene finansijske nediscipline jedno je od gorućih reformskih pitanja za Srbi-ju i smatramo da je neophodno da mu se hitno obrati pažnja. Finansijska nedisciplina, tj. meko budžetsko ograničenje – podrazumeva da su ekonomski subjekti u mogućnosti da ne izvršavaju finansijske obaveze u dužem vremenskom periodu, bez saglasnosti pove-rilaca i u suprotnosti sa formalno ugovorenim (propisanim) uslovima finansiranja. Nije nam poznato da je period naplate u Srbiji uporedno sa drugim zemljama bio predmet sistematičnog istraživanja – iako se takva istraživanja redovno sprovode za evropske zemlje, i na globalnom nivou. Ipak nema sumnje da je on hronično visok i moguće najviši u poređenju sa evropskim zemljama. Veruje se da u Srbiji čekanje na naplatu od pola godine nije ništa neobično, bar za mala i srednja preduzeća4. Slična dužina čekanja u Evropi očituje se samo za zemlje u ozbiljno kriznoj situaciji (Grčka, Italija, Portugal) i to samo u naplati od javnog sektora. Sa izuzetkom kriznih zemalja (kod kojih su čekanja oko upola kraća) kad je reč o sektoru preduzeća, prosečna čekanja su oko tri puta kraća.5

Podaci o efikasnosti sa kojom privredni subjekti u Srbiji rešavaju finansijske sporove go-vore nam o jednom (nikako jedinom) od uzroka umanjene finansijske discipline. Naime, dugi periodi i troškovi realizacije prava sudskim putem znače da je „kazna“ za nedis-ciplinovane dužnike spora i skupa po poverioca, što jača „pregovaračku moć“ dužnika koji jednostrano odluči da odlaže plaćanja. Prema merenjima Svetske banke6 (Tabela 1) za 2014. godinu, Srbija je rangirana na 116. mestu od 189 zemalja po poštovanju ugovora a na 103. mestu po naplati potraživanja stečajnim putem. Na začelju je Evrope po efika-snosti stečaja (sa izuzetkom Ukrajine).

4 Vidi na primer: Blic, 12.08.2010. „Za naplatu do 200 dana“, koji izveštava o anketi Unije poslodavaca Srbije.

5 Internet: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/files/late-payment-campaign/pre-sentations/ireland/epi2012_en.pdf

6 Internet: http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/~/media/giawb/doing%20business/docu-ments/profiles/country/SRB.pdf?ver=2

50

Tabela 1:Indikatori efikasnosti finansijskih sporova prema Doing Business (DB) 2014 izveštaju Svetske banke

Indikator SRB 2014

SRB 2013

BUG 2014

HRV 2014

GRE 2014

MAĐ 2014

RUM 2014

SVK 2014

Poštovanje ugovora (rang) 116 100 79 49 98 15 53 65Vreme (dana) 635 635 564 572 1300 395 512 545Troškovi (% potraživanja) 34 31,3 23,8 13,8 14,4 15 28,9 30Broj procedura 36 36 38 38 39 35 32 32

Naplata potraživanja sudskim putem (rang) 103 104 92 98 87 70 99 38

Vreme (godina) 2 2 3,3 3,1 3,5 2 3,3 4Troškovi (% imovine) 20 20 9 15 9 15 11 18Rezultat (0 - prodaja stečajne mase, 1 - going concern)

0 0 0 0 0 0 0 1

Stopa povraćaja nakon izmirenja poverilaca (centi na jedan dolar)

29 29,1 32,6 30,3 34 38,3 30 54,1

Izvor: Doing business 2014, Svetska banka, 2013.

3.1. Država kao faktor finansijske nediscpline Ne sumnjamo da je u Srbiji glavni izvor finansijske nediscipline sama država tj. nedisci-plina plaćanja javnog sektora, iako je za njeno preciznije karakterisanje takođe potrebno posebno istraživanje, koje prevazilazi okvire ovog rada. Podaci o budžetskim docnjama postoje, ali naše iskustvo ukazuje na to da su nepouzdani. Veruje se da su u skorijoj prošlosti docnje direktnih budžetskih korisnika smanjene, ali je i verovatno da dugova-nja indirektnih korisnika, odnosno ukupnog javnog sektora, rastu. U svakom slučaju, disciplinovanje plaćanja javnog sektora predstavlja sinequanon srpskog poslovnog am-bijenta. U tržišnoj privredi, država je etalon pouzdanosti poslovnih odnosa.

3.2. Vlasništvo kao odrednica „tvrdoće“ budžetskog ograničenja preduzećaNo, u ovom radu želimo posebno da ukažemo na drugi izvor finansijske nediscipline – institucionalna rešenja koja „omekšavaju“ budžetsko ograničenje u poslovanju pri-vrednih subjekata. U pitanju su vlasnička struktura velikog dela preduzeća koja čine srpsku privredu, i postojanje institucije blokade računa poslovnih subjekata neažurnih u plaćanjima.

Malo je sumnje da preduzeća u većinskom vlasništvu države ne podležu istoj disciplini kao privatna – bilo da su javna preduzeća od posebnog interesa za građane, ili pre-duzeća u restrukturiranju i druga preduzeća koja čekaju na privatizaciju. Nad takvim preduzećima se stečaj ili ne pokreće uopšte (javna), ili se odlaže kroz pravne trikove i subvencije u nadi da će biti privatizovana te nema sumnje da podležu mekom budžet-skom ograničenju. U Tabeli 2 pokazujemo broj preduzeća i njihove prihode u 2012 (baza podataka APR-a, dopunjena informacijama iz Centralnog registra za hartije od vred-

51

nosti i Agencije za privatizaciju) klasifikovanih po veličini i tipu vlasništva – većinsko i manjinsko učešće države, ili stopostotno privatno vlasništvo uz posebno izdvajanje akcionarskih društava. Vidimo da preduzeća u većinskom vlasništvu države čine 15,4% velikih i 10,2% srednjih, kao i da njihov prihod čini 14,2% od ukupnog prihoda predu-zeća Srbije u 2012.

Verujemo i da je budžetsko ograničenje po pravilu mekše i za druga preduzeća koja su kroz manje ili više neformalne veze povezana sa državom. To su mahom ona preduzeća čiji su današnji privatni vlasnici došli u njihov posed kroz tzv. insajdersku privatizaciju, tokom 90ih sve do donošenja Zakona o privatizaciji 2001.Vlasnici, a naročito upravljači, takvim preduzećima su „insajderi“ – iz istorijskih razloga povezani sa političkim, lo-kalnim ili čak nacionalnim strukturama vlasti. Ova preduzeća su često poslodavci zna-čajnom broju stanovništva relevantne lokalne zajednice, te ne iznenađuje što je odnos zajednice prema takvom preduzeću tolerantan. Ona su, po pravilu – „naša“. Iako to ne mora biti tako u svakom slučaju, takva preduzeća jednostavno ne podležu istoj finan-sijskoj disciplini kao ona koja su osnovana, ili su ih u potpunosti otkupili, „privatnici“.

Štaviše, verujemo da možemo očekivati mekše budžetsko ograničenje, i u slučaju pre-duzeća u čijem vlasništvu država učestvuje manjinski, i u slučaju AD-ova7, bez obzira na to ima li rezidualnog državnog/društvenog vlasništva. Manjinsko javno ili društveno vlasništvo, kao i akcionarsko vlasništvo (u konkretnom slučaju Srbije) znakovi su da je preduzeće prošlo kod određene svojinske transformacije koje nisu nužno presekle insajderske veze sa politikom, iako je teško reći u kojoj je meri to slučaj. Pitanje – ko-liko insajderski privatizovanih firmi danas zapošljava nezavisnu, eksterno angažovanu upravu? –

7 Osim u slučaju nekoliko banaka i osiguravajućih društava koja nisu predmet analize, akcionarska društva su gotovo isključivo prethodno bila osnovana kao društvena preduzeća.

52

Tabela 2:Privredni subjekti po veličini i vlasništvu, broj i prihodi, 2012.g.

Ukupno Državno vlasništvo1 Privatno vlasništvo

Većinski državno1

Manjinski državno1

100% privatno

Veličina Aktivni PS JP2 AD Osim AD AD Osim

AD AD Osim AD Ukupno

Kolona 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Broj Broj PS (učešće)Mikro i mali 104.904 0,3 0,2 0,3 0,7 1,0 0,4 97,1 100,0Srednji 2.948 5,9 1,9 2,3 7,6 2,3 3,1 76,8 100,0Veliki 937 5,2 5,8 4,4 11,0 3,1 6,7 63,8 100,0Ukupno 108.789 0,5 0,3 0,4 1,0 1,1 0,5 96,2 100,0

Prihodi (mil. din) Prihodi (učešće)

Mikro i mali 2.031.849 0,6 0,4 0,6 0,9 1,3 0,5 96,1 100,0Srednji 1.533.313 0,0 0,9 0,8 5,2 2,0 2,4 85,3 100,0Veliki 4.819.941 8,1 9,5 5,0 14,9 3,9 5,3 53,3 100,0Ukupno 8.385.103 5,4 5,8 3,1 9,7 2,9 3,6 69,5 100,0

Izvor: Proračun CEVES-a na osnovu podataka Agencije za privredne registre i Centralnog registra hartija od vrednosti1 državno ili društveno vlasništvo2 javno preduzeće

takođe zaslužuje dalje istraživanje. U ekstremnom slučaju da su sva manjinski državna preduzeća i svi AD-ovi ostali povezani sa političkim strukturama, to bi podiglo broj preduzeća sa mekšim budžetskim ograničenjem na 36,2% velikih i 23,8% srednjih, a prihode na 30,5%.

3.3. Blokade računa kao „omekšivač“ budžetskih ograničenjaNažalost, institucionalna rešenja u Srbiji ne omekšavaju budžetsko ograničenje samo politički povezanim preduzećima. Problem postoji, ili je bar moguć, kod svih privrednih subjekata, a stvara ga praksa blokiranja računa dužnika radi prinudne naplate dospe-lih obaveza. Koliko znamo, ova široko upotrebljena praksa kod nas, nepoznata je van prostora bivše Jugoslavije. Pretpostavljamo da je uspostavljena kao odgovor na teškoće i neefikasnost rešavanja finansijskih sporova sudskim putem, i na oko izgleda kao in-strument jačanja finansijske discipline. Mogućnost da poverilac nametne naplatu duga protestovanjem menica deluje kao snažna „pretnja“ dužniku. Međutim, verujemo da u dužem roku ova praksa zapravo slabi finansijsku disciplinu kroz dva kanala.

S jedne strane, opcija da se potraživanja naplate prisilno u prividno brzom i jednostav-nom postupku daje lažnu sigurnost poveriocu. To spušta prag kriterijuma u izboru su-bjekata kojima će poverilac ukazati kreditno poverenje, i neopravdano produžava poslo-vanje sa klijentom čija je platežna sposobnost postala upitna. Poverilac neće preduzeti

53

mere koje bi platežnu sposobnost dužnika ojačala, jednako blagovremeno kao u siste-mu u kom mogućnost blokade ne postoji. Iako je mogućnost blokade predviđena da to spreči, verujemo da to dovodi do porasta, a ne smanjenja, nagomilanih a neizmirenih obaveza. K tome, blokiranje računa ne dovodi nužno do razrešenja nagomilanih oba-veza i restrukturiranja finansija dužnika – pošto manja preduzeća mogu relativno lako da zaobiđu blokadu računa poslovanjem preko računa novih fiktivnih preduzeća – već samo do povećanih troškova poslovanja i suboptimalnog upravljanja likvidnošću firme. S druge strane, u trenutku kad neki poverilac konačno odluči da prvi blokira račun ta-kvog dužnika, to sa visokom verovatnoćom za sobom povlači blokade i od strane ostalih nagomilanih poverilaca, u trci koja uništava preduzeće ili bar odlaže usvajanje racional-nijih rešenja koje bi se moglo naći dogovorom među poveriocima. (Značaj ovog drugog problema se smanjuje sa širenjem prakse pripremanja „unapred pripremljenih planova restrukturiranja“ (UPPR), koje predviđa Zakon o stečaju iz 2009.g.).

Praksa blokiranja računa preduzeća i njihovog poslovanja u režimu blokiranih računa veoma je raširena. Da bismo to ocenili, uzimamo kao reper broj registrovanih privrednih društava koja su podnela finansijski izveštaj (oko 89,000 u svakoj od protekle 4 godine) kako bismo minimizirali efekat koji fiktivna preduzeća, ili ona za koja se nije iskazala kredibilna namera da posluju, ima na njihov ukupni broj (registrovanih preduzeća koja nisu podnela izveštaj ima još oko 20,000). Po podacima NBS, blokiranih privrednih društava na kraju 2012 bilo je 17.494, dok je blokiranih preduzetnika bilo 28.423, u poređenju sa 201.758 registrovanih. Iz uvida u podatke za 2010. vidi se da je relativno značajniji iznos blokiran za mala i srednja, nego za velika preduzeća.

4. Neelastičnost ponude

Kao što je izloženo u drugom odeljku, elastičnost krive ponude određuje odnos između toga koliko proizvođači moraju da podignu cene kako bi povećali datu proizvodnju. Kriva ponude je ta koja u krajnjoj liniji određuje meru u kojoj će se povećanje proizvod-nje izazvano recimo povećanom fiskalnom potrošnjom odraziti u povećanju inflacije. Školska agregatna kriva ponude zamišljena je za kratak rok i njena elastičnost zavisi od faze poslovnog ciklusa u kojem se neka privreda nalazi: u situaciji recesije, tj. značajnih neiskorišćenih kapaciteta, kriva ponude skoro je horizontalna što znači da proizvodnja može da se podigne uz mali efekat na cene; s druge strane, na vrhu proizvodnog ciklusa kad su kapaciteti veoma angažovani čak i velika povećanja agregatnog nivoa cena i inflacije neće dovesti do naročitog ubrzanja rasta. U osnovi ovakvog modela je zamisao relativno uravnotežene proizvodne strukture u kojoj se angažovanost kapaciteta cele privrede kreće ujednačeno. Svako ko u dužem vremenu posluje sa bitno manjim angažo-vanim kapacitetima od proseka, ispašće iz igre.

4.1. Urušenost proizvodnih kapacitetaTo u srpskoj privredi nije slučaj. Posle krize iz 1980ih, i urušavanja proizvodnih ka-paciteta u 1990im, kao i gubitka poslovnih veza sa inostranstvom usled međunarodne ekonomske blokade, veliki deo njih bili su sposobni da isporuče uglavnom samo manji deo svog teorijskog kapaciteta proizvodnje, mada je iskorišćenost kapaciteta privred-nih subjekata značajno varirala. Iako o tome ne postoje podaci, nesumnjivo je da srp-sku privredu i dan-danas karakteriše neujednačena uposlenost aktivnih kapaciteta, pre

54

svega zbog postojanja niza potencijalno značajnih, uglavnom neaktivnih kapaciteta čije aktiviranje zavisi od dodatnih, ulaganja. U takvim uslovima za očekivati je da dodatna ulaganja mogu brzo i značajno da podignu proizvodnu sposobnost zemlje (pomere krivu agregatne ponude udesno). Zbog toga se i očekuje da privreda u procesu oporavka od strukturnih udara kakve je doživela Srbija u 1990im, ostvari brzi rast. U našem slučaju, pak, takav oporavak desio se samo u ograničenoj meri, jer su nasleđeni proizvodni ka-paciteti rehabilitovani samo u manjoj meri (to su i dalje preduzeća u restrukturiranju!). Umesto toga, privredni rast u velikoj meri dolazi iz novih preduzeća, čiji kapacitet pro-izvodnje raste „organski“.

U Tabeli 3 data je struktura broja i prihoda privrednih subjekata aktivnih u 2012. godini (na osnovu podataka APR-a). Zanimljivo je uočiti da je čak 42% privrednih subjekata koji su danas klasifikovani kao veliki osnovano posle 2000. godine. Kod srednjih i malih subjekata ta je proporcija nešto veća. Zajedno, privredni subjekti osnovani posle 2000. godine doprinose oko 51% prihoda svih privrednih subjekata koji podnose finansijski izveštaj APR-u.

S obzirom na takvu strukturu, za očekivati je da srpsku privredu u kratkom roku karak-teriše niska elastičnost ponude. Iako ima značajnih aktivnih, ali nepotpuno iskorišćenih kapaciteta, u njoj ima i prezaposlenih, uglavnom malih kapaciteta, a i mnogih koji bi trebali da budu, a još nisu, uspostavljeni. U lancu proizvodnje i isporuke nekog dobra, najslabija karika karakteriše lanac –

Tabela 3:Struktura broja i prihoda privrednih subjekata (PS) aktivnih u 2012. godini

prema periodu osnivanja (u %)Veličina PS do 1989. 1990-2000. 2001-2004. 2005-2008. 2009-2012. Ukupno Broj privrednih subjekata (učešće)Mikro 5-1 0,5 14,2 10,5 27,6 47,2 100,0Mikro 5+2 1,6 35,0 17,4 26,5 19,5 100,0Mali 3,4 41,9 17,9 20,9 15,8 100,0Srednji 8,3 46,0 20,0 16,7 8,9 100,0Veliki 13,8 44,4 19,2 14,7 7,9 100,0Ukupno 1,6 27,9 14,8 26,1 29,6 100,0 Prihodi (učešće)Mikro 5-1 0,2 10,1 10,7 28,1 50,9 100,0Mikro 5+2 0,9 33,7 18,9 26,3 20,2 100,0Mali 2,9 45,0 19,3 20,3 12,6 100,0Srednji 5,6 44,9 20,9 18,7 10,0 100,0Veliki 9,5 43,7 17,9 23,5 5,4 100,0Ukupno 6,9 42,0 18,5 22,7 9,9 100,0

Izvor: CEVES-ov proračun na osnovu podataka Agencije za privredne registre1 Mikro privredni subjekti sa manje od 5 zaposlenih2 Mikro privredni subjekti sa 5 i više zaposlenih

55

prezaposleni ili nepostojeći kapaciteti predstavljaju usko grlo koje određuje sposobnost privrede da isporuči dodatni (ili novi) proizvod. Kad usko grlo nastaje u proizvodnji razmenljivog dobra, ono se može rešiti uvozom tog dobra. U tom slučaju postojanje us-postavljenih poslovnih veza sa inostranstvom, i lakoća prelaska međunarodne granice, postaju odrednica elastičnosti ponude.

Pri oceni elastičnosti ponude treba imati u vidu da u današnje vreme „globalnih fabrika“, gde lanci proizvodnje i isporuke dobara i usluga pokrivaju niz zemalja i još više isporu-čilaca, sposobnost da se proizvede element po zadatim tehničkim specifikacijama nije dovoljna – potrebno je i da isporuka bude pravovremena brza i pouzdana. Na primer, analiza strukture proizvodnje poznatog iPod-a pokazuje da se samo dizajn, inženjersko rešenje i marketing rade u SAD-u, dok se 451 komponenta proizvode u nizu, u najmanje 6 azijskih zemalja8.

Dakle, pored toga što je elastičnost agregatne ponude u Srbiji određena postojanjem i usklađenošću proizvodnih kapaciteta, ona je određena i nizom drugih faktora koji utiču na brzinu, pouzdanost, i cenu sa kojom privred može da reaguje. Njih razmatramo u nastavku.

4.2. Dostupnost finansija i nesigurnost naplate Jasno je da je lak i brz pristup finansijama, po razumnoj ceni, izuzetno važan faktor ela-stičnosti ponude proizvodnje. Ukoliko nije u mogućnosti da obezbedi finansiranje u po-trebnom roku i po razumnoj ceni proizvođač neće biti u mogućnosti da iskoristi priliku da plasira dodatnu povećanu proizvodnju, čak i ako postoji tržište i raspoloživost inputa po normalnim cenama. U privredi kao što je srpska--koja suštinski nastaje denovo, gde su mogućnosti zaštite finansijskog ulaganja ograničene, gde kreditna istorija bilo kog preduzeća može u najboljem slučaju biti desetak godina stara – dostupnost finansiranja predstavljao bi hronični problem u svakom slučaju. Više izvora9 ukazuje na to da samo oko 40% preduzeća (i većih preduzetnika) koristi bankarske kredite.

U Srbiji je, međutim, problem ograničene dostupnosti finansija značajno otežan nei-zvesnošću naplate – to je druga strane medalje finansijske nediscipline o kojoj smo već govorili. Preduzeće čija je solventnost solidna, naći će se u situaciji da mora da finansira nenaplaćene poslove (za koje je najverovatnije teško i da proceni njihovu naplativost), što očigledno otežava njegovu sposobnost da odgovori na nove poslovne prilike. Nije nam poznato da postoje procene nivoa ili dinamike međusobne zaduženosti u privredi Srbije.

Jedini javno dostupan podatak te prirode odnosi se na problematične kredite banaka privredi i stanovništvu, i oni su visoki, ali iznenađujuće – verovatno i sumnjivo – stabil-ni. Učešće problematičnih kredita u bruto kreditima (tj. originalna vrednost kredita bez obzira na to koliki je deo u međuvremenu otpisan), u periodu od početka 2009. godine do sredine 2013. dostiže maksimum u trećem kvartalu 2009. sa 23%, i od tada blago fluk-tuira smanjujući se u nekoliko navrata kada država subvencioniše kredite za likvidnost.

8 Hal Varian, (2007), „An iPod Has Global Value. Ask the (Many) Countries That Make It“, TheNewYorkTimes,

9 CEVES working paper, „The Stylized Facts of Serbia’s SMEs Structure, Performance and Bank Funding: 2005-2012“, december 2013.

56

U međuvremenu problematični krediti stanovništva postepeno rastu kroz ceo period od 7,3 do 10,7% u drugom kvartalu 2013.godine.

Teško je reći da li je ova stabilnost nivoa problematičnih kredita kredibilna, ili je ona re-zultat napora banaka da ne prikazuju veće (rastuće) teškoće zbog regulative koja zahteva njihovu pokrivenost kapitalom. Ipak zanimljivo je da se u toku perioda od izbijanja krize od 2008. godine u strukturi bankarskih kredita odobrenih privredi povećava učešće kre-dita za likvidnost – sa 29,2% na kraju 2008. na 41,6%. na kraju 2012.

4.3. Regulatorni okvirDobro je dokumentovano kako preterano administriranje u Srbiji podiže troškove i op-terećuje proizvodnju. Ovaj problem naročito se naglašava jer preterano administriranje i neodgovarajući širi regulatorni okvir obeshrabruju i poskupljuju investiranje. Jasno je da svaka prepreka investiranju smanjuje elastičnost ponude na dugi rok, tj. usporava prila-gođavanje strukture proizvodnje prilikama koje pruža okruženje. Bitne primere takvih prepreka možemo videti u drugom delu tabele 4 koja prikazuje indikatore za Srbiju iz redovnog godišnjeg istraživanja Poslovanje („Doing Business“ )Svetske banke. Istraži-vanje se vrši u 189 zemalja, a tabela prikazuje Srbiju uporedno sa nekoliko relevantnih zemalja. Možemo videti da je Srbija čak 182. po teškoći dobijanja građevinskih dozvola, s obzirom da je u proseku za to potrebno 269 dana – za to vreme prilika na koju investitor odgovara može i da nestane! Indikatori kao što su dubina pravne zaštite investitora, i procedure, vreme i troškovi potrebni za priključenje na električnu mrežu, dalje ilustruju teškoće na koje investitor nailazi ukoliko ima potrebu da se osloni bilo na pravni sistem ili na usluge javnog sektora. Za priključenje na električnu mrežu, potrebno je čak 131 dan, što ilustruje kako slabe javne usluge mogu bitno da razvuku vreme koje je inve-stitoru potrebno da odgovori na povećanu tražnju. S druge strane, procedure vezane za započinjanje poslovanja, i registrovanje vlasništva značajno su pojednostavljene – u oba slučaja potrebno je završiti šest procedura i to traje jedanaest dana.

57

Tabela 4a:Indikatori teškoće poslovanja prema Doing Business (DB) 2014 izveštaju

Svetske banke: Elastičnost ponude (kratki rok)Indikator SRB BUG HRV GRE MAĐ RUM SVKElastičnost ponude (kratki rok) Dobijanje kredita (rang) 42 28 42 86 55 13 42

Indeks jačine zakonskih prava (0-10)1 7 9 7 4 7 9 8

Indeks dubine kreditnih informacija (0-6)2 5 4 5 5 4 5 4

Obuhvat javnog registra (% punoletnih) 0 61 0 0 0 11,8 2,7

Obuhvat privatnog biroa (% punoletnih) 100 0 100 84,4 73,2 46,9 61,6

Plaćanje poreza (rang) 161 81 34 53 124 134 102Plaćanja (godišnji broj) 66 13 19 8 12 39 20Vreme (broj sati godišnje) 279 454 196 193 277 200 207

Prekogranična trgovina (rang) 98 79 99 52 70 76 108Dokumenti potrebni za izvoz (broj) 6 4 7 4 6 5 7

Vreme potrebno za izvoz (dana) 12 20 18 16 17 13 17Troškovi izvoza (USD po kontejneru) 1.455 1.375 1.335 1.040 885 1.485 1.500

Dokumenti potrebni za uvoz (broj) 7 5 7 6 6 6 6

Vreme potrebno za uvoz (dana) 15 17 15 15 19 13 16Troškovi uvoza (USD po kontejneru) 1.760 1.365 1.185 1.135 845 1.495 1.480

Izvor: Doing Business 2014, Svetska banka 2013.

Međutim, neadekvatni regulatorni okvir smanjuje i elastičnost ponude u kratkom roku. Najpre, svojom finansijskom nedisciplinom država direktno opterećuje privrednike ne-ažurnim namirivanjem njihovih potraživanja, što izaziva lance nelikvidnosti čiji je efe-kat već opisan. Potom, administriranje takođe usporava odgovaranje proizvođača na signale u kratkom roku. U tabeli 4 naročito su zanimljivi indikatori vezani za preko-graničnu trgovinu u koji je Srbija rangirana na 98. mestu. Možemo videti da je za uvoz potrebno petnaaest dana i sedam dokumenata, a da su troškovi po kontejneru ($1760) u Srbiji bitno skuplji nego u bilo kojoj od uporednih zemalja.

Plaćanje poreza (prikazana u tabeli 4) možemo smatrati ilustracijom, tj. merilom drugih troškova vezanih za redovno poslovanje, kao što je na primer, obavljanje platnog prome-ta, pogotovo sa inostranstvom.

58

Tabela 4b:Indikatori teškoće poslovanja prema Doing Business (DB) 2014 izveštaju

Svetske banke: Investiranje (elastičnost ponude, duži rok)Indikator SRB BUG HRV GRE MAĐ RUM SVKInvestiranje (elastičnost ponude, duži rok)

Započinjanje poslovanja (rang) 45 65 80 36 59 60 108Broj procedura 6 4 6 5 4 5 7Vreme (dana) 11,5 18 8 14 5 8,5 18,5Troškovi (% dohotka per capita) 7,2 1 9,3 4,6 8,6 2,4 1,5Minimalni osnivački ulog (% dohotka per capita) 0 0 0 0 9,4 0,7 19,3

Dobijanje građevinske dozvole (rang) 182 118 152 66 47 136 53

Broj procedura 18 18 12 19 24 15 11Vreme (dana) 269 104 317 105 79 287 286Troškovi (% dohotka per capita) 1434 223 646,5 27,1 9,2 71,2 6,6

Priključenje na električnu mrežu (rang) 85 135 60 61 112 174 65

Broj procedura 4 6 5 6 5 7 5Vreme (dana) 131 130 70 62 252 223 158Troškovi (% dohotka per capita) 506 320 319,8 66,7 116 534 10,6

Registrovanje vlasništva (rang) 44 62 106 161 45 70 11Broj procedura 6 7 5 11 4 8 3Vreme (dana) 11 14 102,5 20 16,5 20 16,5Troškovi (% dohotka per capita) 2,8 2,9 5 11,7 5 1,6 0

Zaštita investitora (rang) 80 52 157 80 128 52 115Indeks obima otkrivanja (0-10)3 7 10 1 7 2 9 3Indeks obima odgovornosti direktora (0-10)4 6 2 5 4 4 5 4

Indeks lakoće zaštite interesa akcionara (0-10)5 3 6 4 5 7 4 7

Indeks jačine zaštite investitora (0-10)6 5,3 6 3,3 5,3 4,3 6 4,7

Izvor: Doing business 2014, Svetska banka 2013.

4.4. Izloženost konkurencijiNa elastičnost agregatne ponude jedne privrede značajno deluje njena otvorenost ka spoljnoj konkurenciji. Za malu zemlju kao što je Srbija, bitno je da konkurencija iz ino-stranstva nesmetano deluje, odnosno da su otvoreni kanali za snabdevanje iz inostran-stva kad na domaćem tržištu nastanu poremećaji. Na to utiče kako regulatorni okvir, tako i kvalitet infrastrukture, a naročito transportne. Otvorenost ka inostranim tržišti-ma ne treba brkati sa pitanjem monopolizacije domaćeg tržišta u smislu njegove visoke koncentracije. U slučaju visoke koncentracije, i recimo sa visokim nivoom zaštite u od-nosu na strana tržišta doći će do povećanih relativnih cena, ali ne nužno i do umanjene

59

elastičnosti ponude. U trenutku kada domaća cena prevaziđe zaštićeni nivo, inostrani snabdevači stupiće u dejstvo. U pitanju je da li kanali snabdevanja glatko deluju onda kada udari u tražnji ili poremećaji u ponudi dovedu do skoka cena. Jasno je, na primer, da ti kanali ne funkcionišu u slučaju dobrog dela poljoprivredne proizvodnje u Srbiji. Domaće cene poljoprivrednih proizvoda mogu se kretati različito od svetskih, i opstajati na relativno višem nivou dugo. Bez sumnje volatilnost cena poljoprivrednih proizvoda bitno doprinosi inflaciji u Srbiji. To pitanje, kao i „provodljivost“ kanala snabdevanja i na drugim tržištima u Srbiji, oblasti su koje zavređuju daleko više konkretne istraživačke pažnje nego što su do sad dobile. Dok su dosadašnja ispitivanja ostavila nedoumicu po pitanju konkurentnosti maloprodajnih lanaca, ponašanje cena poljoprivrednih proizvo-da pokazuju da na tom tržištu sigurno postoje ozbiljne prepreke slobodnom delovanju konkurencije.

5. Kvalitet fiskalnog impulsa

U Srbiji je, pored fiskalnog deficita, i nivo javne potrošnje visok u poređenju sa njenim proizvodnim kapacitetom. Ta su pitanja često u žiži pažnje javnosti. Međutim, u ovom radu skrećemo pažnju na dva problema koja smatramo još važnijim, a to je da je struk-tura javne potrošnje nepovoljna, i da napori da se obuzda javna potrošnja u odsustvu strukturnih reformi dovode do negativnog delovanja na proizvodni kapacitet zemlje.

Tabela 5 pokazuje strukturu javne potrošnje Srbije u 2012. godini uporedno sa nekoliko evropskih zemalja među kojima su i zemlje u makroekonomskim teškoćama (Grčka, Irska, Mađarska). Možemo videti da se veliki deo javne potrošnje odnosi na socijalne troškove, a relativno mali na proizvodnju javnih usluga koje treba da pruže delotvornu podršku proizvodnji, ili na investicije. U troškovima Srbije socijalne komponente (zara-de zaposlenih i socijalni transferi) spadaju među više, dok razvojne (ostali tekući rashodi i kapitalni transferi i investicije) spadaju u niže u ovoj grupi zemalja. Kupovina robe i usluga koju, u meri u kojoj ih država racionalno troši, možemo smatrati delom razvojne potrošnje nalaze se na prosečnom nivou. Međutim, znamo da se u slučaju Srbije u ma-terijalnim troškovima skrivaju dodatne subvencije zaposlenima, te bi dobro bilo utvrditi u kojoj se to meri dešava. Takođe, subvencije privredi imaju izuzetno visoko učešće u javnoj potrošnji Srbije (7% u poređenju sa 3 i 3,7% za Mađarsku i Slovačku), i po svemu što znamo o njihovoj prirodi i kvalitetu, smatramo da ih ne treba svrstati u razvojnu potrošnju. U sredini tabele prikazane su komponente javne potrošnje zemalja svrstane u socijalnu i razvojnu kategoriju. Ukoliko se subvencije privredi, samo u slučaju Srbije, svrstaju u socijalnu kategoriju, socijalna komponenta u slučaju Srbije postaje značajno viša nego u bilo kojoj drugoj zemlji, a razvojna je niža od svih izuzev Irske.

60

Tabela 5:Struktura javne potrošnje odabranih zemalja članica EU i Srbije

u 2012. godini u %

Zemlja Bugarska Mađarska Slovačka Grčka Irska SrbijaUkupni rashodi sektora države 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1. Kupovina robe i usluga 16,0 15,4 11,7 9,3 12,1 14,72. Zarade zaposlenih 24,7 20,6 18,7 23,1 26,9 23,33. Rashodi kamata 2,4 9,0 4,9 9,3 8,5 4,24. Subvencije 2,4 3,0 3,7 1,0 2,2 7,05. Socijalni transferi 37,8 36,6 49,5 42,7 41,5 40,66 .Ostali tekući rashodi 5,4 5,6 4,2 2,3 2,6 2,37. Kapitalni transferi i

investicije 11,3 9,9 7,3 12,4 6,3 7,9

Struktura po efektu trošenja: Socijalni (2+5) 62,5 57,2 68,2 65,7 68,4 71,0 1

Razvojni (1+4+6+7) 35,1 33,8 26,9 24,9 23,1 24,8 1

Podsetnik: Ukupni rashodi države kao % BDP 35,9 48,7 37,8 53,6 42,6 42,3 2

Izvor: EUROSTAT i Ministarstvo finansija Republike Srbije1 U socijalnu komponentu uključene su i subvencije, dok su isključene iz razvojne komponente, budući da je u slučaju Srbije izražen njihov socijalni karakter.2 Prema zvaničnim podacima rashodi sektora države učestvuju u BDP sa 47,4% ali je usled neadekvatne statističke metodologije obuhvat BDP Srbije potcenjen u odnosu na uporedive zemlje za oko 12%. Indikator je u tom smislu korigovan radi uporedivih podataka.

Kao što je poznato, budžetski deficit u Srbiji ima ciklično kretanje. U periodima kontrak-cije, po pravilu se seku razvojne komponente, što znači da baš onda kada javna potrošnja treba najproduktivnije da deluje, servisi za privredu (i stanovništvo) se smanjuju. Ta-kođe, zbog kampanjskog načina na koji se u Srbiji „zateže kaiš“ po pravilu smanjivanje troškova (deficita) praćeno je i povećanjem docnji javnog sektora u plaćanjima prema privredi. To znači da se na cikličan način, u trenucima kada se likvidnost privrede sma-njuje zbog manje poslova sa državom, istovremeno nagomilavaju neizmirene obaveze države, dodatno pogoršavajući likvidnost kroz lance neizmirenih potraživanja.

6. Neophodne reformske mere – kratak pregled

Iz prethodnog izlaganja jasno je da fiskalna konsolidacija predstavlja samo jedan od elemenata strukturnih mera koje su neophodne kako bi Srbija izašla iz sadašnjeg ćorso-kaka, i to ne nužno najvažniji. Pored racionalizacije troškova, paket neophodnih reformi mora se pozabaviti nagomilanom nelikvidnošću i finansijskom (ne)disciplinom, kao i ra-sterećivanjem privrede od regulatornih prepreka. Takav sveobuhvatni paket uključivao bi kako mere koje mogu da se preduzmu brzo, tako i neke koje zahtevaju uporno zala-ganje radi postepenog postizanja rezultata. Hitno, i najpre, celokupni srpski javni sektor

61

mora disciplinovati svoja plaćanja. Po našem mišljenju važnije je da se svaka finansijska obaveza preuzeta od strane države disciplinovano i ažurno realizuje, nego da se ukupna javna potrošnja značajno smanji. U tom smislu, dva razlličita izazova su potrošnja direk-tnih i indirektnih budžetskih korisnika – uz ozbiljno političko i organizaciono zalaganje, moguće je u relativno kratkom roku dovesti do toga da oni ne preuzimaju obaveze za koje nemaju obezbeđena sredstva. Potrebno bi bilo uvesti mehanizme kontrole, i to ne oslanjanjem na samoizveštavanje budžetskih korisnika već otvaranjem paralelnih kana-la u kojima bi poverioci javnog sektora mogli brzo realizovati svoja potraživanja.

Uvođenje finansijske discipline u celokupna plaćanja, uključujući i privatne subjekte, za-hteva složenije korake i dodatnu prethodnu analizu. No, jasno je da se mora raditi u dva pravca. S jedne strane potrebno je razrešiti nagomilana međusobna dugovanja u privre-di. Jedan od predloga je da se potraživanja konvertuju u vlasništvo, ali nam ono ne izgle-da poželjno. Ako banke danas nisu spremne da masovnije rade na restrukturiranju svojih potraživanja od dužnika, zašto bi bile zainteresovane za upravljanje dužnicima posle konverzije? Druga mogućnost bila bi sekjuritizacija ovih potraživanja uz propratne mere podsticanja razvoja sekundarnog tržišta ovakvih hartija od vrednosti. Pitanje je da li bi ovo tržište moglo da zaživi, s obzirom na veoma ograničene informacije o dužnicima (i njihovoj relativno maloj veličini) na tržištu. U svakom slučaju, potrebno je prethodno detaljno snimiti veličinu i strukturu ovih potraživanja. Takođe, bilo koji paket mera za njihovo rešavanje morao bi uključivati ozbiljno ulaganje javnih kapaciteta u obuku, po-dršku i podsticanje privrednih subjekata da rade na finansijskom restrukturiranju (kao dužnici ili kao poverioci) u slučajevima gde je to potrebno. Uputno bi bilo promisliti o mogućnosti da se pruže izvesne, ograničene, garancije ili olakšice investitorima spre-mnim da u ozbiljnijoj meri ulože u kupovinu ili restrukturiranje preduzeća u teškoćama.

S druge strane, potrebno je menjanje institucionalnog okvira kako bi zatezanje finansij-ske discipline postalo trajno. U tom smislu, preporučujemo ozbiljno razmatranje načina na koji bi se mogućnost blokiranja računa privrednih subjekata, i korišćenje menica kao sredstva obezbeđenja, ukinuli, naravno uz propratno jačanje procesa stečaja. Moguće je zamisliti kako brze, tako i postepene metode. U svakom slučaju, bilo bi potrebno ispo-štovati činjenicu da u ovom trenutku postoji velika masa menica koje predstavljaju ugo-vornu obavezu između poverioca i dužnika, i da bi se prava poverioca morala ispoštovati kao i u svakom drugom dužničko-poverilačkom odnosu. U slučaju odluke da se praksa blokiranja ukine u kratkom roku, bilo bi naročito važno da se ukidanje sprovodi paralel-no sa ubrizgavanjem likvidnosti u sistem kroz disciplinovanje plaćanja javnog sektora.

Konačno, kako zatezanje discipline plaćanja u javnom sektoru, tako i institucionalne promene koje bi zategle finansijsku disciplinu u privatnim odnosima zahtevaju znatno veći kapacitet države da planira (prioritizuje) svoje postupke i troškove, i da ih planirano sprovede.

7. Zaključak

Srpska privreda ima neobične performanse. Njen rast bio je relativno spor u toku cele protekle decenije, uprkos visokim prilivima kapitala, realnoj aprecijaciji kursa i relativ-no visokoj inflaciji. Paradoksalno, dok se efekat udara finansijske krize u 2009-2010 ose-tio slabije nego što se moglo očekivati s obzirom na naglo zaustavljanje veoma značajnih

62

priliva stranog kapitala, sada kad je svet već izašao, a Evropa postepeno izlazi, iz krize, privredni rast u Srbiji jedva dostiže 1-2%. Značajno je da ne pomaže ni visoki fiskalni deficit (od 6-7% BDP-a) ni snažan rast srpskog izvoza od početka krize.

Nemamo tačan odgovor na pitanje šta je po sredi – dalje istraživanje ovih problema hitno je potrebno da bi se potrebne strukturne reforme adekvatno pripremile radi unapređiva-nja makroekonomskog upravljanja, i oživljavanja privrednog rasta. Ipak, ne sumnjamo da suština problema leži u nagomilanim finansijskim teškoćama privrednih subjeka-ta koji se u Srbiji, s obzirom na nedovršenu institucionalnu tranziciju, sporo rešavaju. Činjenica je da su bankarski krediti u Srbiji tokom 2013. imali negativan rast, da je nelikvidnost veoma raširena među privrednim subjektima i da je privreda suštinski u deflaciji. Tačniji odgovor mogao bi se dobiti samo na osnovu više informacija: kolika je nelikvidnost privrede, i ko je nelikvidan –da li mali ili veliki privredni subjekti, da li oni koji se oslanjaju na bankarske kredite ili svi? Kako se finansiraju izvoznici? U kojoj meri banke rade na restrukturiranju problematičnih kredita i da li bez njihovog restruk-turiranja privredni subjekti ikako uspevaju da reše finansijske poteškoće? U kojoj meri su UPPR-ovi zaživeli?

Uz ovakvu sliku usporene privredne aktivnosti i paralisanog bankarskog sektora u 2013. godini, pomisao na fiskalnu kontrakciju zaista je zastrašujuća. No, rešenje nije ni u ku-povini vremena stranim zaduživanjem radi finansiranja neproduktivne javne potrošnje – i to uz vrlo male, i po svemu sudeći sve manje, efekte po privredni rast. Srpska eko-nomska politika liči na vozača koji dodaje gas kako bi ubrzao kretanje automobila pod ručnom kočnicom. Ostalo je vrlo malo benzina, i treba ga čuvati za pokretanje automo-bila – tek pošto se kočnica otkoči.

Reference

1. Arsić, Nojković, Pavel (2014),“Fiscal multipliers in emerging Europe“, radna verzija2. Dragutinovic (2008), „Moć i nemoć monetarne politike u uspostavljanju ravnoteže

između platnobilansnih ciljeva i ciljeva inflacije“, Narodna banka Srbije, Radni pa-piri br. 12, mart 2008

3. Hal Varian, (2007), „An iPod Has Global Value. Ask the (Many) Countries That Make It“, TheNewYorkTimes

4. CEVES working paper, „The Stylized Facts of Serbia’s SMEs Structure, Performan-ce and Bank Funding: 2005-2012“, december 2013.

Internet • Doing Business report for Serbia: http://www.doingbusiness.org/data/exploree-

conomies/~/media/giawb/doing%20business/documents/profiles/country/SRB.pdf?ver=2

• European Payment Index: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-go-ods/files/late-payment-campaign/presentations/ireland/epi2012_en.pdf

63

StojanStamenković*MiladinKovačević**VladimirVučković***

Eksterna održivost u makazama fiskalne konsolidacije i privrednog razvojaApstrakt: U radu razmatramo srednjoročneperspektive i eksternu održivost privrede Sr-bije.Uzavisnostiodutvrđenihpretpostavki iciljeva,uočavamorazličiterizikepoodrživostprivrednogsistema.Naročitojelošadinamikadeviznihrezerviukritičnimgodinamadospećaspoljnogduga,kaoštoje2017.

Ključne reči: stabilnost, eksterna održivost,razvojniscenario,fiskalnastrategija.

Abstract: In this paperwe consider theme-dium-termperspectiveandtheexternalsusta-inability of the Serbian economy. Dependingon theunderlyingassumptionsandgoals,wesee various risks to the sustainability of theeconomicsystem.Especiallyriskyisthepoordynamicsof foreignexchangereserves in thecritical yearsof thematurityof foreigndebt,asin2017.

Key words: stability, external sustainability,developmentscenario,fiscalstrategy

Jel klasifikacija: E17, E66, O11

1. Uvod

U radu predstavljamo rezultate MAT-ovih srednjoročnih projekcija u svetlu rezultata u 2013. godini i planova za ekonomsku politiku Vlade Republike Srbije (predstavljenih u Fiskalnoj strategiji iz novembra 2013. godine). Naš drugi cilj je da sagledamo realistič-nost i održivost zvaničnog Vladinog scenarija za period 2014-2016. Metodološki pristup zasniva se na MAT-ovom modelu simultane interne i eksterne ravnoteže. Model se, uz doprinos autora pri publikaciji Makroekonomske analize i trendovi (MAT), razvija već dvadesetak godina. Gotovo da ne treba isticati da kao rezultat proističu različiti scena-riji (projekcije), a ne prognoze i predviđanja. Izrada scenarija se zasniva na utvrđivanju pojedinih ekonomskih ciljeva, s jedne strane, i uvođenju pretpostavki, s druge strane. Namera je da se precizno i smisleno utvrdi održivost pojedinih važnih međuzavisnosti i da se ukaže na rizike po rast i stabilnost privrede Srbije, a da se potom izvuku i pre-poruke za vođenje ekonomske politike. Model omogućava povezivanje svih segmenata privrednog sistema: privrednu aktivnost, monetarnu i fiskalnu politiku, platni bilans i dr, pa je moguće sagledati pretpostavke i rezultate u njegovim različitim delovima. U ovom radu pretežno se bavimo pokazateljima eksterne održivosti privrede Srbije u narednih nekoliko godina.

* Ekonomski institut, Beograd; E-mail: [email protected]** Ekonomski institut, Beograd; E-mail: [email protected]*** Ekonomski institut, Beograd; E-mail: [email protected]

64

Posmatramo period do 2017. godine, mada su određena “prolazna vremena” postavlje-na u zavisnosti od zacrtanih ciljeva do 2020. godine. U Fiskalnoj strategiji vremenski horizont je, po definiciji, trogodišnji i, prema tome, nešto kraći (do 2016). Još neke ra-zlike između naše analize i Fiskalne strategije mogu da proisteknu iz ulaznih podataka, pošto smo mi koristili pristigle podatke nakon objavljivanja Fiskalne strategije, a i neke konačne podatke za 2012. godinu objavljene u međuvremenu. Ipak, suštinske razlike ne proističu iz navedenih razloga, već iz različitog sagledavanja dinamike i međuzavisnosti nekoliko ključnih makroekonomskih veličina. U nastavku opisujemo dva MAT-ova sce-narija i upoređujemo naše rezultate s projekcijama iz Fiskalne strategije. Prvi scenario smo nazvali osnovni, mada je on u osnovi optimistički (iako neki rezultati to svakako nisu). U njemu su stope rasta prilično visoke, a model “puca” kroz eksternu poziciju. Drugi, alternativni scenario, više se oslanja na pretpostavke iz Fiskalne strategijie, stope privrednog rasta su skromnije, ali se u njemu rizici akumuliraju u nedovoljnoj privrednoj dinamici i visokoj nezaposlenosti.

2. Osnovni scenario

Prvo ćemo navesti najosnovnije pretpostavke i rezultate Vladinog scenarija koji su pred-stavljeni u tabeli 1. Treba ukazati prvenstveno na to da se pretpostavlja pad i lične i dr-žavne potrošnje sve do 2016. godine, uz neokrnjenu putanju rasta BDP-a. Pad potrošnje omogućava niske stope rasta uvoza, uz prilično brzu dinamiku izvoza. Kao rezultat, negativni saldo robe i usluga (neto-izvoz) se gotovo prepolovljava u odnosu na BDP za samo tri godine, a posledica je da se devizne rezerve na kraju perioda nalaze na istom nivou kao na početku perioda, pa nema problema u eksternoj održivosti.

Tabela 1.Projekcije u Fiskalnoj strategiji (realne stope rasta i %)

2013 2014 2015 2016 BDP 2,0 1,0 1,8 2,0 Lična potrošnja -1,2 -1,8 -0,6 -0,3 Državna potrošnja -3,0 -2,2 -4,4 -3,6 Investicije -3,4 4,7 9,6 8,9 Izvoz robe i usluga 14,0 6,4 7,0 7,7 Uvoz robe i usluga 2,3 1,6 3,5 4,6 Saldo robe i usluga, % BDP -11,9 -10,0 -8,6 -7,4

Izvor: Fiskalnastrategijaza2014.godinusaprojekcijmaza2015.I2016.godinu, Vlada Republike Srbije (2013), str. 13

Pre nego što navedemo MAT-ov osnovni scenario, želimo da ukažemo na činjenicu da je u opisanoj dinamici (pre)optimistično planirana razlika između stopa rasta izvoza i uvoza. Naime, naše dosadašnje iskustvo je takvo da se ne može očekivati u periodu od tri godine znatno veći rast izvoza od uvoza. Naprotiv, retke su godine u kojima izvoz raste brže od uvoza (samo u tri godine nakon 2000), a eventualno objašnjenje da je tokom 2013. godine došlo do strukturnog loma (i novih trendova u posmatranim serijama) nije, prema našem mišljenju, dovoljno za isuviše optimistično planiranje.

65

Kada je naš scenario u pitanju, prvo treba reći da je u 2013. godini ostvaren skroman rast bruto domaćeg proizvoda1, zasnovan na rastu izvoza, uz pad ukupne domaće tra-žnje, te potrošnje i investicija u tom okviru, zbog oštre redukcije deficita robe i usluga u platnom bilansu. Za naredne godine mogući su različiti scenariji, s tim što se u 2014. takođe mora računati sa vrlo niskim rastom BDP-a i sa daljim zaduživanjem države radi pokrivanja budžetskog deficita, ali uz oživljavanje investicija i uz zaustavljanje daljeg opadanja potrošnje domaćinstava - što znači određeno povećavanje udela deficita robe i usluga u BDP-u a time i njegovo apsolutno povećanje u odnosu na iznos tog deficita u 2013. godini. Državna potrošnja pojačava pad u toj godini.

Odabrali smo scenario u kome je kao moguć postavljen cilj da stopa rasta BDP-a u 2020. godini dostigne 4%, za šta je prevashodni uslov taj da se realan rast fiksnih investicija u razdoblju 2015–2017. zadrži u intervalu između 8% i 10%. Pri tom se naglašava da stopa rasta BDP-a ni u poslednjoj godini ovog trogodišnjeg razdoblja (do 2016) ne može da pre-maši 3% – čak ni ako bi investicioni ciklus počeo već u 2014. godini. Drugi uslov je us-pešno odvijanje fiskalne konsolidacije, tj. zaustavljanje rasta i stabilizacija javnog duga na kraju perioda. Pretpostavlja se postepeno pojačavanje priliva investicionog kapitala kroz strane direktne investicije (SDI) i investicione kredite domaćim investitorima.

Kad je reč o spoljnotrgovinskoj razmeni, pretpostavka je da će izvoz zadržati dinamičan rast po dvocifrenim godišnjim stopama, ali ne onako visokim kao što je stopa u 2013. godini, koja je ostvarena zahvaljujući Fijatu i niskoj bazi sa kojom je taj izvoz upoređi-van. Sa oko 40% učešća izvoza robe i usluga u BDP-u u 2012, taj izvoz bi u 2017. godini trebalo da se približi učešću u BDP-u od 60%. S druge strane, visok rast investicija indu-kovaće i znatno brži rast uvoza od onog u 2013, ali po stopama koje će biti niže od stopa rasta izvoza. Potrošnja domaćinstava bi – počev već od 2014. godine – mogla realno da raste po 1% do 2% godišnje, ali bi to moralo da bude praćeno permanentnim smanjiva-njem udela potrošnje države u BDP-u. Naime, bitna razlika ovog scenarija u odnosu na scenario u Fiskalnoj strategiji leži u dinamici, odnosno učešću deficita u razmeni robe i usluga s inostranstvom (negativan neto-izvoz u okviru upotrebe BDP-a). U Fiskalnoj strategiji se računa sa permanentnim opadanjem tog učešća – od 11,9% u 2013. (što je skoro jednako našoj proceni) do 7,4% u 2016; posledica je, pri sličnoj dinamici investici-ja, permanentan pad ne samo državne nego i lične potrošnje. Lako se može izračunati da je ovde očuvanje nivoa deviznih rezervi ciljani parametar. Ono što smo ocenili kao nere-alistično jeste ubrzavanje privrednog rasta uz neprekidan pad potrošnje domaćinstava u čitavom periodu, što bi pretpostavljalo istovremeni rast proizvodnje i pad realnih zarada.

U nastavku ćemo razmotriti razvojni scenario koji polazi od navedenih procena i limiti-ranih mogućnosti privrednog rasta u naredne četiri godine, u zavisnosti od investicija te iznetih pretpostavki o spoljnotrgovinskoj razmeni i unutrašnjoj tražnji. Pri tom su unete i ispravke proistekle iz korekcije statističkih podataka i eventualnih efekata tih korekcija

1 RZS je objavio godišnju procenu o realnom rastu BDP-a u 2013. godini od 2,4% (saopštenje br. 148. od 30.12.2013). Kao i u ranijim slučajevima, ta procena je zasnovana na nekim nerealno procenjenim kompo-nentama – tako se, na primer, za procenu rasta BDP-a u prerađivačkoj industriji uzima rast fizičkog obima te proizvodnje, što će se, pri konačnom (i korektnom) obračunu na bazi finansijskih pokazatelja pokazati precenjenim rastom, kao i u nekoliko prethodnih godina. Stoga smo u ovom radu ostali pri svojoj ranijoj proceni da je rast BDP-a u 2013. godini izneo 1,5%.

66

na pretpostavljene parametre i rezultate u modelu. Sama 2013. godina je procenjena na osnovu rezultata za devet do deset meseci i tendencija koje su se formirale u tom periodu.

Kada je reč o porastu BDP-a, ovde je prihvaćena ocena MMF-a iz oktobra – da ranije procenjeni porast za 2% treba revidirati na 1,5%. Procena BDP-a o rastu u trećem kvar-talu 2013, koju je upravo objavio RZS, navodi na zaključak da smo mogli da ostanemo pri svojoj ranijoj proceni (2%), ali ova razlika ne utiče bitno na ukupan rezultat ovog razmatranja.

Glavni elementi ovog scenarija dati su u tabeli 2.

Tabela 2.MAT-ov osnovni scenario (realne stope rasta i %)

2013 2014 2015 2016 2017 BDP 1,5 1,0 2,0 2,5 3,0 Potrošnja -3,3 0,4 0,9 0,8 1,0 Investicije -5,9 6,7 8,3 8,9 8,6 Izvoz robe i usluga 20,8 10,4 10,4 10,3 12,1 Uvoz robe i usluga 6,4 9,9 9,4 8,9 10,0 Saldo robe i usluga, % BDP-a -12,0 -12,5 -13,0 -13,0 -12,5

Scenario je, u osnovi, optimističan, jer se zasniva na pretpostavci da će investicioni ciklus započeti već u 2014. godini i da će fiskalna konsolidacija biti uspešna. U njenom okviru, posle 2014. godine neće se više pokrivati deficit putem emitovanja evroobvezni-ca. Budžetom za 2014. je projektovano 3 mlrd evra kredita od UAE (umesto zaduživanja emisijom evroobveznica), ali, u osnovi, time se može samo promeniti dinamika vraćanja kredita i, u manjoj meri, smanjiti opterećenje budžeta kamatama. Međutim, ni ova sred-stva, ni sredstva povučena emitovanjem evroobveznica, ne investiraju se kako bi budući profit obezbedio servisiranje duga – kao kada su u pitanju krediti koji bi bili investirani - već se tope u potrošnji. Suština problema je negativni kreditni saldo sa inostranstvom. Zahvaljujući evroobveznicama (ili kreditima namenjenim pokrivanju budžetskog defi-cita), taj negativni saldo se neutrališe, pa u 2013. i 2014. godini nema erozije deviznih rezervi; ali ta erozija postaje posle toga sve brža i naročito je izrazita u 2017. godini u kojoj se javlja skok otplata zbog dospeća paketa evroobveznica (drugi i treći skok otplata dospeće u 2020. i 2021. godini). Devizne rezerve u 2017. godini svele bi se na vrednost jednomesečnog uvoza robe i usluga. Posledice bi bile problemi sa eksternom likvidno-šću, odnosno zamašna deprecijacija dinara.

Alternative zatvaranju ukupnog platnog bilansa putem navedenog smanjivanja deviznih rezervi bile bi, prvo, veći priliv investicionih kredita i/ili veći neto priliv stranih direk-tnih investicija i, drugo, refinansiranje ili reprogramiranje duga koji dospeva u tim godi-nama. Tehnički gledano, postoji i alternativa sa manjim deficitom robe i usluga – ukoliko bi izostao investicioni ciklus – ali tada treba računati sa produženim privrednim rastom bliskim stagnaciji i daljim smanjivanjem potrošnje domaćinstava, što svakako nije opcija koju bi trebalo izabrati.

67

Neto priliv stranih direktnih investicija u našem osnovnom scenariju od 2014. nadalje iznosi oko 5% BDP (od 1,7 do 2 mlrd evra godišnje). Postoji li mogućnost da on bude veći (uz eventualno veći priliv investicionih kredita) i da se time bar delimično neutra-liše erozija deviznih rezervi? I ako postoji, teško da bi on bio toliki da isključi potrebu reprograma dela dospelih obaveza.

Ukoliko se dovede u pitanje pretpostavka o rastu SDI, prilagođavanja neophodna radi održavanja spoljne likvidnosti postaju još teže izvodljiva. U tom slučaju bi se aktivirali i dodatni rizici, od kojih ćemo navesti najvažnije.

Prvi je visok spoljni dug privatnog sektora, koji dostiže oko 80% BDP-a. Kumulirani javni i privatni dug, kombinovan sa apreciranošću nacionalne valute, uvećava verovat-noću krize spoljne likvidnosti. Nedavna istraživanja su pokazala da se spoljni kreditni rizik značajno uvećava ukoliko spoljne obaveze zemlje premašuju 50 procenata njenog BDP-a.2

Drugi je izrazita neravnomernost izdataka za servisiranje spoljnog javnog duga. Ove neravnomernosti, kakve registrujemo dramatično u 2017. godini, jesu posledica odsu-stva bilo kakve ozbiljne strategije upravljanja javnim dugom tokom prethodnih godina. Veliki jednokratni odlivi mogu sami po sebi ugroziti kreditni rejting i sposobnost zemlje aktiviranjem mehanizma koji se uobičajeno naziva šok likvidnosti. Poželjno je – da bi se ovaj rizik smanjio – napustiti i pretpostavku da se zemlja neće dalje zaduživati na evrotržištu, jer je visoko verovatno da će se visoki deficit razmene zadržati do 2017. go-dine. Smanjivanje visokog varbijaliteta odliva po osnovu spoljnog javnog duga smanjuje verovatnoću šoka likvidnosti. Naravno, bilo bi poželjno razviti i usvojiti konzistentnu i realističnu strategiju upravljanja javnim dugom.

Treći rizik koji će se aktivirati ukolko bude ugrožena spoljna likvidnost zemlje jeste rizik ubrzane deprecijacije nacionalne valute, čiji bi se efekti brzo preneli na inflaciju.Ve-rovatnoća aktiviranja ovog zavisi ne samo od mogućeg šoka likvidnosti nego i od nivoa trenutne apreciranosti nacionalne valute i visine tekućeg deficita bilansa plaćanja. Uslovi za aktiviranje ovog rizika u Srbiji definitivno postoje i o njima treba voditi računa.

Na grafikonu 1 može se videti dinamika tri važna indikatora eksterne održivosti u osnovnom MAT-ovom scenariju. Ona potvrđuje snažnu izloženost prethodno navede-nim rizicima. Sva tri indikatora dostižu i prestižu kritične vrednosti. Otplata duga pre-ma izvozu robe i usluga sve vreme je iznad gornje preporučljive granice od 25%, otplata duga kroz BDP dostiže 25%, a odnos deviznih rezervi prema uvozu robe i usluga pada na 1 mesec (poželjnom minimalnom granicom se smatraju devizne rezerve u vrednosti 6 meseci uvoza).

2 Catão and Milesi-Ferretti (2013).

68

Grafikon 1.Pokazatelji eksterne održivosti u osnovnom MAT-ovom scenariju

1

24,7

42,7

0

10

20

30

40

50

60

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

20

17

Devizne rezerve/uvoz robe i

usluga (broj meseci)

Otplata duga/BDP (%)

Otplata duga/izvoz robe i

usluga (%)

3. Alternativni scenario

U našem drugom scenariju pretpostavljamo snažnu redukciju negativnog neto-izvoza (kao u Fiskalnoj strategiji), ali to ima svoju cenu – niže investicije. Naime, nemoguće je zadržati željeni visok nivo investicija uz niske stope rasta uvoza. Dakle, u alternativnom scenariju računamo s manjim deficitom robe i usluga – ukoliko bi izostao investicioni ciklus – i odbranom deviznih rezervi na taj način, ali tada treba računati sa produženim privrednim rastom bliskim stagnaciji i daljim smanjivanjem potrošnje domaćinstava, te manjim mogućnostima za smanjenje nezaposlenosti. To svakako nije opcija koju bi trebalo izabrati, ali ćemo ovde prikazati i scenario zasnovan na toj opciji.

Jedan scenario koji ilustruje takvu opciju zapravo polazi od onakvog smanjivanja udela deficita robe i usluga kakvo je prikazano u Fiskalnoj strategiji do 2016, s tim što je kod nas dodata 2017. u kojoj je taj proces usporen.

Ovde je pretpostavljeno učešće SDI u BDP-u od 3% (oko 1 mlrd evra), dok devizne re-zerve u kritičnoj, 2017. godini zadržavaju vrednost od 3,7 meseci. Glavna posledica je ta što se, zbog nedovoljnih investicija u periodu do 2017, godišnja stopa rasta do 2020. spušta na 1,5%. Nema rasta zapošljavanja!

69

Tabela 3.MAT-ov alternativni scenario (realne stope rasta i %)

2013 2014 2015 2016 2017BDP 1,5 1,0 1,5 2,0 2,0Potrošnja -3,3 -1,8 -0,8 0,2 1,8Investicije -5,9 4,1 3,7 3,1 0,8Izvoz robe i usluga 20,8 5,7 4,7 4,6 5,8Uvoz robe i usluga 6,4 1,5 1,5 2,1 4,8Saldo robe i usluga, % BDP-a -12,0 -10,0 -8,6 -7,4 -7,0

Od indikatora eksterne održivosti, naveli smo da nivo deviznih rezervi ostaje u alter-nativnom scenariju na višem nivou, ali zanimljivo je da druga dva indikatora imaju još lošije vrednosti nego u osnovnom scenariju (grafikon 2). To je posledica manjih stopa rasta (pa samim tim i vrednosti) izvoza u drugom scenariju.

Grafikon 2.Pokazatelji eksterne održivosti u alternativnom MAT-ovom scenariju

3,7

25,2

52,4

0

10

20

30

40

50

60

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Devizne rezerve/uvoz robe i

usluga (broj meseci)

Otplata duga/BDP (%)

Otplata duga/izvoz robe i usluga

(%)

4. Zaključak

Projekcije iz Vladine Fiskalne strategije odražavaju teško ostvariv scenario. Pretpostav-lja se da će privredni rast biti praćen visokim rastom investicija i izvoza, s jedne strane, i niskim rastom uvoza i padom potrošnje, s druge strane. Smatramo da ove međuzavi-snosti nisu verodostojno postavljene. U našem osnovnom scenariju pretpostavljamo da je privredni rast praćen rastom investicija i izvoza (i pored pada potrošnje), ali i da oni moraju da budu hranjeni dinamičnijim rastom uvoza nego što je to predviđeno. Posledice su ulaženje u crvenu zonu indikatora eksterne održivosti, a naročito je kritično pona-

70

šanje deviznih rezervi (koje padaju na vrednost jednomesečnog uvoza u 2017. godini). Alternativno, ukoliko se pretpostavi da će izvoz da raste brže od uvoza (i da će negativan neto-izvoz zaista da se redukuje u skladu sa Vladinim planovima), procenjujemo da će investicije rasti znatno sporije nego što se priželjkuje i da će izostati privredni rast, pa i smanjenje nezaposlenosti.

Objektivno sagledavanje srednjoročnih perspektiva privrede Srbije ukazuje na činjenicu da će biti teško održati stabilnost. U svakom slučaju, pokazatelji eksterne održivosti biće izvan zone održivosti i plaćanje spoljnih obaveza je ugroženo. U takvim uslovima, krat-koročno se kao imperativ nameće aranžman sa MMF-om, a vreme je i da se razmotri potreba za reprogramiranjem plaćanja obaveza u kritičnim godinama (2017 je prva od njih). Znatnije sužavanje spoljnotrgovinskog deficita samo donekle relaksira spoljnu po-ziciju države, ali ne može proći bez posledica na drugoj strani – manjih investicija i nižeg privrednog rasta. Tada će nezaposlenost ostati izuzetno visoka, pa se ponovo postavlja pitanje socijalne i ekonomske održivosti takvog privrednog sistema.


Catão, Luis and Milesi-Ferretti, G. (2013). “External Liabilities and Crises,” IMF Wor-king Paper No. 13/113, Washington.

Vlada Republike Srbije (2013), “Fiskalna strategija za 2014. godinu sa projekcijama za 2015. i 2016. godinu”, Beograd.

II Institucionalni ambijent

73

LjubomirMadžar*

Politički činioci makroekonomske havarije − Sistemsko i individualno u ekonomskim prestupima

Political Determinants of the Macroeconomic Shipwreck − Systemic and Individual in Economic Delinquency

Sažetak: Privredna delinkvencija je univer-zalno prepoznata kao rasprostranjena i du-boko ukorenjena pojava koja uzrokuje velikedruštvenešteteiobaraopštuprivrednuefika-snost.Nisu,međutim,napravinačinprepozna-tiizapravosunavelikoignorisaninjenidubokistrukturniuzrocikojiječineobjektivnouslov-ljenomcrtomprivrednestvarnosti,pričemuseonanipoštonemožesvasvestinaindividualnuodgovornost. Dalekosežni tranzicioni preo-bražaji,institucionalnivakuumi,koegsistenci-jazakonanasleđenihizsocijalističkogporetkainovoizglasanihregulatorinihpropisa,nedo-statanadministrativnikapacitet,nepoštivanjezakonaod strane samevlasti i smišljenama-nipulacija pravnim sredstvima sa nameromda se privreda potčini političkim moćnicimamogudaseprotumačekaoteknekiobjektivniuzročniciprivrednedelinkvencije.Postojera-zlozizamnogofleksibilnijiiblažiodnospremaprivrednimprestupimaizaprilagođavanjeka-znenepolitikespecifičnimlokalnimokolnosti-ma.Vlasti, naprotiv, neodmereno pojačavajukaznenemereiprogonprivrednihrukovodila-cazatoštosetopokazujekaopogodannačinpotčinjavanja poslovne elite posednicima po-litičkemoći ikaodelotvornosredstvouveća-vanjaizbornepodrškeiakumuliranjaprestižaispoljenoguformipolitičkogkapitala.Jedinadruštvenagrupakojaotvaranekunaduza izlazak iz postojećeg društvenog čorsoka-ka jesu preduzetnici. Kad je,međutim, reč onjihovojposlovnojinicijativi,stvoriosejedan

začarani krug. Poslovni svet je pod žestokimpritiskomodstranevlasti,apolitičkaelitakojajeovlašćenadaupravljadruštvomsvesrdnojepodržana u široj javnosti u svojim potezimaprotivposlovnihkrugova.Posebnojedoslednaioduševljenapodrškakojadolaziodbiračkogtela. Ispostavlja se da mase nezaposlenih idrugih ekonomski uskraćenih članova zajed-niceradeprotivsamihsebetakoštopodstičuvlastdazaoštrisvojneprijateljskistavpremapreduzetnicima. Ovo se tumači kao ozbiljnopolitičko ograničenje na budući razvoj i kaosmetnjau rizičnimnaporimadaseprevaziđepostojećamakroekonomska kataklizma. Izve-den je zaključak da su svi napori na planumobilisanja vrhunske ekspertize i stavljanjaekonomske politike na naučnu osnovu ispra-zni,neproduktivni iodistinski zaludni.Zasadnesavladiveteškoćesakojimasesuočavapri-vredaSrbijenisuspoznajnenaravinitisupo-vezanesaekspertizomnegosuinstitucionalneiukrajnjojlinijipolitičke.

Ključne reči: poslovnadelinkvencija,institu-cionalnedeterminantedelinkvencije,političkazloupotrebaposlovnihprestupa,političkapre-vlastnadprivredom,strukturniotkazipolitič-kih sistema, politički oportunizam, endemskeslabosti biračkog tela, konkurencija kao po-kretačposlovnihprestupa,političkakonkuren-cijakaočinilacpreteranoggonjenjaposlovnihprekršaja, društveni troškovi politiziranogparničenja.

* Autor je saradnik Instituta za strategijske studije i razvoj „Petar Karić“ Alfa univerziteta u Novom Beogrra-du. Izvanredan i neponovljiv ambijent koji pruža ovaj Institut autor uživa već dugi niz godina. Neizbežne tegobe pisanja i muke sa rečima u tom ambijentu lakše se podnose nego bilo gde drugde. Gospodin Milija Mihailović, koliko je poznato jedini redovan čitač spisa iz pera ovog autora, svojim sugestijama i prijateljskim kritikama uvek doprinosi njihovoj preciznosti, jasnoći i stilskoj sređenosti. Kakav je prijatelj, on bi na sebe prihvatio i neizbežne sadržinske greške u tim spisima, ali one nažalost mogu na dušu da idu jedino autoru.

74

Summary: Economic delinquency is uni-versally acknowledged as a widespread anddeep-rooted phenomenon causing huge soci-al damage and reducing economic efficiencyacross the board. Not truly acknowledgedand in fact widely disregarded are its deepstructural causes making it an objectivelyconditioned feature of economic reality, byno means exclusively reducible to individualresponsibility.Far-reachingtransitionaltran-sformation, institutional vacua, coexistenceof the laws inherited from the socialist orderand newly enacted regulations, low admini-strative capacity, the nonobservance of lawsby the incumbent authorities and consciousmanipulationof legal instrumentswith intentofmakingtheeconomysubservienttopoliticalpowerholderscoldbetakenasjustsomeoftheobjectivecausal factorsofeconomicdelinqu-ency.Thesearethereasonsforhavingamoreflexible and lenient stance toward economictransgressions and adjusting penal policy topeculiarlocalcircumstances.Authoritiesare,onthecontrary,overemphasizingthepunitiveactions and persecution of business leadersbecausethatappearstobetheconvenientwayofsubjectingthebusinesselitetothepoliticalpowerholdersand,moreimportantly,anequ-allyconvenientmeansofaugmentingelectoralsupportandaccumulatingprestigeasa formofpoliticalcapital.Theonlysocialgroupwhichofferssomehopeofgettingoutofexistingsocialimpasseisthestratumofentrepreneurs.Butaviciouscircledevelops when it comes down to developing

theirbusinessinitiatives.Thebusinesspeopleare hard pressed by the authorities and thepolitical elites in chargeof running the soci-ety arewholeheartedly supported by generalpublic in their actions against the businesscircles. In particular, the support is consi-stentlyandenthusiasticallybeinggivenbytheelectoralbody.Itthusturnsoutthatthemassesof unemployed and otherwise economicallydeprivedpeopleareworkingagainst themse-lvesbyencouragingtheauthoritiestosharpentheir inimical stance towards entrepreneurs.Thisisseentobeaseriouspoliticalconstra-int on futuredevelopmentandanobstacle inthehazardouseffortstoovercometheexistingmacroeconomic predicament. It is concludedthatalleffortstomobilizethetopexpertiseandputeconomicpoliciesonascientificbasisarefutile,unproductiveand, indeed, invain.Thepresently insurmountabledifficulties facedbytheeconomyofSerbiaarenotofacognitive,expertise-related nature but institutional andultimatelypolitical.

Key words: business delinquency, instituti-onal determinants of delinquency, politicalabuseofbusinesstransgressions,politicaldo-minationovertheeconomy,structuralfailuresofpoliticalsystems,politicalopportunism,en-demicweaknessesoftheelectoralbody,com-petitionasadriverofbusinesstransgressions,political competition as a factor of excessivepersecutionofbusinessencroachments,socialcostsofpoliticizedlitigation.

1. Uvodne napomene

Ovaj tekst započinje jednom očiglednom i gotovo trivijalnom propozicijom; ona, me-đutim, ima implikacije koje brojnošću i sadržajem prevazilaze očekivanja šire pa i pro-fesionalne javnosti. Svet je pun najraznovrsnijih zloupotreba, prestupa pa i kriminala u doslovnom smislu reči, ali su uzročnici ovih tako brojnih i tako drastičnih iskoračenja izvan zakona nedovoljno sagledani, slabo shvaćeni i velikim delom pogrešno tumače-ni. Prestupnost i kriminalitet variraju u širokim rasponima i u vremenu i, pogotovo, u prostoru. Postoje ogromne razlike u stopama kriminaliteta između raznih zemalja – zna se, primera radi, da Kina vrvi najrazličitijim prestupima među kojima se ponajčešće pominje korupcija, dok u Japanu korupcije gotovo da i nema, Skandinavija je neupore-divo manje opterećena korupcijom i drugim privrednim prestupima nego zemlje južne Evrope i, posebno one na Balkanskom poluostrvu... – ali se nedovoljno sistematično postavlja pitanje ishodišta i kauzalne uslovljenosti tih pogubnih socijalnih devijacija. Ovom zahtevnom pitanju čini se da je najprikladnije pristupiti sa onog drugog, uneko-

75

liko neobičnog kraja. Uputno je, naime, poći od jednog preliminarnog pitanja: štanijeuzrokprivrednihidrugihzloupotreba,teostalihoblikakriminaliteta.

Jednostavna i samoobjašnjavajuća propozicija najavljena na početku jeste da uzroci nisu u antropološkim specfičnostima pojedinih naroda i etničkih grupa, u genetičkim predis-pozicijama ili drugim sličnim biološkim predodređenostima. Kad je reč o delinkvenciji i učestalosti kršenja zakonskih ali i drugih društvenih normi, etničke i druge analogno definisane velikesocijalnegrupe u osnovi su iste, prestupnost nije biološki ili na neki drugi fundamentalan način uprogramirana u ono što bi neki zvali narodnikarakter ili, donekle patetično, narodnaduša. Korupcija nije uzela toliko maha u Bugarskoj (v. Han-ke 2013a) ili u Srbiji zato što su to nekakvi moralno defektni ili biološki deformisani narodi, nego razlozi moraju da se traže na drugoj strani.

Ta druga strana sastoji se u najšire svaćenoj društvenoj organizaciji – u institucijama, fo-malnim i neformalnim (Pejovich 2008, pp. 121-7, 155-63), važećim zakonskim rešenjima i moru pratećih propisa, a potom i u njihovom kvalitetu, usaglašenosti i učestalosti nji-hovih promena. Korupcija, prestupnost i brojni drugi oblici kršenja obavezujućih druš-tvenih normi u visokom stepenu su sistemski i socijalno uslovljeni, daleko su od toga da budu sasvim svodivi na individualne „krivice i odgovornosti“ i dobrim delom su po-sledica institucionalnih aranžmana koji svojim nevidljivim deformacijama i skrivenim defektima predvidivo i zakonito generišu ponašanja opravdano okarakterisana kao neu-godni oblici socijalne patologije. Čest je i gotovo tipičan slučaj da institucionalni činioci, transformišući se u silnice dugoročnog karaktera, stvaraju privid nekakve antropološke izopačenosti i daju pogrešan utisak endemične, u samu prirodu pojedinih društava ugra-đene sklonosti ka prestupima i drugim formama kriminogenog ponašanja. Važno je ne podleći toj zavodljivoj opseni i prestupnost tretirati kao institucionalnu i organizacionu a ne antropološku osobenost, inherentnu pojedinim narodima i etničkim celinama.

Sistemska uslovljenost prestupnosti i kriminaliteta ima svoje dalekosežne implikacije i krupne posledice koje na različite kategorije prekršaja bacaju sasvim novo svetlo i, posebno, u posve novoj perspektivi pokazuju kategoriju individualne krivice i odgo-vornosti. Kad se uzme u obzir i na pravi način uvaži sistemska uslovljenost prestupa, dolazi se do zaključka da oni i zaslužuju i iziskuju znatno drukčiji tretman, od sudova i tužilaštava pa do najširih društvenih foruma, a i da sama kategorija odgovornosti dobija nove dimenzije i pokazuje se u svetlu koje bi najširu javnost, kao i dobar deo one profe-sionalne, mogao silno da iznenadi.

Ako bi se prihvatila postavka o širim društvenim determinantama delinkvencije, sledila bi najmanje dva krupna zaključka.Prvo, na prestupnike, kriminalce i sve druge koji su dobrano zakoračili van zakona, primenile bi se potpuno nove, znatno izmenjene evalua-cione norme; njihova krivica, čak i kad je nesumnjivo dokazana, bila bi tretirana na nov i opet silno izmenjen način, kaznena politika bila bi iz osnova modifikovana, a izgledi za društvenu reintegraciju onih koji su se zbog prekršaja našli daleko van margina onoga što se smatra društveno podnošljivim, bili bi po više osnova i u velikoj meri poboljšani. Drugo, institucionalna ustrojstva koja društvo oblikuje i mobiliše u borbi protiv pre-stupnosti iz osnova bi se transformisala, a strategija i politika suzbijanja kriminaliteta, posebno onog u privredi, bile bi koncipirane na nov način sa umnogome promenjenim ne samo ciljevima nego i metodama i sredstvima. Prekršaji bi, drugim rečima, bili drukčije

76

vrednovani i, kad je reč o težini, drukčkije odmeravani, a sveukupna aparatura otkriva-nja, praćenja, gonjenja i prevaspitavanja prekršilaca poprimila bi oblike kakvi iz sadaš-nje perspektive jedva mogu da se i naslute. Jedna od takođe jasnih implikacija ovakvog analitičkog pristupa jeste da skupina privrednosistemskih ustrojstava i ekonomskopo-litičkih pristupa za borbu protiv privrednog (i drugog!) kriminala ne treba i ne može da bude ista u različitim društvima niti u dijahronoj perspektivi jednog društva može zanavek ostati neizmenjena.

Naročito su hazardne u tom pogledu faze tranzicije koje mogu da se protegnu i na neko-liko decenija. Tranzicija donosi ireverzibilne i dalekosežne institucionalne transforma-cije, ali i promene u strukturnim međuzavisnostima i funkcionalnim karakteristikama u realnom sistemu. Brzoj i teško predvidivoj promeni zakona teško se prilagoditi, a neke realne promene tako su nagle i velike da zatečeni zakoni postaju neprimenjivi na nove konfiguracije privrednih datosti. Budući da za obezbeđivanje novih propisa treba mnogo znanja, radnog angažovanja i vremena, nastaju institucionalni vakuumi između starih aranžmana koji su postali neprimenjivi i novih koji još nisu oformljeni. Tada postaje istovremeno zakonit i nezakonit bezmalo svaki način i oblik privređivanja, a vlast dobija gotovo neograničene mogućnosti za progon ili blagohotno „ignorisanje prestupa“ koji se, po volji, daju razaznati u ponašanju i brojnim aktivnostima poslovnog sveta. Te institu-cionalne praznine i privrednosistemski vakuumi tvore sasvim osoben ambijent u kome nezadrživo jačaju elementi radikalne, mnogostrano isključive i neretko ostrašćene poli-tičke orijentacije, jedan poseban soj političkih fundamentalista koji, potpuno okupirani svojim političkim aspiracijama i pratećim beskomporomisnim delovanjem, besomučno nasrću na poslovni svet vođeni, dakle, svojim partikularnim interesima a ne opštim do-brom i društvenim potrebama i koristima. Oni to čine ne hajući za krupne a redovno pogubne makroekonomske implikacije svog činjenja i nečinjenja.

2. Privredni prestupi kao sredstvo uspostavljanja dominacije politike nad privredom

Uviđanje i uvažavanje institucionalne uslovljenosti svekolikih prekršaja, osobito onih u privredi, životno je važno zbog načina na koji se politika i njeni sve moćniji direktori-jumi postavaljaju prema privredi i zbog ogromnih šteta koje privreda trpi usled krajnje disfunkcionalnog odnosa sa politikom. Odavno je ustanovljeno i može se smatrati opšte-poznatim da politički subjekti i organizacije, idući za svojim ciljevima koji su daleko od opšteg interesa i javnog dobra, rutinski i bezizuzetno povlače poteze koji im donose veli-ku političku podršku i silno doprinose svojevrsnom političkom kapitalu uz istovremeno i paralelno izazivanje ogromnih šteta u poslovnim krugovima i, posebno, u razvojnom potencijalu privrede kao celine. Uvek se ispoljavala, a u poslednje vreme je posebno došla do izražaja, napetost između političkih tela i foruma koji upravljaju zemljom, i, s druge strane, privrede koja mnoge nasrtaje doživljava kao nasilje. Privreda predvidivo reaguje na sve brojnije neprijateljske prepade iz sfere politike i, povlačeći se u bezbednu pasivnost i odbrambeni položaj, uzdržava se od ulaganja i preduzetničkih poduhvata. Ona tako samo intenzivira i produžava postojeći, naoko nezaustavljiv trend ekonomskog propadanja zemlje.

77

Društvo je na trajnoj osnovi opterećeno fundamentalnim i žestokim interesnim i akci-onim sukobom između politike i privrede, tj. između vlasti i poslovnog sveta. Vođena aritmetikom svojih partikularnih interesa (Madžar 2011, 182, 477-8, 428-32, posebno s. 431) i nadahnuta željom za maksimiziranjem glasova na predstojećim i svim narednim izborima (v. klasični doprinos u Downs 1957, pp. 36-50, 204; noviji i savremeniji tretman kod Mueller 2003, pp. 429-67, a o političkom oportunizmu 437-46), vlast ozbiljno ugro-žava i žestoko pritiska poslovni svet, još jednom uz posve predvidiv ishod: malaksavanje privrede i jačanje vlasti koja se u datom trenutku zatekne na upravljačkom vrhu. Reč je, dakako, o jačanju u odnosu na alternative koje su se našle u statusu notorno oslabljene opozicije. Sve to može se rezimirati prostom konstatacijom da je mnogo toga što je dobro za vlast veoma nepovoljno, upravo pogubno po privredu i njene dugoročnije razvojne izglede. A vlast se – vredi iznova istaći – u svom delovanju zakonito i predvidivo ru-kovodi onim što odgovara njoj a ne onim što je povoljno za privredu i društvo u celini.

Razume se da je u toj destruktivnoj interakciji vrlo važan i uticajan trećifaktor, a to je biračko telo. Ono je zahvalan medijum za isterivanje političkih ciljeva i zadovoljavanje interesa vlasti: ono zdušno i bezrezervno podržava udare vlasti na privredu (u masovnoj percepciji reč je o tzv. tajkunima, ratnim profiterima i drugim „bespravno“ obogaćenim pojedincima) i tako potkopava sopstveni egzistencijalni temelj. Ne vidi se ko će zaposliti tu mnogobrojnu armiju nezaposlenih i ko će zaposlenoj sirotinji omogućiti povećanje mahom mizernih dohodaka ako ne upravo ti poslovni ljudi, ti potencijalni heroji našeg vremena, čije svesrdno angažovanje predstavlja apsolutno neophodan uslov privrednog oporavka. Politička elita tlači poslovne krugove, a biračko telo se na to svojevrsno nasilje odaziva sve jačom podrškom, te samim tim saseca ako ne i sasvim poništava izglede za poboljšanje svoje ekonomske egzistencije.

Mehanika je jednostavna: biračko telo podržava politička ponašanja koja percipira kao plemenitu borbu protiv tajkunske hajdučije, privreda zbog toga neminovno trpi i vene do granice odumiranja, a politički činioci, opet predvidivo, idu za onim što se biračkom telu dopada i što je samim tim za njih elektoralno i na druge načine profitabilno. Analogni obrasci ponašanja zabeleženi su ne jednom u prošlosti: još su u živom sećanju ogro-mni politički učinci ostvareni bezobzirnim raspirivanjem nacionalizma koji su doveli do rastakanja zemlje i njene međunarodne izolacije, potom predizborna takođe beskru-pulozna povećavanja plata i penzija ili najnovija hapšenja poslovnih ljudi sa evidentno pogubnim posledicama po preduzetništvo, ulaganja i razvojne izglede privrede kao ce-line. Objektivni, duboko utemeljeni strukturni raskorak između političkih preferencija i ciljeva, s jedne, i objektivno sagledanog opšteg interesa i javnog dobra, s druge strane, ogromna je prepreka za svekoliki budući razvoj i smetnja sa kojom će morati zadugo da se računa. To je začarani krug iz koga će društvo teško moći da se iskobelja. Svaki od ova ključna tri činioca radi ono što misli da je u njegovom interesu, a rezulanta je pogi-beljna i svodi se na dalje otiskivanje u makroekonomski nepovrat.

Među najizrazitije oblike ugrožavanja i nasrtanja na privredu spada tzv. borba protiv privrednih zloupotreba, korupcije, utaja i ekonomskog kriminala u najširem smislu. In-strumentalizovanjem odgovarajućih institucija masovno se otkrivaju poslovni potezi i transakcije koje se proglašavaju za protivzakonite akte i kriminalne radnje, pri čemu je nesumnjivo dobar broj onih koje su bile uslovljene ako ne i iznuđene teškim sistemskim defektima, kao i onih u kojima je momenat individualne odgovornosti nesumnjivo zastu-

78

pljen ali je u javnoj komunikaciji smišljeno a neopravdano prenaglašen, a potom i onih gde je i uz najveći napor i šestomesečni angažman ostaje nejasno u čemu se pojedini pre-kršaji sastoje. Kad pojedinac sa doktoratom nauka, pa i više, ni uz uporna i dugotrajna raspitivanja ne može da dokuči karakter navodnog prekršaja, onda je valjda opravdana i sumnja u pravnu ili bilo kakvu zasnovanost jednog dela inače krupnih optužbi. Duge zatvorske kazne morale bi da prate samo tako krupne i očigledne prekršaje koji se po kratkom postupku mogu objasniti i manje obrazovanim i u analitičke finese neupućenim građanima. Taj fundamentalni uslov nije ispunjen, a u međuvremenu strada preduzet-ništvo, kopni poslovno poverenje, kreativne vibracije u privredi kao da naočigled zamiru a sasvim je vidljiv proces malaksavanja odranije zanemoćale privrede praćen jačanjem činilaca vlasti koji politički žive od neshvatljivo učestalih udara na ionako iscrpenu pri-vredu i od njenog daljeg kontinuiranog urušavanja. Upravo to je razlog pisanja ovog teksta. Njegova svrha je razlaganje anatomije privrednih prestupa, iznalaženje stepena u kome se oni uopšte mogu tretirani kao prestupi i utvrđivanje mere u kojoj se oni svesno instrumentalizuju radi postizanja političkih ciljeva.

Posledice ovakvih ponašanja više su nego očigledne. Epitet nepovoljan nedovoljno je ekspresivan da bi izrazio kataklizmičan položaj u koji je sad već uveliko utonula naša privreda. Dijagnoza stanja bila bi izlišna i isprazna. Dovoljno je prosti konstatovati da su u toj dijagnozi saglasni domaći analitičari (v. npr. Kovačević 2011) i kompetentni strani posmatrači (IMF 2013, pp. 4-6, 17-8), uz jedinu primetnu razliku u maniru i stilu formu-lisanja odgovarajućih ocena: kod naših autora one su date u neposrednim, ne preterano biranim izrazima i oštrim tonom, dok eksperti sa strane iste ocene i poglede izražavaju strogo kontrolisanim, diplomatski intoniranim jezikom. No, dijagnoze i ocene sadržin-ski su podudarne. Ovde se te ocene, tako različite po izvorima iz kojih potiču a usagla-šene po porukama koje sadrže, uzimaju kao nesumnjive i neporecive.

Jasno je da se, nakon prvog koraka koji je pouzdan i neupitan, nameće potreba za pre-duzimanjem sledećeg koraka koji bi bio upravljen na iznalaženje uzroka ovog makroe-konomskog sunovrata. Ovde se ispituje priroda i način delovanja samo jednog krupnog uzroka. Razume se da se jedan težak i teško saglediv problemski kompleks, jedno veliko makroekonomsko zlo, ne može svesti na jedan jedini uzročnik – politički oportunizam koji se sastoji u forsiranoj realizaciji političkih ciljeva po cenu ogromnih ekonomskih šteta. Treba se samo setiti činjenice da ovo društvo godinama ne ostvaruje nikakvu domaću štednju ili, tačnije, da je ovdašnja akumulacija negativna, da su privredu pritisli teški makroekonomski debalansi (spoljnoekonomski i budžetski /v. Fiskalni savet 2012, ss. 8-10, 19-66/, a tu je potom i pogubna virtuelizacija rasta kroz koju se jedan broj naglo nabujalih sektora naslanja na ogroman spoljnotrgovinski deficit sa perspektivom jedna-ko naglog opadanja kad taj deficit prestane da bude ostvariv...) i da sa tako nedostatnim izvozom privreda ne samo da neće moći servisirati hipertrofirani javni dug nego neće biti u stanju da održi ni dostignuti obim proizvodnje, odnosno nivo BDP.

Veliko zlo koje je zadesilo privredu ne može se objasniti jednim činiocem, ali je politička iskrivljenost ekonomske politike i svekolike razvojne strategije – ako je uopšte dozvo-ljeno korišćenje ovog potonjeg pojma – ne samo jedan od najmoćnijih uticajnih faktora nego i činilac koji snažno deluje kroz druge naporedne činioce. Malo je, naime toga, u ovdašnjem razvojnom iskustvu što u krajnjoj liniji ne bi moglo da se svede na političke uzročnike i njihovu razvojno disfunkcionalnu zaokupljenost ciljevima koji su u vapijućoj

79

suprotnosti sa zdravim razvojnim aspiracijama privrede kao i sa elementarnim preduslo-vima za njeno normalno funkcionisanje. Štetni uticaji politike na privredu dobrim delom se svode na antagonizam u odnosu na sferu ekonomskog delovanja i poslovni svet kao celinu, a podrška koju u takvim ponašanjima vlast dobija u široj javnosti i biračkom telu trajna je i teško otklonjiva zapreka u tekućem prilagođavanju privrede i njenm budućem razvoju.

Čini se da je progon tobožnjih prestupa i pranaglašavanje stvarnih prekršaja, uz gromo-glasni publicitet sudskih privođenja, daljih procesa i očekivanih sankcija istovremeno postao najmoćniji oblik političke propagande, stranačke afirmacije i izrastanja pojedinih političara u figure nacionalnog formata. To je i jedan od najmoćnijih kanala političkog potčinjavanja privrede i širenja uticaja vladajućeg direktorijuma, uz očigledno narasta-nje vlasti do razmera koje ni u kom slučaju ne može biti u skladu sa društvenim intere-som. Stoga je razjašnjavanje prirode zakonskih prekršaja, a posebno anatomije i geneze privrednog kriminala, apsolutno prioritetno pitanje u šokantno dramatičnoj situaciji u koju sve dublje tone naše društvo. Analiza će se takođe dotaći načina na koji vlast, insi-stirajući na privrednom kriminalu i stavljajući ga u sam centar pažnje svekolike javnosti, jača i širi svoju vladavinu nad privredom te tako i komandnu dominaciju nad svim važ-nijim segmentima društvenog života.

3. Institucionalna uslovljenost privredne delinkvencije

U većini privrednih prestupa, u meri u kojoj nisu politički isfabrikovani i predstavljeni kao zakonski prekršaji isključivo zarad elektoralnih ciljeva i efekata, daju se razazna-ti oba elementa: sastavnica lične odgovornosti i komponenta objektivne, prvenstveno institucionalne uslovljenosti koja je od te odgovornosti logički i funkcionalno striktno odvojena. Individualnu odgovornost nije moguće, a nije ni potrebno, nipodoštavati ili čak negirati. Ko se ogrešio o zakon, mora snositi konsekvence opredeljene samim zako-nom. No, kako je naznačeno u uvodnom odeljku, to je tek početak, tek deo, i to ne nužno noseći i opredeljujući, komplikovane storije o „zločinu i kazni“ u poslovnim transakci-jama i u najšire shvaćenom privrednom poslovanju. Ostaje onaj drugi deo objektivne, strukturne, ponajčešće privrednosistemske uslovljenosti koji neretko dobija presudan značaj a u široj javnosti i profesionalnoj komunikaciji ne biva na pravi način uvažavan i, zapravo, ostaje bez, makar i minimalnog analitičkog tretmana i suštinskog, sadržinskog prepoznavanja.

Sa ovim odeljkom počinje analiza tih objektivnih determinanti ekonomske delinkvenci-je koje ne mogu a da prestupe u privredi ne prikažu u novom, u odnosu na preovlađujući pristup bitno drukčijem svetlu. Među tim objektivnim generatorima prestupnosti postoje oni koji prekršaje prosto nameću, čineći ih neizbežnim u jednom broju transakcija koje se u normalnom poslovanju ne daju izbeći, potom oni koji u tolikoj meri deformišu moti-vacionu strukturu da prestup postaje toliko atraktivan da njegovo izbegavanje implicira prevelik oportunitetni trošak, i najzad takvi koji su inspirisani krugovima iz same vlasti i za koje se dobija predstava (ili privid!) da tvore korake ka međusobnom približavanju vlasti i poslovnog sveta, te tako i način ostvarivanja obostranih koristi bez rizika otkri-vanja i kažnjavanja.

80

Prva, iako ne nužno i najmoćnija, determinanta prestupnosti jeste opšta neefikasnost postojećeg institucionalnog poretka. Kad je alokaciono neefikasan, poredak usmerava resurse na pogrešne alternative, a rezultati takvog defektnog alociranja resursa u ra-skoraku su sa privrednim i društvenim potrebama. Zbog toga se zakonito i na širokom frontu javljaju debalansi i nestašice, a u tako poremećenom i brojnim neskladima optere-ćenom sistemu nastaju smetnje i zastoji u pribavljanju potrebnih elemenata za poslovne procese, te tako i rastuće teškoće da se sve što je potrebno pribavi uz respektovanje va-žećih propisa. Utoliko pre, što su manjkavosti u samim tim propisima primarni uzročnik nesklada i nestašica koji poslovne ljude sile da probleme u poslovanju rešavaju izvan i mimo propisa. Daleko je od toga da bude nepoznat ambijent u kome se mnoge bitne poslovne transakcije prosto ne daju obaviti u skladu sa propisima. Jednostavan i efektan način da se ova opšta sistemska slabost izrazi jeste da se primeti da zakon ne krše jedino oni koji ništa ne preduzimaju i ništa ne rade.

I na ovoj tački je bitan sukob između političkih preokupacija i ekonomskih načela sa pratećim imperativima efikasnog poslovanja. Vapijuća nezaposlenost kod nas je odavno i uveliko postala endemična karakteristika i nema sumnje da takav nesklad između po-nude i tražnje za radnom snagom mora na ekonomskom planu da produkuje snažan pri-tisak u pravcu smanjivanja nadnice kao cene rada. Socijalni pritisci, međutim, i s njima skopčani politički razlozi produkuju mnoštvo propisa koji podižu cenu rada i održavaju je na ekonomski necelishodnom nivou, a uz to u korist zaposlenih nameću niz dodatnih prava i povlastica koje znatno poskupljuju rad i zapošljavanje čine posebno neatraktiv-nim. Takva preterana zaštita zaposlenih destimuliše, dakle, zapošljavanje i drastično redukuje izglede nezaposlenih da se nekako dokopaju radnog mesta. Krajnji rezultat je privilegovanje onih koji već imaju radna mesta i u nesravnjeno boljem položaju su nego nezaposleni, uz naporedno surovo diskriminisanje onih koji su ionako hendikepirani ovakvom politikom. U takvoj situaciji, sa radom neodmereno zaštićenim i silno posku-pelim, gotovo da je neminovno da se odgovarajući propisi ne poštuju, te da i poslodavci i nelegalno uposleni (neprijavljeni itd.) radnici voljno i umišljajno krše situaciji neprime-rene, drastično disfunkcionalne propise.

Neki od tih propisa su toliko bizarni da zaslužuju da budu zabeleženi u Ginisovu knjigu rekorda: kad se propiše da poslodavac, nakon što je prinuđen ili prosto vođen poslovnim interesom da ukine neka radna mesta, bude obavezan da radniku plati otpremninu ne samo za period dok je kod njega bio zaposlen nego za ceo radni staž, to se doima kao toliko bizarno da jedva može da se poveruje! Može li se razborito očekivati da će tako ekstravagantan propis biti poštovan? Niko ne treba da se iznenadi širokom praksom sklapanja posebnih ugovora kojima se poslodavac i zaposleni dogovorno usaglašavaju da tu odredbu ne primene; reč je o ugovorima kojima se svesno, saglasnošću volja sa obe strane, krši zakon koji nije ni trebalo da bude donesen, niti u aktuelnim (ne)prilikama niti bilo kad. Važi, dakako, i jedna opštija konstatacija: zakoni koji su u frontalnom sukobu sa privrednom stvarnošću, sa opredeljujućim ekonomskim datostima, na sigurnom su putu da budu masovno kršeni i da na jednom važnom segmentu doprinose urušavanju pravnog poretka. U sećanje dolazi jedna ironična Engelsova napomena, čini se data u predgovoru jednom većem delu, u kojoj on zahvaljuje tadašnjim kapitalističkim vlasti-ma što donose nesprovodive zakone jer se tako ubrzava erozija vladajućeg, kako kaže, eksploatatorskog poretka.

81

Van svakog je spora da su široki režnjevi poretka važećih zakona nekonzistentni, direk-tno protivrečni, u sukovu sa ekonomskom stvarnošću i u drastičnom neskladu sa načeli-ma sređenog, kontinuiranog i efikasnog privređivanja. Brojni su uzroci ovakvih zakon-skih neusaglašenosti i možda nije preterano reći da su činioci sukoba i kontradiktornosti između neodmereno nagomilanih propisa mnogo brojniji od eventualnih faktora koji bi vodili toliko poželjnoj zakonskoj uređenosti i sistemskom skladu. Među razlozima koji podstiču pa i nameću vanzakonska ponašanja i, više od toga, protivzakonite poteze i po-slovne kombinacije, mogu da budu pomenuti tek neki. Prvi, iako ne nužno najjači među njima, jeste nedostatak znanja. Za pisanje dobrih zakona treba daleko više znanja nego što se to obično veruje i misli. Raspoloživost znanja zavisi od minulog vremena razvija-nja pravne nauke, obrazovnih institucija, sudova i tužilaštava i pravne prakse koja zavisi od kontinuiteta i stabilnosti pravnog sistema.

Socijalistička revolucija značila je kopernikanski preokret u mnogim područjima života, a osobito u pravnom sistemu; sa stanovišta znanja koja odgovaraju demokratskom poli-tičkom sistemu i tržišnoj privredi, nekih pola veka u našoj novijoj prošlosti može se sma-trati izgubljenim. Tekući milenijum značio je za dobar deo naše pravne nauke, a osobito prakse, novi početak, a to je isuviše kratak period za akumuliranje znanja potrebnih za pravno fundiranje tržišne privrede. Sa nedostatkom vremena povezana je i brzina kojom su stvarani i skupštinski prihvatani zakoni i analogni pravni akti. Društvo je jednostav-no bilo u situaciji da donosi veoma veliki broj pravnih akata u jedinici vremena. „Visoka produktivnost“ u kreiranju zakona nije mogla a da se nepovoljno ne odrazi na kvalitet. Kod nas su tako česte i maltene tipične i popravke zakona, neretko u vidu opširnih aman-dmana na nedavno donesene akte. Tako se kapacitet za kreiranje zakona, koji je ionako nedovoljan s obzirom na broj akata koje navrat-nanos valja doneti, dodatno, i to znatno, smanjuje neophodnošću popravljanja onoga što je nedavno izglasano.

Ne sme se zanemariti ni ogroman teret donošenja tzv. podzakonskih akata. Zakoni su praktično bezuticajni i bezvredni ako – i to pravovremeno – ne budu kompletirani či-tavim spletom podzakonskih akata koji su nezaobilazni za njihovu operacionalizaciju i celishodnu primenu. Nedovoljnost znanja naročito dolazi do izražaja kod kreiranja pod-zakonskih akata jer je od posebne važnosti oblikovanje efikasnih rešenja na operativnom nivou. Brojem nedovoljni a po strukturi neadekvatni kadrovi pod stalnim su pritiskom morajući da u ograničenom vremenu produkuju veliki broj nipošto jednostavnih pravnih dokumenata. Kad se nezaokruženo znanje i skromno iskustvo nađe u kombinaciji sa potrebom da se na brzinu koncipira i formuliše veliki broj akata, najprirodniji je i sasvim očekivan ishod da kvalitet isporučenog bude nezadovoljavajući, a potreba za brzim i dovoljno detaljnim prepravkama trajna i naglašena.

Mnogi zakonski i analogni tekstovi preuzeti su pod raznim pritiscima, poteklim sa više strana, mahom iz Evropske unije. Iako su to već napisani i pažljivo stilizovani doku-menti, u vezi sa njima javljaju se problemi koji nisu manje brojni ni manje krupni nego u vezi sa onima proizvedenim u sopstvenoj režiji. Evropsko zakonodavstvo pripremljeno je za zemlje kudikamo razvijenije i pravno izgrađenije nego što je Srbija. Za zemlju na toliko nižem nivou razvijenosti takvi zakoni u opštem slučaju ne mogu biti odgovarajući. Mnogo energije i vremena troši se na prilagođavanje nečemu što se naporima u vlastitoj režiji po svoj prilici i ne da aproksimirati. Tu je još i pitanje kriterija i standarda: merila koja su prikladna za zemlje sa 4-5 puta višim percapita dohotkom teško da može sebi da

82

priušti zemlja sa tako niskim stupnjem razvijenosti, i to sa većinom stanovništva ispod granice ili pri samoj granici siromaštva.

Redovno se, zatim, javljaju i snažni politički pritisci da se u jednoj dramatično lošoj pri-vrednoj situaciji zakonskim propisima i na njima zasnovanim administrativnim merama „popravi“ istinski težak materijalni položaj širokih slojeva stanovništva; već pomenu-ta protivrečnost između ciljne usmerenosti takvih propisa i potencijalno kataklizmične ekonomske situacije ima za posledicu neposrednu neprimerenost propisa, što je ekviva-lentno njihovom nezadovoljavajućem kvalitetu. Recidivi centralno-planskog razmišlja-nja takođe doprinose nezadovoljavajućem karakteru i učinku zakona. Dobar primer su zakonski propisane obaveze budućeg investiranja u privatizovana preduzeća kao da dr-žavna administracija zna bolje da li i gde valja investirati od samih, makar i novopečenih vlasnika; ako bi ta superiornost administracije predstavljala činjenicu života, postavilo bi se pitanje čemu uopšte privatizacija, zašto preduzeća ne ostanu pod dirigentskom palicom onih koji boljeznaju šta s njima u budućnosti valja činiti. Slično su se pokazali i tzv. socijalni programi – još jedan primer oportunizma vlasti koja eminentno državnu, tj. sopstvenu obavezu pokušava da pretovari na preduzeća – koji su se par godina nakon donošenja pokazali kao izrazito necelishodni, pa je vlast samo odustala od koncepta na kome su se zasnivali i jednostavno ih ukinula.

Loši i kratkoveki zakoni, pa samim tim i njihove nužne i neodgodive promene iz samog su osnova potkopali, s jedne strane, kredibilitet države i poverenje koje su poslovni kru-govi u nju eventualno imali, a s druge strane preduzetnički duh bez koga je u tržišnoj privredi nezamisliv uspešan razvoj. A taj životni duh preduzetništva, ti animalspirits kako je stavljeno u originalni naslov jedne, na sreću, i kod nas prevedene knjige (Akerlof i Šiler 2010/2009/), predstavlja dinamičku silnicu i razvojnu determinantu koju je prosto nemoguće prenaglasiti. Umesto obrazlaganja za koje ovde ionako nema mesta, dovoljno je uputiti na tu knjigu u kojoj se važnost i makroekonomski doprinos tog neopipljivog ali moćnog činioca obrazlaže na ništa manje nego 289 strana.

Neka samo bude istaknuto da je životniduh preduzetništva tesno povezan sa ulogom moderne države u savremenoj privredi. Neka na samom početku bude jasno podvučeno da efikasne tržišne privrede nema bez delotvorne i celishodno strukturirane države. No, posao države nije goli etatistički intervencionizam, nije njeno da upravlja resursima i neposredno se meša u manipulisanje ekonomskim tokovima. Svetsko iskustvo pokazuje, a ovdašnje još i više, da neposredno mešanje države u alokaciju resursa, (pre)usmera-vanje privrednih tokova i određivanje cena za proizvode i proizvodne činioce može da rezultuje samo promašajima i gubicima, uz propuštanje šansi za ubrzavanje razvoja na zdravim osnovama i harčenje onoga što su neki drugi subjekti u prošlosti uspešno stva-rali. Najnovija ovdašnja iskustva to belodano pokazuju i nedvosmisleno potvrđuju: ne-koliko banaka sa državnim vlasništvom i upravljačkim uticajem je propalo ili na putu da propadne (jedna od njih u nazivu je sadržavala atribut razvojna), druge slične državno dirigovane banke su u velikim teškoćama dok se privatne banke relativno dobro drže. Za svoje poslovno poklekle banke država, uz svu budžetsku stisku i peripetije sa nekon-trolisano uvećanim deficitom, sprema nekakav program rekatipalizacije, a za mnogo reklamirani Razvojni fond sa zvaničnog mesta je ocenjeno da je bio rupa bez dna i da je njegovo faktičko likvidiranje među najvišim prioritetima tekuće politike.

83

Na nivou resursa i privrednih tokova država ne treba ništa da čini, sve što ima da se učini ona treba da postigne prekodrugih. To znači da, umesto neposrednih zahvata u smislu prilagođavanja nekih tokova ili preusmeravanja resursa na alternativne upotrebe, ona treba da stvorimotivacionepodsticajeiusloveukojimaćetooperativnoizvestidrugi. Reč je, dakako o privednim subjektima i tržišnim akterima. Ova ideja možda se da plastičnije izraziti jednom metaforom. Zna se kako u prirodi nastaju lišće, cveće i drugi delovi dobro nam poznate flore. Nema tog naučnika niti takvog tehničara koji bi mogao jedan list da načini neposrednim konstruktivnim posezanjima, koristeći neku fantastič-nu pincetu i sve to čineći pod nekim nezamislivo preciznim i fantastično uvećavajućim mikroskopom. Dok je sveta i veka, takva kreacija zasnovana na neposrednoj intervenciji ostaće nemoguća. List će, kao i oduvek, moći da proizvede samo priroda, a to znači sam život. Umesto da ovde nastupi u svojstvu konstruktora, ljudski faktor treba da uzme ulo-gu vrtlara: da obezbedi vlagu, temperaturu i ostale uslove da bi prirodamoglauspešnijedaobavionoštojojinačepripada.

Iako se mnogi zavaravaju da je u privredi moguće nešto suprotno, takva je situacija i u samoj privredi. Inženjer koji bi privredi hteo da osigura uspešan razvoj ne treba, opet figurativno govoreći, da se lati neke specijalne pincete i da konstruktivno slaže njene elemente pod nekim džinovskim mikroskopom. Umesto toga, on treba manje da liči na pravog inženjera a više na upravo pomenutog baštovana: da obezbedi ambijent i uslove – elemente koji su analogni potrebnoj temperaturi, vlažnosti, osvetljenju...– i da pusti da to što je poželjno izvede sama privreda, tj. – vraćajući se opet metafori – sam život . Život na širokom frontu rešava probleme koji su na inženjerskom nivou doslovno nerešivi. Na-stavljajući sa metaforom, bez pomenutih elemenata ambijenta nema govora o uspehu u obezbeđivanju efikasnosti privrede i, osobito, o njenom dinamičkom potencijalu i uspeš-nom razvoju. Zato je država presudno važan činilac za svaki uspešan razvojni scenario, ali ne tako što će sama izvoditi ikakve konkretne akcije i poduhvate nego tako što će omogućiti da to uspešno urade drugi.

Vraćajući se na predmet ovog odeljka i celog teksta, svoju istinski značajnu delatnost razvijanja zakonskog poretka i njegove uspešne primene država treba da obavlja rasud-no i delotvorno. Najgore što može da učini privredi jeste da nastavi sa kreiranjem loših i nesprovodivih zakona, pa da, goneći prestupe koji su uz naopake zakone neizbežni, zarati sa poslovnim svetom. Tako je na najboljem putu da potkopa njegovo poverenje, uništavajući životniduh bez koga nema istinskog preduzetništva niti suštinski neophod-ne dinamičke efikasnosti.

4. Sjaj i beda državne intervencije

Savremena tržišna privreda, a biće da to važi i za široko definisane klase privreda kojima atribut tržišni ne pristaje čak i kad ga zdušno svojataju, nezamisliva je bez države. Svo-jina, ugovori, finansijski red i obezbeđivanje neophodnih javnih dobara nezamenljive su funkcije države i obuhvataju široku, teško sagledivu kolekciju aktivnosti i poslova koje niko drugi na pravi način neće moći da odradi ako to ne organizuje i osigura dr-žava. Splet međuzavisnosti između države i privrede trpi, međutim, od jedne endemič-ne, trajne i univerzalne deformacije. Prihvatajući se poslova u kojima je nezamenljiva i koje u principu niko umesto nje ne može da obavi, država predvidivo i skoro zakonito poseže tamo gde ne treba, preuzima u svoju nadležnost aktivnosti u kojima – kako je

84

mnogokratno potvrđeno i domaćim i stranim, i aktuelnim i prošlim iskustvom – može i gotovo da mora produkovati samo velike gubitke i štete.

Da bi se izbegle nepotrebne rasprave i neproduktivna polemička prepucavanja, neka ovome bude dodata sledeća koncilijantna napomena. Ako se negde u svetu ili u prohu-jalim vremenima može i naći neki kontraprimer, kod većine država se ispostavilo kao nesumnjivo da su, kad god su preuzimale ulogu preduzetnika i proizvođača, izazivale ogromne štete i društva vraćale na niže prečke u civilizacijskoj lestvici. Ako su negde i postojale države koje su, makar u ograničenom vremenu, uspešno nastupale u ulozi in-vestitora, proizvođača..., to sigurno nije slučaj sa našom državom. Štetnost neodmerene državne aktivnosti nedavno je više nego upečatljivo pokazao Metzler (2013, p. 15), i to govoreći o jednom od najblažih oblika državnog intervencionizma. Poredeći diskreciju i monetarnu politiku vođenu preciznim i javnosti jasno predočenim pravilima, on doka-zuje da je politika oslonjena na pravila bila kudikamo uspešnija. Dva najduža perioda stabilnog rasta i makroekonomske stabilnosti u privrednoj istoriji SAD – vreme zlatnog standarda i noviji interval 1985-2003, kada se monetarna politika držala čuvenog Taylo-rovog pravila – bila su razdoblja delovanja shodno pravilima uz minimum ekonomsko-političke diskrecije.

Notorno je da je država široko razgranata i moćna. No, kad je reč o poželjnim i pokadšto planiranim tekućim ekonomskim, kao i razvojnim dinamičkim učincima, njen radni ka-pacitet pokazuje se kao naglašeno asimetričan. Svojom ekonomskom i razvojnom politi-kom država, kad podlegne iskušenju da se direktno umeša u manipulisanje ekonomskim tokovima i dinamičkim alternativama, na kraju dana završava tako što društvu nanosi ogromne a nepotrebne štete. To je svakako slučaj sa našom državom. Obrnuti, povoljan ishod sledi kad država, u stilu dobrog vrtlara, privredi osigurava povoljne institucionalne uslove i svrsishodno koncipirana zakonska rešenja kao okvir unutar koga privreda posti-že dobre performanse po logici svog automatizma, gde život pruža ono što je nedostupno na bazi neposrednihkostruktivističkih zahvata. Ekonomisti su kod nas duboko podeljeni oko nekih fundamentalnih pitanja u ekonomskoj teoriji i politici, ali su apsolutno jedin-stveni u izrazito nepovoljnoj oceni onoga što je država ovde dosadpostigla, tj.učinila u bližoj, pa i daljoj prošlosti. Bez obzira na to da li veruju da je u pitanju „konstrukciona greška“ u krupnim ekonomskopolitičkim opredeljenjima ili smatraju da nas je unazadio sistemski nametnut oportunizam u forsiranju političkih ciljeva na račun ekonomskih, ekonomisti su jedinstveni u oceni državnog „doprinosa“ dosadašnjem razvoju i aktuel-nom globalnom potonuću i sasvim su saglasni u stavu da bi nam bilo mnogo bolje da smo imali neku bitnodrukčiju državu.

Ekonomisti se razilaze samo u proceni objektivnih sistemskih faktora kao kontributorne odrednice ekonomske politike – u onome što deo javnosti vidi kao krivicu i odgovor-nost pojedinačnih političara deo ekonomista vidi veliki doprinos strukturnih, sistemskih činilaca – kao i u proceni i verovanju u nekakvo preobraženje države pa da se ona iz (do)sadašnjeg generatora ogromnih šteta pretvori u produktivnog i delotvornog činioca trajnog i dugoročno održivog budućeg razvitka. Vernici očekuju neku bezmalo idealnu državu na prostorima gde takva nikada nije postojala, a „nevernici“ su kategorički skep-tični u pogledu takvog jednog čudesnog preobraženja. Napred pomenuta asimetrija je u stvari dvostruka: u svojstvu agensa koji neposredno poseže u privredni život država može načiniti samo velike štete a nikakvu korist, dok u svojstvu kreatora institucional-

85

nog poretka može produkovati velike pozitivne učinke uz manju ali još uvek pozitivnu verovatnoću da se i u ovoj ulozi pokaže kao pogubno štetna. Na jednom frontu, dakle, postoji ohrabrujuća verovatnoća da država u modernizaciji i razvoju načini veliki dopri-nos, dok je na drugom frontu njena destruktivna uloga zagarantovana. Zaključak je da je u društvenom interesu da u društvenim interakcijama bude mnogo manje države nego što je to sada slučaj, ali da baš zahvaljujući takvoj realokaciji njenog administrativnog i ekonomskopolitičkog kapaciteta ona bude osposobljena i ojačana na onom području koje joj pripada – u sferi izgradnje institucija i kontinuiranog razvijanja pravnog poretka.

Za one koji prihvataju ocenu da je država svojim nesagledivo brojnim intervencijama bila neuporedivo više štetna nego korisna postavlja se odsudno pitanje šta je onda dovelo do takvog „kontraproduktivnog“ angažovanja države. Iako može da deluje odveć upro-šćeno, odgovor je više nego jasan. Politički činioci daleko više – i to na mnogo različitih načina – profitiraju ako i kad državu usmere na grubi dirižizam, na neposredno uplitanje u ekonomske procese i razvojne alternative. Takvo uplitanje daje široke i obilne moguć-nosti za korupciju i slične zloupotrebe posredstvom kojih pojedinci na vlasti finansijski profitiraju i, koristeći javna ovlašćenja u svrhe privatnog bogaćenja, za kratko vreme stiču bogatstvo za koje bi u alternativnim zaposlenjima trebale decenije. U funkcijama i aktivnostima koje u striktnom smislu pripadaju državi – pre svega u stvaranju i usavrša-vanju zakona i razvijanju institucija – mogućnosti za korupciju gotovo da i ne postoje, a ukoliko se i nađu, mahom u fazi primene i njene kontrole, one su neuporedivo manje i, može se reći, odista marginalne.

Druga kategorija ogromnih koristi koje se daju prisvojiti zahvaljujući direktnom eta-tističkom mešanju u ekonomske procese jesu političkiefekti. U vezi sa ovim nisu po-trebna velika objašnjenja: treba se ponovo setiti predizbornih povećanja plata i penzija, premeštanja planiranih investicionih projekata iz Valjeva u Zaječar ili, posebno, onog ubitačno izboksovanog skoka penzija za gotovo jednu trećinu sredinom 2008. godine, pogibeljnog proloma u budžetskom sistemu od koga se budžet i privreda ni do dan-danas nisu oporavili. Političari se, dakle, okreću onim funkcijama i aktivnostima koje u stro-gom smislu reči državi ne pripadaju jer, idući za svojim (partikularnim) interesom jasno vide gde se daju ishoditi veliki partijski i lični dobici.To je i linija na kojoj neodmereno i kontraproduktivno intenziviraju stvarnu i umišljenu borbu protiv privrednih prestupa, doprinoseći unekoliko raščišćavanju poslovne pozornice, ali izazivajući pritom nesrav-njeno veće štete.

Ovo je tačka na kojoj se opet može dobro sagledati neuralgično jezgro svekolike naše privrede, problemski kompleks koji svojim razmerama i implikacijama poprima težinu istinski društvenog, u najširem smislu globalnog razvojnog ograničenja. Kad se država neodmereno okrene etatističkom intervencionizmu, a uz ograničen kapacitet u odgova-rajućoj meri smanjuje svoj angažman na razvijanju i primeni zakonskog poretka, kršenje propisa neminovno sledi iz takvog dirižističkog angažovanja. Pre svega, manji rad na zakonima ima za posledicu njihov nedostatan kvalitet, a u skladu sa lošim zakonima nikada nije lako obavljati preovlađujuću masu poslova. Loše zakone teško je, a neke i doslovno nemoguće, primeniti. Sa stanovišta poslovnog sveta to je objektivniuzročnikprestupnosti.

86

Druga važna okolnost jeste da politički moćnici, kad god se nađu u situaciji da raspo-lažu nekim resursima, ne haju mnogo za zakone. Njihova moć daje im poseban osećaj samouverenosti i neposredno ih vodi bagatelisanju zakona, a u isti mah čini ih, kad su istrage i gonjenje u pitanju, praktično nedodirljivim. O svaki zakon oni mogu da se očešu bez ozbiljnijih konsekvenci. Negde u prvoj polovini 2012. gradonačelnik jednog velikog grada javno se pohvalio da bi on bez dvoumljenja kršio propise ako bi u nekoj konkretnoj situaciji iskrsla potreba da na taj način pomogne nekoj ugroženoj osobi (ne treba isklju-čiti mogućnost da je u njoj video svog budućeg glasača). U svojoj političkofilozofskoj nekulturi on nije shvatio da kršenje propisa, pogotovo od strane visokih zvaničnika i uz ovakvo neumesno reklamiranje, nanosi društvu ogromne štete. Jer, ako luksuz nepošti-vanja propisa može sebi da dozvoli jedan pojedinac, makar bio i vrlo visoko pozicioniran u vladajućoj hijerarhiji, isto pravo bi morao da ima i svakidrugigrađanin, a masovno, tj. generalno kršenje propisa vodi u haos i propast.

Treća bitna činjenica jeste da manje ili više otvoreno i svesno kršenje propisa od strane onih koji su na vlasti silno otežava respektovanje važećih normi i ponašanje u skladu sa zakonom za sve ostale privredne subjekte. Nezakonito i protivzakonito ponašanje države spada u najupadljivije osobenosti naše ekonomske stvarnosti. Nelikvidnost je kritično narasla, a država sa svojim nepodmirenim obavezama od preko milijardu evra jedan je od njenih najmoćnijih generatora i glavni uzročnik nesposobnosti množine drugih učesnika u platnom prometu da pravovremeno podmire svoje obaveze. Zakon obavezuje državu da budžetski deficit ne pomeri preko granice od 4,5% BDP-a niti javni dug preko limita od 45% istog agregata; ovaj drugi količnik povećao se na nekih 62%, a deficit u budžetu na putu je da dostigne 7,75% (IMF 2013, p. 5). Latini imaju sentencu Paterequamipsefecistilegem, a naša država, pre i više od svih, ne poštuje zakone koje je sama donela.

Ako zakon ne važi za sve, on gubi svoju koordinativnu moć, a u privrednoj stvarnosti koja je opterećena velikim strukturnim i bilansnim neskladima znatno su otežane sve aktivnosti, a posebno u potpunoj saglasnosti sa propisima. Onaj koji bi se strogo držao propisa ne bi mogao da izdrži konkurentski pritisak onih koji sebi dozvoljavaju tu važnu dodatnu pogodnost. Kršenje zakona javlja se kao predvidiva i zakonita pojava. Da stvar bude gora, političkim činiocima se na više načina isplati da tolerišu i podstiču takvo kršenje zakona, čak i kad je izazvano njihovim sopstvenim ponašanjem. Ti prekršaji se pomno registruju i brižljivo čuvaju, u novije vreme verovatno elektronski i masovno. To se pretvara u moćno sredstvo kontrole i gospodarenja nad poslovnim svetom.

Budući da je prevelika pravna nesigurnost u ambijentu u kome država (i moćnici po-sredstvom nje) deluje kao protagonista i vodeći akter u kršenju zakona, a i budući da je zbog nejasnoća, nedograđenosti i protivrečnosti kršenje zakona neminovno, ispostavlja se da je praktično svaki ekonomski akter u sukobu sa zakonom i stoga gotov delinkvent. Tako označen i registrovan, on je faktički prinuđen da sledi sve naredbe koje dolaze iz političkog direktorijuma. Trošak neposlušnosti je golem: raspoložive datoteke lako se aktiviraju i prekršaji, koji su u očekivanju poslušnosti bili tolerisani i mirovali u nosači-ma informacija, bez teškoća se mogu izneti na videlo i neposlušne tada pogađaju poznate i znano neugodne peripetije. Politički moćnici mogu, dakle, sami da prođu nekažnjeno, a uvlačeći u prestupe bezmalo sve druge – najsigurniji su u tom pogledu oni koji ništa ne rade – stiču nad njima moć i dominaciju koja se graniči sa neograničenom vlašću. Ova

87

dominacija krajnji je ishod interakcije u kojoj je prestupnost najpre političkom samovo-ljom nametnuta, a potom iskorišćena da se pod pretnjom sudskih gonjenja od poslovnog sveta iznudi ponašanje kakvo moćnici žele. Ne treba trošiti reči na dokazivanje stava o tome kakvu otrovnu kontaminaciju tzv. ambijenta ovaj politički atak na pravni poredak predstavlja. Mnogi se pitaju i pomalo čude kako to da nam privreda toliko nazaduje i kako je dospela u ovako beznadežno stanje. S obzirom na sve šta joj politika (može da) čini, trebalo bi se čuditi ako bi ishod bio drukčiji od onoga čiji smo svedoci hicetnunc.

Jasno je da država nije u stanju da upravlja privrednim procesima kad njena neposredna intervencija pređe neku podnošljivu meru. Najbolji dokaz za to je propast svetskog soci-jalističkog sistema koji se na takvom neposrednom državnom intervenisanju principijel-no temeljio. Svetsko iskustvo je uverljivo pokazalo, a domaće još i jasnije, da i u tržišnim privredama grubi državni dirižizam može da pričini ogromne štete. No, u novije vreme sve tačnije se sagledava i sve uverljivije tumači da su čak daleko veće posredne štete koje izaziva svojom nedoslednom, kolebljivom i nepredvidivom ekonomskom politikom. Kao i štete koje takvim svojim dirižizmom izaziva po osnovu drastičnog povećavanja ekonomske neizvesnosti. U svom najnovijem tekstu Metzler (2013, posebno ss. 14-5) je to ubedljivo pokazao. Federalne rezerve su sve do nedavno vodile izrazito ekpanziv-nu politiku, banke i preduzeća preplavljeni su novcem, ali zbog ogromne neizvesnosti koju su monetarne vlasti i organi fiskalne politike stvorili svojom nedoslednošću i zbog dezorijentacije koju su izazvali nepostojanjem jasne strateške orijentacije za dalju ali čak i bližu budućnost – poslovna neizvesnost je silno uvećana a investitori (po)stali nepoverljivi. Privreda u razvojnom smislu gubi godine i godine, a ekonomska politika odbijanjem ili nesposobnošću da fiksira svoje bitne buduće odrednice privredu parališe i onesposobljava je da aktivira i sistematski koristi svoje impresivne resursne i tehnološke kapacitete.

Tu blokadu na neprocenjivo važnom mikro nivou ekonomska politika je dodatno poja-čala svojim naglim i, kako upućeni tvrde, neodmerenim podizanjem kapitalnih zahteva za poslovne banke (tzv. Bazel III), pa je na upravo istaknuto upumpavanje primarnog novca onemogućen adekvatan odziv u sferi poslovnog kreditiranja (Hanke 2013b). Ova-kva ekonomskopolitički proizvedena malaksalost privrede, zajedno sa kriznim lomovi-ma koji su joj prirodan i predividiv korelat, predstavlja situaiciju u kojoj se frekvencija privrednih prestupa povećava, a pretnja bankrotima generiše delinkventna ponašanja i tamo gde ih u normalnim konstelacijama ne bi bilo ni u jedva raspoznatljivim tragovima. Tako se dolazi do još jedne (pod)skupine objektivnih odrednica prestupnosti.

5. Dalji objektivni uzročnici privredne delikvencije

Kod institucionalnih rešenja daleko najvažnija stvar nije njihovo koncipiranje, stručno oblikovanje i oficijelno ozvaničenje nego njihova primena. Kad je posredi koncipiranje i formalizacija, čini se da je to daleko lakši deo posla; u toj etapi jedva da se javljaju neka ozbiljnija ograničenja. Mnogo toga može se preuzeti iz inostranih sistemskih rešenja, iako njihovo prilagođavanje lokalnim (ne)prilikama nipošto nije jednostavan zadatak. Prava iskušenja i ozbiljni testovi dolaze tek u fazi primene. Može se postulirati jedan mnogo radikalniji, na prvi pogled ekstreman stav. Institucionalni sistem zapravo i nije ono što je zapisano u zakonima i skupštinski ozvaničeno. Privredni sistem je ono što vlast i privreda uspeju (i ushtednu) da primene. A u odlučujućoj fazi primene može

88

da se javi veliki broj ograničenja. Prva teškoća jeste moguće odsustvo motivacije na strani onih koji ta rešenja treba da primene, a posebno onih koji sebi mogu dozvoliti da ih ne primene a da ne uslede neke ozbiljnije sankcije. To je univerzalno pitanje opšte obaveznosti pravnog poretka i potčinjavanja svih relevantnih aktera propisima koji na normativnom planu jednako važe za sve. U demokratski nerazvijenim i civilizacijski ne-dovoljno poodmaklim društvima to je daleki ideal za koji se ne zna kad će, pa možda ni da li će, biti na pravi način realizovan. Ignorisanje propisa od strane onih moćnijih otva-ra Pandorinu kutiju opšteg bezakonja, onako kako je obrazloženo u prethodnom odeljku.

Tu su potom i materijalni i ekspertski preduslovi za primenu propisa. Novi propisi su po definiciji nov režanj institucionalne stvarnosti koji valja proučiti, razumeti i na pravi na-čin protumačiti. Uslovi za takvo ovladavanje novim rešenjima daleko su od toga da au-tomatski budu ispunjeni. Sa ovim je tesno povezano pitanje kompetentnih kadrova: nova rešenja neće na pravi način biti ni percipirana ni spoznata ako ne postoje kadrovi koji su voljni i sposobni njima da ovladaju. A da se o koncipiranju i kreiranju novih rešenja i ne govori. Tu su nadalje po pravilu kompleksni i teško dostupni informacioni sistemi na koje nova rešenja računaju i bez kojih ne može biti reči o njihovoj valjanoj primeni. Za takva rešenja potrebni su i čisto materijalni činioci: zgrade, prateća oprema, biblioteke sa stručnom literaturom...Kritičnije od svega, ona iziskuju finansijska sredstva, i to kako u vidu početnih ulaganja tako i u obliku tekućih troškova kad budu aktivirana i krenu sa normalnim funkcionisanjem. U budžetskoj stisci u kakvoj je naša država već niz godina to može da se pokaže kao prepreka koja je na samoj granici nesavladivosti. U medijima je bilo dosta reči o neobezbeđenosti uslova za puno aktiviranje nekih novih tela kao što je Državna revizorska institucija ili, pre toga, Savet za borbu protiv korupcije. U javnosti je odmah protumačeno da Vlada namerno sabotira pružanje uslova za rad tela koja bi mogla da je kontrolišu i kritikuju. Jedva da je iko postavio pitanje ima li vlada potrebna sredstva na raspolaganju i, posebno, mogu li se novi rashodi uklopiti u ionako prenapre-gnut budžet. Mnogo je toga što može da ograniči, odgodi ili čak doslovno onemogući primenu rešenja za koja postoji opšta saglasnost da su poželjna. A striktno definisan in-stitucionalni poredak i ne tvore specifikacije i odredbe iz oficijelno važećih dokumenata nego tek ono što uspeva da se primeni. Kako je dvadesetih godina prošlog stoleća rekao jedan šaljivdžija: Jelska bibilioteka nije monumentalna zgrada koju trenutno gledate, Jelska biblioteka je unutra.

Tu je, nadalje, dežurno institucionalno pitanje odnosa između pravila i diskrecije. Težak izbor. Pravila imaju veliku koordinacionu moć: poznata su i na kraći rok nepromenljiva, ona na širokom frontu daju privrednim akterima informacije kako će u važnim aspek-tima izgledati ponašanja i obrasci odlučivanja drugih subjekata, te tako silno doprinose usaglašavanju njihovih odluka. Ona uklanjaju pogubnu neizvesnost koja izvire iz kole-bljive i na adhoc bazi formulisane i vođene ekonomske politike, a kao možda još važniji njihov doprinos može se uzeti nametanje reda u ponašanju same vlasti; u meri u kojoj se neka vlast da obavezati, pravila onemogućavaju njen voluntarizam i proizvoljnosti koje prerastaju u zloupotrebe. Kao negativna crta pravila često se navodi njihova krutost. Ži-vot donosi mnoge nepredvidive promene u spoljnom okruženju koje zahtevaju fleksibil-no i ponekad energično i dalekosežno reagovanje; tamo gde su pravila široko postavljena i čvrsto ukorenjena, to postaje jednostavno nemoguće. Sud o celishodnom odnosu izme-đu pravila i diskrecije zavisi od (u osnovi subjektivno) pripisanih pondera prednostima i nedostacima ova dva konkurentna i supstitutabilna načela privrednosistemske organiza-

89

cije. Meltzer (2012) dobar deo aktuelne umrtvljenosti privrede SAD pripisuje odsustvu pravila koje poslovnoj javnosti uskraćuje ključne informacije o elementima ekonomske politike, nepostojanju obaveštenosti bez koje ne može biti govora o valjano osmišljenim projektima i preduzetnim akcijama na nivou preduzeća i drugih mikro subjekata.

Rasprava o poželjnom odnosu između pravila i diskrecije u našim uslovima dobija po-sebne konotacije. Diskrecija daje odrešene ruke činiocima vlasti koji su se u našim uslo-vima pokazali kao destruktivni i okrenuti partikularnim ciljevima. Takvi ciljevi su u evidentnoj opreci sa opštim dobrom i javnim interesom. Ona je omogućila i opredelila ponašanja dijametralno suprotna sa očekivanjima javnosti, pa čak i takva koja su u su-kobu i sa onim nedograđenim i slabo usklađenim pravilima kakvima u ovoj fazi institu-cionalnog razvitka raspolažemo. Iskakanje van pravila podstaklo je i pogdegde iznudilo vanzakonska ponašanja i privredne delikte na nivou ekonomskih aktera, uterujući ih u zamke prestupa koje činioci vlasti vešto koriste namećući im svoju volju i dominaciju. Za Srbiju se sa priličnom dozom sigurnosti može ustvrditi da odnos između pravila i diskrecije nije celishodno postavljen: potrebna je vidno veća zastupljenost pravila i su-žavanje prostora za diskreciju. Tako bi se povećala nasušno potrebna predvidivost eko-nomske politike, bila bi redukovana inače prevelika neizvesnost i investitori bi se lakše, a samim tim i u većem broju, odlučivali na nove projekte i druge poslovne poduhvate. Sužavanje područja diskrecije smanjilo bi i mogućnosti za zloupotrebu vlasti i najpre usporilo a potom možda i zaustavilo aktuelnu eroziju pravnog poretka.

Ipak, odnos između pravila i diskrecije daleko je od toga da bude stvar samog diskreci-onog odlučivanja. Dobrim delom taj odnos je objektivno opredeljen i nametnut opštim prilikama u kojima društvo u ovoj fazi svog razvoja opstoji i funkcioniše. Naime, pravila ne nastaju sama od sebe niti predstavljaju lagodno preuzet dar prošlosti. Pravila su bitan deo sistema i moraju se istrajno, sistematski i znalački graditi. Njihovo razvijanje deo je opšteg institucionalnog razvoja jednog društva. U jednoj frontalno nerazvijenoj zajedni-ci, kakvo je po opštoj oceni i naše društvo, nerazvijene su i institucije uzete u najopšti-jem smislu, pa tako i pravila kao njihov centralni deo. Uz nerazvijena i nedovoljno upot-punjena pravila otvaraju se široki prostori za diskreciju, koji jedino njome mogu i moraju da budu popunjeni. Tu je potom i neusaglašenost, nepotpunost i tako česta neefikasnost pravila. Loša pravila produkuju ne samo nezadovoljavajuće nego, često, i direktno štetne rezultate. Diskrecione intervencije tada obavezno bivaju preduzimane jer nema drugog načina da se ograniči ili otkloni šteta. One se neretko preduzimaju i po cenu još većih šteta od onih koje treba da otklone, što se, dakako, ispoljava tek naknadno, expostfacto. Diskrecija se nužno javlja, i neretko širi, ne samo kao posledica opšte nedograđenosti pravila, nego i kao plod njihovih čestih i teško podnošljivih manjkavosti.

Zastupljenost diskrecije ima i svoje političke korene. Ekonomska politika, naime, po samoj svojoj prirodi i funkcijama koje ima tangira veliki broj različitih interesa na vrlo širokom frontu. Stoga svaka značajnija ekonomskopolitička intervencija poprima i čisto političke atribute. Različiti interesi se spontano ili smišljeno agregiraju i na društvenoj sceni javljaju se krupnije interesne konfrontacije. Iz takvog sučeljavanja ukrupnjenih, na široku socijalnu osnovu oslonjenih interesa izviru markantni i uticajni politički procesi, a oni i zazivaju i nameću diskreciono mešanje ovlašćenih institucija i posednika moći. Ovako oformljenim i snažno artikulisanim interesima pravila sa svojom manje ili više ugrađenom neutralnošću ne mogu dobro da posluže; sama sobom nameće se otvore-

90

na intervencija, a ona je redovno bremenita potencijalnim zloupotrebama, pa samim tim i kršenjem pravila. Ogrešenje o važeće norme po pravilu počinje u višim slojevima upravljačke piramide a potom se širi na niže, daleko brojnije slojeve. Malo je prestupa i zloupotreba koji u krajnjoj liniji svoje nedvojbeno poreklo nemaju u vrhovima vlasti i grupama koje raspolažu političkom moći.

Vaninstitucionalno ponašanje ustanova vlasti silno je podstaknuto tako tipičnim rasko-rakom, pravim jazom, između ovlašćenja i odgovornosti. Taj jaz opterećuje i ekonomsku politiku institucionalno najrazvijenijih zemalja (v. Metzler 2013, pp. 5, 15) za diskre-pance koje opterećuju upravljački sistem u SAD i koje u visokom stepenu sputavaju, pa i onemogućuju napore da se ograniči i suzbije aktuelna finansijska kriza. Može se bez većeg rizika postulirati da je sužavanje takvog raskoraka stvar istrajnog i dugotrajnog razvijanja regulatornog sistema i da je on utoliko veći ukoliko sistem ima kraću istoriju i ukoliko je stoga manje poodmakao na svojoj razvojnoj putanji. Izgleda da je odgovornost političara jedno delikatno i izrazito kompleksno pitanje na koje ni svetska praksa nije, po svemu sudeći, našla pravi odgovor. Sve odluke su rizične, a političke odluke mogu društvu naneti milionske ako ne i milijardske štete. Te štete premašuju imovinu politi-čara na desetine i stotine puta, pa o nekakvoj uređenoj građanskoj odgovornosti za štete nanesene korišćenjem političkih ovlašćenja ne može biti ni govora.

Neponovljivi Slobodan Jovanović ovo je pitanje opširno i iscrpno raspravio u svojoj fundamentalnoj studiji o teoriji države i došao do zaključka da ne može da se osigura imovinska odgovornost političara za eventualne štete izazvane tokom obavljanja javnih dužnosti; jedino što preostaje jeste političkaodgovornost. I sam Jovanović je svestan da ovo nije jednoznačan i od oprečnih interpretacija oslobođen pojam, pa će posledice koje implicira ovaj oblik odgovornosti varirati u širokom rasponu u zavisnosti od mesta, vremena i opšte situacije u kojoj je šteta nanesena upotrebom javnih ovlašćenja. Nema sumnje da se i po tom osnovu otvaraju široki prostori za zloupotrebu vlasti, a odstupanja od propisanih i sa javnim interesom saglasnih obrazaca ponašanja neizbežno deluju kao okidač za najrazličitije prestupe na nižim slojevima društvene hijerarhije. I ovo je, prema tome, moćan osnov po kome se u privredi i društvu kao celini, a posebno u hijerarhij-ski nižim segmentima gde su poremećaji izazvani spoljnim udarima, prestupi javljaju i umnožavaju pod uticajem objektivnih determinanti. Opet sledi zaključak da bi tretman prekršaja kao pojave koja se isključivo svodi na individualnu odgovornost bio pogrešan i suprotan objektivno datoj međuzavisnosti društvenih zbivanja.

U ovoj dimenziji ukazuje se, možda više nego u drugim aspektima političke organiza-cije, važnost pravila koja opredeljuju dobrodošla ograničenja za činioce koji poseduju velika ovlašćenja i prateću moć. No, i razvoj pravila je neizvestan kao što je neizvesna i mera u kojoj će zajednicu zaštititi od zloupotrebe ovlašćenja. Naporedo sa tim, tempo i pravac tog razvoja opet je opredeljen interakcijom i konfrontacijom interesa, pri čemu su u velikoj prednosti one zajednice u kojima se dovoljno snažni interesi angažuju na strani građenja i jačanja pravila. Biće da u tom složenom međudejstvu prepoznatljivu ulogu igra i znanje i prateća ekspertiza, ali iskustvena svedočanstva govore u prilog (političkih) interesa kao daleko snažnije determinante. Preovladavanje interesa u odnosu na ekspertizu posebno posebno dolazi do izražaja u društvima koja su u ranoj fazi insti-tucionalnog razvitka, kao što je to slučaj sa našom zajednicom.

91

Ograničena mera u kojoj znanje ipak dolazi do izražaja u razvijanju i snaženju pravila nije isključivo stvar – ma kako da se koncepcijski odredi – ukupnekoličineznanja kojom društvo raspolaže. Pored skromne ukupnekoličine, koja može da se prihvati kao prilično pouzdana radna pretpostavka, od velike je važnosti i način na koji se taj oskudan (svo-jevrsni) resurs mobiliše i koristi. Partijski upravljana i na stranačke domene podeljena država predvidivo se okreće političkoj a ne meritokratski zasnovanoj selekciji kadro-va, tako da i ona ekspertiza sa kojom društvo raspolaže ne biva iskorišćena i ne biva mobilisana u potrrebnom stepenu. Partijski isforsirani kadrovi i ne znaju kako valjano iskorisititi, kako u društvenom smislu valorizovati raspoližive propise, pa se prekršaji u delovanju samog upravljačkog komesarijata javljaju u ulozi determinanti prestupnosti koje sastanovištaposlovnogsveta imaju posve objektivan karakter. Na ovoj tački javlja se nipošto zanemarljiv rizik da se ograničeno znanje ispostavi kao činjenica koja pogo-duje interesima partijski kadriranih zvaničnika, budući da bi kompetentnije rukovanje propisima moglo da pomeri balans u prilog opšteg interesa. Tako indukovani, nodovolj-nim znanjem izazvani, prestupi u privredi i drugim sferama života sigurno idu naruku aktuelnim položajnicima jer potencijalnim i diskretnim ucenama mogu da obezbede snažan uticaj na poslovni svet. Jer, reakcije na pogrešne poteze ekonomske politike teško se uklapaju u važeće propise i traže veći manevarski prostor od onoga koji je, ionako defektnim, propisima impliciran.

Pravila se artikulišu propisima a uklapaju se u široko postavljen ekonomski i društve-ni poredak koji reguliše privredne tokove, smanjuje područje diskrecionog uplitanja u privredu i ograničava vlast u njenim potencijalnim voluntarističkim zastranjivanjima. Otud je gotovo nemoguće poželjnost i značaj pravila u dovoljnoj meri naglasiti. No, po-red stvaranja i pažljivog oblikovanja pravila važno je i njihovo istrajno, široko i snažno isticanje, uz blagovremenu najavu pravila koja su još u fazi pripreme. U ovom kontesktu pojam pravila valja razumeti šire nego što je uobičajeno. Ona treba da obuhvate i one trajne i dovoljno vidljive komponente i opredeljenja ekonomske politike na osnovu kojih će moći da se predvide njena bitna dejstva unutar horizonta odlučivanja kakav se javlja kao tipičan za poslovni svet; tom svetu je, drugim rečima, veoma važno da zna sa kojim oblicima delovanja i kakvim merama i akcijama iz inače širokog repertoara ekonomsko-političkog delovanja u doglednoj budućnosti može da računa.

Time se delotvornost pravila bitno povećava. Prvo, znajući sa kakvim dejstvima eko-nomske politike, bar u nekim njenim segmentima, može da računa, poslovni svet u važ-nim područjima svog delovanja biva stavljen u položaj da uživa velike koristi od sma-njenja neizvesnosti. Neizvesnost spada u najsnažnije destimulatore preduzetništva i svih kreativnih poslovnih pregnuća, te je otklanjanje neizvesnosti bar na onim sektorima koji su pod neposrednim uticajem ekonomske politike veliki doprinos ekonomskoj efikasno-sti i razvojnom potencijalu privrede. Drugo, jasno predočena i dosledno primenjivana pravila za svakog su subjekta dragocen izvor informacija o tome kako će se u važnim aspektima poslovanja ponašati drugisubjekti, a obaveštenost o potencijalnim akcijama drugih suštinski je važna za uspešno formulisanje sopstvene poslovne politike; ona da-kle na mikro nivou mnogo doprinosi poslovnoj efikasnosti, a na nivou sistema kao celine deluje kao moćan činilac ekonomske koordinacije. Ne treba posebno podvlačiti koliko je koordinacija važna sa opšti privredni red i za delotvornost privređivanja na nivou sistema kao celine. Uz sve, koordinacija je i empirijski mnogostruko oproban način za redukciju neizvesnosti. Treće, jasno artikulisana pravila i uverljivo najavljena osnovna

92

opredeljenja u ekonomskoj politici delotvoran su mehanizam za ograničavanje vlasti, a posebno za suzbijanje njenog voluntarizma.

Kad je u pitanju opšta ekonomska efikasnost i metodi i putevi njenog kontinuiranog povećavanja, nikada ne može biti na odmet sistemska i sistematska kontrola vlasti i postavljanje jasnih granica na tačkama na kojima su njena voluntaristička iskušenja najveća. Iako ovakvo osiguravanje poretka ima svoju cenu – čvrsta pravila smanjuju fleksibilnost i onemogućuju vlast da preduzima korektivne poteze kad to odista iziskuju promene i spoljnom okruženju – ono u dobroj meri olakšava i samoj vlasti mnogo toga što predstavlja domen njenog odlučivanja; vlast veoma često ni sama ne zna kakve će sve mere doneti i akcije preduzeti, a unapred fiksirani elementi institucija i opredeljenja u ekonomskoj politici dobar su orijentir i za one segmente politike koji ovakvim oprede-ljenjima nisu neposredno pokriveni.

6. Odnos vlasti i poslovnog sveta u svetlu objektivnih institucionalnih determinanti prestupnosti

Objektivni činioci prestupnosti centralna su tema ovoga teksta i okosnica na koju se naslanja analitička razrada svih drugih, izvedenih a za ovu temu koncepcijski vezanih pitanja. Prepoznati te objektivne faktore znači sagledati zakonske prekršaje u privredi, pa i sam privredni kriminal, u bitno drukčijem svetlu nego što je to danas slučaj i u široj i u profesionalnoj javnosti, pa i u samom sudskom sistemu i odgovarajućoj praksi otkri-vanja i gonjenja prekršaja. Privreda Srbije je opterećena mnogim neravnotežama i efe-mernim razvojnim podsticajima koji su na putu da se u doglednoj budućnosti ugase, U toj privredi teško je poslovati i nimalo ne začuđava što je preduzetništvo zabrinjavajuće ograničeno i što vidno posustaju i ona pregnuća koja su se donedavno jasno ispoljavala kao generatori dragocenih dinamičkih impulsa. Poprilično demobilisani poslovni svet izložen je neugodnom političkom pritisku sa izgledima da taj latentni, a u novije vreme i posve otvoren, antagonizam zadugo potraje. Uz opštu makroekonomsku neizvesnost koja je objektivno data i u osnovi neotklonjiva, javlja se – a poslovne ljude žestoko priti-ska – i institucionalna i ekonomskopolitička neizvesnost.

Institucionalna neizvesnost je u principu otklonjiva, ali samo na dugi rok i uz istrajan i racionalno postavljen angažman u razvijanju privrednih ustanova. Ekonomskopolitička neizvesnost mnogo se lakše da redukovati pod uslovom da se za taj oblik poboljšavanja poslovnog ambijenta opredeli politički direktorijum. Važan sastojak ekonomskopolitič-ke neizvesnosti je nesumnjiv i lako uočljiv antagonizam vladajućeg direktorijuma prema poslovnom svetu. Taj antagonizam je manje principijelan a više pragmatičan: političari odavno uviđaju i tačno prosuđuju da se na neprijateljskom stavu prema poslovnim ljudi-ma, pa i na njihovom žestokom progonu, mogu zaraditi dobri politički poeni i znatno po-dići elektoralni izgledi. Oni su za otvoren antagonizam prema svetu tzv. biznisa snažno motivisani širim socijalnim konstelacijama u kojima, pored ostalog, krupnu ulogu igraju zatečene institucije, opšta nepovoljna makroekonomska situacija, tradicionalna averzija prema natprosečno imućnim članovima društva i, opet šire definisana, društvena svest koja je, s jedne strane, tradicionalno orijentisana, a s druge opterećena kolektivističkim recidivima socijalističke prošlosti (up. Sekulović 2004, ss. 47-54, 65-6).

93

Vođena svojim partikularnim interesom, vlast se doslovno ustremila na poslovni svet. Ona znalački i bez preteranih obzira koristi zakonske prekršaje iz prošlosti koje su po-slovni ljudi nesumnjivo činili, ali ne preza ni od krišćenja privida takvih prekršaja kad god je jasno da i njihovo potezanje može u elektoralnoj javnosti da ostavi dobar utisak. S obzirom na brojne i snažne objektivne determinante ovakvih prestupa, vlast u njihovom progonu ide daleko dalje nego što bi s obzirom na objektivne uslove bilo opravdano, a u tom smislu zastranjuje još i više nego što bi bilo opravdano sa stanovišta – kako god da se definiše – društvene celishodnosti. U meri u kojoj su prestupi objektivno izazvani, pa i nametnuti, oni bi trebalo da budu blaže tretirani i mnogo selektivnije gonjeni.

A i kad su zakonski prekršaji van svake sumnje i besprekorno dokazani, opet se postavlja pitanje celishodnosti: nije li društvena korist od toga „isterivanja pravde“ manja od štete koja se javlja po osnovu neodmerenog povećavanja političke neizvesnosti i demotivisa-nja preduzetništva. Ne može biti opravdana akcija niti (ekonomsko)politička orijentacija ako se pokaže da je bilans šteta i koristi naglašeno nepovoljan, ako troškovi daleko pre-vazilaze korisne efekte. Upravo stoga se ovde na objektivnoj uslovljenosti privrednih (pa i drugih) prestupa tako snažno isistira, pre svega u želji da se smanji upadljiv negativni uticaj na preduzetništvo i jednako vidljivo redukovanje razvojnog potencijala privrede, u krajnjoj liniji izazvano oportunističkom politikom jeftinog isterivanja izborne podrške i pratećeg lakog akumuliranja političkog kapitala. Argumentacija upravljena na objek-tivne, od samih počinilaca u visokom stepenu nezavisne odrednice privrednih (i drugih) prekršaja ovde se izvodi i razvija sa nadom da će tako biti smanjena količina političkog nasilja nad našom uveliko posustalom privredom. Uz sva ograničenja i smetnje, to je poslednje što ova zanemoćala privreda još treba da izdrži.

U svim dosadašnjim iznalaženjima i obrazlaganjima objektivnih činilaca prestupnosti do posrednog ali dovoljno snažnog izražaja dolazio je jedan opšti, zajednički, u neku ruku infrastrukturni faktor koji će u ovdašnjoj institucionalnoj stvarnosti i pravnoj prak-si po svoj prilici još dugo ispoljavati svoj nepovoljni uticaj. Reč je o opštem odnosu so-cijalističkog društva prema pravu i zakonu, o odbojnom stavu prema vladavini prava i o principijelnoj nespremnosti da se društveni život uokviri pravilima koja će biti dosledno primenjivana i jednako važeća za sve. U hijerarhiji vrednovanja tog prethodnog društva, iz koga još uvek naporno izlazimo, pravo jednostavno nije bilo na nekom naročitom ni-vou. Odnos prema pravu bio je doista ambivalentan i gotovo nihilistički. Ako se on mož-da i ne opisuje egzaktno poznatom Lenjinovom opaskom da se prava ne treba držati kao pijan plota, njome se ipak verodostojno prikazuje opšta društvena orijentacija u pogledu uvažavanja vladavine prava i preovlađujuća volja da se ono u najboljem slučaju prihvati na uslovan i relativan način.

Kultura uvažavanja prava i priklanjanja njegovim normama ne stiče se obnoć. Tragovi ležernog odnosa prema pravu i njegovog podređivanja nekim drugim kolektivnim vred-novanjima živi su još i danas. Ozbiljan i privrženošću prožet odnos prema pravu mora se naučiti, a to, kao i svaki drugi proces učenja, iziskuje vreme. Taj opšti fon uočljivo relativizovanog respektovanja prava još uvek je vidan deo i aspekt društvene stvarnosti i sigurno da nije mogao ostati bez uticaja na rasprostranjenost prestupsnosti i broj i ka-rakter prekršaja u privredi i van nje. To je generalni opšti činilac velikog broja vidova delinkvencije koji individualne prekršaje pokazuje u specifičnom svetlu i za mnoge od njih daje osnov za drukčiji, uglavnom mekši tretman.

94

Jedan od mogućih pristupa razumevanju objektivne zasnovanosti kršenja pravnih nor-mi jeste da se uvidi da je u brojnim, ako ne i svim prekršajima odgovornost države daleko veća nego odgovornost samih pojedinaca. Loše izvedeni institucionalni aran-žmani, sa nejasnim i nepotpunim pravnim normama, očit su generator prestupa lociran izvan pojedinaca i njihovih ciljeva i vrednovanja. Uz neprecizne i pogrešno sklopljene norme – sukob sa ekonomskom stvarnošću, stvaranje motivacionih struktura naglašeno okrenutih protiv normi koje su ih opredelile, dvosmislenost u iskazima i protivrečnosti u tumačenju... – uvek će se naći primetan broj aktera koji će ih zaobilaziti, ignorisati ili otvoreno kršiti. Ostali će biti navučeni na slične obrasce ponašanja konkurentskim pritiskom, efektom ugledanja ili golom nemogućnošću da normalne tokove poslovanja usklade sa loše uobličenim normama. Pritom treba imati u vidu da nikad neće nedosta-jati aktera koji su spremni da ignorišu i krše neadekvatno postavljene norme. Tipičan akter će biti u situaciji da rezonuje da, ako se sam i uzdrži od kršenja normi koje baš nije neizbežno, naći će se množina drugih koji će ih bez predomišljanja kršiti; štaviše, može da zaključi da će se zasigurno iznaći neki koji će norme ignorisati na drastičniji i manje skrupulozan način.

U vezi s ovim dobro je ukazati na jednu široko rasprostranjenu zabludu prema kojoj su svi koji su se – doduše u turbulentnim tranzicionim uslovima koje sami nisu stvorili – natprosečno obogatili moralnoproblematični i maltene uspešni isključivo zato što su nepošteni. Druga, komplementarna strana iste te zablude jeste da su siromašni ili samo prosečno imućni ljudi ostali bez većeg imetka samo zato što su pošteni. Takvo uvere-nje ovde je bez okolišenja okvalifikovano kao zabluda iz više razloga od kojih će biti pomenuta samo dva. Prvo, čak i da je svaki natprosečan imetak bezizuzetno povezan sa moralnim padom, taj pad je daleko od toga da bude dovoljan za bilo kakvo sticanje imovine. Ako je moralna bezobzirnost, kaoštonije, čak i nekakav potreban uslov za finansijsko prosperiranje, ono je daleko od toga da bude dovoljan uslov. Mnogi veruju da su finansijski uspešni pojedinci („tajkuni“) svoj znatno natprosečan imovinski status stekli isključivo etički nedopuštenom saradnjom sa (takođe moralno izopačenom!) vla-šću. Zaboravljaju pritom da, pored takve eventualne saradnje, finansijski uspeh zahteva i mnoge druge sastojke, pored ostalog viziju, maštovitost, hrabrost, upornost, određena znanja...Druga stvar koju zaboravljaju jeste da i sama saradnja sa vlašću ne pada s neba: za uspostavljanje takve veze treba, pored gole lične rešenosti, opet i hrabrosti, i maštovi-tosti i mnogo umešnosti. Saradnja sa vlašću ne pada s neba nego je plod ličnih zalaganja i karakteristika kojima raspolaže samo mali broj pojedinaca, uključujući i spremnost na težak, iscrpljujući rad i sposobnost da se u vanredno stresnim uslovima – uslovima kakve ogromna većina ne bi mogla psihički da podnese – donose krupne odluke.

Drugo, prosečan ili još slabiji imovinski status, a o siromaštvu da se i ne govori, daleko je od toga da predstavlja gotov dokaz nekakve izrazite moralne čistote i besprekornosti. Za potkrepljivanje ove tvrdnje ne treba ići predaleko. Dovoljno je samo uočiti zaista veliki broj ljudi koji se švercuju u gradskom saobraćaju, brojnih sugrađana koje nije mo-guće drukčije okvalifikovati nego kao sitne lopove. Ispostavilo se da busplus tu poplavu ne sitnog nego mikrokriminala nije mogao da zaustavi. I pored nekakvog tehnološkog unapređenja, preduzeće je bilo primorano da omasovi broj kontrolora kako to, čini se, nikada ranije nije bio slučaj. Neka bude dozvoljena hiperbola: kako je krenulo, broj kon-trolora mogao bi da se približi broju putnika! Nije zgorega da se razmisli o tome po koju cenu pojedinci krše propise, pa i gaze etičke norme. „Tajkuni“ su ih – ukoliko odgovara-

95

jući prestupi nisu objektivno nametnuti – prekršili uz visoku cenu, priklonjenost moralu (pro)dali su za milionske iznose; ovi sitni, u ponečemu slični nama samima, od moral-nih pravila su odustali za 70 dinara! Nije teško zaključiti ko je u tom poređenju etički problematičniji. Za one kojima ova argumentacija nije dovoljna i koji ne prihvataju tezu o konstelacijama u kojima su prekršaji izazvani objektivnimokolnostima, neka budu po-menuta vremena dveju skorašnjih hiperinflacija tokom kojih smo valjda sve kršili zakon primorani da dinare koji su se topili na naše oči što brže zamenimo u devize.

Markantan je još jedan element socijalističke baštine koji deluje kao objektivni uzročnik prestupnosti. To je poslovična sklonost države da dobar deo tereta socijalnog staranja i zbrinjavanja prebaci na preduzeća. Već u toj sklonosti država nastupa kao varalica i krši-lac nekih krupnih pravila koja ni sitniji subjekti ne bi smeli da krše. Ona tako sebi pravi dodatni prostor za veće izdatke i tako uistinu nelegitimno poseže u sredstva poreskih obveznika. Takvim kršenjem važnih društvenih normi država već vrši pritisak na druge da se i sami „očešu“ o neka pravila, a sa njihove tačke gledišta taj pritisak je objektivni činilac delinkvencije. Druga važna činjenica je da se preduzeća takvim tovarom soci-jalne odgovornosti finansijski iscrpljuju i poslovno obesnažuju; pod takvim pritiskom teže se respektuju brojni propisi i norme i uvećavanje prestupnosti prirodna je posledica ovakvog u načelu nedozvoljenog državnog oportunizma. Sve ono što je država doprinela povećavanju broja prekršaja i njihove težine ne bi trebalo da se knjiži kao individualna odgovornost.

Samoobjašnjavajući i uistinu trivijalan generator zakonskih prekršaja jeste ono što sigur-no spada u najpogubnije slabosti zakona, a to je njihova protivrečnost. Zakonske kontra-dikcije su na najopštijem klasifikacionom nivou dvostruke: protivrečnosti između poje-dinih zakona i one, još drastičnije, unutar samih zakona. Ova druga klasa protivrečnosti očito je posledica niske pravničke kulture, pa i – kad je celo društvo u pitanju – nezado-voljavajućeg intelektualnog kapaciteta u najširem smislu. Ona prva klasa kontradikcija, pored takvih subjektivnih, ima, međutim, i objektivne uzročnike. Promene u strukturi i funkcionisanju privrede, a potom i promene u osnovnim elementima institucionalnog poretka, imaju za posledicu potrebu da se za kratko vreme napiše i proceduralno obradi veliki broj zakona. I pored sve žurbe i forsiranja broja na račun kvaliteta, to se ne stiže. Posledica je da na snazi (moraju da) ostaju brojni davno doneseni propisi koji su bili prilagođeni bitno drukčijim prilikama i privrednosistemskim opredeljenjima. Kako se tokom vremena, i to ubrzanim tempom, donose novi zakoni, prirodno je da između onih koji pripadaju prošlosti a silom prilika važe (do daljnjeg) i dalje i ovih novodonesenih iskrsavaju protivrečnosti, i to duboke i markantne.

Protivrečni propisi po prirodi stvari znače i predstavljaju neminovnost zakonskih pre-stupa: poslovni ljudi, baš kao i svi drugi pravni i društveni subjekti, pridržavajući se jed-ne skupine propisa, automatski krše propise iz neke druge skupine. Pred zakonom ostaju čisti samo oni koji ništa ne rade ili, radikalizujući metaforu radi efekta, oni koji uopšte ne postoje! To je za krugove iz vlasti opet prilika da registruju i u informacionim siste-mima sa sve većim kapacitetom pažljivo pohrane podatke o prestupima i da po potrebi diskretno ili bez osobitog uvijanja ucene poslovni svet i nametnu mu ponašanja koja su, dakako, u interesu činilaca vlasti. Ta ponašanja se, dakle potčinjavaju, partikularno uo-bličenim interesima i hirovima faktora koji su u funkcionalnom smislu jako udaljeni od privrede. Prekršaji koji se knjiže privrednim subjektima i drugim društvenim akterima

96

mogu se, pa i moraju, suštinski pripisati isprekidanim tokovima institucionalnog razvit-ka, ali i posednicima političke moći, i to po logici stvari koja je sama po sebi očigledna. U traganju za razlozima razočarajuće niske efikasnosti privrede u ovoj zemlji, možda ne bi trebalo prenebregnuti i ovaj faktor zaobilaznog ali zato ne i bezazlenog ograničavanja njene autonomije.

Svemu tome treba dodati i notorni jaz između duha i slova propisa i, s druge strane, njihove primene. Odstupanja u primeni, kao i široko razbokorene deformacije i proi-zvoljnosti u tumačenju, kod nas su poslovična, pri čemu se delom svode na nedostatak kapaciteta za valjanu primenu u našem nerazvijenom administrativnom sistemu i slabo osposobljenim javnim službama, a izvesnim delom i na smišljenu manipulaciju vlasti. Raskorak između sadržine propisa i njihove primene izvor je ogromne i ubitačne neizve-snosti u privredi, ali u isti mah i krupan uzrok zakonskih prekršaja koji sa tačke gledišta pravnih subjekata imaju sasvim objektivan karakter. Subjekti lako postaju žrtve prestu-pnosti koja im je faktički nametnuta.

U svoj toj isprepletenosti sistemskih činilaca koji silno otežavaju poslovanje mora se prepoznati i sasvim specifičan, ali i specifično nizak, uslovno govoreći, političkofilozof-ski nivo vlasti. Vlast ni na najapstraktnijem filozofskom nivou pokadšto ne shvata šta je njena prava uloga i koji su joj zadaci tom ulogom implicirani. To je možda najupečatljvije i najefektnije izrazio D. Mićunović u jednom skorašnjem intervjuu (Spaić 2013) kad je povodom otkazivanja parade ponosa objasnio koliko je apsurdno to što su najviši činioci vlasti u javnosti nastupili sa nekakvim bezbednosnim procenama umesto da svakom građaninu u stvarima koje spadaju u domen njegovih prava tubezbednost osiguraju. Apsurd je, dakle, u tome što vlast u jednoj važnoj i, posebno u očima inostrane javnosti, ozbiljnoj i pomno praćenoj stvari prvo konstatuje da (potrebna!) bezbednost nije osigu-rana, a potom sugeriše, tj. naređuje da se manifestacija „iz bezbednosnih razloga“ otka-že. U svojoj ovoga puta zaista autentičnoj naivnosti vlast ne uviđa da ovakvom svojom dijagnozom konstatuje jedan svoj krupan propust a da, uz sve, taj propust konstatuje ne kao element sopstvene odgovornosti, nego kao neku objektivnu životnu činjenicu koja je se neposredno ne tiče. Kad se u svojstvu garanta pravnog poretka javlja vlast sa ovakvim vidom i stepenom nerazumevanja, pravna neizvesnost ne može a da ne bude visoka, a u odgovarajućoj atmosferi iskrivljenih shvatanja i ispomeranih uloga važeća pravila posta-ju nejasna a prestupi su bukvalno neminovni.

U istom smislu eroziju poretka izazivaju tzv. nezavisneinstitucije čija je „nezavisnost“, međutim, ispod standarda kakvi karakterišu pravno uređene zemlje. Poslednja promena vlasti donela je upadljivu promenu u aktivnosti „nezavisnih institucija“; broj pokrenu-tih istražnih postupaka toliko se, i to takoreći preko noći, povećao da je i golim okom bilo vidljivo da su nadležne ustanove instrumentalizovane. U jednom skorašnjem radu (Madžar 2013, ss. 96-7) konstatovano je da takav upadljiv skok u broju slučajeva uzetih u postupak predstavlja živi dokaz da se krupne zamerke mogu, bez rizika da se pogreši, uputiti (1) staroj vlasti, (2) novoj vlasti i (3) „nezavisnim“ institucijama. U prilog ovakve tvrdnje govore i anegdotski produkovani parcijalni iskustveni uvidi, kao što je novinski izveštaj o tome kako je sa promenom vlasti intenziviran istražni postupak upravljen na jednog eminentnog poslovnog čoveka (Babić i Cvijić 2013, s. 3). Za vreme prethodne vlasti, naime, taj poslovni čovek nije bio hapšen jer „nisu nađeni dokazi“, a „Onda je to isto tužilaštvo za šest meseci našlo dokaze“.

97

*

U zaključku ovog rada prikladno je izvući dve njegove noseće poente. Prvo, naša pri-vreda, ali i najkrupnije oblasti društvenog života van privrede, karakteriše se veoma velikim brojem prestupa koji se uporno reprodukuju iz godine u godinu. Bezmalo svaki prestup sadrži elemente lične odgovornosti, ali se u široj pa i profesionalnoj javnosti pre-viđa da u generisanju prestupa ima mnogo objektivnih činilaca, posebno takvih koji su posve egzogeni sa stanovišta samih prekršilaca. Tranzicione turbulencije, koegzistencija novih propisa sa onima nasleđenim iz socijalističke prošlosti te tako i njihove međusob-ne ali i interne protivrečnosti, preuzimanje propisa iz EU koji nisu prilagođeni izuzetno niskom nivou razvoja zemlje, nedovoljan administrativni kapacitet za njihovu doslednu primenu, nedovoljno razumevanje prave odgovornosti vlasti u krugovima same te vlasti, a kadikad i smišljena manipulacija propisima kako bi se umnožio broj prestupa da bi se poslovni svet stavio pod čvršću političku kontrolu – sve su to činioci koji mnoge obrasce ponašanja čine strukturno predodređenim i objektivno uslovljenim. Oni su stoga zamaš-na skupina pretnji i ograničenja od kojih se poslovni svet ne može lako odbraniti i koji se eksploatišu kao sredstvo političkih pritisaka i ucena. Nesposobnost vlasti da konzisten-tno primenjuje propise otvara prostore za konkurentske interakcije u kršenju zakonski formalizovanih pravila: kad jedan broj subjekata uspeva da, usled nepotpune primene, u svom poslovanju zaobilazi ili krši propise, drugi su primorani da slede jer bi inače bili hendikepirani u konkurentskoj utakmici.

Drugo, među trajnim i endemičnim slabostima biračkog tela jeste i nepodeljena podrška svakoj akciji vlasti upravljenoj na bolje stojeće, imovinski natprosečno pozicionirane članove zajednice. Među njima su, naravno, i poslovni ljudi a posebno tzv. tajkuni koji bi morali da budu udarna formacija i postojana avangarda oporavka privrede. Bez njihove autonomije i čvrste institucionalne sigurnosti nema govora o neophodnom preobražaju privrede, o obezbeđivanju njene propulzivnosti i o njenom uspešnom razvijanju puta-njom održivog, dugoročno stabilnog i dinamičnog rasta. Zanemoćalu privredu mogu oživeti samo poslovni ljudi, oni su jedini koji bi mogli da pruže nadu za zapošljavanje obespokojavajuće velike i još uvek brzo rastuće armije nezaposlenih, bez njih ova pri-vreda neće biti u stanju da odlučno, brzo i zaista impresivno poveća svoj izvoz bez čijeg dupliranja dugoročnije održiv rast neće biti moguć. Podrška koju napadima na poslovni svet sistematski i bezizuzetno pruža biračko telo razlog je zbog koga politički direk-torijum jednako istrajno, i u meri koja zabrinjava, napada privrednike i ometa njihove preduzetničke poduhvate.

Ti napadi su snažan generator ekonomske neizvestnosti i egzistencijalnih pretnji za po-slovne ljude, te tako i jednako moćan činilac demobilizacije i malaksavanja preduzet-ništva. S druge strane, konkurencija čini svoje i u političkom sistemu: napadima na pri-vrednike činioci vlasti održavaju i uvećavaju svoju konkurentsku prednost u odnosu na svoje političke takmace, bez takvog ponašanja nema dobrih izgleda da se održe u borbi za vlast, odnosno u njenom održanju. Začarani krug se zatvara: biračko telo podržava i podstiče, može se reći delom i primorava, vlast da ometa i ugrožava one društvene čini-oce od kojih zavisi ekonomski napredak. Tako i stoga vlast sve žešće pritiska poslovne aktere bez čijeg slobodnog delovanja i punog razmaha ne može biti ni tako potrebnog preloma u razvojnim trendovima niti dugo očekivanog obrta u zapošljavanju nepodno-šljivo velike armije nezaposlenih. Odnos biračkog tela prema vlasti i odnos vlasti prema

98

poslovnom svetu, a potom rezultujuća demobilizacija i pasivnost preduzetnika, najkru-pniji je društveni problem sa kojim se suočava ova zajednica, a u isti mah i najpogubnije razvojno ograničenje.

Ovaj začarani krug strukturno je uslovljen i sistemski opredeljen. Društvo iz njega neće moći da se izvuče bez dubokih, takođe strukturnih a to znači temeljnih institucional-nih promena. A tako duboke institucionalne promene iziskuju i pretpostavljaju jednako dalekosežan politički preokret. Vreme će pokazati da li će se na političkom horizontu pojaviti neka nova snaga koja će u razbijanju tog strukturnog bezizlaza naći svoj politič-ki interes. Samo tako može se računati sa izgledima da se zemlja izvuče iz ekonomske nirvane i razvojne nedođije u kojoj se čvrsto i duboko zaglavila. Nekakva potraga za naučnim rešenjima, za novim, ekspertski zasnovanim strategijama i za prosvećenim in-strukcijama nekakvog Veća mudrih, kao i pokušaji da se koncentracijom najkvalitetnije pameti potraže putevi za izlazak iz ove deprimentne situacije, jalovi, su isprazni i posve zaludni. Oni se svode na nepotrebne napore da se na putu ka uspešnom budućem eko-nomskom razvitku uklone tobožnje prepreke koje za taj žudno očekivani i preko potreb-ni razvoj u stvari i ne predstavljaju ograničenja. Jer, stagnacija u koju je duboko utonula privreda Srbije, a zajedno sa njom i svekolika društvena zajednica, nije spoznajni i nije ekspertski problem nego je plod jedne teške i teško otklonjive političke blokade.

Citirani izvori

1. Akerlof, Džordž i Robert Šiler (2010/2009/), Životniduh, Beograd: JP Službeni gla-snik, prevela Vesna Petrović.

2. Babić, Jovan i Vuk Z. Cvijić (2013), „Optužnica me vređa“, Blic 6023, subota 16. novembar 2013, ss. 2-3.

3. Downs, Anthony (1957), AnEconomicTheoryofDemocracy, New York: Harper-CollinsPublishers.

4. Fiskalni savet (2012), Predlogmerafiskalnekonsolidacije2012-2016.godine, Beo-grad: Fiskalni savet Republike Srbije.

5. Hanke, Steve H. (2013a), Bulgaria,TheNext20Years?, Washington: Cato Institute, rukopis.

6. ______(2013b), Europe’sBankMoneyBlues, Washington: Cato Institute, rukopis.7. Kovačević, Mlađen (2012), „Srbija pred privrednim i finansijskim kolapsom“, re-

ferat na savetovanju PrivredaSrbijeudrugomtalasukrize–Izglediza2012, odr-žanom 17. XII 2011. u Beogradu u organizacijiNaučnog društva ekonomista Srbije (NDES) sa Akademijom ekonomskih nauka (AEN) i Ekonomskog fakulteta u Beo-gradu (EFB), objavljeno u istoimenom zborniku, ur. P. Đukić i Đ. Đukić, Beograd: Ekonomski fakultet u Beogradu, 25-51.

8. Madžar, Ljubomir (2011), IskušenjaekonomskepolitikeuSrbiji, Beograd: JP Služ-beni glasnik.

9. ______(2013), „Politika i privreda u Srbiji – Umorstvo na rate u prisustvu vlasti“, referat na savetovanju Institucionalnereforme,ekonomskirazvojiprocespridru-živanjaEvropskojuniji održanom 25.V 2013. u Beogradu u organizaciji NDES sa AEN i EFB, objavljeno u istoimenom zborniku, ur. A. Praščević i P. Bjelić, Beograd: Ekonomski fakultet u Beogradu, 75-102.

99

10. Meltzer, Allan H. (2012), Let’EmFail, Washington: The American Enterprise Insti-tute.

11. ______(2013), CurrentLessonsFromthePast:HowtheFedRepeatsItsHistory, Washington: The Hoover Institution.

12. Mueller, Dennis C. (2003), PublicChoiceIII, Cambridge: Cambridge U.P.13. Pejovich, Svetozar (2008), Law,InformalRulesandEconomicPerformance–The

CaseforCommonLaw, Cheltenham, UK*Northampton, MA, USA: Edward Elgar.14. Sekulović, Marko (2004), Oglediotranziciji, Niš: Ekonomski fakultet u Nišu.15. Spaić, Tamara (2013), „Živimo po pravilima džungle“ (Intervju sa D. Mićunovi-

ćem), Blic 5982, nedelja 6. oktobar 2013, s. 2.

101

MarkoSekulović*

Geoekonomske opcije Srbije i ekonomska politikaApstrakt: Uradusekritičkianaliziradoktri-na„Evropskaunijanemaalternativu“injeneimplikacijepoSrbiju.Evropskaunijasvevišefunkcionišekaosistemkoncentričnihkrugovapo modelu : centar-poluperiferija-periferija.JasnojedabiSrbiji,akojednogdanapostanečlanicaEU,pripaotajnajnepovoljniji,perife-rijskikrug.Zarazlikuodnašepolitičkeelite,koja jeushićenadobijanjemdatuma zaotpo-činjanje pregovora (a jedino, potajno, strepiod mogućeg raspada EU), autor ovog radasmatradabitajraspadznačio-povoljanishodzaSrbiju!Ona,tako,nebibilazemljaograni-čenogsuverenitetanaevropskojperiferiji,većjednaodsuverenihevropskihdržava.Reforme

koje je Srbija sprovodila na tom„evropskomputu“, samo bi je bolje pripremile za bilate-ralnu saradnju, kako sa evropskim, tako i savanevropskim zemljama. Kao poželjna opci-ja takve intenzivnije saradnje je saradnja saKinom, a naročito sa Rusijom kao ključnomzemljom buduće Evroazijske unije. Tom sa-radnjomSrbijabiučvršćivalasvojnacionalnisuverenitetiizbavljalaseodneugodneemocijeponiženja,kojajojjenametnutanatomnjenomevropskomputu.

Ključne riječi: Srbija,Evropskaunija,Evro-azijskaunija,emocijaponiženja.

Naporedo sa globalizacijom teče proces velikih regionalnih integracija kontinentalnih razmjera, tako da se zemlje koje duže ostanu izvan tih integracija suočavaju sa proble-mima izvoza, a time i sa nedovoljnom uključenošću u međunarodnu podjelu rada. Nor-malna je, zato, težnja takvih zemalja da nastoje da se izbave iz te relativno autarkične pozicije i njenih negativnih posledica po ekonomski razvoj.

Suočene sa „američkim izazovom“, kapitalističke zemlje Zapadne Evrope kreću da se integrišu. Embrion te integracije je Zajednica za ugalj i čelik, a danas je to Evropska unija 28 zemalja sa jedinstvenim tržištem i jedinstvenom valutom koju je prihvatilo 17 zemalja.Širenje Evropske unije išlo je prema Centralnoj i Istočnoj Evropi, tj.prema postsocijalističkim zemljama koje su bile najuspješnije sa svojom tranzicijom (tržišna privreda, vladavina prava, demokratski poredak). Među novih 10 članica EU, našlo se, tako, 2004.godine i 8 postsocijalističkih, a 2007.još dvije (Rumunija i Bugarska), da bi 1.jula 2013.godine taj uslov ispunila i Hrvatska. Srbija je, napokon, dobila datum za otpočinjanje pregovora sa EU (21.januar 2014.), te nakon ovog „istorijskog događaja“ za Srbiju, njena politička elita gleda na 2020.godinu kao realnu šansu da Srbija postane nova, 29.članica Evropske unije.

Iako je prije desetak godina od političke elite Srbije lansirana parola Evropska unijanema alternativu, to strateško opredjeljenje nije do sada ozbiljno razmatrano ni od strane vlade i parlamenta, niti je organizovan narodni referendum o tom pitanju. Nepouzdane ankete javnog mnjenja su nam povremeno saopštavale kako se kreće naše „raspolože-nje“ prema Evropskoj uniji.Validne naučne analize o našim koristima i troškovima ula-ska u EU su prava retkost, kao i one koje bi revnosno pratile procese i promjene u samoj Evropskoj uniji, teško pogođenoj ekonomskom krizom od 2008.godine. Koji su mogućni

* Profesor univerziteta

102

i vjerovatni scenariji raspleta te krize i kakve to implikacije može imati za Srbiju, koja je, konačno dobila tako žuđeni Datum? Kakva nas je euforija zahvatila, ne bi trebalo da nas iznenadi ako Vlada predloži, a Skupština izglasa 21.januar za državni praznik!

Nije dobro kad ne postoji alternativa! Čak i nakon sloma evropskih socijalističkih pri-vreda, za koje se kao uzor javljaju uspješne tržišne privrede u susjedstvu, u zapadnom dijelu Evrope, trebalo je razmišljati o alternativama i specifičnostima svake od postso-cijalističkih zemalja, tj.o njihovim nacionalnimprogramima i algoritmimatranzicije na tržišnu privredu, a ne olako prihvatati Vašingtonskikonsenzus kao univerzalni model. Ako je prije dvije decenije i bila situacija takva da za postsocijalističke evropske pri-vrede Evropska unija i nije imala valjanu alternativu, da li je to tako i danas kada Srbija kreće ka tom bezalternativnom cilju? Zar je danas Evropska unija tako uzvišen cilj zbog koga srpska politička elita, bez obzira na sva uslovljavanja i ponižavanja koja nas snalaze i pouzdano očekuju na putanji ka tom cilju, ne može da se odvikne od pjevanja pjesme „Oj Unijo, mi ti se kunemo / da sa tvoga puta ne skrenemo!“. (Posviri, pa zadeni za po-jas!, dobra je narodna izreka).

Geopolitičke i geoekonomske promjene u svijetu u poslednjih dvadesetak godina su tako velike da onaj ko se odavno ušančio u svoje strateškoopredjeljenje i ne kultiviše sen-zibilitet za te promjene i nove „sticaje okolnosti“, pothranjuje svoje tragično nesnalaže-nje u svijetu koji se mijenja. S pravom je poznati poljski ekonomist i političar Kolodko istakao: „Čuda se ne dešavaju, ali se zato dešavaju srećni sticaji okolnosti.“ (1; 436). Tu novu teoriju privrednog razvoja i novi pragmatizam Kolodko je nazvao teorijomsticajaokolnosti. A na nju se ne može pozivati dogmatska i lijena misao koja ne kultiviše svoje receptore, primjereno dinamici i stohastici savremenih društvenih promjena.

Budući da sam i prije desetak godina, kada je lansirana doktrina EUnemaalternativu, smatrao da ona ne samo što nije tačna, već nije ni politički mudra (jer može biti zlo-upotrebljena od onih koji znaju da nemate drugoga izbora), danas, kada je Evropska unija u ozbiljnoj krizi i kada su na geoekonomsku scenu stupili novi značajni činioci: zemlje BRIKS-a i novi oblici evroazijskih integracija u nastajanju ( Carinska unija Ru-sije, Bjelorusije i Kazahstana, Evroazijska ekonomska unija od 2015.), kurs Srbije prema Evropskoj uniji treba svestrano analizirati i preispitati. Ovaj rad je skroman prilog u tom pravcu.

1. Srpski socijalni genotip i integracioni procesi

Integracije se najlakše formiraju između zemalja koje pripadaju istom kulturno-civili-zacijskom krugu. Tako je i Evropska unija prvenstveno integrisala zemlje romansko-germanskog i katoličko-protestantskog dijela Evrope, a što su se u njoj našle i neke ze-mlje vizantijsko-pravoslavnog kruga (Grčka, Kipar, Rumunija, Bugarska), uslovljeno je „potrebama“ NATO pakta i geostrateškim interesima Sjedinjenih Američkih Država. Aktuelna dešavanja sa Ukrajinom su takođe uslovljena nastojanjem NATO-a da izbije na granice sa Rusijom. Kako, onda, stoje stvari sa srpskim narodom i državom Srbijom? Burna istorija srpskog naroda i te kako ima veze sa „geografskim prokletstvom“, tj.sa činjenicom da se srpska država formirala na središnjem dijelu Balkanskog poluostrva, preko koga vodi put iz Evrope prema Aziji i Bliskom Istoku. S pravom je, zato, Cvijić isticao da su Srbi izgradili „kuću na sred puta“. Podjela Rimskog carstva pod kraj 4.vije-

103

ka na dva dijela: zapadni i istočni, sudbinskog je značaja za istoriju Evrope sve do danas. Vizantija kao država istočnog dijela carstva sa Konstatinopoljem kao centrom („drugi Rim“), razvijala se kao moćna država sve do pada Carigrada 1453.godine. Hrišćanstvo koje je zvanično priznato Milanskimediktom prije 1700 godina, doživljava svoj veliki ra-skol 1054.godine sa podjelom na katoličanstvo i pravoslavlje. Sa ovim raskolom Evropa se sve više polarizuje na svoj zapadni-katolički dio i svoj istočni-pravoslavni dio. Srpska država će se i formirati na rubovima tog vizantijsko-pravoslavnog dijela Balkana, čime su Srbi, kako je govorio Sveti Sava, „sudbinom predodređeni da budu Iatok na Zapadu i Zapad na Istoku“. U tim evropskim podjelama srpski narod i njegova država su se razvi-jali kao slovenska pravoslavno-vizantijska civilizacija, koja preko Dubrovnika i Kotora ima intenzivnu trgovinsku i drugu saradnju sa zapadnim dijelom Evrope. Svoj vrhunac moći ona dostiže sredinom 14.vijeka sa carom Dušanom, ali je svoj kulturno-civiliza-cijski ugled sačuvala još skoro jedan vijek kao vazalna (turska ili ugarska) despotovina.

Turska osvajanja i porobljavanja pravoslavnih evropskih naroda nijesu brinula katoličku Evropu. Ona će se organizovano suprotstaviti tek kad je došlo do turske opsade Beča. U vremenima buna i ustanaka srpskog naroda protiv turskog ropstva, katoličko-prote-stantska Evropa je češće na turskoj strani nego na strani pokorenih pravoslavnih naroda. I tako veliki umovi Zapadne Evrope, kao što su Kant, Hegel, Marks, sa nipodaštava-njem se odnose prema slobodarskim težnjama srpskog naroda. Svoje ogorčenje na takvu Evropu iskazao je Njegoš riječima koje je uputio engleskom lordu u Napulju, kada ga je ovaj zamolio za sliku na kojoj će napisati nekoliko stihova. To što Gospodar Crne Gore neće dočekati „slobodu svoga za slobodu mučeničkoga naroda“, kriva je Evropa koja brani Turke i „mrtvu tursku ruku steže pod našom gušom“, kako je Vladičine riječi zabilježio Ljuba Nenadović u svojim PismimaizItalije.

U svojoj borbi za slobodu tokom 19.vijeka srpski narod je jedino imao pomoć pravoslav-ne slovenske Rusije. Kad su 1878.godine dvije srpske države-Srbija i Crna Gora stekle nezavisnost, srpski narod u Bosni i Hercegovini je dobio samo civilizovanijeg, ali i per-fidnijg okupatora- Habzburšku carevinu, koja se rukovodi političkom doktrinom-divideetimpera! Ugarski Srbi su vodili upornu borbu protiv germanizacije i mađarizacije, a za etničku autonomiju, do konačnog prisajedinjenja Srbiji 1918.godine. Konačno oslobo-đenje od petovjekovnog turskog ropstva pravoslavni balkanski narodi su stekli u Prvom balkanskom ratu, u koji su kao saveznice ušle Srbija, Crna Gora, Bugarska i Grčka. Kada je, nakon vojničkih podviga u Prvom svjetskom ratu, Srbija izborila međunarodno priznanje nove države Južnih Slovena, zapadne zemlje saveznice Srbije u Velikom ratu počinju da zaziru od jake Srbije u toj novoj državi i od širenja ruskog uticaja na Balkanu. Istovremeno, Kominterna u duhu svojih stavova o nacionalnom pitanju, podstiče etničke separatizme i razbijanje nove države Jugoslavije. Druga Jugoslavija, nastala nakon Dru-gog svjetskog rata, bila je decenijama izdašno pomagana od Zapada i nagrađivana za to svoje „otpadništvo“ od Istočnog bloka zemalja. Sa raspadom Istočnog bloka i samog SSSR-a kao federalne države, Zapad se potrudio da doprinese raspadu Druge Jugoslavi-je. Ni kod raspada Treće Jugoslavije (SRJ), nije izostala ta „pomoć“ oko organizovanja referenduma u Crnoj Gori 2006.godine. Čak je i sama Srbija, prema mišljenju Zapada (SAD i Njemačke), još uvijek uticajna na Balkanu, tako da još treba poraditi na njenom drobljenju. Zato je NATO agresijom okupirana srpska pokrajina Kosovo i Metohija, da bi većinska albanska nacionalna manjina 2008.godine na toj teritoriji proglasila samo-stalnu državu. „Srbija je jedina od bivših jugoslovenskih republika izgubila praktično

104

sve što je vekovima sticala-autoritet, međunarodni uticaj, teritoriju, duhovnu snagu“- konstatuje ruski politikolog Jelena Ponomarjova.(2;47).

Ova kratka retrospektiva srpske istorije bila nam je potrebna da bismo razumjeli srpskisocijalni genotip, tj.sve one „otiske“ koje je burna istorija srpskog naroda ostavljala na njegovom biću, a koji se nalaze u naslagama ispod njegove današnje „socijalne kore“, tj.njegovog socijalnoggenotipa. Filozofija istorije srpskog naroda nam, tako, pomaže da prepoznamo njegovu istorijsku vertikalu, njegov identitet, pa, tako, i njegovu kob. Jasno je, dakle, da mi kao narod pripadamo slovenskom pravoslavno-vizantijskom kulturno-civilizacijskom krugu. Otuda i velika sličnost socijalnog genotipa Srba i Rusa. Oba na-roda, tako, sve do danas imaju svoje „slavenofile“ i svoje „zapadnjake“, a kod Rusa je danas sve propulzivnija struja „evroazijstva“. Analizom srpskog socijalnog genotipa, u biću srpskoga naroda ustanovio sam tri značajna sindroma: paternalizam, egalitarizam i kolektivizam (sabornost) (3;47-54, 62-68), koji se ne mogu ignorisati prilikom instituci-onalnog inženjeringa za prelazak na tržišnu privredu. Njihovu relevantnost (i inertnost!) treba uzimati u obzir i kod integracionih opcija. Ako možemo razumjeti one sa Zapada koji nam prebacuju kako bolujemo od „viška istorije“ i da bi zbog toga trebalo da „pro-mijenimo svijest“(!) da bismo bili prihvatljivi za Evropsku uniju, teže je razumjeti kako u ovom trenutku imamo vlastodršce koji takve stavove prihvataju i sa takvim se zahtje-vima obraćaju svome narodu! Znači li to da nas Evropska unija ne želi kao državu sa na-cionalnim identitetom, već kao etničkimaterijal, koji bi bio korišćen u Evropskoj uniji?

2. O anatomiji i fiziologiji Evropske unije

Poznato je da Evropsku uniju čine zemlje koje su se našle na prostorima Zapadnog rim-skog carstva, tj.zemlje koje pripadaju romansko-germanskom i katoličko-protestant-skom kulturno-istorijskom krugu. Kada se urušio socijalizam u Istočnoj Evropi i kad su postsocijalističke zemlje započele sa tranzicijom na tržišnu privredu, parlamentarnu demokratiju i vladavinu prava, prema modelu koji imaju zemlje Evropske unije, granice EU su počele da se otvaraju i prema Istočnoj Evropi, prema slovenskim (kako katolič-kim, tako i pravoslavnim) zemljama, sa aspiracijom, reklo bi se, ka ujedinjenoj Evropi (od Atlantika do Urala, kako je govorio De Gol). Hronologija širenja Evropske unije, iskazana brojem zemalja-članica (6, 12, 15, 25, 27, 28, ...), a u okviru koje funkcioniše Evropska monetarna unija (17 zemalja je prihvatilo zajedničku valutu-evro), govori o tome koliko je takva zajednica kompleksan skup (da li i sistem?) država, koji zahtijeva i sve složenije i suptilnije metode upravljanja. Ako za našu svrhu navedemo jednu od, po našem mišljenju, uspjelijih definicija sistema, onu koja potiče od sovjetskog fiziologa Anohina: „Sistemom možemo nazvati samo takav kompleks izabrano uključenih kom-ponenti, kod kojih međudejstva i međuodnosi dobijaju karakter međusobnog sadejstva (podvukao M.S.) komponenti u dobijanju fiksiranog određenog rezultata.“(4;19), onda u duhu date definicije treba testirati Evropsku uniju: da li se ona može smatrati siste-mom? Imamo skup elemenata (28 država), imamo njihove interakcije, ali da li kroz te interakcije svaka zemlja sadejstvuje (doprinosi) opštem cilju? I šta je taj opšti cilj? Da li je to maksimizacija blagostanja svih zemalja i kako i koliko svaka članica doprinosi tom cilju? Ako ne participira u tom opštem cilju sistema, onda takav element (zemlja) biva odbačena od sistema, kao njegovo strano tijelo! Znači li to da bi danas iz Evropske unije kao sistema bio odbačen (isključen) njegov element (zemlja) Grčka, jer ne „dopri-nosi“ sistemu, već umanjuje njegovu funkciju cilja? I da li Velika Britanija, koja za 2017.

105

godinu najavljuje referendumsko izjašnjavanje o daljem ostajanju u EU, želi da provjeri percepciju svojih građana o tome da li više daju nego što dobijaju svojim pripadanjem Evropskoj uniji? Zar, onda, nije razumljivo što se za prijem nove zemlje u EU, toj zemlji postavljaju sve teži (strožiji) uslovi? Još jedan element skupa posložnjava njegovu arhi-tektoniku. Kad to, po pravilu, nije kvalitetan element, već zemlja koja je tek prešla donji prag prijema, to joj je potrebna podrška ostalih članica (iz pristupnih fondova i na druge načine), kako bi se u novom ambijentu osjećala što lagodnije, ali i sve više doprinosila opštem cilju.

Svjetska ekonomska kriza iz 2008.godine naročito je teško pogodila zemlje Evropske unije i objelodanila sve probleme i slabosti u funkcionisanju ove zajednice zemalja i potebu njene institucionalne i organizacione dogradnje. Iako su sve zemlje članice EU prenijele dio nacionalnog suvereniteta na nadnacionalne organe i institucije u Briselu, a 17 zemalja se odreklo i svog monetarnog suvereniteta, sve su zemlje zadržale fiskalni suverenitet, zbog čega dolazi do ne malih problema kod vođenja ekonomske politike. Briselska birokratija je ogromno narasla, mnogo košta, inertna je i ne bi se „proslavila“ ni na jednom ozbiljnijem testu efikasnosti. Ona se, uostalom, i ne regrutuje kroz demo-kratsku proceduru, kao što je to slučaj kada se biraju organi i institucije u okviru nacio-nalnih država. Kad se ima u vidu i činjenica da su SAD kao jedina supersila učvršćivale svoju dominaciju nad Evropskom unijom, onda mnoge zemlje članice EU s razlogom mogu da žale za svojim demokratskim tradicijama i socijalnom sigurnošću svojih gra-đana. Stanje u Evropskoj uniji je danas takvo da se jasno uočava koja zemlja čini njen centar (Njemačka) i kako su u obliku koncentričnih krugova ostale članice raspoređene po modelu centar-poluperiferija-periferija. Jasno je, onda, da će se novoprimljene člani-ce (što bi se odnosilo i na Srbiju ako jednoga dana ispuni uslove za prijem) naći u tom poslednjem (periferijskom) krugu, što nije nimalo utješno, koliko god se to najavljivalo kao „istorijski događaj“.

Kad se, pak, radi o nekakvim velikim nadama u mogućnosti suštinskog reformisanja same Evropske unije, dobro je podsjetiti se, s tim u vezi, na stav Margaret Tačer iz 2002.godine, o tome kako je EU „klasični utopijski projekat, spomenik taštini intelektualaca, program čija je neizbežna sudbina neuspeh.“ Njen zaključak je, zato, da Britanija trba ponovo da pregovara o uslovima svoga članstva ili da napusti Evropsku uniju. (5;68). A šta bi tek danas „gvozdena ledi“ kazala o EU ? Bivši češki predsjednik Vaclav Klaus, ne-sumnjivo dobro upućen u mehanizme funkcionisanja Evropske unije, godinama ponavlja svoj stav: nacionalne države su pravi ambijent za razvoj demokratije i socijalne pravde, te zato Evropsku uniju treba raspustiti! Kao da čujem odlučan glas srpskih vlastodržaca: nikakva Tačer i nikakav Klaus nas ne mogu pokolebati u našoj istorijskoj misiji!

3. Evroazijske integracije

Što posledice krize iz 2008.godine nijesu bile znatno teže po svjetsku ekonomiju, zaslu-ge prvenstveno imaju zemlje BRIKS-a (Brazil, Rusija, Indija, Kina, Južna Afrika), od kojih se tri najznačajnije nalaze na evroazijskim prostorima. Kina više od tri decenije ima prosječnu stopu rasta od oko 10%, što je nepoznato u privrednoj istoriji bilo koje druge zemlje. Imponuje način sa koliko se odgovornosti pristupa kadrovskim promjena-ma u vrhu kineske partije i države: sagledavaju se ključni problemi narednog perioda i pripremaju kadrovi koji će se najuspješnije nositi sa tim problemima. Stalno reformisa-

106

nje privrede i društva se podrazumijeva. Tako su u 2013. godini donesene odluke o sma-njenju uloge države u privredi i jačanju uloge tržišta, kako bi privreda dobila dalji polet. Kod Indije se, pak, radi o tome da su se postulati informatičke revolucije srećno spojili sa nekim atributima mentaliteta Indusa, koji se danas smatraju najboljim programerima na svijetu. Uz sve kontraste koji karakterišu savremenu Indiju, od nje se mogu očekivati prava čuda! I Kina i Indija nastavljaju tekovine svojih drevnih civilizacija, koje su zapi-sane u njihovom genetskom kôdu, u njihovom socijalnomgenotipu. Ako je 17.vijek bio holandski, 19.-engleski, a 20.-američki, onda se već na početku 21.vijeka može osnovano predviđati da će on biti-azijski.

Specifična je pozicija Rusije kao evroazijske zemlje. Prethodni, 20.vijek je za nju bio odviše dramatičan i stradalan (1904.-poraz u ratu sa Japanom, 1905.-revolucija, 1914-1917.-Prvi svjetski rat, 1917.-dvije revolucije (februarska i oktobarska), 1918-1920.-gra-đanski rat, 1922.-progon vrhunskih intelektualaca carske Rusije koji su se suprotstavljali sovjetskoj vlasti, 1936-1939.- Staljinove „čistke“ i „gulazi“, 1941-1945.-Drugi svjetski rat, 1945-1990.-„hladni rat“, 1991.- raspad SSSR-a, 1998.-finansijski bankrot Rusije). Došlo je do, kako se izrazio jedan ruski sociolog, istorijskogzamora ruskog naroda (a isto bi se moglo reći i za srpski narod u 20.vijeku). Tako je i bilo moguće da protagonisti rusketranzicije za samo pet godina (1991-1996) prepolove društveni proizvod u odnosu na onaj iz 1989.godine i omoguće pljačku nacionalnog bogatstva kakvu ne pamti ljudska istorija! Kada se, dakle, zna sa kakvim je problemima Rusija ušla u 21.vijek, onda njena pozicija ove, 2013.godine (uz sve probleme koje rusko društvo ima), djeluje impresivno. Njena uloga u nastajanju novog svjetskog poretka nakon neprikosnovene vladavine jed-ne supersile-Sjedinjenih Američkih Država i njihovog nametanja sopstvenog sistema vrijednosti cijelom svijetu uz potenciranje američkeizuzetnosti, biva sve vidljivija. Tu novu doktrinu Rusije formulisao je Vladimir Putin na sledeći način: „Mi ne pretenduje-mo na zvanje naddržave, koja označava težnju ka svetskoj ili regionalnoj hegemoniji, ne mešamo se ni u čije interese, ne namećemo se kao pokrovitelj, ne pokušavamo nikoga da učimo kako da živi, ali težimo na tome da budemo lideri koji štite međunarodno pravo, koji teže poštovanju nacionalnog suvereniteta, nezavisnosti i samodovoljnosti naroda.“( Politika, 11.12.2013).

Rusija želi da bude inicijator integracionih procesa na evroazijskim prostorima, u čemu je i napravila prve korake: Carinska unija (Rusija, Bjelorusija i Kazahstan) od 2010.go-dine i Evroazijska ekonomska unija od 2015., koja će biti otvorena za nove članice. Prin-cipijelna razlika u odnosu na Evropsku uniju je u tome što će članice Evroazijske unije imati puni nacionalni suverenitet, a unutrašnji odnosi se uređivati kroz dogovore suve-renih država. A nacionalni suverenitet je, kao što je istaknuto, neophodna pretpostavka demokratskog poretka. „Evropska unija i Brisel su preuzeli mnogobrojne nadležnosti od nacionalnih država i time ih otuđili od demokratije i volje naroda, koje su mogućne i dolaze do izražaja samo u okvirima nacionalnih država.“(5;10). Zato se pred nove kan-didate za Evropsku uniju postavlja ultimativni zahtjev da prihvate principe i pravila kiji su ustanovljeni bez ikakvog njihovog učešća. Pristupanje, pak, Evroazijskoj uniji znači i učestvovanje u izgrađivanju njenih principa i pravila i očuvanje nacionalnog suverenite-ta. Dilema sa kojom se suočila Ukrajina pod kraj 2013.godine je svojevrsni test i za druge zamlje, pa tako i za Srbiju, u njihovom opredjeljenju između dva atraktora: Brisela kao sinonima za EU ili Moskve kao sinonima za EAU, koja je u nastajanju.

107

4. Opredjeljenje Srbije

Geostrateški interes SAD na Balkanu se ostvaruje uspostavljanjem vojne baze Bondstil u južnoj srpskoj pokrajini i kasnijim proglašenjem Kosova za samostalnu državu, koju su odmah priznale sve ključne zapadne zemlje. Dalja igra Zapada (SAD i EU) sa Srbi-jom je da ona, prvo defacto, a kasnije i deiure to prihvati kao realnost, slijedeći svoje opredjeljenje da EUnemaalternativu. A sa gubitkom Kosova geostrateški značaj Srbije postaje zanemarljiv. U Evropskoj uniji su sve glasniji oni koji zahtijevaju da ona jedan duži period (nakon prijema Hrvatske, za koju je posebno bila zainteresovana Njemač-ka) predahne od daljeg širenja. Preuranjeno primanje Rumunije i Bugarske (a Srbija je njima, smatra se, najsličnija), treba da bude opomena. Ali Srbiji se mora nuditi nada (otpočinjanje pregovora 21.januara 2014.), jer još nije sve riješeno oko „sveobuhvatnog regulisanja odnosa Beograda i Prištine“. A da bi se to postiglo, potrebne su dalje ucjene i ponižavanja Srbije. Kad se jedna vlada na tom putu zamori i iscrpi svoj „kapacitet po-niženja“, instaliraće se nova vlada. Izjave zvaničnika SAD da oni podržavaju Srbiju na njenom putu ka Evropskoj uniji su, zaista, iskrene. U pitanju je geostrateški interes SAD! A Evropskoj uniji kao sluškinji SAD je povjerena realizacija toga zadatka.

Ako tako stvari stoje sa pozicije EU, da vidimo šta Srbija može očekivati na tom putu ka Evropskoj uniji i samim članstvom u njoj. Sa otpočinjanjem pregovora Srbija će morati, ispunjavajući uslove, da reformiše mnoga područja svoga uređenja i funkcionisanja, što bi ona trebalo da radi i da nije to zadatak koji postavlja EU. Dakle, taj „pritisak“ da se Sr-bija reformiše je, u osnovi, dobrodošao, imajući u vidu našu sklonost da te reforme odga-đamo i usporavamo. Istovremeno, Srbija će biti izložena onoj neprijatnijoj vrsti pritisaka u vezi sa „sveobuhvatnim regulisanjem odnosa sa Prištinom“, da bi se pravno priznanje Kosova kao države ispostavilo kao poslednji uslov za ulazak Srbije u EU. Neprekidno će se isticati kako bi učlanjenje u NATO moglo da ubrza sam prijem u EU i kako je to tako bilo i sa ostalim postsocijalističkim zemljama, koje su sada članice Evropske unije. Zamislimo poziciju vlade Srbije, kojoj se kaže (recimo, 2020.godine): ispunili ste sve uslove, ostalo je još samo da priznate državu Kosovo i postajete nova članica Evropske unije. Kakva će sve „ohrabrenja“ biti upućena toj vladi da učini i taj poslednji korak! A vlada će onda pred svoj narod: znamo koliko je ova poslednja odluka „bolna“, ali zar da nam propadne sav dosadašnji trud, zar da na kraju ostanemo bez svih onih pogodnosti koje nas u Evropskoj uniji očekuju? Faktičko stanje sa Kosovom je takvo da je ono već nezavisna država, mi to stanje ne možemo promijeniti, a zbog nepriznavanja sebi nanosi-mo ogromnu štetu-ne možemo u Evropsku uniju. Svjesna ogromne odgovornosti, vlada će organizovati referendum po ovom pitanju. „Dobre vlade, krst joj ljubim“-znao je da kaže za jednu drugu vladu David Štrbac!

Sadašnja vlada Srbije, koja se izborila za Datum (a što nije pošlo za rukom ni jednoj pret-hodnoj vladi!), cilja na 2020.godinu kao „realnu“ za ulazak Srbije u EU. Ona se jedino potajno pribojava da li će u tom trenutku Evropska unija uopšte i da postoji, kad se ima u vidu kroz kakvu krizu u svom funkcionisanju ona prolazi. U tom slučaju šta da se radi? Hoćemo li reći: desila se velika nesreća, nije nam se dalo. Sve što je do nas bilo, uradili smo, ali eto! Ovo bi mogao da bude vapaj vlade, ali i ogromne većine naroda, čijim je nadanjima i ta i prethodne vlade vješto upravljala. Kao ni mnogo puta u našoj istoriji, ni sada nas nije mimoišla zla sudbina!

108

Autor ovoga rada se nada da će i u takvim okolnostma u srpskom narodu postojati i ona manjina (kojoj on želi da pripada), koja će raspad Evropske unije baš u trenutku kad je trebalo da postanemo njen član, smatrati dobrimishodom za Srbiju! Da je EU opstala, a Srbija postala njen novi član, koje bi joj mjesto tamo pripalo? Našla bi se u poslednjem koncentričnom krugu, gdje se nalaze najnerazvijenije zemlje i zemlje sa najdubljom kri-zom. Ako se danas jedna Slovenija jada zbog svog nezavidnog položaja u EU, šta bi se, tek, dešavaalo Srbiji?

Raspad EU bi prekinuo agoniju briselskeEvrope, a Evropa bi nastavila da funkcioniše sa svojim suverenim nacionalnim državama kao pravim ambijentom za očuvanje i dalje razvijanje njihovog demokratskog poretka i afirmaciju evropskih, a ne briselskih vrijed-nosti. Evropa bi tada ličila na Panevropskuzajednicu, koja bi, umjesto sukoba, počivala na susretu civilizacija, o kojoj je još 1920.godine govorio „jedan od najkontroverznijih ljudi intelektualne Evrope“-Dimitrije Mitrinović. (6;182).Srbija bi, dakle, bila jedna od suverenih evropskih država, sa mogućnošću da, polazeći od svog nacionalnog interesa, razvija najrazličitije oblike saradnje i sa evropskim i sa svim drugim zemljama. To što nijesmo ušli u Evropsku uniju nije, dakle, nikakva nesreća. Tačnije će biti: Bog nas je po-gledao! A dobar dio reformi koje je Srbija izvela krećući se tim evropskimputem, samo nas je bolje pripremio i učinio konkurentnijim u toj međunarodnoj saradnji.

Radikalniji stav od prethodno izloženog sadrži nova knjiga Vojislava Koštunice. (5). U njoj se argumentovano dokazuje da je naš dosadašnji put ka Evropskoj uniji, praćen ucjenama, prevarama i svakojakim poniženjima Srbije i otimanjem dijela njene teritorije (Kosova i Metohije), dostigao tačku na kojoj je „pitanje odnosa prema Evropskoj uniji postalo pitanje sloma ili uspona Srbije.“ (5;53). Zato se on zalaže da se u narednoj, 2014.godini organizuje široka javna rasprava oko puta Srbije prema EU, a zatim referendum-sko izjašnjavanje oko toga da li Srbija želi političku neutralnost (vojna neutralnost je već ranije izglasana u parlamentu) ili nastavak puta ka EU. Ishod referenduma bi odlučio sudbinu Srbije. „Ako nastavi da ide putem na koji je tera Evropska unija, Srbija se pri-bližava svom državnom, nacionalnom i ekonomskom slomu“- kategoričan je Koštunica. (5;53). Isto mišljenje zastupa i Danilo Basta svojim stavom da je cilj Zapada (koji se realizuje preko EU) prema Srbiji da se ona svede „na nivo beznačajne zemlje u kojoj će živeti narod čija je svest promenjena, čija je prošlost poništena a budućnost zamračena, koji je izgubio svoju tradiciju, kulturu, svoj identitet i svoje biće.“ (7;54).

Na žalost, zbog dugogodišnjeg medijski propagiranog jednoumlja, mali su izgledi da se danas u Srbiji organizuje slobodna javna raprava o njenoj budućnosti, a ako bi se, kako-tako i organizovao referendum, zbog spoljnih pritisaka i medijskih manipulacija, teško da bi imao ishod prema nadanjima Koštunice.

Ako su, zato, mali izgledi da se u dogledno vrijeme napusti evropskiputSrbije, onda treba nastojati da se bar nešto na tom putu i dobije kroz neophodne i poželjne reforme. Istovremeno treba intenzivirati ekonomsku saradnju sa Rusijom, Kinom i drugim ze-mljama od kojih se mogu dobiti značajne investicije, a koje u dogledno vrijeme ne mo-žemo očekivati od zemalja Evropske unije. Razuđenija i iskrenija saradnja sa Rusijom kao ključnom zemljom buduće Evroazijske ekonomske unije može znatno da ublaži naše aktuelne ekonomske i socijalne probleme. Time se zauzimaju dobre pozicije za buduću saradnju sa ovom novom i propulzivnom ekonomskom integracijom.

109

5. Srbija i „geopolitika emocija“

Francuski politikolog Dominik Mojsi u svojoj knjizi Geopolitikaemocija (8) ističe da se savremeni tokovi globalizacije i pomjeranja centara političke i ekonomske moći ne mogu razumjeti bez uzimanja u obzir emocija. „Identitet je, kaže Mojsi, usko povezan sa poverenjem, a poverenje, ili nedostatak njega, izražava se emocijama-posebno kroz strah, nadu i poniženje.“ (8; 26). Identifikujući tri ključne emocije: nadu,strahiponi-ženje, Mojsi ističe da „u opštem smislu, azijski svet danas uglavnom karakteriše nada, arapsko-islamski poniženje, dok je karakteristika zapadnog sveta-strah.“(8;146). U duhu ovakve „geografije emocija“, Srbija se može smatrati izrazitim primjerom zemlje ophr-vane emocijom poniženja. „Živimo u eposi beščašća, poniženi i osramoćeni, a najveća je sramota ne biti svestan sramote, ili se miriti sa njom.“-ističe u jednom od svojih pro-nicljivih „pisama“ naš književnik Milovan Danojlić. (9;69). U snažnom zagrljaju emocije poniženja mi gubimo nacionalno dostojanstvo i samopoštovanje. Istoričar Krestić daje i objašnjenje: „Kao posle svakog nevremena, nama je na površinu izbio talog koji zaglu-šuje tok matice“, da bi, zatim, imajući u vidu našu političku elitu, zaključio: „Postali smo povodljivi, snishodljivi i potkupljivi.“ (10;41). Prema onima koji su nam činili najveća zla i nepravde smo servilni i ispoljavamo svojevrsni nacionalni mazohizam. Olako primamo tuđe mišljenje o nama, a ne borimo se za sopstveno-srpskostanovište, o čemu je Milo Lompar napisao obimnu knjigu (11). Zahvatila nas je kolektivna apatija i beznađe, tako da smo počeli da vjerujemo kako više ništa i ne znamo da radimo, pozivamo strance da preuzmu naša preduzeća, da nam oni budu gazde i daju nam bijedne plate. Neka kupe naše upropašćene poljoprivredne kombinate, a mi ćemo u njima biti najamna radna sna-ga!

Kako se izbaviti iz neugodne emocije poniženja? Tako što ćemo se od Zapada, koji nam je tu emociju proizveo i nametnuo, a koji je sada i sam zahvaćen emocijom straha, odluč-nije okrenuti evroazijskim prostorima, gdje dominira emocija nade i gdje se nalazi naš istorijski osvjedočeni prijatelj–Rusija. Čak i kad nam nije uvijek pomogla, koliko smo to mi očekivali, Rusija nam nikada nije odmogla. Mada je prema ruskim investitorima u Srbiji sprovođena otvorena ili prikrivena diskriminacija, reklo bi se da je sa gasovodom Južnitok učinjen bitan zaokret, pa tu praksu dalje treba nastaviti. Čvršće vezivanje za Rusiju i veći uticaj Rusije na Balkanu ima blagotvorno dejstvo na naše izbavljenje od emocije poniženja. Za razliku od Zapada, koji nikako da se jednom zadovolji sa tim da je Srbija već dovoljno mala i slaba da ne bi bila velika, Rusija je istinski zainteresovana da srpski narod povrati svoje dostojanstvo, a Srbija bude stabilna i prosperitetna zemlja. Nedobronamjerna politika Zapada prema Srbiji početkom 20.vijeka uticala je na naše vo-deće intelektualce-„zapadnjake“ (Slobodana Jovanovića kao anglofila i Jovana Skerlića kao frankofila) da se kao srpski patrioti u dramatičnim trnucima srpske istorije okrenu pravoslavnoj slovenskoj Rusiji! Kao da taj nauk u naše vrijeme slijedi Vojislav Koštuni-ca: evropski put Srbije ne smije biti put obmana, poniženja i gaženja njene nezavisnosti!

Citirana literatura

1. Kolodko, G.V. Mirvdviženii (perevod s poljskogo), Moskva: Magistr, 20112. Ponomarjova, J.G.Intervju, Pečat, 266/20133. Sekulović, Marko. Oglediotranziciji, Niš : Ekonomskifakultet, 2004

110

4. Sekulović, Marko. Sistemskipristupprivrednomrazvoju (gledišta savremenih so-vjetskih autora), Niš: Ekonomika, 1981

5. Koštunica, Vojislav. PolitičkaneutralnostiliEvropskaunija, Beograd: FondSlobo-dan Jovanović, 2013

6. Dragić Kijuk, Predrag. HrišćanstvobezHrista, Beograd:Raškaškola, 20117. Basta, Danilo. Državaunevolji, Pečat, 299/20138. Mojsi, Dominik. Geopolitika emocija, Beograd: clio, 20129. Danojlić, Milovan. Imperijanadire, Pečat, 291/201310. Krestić, Vasilije. O problemima duhovnog jedinstva srpskog naroda, Pečat,

260/201311. Lompar, Milo. Duh samoporicanja: prilog kritici srpske kulturne politike, Novi

Sad: Orpheus, 2011

111

SvetozarTanasković*BojanRistić**

Strategija za unapređenje konkurentske pozicije srbije prema kompozitnim merilima - primer indeksa globalne konkurentnostiApstrakt: Napredakna listamazemaljapre-madostignutomnivoukonkurentnosti,merenonekim od kompozitnih indeksa koji inkorpo-rirajubrojneaspekteovog fenomena,nesum-njivo intrigira, pre svih, kreatore ekonomskepolitike, ali i naučnu i stručnu javnost. Ciljovogradajedapružiodgovornapitanjekojeaspekte ukupne konkurentnosti zemlje je ne-ophodnopoboljšatikakobi zemljaukratkomroku unapredila svoj rang za predefinisanibrojpozicijanalisti.NaprimerumetodologijeSvetskog ekonomskog foruma, koja se zasni-va na kompozitnoj vrednosti Indeksa global-ne konkurentnosti, biće razvijeni alternativniscenariji za unapređenje ranga Srbije.U za-visnosti od strukture kompozitnog indeksa tj.odnačinanakojiseformiranjegovavrednost,zavisiće i selekcija aspekata konkurentnostikoje je potrebno unaprediti kako bi scenarijinanajefikasnijinačiniukratkomvremenskomrokubilirealizovani.Evidentnojedasvialter-nativninapori kojipodrazumevajupodjedna-kotrošenjeoskudnihresursanećeimatijednakuticajnaunapređenjerangazemlje,štozavisiodprirodeaspekta konkurentnosti ka kom jenaporusmeren,stupnjarazvijenostikojijedo-stigao,ali imehanizmakoji konkretni aspektuključujeukompozitnuvrednostindeksa.

Ključne reči: konkurentnost,Srbija,unapre-đenjeranga,mogućiscenarijiunapređenja.

Abstract: Progress on the lists of countriesaccording to the achieved level of competi-tiveness,measured by some of the compositeindexesthat incorporatemanyaspectsof thisphenomenon,undoubtedlyintrigues,aboveall,policymakers,butalsoscientificandprofessi-onal community. The aim of this paper is togiveananswertothequestionofwhichaspectsof the overall countries competitiveness arenecessarytoimproveintheshortterminordertoimprovecountriesrankingforapredefinednumberofpositionsonthelist.Ontheexampleof theWorldEconomicForum’smethodologywhich isbasedon the composite valueof theGlobalCompetitivenessIndex,alternativesce-nariosfortherankingimprovementofSerbiawillbedefined.Dependingonthestructureofthecompositeindexi.e.ofthewaysinwhichitsvalue is formed, selectionof the competitive-nessaspectsthatneedtobeimprovedwillalsodependonthatinordertoimplementscenariosin themost efficientway and in a short timeframe.It isevident thatallalternativeeffortsthatincludesimilarspendingofscarceresour-ceswillnothavethesameeffectontheimpro-vement of the countries rank,which dependsonthenatureoftheaspectofcompetitivenesstoward whom effort is directed, its reachedstageofdevelopment,butalsothemechanismsthroughwhichspecificaspectsareincludedinthecompositevaluesofindex.

Key words: competitiveness,Serbia,rankim-provement,possibleimprovementscenarios

Jel klasifikacija: O10, O40

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]

112

1. Uvodna razmatranja

Konkurentnost zemlje kao kompleksan fenomen sintetiše dejstvo brojnih pokazatelja. U cilju merenja konkurentnosti najčešće se koriste kompozitni indeksi koji svojom struk-turom obuhvataju vrednosti tih pojedinačnih pokazatelja. Nesumnjivo, poslednja dekada beleži značajan porast raznih merila konkurentnosti i pokušaja de se zemlje rangiraju prema istim. Jedna od najčešće citiranih metodologija svakako se odnosi na Svetski ekonomski forum (WorldEconomicForum) i njegov Indeks globalne konkurentnosti (GlobalCompetitivenessIndex).

Pitanje konkurentske pozicije zemlje u međunarodnim okvirima na osnovu referentnih lista zemalja, već duže vremena u fokusu je interesovanja kako kreatora ekonomske politike, tako i naučne i stručne javnosti kao i medija koji ovom fenomenu omogućavaju značajan prostor. Sa tim u vezi predmet ovog rada je konkurentska pozicija Srbije ali i mogućnost da se ista unapredi u kratkom roku. Za primer će biti uzeta lista pomenutog Svetskog ekonomskog foruma (SEF), koja se formira na osnovu kompozitne vrednosti Indeksa globalne konkurentnosti (IGK). Polazeći od metodologije formiranja IGK za Srbiju biće definisana strategija za unapređenje njenog ranga u kratkom vremenskom periodu. Prema izveštaju Svetskog ekonomskog foruma za 2013. godinu Srbija je rangi-rana na 101. poziciji na listi koja obuhvata 148 zemalja sa zabeleženom vrednošću IGK od 3,77.1

Definisanje strategije za unapređenje konkurentnosti u vezi je isključivo sa pomenutim kompozitnim indeksom i predstavlja neposredan odgovor na pitanje koje su mogućnosti Srbije za unapređenje pozicije na listi Svetskog ekonomskog foruma. U meri u kojoj je IGK pouzdan i realan reprezent međunarodne konkurentnosti neke zemlje, zavisiće i učinak primene predložene strategije na realno unapređenje pozicije Srbije u tom do-menu.2

Strategija polazi od strukture IGK i načina na koji se on formira za Srbiju imajući u vidu da se diferencijacija između zemalja formira zavisno od visine ostvarenog BDP percapita.3 Diferencijacija podrazumeva korišćenje različitih sistema ponderisanja za različite zemlje prilikom uključivanja pojedinih stubova konkurentnosti u kompozitnu vrednost IGK. Shodno visini BDP percapita Srbija se svrstava u drugu grupu zemalja, u kojoj najveći značaj dobijaju stubovi konkurentnosti iz tzv. grupe Faktora za unapre-đenje efikasnosti (ponder 50%), pa zatim sledi grupa Osnovnih faktora (ponder 40%), a tek značajno manji prema uticaju su Faktori inovativnosti i sofisticiranosti (ponder 10%).

Prema metodologiji SEF-a, IGK se formira na osnovu 114 indikatora konkurentnosti koji su grupisani prema srodnosti u 12 nosećih stubova konkurentnosti, dok grupacije stubova formiraju pomenute tri ključne grupe Osnovne faktore, Faktore za unapređenje efikasnosti i Faktore inovativnosti i sofisticiranosti. Logično, kompozitna vrednost IGK formira se kao ponderisani prosek vrednosti koje formiraju tri navedene grupe stubova. Ocene indikatora konkurentnosti formiraju se jednim delom na osnovu mišljenja vode-

1 Teorijska vrednost IGK kreće se u intervalu od 1 do 7. Metodologija formiranja IGK data je u WEF (2013).2 Kritički osvrt na način formiranja IGK i izvore korišćenih podataka videti u Ristić i Tanasković (2011).3 Intervale stadijuma razvoja i strukturu pondera koji se koriste pri formiranju IGK-a videti u WEF (2013),

str. 10.

113

ćih menadžera dok se drugi deo indikatora ocenjuje uz pomoć međunarodno uporedivih kvantitativnih podataka. Anketiranje menadžera se vrši u toku prvog kvartala godine za koju se izdaje izveštaj, dok se ocena koje se zasnivaju na objektivnim pokazatelji-ma koriste vrednosti sa kraja prethodne godine4. Konačno, imajući u vidu razgranatost strukture IGK, cilj predložene strategije je da identifikuje pojedinačne indikatore, kao hijerarhijski najniže elemente strukture, čije unapređenje najefikasnije može pomeriti kompozitnu vrednost IGK za fiksirani iznos, a koje je pri tom moguće poboljšati u krat-kom roku polazeći od aktuelnih prilika u Srbiji.

Pored uvodnih razmatranja, rad je organizovan u tri celine. U prvoj će biti razmatrana tri alternativna scenarija za realizaciju strategije napretka Srbije na rang listi SEF-a. Prvi scenario će podrazumevati napredak za 1 poziciju (realistični scenario), drugi za 6 pozi-cija (umerenooptimistični scenario) i treći za 11 pozicija (optimistični scenario). U dru-goj celini, će biti identifikovani indikatori koji najefikasnije mogu dovesti do realizacije sva tri scenarija u kratkom roku. Drugim rečima, u drugoj celini biće dati izgledi Srbije da u 2014. unapredi svoju poziciju na listi Svetskog ekonomskog foruma prema definisa-noj strategiji za tri alternativna scenarija. Logično u zavisnosti od scenarija razlikovaće se i intenzitet unapređenja identifikovanih indikatora. Treća celina rezervisana je za su-miranje rezultata i zaključna razmatranja po osnovu toga.

2. Strategija napretka i alternativni scenariji za njenu realizaciju

Strategiju unapređenja vrednosti IGK za neku zemlju zasnivaćemo na specifičnostima njegove strukture i sistema pondera koji ograničavaju uticaj pojedinačnih indikatora konkurentnosti na kompozitnu vrednost IGK. Pri tome, kao što je navedeno, u zavisno-sti od visine BDP percapita, zemlje su podeljene na relativno homogne grupe prema tom kriterijumu, tako da se primenjeni sistem pondera razlikuje između različitih grupa. Naredna slika prikazuje strukturu IGK za Srbiju sa pripadajućim ponderima do nivoa stubova konkurentnosti. Ponavljamo, na nižem hijerarhijskom nivou, u okviru stubova konkurentnosti nalazi se 114 zasebnih indikatora konkurentnosti.

4 Ovo za posledicu ima da je jedan deo podatak pre slika nasleđenog stanja iz prethodne godine nego što prikazuje konkurentsku poziciju zemlje u godini za koju se izveštaj publikuje.

114

Slika 1.Struktura IGK

Izvor: WEF (2013)

Evidentno je da u strukturi kompozitne vrednosti IGK dominiraju (90%) stubovi konku-rentnosti koji spadaju u grupaciju Osnovnih faktora i Faktora za unapređenje efikasnosti. Shodno visini BDP percapita, Srbija je svrstana u onu grupu zemalja gde najveći značaj dobijaju Faktori za unapređenje efikasnosti (čak 50% ukupne vrednosti IGK). Sistem pondera trasira put izboru aspekata konkurentnosti (od 114) koji na najefikasniji način mogu unaprediti vrednost IGK.

Polazeći od 101. pozicije koju je Srbija zauzela 2013. godine u prvom scenariju pokuša-ćemo da damo odgovor na pitanje šta je neophodno da se Srbija nađe na 100. poziciji, u drugom na 95. poziciji i u trećem na 90. poziciji. Pri tome mora se imati u vidu da napredovanje po rangu zavisi kako od kretanja IGK Srbije tako i od dinamike IGK osta-lih zemalja sa liste. Prema tome, prilikom simulacije scenarija mora se uzeti u obzir i pretpostavka o dinamici IGK ostalih zemalja.

115

Slika 2.Dinamika IGK za pozicije 90, 95 i 100

2,7

2,9

3,1

3,3

3,5

3,7

3,9

4,1

4,3

IGK 2006 IGK 2007 IGK 2008 IGK 2009 IGK 2010 IGK 2011 IGK 2012 IGK 2013

Rang 90 Rang 95 Rang 100

Izvor: WEF (2006-2013)

Da bismo pojednostavili stvar fokusiraćemo se na dinamiku vrednosti IGK za date ran-gove koje scenariji predviđaju kao krajnja odredišta u slučaju uspešne realizacije strate-gije unapređenja konkurentnosti. Na narednoj slici 2. prikazana je dinamika vrednosti IGK za pozicije 90, 95 i 100 u periodu od 2006. do 2013. godine.5 Možemo primetiti da je u posmatranom periodu IGK za odabrane rangove beležio konstantan porast ukoliko izuzmemo 2009. godinu u kojoj su najviše ispoljili negativni efekti svetske finansijske krize.

Osnovna pretpostavka na kojoj zasnivamo sva tri predložena scenarija je da će se u 2014. godini nastaviti rast vrednosti IGK za zemlje koje su u 2013. godini zauzimale pozicije 100, 95 i 90. Ako sve zemlje ostvaruju rast, u nivou prosečnog rasta iz perioda 2006-2013 isključuje se mogućnost da privreda poboljša svoju poziciju na osnovu činjenice da je neka zemlja ostvarila nižu vrednost IGK. Uvođenje ove pretpostavke je prilično restriktivno ali je neophodno da bismo otklonili efekte koje ne možemo da predvidimo, a u vezi su sa promenama vrednosti IGK za sve ostale zemlje koje su na pozicijama, barem, 10-20 mesta ispred Srbije.

Imajući u vidu konstrukciju indeksa globalne konkurentnosti za Srbiju koja prema nivou BDP-a spada u klasu zemalja gde najveći ponder imaju stubovi iz grupe Faktora za una-pređenje efikasnosti, do rasta IGK može doći na osnovu povećanja vrednosti ili jedne grupe ili kombinacijom rasta dve ili pak sve tri.

5 Valja napomenuti da evidentno širenje liste SEF-a iz godine u godinu dodavanjem novih zemalja, nema bitniji uticaj na realizaciju predloženih scenarija budući da je reč o zemljama koje su po rangu obično na pozicijama preko 100. mesta, pa samim tim i iza ciljanih rangova. U tom kontekstu, pretpostavljamo da proširivanje liste zemalja u 2014. godini neće uticati na ishod pomenutih simulacija.

116

U naredna tri dela fokus će biti na realizaciji predloženih scenarija koji podrazumevaju napredak Srbije za jednu, šest i jedanaest pozicija u odnosu na sadašnju 101. poziciju na listi SEF-a. U tom smislu u skladu sa rastućim zahtevom za unapređenjem ranga (kako je napomenuto) scenariji su ilustrativno, shodno sadašnjim okolnostima i perspektivama za 2014. godinu, nazvani realistični, umerenooptimistični i optimistični.

2.1. Realistični scenarioUkoliko se nastavi povećanje IGK u 2014. na nivou konstantne stope rasta u periodu 2006-2013. minimalno poboljšanje ranga za jednu poziciju (sa 101. na 100. poziciju) zah-tevalo bi povećanje IGK Srbije od 0,065 tj. postizanje vrednosti od 3,835 (u 2013. sličnu vrednost IGK ostvarili su Nikaragva, Bolivija i El Salvador sa pozicijama od 97–99. me-sta na listi). Ova vrednost je dobijena na osnovu pretpostavke koju smo prethodno uveli, da će se u narednoj godini nastaviti pozitivan trend povećanja IGK za odabranu rang poziciju. To praktično znači da će zemlja na poziciji 100 u narednom izveštaju zabeležiti rast IGK u odnosu na vrednost koju je zemlja sa tim rangom imala prema poslednjem izveštaju SEF-a. Na osnovu ove pretpostavke izračunata je konstantna stopa rasta ostva-rena u periodu 2006-2013. i ista je primenjena na vrednost IGK u 2013. koji je ostvaren u slučaju zemlje koja se nalazila na poziciji 100 (u 2013. ovu poziciju zauzeo je Alžir sa vrednošću IGK od 3,79).

U realističnom scenariju u slučaju rasta generisanog na osnovu poboljšanja sve tri grupe stubova IGK tako da po 1/3 rasta otpada na svaki tj. da podjednako doprinesu ciljnom povećanju vrednosti IGK neophodno je ostvariti sledeći rast po grupama:

• Poboljšanje grupe Osnovi faktori za 0,0542 (vrednost koju je Srbija ostvarila u ovoj grupi stubova je u 2013. iznosila 3,96 što bi značilo porast od 1,37%);

• Poboljšanje grupe Faktori za unapređenje efikasnosti za 0,04334 (vrednost koju je Srbija ostvarila u ovoj grupi stubova je u 2013. iznosila 3,78 što bi značilo porast od 1,15%);

• Poboljšanje grupe Faktori inovativnosti i sofisticiranosti za 0,2167 (vrednost koju je Srbija ostvarila u ovoj grupi stubova je u 2013. iznosila 3,01 što bi značilo porast od 7,20%).

Pri ravnopravnom uticaju sve tri grupe stubova konkurentnosti na kompozitnu vrednost IGK evidentno je da se od Faktora inovativnosti i sofisticiranosti zahtevaju najznačaj-niji pozitivni pomaci, koje nije realno očekivati polazeći od aktuelnih prilika u Srbiji i dinamike vrednosti ove grupe u periodu 2006-2013. godine. Prosečne promene u ovom segmentu iznosile su 2,2% što je preko tri puta manja promena od zahtevane.

Ono što je verovatnije, pa time i dostižno je poboljšanje kreirano rastom vrednosti prve i druge grupe, odnosno na osnovu prvih 10 stubova konkurentnosti. U tom kontekstu ovaj scenario je moguće realizovati sledećim pomacima:

• Poboljšanjem grupe Osnovnih faktora za 0,08125 što bi značilo porast od 2,051% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini;

• Poboljšanjem grupe Faktora za unapređenje efikasnosti za 0,065 što bi značilo po-rast od 1,72% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini.

117

Na osnovu prosečnih promena koje je Srbija ostvarila u ovim grupama u periodu 2006-2013. zaključujemo da je moguće očekivati ovakve promene, budući da su u prethodnim godinama beležena poboljšanja koja su iznad navedenih vrednosti. Da bi se ovaj rast ostvario dolazimo do pitanja koji stubovi konkurentnosti bi mogli biti njegovi pokretači. Moguće strategije za ostvarenje ovog rasta kako za ovaj scenario tako i za preostala dva, predstavićemo u trećem delu rada kada budu analizirane mogućnosti kao i pristupi za dostizanje izračunatih vrednosti.

2.2. Umereno optimistični scenarioAko bi kao kratkoročni cilj imali poboljšanje pozicije na listi SEF-a za 6 mesta (sa 101. na 95. poziciju), Srbija bi trebalo da poboljša IGK za 0,123 i dostigne vrednost IGK od 3,893 (u 2013. približnu vrednost IGK zabeležio je Trinidad i Tobago koji se nalazio na 92. poziciji na listi). Ova vrednost dobijena je na osnovu pretpostavke da će se u 2014. godini nastaviti pozitivni trend povećanja vrednosti indeksa koji je ustaljen i u prethod-nim godinama izuzimajući blagi pad u vreme svetske finansijske krize. Vrednosti IGK koje su beležene u periodu 2006-2013. za poziciju 95 na rang listi, pokazuju povećanje koje, računato konstantnom stopom rasta, iznosi 1,13%, a to odgovara neophodnom po-većanju IGK za Srbiju od 0,123 u 2014. godini.

Kao i u prethodnom scenariju, ako bi ciljani rast bio generisan jednakim doprinosima sve tri grupe stubova neophodno bi bilo napraviti naredne pomake:


• Poboljšanje grupe Faktori za unapređenje efikasnosti za 0,082 (vrednost koju je Sr-bija ostvarila u ovoj grupi stubova je u 2013. iznosila 3,78 što bi značilo porast od 2,17%);


Kao i u slučaju prethodnog scenarija evidentno je da grupu Faktora inovativnosti i sofi-sticiranosti treba odstraniti iz simulacije, budući da joj je uticaj na kompozitnu vrednost IGK marginalan. U tom slučaju realizacija scenarija bi podrazumevala:

• Poboljšanje grupe Osnovnih faktora za 0,15375 što bi značilo porast od 3,75% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini;

• Poboljšanje grupe Faktora za unapređenje efikasnosti za 0,123 što bi značilo porast od 3,25% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini.

I pored nešto većih zahteva koji ovaj scenario stavlja pred prvih deset stubova konku-rentnosti po pitanju povećanja vrednosti njihovog pojedinačnog indeksa ovaj scenario je izvodljiv ukoliko se u obzir uzmu prosečne promene koje su beležili fokusirani stubovi u periodu 2006-2013. godine.

118

2.3. Optimistični scenarioU optimističnom scenariju za poboljšanje pozicije od 11 mesta i dostizanje ranga 90, potrebno je da Srbija u narednoj godini poboljša IGK za 0,194 i dostigne vrednost od 3,96 (u 2013. približnu vrednost ostvarenog IGK zabeležila je Moldavija koja je zauzela 89. mesto na listi). Kao i prethodnim scenarijima povećanje koje je neophodno ostvariti računato je pomoću konstantne stope rasta izračunate na osnovu kretanja vrednost IGK kod zemalja koje su se nalazile na ovoj poziciji u periodu 2006-2013.

Za realizaciju optimističnog scenarija u slučaju da je ciljani rast IGK ostvaren jednakim doprinosima sve tri grupe kompozitnoj vrednosti IGK neophodna su sledeća povećanja:


• Poboljšanje grupe Faktori za unapređenje efikasnosti za 0,13 (vrednost koju je Sr-bija ostvarila u ovoj grupi stubova je u 2013. iznosila 3,78 što bi značilo porast od 3,44%);


Polazeći od namere da se u kratkom roku unapredi vrednost IGK, kao i u prethodna dva scenarija kao logičan korak nameće se isključivanje iz scenarija treće grupe stubova pa bi njegova realizacija podrazumevala:

• Poboljšanje grupe Osnovnih faktora za 0,2425 što bi značilo porast od 6,125% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini;

• Poboljšanje grupe Faktora za unapređenje efikasnosti za 0,194 što bi značilo porast od 5,13% u odnosu na zabeleženu vrednost ove grupe u 2013. godini.

U narednoj tabeli dat je sumaran prikaz realizacije predloženih scenarija kako za jednak pomak sve tri grupe stubova konkurentnosti, tako i u slučaju kada se iz simulacije isklju-če Faktori inovativnosti i sofisticiranosti budući da imaju relativno zanemarljiv značaj za kratkoročni napredak vrednost IGK za Srbiju.

119

Tabela 1.Pomaci grupa stubova konkurentnosti

GRUPE STUBOVA Osnovni faktori

Faktori za unapređenje efikasnosti

Faktori inovativnosti i sofisticiranosti

Vrednost u 2013. 3,96 3,78 3,01Scenariji (sve tri grupe)

Realističniscenario

Poboljšanje (apsolutno) 0,0542 0,04334 0,2167

Poboljšanje(%) 1,37 1,15 7,20

Umerenooptimistični


Poboljšanje(%) 2,59 2,17 13,62

Optimistični


Poboljšanje(%) 4,08 3,44 21,60

Scenariji (prve dve grupe)

Realističniscenario

Poboljšanje (apsolutno) 0,08125 0,065 -

Poboljšanje(%) 2,051 1,72 -

Umerenooptimistični



Optimistični



Izvor: Kalkulacija autora na osnovu WEF (2006-2013)

Na osnovu prikazanih podataka jasno je da se najveća očekivanja po pitanju poboljšanja konkurentskih performansi zahtevaju od prva četiri stuba. U optimističkom scenariju zahteva se da se u okviru ova četiri stuba generiše porast vrednosti indeksa na nivou grupe od 6,125%. Imajući u vidu da je u 2010. godini Srbija zabeležila poboljšanje u okviru prva četiri stuba konkurentnosti koje je iznosilo 8,34% usled čega konstatujemo da ovaj scenario nije nemoguće ostvariti uprkos visoko postavljenom uslovu. Dalju ana-lizu nastavljamo u pravcu mogućih poboljšanja u okviru prvih deset stubova konkuren-tnosti kao i njihovih pojedinačnih činilaca od kojih se očekuje da generišu neophodni rast.

120

3. Mogućnosti za napredak u 2014. godini

Kako bi se analizirale mogućnosti za ostvarivanje navedenih scenarija, potrebno je prvo definisati načine na koji bi se ostvario neophodan rast u dve navedene grupe stubova konkurentnosti. Najjednostavniji način za povećanje vrednosti IGK u svakom od sce-narija podrazumeva podjednako povećanje vrednosti svakog pojedinačnog stuba. Pošto prva četiri stuba učestvuju u vrednosti IGK sa 40%, svaki pojedinačni stub učestvuje sa 10% u ukupnoj vrednosti indeksa. Stubovi koji čine grupu “faktora unapređenja konku-rentnosti” učestvuju sa 50% u ukupnoj vrednosti IGK i pošto ih ima šest svaki ponaosob ima učešće od približno 8,33%.

3.1. Izvori poboljšanja na nivou stubova konkurentnostiPoboljšanje na nivou svih stubova predstavlja prilično nerealnu pretpostavku ako se ima u vidu da u periodu posmatranja (2006-2013. godina) nijednom nije zabeleženo sinhro-nizovano poboljšanje u svih deset stubova istovremeno. Ukoliko se u obzir uzme i to da Srbija već beleži visoke vrednosti (u odnosu na kompozitnu vrednost IGK) stubo-va6, malo je verovatno da će se neophodan rast za ostvarivanje bilo kog od tri scenarija generisati rastom na nivou stubova prema kojima već beležimo visoke pozicije. Pored toga jedna od negativnih odlika konkurentske pozicije Srbije prema izveštaju SEF-a je nizak napredak u razvoju prva četiri stuba u grupi „Osnovnih faktora“ koji predstavljaju bazu za razvoj ostalih stubova konkurentnosti7. Pored toga, napori koji su potrebni za poboljšanje stubova konkurentnosti koji su već značajno bolje rangirani u odnosu na ukupan rang Srbije, iziskuju više ulaganja i troškova nego unapređenje onih stubova prema kojima se Srbija nalazi među poslednjih 15 zemalja na listi. Razlog zbog kog su troškovi daljeg unapređenja „dobrih“ stubova veći u odnosu na stubove prema kojima se Srbija loše kotira kriju se u činjenici da je najveći broj indikatora na osnovu kojih se mere vrednosti ovih stubova vezan za ulaganja u kapital i infrastrukturu u toj oblasti8.

Na osnovu prethodno navedenog, kao izvore rasta IGK u cilju ispitivanja ostvarivosti tri predstavljena scenarija izdvajamo stubove konkurentnosti u kojima Srbija beleži naj-slabije rezultate. U „kritične“ stubove, na osnovu vrednosti IGK i ranga koji ostvaruje Srbija, svrstaćemo:

• Kvalitetinstitucija (126. pozicija u 2013. godini), • Makroekonomskookruženje (136. pozicija u 2013. godini),• Efikasnosttržištadobara (132. pozicija u 2013. godini),• Efikasnosttržištarada (119. pozicija u 2013. godini),• Razvijenostfinansijskogtržišta (115. pozicija u 2013. godini).

6 Zdravstvena zaštita i osnovno obrazovanje (u 2013. godini, Srbija je prema ovom aspektu konkurentnosti zauzela 69. poziciju), Visoko obrazovanje i obuka (u 2013. godini, Srbija je zauzela 83. poziciju na listi), Tehnološka opremljenost (u 2013. godini, Srbija je zauzela 60. poziciju na listi) i Veličina tržišta (u 2013. godini, Srbija je zauzela 69. poziciju na listi)

7 World Economic Forum (WEF, 2013), The Global Competitiveness Report 2013-2014, Switzerland, Geneva, str. 10

8 U okviru Tehnološke opremljenosti, gde se meri brzina protoka podataka za prosečnog pretplatnika, ista se može uvećati samo značajnim ulaganjima u mrežu optičkih kablova, takođe u stubu Veličina tržišta indikatori su vezani za nivo BDP-a kao i količinu proizvoda koju domaće tržište može da apsorbuje, usled čega zemlje sa malim brojem stanovnika tehnički ne mogu da povećaju vrednosti ovih indikatora nakon određenog nivoa, usled činjenice da postoje zemlje sa većim brojem stanovnika

121

Pošto smo od deset stubova koliko ih se nalazi u grupama Osnovni faktori i Faktori unapređenja efikasnosti, izdvojili pet kao generatore rasta, neophodno je da izračunate vrednosti za svaki od scenarija sada prilagodimo manjem broju stubova koji na sebe preuzimaju celokupan teret promene. Kada se izvrši preračunavanje za ovih pet stubova i njihov individualni uticaj koji ostvaruju na ukupnu vrednost IGK dobijamo sledeće iznose:

• u slučaju realističnog scenarija i minimalno poboljšanje pozicije na rang listi SEF-a, neophodno da prva dva stuba zabeleže povećanje vrednosti indeksa od barem 0,0325 dok preostala tri stuba treba da povećaju vrednost indeksa za barem 0,0269.

• U slučaju umereno optimističnog scenarija neophodno je da prva dva stuba povećaju vrednosti svojih indeksa za barem 0,123 dok bi preostali stubovi trebalo da povećaju vrednosti svojih indeksa za 0,0492.

• Za optimistični scenario potrebno je da se vrednost indeksa u prva dva stuba poveća za barem 0,194 uz istovremeno povećanje vrednosti u preostalim stubovima za ba-rem 0,0776.

I pored toga što pretpostavljamo da će neophodan rast za ostvarenje navedenih scenarija biti generisan u samo pet stubova konkurentnosti, dobijene vrednosti se i dalje nalaze u okvirima promena koje su beležene u prošlosti na nivou svakog od stubova koji identifi-kovani kao generatori rasta.

3.2 Izvori poboljšanja unutar odabranih stubova konkurentnostiNakon određivanja stubova konkurentnosti koji bi bili logičan izvor rasta neophodno je sagledati da li se u narednoj godini mogu očekivati promene koje će uticati na poboljša-nja ocena indikatora iz kojih se kasnije generiše vrednost indeksa za svaki stub i na kraju ukupna vrednost IGK.

Na osnovu najavljenih reformi i izmena u regulatornom okviru koje treba da stupe na snagu u 2014. godini izdvojili su se indikatori kod kojih bi se moglo očekivati poboljša-nje ocene10. U okviru stuba koji prati kvalitet institucija, izdvojili smo četiri indikatora za koje bi bilo opravdano očekivati poboljšanje u narednom periodu. U pitanju su:

• Rasipanje državnih sredstava (130. pozicija11)• Teret državne regulacije i propisa (142. pozicija)• Efikasnost zakonskog okvira u rešavanju sporova (137. pozicija)• Organizovani kriminal (127. pozicija)

9 Za dobijanje ovih vrednosti pretpostavili smo da će grupe u okviru kojih se stubovi nalaze imati podjednak doprinos rastu vrednosti na šta se dalje primenjuje metodologija SEF-a vezana za ponderisanje pojedinačnog doprinosa svakog od stubova.

10 Ovde se uvodi pretpostavka da će izmene zakona o radu, poreskog sistema, reformi u oblasti sudstva, restrukturiranje javnih preduzeća i rešavanja pitanja preduzeća koja su u stečaju biti percipirano kao pozitivna promena od strane anketiranih menadžera. Treba imati u vidu da će efekti ovih promena različito pogoditi svako preduzeće čiji se menadžeri anketiraju, usled čega može doći do divergentnog kretanja u stavovima koji ocenjuju promene.

11 U zagradama su prikazane pozicije koje je Srbija zauzimala prema rang listi SEF-a u 2013. godini na osnovu ocene samo ovog indikatora.

122

Ocene za prikazane indikatore dobijaju se isključivo na osnovu ankete vodećih me-nadžera u Srbiji usled čega predstavljaju subjektivnu ocenu kvaliteta institucionalnog okruženja u ovom segmentu. Ukoliko se reforme u javnim finansijama nastave, sprovede „seča propisa“ koja se već dugo očekuje i reše problemi u predugom trajanju sudskih sporova, moguće je očekivati poboljšanja ocena kod ova četiri indikatora. Naravno, zbog činjenice da su ovo subjektivne ocene izvesna je mogućnost da i pored ostvarenog na-pretka, menadžeri ponovo loše ocene ove oblasti12.

U celokupnoj strukturi stuba koji predstavlja makroekonomsko okruženje izuzimajući indikator kreditni rejting, Srbija beleži značajno lošije ocene u odnosu na poziciju prema kompozitnoj vrednosti IGK:

• Deficit budžeta u % BDP-a (132. pozicija)• Bruto nacionalna štednja u % BDP-a (136. pozicija)• Inflacija (115. pozicija)• Javni dug u % BDP-a (114. pozicija)

Za razliku od stuba koji meri kvalitet institucija, makroekonomsko okruženje se pre-ma metodologiji SEF-a ocenjuje jedino na osnovu tvrdih pokazatelja iz međunarodno uporedivih baza podataka. U 2014. godini, ukoliko se makroekonomski trendovi nasta-ve moglo bi se očekivati poboljšanje u oceni jedino inflacije, dok bi javni dug i deficit budžeta verovatno ostali nepromenjeni u odnosu na prethodni period. Ipak, sam način prikupljanja i dobijanja izveštaja o globalnoj konkurentnosti zemalja iziskuje da se za ocenu makroekonomskog stanja u tekućoj godini koriste podaci iz prethodne godine. Zbog toga, u izveštaju o konkurentnosti u 2014. godini sa velikom sigurnošću možemo očekivati pogoršanje ocene kod svih indikatora što bi negativno uticalo na visinu indek-sa za ceo stub, a posledično i za ukupnu konkurentsku poziciju Srbije. Čak bi se i ocena inflacije pogoršala iako je zabeležila porast od samo 2,2%13 na međugodišnjem nivou u decembru. Ovo je posledica načina obračuna inflacije koju SEF primenjuje u svom izve-štaju. Za praćenje ove makroekonomske varijable SEF ne koristi međugodišnju stopu rasta već prosek međugodišnjih stopa zabeleženih u svih dvanaest meseci za proteklu godinu. Ovako obračunata inflacija u Srbiji u 2013. godini iznosi 7,9% zbog visokih stopa koje su zabeležene u prvoj polovini godine, dok je u 2012. godini inflacija koja se koristila za poslednji izveštaj SEF, iznosila 7,3%.

U grupi faktora unapređenja efikasnosti nalaze se tri stuba konkurentnosti koje smo iz-dvojili kao „kritične“ i u kojima bi mogli da budu generatori poboljšanja konkurentnosti Unutra stuba koji posmatra efikasnost tržišta dobara nalazi se šesnaest indikatora od kojih je za pet moguće pronaći objektivne mogućnosti za poboljšanje u narednoj godini.

• Intenzitet lokalne konkurencije (138. pozicija)• Stepen tržišne moći (142. pozicija)• Efekat oporezivanja na podsticaj za investiranjem (130. pozicija)• Troškovi poljoprivredne politike (130. pozicija)• Uticaj zakona na SDI (129. pozicija)12 Bertrand, M., Mullainathan, S. (2001), “Do People Mean What They Say? Implications for Subjective

Survey Data”, American Economic Review, Vol 91, Issue 2, str. 67-72.13 NBS, statistika realnog sektora – cene potrošača, http://www.nbs.rs/export/sites/default/internet/

latinica/80/realni_sektor/SBRS07.xls

123

Kao i u slučaju institucija, ocene za ove indikatore se dobijaju na osnovu subjektivnog mišljenja vodećih menadžera koji treba da pokažu razvijenost tržišta dobara u poređenju sa međunarodnim okruženjem. Smatramo da je u pet navedenih indikatora moguće za-beležiti poboljšanje u kratkom roku, na osnovu najavljenih promena načina oporezivanja dohotka14 od rada, zakona o radu kao i dovođenja međunarodnih trgovinskih lanaca u Srbiju koji bi za posledicu imali povećanje konkurencije na tržištu maloprodaje ali i da-vanje mogućnosti za plasiranje domaćih proizvoda na inostrana tržišta putem trgovačkih robnih marki.

Kada je u pitanju efikasnost tržišta rada od deset indikatora čije pojedinačne ocene odre-đuju ocenu ovog stuba, izdvojili smo tri kod kojih bi u kratkom roku bilo moguće ostva-riti povećanje ocene.

• Efekat oporezivanja na podsticaje za zapošljavanjem (130. pozicija)• Kapacitet privrede da zadrži talente (146. pozicija)• Kapacitet privrede da privuče talente (147. pozicija)

Navedeni indikatori su takođe subjektivne ocene o poziciji Srbije u međunarodnom kon-tekstu i ne ulazeći u ispitivanja da li su ove ocene realne uočavamo mogućnost da se na osnovu najavljenih reformi može očekivati poboljšanje njihovih ocena. Izmene zakon o radu i reforme u oblasti poreskog sistema trebale bi da olakšaju zapošljavanje u nared-nom periodu usled čega se očekuje povećanje ocene za prvi indikator. Pozitivni efekti ovih mera u kombinaciji sa najavljenom ali još uvek ne ostvarenom depolitizacijom iz-vršnih mesta u javnim preduzećima i prestankom stranačkog zapošljavanja, trebali bi da se preliju i na druga dva indikatora u okviru stuba efikasnosti tržišta rada čime bi uticali na rast ukupne ocene za ovu dimenziju konkurentnosti Srbije.

Iako smo razvijenost finansijskog tržišta naveli kao jedan od stubova koji beleži znatno lošiju ocenu15 u odnosu na ukupni rang Srbije, nismo u mogućnosti da uočimo indikator kod koga bi opravdano bilo očekivati povećanje ocene u narednom izveštaju. Ukoliko se uzme u obzir da je država prekinula program subvencionisanih kredita kao i da se oče-kuje smanjivanje kvantitativnih olakšica16 od strane FED-a, može se očekivati rast troš-kova finansiranja kredita što će negativno uticati i na ostale indikatore u ovom stubu17.

14 Najveći broj stranih direktnih investicija u Srbiju ostvaren je zahvaljujući jeftinoj kvalifikovanoj radnoj snazi ali zbog neefikasnog zakona o radu i destimulativnog sistema plaćanja poreza na dohodak od rada, jedan broj investitora ipak bira da zadrži proizvodnju na istom nivou dok neki biraju da svoja sredstva plasiraju u susedne zemlje.

15 unutar ovog stuba prema četiri indikatora plasirani smo od 120-148 pozicije dok samo samo u oblasti zakonom garantovanih prava dobro plasirani

16 FED je u 2008. godini počeo sa programom ekspanzivne monetarne politike koja se zasniva na ulaganju velikih količina sredstava u državne hartije od vrednosti. Trenutno je na snazi treća faza ovog mehanizma za koju je postojala indicija da će u obimu biti manja u odnosu na prethodno najavljeni iznos sredstava koja bi se plasirala.

17 Ocene za osam od devet indikatora koji formiraju ukupnu ocenu stuba „Razvijenost finansijskog tržišta“ dobijaju se na osnovu subjektivnih stavova vodećih menadžera i uopšteno gledano treba da mere troškove i jednostavnost finansiranja preduzetničkih aktivnosti u jednoj zemlji.

124

O mogućnosti za napredak u navedenim stubovima kada su izabrani indikatori u pitanju svedoči i poslednji izveštaj USAID-a18 o rezultatima sprovedene ankete u Srbiji nad 1000 preduzeća. Ova anketa se sprovodi treću godinu za redom usled čega je moguće pratiti kretanje ocena za najvažnije dimenzije poslovnog okruženja. Kada su u pitanju institucionalne promene primećuju se napredak u pojedinim dimenzijama, usled čega bi bilo moguće očekivati povećanje ocene kod nekih od navedenih indikatora.

Slika 3.Negativne ocene za različite dimenzije regulatornog okvira

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Porezi i doprinosi na zarade

Porez na dodatu vrednost

Poreska administracija

Drugi obavezni nameti, takse i naknade

Administrativna procedura

Inspekcijski nadzor

Vreme i troškovi vezani za procedure plaćanja

Propisi i procedure vezane za radne odnose

Dobijanje dozvola za obavljanje delatnosti

Dobijanje građevisnkih i povezanih dozvola

Vreme i trokovi vezani za sudske procedure

Carine i procedure vezane za međ. trgovinu

2011 2012 2013

Izvor: USAID-BEP Serbia 2013 , Executive summary, str. 4

Uzimajući u obzir sve elemente koji bi trebali da deluju pozitivno na povećanje vrednosti IGK, potrebno je dati konačnu ocenu ostvarivosti tri predstavljena scenarija. Iako smo povećanje ranga Srbije u narednom izveštaju SEF-a za jednu poziciju nazvali realistič-nim, nakon detaljne analize dolazimo do konstatacije da je i ovako mali napredak veliki izazov za Srbiju ako imamo u vidu ograničenja po pitanju vremenskog horizonta za napredak, subjektivnosti ispitanika na osnovu čijih mišljenja se formiraju ocene za veći broj stubova kao i negativnih makroekonomskih kretanja u 2013. godini.

Pošto se samo od jednog broja indikatora može očekivati poboljšanje i uz pretpostavku da se kod ostalih ocene konkurentskog okruženja ne pogoršaju, potrebno je, u zavisnosti od tipa scenarija, obezbediti sledeći rast izabranih indikatora:

18 USAID-Business Enabling Project Serbia (BEP) 2013, http://www.bep.rs/documents/business-survey-2013/USAID%20BEP,%20Anketa%201000%20preduzeca%202013,%20Kompletan%20izvestaj.pdf

125

Realistični sceanario

• Indikatori u okviru stubova Institucije19 trebali bi da zabeleže rast od minimalno 0,34.

• Indikatori u okviru stubova koji sačinjavaju grupu Faktora unapređenja konkuren-tnosti trebali bi povećaju ocene u novom izveštaju za barem20 0,13

Umereno optimistični scenario

• Indikatori u okviru stubova Institucije trebali bi da zabeleže rast ocena od barem 1,29

• Indikatori u okviru stubova koji sačinjavaju grupu Faktora unapređenja konkuren-tnosti trebali bi povećaju ocene u novom izveštaju za barem 0,24

Optimistični scenario

• Indikatori u okviru stubova Institucije trebali bi da zabeleže rast ocena od barem 2,037

• Indikatori u okviru stubova koji sačinjavaju grupu Faktora unapređenja konkuren-tnosti trebali bi povećaju ocene u novom izveštaju za barem 0,38

4. Zaključak

Pitanje konkurentske pozicije za zemlju u tranziciji je od visokog značaja ukoliko znamo da zahvaljujući napretku u dimenzijama konkurencije zemlja postaje atraktivna za stra-na direktne investicije, razvoj trgovine, međunarodnu tehničku saradnju i opšti rast bla-gostanja. Već duži niz godina se izveštaj SEF-a o napretku zemalja prema GIK-u, koristi u stručnoj literaturi kao najpribližniji agregatni pokazatelj konkurentske pozicije zemlje. U poslednjem izveštaju Srbija je zabeležila pad na 101. mesto od 148 zemalja koliko je bilo ispitano. Ne ulazeći u diskusiju koliko je metodologija SEF-a pouzdana za među-narodno rangiranje zemalja i da li je ovo realni pokazatelj konkurentske pozicije Srbije pokušali smo u radu da pružimo uvid u mogućnosti da se u kratkom roku do sledećeg izveštaja ova pozicija popravi. Na osnovu tri predložena scenarija izračunate su promene u visini ukupnog GIK-a koji Srbija mora da ostvari za period od godinu dana. U trećem delu smo izabrali „kritične „stubove konkurentnosti koji bi trebalo da budu nosioci ovog rasta a zatim smo ušli u strukturu ovih stubova kako bi identifikovali indikatore kod kojih se može očekivati napredak u kratkom vremenskom periodu.

Nakon definisanja indikatora preračunate promene na osnovu njihovog broja govore da se i za najmanju promenu ranga mora ostvariti izuzetno veliki rast u oblasti kvalite-ta institucija, toliko veliki da scenariji II i III postaju praktično nedostižni. Celokupna simulacija se zasniva na pretpostavci da će u narednoj godini biti nastavljen rast IGK za svih 148 mesta na listi što se ne mora desiti i time bi se lestvica za dostizanje bolje 19 Pošto smo utvrdili da u indikatori koji se nalaze unutar stuba Makroekonomsko okruženje ne mogu

ostvariti očekivani napredak, neophodno je da indikatori unutar stuba Institucije zabeleže veći napredak kako bi se kompenzovao izostanak rasta u okviru Makorekonomskog okruženja.

20 I ovde su povećana očekivanja od stubova Efikasnost tržišta dobara i Efikasnost tržišta rada usled toga što ne nalazimo mogućnosti za povećanje ocena unutar stuba Razvijenost finansijskog tržišta.

126

pozicije spustila nešto niže. Ipak ukoliko se nadamo poboljšanju konkurentske pozicije koja je dugoročno održiva neophodno je uložiti velike napore u unapređenje kvaliteta institucija i infrastrukture u zemlji pošto ovi stubovi predstavljaju osnovu na kojoj se dalje nadovezuju ostale dimenzije konkurentnosti.

Literatura

1. Bajec, J., Stanić, K. (2005), „Makroekonomska konkurentnost – uslov priključenja EU“, Strategija konkurentnosti Srbije 2005-2010, Kopaonik biznis formu 2005, str. 147-158

2. Bertrand, M., Mullainathan, S. (2001), “Do People Mean What They Say? Implica-tions for Subjective Survey Data”, American Economic Review, Vol 91, Issue 2, str. 67-72.

3. CEVES (2008), „International Competitiveness and Economic Growth of Serbia“, compete project

4. Ristić, B. i S. Tanasković (2011), „Konkurentnost Srbije: merenje konkurentnosti i rangiranje zemalja prema Izveštaju Svetskog ekonomskog foruma“, Kvartalnimoni-tor, Broj 25-26, FREN, Beograd, str. 68-80.

5. Squalli, J., Wilson, K. And Hugo, S. (2006), “An Analysis of Growth Competitive-ness”, EPRU, Zayed University, Dubai, Working Paper No. 06-01, January 2006

6. UNDP (2008), A Survey of Composite Indices Measuring Country Performance: 2008 Update, Working paper, UNDP/ODS, eds. Romina Bandura, February 2008

7. USAID-Business Enabling Project Serbia (BEP) 2013, http://www.bep.rs/docu-ments/business-survey-2013/USAID%20BEP,%20Anketa%201000%20preduze-ca%202013,%20Kompletan%20izvestaj.pdf

8. World Economic Forum (WEF, 2013), TheGlobalCompetitivenessReport issues 2013-2014, 2012-2013, 2011-2012, 2010-2011, 2009-2010, 2008-2009, 2007-2008, 2006-2007, Switzerland, Geneva.

127

BrankoRadulović*

Stečaj u Srbiji – činjenice, zablude i nenameravane poslediceApstrakt: Četiri godine nakon stupanja nasnaguZakonaostečaju ,VladaSrbijepredlo-žilajeizmeneidopunetogZakonaostečaju.Radanaliziratriključnaaspektastečajnogpo-stupkauSrbiji–1)relativnomalibrojstečajamalihisrednjihpreduzeća,2)značajnoučešćeunapredpripremljenihplanovareorganizacijamotivisanih, pre svega, niskim troškovima ikratkimtrajanjempostupkai3)presudanuti-cajnaefikasnoststečajnogpostupkaležiupri-menivažećegzakonaiproblemimavansamogstečajnogokvira,aneusamomtekstuZakonaostečaju.AnalizaPredlogazakonaukazujedaiakosadržinekolikounapređenja,onostavljanizpitanjaotvorenim,nekaodrešenjakojasusepokazalekorisnimupraksiPredlogukida.Konačno, Predlog sadrži i niz pogrešnih re-šenja, koja pre svega ugrožavaju podnošenjei usvajanje kakounapredpripremljenih, takoiobičnihplanovareorganizacijeubudućnosti.Stogapostavljamopitanje stvarnepotrebe zaobimomizmenasadržanihuPredloguzakona.

Ključne reči: stečaj, bankrotstvo, reorgani-zacija,

Abstract: Fouryearsaftertheentryintofor-ceoftheLawonBankruptcy,theSerbianGo-vernmentproposedtheBillonAmendmentsandSupplementstotheLawonBankruptcy.Paperreviews three key aspects of the bankruptcyprocedureinSerbia-1)relativelysmallnum-berofsmallandmediumsizedbankruptcies,2)significantshareofthenumberofreorganiza-tionplanspreparedinadvancedmainlyduetolowcostsandshortduration,and3)problemsthatlieintheapplicationoftheLawandimpe-dimentsoutofscopeofbankruptcyframeworkhave a decisive influence on the efficiency ofbankruptcyprocedureandnot theLawitself.АnassessmentshowsthattheBillwhilemakingseveralimprovements,hasleftanum-berofissuesopen,whilesomeofthesolutionsthathaveprovenusefulinpracticewerecom-pletely abolished. Finally the Bill contains anumber of misguided solutions that threatensubmissionandapprovalofbothpre-packagedand ordinary reorganization plans in future.Thus,weraisethequestionofgenuineneedtochangethescopeofthebankruptcyframeworkthewayitisenvisagedintheBill.

Key words: bankruptcy, liquidation, reorga-nization

JEL klasifikacija: G33, G34, K22.

Uvod

Srbija je na putu da u poslednjih deset godina po treći put menja stečajni okvir. Nakon reformi sprovedenih 2004. godine, usvajanjem Zakona o stečajnom postupku1 i promena učinjenih Zakonom o stečaju 2009. godine2, Vlada Republike Srbije usvojila je Predlog

* Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu. Rad je pripremljen u okviru projekta Pravnog fakulteta Univer-ziteta u Beogradu „Razvoj pravnog sistema Srbije i harmonizacija sa pravom EU“.

[email protected] Zakon o stečajnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 84/04 i 85/05).2 Zakon o stečaju („Sl. glasnik RS“, br. 104/09, 99/11 - dr. zakon i 71/2012 – odluka US). O ključnim izme-

nama stečajnog okvira v. Radulović (2010).

128

zakona o izmenama i dopunama Zakona o stečaju (u daljem tekstu Predlog zakona), čije se usvajanje očekuje početkom 2014. godine. Česte promene stečajnog okvira nisu tako neuobičajene i u drugim zakonodavstvima.3 Ipak, pre bilo kakve promene, potrebno je zapitati se da li problem leži u tekstu zakona ili u njegovoj primeni, odnosno, ako se konačno utvrdi neophodnost promena teksta zakona, treba odrediti i pravu meru ta-kvih promena. Odgovori na pomenuta pitanja mogu se dobiti samo u temeljnoj analizi postojećeg stečajnog okvira. Rad nema pretenzije da pruži sveobuhvatnu analizu, već razmatra tri ključna aspekta stečajnog okvira – mali broj otvorenih stečajnih postupaka, primenu unapred pripremljenih planova organizacije i probleme u primeni i probleme van stečajnog okvira. Takođe, reč je, ako ne o prvom, onda jednom od prvih komentara Predloga zakona. U tom kontekstu rad može da ukaže na probleme i iznese drugačije vi-đenje nekih rešenja sadržanih u Predlogu zakona. S obzirom na aktuelnost, tekst analize Predloga produžen je nauštrb prvog dela rada.

Pre razmatranja ključnih aspekata sprovođenja stečaja u Republici Srbiji, treba naglasiti da je stečajni okvir prilagodljiv različitim potrebama, odnosno da omogućava različite pristupe rešavanju problema nesolventnosti i/ili nelikvidnosti dužnika u zavisnosti od stepena finansijskih teškoća (Grafikon 1). Stečajni okvir je već prvom reformom omogu-ćio različite opcije kako u okviru postupka bankrotstva (prodaju funkcionalnih delova ili celine dužnika ili prodaju dužnika kao pravnog lica), tako i u okviru „obične“ reorga-nizacije (na primer, podnosioci plana mogu pripremiti sanacioniili likvidacioni plana re-organizacije). Kasnijim reformama su uspostavljeni i alternativni mehanizmi - unapred pripremljen plan reorganizacije i sporazumno finansijsko restrukturiranje kako bi se for-mirali adekvatni podsticaji dužnicima da na vreme signaliziraju finansijske poteškoće i izbegnu bankrotstvo kao znatno nepovoljniji ishod. Paralelno sa promenama stečajnog okvira uređen je i mehanizam likvidacije i prinudne likvidacije, a izvršena je i reforma izvršnog postupka. Time se u Srbiji formirao zaokružen pravni okvir koji treba da omo-gući ili restrukturiranje dužnika ili efikasan izlazak sa tržišta. Iako su pomaci evidentni, pre svega u pogledu primene instituta unapred pripremljenog plan reorganizacije, stečaj u Srbiji, posebno u slučaju malih i srednjih privrednih društava je mehanizam koji se i dalje nedovoljno i retko koristi.

3 Italija je u periodu od 2005 do 2012. godine, menjala stečajni okvir čak pet puta, dok je susedna Hrvatska nakon usvajanja novog Zakona o stečaju 1996. godine sedam puta menjala, u većoj ili manjoj meri njegove odredbe. Gotovo u svim zemljama Evropske Unije, stečajni okvir je menjan kao posledica ekonomske i finansijske krize.

129

Grafikon 1Zakonodavni okvir rešavanja odnosa dužnika i poverilaca

u slučaju dužnikovih finansijskih poteškoća

U prvom delu rada razmatramo ključne karakteristike stečajnih postupaka i dajemo kra-tak pregled dosadašnje primene Zakona o stečaju. Za neke od uočenih problema Predlog zakona je pokušao da nađe odgovarajuća rešenja. Analiza prema našem mišljenju naj-bitnijih rešenja i moguće konsekvence u praksi predmet su drugog dela rada, pri čemu posebni pažnju poklanjamo rešenjima koja mogu imati posledice suprotne željenim. U trećem delu zaključujemo.

1. Sprovođenje stečaja u Republici Srbiji – ključni aspekti

U ovom delu razmatramo prema našem mišljenju tri ključna aspekta sprovođenja stečaja u Srbiji. Prvi aspekt odnosi se na nedovoljno korišćenje stečaja što i dalje predstavlja ključni problem u Srbiji. Drugi aspekt odnosi se na sve veći značaj unapred pripremlje-nih planova, koji postaju standardan način razrešavanja finansijskih poteškoća, pre sve-ga, velikih privrednih društava. Treći aspekt su problemi koji su prisutni ne zbog teksta zakona, već zbog načina na koji se on (ne) primenjuje, kao i problemi koji ne spadaju u užem smislu u stečajni okvir, ali presudno utiču na ishod stečajnog postupka u pogledu trajanja, troškova postupka i namirenja poverilaca.

1.1. Ograničeno korišćenje stečajnog postupkaOd početka 2010. godine stupanjem na snagu važećeg Zakona o stečaju, otvoreno je oko 3,500 stečajnih postupaka.4 Grafikon 2-a jasno ukazuje na dve faze primene Zakona o

4 S obzirom na to da Agencija za licenciranje stečajnih upravnika ne sprovodi nadzor nad postupcima u kojima nije imenovan stečajni upravnik, unapred pripremljeni planovi reorganizacije nisu obuhvaćeni statističkim izveštajima ALSU, tako da navedeni ukupni broj postupaka ne uključuje unapred priprem-ljene planove reorganizacije. Podaci Agencije za licenciranje stečajnih upravnika dostupni su na adresi http://www.alsu.gov.rs/bap/code/navigate.jsp?Id=298.

130

stečaju – pre i nakon proglašenja odredbi o „automatskom stečaju“ neustavnim.5 Od po-lovine 2012. godine, nakon prestanka primene „automatskog stečaja“, dolazi do drastič-nog pada broja otvorenih postupaka.6 Tokom 2013. godine, bez unapred pripremljenih planova reorganizacije (UPPR) otvoreno je samo 147 stečajnih postupaka, dok je broj otvorenih postupaka prethodnih godina bio višestruko veći (u 2012. godini iznosio je 980, a u 2011. godini dostignut je maksimum od 1,314 stečajnih postupaka).7

Grafikon 2-a

Izvor: ALSU

Grafikon 2-b

Izvor: Autor na osnovu podataka NBS

U prvoj fazi, u periodu od 2010. do 2012. godine, Srbija je prema relativnom učešću otvorenih stečajnih postupaka u ukupnom broju privrednih društava dostigla nivo pri-sutan u pojedinim razvijenim stečajnim sistemima u EU. Dok je na 10,000 registrovanih privrednih društava u 2012. godini bilo 97 otvorenih postupaka, u 2013. godini taj broj je smanjen samo na 17.5 otvorenih postupaka. S obzirom na privredno okruženje i visoku nelikvidnost, broj otvorenih postupaka u Srbiji za 2013. godinu je izuzetno mali. Poređe-nja radi, u Austriji, kao jednoj od članica EU sa visokim procentom privrednih društava za koje se otvara stečajni postupak, u 2012. godini je na 10,000 privrednih društava za

5 Detaljnije razmatranje primene „automatskog stečaja“ dato je u drugom delu. Formalni naziv za „auto-matski“ stečaj je postupak u slučaju dugotrajne nesposobnosti za plaćanje, ali smo se u radu opredelili za kraći i opšte prihvaćeni termin.

6 Zakonom o stečaju pravi se razlika između pokretanja i otvaranja stečajnog postupka. Pokretanje se odnosi samo na podnošenje predloga, dok otvaranje znači da je predlog za pokretanje stečajnog postupka usvojen. U tekstu koristimo termin“automatski“ stečaj umesto

7 Prema podacima Agencije za licenciranje stečajnih upravnika učešće „automatskih“ stečajeva u uku-pnom broju nakon 2011. godine znatno opada. U 2012. godini njihovo učešće iznosi samo petinu od ukupnog broja otvorenih stečajeva. Visina učešća „automatskih“ stečajeva u ukupnom broju otvorenih postupaka je kontraintuitivna. Ipak, navedeni podatak treba uzeti sa rezervom. Mnogi od otvorenih po-stupaka koji se ne vode kao „automatski“ stečajevi, to zapravo jesu. Jedan broj dužnika je preventivno pokrenuo postupak, pre nego što bi on bio automatski pokrenut, dok su drugi nakon što su odblokirali ra-čun, naknadno podneli predlog za pokretanje postupka. U pojedinim slučajevima, sudovi su nakon uplate predujma otvarali novi postupak, tako da nije reč o običnom pokretanju stečajnog postupka.. Ipak, za konačan stav o broju otvorenih postupaka koji su nastali kao direktna posledica odredbi o „automatskom“ stečaju, potrebna je detaljna analiza pojedinačnih slučajeva.

131

80 dužnika postupak bio otvoren, pri čemu je taj odnos relativno stabilan u proteklom periodu.8

Broj otvorenih naravno treba razlikovati od broja pokrenutih postupaka. Tokom primene odredbi o „automatskom stečaju“ broj pokrenutih postupaka u Srbiji bio je znatno viši u odnosu na bilo koju članicu EU.9 Za prve tri godine primene pokrenuto je preko 30,000 stečajnih postupaka samo po osnovu automatskog stečaja (Grafikon 2-b), što ilustruje i nivo opterećenosti stečajnih sudija u tom periodu. Kako deo podataka za 2012. godinu nije dostupan možemo samo dati procenu prema kojoj se na 10,000 privrednih društava u Srbiji pokrene oko 900 postupaka. Za 2013. godinu (u kojoj nema pristrasnosti usled nevoljnog pokretanja postupka po osnovu „automatskog“ stečaja), zbog nedostatka po-dataka ne možemo sa dovoljnom preciznošću utvrditi da li se broj pokrenutih postupaka vratio na nivo ili je čak znatno pao ispod evropskog proseka.10 Na osnovu navedenih podataka, možemo oprezno konstatovati da, za razliku od nekih članica Evropske Unije, problem u Srbiji nije u pokretanju, već u otvaranju stečajnog postupka.11 Radi poređenja, u Austriji je tokom 2012. godine od 150 pokrenutih postupaka na 10,000 privrednih dru-štava, otvoreno 80 postupaka (odnos između otvorenih i pokrenutih postupaka iznosio je visokih 52%). U Srbiji je taj odnos bio višestruko manji. Na osnovu podataka za 10 privrednih sudova, odnos otvorenih i pokrenutih stečajnih postupaka u 2012. godini bio je samo 9%. ili približno tek za svakog desetog dužnika za kog se stečajni postupak po-krene, postupak konačno bude i otvoren.12 Čak ako i isključimo postupke pokrenute po osnovu „automatskog“ stečaja, odnos otvorenih i pokrenutih postupaka je veoma mali.

Moguće je formirati različite hipoteze o relativno niskim stopama otvorenih stečajnih postupaka u Srbiji. Jedna hipoteza je da su zbog toga što su posledice po odgovorna lica stečajnog dužnika malo verovatne ili neznatne, ona pokreću stečajni postupak tek u situ-aciji kada su finansijske poteškoće takve da nije moguće doći do vansudskog sporazuma sa ključnim poveriocima ili je očekivana stopa namirenja stečajnih poverilaca toliko niska da oni u velikom broju slučajeva nemaju interes za sprovođenje postupka. To znači da dolazi do autoselekcije, tako da se stečajni postupci otvaraju pretežno za dužnike 8 Za podatke o broju otvorenih postupaka u Austriji v. podatke dostupne na https://www.wko.at/Content.

Node/Interessenvertretung/Standort-und-Innovation/2013-24_Kommentar_Insolvenzen.pdf. Za podatke o broju pokrenutih postupaka za 2012. godinu v. izveštaj Creditreform Economic Research Unit, “Cor-porate Insolvencies in Europe 2012/13” dostupan na adresi http://www.creditreform.rs/fileadmin/user_upload/CR-International/local_documents/hr/Documents/Insolvencies_2012_2013.pdf. Ipak, treba biti oprezan kod ovog poređenja, jer kvalitet statistike i obuhvat variraju od zemlje do zemlje.

9 Čak tri puta veći od Luksemburga koji je sa 300 pokrenutih postupaka na 10,000 privrednih društava zauzimao ubedljivo prvo mesto.

10 Broj pokrenutih postupaka razlikuje se od zemlje do zemlje. Na primer, u Španiji on iznosi samo 24, u Ne-mačkoj 89, a u Danskoj 182 na 10,000 privrednih društava. Prosek za 18 zemalja zapadne Evrope iznosi 70.

11 Pojedine članice EU, poput Španije i Grčke imaju izuzetno nisko učešće pokrenutih stečajnih postupaka u odnosu na broj privrednih društava. V. Celentani, M. et al. (2010).

12 U slučaju nekih dužnika stečajni postupak se pokreće dva ili više puta tokom godine, tako da je odnos otvorenih i pokrenutih postupaka suštinski nešto veći. Ipak, to ne menja iznete nalaze. Tokom pisanja rada, podaci o ukupnom broju primljenih predmeta za 2012. godinu dostupni su za privredne sudove u Nišu, Užicu, Zrenjaninu, Pančevu, Zaječaru, Kraljevu, Kragujevcu, Sremskoj Mitrovici, Čačku i Som-boru. Ukupan broj pokrenutih postupaka iznosio je 4,566, dok je broj otvorenih postupaka na području navedenih sudova bio 413, odnosno oko 42% od ukupnog broja otvorenih postupaka (980) u toj godini. Treba napomenuti da su tokom prvog dela godine i dalje bile na snazi odredbe automatskog stečaja, te je broj pokrenutih postupaka pristrasan.

132

sa značajnom imovinom, odnosno srednja i velika preduzeća. Druga hipoteza je da su troškovi stečajnog postupka „prohibitivno visoki“. To se odnosi kako na predujam, tako i na druge troškove koji poverioci imaju povodom stečajnog postupka. Na primer, iako je Zakon o stečaju dao prioritetan tretman povraćaju predujma i jasno naveo troškove koji mogu imati tretman predujma13 kako bi se ograničili nerealno visoki iznosi predujma koji su sudije diskreciono određivale, sudije i dalje često određuju veoma visok predu-jam u odnosu na imovinu stečajnog dužnika. Tako visoke iznose predujma i troškova postupka poverioci ne žele ili ne mogu da plate. Druga mogućnost je da su u poređenju sa stečajem poverioci smatraju da su troškovi alternativnih vidova namirenja niži. Treća hipoteza može da se formuliše tako da u postojećim tržišnim okolnostima, poverioci, a posebno obezbeđeni (razlučni) poverioci, nemaju podsticaj da pokrenu stečajni postu-pak, jer zbog trenutnih cena očekuju nisku stopu namirenja.14 Postoje i drugi potencijalni razlozi sporadičnog korišćenja stečaja, na primer i pored sprovedene reforme izvršnog postupka, dužnici još uvek nisu prisiljeni da se u većoj meri stečajem, odnosno korišće-njem zabrane izvršenja i namirenja, „brane“ od pojedinačnih izvršenja. U svakom sluča-ju problem niske stope otvaranja stečajnih postupaka u Srbiji je jedno od najzanimljivijih empirijskih pitanja stečaja.

1.2. Unapred pripremljeni planovi reorganizacije kao dominantan način razrešavanja finansijskih poteškoća velikih dužnika

Unapred pripremljeni plan reorganizacije naišao je na široku primenu u praksi.15 Iako u primeni ovog instituta postoji nekoliko nedostataka, može se izneti ocena da se UPPR pokazao kao relativno brz postupak, koji uz niske troškove omogućava dužniku da uspešno izvrši finansijsko restrukturiranje. Radulović (2013) uspešnu primenu UPPR objašnjava time da postupak sadrži potrebnu kombinaciju podsticaja – ličnu upravu (ulo-ga stečajnog upravnika je suštinski svedena samo na proveru tačnosti podataka u planu), moratorijum (zabranu izvršenja) i mogućnost nametanja plana nesaglasnim poverioci-ma.16 Iako je broj UPRR dostigao skoro 50 planova na godišnjem nivou (grafikon 3-a), reč je po pravilu o velikim ili srednjim privrednim društvima - dužnicima, tako da je već više od milijarde evra potraživanja restrukturirano na taj način.17 U nepromenje-nim okolnostima, zbog brojnih prednosti postupka u odnosu na običnu reorganizaciju realno je očekivati dalji rast učešća UPPR-a.18 U kojoj meri će to biti moguće, zavisiće i 13 V. čl. 59 Zakona o stečaju.14 Na primer, mnogi krediti odobravani su uz precenjenu vrednost kolaterala ili je reč o hipotekama drugog

ili višeg reda. U tom slučaju, obezbeđeni poverioci su za deo potraživanja koja premašuje vrednost kolaterala neobezbeđeni, odnosno stečajni poverioci.

15 V. čl.154-156 Zakona o stečaju. 16 Nasuprot Srbiji, hibridni postupci u vodećim evropskim zakonodavstvima često ne sadrže neku od

navedenih komponenti, što znatno umanjuje atraktivnost postupka ili nameću druga ograničenja za njegovu primenu. V. šire Radulović (2013).

17 UPPR je s obzirom na korake i zahteve namenjen pre svega srednjim i većim privrednim društvima. Prema veličini imovine u 2013. godini neki od većih postupaka su Banini a.d., FMP doo, Toza Marković a.d., Luka Beograd a.d., Gemax d.o.o., ITM Group d.o.o., Interkomerc a.d., itd.

18 Na dalji rast značaja UPPR uticaće i rešenje u čl. Predloga Zakona o privatizaciji, prema kom ukoliko nije moguće izvršiti prodaju kapitala i imovine, a naročito u slučaju ako su obaveze veće od imovine, prethodno se sprovodi postupak restruktuiranja po pravilima unapred pripremljenog plana reorganizacije. Pošto je realno očekivati da većina preduzeća u restrukturiranju neće prodati kapital ili imovinu, sledi da će veliki broj takvih preduzeća pripremiti UPPR. Nije jasno, zašto se takvim rešenjem insistira na pripremi planova čak i u slučaju kada je očigledno da oni ne mogu biti usvojeni ili je bankrot daleko jednostavnije rešenje.

133

od konačnog ishoda promena stečajnog okvira o kome će biti reči u drugom delu rada. Prednosti UPPR-a postale su očigledne posebno nakon sprovedene analize većeg broja slučajeva (Radulović, 2013). Polovina unapred pripremljenih planova biva potvrđena u roku od tri meseca uz troškove koji su u proseku višestruko manji od onih koji bi nastali u slučaju postupka obične reorganizacije. Grafikon 3-b prikazuje troškove u odnosu na vrednost ukupnih potraživanja izražena u milionima evra. Osim u jednom slučaju troš-kovi običnih reorganizacija višestruko su veće u odnosu na UPPR, pri čemu relativna prednost unapred pripremljenih planova raste sa rastom veličine dužnika. Grafikoni 3-v i 3-g pokazuju vreme potrebno da se unapred pripremljeni plan usvoji. Prosečno trajanje od podnošenja plana do potvrđivanja iznosi 4,7 meseci, dok medijana (Grafikon 3-g) iznosi 3,1 mesec, pri čemu je najkraći period do usvajanja plana iznosio samo 31 dan.

Grafikon 3-a

Izvor: autor

Grafikon 3-b

Izvor: Radulović (2013)

Grafikon 3 v

0

5

10

15

20

25

БРО

Ј УСВ

ОЈЕ

НИХ

ПЛАН

ОВА

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

ТРАЈАЊЕ У МЕСЕЦИМА


Grafikon 3 g

0

5

10

15

20

25

УППР

ТРА

ЈАЊ

Е У

МЕС

ЕЦИ

МА


Dva ključna problema koja se javljaju kod unapred pripremljenih, ali i običnih planova, su: 1) realnost predviđenih mera i održivosti poslovanja dužnika nakon usvajanja plana, i 2) tretman povezanih lica i mogućnost preglasavanja stečajnih poverilaca od strane povezanih lica. Prvi problem ukazuje na nespremnost poverilaca da smanje iznos svojih potraživanja, što posledično dovodi i do neodrživosti jednog broja planova. Analizom pojedinih planova stiče se utisak da i dužnici i poverioci prolongiraju status quo, odno-sno da se planovima „kupuje“ vreme. U zavisnosti od trenutka potvrđivanja plana, već

134

nakon jedne ili dve godine od početka primene usvojenih planova, može doći do neis-punjenja mera reorganizacije. Trenutno je procenat planova za koje je zbog neispunjenja pokreće novi postupak još uvek nizak. Treba imati u vidu da je najveći broj planova tek počeo da se sprovodi, te da će se problemi u pogledu ispunjavanja planom predviđenih obaveza javiti tek u drugoj ili trećoj godini. Drugi problem se pre svega odnosi na prime-nu Zakona, a delom i na isuviše povoljan položaj povezanih lica. Povezana lica često nisu adekvatno predstavljena, a čak i kada je ispunjen kriterijum naveden zakonom ne dolazi do formiranja posebne klase bez prava glasa. Nedovoljna pažnja posvećena povezanim licima dovodila je i do toga da i pored toga što ona čine znatno preko 30% određene kla-se, plan bude usvojen bez prethodne intervencije, ili da u slučaju da je učešće povezanih lica ispod 30%, glas povezanih lica presudno utiče na usvajanje plana.

Utisak da posebno najveća privredna društva u stečaju koriste UPPR, ne znači da nema i običnih reorganizacija. Pored UPPR-a i obične reorganizacije su znatno prisutnije u odnosu na period pre donošenja Zakona o stečaju. Naime, u oko 9% postupaka otvore-nih prema važećem Zakonu podnet je plan reorganizacije, što je znatno veće učešće u odnosu na prethodni Zakon o stečajnom postupku.19

Ako jedan broj planova reorganizacija nije sprovodljiv, postavlja se pitanje da li stečajni okvir u Srbiji pravilno vrši trijažu stečajnih dužnika. Konačan odgovor na ovo pitanje još uvek nije moguć zbog kratkog perioda od stupanja na snagu važećeg Zakona o stečaju. Ipak, Radulović (2012) koristeći veliki uzorak od preko 500 stečajnih dužnika za koje je postupak otvoren nakon usvajanja važećeg Zakona o stečaju pokazuje da odluka o pod-nošenju plana prevashodno zavisi od karakteristika stečajnog dužnika. Drugim rečima, ne može se prihvatiti teza da se planovi predlažu u slučajevima i kada su karakteristike dužnika takve da je za njih primeren postupak bankrotstva. U istoj analizi utvrđeno je da na odluku o potvrđivanju plana pored karakteristika dužnika utiče i struktura pove-rilaca, odnosno učešće banaka i obezbeđenih poverilaca, ali i svojinski oblik dužnika.

1.3. Problemi u primeni i problemi van stečajnog okviraDosadašnja praksa ukazala je na nekoliko problema u vezi sa Zakonom o stečaju. S obzi-rom na to da je reč o nizu tehničkih detalja, nećemo analizirati svaki problem ponaosob, već želimo da ukažemo da mnogi od tih problema nastaju usled neadekvatne primene Zakona ili se nalaze van samog stečajnog okvira, pa zato ne zahtevaju, bar ne značajne izmene teksta Zakona o stečaju. Na primer, prilikom izbora stečajnog upravnika, metod slučajnog odabira postao je pre izuzetak, a ne pravilo, dok stečajni upravnici veoma ret-ko bivaju menjani od strane poverilaca, iako su poverioci nezadovoljni njihovim radom. U pomenutim slučajevima, moguće je unaprediti odredbe zakona, ali problem nije u tekstu zakona, već u načinu na koji se on (ne) sprovodi ili u tome što se mogućnosti date zakonom ne koriste.20

19 Za analizu vodećih zakonodavstava u pogledu odnosa reorganizacija i bankrota (likvidacija u stečaju) v. Brouwer, (2005)

20 U navedenom primeru jedan od mogućih problema je vremensko ograničenje smene stečajnog upravnika. Ipak, smena upravnika u trenutku kada je on već obavio sve važne aktivnosti i postavljanje drugog stečaj-nog upravnika, stvara podsticaj za koluziju upravnika i ključnih poverilaca.

135

Neke druge probleme, poput tretmana založnih poverilaca (lica koja imaju založno pravo na stvarima i pravima stečajnog dužnika, ali ne i novčano potraživanje prema stečajnom dužniku), sudska praksa je donekle rešila, ali bi preciziranje razlike bilo poželjno, kao i sprečavanje ugrožavanja položaja takvih poverilaca planom reorganizacije. Pored pome-nutih, postoji potreba za detaljnijim uređenjem nekih instituta ili otklanjanjem nomoteh-ničkih grešaka u važećem zakonu, i eventualnog ubrzanja stečajnog postupka. Izmene zakona u pomenutim slučajevima su dobrodošle, ali veći broj takvih izmena neće imati presudnu ulogu u otklanjanju problema nedovoljnog korišćenja stečaja.

To nas vodi da zaključimo da ključni problemi koji onemogućavaju učestaliji i efika-sniji stečajni postupak nisu oni u vezi sa tekstom zakona, već se nalaze u primeni ili i van samog stečajnog okvira. Na primer, u slučaju velikog broja društvenih preduzeća, značajan problem odnosi se na pitanja restitucije imovine ili imovinskih celina dužnika. Stečajni propisi su u tom kontekstu nemoćni da učine promene, a da pri tom ne rizikuju da budu protivurečne drugim propisima. Drugi problemi odnose se na primenu zakona od strane sudova. Iako su se sudovi veoma uspešno izborili sa velikim brojem stečaj-nih postupaka u poslednje tri godine, i dalje su prisutni problemi koji se tiču njihovih kapaciteta, a time i organizacije i načina rada. Kako bi izašli na kraj sa velikim brojem predmeta u protekle tri godine, sudovi su se organizovali na različite načine. U Privred-nom sudu u Beogradu 48 sudija bavi se između ostalih predmeta i stečajnim predme-tima. To svakako rasterećuje sudije, jer su stečajni predmeti relativno komplikovani u odnosu na druge tipove predmeta u privrednim sudovima. Problemi su se javili zbog činjenice da je za jedan broj sudija, posebno nakon reizbora, stečajni postupak bio nova vrsta predmeta, što je donekle produžilo trajanje postupka. S druge strane, u manjim privrednim sudovima, događa se da se samo jedan sudija bavi stečajnim predmetima. Prednost takvog rešenja je specijalizacija i manji broj osporenih presuda, ali sa druge dolazi do preopterećenosti sudije. Konačno, možda i najvažnije ograničenje se odnosi na postojeće ekonomsko okruženje. Teško je očekivati da stečaj može biti brz, u slučaju odsustva interesa kupaca ili da stepen namirenja može biti viši ako je prodaju moguće učiniti samo uz veoma visok diskont. Neka rešenja mogu pojednostaviti prodaju ili je učiniti transparentnijom, te tako smanjiti troškove i eventualno ostvariti bolju prodajnu cenu, ali će nepovoljno ekonomsko okruženje i dalje imati presudnu ulogu na konačni ishod. Tome treba dodati da na tekst važećeg zakona nisu bile iznete bitnije kritike, pa se postavlja pitanje svrsishodnosti sveobuhvatnijih promena Zakona o stečaju.

Takođe, za neke od ključnih indikatora kvaliteta sprovođenja stečajnog postupka u Sr-biji, pre svega troškova i dužine trajanja postupka, odnosno determinanti troškova i tra-janja postupka nemamo precizne rezultate. Poslednje istraživanje o indikatorima kvali-teta stečajnog postupka i njihovim determinantama dato je u Radulović (2011), ali je to istraživanje zasnovano na podacima o stečajnim postupcima vođenim prema Zakonu o stečajnom postupku. U tom smislu analiza indikatora stečajnog postupka nakon usvaja-nja Zakona o stečaju bila bi svakako korisna.

136

2. Analiza Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o stečaju

Predlog zakona sadrži brojne, često suštinske izmene u odnosu na važeći okvir. S obzi-rom na prirodu rada, našu pažnju usmerićemo samo na najvažnije izmene. Tu svakako spadaju promena redosleda namirenja, kao i promena položaja povezanih lica. Pored toga Predlogom se vraćaju delovi odredbi o „automatskom“ stečaju i ponovo se predviđa raskida ugovora o radu usled otvaranja stečajnog postupka. Takođe se preciziraju po-stojeći ili uvode novi termini poput verovatnih potraživanja ili se uvodi razlika između razlučnih i založnih poverilaca. Zakon potpuno menja koncept nadzora i uvodi novine u pogledu izbora stečajnog upravnika. Pored pomenutih ključnih promena predlog zakona sadrži nove institute poput stečaja povezanih lica, uvodi obavezni mehanizam prodaje, dok se odrebama bitno menja i uloga stečajnog sudije u pogledu reorganizacije. S ob-zirom na stepen promena, gotovo da je reč o novom zakonu. U sledećem delu daćemo sažetu analizu i ocenu ključnih promena.

2.1. Izmena isplatnih redova – promena položaja zaposlenihPredlog zakona utvrđuje novi redosled namirenja.21 Prvi isplatni red nakon izmena čine isključivo potraživanja zaposlenih po osnovu minimalnih zarada i pripadajućih dopri-nosa bez vremenskog ograničenja koje je predviđeno važećim zakonom.22 Namera Pred-loga je zaštita zaposlenih kao stečajnih poverilaca, dajući im prioritet u odnosu na ostale stečajne poverioce.23 Johnson (2006) smatra da je položaj zaposlenih u stečaju nepovolj-niji u odnosu na druge stečajne poverioce, kako zbog slabe pregovaračke pozicije, tako i zbog činjenice da su u stečaju zaposleni kao poverioci potencijalno najveći gubitnici, jer zarade po pravilu čine njihov celokupan dohodak ili bar najveći deo dohotka. S dru-ge strane Sarra (2008) navodi da su drugi poverioci, a pre svega razlučni (obezbeđeni) poverioci u položaju da bolje sagledaju poslovanje dužnika i implicitno uključi rizik ne-izvršenja u cenu finansiranja. U slučaju davanja prioriteta zaposlenima, drugi poverioci imaju podsticaj da revnosnije vrše nadzor da li dužnik ima docnje u pogledu plaćanja zarada i doprinosa zaposlenih, kako bi bili sigurni da njihovo namirenje neće biti ugro-ženo potraživanjima zaposlenih u slučaju stečaja. Odluka o promeni prioriteta treba da uzme u obzir posledice po cenu finansiranja, i načina na koji će poverioci percipirati pogoršan status odnosno potencijalno smanjenje namirenja zbog prioritetnog tretmana zaposlenih.

U uporednom pravu postoje značajne razlike u pogledu položaja zaposlenih. Prva mo-gućnost je režim u kome se zaposlenima daje samo prioritet u pogledu namirenja, ali ne postoji drugi mehanizam osiguranja koji bi zaštitio zaposlene u slučaju da namirenje iz stečajne mase nije moguće. Sam prioritet se može razlikovati prema tome da li važi samo u odnosu na ostale stečajne poverioce, ili je reč o super-prioritetu koji važi i u od-nosu na obezbeđene (razlučne) poverioce. Druga krajnost je sistem u kojem potraživanja zaposlenih imaju isti tretman kao i potraživanja ostalih stečajnih poverilaca, ali postoji uređen sistem osiguranja zaposlenih u slučaju stečaja. Na primer, nemački stečajni okvir tretira sve stečajne poverioce jednako (nema prioriteta), ali se potraživanja radnika koja

21 V. čl. 21. Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o stečaju, dostupan na http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/cir/pdf/predlozi_zakona/5079-13.pdf

22 Detaljnije o isplatnim redovima v. Radović (2005).23 V. Obrazloženje Predloga Zakona priloženo uz tekst Predloga.

137

nisu namirena iz stečajne mase, isplaćuju iz posebnog fonda. Hibridna varijanta podra-zumeva kako prioritetan tretman, tako i mehanizam osiguranja kojim se obezbeđuje delimično namirenje zaposlenih. U Srbiji i trenutni režim namirenja zaposlenih, kao i režim predviđen novim rešenjem spadaju u pomenutu hibridnu varijantu. Pored toga što se zaposlenima stečajnog dužnika u važećem Zakonu daje prioritet (za neisplaćene neto zarade u iznosu minimalnih zarada godinu dana pre otvaranja i za doprinose obračunate prema najnižoj mesečnoj osnovici za dve godine pre otvaranja), oni shodno Zakonu o radu mogu da ostvare pravo na isplatu neisplaćenih potraživanja kod poslodavca nad kojim je pokrenut stečajni postupak ostvare kod Fonda solidarnosti.24

U pogledu redosleda namirenja, uporedno pravna praksa ne izdvaja ni jedan režim kao najbolji. Međunarodna organizacija rada ostavlja zemljama članicama da urede relativni prioritet zaposlenih u odnosu na ostale stečajne poverioce. Svetska banka navodi potrebu za ravnotežnim pristupom u pogledu prava zaposlenih i prava drugih poverilaca.25 Jedini zahtev u pogledu zaposlenih dat je u Direktivi 2008/94/EC. Direktiva zahteva formira-nje tela koje će imati ulogu garancijskog fonda26. Uloga takvih tela je s jedne strane da usmeri sredstva ka najranjivijim grupacijama, a sa druge da naknade radnicima budu isplaćene mnogo brže nego što bi to bio slučaj da čeka na isplatu u stečajnom postupku. To znači da su članice Evropske Unije u obavezi da imaju telo koje će pružiti osigura-nje zaposlenima u slučaju stečaja poslodavca, ali ne i da obezbede prioritetan tretman zaposlenih, odnosno mogućnost da obezbede povoljniji tretman zaposlenih u odnosu na zahteve postavljene Direktivom 2008/94/EC ostavljena je samim članicama.

Imajući u vidu pomenuti Fond solidarnosti, Republika Srbija već ima zakonski i insti-tucionalni okvir koji odgovara zahtevima pomenute direktive. Sam Fond solidarnosti je s obzirom na ograničenu primenjivost odredbi Zakona o radu relativno uspešno funk-cionisao. Ključni problem ogleda se pre svega u nedovoljnim budžetskim sredstvima. izdvojenim za ove namene27 Drugi problemi koji su onemogućavali efikasniji rad Fonda solidarnosti su kratki prekluzivni rok tokom kog su zaposleni morali da spreme potrebnu dokumentaciju28 i neprimenjivost pojedinih odredbi čl. 125 Zakona o radu koje se odno-se na obračun. Posebni problemi javili su se u primeni „automatskog stečaja“, s obzirom na to da u značajnom broju slučajeva nije vršeno utvrđivanje potraživanja zaposlenih. Ipak, svi ovi problemi su otklonjivi i tiču se pre svega Zakona o radu i obezbeđivanja dodatnih sredstava iz budžeta.

24 Period za koji se vrši isplata je nešto kraći u odnosu na onaj predviđen Zakonom o stečaju. V. čl.125-126 Zakona o radu.

25 Kako smo već naveli davanjem prioriteta zaposlenima, drugi poverioci će usled veće izloženosti riziku verovatno tražiti dodatno obezbeđenje. V. World Bank (2001).

26 V. Directive 2008/94/EC of the European Parliament and of the Council of 22 October 2008 on the pro-tection of employees in the event of the insolvency of their employer (Codified version) dostupna na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:283:0036:0042:EN:PDF (23.decem-bar 2013)

27 U Budžetu za 2014. godinu predviđeno je 505 miliona dinara za Fond solidarnosti. Sredstva alocirana Fondu solidarnosti nominalno stagniraju, dok realno opadaju od 2010., godine ( 2010 – 492 miliona, 2011 – 487 miliona, 2012 – 494 miliona, 2013 – 508 miliona dinara).

28 Čl 139. Zakona o radu nalaže sa se zahtev podnosi Fondu solidarnosti u roku od 15 dana od dana dostav-ljanja pravosnažen odluke kojom je utvrđeno pravo na potraživanje zaposlenog u stečajnom postupku. U praksi navedeni rok treba biti nekoliko puta duži.

138

Pravilno razumevanje promene položaja zaposlenih zahteva digresiju. Predlogom Zako-na se između ostalog omogućava prenos potraživanja iz radnog odnosa. Iako u obrazlo-ženju stoji da je predviđeno da otkup potraživanja vrši tranzicioni fond, tekst propisa ne ograničava takvu mogućnost, već navodi da zaposleni i lica koja su bila zaposlena kod stečajnog dužnika mogu dospela potraživanja iz radnog odnosa preneti na drugo lice i pre otvaranja stečajnog postupka, u kom slučaju sticalac u pogledu razvrstavanja potra-živanja u isplatne redove ima isti pravni položaj kao prenosilac. Takva odredba zapravo omogućava i drugim licima da to čine. Verovatno je reč o nomotehničkom propustu, ili jednostavnom propustu da objašnjenje adekvatno prikaže nameru predloženog člana.29 Bez obzira da li je reč o grešci ili ne stiče se utisak da je formiran komplikovaniji sistem u odnosu na postojeći.

Drugi segment Predloga zakona koji se tiče položaja radnika uneo je bitne izmene u od-nosu na prethodnu verziju. Pozitivna izmena po zaposlene svakako se odnosi se pravo na otpremninu u visini minimalne zarade za svaku godinu u radnom odnosu kod stečajnog dužnika koje stiču otvaranjem stečajnog postupka za koju nisu primili otpremninu. U Predlogu zakona izbačen je prethodno problematično rešenje iz Nacrta zakona prema kome je Fond penzijskog i invalidskog osiguranja bio dužan da poveže staž svim za-poslenim na nivou minimalne zarade. Takva odredba značila bi da država preuzima neodređene obaveze po tom osnovu, pri čemu bi kreirala problem moralnog hazarda, jer bi privredna društva u finansijskim poteškoćama pokušala da teret plaćanja doprinosa prenesu državi, koja bi imala zakonsku obavezu povezivanja staža.30 Takođe, radnici ne bi imali podsticaj da vrše kontrolu plaćanja doprinosa od strane poslodavaca, jer bi bili „osigurani“. Takvo rešenje bi predstavljalo klasičan primer „mekog budžetsko ograničenja“ (Kornai, 1986). Drugi nedostaci u pogledu položaja zaposlenih koji su bili prisutni u Nacrtu zakona su u Predlogu otklonjeni. Ipak, stiče se utisak da je značajan deo odredbi pisan imajući na umu samo preduzeća u portfelju Agencije za privatizaciju, iako su odredbe takve da se odnose i na ostala preduzeća, odnosno privatni sektor. U svakom slučaju, tretman zaposlenih i njihov položaj u slučaju stečaja svakako zaslužuje veću pažnju nego što im je on poklonjen u ovom radu.

2.2. Izmena isplatnih redova – promena položaja povezanih lica i javnih prihodaKako smo naglasili u uvodnom delu, jedan od ključnih problema u stečajnim postupcima bila je mogućnost povezanih lica da presudno utiču na ishod glasanja u stečaju. Odredba Zakona o stečaju omogućavala je sudu da naloži formiranje posebne klase poverilaca (koja ne glasa) u planu reorganizacije ako povezana lica imaju više od 30% u okviru

29 U vreme pisanja rada nije jasno na koji način će se vršiti otkup, niti da li takozvani tranzicioni fond od aproprijacije budžeta prerasta u organizaciju. Ekonomska klasifikacija tranzicionog fonda se menjala to-kom godina. U budžetu za 2014. godinu u delu koji se odnosi na Ministarstvo privrede reč je o klasifikaciji 621 u kojoj je predviđeno 17,4 milijardi dinara namenjenih otkupu potraživanja po osnovu radnog odnosa u preduzećima u postupku privatizacije i to kako onih preduzeća koja se nalaze u postupku restrukturira-nja, tako i onih koji su iz ovog postupka prešli u postupak stečaja. Takvo obrazloženje znači da se odustalo od dosadašnjeg koncepta „tranzicionog fonda“ kojim su se finansirale otpremnine radnika zaposlenih uglavnom u privrednim društvima u restrukturiranju.

30 Nije bila jasna ni logika takvog rešenja. Naime, ako kontrola plaćanja doprinosa funkcioniše, onda bi takva odredba bila nepotrebna. Ako kontrola plaćanja doprinosa ne funkcioniše, onda se država izlaže neodređenim obavezama.

139

jedne klase.31 U praksi je dolazilo do problema prilikom utvrđivanja povezanih lica i njihovog učešća. Pored toga što novim rešenjem povezana lica ne mogu da glasaju, nji-hove mogućnosti ograničene su i u pogledu drugih aktivnosti – predlaganja razrešenja i imenovanje stečajnog upravnika, predlaganja novog plana, ako je prethodni plan izdej-stvovan na prevaran način, poslovi sa povezanim licima podležu lakšem pobijanju, itd. Problem koji može nastati usled promene tretmana povezanih lica je značajno smanjenje kreditiranja unutar grupacija i pozajmica vlasnika. U situaciji kada dužnik nema pristup drugim izvorima finansiranja, nove odredbe mogu demotivisati vlasnike da vrše dalja ulaganja. Ipak, bez obzira na navedena ograničenja možemo konstatovati da je reč o pravičnijem rešenju.

Predlog zakona ukida prioritetan tretman potraživanja po osnovu javnih prihoda, odno-sno, u drugom isplatnom redu se nalaze ssvi stečajni poverioci (po osnovu javnih priho-da, dobavljači i banke kao neobezbeđeni poverioci, potraživanja zaposlenih preko iznosa minimalne zarade, osim povezanih lica i subordiniranih poverilaca). Treba napomenuti da i važeći zakon ograničava prioritet potraživanja po osnovu javnih prihoda na samo tri meseca pre otvaranja postupka, te da je u praksi, pre svega u planovima reorganizacija kako je reč o ograničenim iznosima ova klasa bila u potpunosti namirena. U svakom slučaju konsolidacija isplatnih redova stavlja stečajne poverioce u istu ravan i donekle poboljšava njihov položaj u odnosu na povezana, ali nešto gori u odnosu na zaposlene.

2.3. Vraćanje odredbi o „automatskom“ stečajuPredlog zakona vraća najveći deo odredbi „automatskog stečaja“ odnosno posebnog po-stupka u slučaju dugotrajne nesposobnosti plaćanja koje su proglašene neustavnim odlu-kom Ustavnog suda Republike Srbije.32 Predlog otklanja okolnosti koje su dovele do od-luke Ustavnog suda, tako što se vrši lična dostava rešenja o pokretanju postupka, nema brisanja stečajnog dužnika iz registra privrednih sujekat, niti posledičnog prelaska imo-vine stečajnog dužnika u vlasništvo Republike Srbije. U odnosu na prethodno rešenje, nema drakonske kazne, već se nastavlja statusquo. Korišćenje izraza automatski stečaja ne odgovara suštini ovog postupka, jer nema automatizma, odnosno ako nema interesa poverilaca stečajnog dužnika i samog dužnika da se sprovede stečajni postupak nema ni stečajnog postupka.33 U slučaju da niko ne uplati predujam, postupak se zaključuje, dok se nakon uplate predujma primenjuju opšta pravila stečajnog postupka. Kriterijum za pokretanje postupka isti je kao i u važećem Zakonu o stečaju pre odluke Ustavnog suda.. Narodna banka Srbije kao organizacija koja sprovodi postupak prinudne naplate

31 Reč je o licima koja su povezana sa licem koje je kontrolni član ili akcionar ili poseduje značajno učešće u kapitalu stečajnog dužnika, o pravnim licima u kojima su povezana lica direktno ili indirektno kontrolni članovi ili akcionari, odnosno poseduju značajno učešće u kapitalu, odnosno licima koja deluju zajedno u smislu zakona kojim se uređuju privredna društva.

32 Odlukom Ustavnog suda br. IUz-850/2010 od 12.7.2012. godine Ustavni sud Republike Srbije je utvrdio da odredbe čl. 150. do 154. Zakona o stečaju („Sl. glasnik RS“, br. 104/2009 i 99/2011 - dr. zakon) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 98/2006 ). V.

33 Iako obrazloženje navodi postojanje obaveza ovlašćenog lica stečajnog dužnika da podnese izveštaj o poslovanju na osnovu kog se može zaključiti da li dužnik ima imovine iz koje mogu da se namire pre svega troškovi stečajnog postupka, verovatno greškom takva odredba ne stoji u verziji Predloga zakona. Takođe, za značajan broj dužnika čiji je račun blokiran preko godinu dana, nije realno da će navedeni izveštaji biti kvalitetno urađeni, niti dužnik ima podsticaj da realno prikaže svoju imovinu

140

dostavlja nadležnom sudu listu privrednih subjekata koji su obustavila sva plaćanja u neprekidnom trajanju od najmanje godinu dana.

Zakon ostavlja dodatni rok Organizaciji za nadzor (koja predstavlja sve državne poveri-oce) da uplati predujam troškova. Navedeno rešenje može da otkloni koordinacioni pro-blem pokretanja stečajnog postupka u slučaju više državnih poverilaca, kada iako postoji interes državni poverioci očekuju da neko drugi uplati predujam. To podrazumeva iz-dvajanje sredstava za uplatu predujma od strane Organizacije za nadzor i formiranje kri-terijuma na osnovu kojih će se vršiti izbor dužnika za koje će se vršiti uplata predujam. Bez kriterijuma, postupak bi bio zasnovan na diskreciji Organizacije za nadzor, koja bi nekim dužnicima omogućavala da nastavljaju da posluju, a kod drugih bi pokušala da namiri državne poverioce. Čini se da će domet odredbi koje regulišu poseban postupak u slučaju dugotrajne nesposobnosti biti ograničen, a da će njihova efektivnost zavisiti od funkcionisanja Organizacije za nadzor i sredstava raspoloživih za pokretanje postupaka. Ipak, možemo zaključiti da je reč je o pozitivnom pomaku.

2.4. Negativni podsticaji za pokretanje postupkaPojedine odredbe Predloga zakona mogu stvoriti dodatne prepreke pokretanju stečajnog postupka. Na primer, čl. 22 Predloga kojim se menja čl. 59 Zakona, uvodi mogućnost dodatnog predujma. Stečajni sudija, prema predlogu zakona, može, ukoliko ne posto-ji imovina za brzo unovčenje ili dovoljna sredstva za unovčenje imovine, na osnovu obrazloženog predloga stečajnog upravnika odredi dodatni predujam članovima odbora poverilaca u skladu sa visinom njihovog potraživanja.34 Pomenuta odredba stvara nega-tivne podsticaje ne samo u pogledu formiranja odbora poverilaca, već i samog pokreta-nja postupka od strane poverilaca. Poverioci već suočeni sa visokim predujmom, sada su izloženi i dodatnom stohastičkom elementu izdataka koje imaju usled stečajnog po-stupka, što će ih svakako demotivisati i smanjiti (već premali) broj stečajnih postupaka iniciranih od strane poverilaca.

Takođe, stečajni upravnik ima podsticaj da umesto da što pre proda imovinu stečaj-nog dužnika, kako bi nesmetano vodio postupak, potrebna sredstva pribavi na lagodniji način, jednostavnim zahtevanjem dodatnog predujma. Takva odredba može posebno da pogodi postupke kod kojih je otežana mogućnost prodaje imovine ili postoji interes upravnika da prolongira određeni postupak (na primer, kako bi više vremena posvetio drugom, lukrativnijem postupku). Ne treba zaboraviti da u nekim zemljama predujam ne postoji ili ima gotovo simboličan karakter.

Drugi negativni podsticaj nastaje usled promenjene uloge stečajnog upravnika. S jedne strane, niz odredbi rasterećuje stečajnog upravnika. Na primer, ovlašćeno lice stečajnog dužnika, odnosno lice koje vodi knjige stečajnog dužnika dužna su da dostave izveštaj za raspravu o otvaranju stečajnog postupka. S druge strane, predviđeno je da stečajni

34 Naravno, postoji ograda da se to čini samo ukoliko je to neophodno za dalje vođenje stečajnog postupka i samo u visini neophodnih sredstava za nastavak postupka. Ipak, usled asimetrije informacija, može se pretpostaviti da će se sudija povinovati zathevu stečajnog upravnika.

141

upravnik značajan deo svog vremena posvećuje „invkizitorskoj“ ulozi.35 Obim predvi-đenih „inkvizitorskih“ aktivnosti je izuzetno ambiciozan, čime se nameće pitanje u kojoj meri upravnik može da se posveti drugim pitanjima. Postavlja se pitanje i kakav će biti epilog podnošenja izveštaja sudu i Organizaciji za nadzor. Konačno, i postojeći zakono-davni okvir predviđa odgovornost za prouzrokovanje stečaja36 ili prouzrokovanje lažnog stečaja.37 Iskustva u drugim zemljama su u tom smislu indikativna, pre svega u pogledu nedostatka podsticaja stečajnih upravnika da učine valjanu analizu, a zatim i prateće korake ukoliko analiza ukazuje na zloupotrebe (Gerner-Beuerle, et al. 2013). Konačno, ni ishod sudskih postupaka nije izvestan, pri čemu troškovi stečajnog postupka rastu, tako da to dodatno demotiviše upravnike da izvrše detaljne analize. Odredbe pre svega demotivišu dužnike da pokrenu stečaj u nameri da se sprovede bankrot ili obična reorga-nizacija. Kako bi izbegli analizu poslovanja (pri čemu loši poslovni rezultati nisu nužno posledica neracionalnih odluka, preteranog zaduženja i sl.), dužnici u finansijskim teš-koćama prolongiraće pokretanje postupka ili će dovesti preduzeće u takvo stanje da niko od poverilaca neće želeti da pokrene postupak. U slučaju povoljnijeg ishoda, dužnici će izabrati unapred pripremljeni plan reorganizacije koji je povoljnije rešenje pored niza drugih prednosti u pogledu troškova i brzine postupka, kako bi izbegli provere poslo-vanja u poslednjih pet godina. Kako je broj stečajnih postupaka u Srbiji mali, domet po-menutih izmena biće mali, osim u slučaju da Organizacija za nadzor obezbedi dovoljno sredstava za predujmove i nakon izveštaja stečajnih upravnika pokrene odgovarajuće postupke. U tom smislu fokus zakona je na posledicama, a ne na uzrocima.

2.5. Negativni podsticaji za podnošenje plana reorganizacijePrema Predlogu zakona sudija ima potpuno novu ulogu u pogledu reorganizacije. Stečaj-ni sudija sada ceni i odbacuje plan ako se on ne zasniva na fer tržišnim principima ili ako nije ekonomski izvodljiv. Predlog zakona time preuzima koncept stečajnog prava SAD gde sudija potvrđuje plan nakon što oceni da je izvodljiv.38 Uzevši u obzir kvalitet plano-va, nivo ekonomskog znanja i prethodno iskustvo stečajnih sudija u Srbiji, čini se da je Predlog zakona pred domaće sudije stavio mnogo teži i ambiciozniji zadatak nego onaj s

35 Predlog Zakona predviđa da u roku od 30 dana od dana imenovanja, stečajni upravnika izvrši analizu poslovanja stečajnog dužnika za period od 5 godina pre pokretanja stečaja, i za svaku godinu sačini listu priliva i odliva, listu otuđene imovine i listu svih ugovora o otuđenju, analizira poslovanje sa povezanim licima, utvrdi poštovanje zabrane sukoba interesa,...

36 V. čl. 235 Krivičnog zakonika prema kome odgovorno lice koje neracionalnim trošenjem sredstava ili njihovim otuđenjem u bescenje, prekomernim zaduživanjem, preuzimanjem nesrazmernih obaveza, la-komislenim zaključivanjem ugovora sa licima nesposobnim za plaćanje, propuštanjem blagovremenog ostvarivanja potraživanja, uništenjem ili prikrivanjem imovine ili drugim radnjama koje nisu u skladu sa savesnim poslovanjem prouzrokuje stečaj i time drugog ošteti može biti kažnjen zatvorom od šest meseci do pet godina („Sl. glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005 - ispr., 107/2005 - ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012 i 104/2013)

37 V. čl. 236 Krivičnog zakonika.38 U SAD, kako bi potvrdio plan reorganizacije stečajni sudija mora da utvrdi da li plan ispunjava niz za-

hteva: (1) plan treba da bude izvodljiv – može se očekivati da će predloženi plan biti ispunjen, pri čemu dužnik nastoji da dokaže da će uspeti da ostvari dovoljno prihoda tokom perioda izvršenja plana čime će biti u mogućnosti da namiri poverioce; (2) plan treba da bude podnet u dobroj veri; (3) plan treba da bude u najboljem interesu poverilaca (“best interest” test) - poverioci se namiruju barem u iznosu koji je jednak onom koji bi ostvarili u slučaju bankrota; (4) plan treba da bude fer i pravičan - obezbeđeni poverioci treba da budu namireni barem u vrednosti kolaterala, dok su vlasnici rezidualni poverioci i mogu da ostanu bez ičega ako drugi poverioci nisu namireni. V. Scarberry, et al. (2006).

142

kojim se suočavaju stečajne sudije u SAD. Iako su neki instituti stečajnog prava SAD po-put unapred pripremljenog plana reorganizacije „preneti“ u važeći Zakon, to je učinjeno veoma pažljivo, tako da gotovo i da nije reč o pravnom transplantu. Izmene koje se tiču reorganizacije u Predlogu zakona, čini se da zanemaruju specifičnosti srpskog stečajnog okvira i mehanički primenjuju rešenja iz SAD. Predloženim rešenjima se suštinski me-nja dosadašnji koncept reorganizacija, i čini se da se ispoljeni nedostatak reorganizacija u Srbiji u pogledu nedostatka realnosti planova, leči potpuno pogrešnim lekom. Da li su sudije u Srbiji sposobne da daju odgovor na to da li je plan zasnovan na fer tržišnim principima odnosno da li je ekonomski izvodljiv. Postojeći koncept daje jasan odgovor – ne! Da li će plan biti usvojen, odluka je poverilaca, a ne sudije koji treba da se stara o zakonitosti postupka. Pored toga Predlog navodi da postoji oboriva pretpostavka da plan nije ekonomski izvodljiv ukoliko su obaveze veće od 70% fer tržišne vrednosti imovine.

Primena navedenih stavova stvoriće mnoge probleme u praksi pa je moguće postaviti veliki broj pitanja. U kom trenutku obaveze moraju biti veće od 70% fer tržišne vrednosti imovine? Zašto baš 70%? Šta ako svi poverioci glasaju za plan iako obaveze prevazilaze granicu od 70%? Reč je o administrativnom rešenju koje može da stvori niz problema u praksi. Moguća su dva negativna ishoda. Prvi, u kome će stečajne sudije unapred od-bacivati većinu planova, kako ne bi rizikovali potvrđivanje plana koji se neće ostvariti. Drugi, u kome će stečajne sudije samo formalno potvrđivati planove, bez suštinskog razmatranja ekonomske izvodljivosti, oslanjajući se na mišljenje stečajnog upravnika (i Organizacije za nadzor). Oba ishoda naglašavaju bespotrebnost predloženog rešenja, pri čemu je prvi ishod daleko nepovoljniji, jer može potpuno zaustaviti predlaganje planova reorganizacije, kako običnih tako i unapred pripremljenih planova, koji su, kako je na-glašeno u prethodnom delu, stekli status najznačajnijeg stečajnog mehanizma u Srbiji.

Prema novom rešenju podnosilac plana reorganizacije dužan je da predlog plana podne-se i Organizaciji za nadzor, koja je dužna da u roku od 15 dana dostavi podnosiocu plana i sudu mišljenje da li se predloženi plan zasniva na fer tržišnim principima. Reč je o ne-potrebnom koraku. Pre svega, daje se preterana diskreciona moć Organizaciji za nadzor, koja pri tom ima i izražen konflikt interesa. Ista organizacija ne samo da vrši nadzor, već i zastupa državne poverioce, a daje i mišljenje o podnetom planu reorganizacije. Iako se može reći da je reč samo o mišljenju, teško je očekivati da će sudija doneti odluku su-protnu stavu Organizacije za nadzor. S druge strane, u slučajevima kada nema državnih poverilaca ili je njihovo učešće bez značaja za usvajanje plana, postavlja se pitanje zašto privatni sektor mora da traži odobrenje državnog organa. Konačno, upitni su kapaciteti takvog tela da donosi sud o planovima.

Dodatni problem u pogledu reorganizacije je skraćenje rokova za podnošenje plana. Na-ime, Plan i dalje ostavlja rok za podnošenje plana reorganizacije stečajnom sudiji naj-kasnije 90 dana od dana otvaranja stečajnog postupka, ali ukida mogućnost produženja roka do 60 dana na obrazloženi predlog podnosioca, odnosno dodatni rok za izmenu podnetog plana. U slučaju pripreme običnog plana reorganizacije, rok od 90 dana često je bio kratak, te je u praksi mogućnost produženja roka često korišćena. Inače, i obični

143

planovi u Srbiji se usvajaju u relativno kratkom roku, te se i iz perspektive dužine tra-janja ne dobija značajna ušteda. Pored toga nije logično da se u drugim veoma retkim okolnostima omogući da i nakon pravosnažnosti rešenja o bankrotstvu poverioci mogu usvojiti plan sve do donošenja rešenja o glavnoj deobi.39 Na osnovu iznetog odredbe Predloga bitno ugrožavaju mogućnost podnošenja i usvajanja kako običnih, tako i una-pred pripremljenih planova reorganizacija, i predstavljaju veliki korak unazad u odnosu na važeći zakon.

2.6. Podeljeno vršenje nadzora i konflikt interesa Organizacije za nadzorPredlog zakona predviđa prestanak rada Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, pri čemu imovinu, prava i obaveze Agencije preuzima Organizacija za nadzor, dok do-kumentaciju i imenik stečajnih upravnika preuzima Komora stečajnih upravnika.40 Iako je jasno da će bar u prvom periodu funkcije Organizacije da vrši Agencija za privatiza-ciju, mnoga pitanja nisu jasno definisana Predlogom zakona. Pre svega, nije jasno šta znači nadzor ekonomske opravdanosti postupanja stečajnih upravnika, niti kako će se takav nadzor sprovoditi. 41

Kada se analiziraju poslovi koje će obavljati Komora u čl. 34b, nigde se ne navodi nad-zor. Nadzor se javlja tek u članu 34z. Iz odredbi Predloga koje se odnose na Komoru, može se zaključiti da je reč o „mekom“ nadzoru, a postavlja se pitanje u kojoj meri će komora imati kapacitete da sprovodi takav nadzor i koja je njegova svrha. Uzimajući u obzir ulogu organizacije za nadzor, stečajnog sudije i poverilaca, može se zaključiti da je ključna uloga u nadzoru poverene upravo stečajnom sudiji i poveriocima, odnosno da je ključni element kontrole mogućnost smene u bilo kom trenutku ukoliko poverioci to zatraže. Imajući u vidu rad sličnih profesionalnih udruženja kojima je poverena uloga regulatora profesije, reč je takođe o koraku nazad u odnosu na postojeći okvir. Rad Agencije za licenciranje stečajnih upravnika, svakako je mogao biti znatno bolji, ali je bar postojeće rešenje jasno alociralo odgovornost jednog tela za nadzor koje je izricalo i sankcije.

Konačno, veoma je uočljiv i konflikt interesa Organizacije za nadzor. S jedne strane ona vrši nadzora ekonomske opravdanosti postupanja stečajnih upravnika. S druge strane ona ocenjuje ekonomsku opravdanost i izvodljivost planova reorganizacije ili u određe-nim okolnostima i sama podnosi plan reorganizacije. Konačno, ona zastupa sve pove-rioce u javnoj svojini, ali i izveštava o stečajnim postupcima. To znači da ona nadzire postupak (ili stečajne upravnike?), zastupa poverioce i daje mišljenja o planovima reor-ganizacije.

39 Prema obrazloženju Predloga zakona ovo rešenje uvedeno je kako bi se (u retki situacijama) poverioci mogli ponovo izjašnjavati o planu reorganizacije, sve do donošenja rešenja o glavnoj deobi. Kako bi se sprečilo odugovlačenje postupka unovčenja stečajne mase, navodi se da je takvo preinačenje odluke mo-guće ako za njega glasa kvalifikovana većina poverilaca (70%).

40 Takođe nije jasno koja od dve institucije će nastaviti da vodi ERS (electronic reporting system) korišćen kao sistem za izveštavanje o radu stečajnih upravnika.

41 Može se samo naslutiti da će uloga Organizacije biti slična onoj koju ima The Insolvency Service u Ve-likoj Britaniji (Engleskoj i Velsu). Za ulogu odseka za stečaj (the Insolvency Service). v. http://www.bis.gov.uk/insolvency/About-us.

144

2.7. Prestanak radnog odnosaPredlog zakona vraća rešenje koje je bilo prisutno u članu 63. Zakonu o stečajnom po-stupku, tako da sa otvaranjem stečajnog postupka prestaje radni odnos svim zaposle-nima kod stečajnog dužnika i prestaje da važi kolektivni ugovor koji je stečajni dužnik zaključio sa zaposlenima. Razlog zašto je u važećem Zakonu izvršena promena je što se smatralo da je lakše da kada stečajni dužnik nastavlja da radi tokom stečaja da je dovolj-no da je otvaranje stečaja razlog za otkaz ugovora, a da stečajni upravnik odlučuje o ot-kazu. Iako su konačne posledice približno iste u slučaju prodaje imovine, važeće rešenje ima prednost u slučaju nastavka poslovanja. Za stečajne upravnike, novo rešenje svakako je povoljnije, jer stvara manje konfliktnih situacija sa zaposlenima u stečajnom dužniku. Obrazloženje Predloga zakona ne sadrži eksplicitno objašnjenje zašto se stečajni okvir vraća na staro rešenje, ali se može pretpostaviti da je namera da zaposleni istovremeno sa danom otvaranja steknu pravo na otpremninu.

2.8. Izbor stečajnog upravnikaPredlog zadržava metod slučajnog odabira kao pravilo, ali precizira mogućnost nepo-srednog izbora samo na postupke koji kumulativno ispunjavaju uslov u pogledu vred-nosti imovine i broja zaposlenih. Time se smanjuje prostor za krajnje neprimereno kori-šćenje diskrecije od strane sudija, posebno u slučajevima kada su dužnici mala ili mikro privredna društva.42 Druga, bitnija promena odnosi se na mogućnost obaveznog izbora upravnika na predlog stečajnih poverilaca. Suštinski slična mogućnost postoji i u važe-ćem zakonu, ali su odredbe možda restriktivnije prema potrebnoj većini (tri četvrtine članova odbora poverilaca) i prema periodu (izbor se može vršiti najkasnije 30 dana od prvog poverilačkog ročišta). Predlog ne sadrži rokove, ali 60% verovatnih stečajnih po-verilaca (ne odlučuje odbor poverilaca) mogu da predlože upravnika na ročištu na kom se raspravlja o postojanju stečajnog razloga.

Pored mogućnosti obaveznog, Predlog zakona predviđa i fakultativni izbor odnosi se na predlog imenovanja stečajnog upravnika od strane poverilaca prilikom predloga za otva-ranje stečajnog postupka.43 Način na koji će se ta odredba primenjivati je nepoznanica, jer nije moguće predvideti kako će sudije reagovati u takvim okolnostima, niti koje će kriterijume koristiti pri odlučivanju. Moguće su i zloupotrebe (npr. dužnik u dogovoru sa određenim poveriocem predloži prijateljski nastrojenog upravnika), a verovatno će doći i do neujednačene prakse sudova.

2.9. Definisanje založnog poveriocaPredlog zakona definiše založnog poverioca kao poverioca koji ima založno pravo, ali nema istovremeno i novčano potraživanje prema stečajnom dužniku, koje je založnim pravom obezbeđeno. Kao takav založni poverilac nije ni razlučni, ni stečajni poverilac niti može biti izabran u skupštinu i odbor poverilaca. Kako smo već naveli u prethodnom delu, sudska praksa je pokušala da se odredi prema ovom pitanju koje se često javljalo u stečajnim postupcima, s obzirom da važeći zakon nije detaljno uredio ovo pitanje, niti je propisao obavezu takvih poverilaca da podnose prijavu potraživanja. Predlog takođe 42 Koliko će takva odredba značiti u praksi zavisi od doslednog sprovođenja pravila koja uređuju metod

slučajnog odabira.43 Reč je verovatno o previdu u čl.2 Predloga zakona (kojim se menja čl. 20 važećeg zakona) tako da stav tre-

ba da glasi „predlog za pokretanje stečajnog postupka“ umesto „predlog za otvaranje stečajnog postupka“.

145

precizira položaj založnih poverilaca u slučaju podnošenja plana reorganizacije, tako što se za svrhu ostvarivanja prava glasa razlučnih poverilaca vrši procena verovatnoće namirenja njihovog potraživanja iz opterećene imovine. U praksi založni poverioci se javljaju u slučaju povezanih lica, kada jedno lice prilikom odobravanja kredita od banke koristi imovinu drugog lica (koje kasnije postaje stečajni dužnik) kao obezbeđenje kojim garantuje povraćaj kredita.

2.10. Novi metod prodaje imovinePredlog propisuje novi metod prodaje imovine putem javnog prikupljanja pisanih ponu-da. nakon čega se oraganizuje javno nadmetanje ili neposredna pogodba. Kao početna cena za javno nadmetanje koristi se najviša ponuđena cena, s tim da se javno nadmetanje održava u roku od 15 dana od dana otvaranja pisanih ponuda, a neposredna pogodba u roku od 7 dana od dana neuspelog javnog nadmetanja.44 Dok je predviđeni mehanizam takav da omogućava da se za odgovarajuće uslove formira visoka cena, druga faza može da predstavlja nepremostivu prepreku i da bitno uspori prodaju imovine, odnosno stečaj-ni postupak. Naime, predlog ograničava mogućnost prodaje zahtevom da je potrebno do-biti odobrenje odbora poverilaca i razlučnih poverilaca koji imaju razlučna prava na imo-vini koja je predmet prodaje ukoliko je postignuta prodajna cena niža od 70% procenjene vrednosti u roku od 7 dana od dana okončanja javne prodaje ili neposredne pogodbe. U protivnom, prodaja se proglašava neuspelom. Ukoliko je postignuta prodajna cena niža od 50% procenjene vrednosti, saglasnost mora da daju i poverioci koji imaju preko 50% ukupnih utvrđenih potraživanja. Da bi smo ilustrovali izlišnost takvog rešenja, možemo razmotriti slučaj u kome prilikom prodaje nepokretnosti na kojoj postoji i hipoteka dru-gog reda, ostvari vrednost niža od 70% procenjene vrednosti, što je uobičajeno u trenut-nim ekonomskim okolnostima. I pored toga što je ostvarena tržišna cena, do realizacijie prodaje imovine neće doći, jer nije verovatno da će poverilac koji obezbeđen hipotekom drugog reda i koji se neće namiriti dati saglasnost. Time se ovim rešenjem pokreće tzv. „cenkanje“ u stečajnom postupku i mogućnost da pojedini poverioci iskoriste priliku da zaustave prodaju i stvore “hold-out” problem, čime se otvaraju vrata za odstupanje od utvrđenog redosleda namirenja i prolongiranje postupka.

2.11. Konsolidovani stečajZakon uvodi novi institut - konsolidovani stečaj (stečaj povezanih lica). Postoji više ra-zloga za uvođenje novog instituta - međusobni sporovi u slučaju odvojenih postupaka, problem višestruke prijave potraživanja po osnovu solidarne odgovornosti povezanih lica u svim stečajnim postupcima,, nejasan tretman poverilaca, itd. U vezi sa novim institutom postoje dva različita problema. Prvi, je nedovoljno razrađen institut. Posto-ji niz otvorenih pitanja u vezi sa mogućom primenom konsolidovanog stečaja. Zakon navodi šest pravila – jedinstvene organe postupka, nadležnost prema sedištu matičnog društva, jedna stečajna masa, poništavanje uzajamnih potraživanja povezanih lica. Osim pravila, zakon dalje ne razrađuje niz potencijalnih pitanja, niti predviđa donošenje pod-zakonskog akta kojima bi se detaljnije uredila neka pitanja. Drugi problem je položaj poverilaca. Poverilac koji ima potraživanje prema dužniku A, u slučaju konsolidovanog

44 Pre prodaje, upravnik sam priprema ili pribavlja procenu vrednosti imovine, pri čemu u slučaju proteka više od godinu dana između procene i prodaje, na zahtev odbora poverilaca stečajni upravnik mora da pribaviti novu procenu imovine. Procena mora da odredi procentualno učešće vrednosti imovine koja je predmet obezbeđenja u odnosu na vrednost svake imovinske celine koja je predmet prodaje.

146

stečaja i primene pravila predviđenih Predlogom, ne zna u kojoj meri je imovina duž-nika A dovoljna za namirenje, jer će u slučaju konsolidovanog stečaja nakon formiranja jedne stečajne mase, imovina dužnika A biti korišćena i za namirenje poverilaca prema dužniku B, koji je povezano lice sa dužnikom A. To povećava rizik i pravnu nesigurnost u poslovanju.

Primena konsolidovanog stečaja u praksi, zahteva detaljnije uređenje instituta i uklanja-nje nekih pravila iz Predloga zakona.

3. Umesto zaključka – Predlog zakona i nenameravane posledice

Predlog zakona sadrži odredbe koje će možda učiniti neke postupke kraćim i nešto jef-tinijim, uz eventualno mali uticaj na stopu namirenja, ali uz brojne rizike i loša rešenja koja će uticati na broj i efikasnost postupaka. Jedna od ključnih promena odnosi se na promenu redosleda namirenja. Dok se zaposleni stavljaju u bolji položaj, ostaje pitanje u kojoj meri će se drugi poverioci prilagoditi novonastalim okolnostima i da li će se i u kojoj meri lošiji položaj stečajnih poverilaca odraziti na uslove finansiranja. Novi položaj zaposlenih u stečaju je znatno kompleksniji, pri čemu položaj i uloga određenih organi-zacija još nije jasan.45 Ipak, nešto lošija pozicija stečajnih poverilaca, usled poboljšanog statusa radnika, kompenzovana je izdvajanjem povezanih lica u poslednji isplatni red. Novi tretman povezanih lica je pravičan, ali nosi sobom rizik značajnog smanjenja kre-ditiranja unutar grupacija ili pozajmica vlasnika čime se može pogoršati likvidnost jed-nog broja društava. Predlog takođe vraća „automatski“ stečaj, što će svakako pozitivno uticati na broj otvorenih postupaka, ali će efekti zavisiti od resursa koje Organizacija za nadzor bude namenila u svrhu uplate predujma, jer zapravo nema sankcijia u slučaju da nije došlo do uplate predujma.

U uvodnom delu izneli smo stav da stečajni sistem u Srbiji, usled unapred pripremljenih planova reorganizacije, uz određene nedostatke, funkcioniše za velika i deo srednjih pri-vrednih društava. S druge strane, stečajni postupak se otvara za veoma mali broj malih privrednih društava. Predlog sadrži negativne podsticaja kako za pokretanje postupka, tako i za podnošenje planova. Sudijama se daje da cene ekonomsku izvodljivost plana, dok Organizacija za nadzor ima očigledan konflikt interesa u slučaju davanja mišljenja o izvodljivostii plana. To čini potencijalne pozitivne efekte drugih odredbi Predloga za-kona neznatnim u odnosu na niz negativnih rešenja koja on sadrži, a koji predstavljaju jasnu i neposrednu opasnost, pre svega za podnošenje i usvajanje kako unapred pripre-mljenih tako i običnih planova reorganizacije. Konačno, mnoga pitanja Predlog zakona ostavlja nedorečenim, neka rešenja koja su se pokazala korisnim u praksi su ukinuta, ili neka dobra rešenja nepotrebno čini komplikovanim, tako da je u odnosu na važeći Zakon o stečaju reč o velikom koraku unazad.

Literatura

1. Brouwer, M., „Reorganization in US and European Bankruptcy law“, 22 European Journal of Law and Economics, 5-20, 2006.

2. Creditreform Economic Research Unit, „Corporate Insolvencies in Europe 2012/13”,

45 Promene u tom delu treba gledati i kroz prizmu predloga novog Zakona o privatizaciji.

147

3. Celentani, M., M. García-Posada, M. and F. Gómez (2010): “The Spanish Business Bankruptcy Puzzle and the Crisis,” FEDEA Working Paper 2010- 11.

4. Gerner-Beuerle C., P. Paech and E. Philipp Schuster, “Study on Directors’ Duties and Liability”, London School of Economics, Department of Law prepared for the European Commission DG Markt, London, April 2013.

5. Johnson, G. „Insolvency and Social Protetion – Employee Entitlements in the Event of Employer Insolvency“, in „Asian Insolvency Systems: Closing the Implementati-on Gap”, OECD, Paris (2007)

6. Kornai J. „Soft budget constraint“, Kyklos Vol.39:3-30, 1986.7. Radović V. „Stečajni isplatni redovi“, Pravni život, Vol. 54: 87-106, 2005.8. Radulović, B. „Empirijska analiza bankrotstva u Republici Srbiji“, Usklađivanje po-

slovnog prava Srbije sa pravom Evropske unije, Vuk Radović (ured.), Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2011,

9. Radulović, B. „Unapred pripremljeni planovi reorganizacije u Republici Srbiji – uporedno pravna i empirijska analiza“, u Usklađivanje poslovnog prava Srbije sa pravom Evropske Unije, V. Radović (ur.), Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2013.

10. Radulović, B. (2010) „Novi Zakon o stečaju - logika odsustva kolektivne akcije“, Fokus - Kvartalni izveštaj o institucionalnim reformama, godina II, br. 4, ss. 33-38, januar 2010.

11. Sarra J., „The Treatment of Employee Wage and Pension Claims During Com-pany Insolvency, A Comparative Background Study of 62 Jurisdictions“, Toronto, Carswell, 2008.

12. Scarberry M. S., et al., „Business Reorganization in Bankruptcy – Cases and Mate-rials“, 3rd ed., Thomson/West, St.Paul, MN, 2006

13. World Bank „Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems”, Washington D.C. 2001

149

Prof.drMirjanaPetković*Doc.drAnaAleksićMirić**MrMarinaPetrović***

Klasteri i konkurentnost Srbije – preporuke za kreatore ekonomske politike i donosioce odluka u klasterimaApstrakt: OvajradistražujeklastereuSrbijisanameromdaukaženamogućnostiunapre-đenja institucionalnih, organizacionih i eko-nomskihefekataradaklastera.Ciljradajedadoprinesesaznanjimaotomekakoorganizaci-jaodnosaizmeđufirmiiodlukeoorganizaci-onom i interorganizacionomdizajnuutičunapoboljšanjakonkurentnostinatrinovoa:pre-duzećakojapristupajuklasteru, klasterakaoforme interorganizacionog povezivanja i po-sledično, nacionalne ekonomije i performan-se klastera. Sa praktičnog aspekta, cilj radaje damenadžerima klastera i rukovodiocimaorganizacije koje pripadaju klasterima pruživrloprimenljivasaznanjaotomekakodakrozunapređenje karakteristika organizacionogdizajna – strukturom i liderstvom - postignuboljeposlovneefekte.Zakreatoreekonomskepolitike i institucionalnogokviraukomekla-sterideluju,ovajradpružasolidnuempirijskuosnovuzadonošenjeodluka.

Ključne reči: klasteri, interorganizacionidi-zajn,performanse,liderstvo

Abstract: TheaimofthispaperistogainaninsightintoclustersinSerbiaandshowthepo-ssibilityofimprovinginstitutional,organizati-onalandeconomiceffectsofclustering.Thepaperaimsatcontributingtotheknowled-geaboutthewayinwhichtheorganizationofrelations among different companies and thedecisionsaboutintraorganizationalandinte-rorganizationaldesign,influenceanimprove-mentincompetitivenessonthreelevels:com-paniesthatjoinclusters,clustersasaformorinterorganisationallinkingand,consequently,nationaleconomy.Fromapracticalpointofview,theaimofthispaperistoprovideclustermanagersandlea-dersofclustermembers,withhighlyapplica-bleknowledgeonhowtoachievebetterresultsthrough an improvement in features of orga-nizationaldesign.Thispaperalsoprovidesasolid empirical basis for decision-making tocreators of economic policy and institutionalframeworkinwhichclustersact.

Key words: cluster,competitiveness,interor-ganizationaldesign,performance,leadership

1. Konkurentnost i klasteri

Fenomenom konkurentnosti u Srbiji se više bave političari nego menadžeri. Vlada Re-publike Srbije je osnovala Nacionalni savet za konkurentnost (Službeni glasnik RS, broj 12/08) koji prati kako se Srbija pozicionira na listi globalne konkurentnosti prema in-deksu konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma (World Economic Forum- WEF). Prema izveštaju WEF Srbija je trenutno na 101. mestu od 148 zemalja (četiri zemlje više u odnosu na prethodnu godinu) sa zabeleženom vrednošću Indeksa globalne konkuren-

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected] ** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]*** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]

150

tnosti (IGK) od 3,771.. U odnosu na prethodnu godinu vrednost IGK za Srbiju je opala za 0,1, što je dovelo do pomeranja na niže ranga Srbije za 6 pozicija, a ako se ovaj rezultat posmatra relativno u međunarodnom kontekstu, 101. pozicija je istorijski minimum kada je rang Srbije u pitanju.2 Suočeni sa takvim podacima mi postavljamo pitanja: da li je konkurentnost isključivo u nadležnosti države i njenih organa, ili je to strateško pitanje i poslodavaca i menadžmenta preduzeća, koji stvaraju neke autpute kojima se dodaje vrednost za tržište, akcionare i zaposlene; šta je konkurentnost i na kom nivou se generi-še: državnom ili korporativnom, ili i jednom i drugom; da li postoji intermedijarni nivo, između ovih aktera, koji takođe utiče na konkurentnost?

Kompanije danas koriste različite oblike interorganizacionihpovezivanja, kako bi došle do inovacije i rešile probleme konkurentnosti sa kojima se suočavaju. Naročito u indu-strijama koje karakterišu kompleksna znanja, visoka stopa rasta i globalna rasprostra-njenost (IT, biotehnologija, nanotehnologija, ekspertske usluge), lokus inovativnosti i kreiranja vrednosti vrlo često prevazilazi eksterne granice kompanije i one koriste mo-gućnosti povezivanja kako bi delile postojeće i kreirale nova znanja. Kao rezultat toga došlo je do evolucije zajednica saradnje (collaborativecommunitiesoffirms)3. Ove za-jednice saradnje omogućavaju zajedničko usmeravanje resursa i koncentrisanje napora industrijskih i istraživačkih organizacija ka stimulisanju i ubrzavanju procesa inovacija. Mnoge od njih rade na platformi otvorenih inovacija (open innovation) koja podstiče slobodan pristup procesu generisanja ideja, kreiranja inovacija i unapređenja proizvoda. Sa aspekta organizacionog dizajna, formiranjem mreže organizacija i pojedinaca koji su povezani višim, sistemskim ciljem, a ne odnosima podređenosti i nadređenosti (hijerar-hije autoriteta) kao kod klasičnih organizacija, nastaje takozvana meta-organizacija. Klasterisujedanodpojavnihoblikameta-organizacija. Meta-organizacije predstavljaju organizacije čiji članovi, organizacije ili pojedinci, samostalno i legitimno deluju kako bi realizovali sistemske ciljeve. Iako nema uspostavljen formalni autoritet na ugovornom odnosu, meta-organizacija može imati značajan neformalni autoritet zasnovan na isku-stvu, reputaciji, ekspertizi ili kontroli nad ključnim resursima ili tehnologijom4

U ovom istraživanju mi stavljamo fokus na klastere kao oblik interorganizacionog pove-zivanja. Naš polazni stav je da se konkurentnost nacionalne ekonomije postiže, ne samo stimulativnim uslovima koje kreira država, na čemu se u literaturi veoma insistira, nego i efikasnom organizacijom i upravljanjem preduzeća na organizacionom i interorganiza-cionom nivou, o čemu se takođe piše, ali mnogo manje.

Klasteri predstavljaju geografski koncentrisan skup međusobno povezanih kompanija i institucija u određenoj oblasti. Oni se formiraju kroz vertikalno i horizontalno pove-zivanje kompanija, pa tako u svoju mrežu mogu uključiti proizvođače, dobavljače, pro-davce, najrazličitije uslužne kompanije, ali i obrazovne i naučne institucije, agencije ili

1 teorijska vrednost IGK kreće se u intervalu od 1 do 7 Za detaljan pregled pogledati teorijska vrednost IGK kreće se u intervalu od 1 do 72 Ristić, B., Tanasković, S., 2013, KonkurentskapozicijaSrbijau2013. godinipremaIzveštajuSvetskog

ekonomskogforumaiRistić, B., Tanasković, S., u ovoj monografiji. 3 Bollingtoft, A et al (eds) Collaborative Communities of Firms: Purpose, Process and Design, Springer4 Gulati, R., Puranam, P., Tushman, M., (2012), Meta-organization design: Rethinking design in interor-

ganisational and community contexts, Strategic Management Journal, Special Issue: Strategy and the Design of Organizational Architecture, Volume 33, Issue 6, pages 571–586

151

udruženja, koje se uglavnom označavaju kao ,,podržavajuće’’ ili ,,potporne’’ institucije. Klasteri su jedan od oblika interorganizacionog povezivanja koji je u prvi plan u odnosu na ostale interorganizacione forme afirmisala njihova sposobnost da integrišu lokalne resurse – materijalne i nematerijalne – i iskoriste ih na takav način da budu konkurentni ne samo u lokalnim, nacionalnim ili regionalnim okvirima, već na globalnoj poslovnoj sceni takođe. Prema Porteru, klasteri doprinose konkurentnosti na tri načina: (1) povećanjem produktivnosti svojih članica, (2) ukazujući na pravac i prirodu inovacija i (3) kroz stimulisanje kreiranja novih biznisa.

Klasteri su u srpskoj privredi normativno prepoznati kao jedna od mogućnosti da se unapredi nacionalna konkurentnost (Službeni glasnik RS, 12/08), ali je ostalo mnogo nedorečenosti, od pravno-organizacione forme pa do upravljačkih i drugih pitanja, koja su, nesumnjivo, važna za postizanje očekivanih efekata njihovog formiranja. U praksi stanje je još daleko od poželjnog, koncept klastera se pogrešno interpretira, upotrebljava i zloupotrebljava kao pokriće najrazličitijih interesa pojedinaca, lokalne zajednice, pa i državnih institucija.

Cilj ovog istraživanja je bio da empirijskim putem i u direktnim kontaktima sa menadže-rima klastera sagleda aktuelne institucionalne, organizacione i ekonomske procese u klasterima u Srbiji i ukaže na mogućnosti za unapređenje u procesima strukturiranja i vođenja klastera u Srbiji sa željom da ovi predlozi budu relevantni kako za one koji klasterima rukovode, tako i za kreatore relevantnih politika i institucionanog okvira.

Slika 1.Konceptualni okvir za razumevanje uticaja klastera na konkurentnost privrede

2. Metodologija istraživanja

Istraživanje se zasniva na analizi uzorka iz dostupne populacije klastera (prema eviden-ciji MERR5 i organizovano je u tri manje povezane celine, u kojima se analiziraju eko-nomski, organizacioni i socijalni procesi u klasterima u Srbiji. Istraživanje je započeto 2011. godine. U empirijskom istraživanju primenjene su tri tehnike za prikupljanje po-dataka: upitnik, interviju i dubinska studija slučaja jednog klastera – najstarijeg klastera 5 Ranije Ministarstvo ekoomije i regionalnog razvoja - http://klasteri.merr.gov.rs

152

u Srbiji – Automobilski klaster Srbije.6 Upitnik je bio strukturiran u tri celine, u skladu sa gore navedenim aspektima analize klastera u Srbiji. Upitnik je poslat na e-mail adrese klastera identifikovane populacije. Dobijeni su odgovori iz pet klastera, jednog koji pri-pada nultoj i po dva u prvoj i drugoj fazi razvoja klastera (prema kategorizaciji MERR). Ceneći značaj informacija koje se dobijaju u neposrednim kontaktima, organizovano je nekoliko direktnih i telefonskih intervijua sa menadžerima reprezentativnih klastera u Srbiji. Takođe, korišćeni su i drugi dostupni izvori podataka, koje su nam dostavili me-nadžeri pojedinih klastera.

3. Rezultati istraživanja

Istraživanje je bazirano na tri ključna bloka u analizi klastera: (1) institucionalni uslovi (2) model dizajna interorganizacionih odnosa u klasteru i (3) ekonomski efekti -perfor-manse koje pristupanje klasteru ima za organizacije.

3.1. Institucionalni usloviAnaliza instutucionalnih uslova u kojima klasteri u Srbiji deluju, pokazala je da krea-tori ekonomske politike nisupostavilinedvosmislena,eksplicitnaimerljivaočekivanjaupogledu ciljeva koji se žele postići klasterizacijomprivrede. To otežava i smanjuje objektivnost merenja efekata koje su klasteri možda i postigli, ali zbog nedostatka jasnih ciljeva i sistema monitoringa nije moguće dati pouzdanu evaluaciju rezultata. Od 2006.godine Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja sprovodilo je Program za podršku razvoju klastera. Podstaknuta inicijativama koje su pokrenute Lisabonskom strategijom 2010. i merama koje su njom ustanovljene, MERR je prepoznalo klastere kao važan instrument konkurentnosti ekonomije zemlje. Treba reći da je Ministarstvo u toj svo-joj nameri dobilo finansijsku podršku Vlade Kraljevine Norveške. Međutim, nepostojijedinstvenaevidencija koja bi na sistematičan način pratila statistiku klastera u Srbiji. MERR je podržavalo rad nekih klastera i prikupljalo određene podatke o njima, ali ti podaci nisu javno dostupni i nije poznato koji se to podaci prikupljaju. Osim toga po-stoje i klasteri koje ovo Ministarstvo nije podržavalo, pa shodno tome klasteri i nisu bili dužni da dostavljaju podatke o sebi. Pored Ministarstva za ekonomiju i regionalni razvoj prepoznatljiva je i inicijativa Republičkog zavoda za statistiku da se uvede jedinstvena evidencija o klasterima, pa je 2009. godine izvršeno anketiranje klastera u Srbiji prema metodu Evropske opservatorije za klastere, na zahtev Eurostat-a, ali se to praćenje nije nastavilo.

3.2. Ekonomski efektiPristupanje klasteru daje organizaciji mogućnost da poveća konkurentsku prednost na različite načine: unapređenjem troškovne efikasnosti, unapređenjem kvaliteta proizvo-da i/ili usluga, unapređenjem produktivnosti, povećanjem inovativnosti, unapređenje tehničko – tehnološke platforme poslovanja. Najzad, sve se to reflektuje na finansijske rezultate preduzeća. Iako sve navedene efekte članice prepoznaju kao važne, oni su na različit način prisutni kod naših ispitanika. U odgovorima dominiraju važnost produk-

6 Preliminarni rezultati istraživanja saopšteni su na naučnim skupovima Novimetodimenadžmentaimar-ketingaupodizanjukonkurentnosti srpskeprivrede 2011. i FromGlobalCrisis toEconomicGrowth.WhichWaytoTake?2012. Godine.

153

tivnosti, inovativnosti koja se postiže pristupanjem klasteru, kvaliteta proizvoda i usluga i troškovne efikasnosti (Tabela 1).

Tabela 1.Postignuti efekti klastera u odnosu na konkurenciju i

u odnosu na period pre pristupanja klasteru

Efekti U odnosu na konkurenciju

U odnosu na period pre pristupanja klasteru

Inovativnost 5 2Kvalitet proizvoda/usluga 1 4Finansijski rezultati 2 1Produktivnost 6 2Troškovna efikasnost 2 4Tehničko tehnološka rešenja 2 2

Mrežne forme interorganizacionog povezivanja generalno predstavljaju dobar izvor ovih znanja i generator učenje u organizacijama koje im pristupaju. Naše istraživanje potvr-đuje tačnost ovog stava i u slučaju klastera u Srbiji: ispitanici ističu da su kroz klaster naučili da zajednički obave posao sa drugim članicama klastera, da dele znanje i raz-menjuju informacije. I zaposleni i menadžeri su viđeni kao dobitnici iz ovakvog umre-žavanja, budući da su stekli nova znanja i veštine kroz udruživanje. Članice klastera sebe uglavnom vide kao ravnopravne partnere, te kada prilika to dozvoljava dolazi do razmene znanja i interorganizacionog učenja, a ne do jednostavnog transfera nekih ek-splicitnih znanja od jednog aktera drugom. Najnerazvijeniji aspekti interorganizacione saradnje ogledaju se u oblasti zajedničkog osvajanja tržišta i unapređenja tehničko-teh-noloških potencijala kroz klaster. Primeri klastera koji su želeli i uspeli da udruživanjem poboljšaju tržišnu poziciju članica, a koji su u tome uspeli su veoma retki i čine manje od četvrtine ispitanika (videti Grafikon 1). Slična je situacija sa unapređenjem tehničko- tehnološke platforme (Tabela 2).

Ako želimo da detaljnije analiziramo strukturu slaganja ispitanika sa tvrdnjama navede-nim u Tabeli 2 treba posmatrati Grafikon 1. Naime, više od 75% ispitanika smatra da su zaposleni stekli nova znanja i veštine zahvaljujući tome što su pristupili klasteru. Kada je reč o sticanju i unapređenju znanja i veština menadžera, više od polovine ispitanika tvrdi da se slaže sa takvom izjavom. Uprkos tome u skoro 15% organizacija, svi pret-hodno navedeni pozitivni efekti udruživanja u klaster su izostali. Marketinške veštine su unapređene u više od 60% slučajeva dok to nije slučaj sa oko 25% članica. Znanje se razmenjuje u više od 60% organizacija, ali se posao zajednički obavlja u manje od 40% preduzeća. Kao što je već navedeno ranije u ovom delu rada, udruživanje u klastere trebalo je u značajnoj meri da doprinese konkurentnosti organizacija kroz sticanje nove tehnologije i povećanje izvoza, odnosno izlazak na nova tržišta. Ovo je postignuto samo u 25% slučajeva dok ostalih 75% čine oni koji nisu postigli takve efekte ili nemaju stav ili znanje o navedenim efektima.

154

Tabela 2.Efekti koji su postignuti udruživanjem preduzeća u klaster

Rang Učenje Ind. ranga

Srednja vrednost

Std. Dev.

1 Zaposleni su stekli nova znanja i veštine zahvaljujući klasteru. 9 3,69 1,11

2 Kroz klaster smo unapredili menadžerske veštine. 7 3,54 0,97

2 Menadžeri su stekli nova znanja i veštine zahvaljujući klasteru. 7 3,54 1,13

3 Naše preduzeće je naučilo da deli i razmenjuje znanje sa drugim članovima klastera. 6 3,46 0,78

4 Kroz klaster smo unapredili marketinške veštine. 5 3,38 0,87

5 Naše preduzeće je naučilo da zajednički obavlja posao sa drugim članovima klastera 3 3,23 0,93

6 Naše preduzeće je došlo do novog tržišta zahvaljujući ulasku u klaster. 1 3,08 0,86

7 Zahvaljujući klasteru došli smo do nove tehnologije. -5 2,62 1,04

Grafikon 1.Struktura slaganja sa tvrdnjama o postignutim efektima udruživanjem u klaster

(navedeno prema rangu datom u Tabeli 2.)

3.3. Organizacioni okvirKlasteri su mrežna forma interorganizacionog dizajna. Na njih se odnose sledeći važni principi interorganizacionih mreža:7

• Ukasterimanevažiprincipvertikalnehijerarhijeizmeđuorganizacijačlanica.Dok hijerahijski odnosi mogu biti dominantan mehanizam koordinacije unutar struktura

7 Wolf, J., Egelfoh, W., (2012) Network or Matrix? How Information-Processing Theory Can Help MNCs Answer This Question u Bollingtoft, A et al (eds) Collaborative Communities of Firms: Purpose, Process and Design, Springer; Handy, C., (1995) “Trust and the Virtual Organization”, HarvardBusinessReview, May-Jun; i Snow, C., Miles, R., Coleman, H., (1992) “Managing 21st Century Network Organizations”, OrganizationalDynamics, Vol. 20, Issue 3, Winter.

155

organizacija članica klastera, u samom klasteru kao mreži treba da dominiraju ne-posredne horizontalne i lateralne veze između članica klastera.

• Socijalniodnosiizmeđučlanovamrežesuvažni.Zajednički viši cilj mora da bude podržan sistemom vrednosti i verovanja, kao i poverenjem u druge članove klastera. Saradnja u klasteru ne trpi prisilu od strane nekog od partnera.

• Međuzavisnostčlanicaklasterajefleksibilna,manjanegoutradicionalnimhijerar-hizovanimorganizacijama.Neformalni bihejvioralni odnosi su važni za komunika-ciju u klasteru.

• Visokstepenheterogenostičlanicaklasterau pogledu veličine, starosti, strukture zaposlenih, bazičnog biznisa i drugih organizacionih karakteristika čini ovu meta-formu složenom za razumevanje i upravljanje.

• Klasterirastuievoluirajupostepeno,alinepredvidivoiteškokontrolisano.Za ra-zliku od tradicionalnih organizacija,čiji je rast i razvoj rezultat strateškog planiranja vrha organizacije, autonomnost članica pristupanju i istupanju iz klastera dovodi do toga da su mogućnosti kontrole nad njihovom evolucijom slabije.

U Srbiji su klasteri dominantno kreirani kao mehanički spoj više srodnih i podržavaju-ćih organizacija, koje sarađuju na personalnom nivou, a nedostaje im institucionalizo-vano jezgro mreže, koje bi predstavljalo stratešku i ekspertsku podršku klasteru. Podaci sa terena pokazuju da je udruživanje putem klastera uglavnom dovelo do određenih promena u internoj organizaciji članica. Međutim, te promene nisu strateški vođene i mogu biti ocenjene kao skromne. U većini slučajeva promene su deklarativnog, a ne su-štinskog karaktera, jer se dosadašnji način rada u principu ne menja. Anketa i intervjui sa menadžerima klastera, kao i dubinska analiza jednog odabranog klastera, ukazuju na to da su promene interne organizacije bolna tačka funkcionisanja klastera. Klasteri su mnogo bolje prihvaćeni i shvaćeni u njihovom strateškom (dejure) aspektu nego u organizacionom (defacto) aspektu. Ova disonantnost može uzrokovati njihovu manju uspešnost i ograničiti njihove potencijale.

Kritičan strukturni element u klasterima je integracijakrozkoordinaciju zajedničkihaktivnosti. Kao što smo naveli, u klasterima ne važi princip vertikalne hijerarhije izme-đu organizacija članica, saradnja u klasteru ne trpi prisilu od strane nekog od partnera i međuzavisnost članica klastera je fleksibilna, manja nego u tradicionalnim hijerarhizo-vanim organizacijama.

Naše istraživanje pokazuje da se koordinacija aktivnosti obavlja uglavnom razmenom zvaničnih dokumenata, telefonom ili imejlom isključivo po potrebi i kreće se od svakod-nevnih, nedeljnih do mesečnih kontakata. Najkritičniji i najmanje zastupljen način ko-ordinacije aktivnosti je putem zajedničkih sastanaka sa ciljem da se kroz konstruktivnu diskusiju reše zajednički problemi. Sastanci menadžera se mahom organizuju po potre-bi, maksimalno jednom u kvartalu. Takva je i dinamika zajedničkih obuka, seminara i edukacija, ukoliko ih uopšte ima (Tabela 3).

156

Tabela 3.Koordinacija

Pozicije koje su uključene u rad klastera

Menadžer klastera

Direktor preduzeća

Funkcionalni menadžeri Zaposleni

Razmenu zvaničnih dokumenata u okviru klastera *** ********* *** **

Neposrednu komunikaciju telefonom u okviru klastera *** ********* **** ***

Komunikaciju mejlom u okviru klastera **** ******* ******* ****

Sastanke koji imaju za cilj koordinaciju zajedničkih aktivnosti u okviru klastera

**** ********** **** ***

Sastanke koji imaju za cilj rešavanje zajedničkih problema u okviru klastera

***** ********** ****** **

Obuke i seminare u okviru klastera **** **** ********* *********

Informaciona tehnologija igra veoma veliku ulogu u koordinaciji rada, transferu znanja i rešavanju svakodnevnih problema. Kritični delovi poslovnih procesa sa partnerima u okviru klastera treba da budu detaljno dokumentovani u pisanoj formi u središnjoj razvojnoj fazi i da na taj način predstavljaju jednu od tekovina funkcionisanja klastera.

Tabela 4.Raspored frekvencija – kako članice doživljavaju klaster

Klaster kojem pripadate doživljavate kao Frekvencije1 Mrežu eksperata (izvor znanja) *********2 Mrežu kanala komunikacije (izvor informacija) ********3 Mrežu prijatelja u biznisu *******4 Kanal pristupa važnim ličnostima i institucijama ******5 Mrežu nezavisnih organizacija ***

Tabela 5.Slaganje sa stavovima o poverenju prema drugim članicama klastera

Rang Poverenje Srednja vrednost

Std. devijacija

1 Saradnja sa drugim članovima klastera je zasnovana na partnerskim osnovama 3,86 0,535

2 Postoji atmosfera otvorenosti i iskrenosti između nas i drugih članova klastera 3,57 0,646

3 Razmena informacija između članova klastera prevazilazi nivo pretpostvljen ugovorom o saradnji 3,38 0,650

4 Postoji veliko poverenje između nas i drugih članova klastera 3,36 0,633

157

Rangirani stavovi ispitanika u pogledu poverenja stečenog udruživanjem u klaster dati su u Tabeli 5. Članice se u najvećoj meri slažu sa stavom da je saradnja sa drugim čla-novima klastera zasnovana na partnerskim osnovama. Naime, skoro 80% ispitanika se slaže sa prethodnom tvrdnjom, 20% ispitanika nema stav, dok onih koji se ne slažu nema (videti Grafikon 2). Na drugom mestu se nalazi stav da između članica postoji atmosfera otvorenosti i iskrenosti. Konkretno, više od 60% ispitanika se slaže sa prethodno nave-denom tvrdnjom, manje od 10% ispitanika se ne slaže sa istom, dok su preostali ispita-nici bez stava (videti Grafikon 2). Na trećem mestu se nalazi tvrdnja vezana za razmenu informacija. Grafikon 2 nam prikazuje da nešto više od polovine ispitanika smatra da razmena informacija ne prevazilazi nivo pretpostavljen ugovorom o saradnji, ostali ne-maju stav, dok nema takvih preduzeća, među ispitivanim, koja se slažu sa datim stavom. Na samom kraju se nalazi stav vezan za postojanje velikog poverenja između ispitanika i drugih članica klastera. Sa prethodnim stavom se slaže nešto više od 40% ispitanika, skoro polovina nema stav dok nešto manje od 10% se ne slaže da postoji veliko poverenje između njih i drugih članica(Grafikon 2)

Grafikon 2.Struktura slaganja sa tvrdnjama o poverenju članica klastera

(navedeno prema rangu datom u Tabeli 5.)

Liderstvo. Pitanje liderstva u klasteru je veoma osetljivo. To je ujedno i područje o kome najmanje znamo – i u teorijskom i u praktičnom smislu. Liderstvo je potpuno zanemaren aspekt klastera, a klasteri pokazuju ,,tihu patnju’’ za dobrim, profesionalnim i kvalitetnim liderstvom. Formalno, funkciju lidera u klasteru kao meta-organizacionoj formi treba da ima klaster menadžer. Međutim, to je nova pozicija, sa posve specifičnim zaduženjima, budući da je čelna u mreži koja nije kompanija, već povezujuća spona između članica mreže. Liderstvo u klasteru ne može ni na koji način da bude zasnovano na formalnom autoritetu, koji postoji u organizacijama, već na dobrovoljnosti i prihva-tanju članica klastera da budu vođene. Intervjui sa klaster menadžerima i anketa članica klastera pokazuju da postoji nedovoljno dobro razumevanje ove uloge. Sami klaster me-nadžeri imaju problem da razumeju dobro svoju ulogu naročito u slučaju kada su oni i sami članica klastera - npr kada predstavljaju konsultantsko preduzeće koje pruža usluge ostalim članicama.

158

Pozicija klaster menadžera nema autoritet da nameće bilo kakve obaveze drugim čla-nicama klastera, ili da donosi obavezujuće odluke, nego joj je delegirano pravo da pre-poznaje mogućnosti u interesu članica klastera i da im ih na pravi način predočava. U retkim slučajevima pozicija klaster menadžera je postavljena na pravi način, instituci-onalizovana menadžerskim ugovorom, finansirana članarinama organizacija u klasteru i sa odgovarajućim balansom autoriteta i odgovornosti. U većini slučajeva ipak, klaster menadžeri nisu profesionalci sa menadžerskim ugovorom, stalnim zaposlenjem i isklju-čivo menadžerskim zaduženjima da vode klaster, nego su zaposleni u nekoj od članica klastera, ali se ističu svojim entuzijazmom, najbolje razumeju koristi od zajedničog rada i menadžerski posao obavljaju volonterski.

Ova uloga je u svojoj suštini veoma osetljiva, podložna je promenama u zavisnosti od delatnosti klastera, strukture članica i faze u razvoju klastera i metaforično ona istovre-meno mora biti ,,i vidljiva i nevidljiva ruka’’ koja usmerava razvoj klastera u skladu sa trenutnim okolnostima. Naročita delikatnost ove pozicije dolazi do izražaja kada posma-tramo klaster kao poligon saradnje konkurenata.

4. Preporuke

4.1. Preporuke za kreatore ekonomske politikeIstraživanje je pokazalo da su prisutni brojni praktični, institucionalni i normativni pro-blemi, nedoumice i pitanja, koje treba rešavati, da bi klasteri postigli očekivane efekte.

• PotrebnojejasnodefinistiočekivanjaodklasterauprivrediSrbije. Značajnu struč-nu podršku domaće institucije imaju u normativi i praksi Evropske unije. Politika razvoja klastera treba da bude deo politike razvoja klastera u Evropi. Prema Lisa-bonskoj strategiji 2010. EU je klastere videla kao strategiju da svoju privredu učini najdinamičnijom i najkonkurentnijom u svetu. Naša politika na svom mikro nivou treba da iskoristi takva opredeljenja i da iskoristi instrumente koji su za potrebe ostvarivanja definisanih ciljeva razvijeni: (1) Instrumenti podrške formiranju nacio-nalnih politika za razvoj klastera; i (2) Instrumenti podrške za umrežavanje klastera na teritoriji Evrope.

• Klasteri su dobra podrška za samozapošljavanje, doprinose zaposlenosti, njihovo formiranje nije prouzrokovalo otpuštanje zaposlenih. Značajno su doprineli unapre-đenju preduzetništva i razvoju inovacija u određenim sektorima ekonomije (automo-bilski, IT klaster, etnorukotvorine, prehrana), promenili su način rada svojih članica, unapredili produktivnost i omogućili kontakte malih sa velikim preduzetnicima. Evidentno je da u klasterima postoji veliki potencijal za jačanje nacionalne konuren-tnosti, ali i da su postignuti rezultati još uvek daleko ispod očekivanih.

• Potrebno je ostvariti istrajnost u suštinskom u odnosu na statističko praćenje kla-stera (metodologija Evropske statističke opservatorije). Klasterimorajubiti siste-matično,pouzdano idinamičkipraćeni. U ovom trenutku ne postoji jedinstvena, dinamička baza podataka o klasterima.

• Klasteri su postali dobra «dimna zavesa» za dobijanje finansijske podrške projekti-ma, koji najčešće ne koriste za stvarnu afirmaciji koncepta klastera u Srbiji; potrebna je profesionalnija i rigoroznija kontrola alokacije sredstava koji su namenjeni promo-visanju i implementaciji klastera u Srbiji

159

4.2. Preporuke za donosioce odluka u klasterima• Strukturiranje klastera Interorganizacioni odnosi članica klastera nisu, a treba

da budu, predmet planiranja, organizovanja, vođenja i kontrolisanja u cilju posti-zanja što boljih performansi klastera. Filozofija nastajanja klastera i njegove misije nije sasvim nova, jer u klasteru i njegovoj strukturi se jasno prepoznaju mrežni oblici interorganizacionog dizajna, koji su podrška za interorganizacione odnose. U klasteru je fokus upravo na interorganizacionim odnosima između članica. Da bi uspostavljeni odnosi dali očekivane rezultate moraju biti organizaciono i uprav-ljački definisani i uređeni. Klaster bi trebalo da ima određenu formu superstrukture koja će u interorganizacione odnose ugraditi čvrća pravila ponašanja i odgovornosti. Kao model uređenja interorganizacionih odnosa klasterima može poslužiti praksa organizovanja servisnih centara za usluge mreže klijenata (sharedsevicescentar-SSC). SSCjejezgromreže, jedan prodavac usluga, koji servisira više klijenata, čla-nica mreže. To bi podrazmevalo da se na nivo klastera iz postojeće kadrovske baze formira servisni centar sa specijalistima koji bi bili podrška članicama za određena pitanja. Ovaj vid organizacije podržavajućih funkcija je već značajno afirmisan u funkcionisanju grupa, sa dolaskom inostranih kompanija u Srbiju postao je realnost i u našim organizacijama. Klasteri mogu iz ove prakse da nauče kako da efikasno urede odnose između članica.

Postojanje zajedničkih funkcija u interorganizacionim odnosima je važno zbog po-trebestandardizovanjaprocesa,deljenjaznanjaiinformacija. Organizaciona jedi-nica zajedničkih funkcija je svojevrsni instrument koordinacije i integracije članica i kao takva trebalo bi da bude sastavni deo plana za uspostavljanje interorganizaci-onih odnosa. Uočavajući važnost ovog pitanja neki autori su pokušali da definišu i moguća organizaciona rešenja za zajedničke funkcije na nivou klastera. Zajedničko svim zalaganjima jeste da insistiraju na posebnoj organizacionoj jedinici za zajed-ničke funkcije, njenoj optimalnoj veličini, profesionalnom sastavu ljudi, organima upravljanja i budžetu za podršku. Njena odgovarajuća veličina treba da bude u skla-du sa vrednošću koju dodaje članicama. Ovaj zahtev, u ulovima informatizacije or-ganizacija, nije teško ispuniti, budući da informaciona tehnologija i elektronske ko-munikacije omogućuju uspostavljanje virtuelnih organizacionih jedinica (virtuelne radne grupe, virtuelni timovi). Ono što u praksi partnerstava može biti teži problem vezano je za budžetiranje i kontrolu, odnosno za izvore finansiranja i finansijsku disciplinu partnera. Ovde se uključuje i dodatno pitanje bihejvioralne prirode, a to je pitanje poverenja kao i pitanje emocionalne prirode, odnosno pitanje emocija koje su u osnovi posvećenosti članica klasteru.

• Liderstvo u klasteru. Važnu ulogu u usklađivanju međusobnih odnosa članica treba da ima pozicija klaster menadžera, ali, kao što je naše istraživanje pokazalo, ova pozicija je nejasna članicama klastera, različito organizovana, različito defini-sana, sa vrlo raznovrsnim opisima poslova, delokrugom rada i uticajnošću. Veoma važan aspekt rada klaster menadžera treba da bude u organizaciji i sprovođenju obuke personala članica klastera - zaposlenih, menadžera i nemenadžera.

• Praćenje efekata klastera. Važno je razvijati mehanizme monitoringa i evaluaci-je efekata koje pristupanje klasteru ima na preduzeća, a onda i efekata klasterizacije na nacionalnu konkurentnost u domenima delovanja klastera. Alokacija rezultata koji su postignuti usled klasterizacije su informacija koju nema ni ,,rukovodstvo klastera’’, ni rukovodstva preduzeća, ni kreatori nacionalnih ekonomskih politika.

160

5. Zaključak

Rezultati zabeleženi u iskustvima drugih zemalja pokazuju da klasteri doprinose konku-rentnosti na tri načina: povećanjem produktivnosti svojih članica, ukazujući na pravac i prirodu inovacija i kroz stimulisanje kreiranja novih biznisa. Istraživanje u privrednom miljeu Srbije koje je predstavljeno u ovom i našim prethodnim, navedenim, radovima pokazalo je da su klasteri u Srbiji podržali povećanje produktivnosti članica i efikasnosti poslovanja. Međutim, još više od toga, klasteri su dobra podrška za samozapošljava-nje, oni doprinose zaposlenosti i njihovo formiranje nije prouzrokovalo otpuštanje za-poslenih. Takođe, značajno su doprineli unapređenju preduzetništva i razvoju inovacija u određenim sektorima ekonomije (automobilski, IT klaster), promenili su način rada svojih članica i tako unapredili produktivnost. U skladu sa tim, zaključak je da klasteri imaju pozitivne ekonomske efekte na performanse organizacija u njima. Međutim, po-stignuti rezultati su još uvek daleko ispod očekivanih.

Prisutni su brojni praktični, institucionalni i normativni problemi, nedoumice i pitanja koje treba rešavati sistemski a ne ad hoc, kako bi klasteri postigli očekivane efekte. Pre svega, potrebno je definisati ciljeve i uspostaviti kontrolne mehanizme praćenja i eva-luacije rezultata Ali, uspeh klastera i organizacija u njemu zavisi ne samo od kvaliteta institucionalne podrške nego i od organizacionih sposobnosti onih koji vode klaster. Klasteri nisu samo mreža u strukturnom već i u socijalnom smislu i kao takvima im treba i pristupati: upravljati odnosima koliko i arhitekturom mreže.


[1] Gulati, R., Puranam, P., Tushman, M., (2012), Meta-organization design: Rethin-king design in interorganisational and community contexts, Strategic Management Journal, Special Issue: Strategy and the Design of Organizational Architecture, Vo-lume 33, Issue 6, pages 571–586

[2] Handy, C., (1995) “Trust and the Virtual Organization”, HarvardBusinessReview, May-Jun;

[3] Petković, M., Aleksić Mirić, A., Petrović, M., (2011), Izgradnja interorganizacionih procesa u funkciji podizanja konkurentnosti: primer klastera u Srbiji, u „Novi me-todi menadžmenta i marketinga u podizanju konkurentnosti srpske privrede“ , N. Janićijević, S Lovreta (eds), CID Ekonomski fakultet Univerzitet u Beogradu

[4] Petković, M., Aleksić Mirić, A., Petrović, M.,(2012) Interorganizational Relations, Organizational Performance and Cluster Success: The Case of Automotive Cluster of Serbia, From Global Crisis to Economic Growth. Which Way to Take?, Faculty of Economics, University of Belgrade, 20-22. IX 2012.

[5] Petković, M., Daničić., D. (2011) Efikasnom organizacijom do konkurentnosti kom-panija u Srbiji, konferencija na temu: Reforme i ekonomski razvoj u tranziciji, Srbija i Zapadni Balkan, NDE i Ekonomski fakultet.

[6] Petković, M., Lazarević S. (2012). Managing Interorganizational Relations: Design of Shared Services Centre. ManagementJournalforTheoryandPracticeManage-ment, No 64, ISBN 1820-022, str 55-69

[7] Porter ME (2000) Location, competition, and economic development: local clusters in a global economy. Economic Development Quarterly, 14 (1), pp. 15-34

161

[8] Porter, M.E. (1990, 1998). The Competitive Advantage of Nations, Free Press, New York, 1990.

[9] Porter, M.E. (1998). Clusters and the new economics of competition. Harvard Busi-ness Review, 76(6), pp. 77-90

[10] Rosenfeld, S. A. (2002) Just Clusters: Economic Development Strategies That Reach More People and Places, Regional Technology Strategies, Carrboro: North Carolina.

[11] Službeni glasnik RS, broj 12/08.Nacionalni savet za konkurentnost Republike Srbi-je, Zaključak Nacionalnog saveta za konkurentnost o merama za 2010. godinu.

[12] Snow, C., Miles, R., Coleman, H., (1992) “Managing 21st Century Network Orga-nizations”, OrganizationalDynamics, Vol. 20, Issue 3, Winter.

[13] Wolf, J., Egelfoh, W., (2012) Network or Matrix? How Information-Processing The-ory Can Help MNCs Answer This Question u Bollingtoft, A et al (eds) Collaborative Communities of Firms: Purpose, Process and Design, Springer;

[14] Internet izvor: Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja - http://klasteri.merr.gov.rs/

[15] Internet izvor: OECD - http://stats.oecd.org

III Bankarstvo i finansije

165

DrDianaDragutinović*DrBoškoŽivković**

Uzroci i posledice visoke stope problematičnih kredita: Može li se učiniti više od učinjenog?Apstrakt: Visoko učešće i brzi rast proble-matičnihkredita(eng.Non-performingLoans,NPL) jesteu istovreme i lokalni sistemski ilimakrorizikjerugrožavaprivrednirastifinan-sijskustabilnostzemlje.Uraduseanalizirajupreliminarno evidentirani uzroci rasta pro-blematičnihkreditaiposlediceovogprocesa.Nakonkomparativneanalizenivoa,dinamikeiosnovnihinstitucionalniharanžmananjihovogrešavanja,dajusepredlozidaljegunapređenjapostojećegokvirarešavanja.

Ključne reči: banakrstvo, kredit, finansijkakriza,problematičnikredit

Abstract: High share and rapid growth ofnon-performing loans, may constitute at thesame time the local systemic or macro riskthreatening country’s economic growth andfinancial stability. This paper starts from thepreliminarilyrecordedcausesofNPLsgrowthandconsequencesof thisprocess.Aftercom-parative analysis of the level, dynamics andkeyinstitutionalarrangementsintheresoluti-onofNPLs,somerecommendationsareprovi-dedforhandlingproblemassets.

Key words: banking, credit, financial crisis,non-performingloans

JEL klasifikacija: banking, credit, financial crisis

Uvod: definisanje i relevantnost problema

Tokom protekle decenije, kvalitet kreditnog portfelja bio je relativno stabilan u zemlja-ma svetske privrede, sve do prvog udara ekonomske krize 2007-2008. g. U petogodiš-njem periodu trajanja krize, kvalitet kreditnog portfelja znatno se pogoršao. Situacija je posebno alarmantna u grupi zemalja iz Centralne i Istočne Evrope, uz ogradu da su me-đunarodna poređenja otežana zbog različitog obuhvata nenaplativih potraživanja. Dok u nekim zemljama regiona Zapadnog Balkana (nadalje, Regiona) tendencija pogoršanja još nije zaustavljena, u drugima je dostignut vrhunac, ali je poboljšanje neznatno i spo-ro. Visoko učešće i brzi rast problematičnih kredita1 (eng. Non-perorming Loans, NPL) istovremeno predstavlja specifični rizik za pojedinačne institucije (jer smanjuje njihovu otpornost na buduće šokove, mogućnost generisanja novih kredita i buduću likvidnost i profitabilnost banaka) i sistemski ili makro rizik jer ugrožava privredni rast i finansijsku stabilnost zemlje.

Sistemski rizik se može realizovati kroz dva kanala. Prvi kanal jeste smanjivanje agre-gatne ponude kredita u odnosu na potencijalnu, u uslovima kada stopa problematičnih

* Narodna banka Srbije, viceguverner, Ekonomski fakultet Univerziteta u Begradu, vanredni profesor; [email protected]

** Ekonomski fakultet Univerziteta u Begradu, redovni profesor; [email protected] U ovom radu, pojmovi: „problematični krediti“, „toksična aktiva“, “loši krediti” i “loša aktiva” imaju isto

značenje.

166

kredita ne bi bila na visokom nivou. Drugi kanal jeste rizik nesolventnosti i nelikvid-nosti sistemski bitnih banaka, koji može ugroziti stabilnost finansijskog sistema. Zato je sveobuhvatan i koordiniran pristup u rešavanju stoka problematičnih kredita jedan od prioriteta tzv. Bečke inicijative 2. Razvoj nacionalnih strategija za rešavanje ovog problema postaje imperativ.

Empirijska istraživanja o uticaju makro-ekonomskog okruženja na kvalitet aktive ba-naka su obimna i razuđena. Nalazi su različiti i često protivrečni, što zavisi od izbora objašnjavajućih promenljivih, izbora indikatora kvaliteta aktive, kao i od sadržaja iza-branog indikatora kvaliteta aktive. Izbor makro-ekonomskih varijabli koje objašnjavaju kvalitet kreditnog portfelja varira od jednog do drugog izvora. Skup mogućih promen-ljivih uključuje: rast BDP-a ili proizvodni jaz, rast zaposlenosti ili stopu nezaposlenosti, devizni kurs, inflaciju, kamatne stope, cene nekretnina i drugih oblika imovine, učešće kredita privatnom sektoru u BDP, koje može biti indikator zaduženosti, a koje isto tako, u određenoj meri, odražava poslovni model banaka kad je u pitanju preuzimanje rizika.

Na protivrečne rezultate empirijskih analiza najviše utiču velike metodološke razlike u definicijama izabranih indikatora kvaliteta aktive. Najpoznatija definicija, koja se za-sniva na preporuci MMF-a je jednostavna i može se svesti na “..docnju u izmirivanju kreditnih obaveza (glavnice ili kamate) u trajanju od 90 dana i više”. Međutim, postoje značajne razlike između zemalja u pogledu definisanja nenaplativih kredita. Pri tome je najređi slučaj da se koristi navedena preporuka MMF-a, pa neke zemlje u ovu grupu uključuju kredite koji kasne sa otplatama 31 dan, a u nekim slučajevima i 61 dan. U nekim zemljama obuhvat nije nimalo usaglašen sa međunarodnim standardima. Primer ove vrste je Rusija, u koju se samo dospele obaveze tretiraju kao nenaplativ dug, a ne stanje ukupnog preostalog duga, što u znatnoj meri potcenjuje nivo problematičnih kre-dita. U većini slučajeva koriste se dve ili tri najlošije rangirane klase kredita određene prema regulatornim pravilima klasifikacije aktive. Pored broja dana kašnjenja, postoje i druge razlike između definicija ključnih promenljivih. U nekim slučajevima, definicija ne pokriva samo jednu dimenziju (broj dana kašnjenja), već i druge osobine dužnika kao što su: finansijsko zdravlje, da li je dužnik pod sudskim procesom i slično. Sledeća važ-na karakteristika je način iskazivanja nenaplativih kredita koji može biti u bruto iznosu (što je međunarodni standard), ali i u neto iznosu. Nadalje, postoje značajna odstupanja u pogledu obuhvata nenaplativih kredita. U nekim zemljama, ako je kredit klasifikovan kao nenaplativ, svi drugi krediti istom klijentu klasifikuju se u istu kategoriju. Još jedan važan aspekt je uloga kolaterala ili garancija u procesu klasifikacije. Nekoliko zemalja ne uzima u obzir kolateral i garancije u procesu klasifikacije. Ovim se razlike u defini-cijama ne iscrpljuju.

1. Makro-finansijske međuzavisnosti stope problematičnih kredita, kreditnog i privrednog rasta

Empirijska istraživanja uticaja makroekonomskih uslova na kvalitet aktive u Srbiji, kao i o povratnom uticaju kvaliteta aktive na realni sektor su retka i uglavnom su skoncen-trisana u Narodnoj banci Srbije. Iako su već dobijeni neki rezultati, nužno je biti obazriv pri njihovoj interpretaciji. Osnovno ograničenje u modelima vremenskih serija jeste broj opservacija (dužina serije). Kako su podaci raspoloživi tek od trećeg tromesečja (na-

167

dalje, skraćeno, T3) 2008, upotreba godišnjih i kvartalnih podataka nije moguća. Broj opservacija je dovoljan ako se koriste ili mesečni podaci ili metodi panela nad podacima za 32 banke u kvartalnoj dinamici (od T3 2008. godine). Međutim, u ovom slučaju, vre-menski horizont raspoloživih podataka korespondira sa periodom globalne ekonomske i finansijske krize, pa dobijene ocene mogu biti pristrasne. Ipak, dobijeni rezultati po-kazuju da su kurs i kamatna stopa, pored zarada (odnosno ekonomskog rasta i inflacije u modelu panela) uticali na rast nenaplativih potraživanja tokom krize. U cilju dobijanja pouzdanih ocean, neophodno je rekonstruisati što dužu vremensku seriju problematič-nih kredita. Ponašanje stope problematičnih kredita, prema dosadašnjim istraživanjima, uslovljeno je sledećim bitnim makro-ekonomskim faktorima.

Prvo, kvalitet kreditnog portfelja čvrsto je povezan sa ekonomskim ciklusima. U rastu-ćoj privredi, sa rastom BDP i zaposlenosti, rastu i dohoci ekonomskih aktera, povećava se njihova sposobnost da servisiraju svoje dugove, što povoljno utiče na kvalitet kredit-nog portfelja. Stopa problematičnih kredita (definisana kao količnik problematičnih i ukupnih kredita) opada kao rezultat boljeg kvaliteta portfelja i visokog kreditnog rasta. Suprotno, u slučaju usporenog ili negativnog rasta, priliv novih kredita se smanjuje, kao što se i kvalitet kreditnog portfelja pogoršava, kao posledica smanjene mogućnosti ser-visiranja obaveza. . Takođe, unutar bankarske delatnosti deluje i snažan moralni hazard. U standardnoj kreditnoj relaciji, kada je zajmodavac suočen sa nedostatkom potrebnih informacija o osobinama projekta i zajmoprimca, zajmoprimac ima mogućnost da kredit upotrebi za finansiranje aktivnosti visokog rizika i, konsistentno, visokog očekivanog prinosa (koji može biti i privatni benefit kontrolnog vlasnika i menadžera). Problem koji ova aktivnost izaziva jeste uvećavanje verovatnoće bankrotstva i smanjivanje verovat-noće vraćanja kredita. Ove vrste aktivnosti su neosporno štetne za zajmodavca a njiho-va kumulacija izaziva masivan poremećej u bankarskom sektoru. Problem moralnog hazarda je bio vidljiv u gotovo svim velikim krizama ali je u poslednjoj bio dramatično prisutan. Fenomenologija moralnog hazarda je u aktuelnoj krizi obogaćena i proširena novim pojavama. Međutim, ekonomska aktivnost ne može u potpunosti objasniti pro-mene kvaliteta aktive.

Drugi bitan faktor jeste tzv. bilansni efekat promene kursa valuta. Uticaj deviznog kur-sa na kvalitet aktive može biti dvojak. U zemljama sa visokim stepenom finansijske evroizacije i valutnom neusklađenošću, on funkcioniše preko efekta na bilans imovine. Deprecijacija povećava troškove servisiranja u domaćoj valuti za klijente čiji je dug izra-žen u stranoj valuti, a nemaju zaštitu od deviznog rizika. U zemljama koje karakteriše valutna usklađenost, deprecijacija može imati i pozitivan uticaj na kvalitet aktive, pošto dolazi do rasta izvoza i poboljšanja finansijskog pozicije sektora preduzeća.

Treće, promene referentne kamatne stope nacionalne kao i kamatne stope Evropske cen-tralne banke (nadalje ECB), mogu uticati na kvalitet portfelja kredita sa valutnom kla-uzulom. Rast referentne kamatne stope može imati uticaj na rast troškova servisiranja onih klijenata koji imaju ugovore sa varijabilnim kamatnim stopama, bez valutne klau-zule, smanjujući sposobnost dužnika da redovno servisira svoje obaveze. Na isti način, ali na kredite sa valutnom klauzulom, deluje i rast kamatne stope ECB.

168

Četvrto, problematični krediti mogu bit pod uticajem promena cena imovine. Pad cena nekretnina ili finansijske imovine obično je praćen rastom problematičnih kredita, preko uticaja na smanjenje bogatstva i pad vrednosti kolaterala.

Peto, klasična propozicija korporativnih finansija: što je dužnik zaduženiji, više je ranjiv na šokove koji utiču na njegov dohodak i bogatstvo, tako da je veća verovatnoća neiz-mirenja obaveza funkcija njegove finansijske zavisnosti. Pri tome se i sama finansijska zavisnost (koeficijent leveridža) ponaša ciklično: u periodu ekonomskog rasta, očekuje se da rast učešća kredita u BDP-u, bude praćen istovremenim padom problematičnih kredita. Međutim, u meri u kojoj rast zaduženosti u periodu ekonomskog rasta odražava neadekvatno upravljanje rizicima ili snižavanje kreditnih standarda, mogao bi biti pra-ćen rastom problematičnih kredita u narednom periodu.

Šesti važan faktor jeste stopa inflacije. Njen rast utiče na mogućnost servisiranja obave-za dužnika preko različitih kanala i njen uticaj takođe može biti dvojak. Veća inflacija može smanjiti troškove servisiranja duga pošto smanjuje realnu vrednost ostatka duga. Međutim, ona može i smanjiti mogućnost servisiranja duga, redukujući realni dohodak, ukoliko se plate ne prilagode inflaciji. Čak štaviše, u uslovima promenljivih kamatnih stopa, inflacija smanjuje mogućnost servisiranja duga, ili zato što se kamatna stopa pri-lagođava inflaciji kako bi se održao realni prinos, ili zbog toga što centralna banka re-aguje na inflaciju povećanjem referentne stope, koja se potom prenosi i na rast ostalih kamatnih stopa.

Sedmi faktor, specifičan za zemlje Zapadnog Balkana jeste model kreditiranja privatiza-cije. Formiranje aglomeracija privatizovanih preduzeća pod kontrolom jednog ili grupe vlasnika često se izvodilo kupovinom prvog preduzeća i upotrebom njegove imovine kao kolaterala za kredit. Zatim se, pomoću ovog kredita kupovalo drugo, treće i n-to preduzeće, korišćenjem često kod različitih banaka. Ovaj mehanizam dovodi do pre-livanja kreditnog rizika sa jednog kredita na drugi. Ukoliko ne postoje informacije o zaduženosti grupe kod svih banaka, moguće je potceniti ukupni kreditni rizik cele grupe preduzeća.

1.1. Neke makroekonomske posledice kumulacije problematičnih kredita Postoje obimna empirijska istraživanja o povratnom uticaju finansijskog na realni sektor. Uticaj problematičnih kredita na realni sektor prenosi se dominantno preko kreditnog kanala. Visok nivo problematičnih kredita otežava bankama da odobravaju kredite i finansiraju nove poslovne projekte i kreditno sposobna domaćinstva, pošto su resursi imobilisani nenaplativošću. Visok nivo problematičnih kredita uvodi u začarani krug. Usporeni kreditni rast koči ekonomski oporavak; spor privredni rast, u sledećoi iteraciji, dovodi do pogoršanja naplativosti kredita i još sporijeg kreditnog i privrednog rasta. Složeni mehanizam ove povratne sprege uključuje i sledeći niz relacija koji negativno utiču na ponudu kredita:

• Problematični krediti povećavaju averziju banaka prema riziku. Usled delovanja skupa psiholoških faktora, koji jesu posledica rastuće neizvesnosti, kreditor gubi sklonost da odobrava nove kredite u situaciji kad stari postaju nenaplativi.

169

• Problematični krediti zahtevaju dodatno investiranje u bankarski sektor. Problema-tični krediti jesu visoko rizična aktiva i zahtevaju srazmerno više kapitala. Tako problematični krediti apsorbuju prethodno investirani kapital i direktno smanjuju kapacitet banke za kreditiranje novih, profitabilnih klijenata.

• Problematični krediti smanjuju profit banaka, koje gube prihode jer loši klijenti ne servisiraju dug i moraju da izdvoje rezerve iz tekućeg prihoda za pokriće potencijal-nih gubitaka. Rastuća nenaplativa potraživanja zahtevaju dodatna rezervisanja koja dodatno redukuju profit. Ukoliko rast rezervisanja nije u potpunosti praćen padom dividendi, bankarski kapital biće niži nego što bi bio u odsustvu nenaplativih potra-živanja.

• Problematični krediti smanjuju agregatnu efikasnost bankarskog sektora, merenu kamatnom maržom. Postoji pozitivna zavisnost između kamatne marže i nenaplati-vih potraživanja, prvo, zbog povećanih troškova upravljanjem ovakvim kreditima i drugo, zato što banke nastoje da nadoknade rezerve kroz rast kamatne marže. U oba slučaja, kamatna stopa na kredite biće veća, a ponuda manja2.

• Problematični krediti smanjuju likvidnost i povećavaju troškove finansiranja banaka i preduzeća. Kada klijent nije u mogućnosti da servisira svoje obaveze, banka se suočava sa padom primanja od glavnice i kamata što redukuje gotovinski tok banke. Banka mora naći druge izvore finansiranja za dospele depozite i finansiranje novih projekata. Međutim, druga strana može odlučiti da smanji izloženost prema banci sa visokim nivoom problematičnih kredita. Rast nenaplativih potraživanja utiče na veću premiju rizika kod zaduživanja banak i smanjuje pristup finansiranju. Banke su primorane da prihvate veću cenu izvora, što povećava kamatnu stopu i utiče na niži kreditni rast.

• Problematični krediti troše i ljudske resurse. Što je veći nivo problematičnih kredita, mnogo vise vremena, ljudi i upravljanja je angažovano u naplati potraživanja loših klijenata, a zanemaruje se osnovna funkcija banaka – odobravanje kredita dobrim klijentima.

• Nenaplativa potraživanja utiču na ponudu kredita i van kreditnog kanala. Preza-duženi klijenti nemaju motiv da investiraju (da rade više i bolje) ako je dodatni do-hodak nedovoljan da ga izvuče iz zamke duga. Pad sklonosti investiranju redukuje ekonomsku aktivnost. Zato restrukturiranje duga i delimičan oproštaj može svim ugovornim stranama doneti koristi.

Pored navedenih opštih pravilnosti za pojedinačne bankarske sisteme se mogu izolovati i posebni kanali uticaja nivoa i dinamike promene problematičnih kredita na privredni rast i kreditnu aktivnost. Bitno pitanje jeste da li je kreditna ekspanzija, tokom koje se kumuliraju problematični krediti, pretežno finansirana domaćom ili uvezenom šted-njom. U uslovima nedovoljne domaće štednje verovatnoća obnove kreditnog rasta je niska. Konsekvenca: stopa obnove (recovery rate) vrednosti problematičnih kredita će ostati niska i u srednjem roku. Dakle, visok nivo problematičnih kredita akumuliran tokom perioda kreditne ekspanzije je teško spontano smanjiti (apsorbovati) u uslovima kreditne kontrakcije. Upravo ovu osobinu, manje ili više izraženu, imaju i svi bankarski sistemi Regiona. Dakle, visok nivo problematičnih kredita utiče bitno na perspektivu i potencijal rasta bankarstva u ovim zemljama. Izgleda da u ovom trenutku postoje i da će

2 Nedavno istraživanje u Srbiji je potvrdilo pretpostavku da je sa eskalacijom krize doprinos ove kompo-nente kamatnoj marži znatno porastao, sa 0,9 procentnih poena u 2007. godini do 2,1 procentnih poena u 2009. godini, da bi zatim blago opao na 1,7 procentnih poena u 2012. godini.

170

u bliskoj budućnosti biti još više argumenta u korist pretpostavke da je faza ekspanzije bankarstva u ovim zemljama završena. Dostignuta dubina finansijskih sistema ovih ze-malja, merena odnosom ukupnog kredita prema BDP-u, ne dopušta kvalifikaciju tih si-stema kao razvijenih. Sledeća faza evolucije izvesno neće imati svojstva ubrzanog rasta ponude kredita. Rizici održavanja finansijske stabilnosti ovih zemalja će se uvećavati. Visok nivo problematičnih kredita povećava rizik pribavljanja dodatnih izvora (funding risk). Realistično je pretpostaviti da će se nastaviti razduživanje lokalnih banaka prema matičnim bankama. U tim okolnostima, izvori rasta bankarskog sektora oslanjaće se na ograničene i volatilne domaće izvore štednje. Količnik kredita i depozita (Loan-to-de-posit ratio) stabilizovan je u većini zemalja Zapadnog Balkana ali, u nekim slučajevima, na vrlo visokom nivou, koji sadrži potencijal destabilizacije.

1.2. Stopa problematičnih kredita u Srbiji: uporedna analizaPrema podacima Međunarodnog monetarnog fonda (FinancialSoundnessIndicators), Srbija ima najveći nivo problematičnih kredita u grupi zemalja iz centralne i istočne Evrope. Na drugoj strani, iako je nivo nenaplativih potraživanja visok, njihov prirast nije najveći.

Takođe, Srbija ima najvišu stopu rezervi za procenjene gubitke u odnosu na problematič-ne kredite, što radna grupa Bečke inicijative3, koristi kao argument za ocenu da se uprav-ljanje kreditnim rizikom u bankarskom sektoru Srbije može smatrati veoma prudentnim jer su nenaplativi krediti pokriveni u potpunosti. Ovaj zaključak dobija na značaju ako se uzme u obzir i da je iznos pokrića znatno viši od heuristički određene i prihvaćene prudentne vrednosti od dve trećine. Osim visine pokrića, bankarski sektor Srbije karak-teriše i pokazatelj adekvatnosti kapitala koji je među najvišim u regionu.

Iako tri od prikazana četiri pokazatelja ohrabruju, valja naglasiti da uporedna analiza ima brojna ograničenja. Prvo, neuporediva je definicija (obuhvat) nenaplativih potraživa-nja. Zato je opravdano postaviti pitanje da li je tako visok nivo nenaplativih potraživanja u Srbiji rezultat lošijeg upravljanja kreditnim rizikom u odnosu na druge zemlje, ili je reč o strožijoj definiciji ili nekom trećem razlogu.

3 http://vienna-initiative.com/wp-content/uploads/2012/08/Working-Group-on-NPLs-in-Central-Eastern-and-Southeastern-Europe.pdf

171

Bruto problematični krediti u odnosu na ukupne bruto

kredite, zemlje regiona

Promena učešća bruto problematičnih kredita u ukupnim bruto kreditima,

zemlje regiona

(2013. godina, poslednji dostupni podaci, u %) (2013. u odnosu na 2008. godinu, u p.p.)

Pokriće bruto problematičnih kredita rezervama za procenjene

gubitke, zemlje regiona Regulatorni kapital u odnosu na rizičnu aktivu, zemlje regiona

(2013. godina, poslednji dostupni podaci, u %) (2013. godina, poslednji dostupni podaci, u %)

Na isti način kao što je neuporediv obuhvat nenaplativih potraživanja, neuporedive su i metodologije koje se primenjuju za obračun rezervi za pokriće nenaplativih potraživa-nja. Zato je, takođe, opravdano pitanje da li je tako visok iznos pokrića problematičnih kredita rezervama u Srbiji rezultat rigoroznijih regulatornih zahteva za obračun rezervi u odnosu na druge zemlje, ili je možda reč o različitoj metodologiji, ili o nekom trećem razlogu. Međutim, ono što se zna sa sigurnošću je da pokazatelj pokrića nenaplativih kredita rezervama za procenjen gubitke u Srbiji uključuje i opšte rezerve, pored speci-fičnih, iako se takva praksa ne preporučuje. Srbija po ovome ne predstavlja izuzetak. U svakom slučaju, visok iznos rezervi za problematične kredite rezultat je poređenja uku-pnih rezervi po svim bilansnim i vanbilansnim stavkama koje se klasifikuju sa iznosom problematičnih kredita. Ipak, ne može se isključiti mogućnost da ostale upoređivane jurisdikcije ne izveštavaju na isti ili sličan način. Pored toga, ostaje nepoznanica koliko

172

kvalitetno banke u analiziranim jurisdikcijama vrše ispravku vrednosti potraživanja, tj. da li su specifične rezerve na potrebnom nivou, kao i kakve su prakse i metodologije procene fer vrednosti kolaterala, što takođe značajno utiče na iznos specifičnih rezervi.

Imajući u vidu sadašnju neusklađenost regulative evropskih zemalja, Evropsko regula-torno telo za regulaciju bankarstva (EBA) je odlučilo da razvije harmonizovani indeks kvaliteta aktive, razrađujući preporuku MMF-a. Objavljen je finalni nacrt tehničkih standarda za izveštavanje o nenaplativim potraživanjima, koji treba da dobije saglasnost Evropske komisije. Takođe, objavljene su i preporuke za dijagnostičku analizu kvaliteta aktive koja treba da prethodi novoj rundi stres testova. Dijagnostička analiza, gde god je to moguće, treba da se zasniva na objavljenoj definiciji nenaplativih potraživanja. Njen cilj je provera bilansa banaka, odnosno, kvaliteta aktive (što podrazumeva ocenu da li su klase dobro definisane i omeđene, da li je kredit korektno razvrstan u klase, da li su granice između subportfelja jasne i konzistentno primenjene, kako se vrednuje, upravlja i prati kolateral, da li su rezerve i obuhvat rizika konzistentni sa kvalitetom aktive isl.). Nakon ove runde, ECB će biti spremna da preuzme superviziju banaka, budući da više neće biti nepoznatih rizika sakrivenih u bilansima banaka, kao rezultat neodgovarajuće klasifikacije ili vrednovanja aktive.

2. Osnovni institucionalni aranžmani rešavanja problematičnih kredita

Međunarodno iskustvo je bogato primerima različitih institucionalnih aranžmana u re-šavanju problematičnih kredita. Ne postoji optimalan aranžman nezavisan od specifič-nih uslova u pojedinačnoj zemlji. Oni se međusobno razlikuju po stepenu centralizacije (decentralizovan vs. centralizovan pristup) i načinu finansiranja (privatna vs. javna ini-cijativa ili njihovo partnerstvo). Prednosti i nedostaci osnovnih institucionalnih okvira prikazani su u sledećoj tabeli.

173

Tabela 1.Prednosti i mane različitih struktura kompanija za upravljanje potraživanjima

- Prednosti - ManeCentralizovana javna kompanija za upravljanje potraživanjima

- Čišćenje bilansa banaka,- Otklanja se sukob interesa

između većeg broja kreditora, što inače predstavlja veliku kočnicu u rešavanju pitanja problematičnih kredita,

- Centralizovano vlasništvo nad kolateralom,

- Omogućava ekonomiju obima u pogledu neophodnih znanja, veština i resursa,

- Omogućava bankama da se fokusiraju na svoje ključne funkcije,

- Uvođenje jednoobraznih kriterijuma za procenu vrednosti potraživanja,

- Definisanje specifičnih uslova za kupovinu problematičnih kredita,

- Ubrzavanje procesa, ako ima specijalna ovlašćenja.

- Upravljanje kompanijom je često slabije nego u privatnim kompanijama,

- Može iziskivati značajne troškove,

- Može se naći pod političkim pritiskom,

- Problematični krediti i kolateral mogu biti ’parkirani’, a ne likvidirani.

Organizaciona jedinica u okviru banke ili filijale

- Dobro poznavanje dužnika,- Pristup pojedinačnim dužnicima.

- Nedostatak neophodnih veština i znanja,

- Može skrenuti fokus sa ključnih funkcija banke,

- Ne dovodi do čišćenja bilansa banke.

Privatna kompanija za upravljanje potraživanjima

- Specijalizovana znanja i veštine,- Fokus na restrukturiranju,- Čišćenje bilansa banke,- Minimalizacija političkog uticaja,- Sprečavanje nastajanja dodatnih

troškova za državu.

- Nedostatak dobrog poznavanja dužnika.

Postoje i pravila za izbor rešenja. Tako, na primer, ukoliko stok problematičnih kre-dita nije veliki, preporučljivo je koristiti decentralizovan, tržišno orijentisani pristup koji podrazumeva da banke (kreditori) rešavaju problem samostalno ili u dogovoru sa dužnikom. U ovom slučaju, uloga države je da stvori zakonodavni ambijent. Međutim, moguće je da se decentralizovani pristup koristi i u slučaju veće koncentracije i nivoa problematičnih kredita, ali uz određeni stepen intervencije države. Ukoliko je problem

174

takav da nivo problematičnih kredita predstavlja kočnicu ekonomskog i rasta zapošlja-vanja, koristi se centralizovani pristup. On podrazumeva veće angažovanje države na tri fronta: u otklanjanju problematične aktive iz bilansa banaka, restrukturiranju kredita i održivih dužnika i obezbeđenju fiskalne podrke.

2.1. Model loša banka/dobra banaka Prvi način ekstenzivnog angažovanja države u otklanjanje problematične aktive iz bilan-sa banaka je bio i ostao model poznat pod žargonskom oznakom loša banka/dobra banka. U ovom aranžmanu država ili državna institucija preuzimaju lošu aktivu i podstiču kon-trolisanu naplatu potraživanja i likvidaciju problematične aktive. Mnogo je primera ova-kvog tipa rešenja: KAMCO (Korean Asset Management Company) u Koreji, Danaharta Nasional Berhad (Danaharta) u Maleziji, IBRA (Indonesia Bank Restructuring Agency) u Indoneziji, TAMC (Thai Asset Management Corporation) na Tajlandu, Securum u Švedskoj, RTC (Resolution Trust Corporation) u SAD-u. Tokom aktuelne finansijske krize, Vlada Republike Nemačke je u maju 2009. odlučila da usvoji predlog zakona koji omogućava osnivanje tzv. ’’loših banaka’’ kojima se mogu prenositi strukturirana potra-živanja uključujući finansijske instrumente čija je vrednost uslovljena vrednošću stoka kredita (asset backed securities, ABS), instrumente obezbeđene potraživanjima po osno-vu dužničkih HoV (collateral debt obligations, CDO) ili instrumente obezbeđene potra-živanjima po osnovu kreditnog portfolija (collateralized loan obligations, CLO).U zame-nu za ova potraživanja banka koja vrši prenos potraživanja prihvata hartije od vrednosti zavisne kompanije za posebne namene obezbeđene garancijom države koje izdaje Fond za stabilizaciju finansijskog tržišta (Financial Market Stabilization Fund, SoFFin). Ban-ka plaća SoFFin fondu naknadu za garancije. Po pravilu, transfer potraživanja se obav-lja u vrednosti koja odgovara 90% knjigovodstvene vrednosti potraživanja u bilansima banke.Banka ima obavezu da dostavi informacije o trenutnoj vrednosti potraživanja, a ti podaci podležu proveri nezavisnog stručnjaka, kao i supervizorske ustanove. Na bazi svih dostupnih informacija, kao i dodatnih procena rizika, SoFFin određuje osnovnu vrednost potraživanja. Ukoliko je vrednost koja se evidentira u procesu transfera potra-živanja veća od osnovne vrednosti, banka ima obavezu da plati godišnju kompenzaciju zavisnoj kompaniji za specijalne namene. Kompenzacija se obračunava kao razlika iz-među te dve vrednosti, podeljena brojem godina do isteka garancije. Kada se zavisna kompanija za posebne namene ugasi, preostali višak sredstava prelazi u ruke akcionara banke. U slučaju gubitka, SoFFin fond ima pravo na kompenzaciju od deoničara: SoFFin polaže pravo na buduće isplate dividende ili kompenzaciju u obliku novih akcija.4

Slično, Švajcarska centralna banka je osnovala lošu banku u jesen 2008. godine da bi preuzela toksičnu aktivu UBS-a, najveće poslovne banke u Švajcarskoj. Ovo je prva loša banka u istoriji Švajcarske. Transakcija je finansirana od strane države i Centralne banke Švajcarske. UBS je obezbedio 10% kapitala, dobijajući kreditnu liniju od države, a 90% je obezbeđeno iz kredita centralne banke. Aktiva je vrednovana od strane eksternog revizora. Loša banka drži lošu aktivu do roka dospeća, a UBS servisira dug, odnosno, postepeno apsorbuje gubitke.

4 Nekoliko elemenata ove matrice su i dalje predmet diskusije, npr. visina kamate na garantovane hartije od vrednosti, iznos naknade po garancijama kao i isplata kamate na potencijalne deficite zavisne kompanije za posebne namene koje se finansiraju iz SoFFin fonda (van Suntum 2009).

175

U oba primera, gubitak pokrivaju banke.

Čišćenje problematičnih kredita iz bilansa banaka prvi je i kritični korak u očuvanju pro-hodnosti kreditnog kanala. Iako je dominantan model da država odnosno njena organi-zacija u okviru centralizovanog modela preuzme lošu aktivu, bilo je i privatne inicijative u ovoj oblasti. Mandat ovih institucija varira: mogu se baviti i restrukturiranjem i brzim ustupanjem aktive; samo naplatom loših potraživanja; samo restrukturiranjem; samo brzim ustupanjem aktive. Obično imaju specijalna ovlašćenja da bi se proces ubrzao: brzo sticanje aktive, izvršenje, bez sudskog procesa, mogućnost kupovine ili prodaje bez saglasnosti dužnika i sl.

2.2. Restrukturiranje kredita i održivih dužnikaCentralizacija procesa restrukturiranja kredita održivih dužnika uglavnom se odvija pod kontrolom države ili centralne banke, koja postavlja pravila i olakšava proces, ali ne zahteva izdvajanje problematičnih kredita iz bilansa banaka. Mnogo je primera ovakvog uključivanja države: CRCC (Corporate Restructuring Coordination Committee) u Ko-reji, CDRC (Corporate Debt Restructuring Committee) u Maleziji, „Jakarte Initiative“ u Indoneziji, CDRAC (Corporate Debt Restructuring Advisory Committee) na Tajlan-du, Istanbulska inicijativa u Turskoj. Sporazumno restrukturiranje kao način rešavanja problematičnih kredita nastalo je na osnovu tzv Londonskog pristupa kao sistemskog načina nalaženja konačnog rešenja problema velike zaduženosti korporativnog sektora. Pristup je razvila centralne banke Velike Britanije ‚70-ih godina dvadesetog veka, u doba kada su se banke suočavale sa velikim problemom neophodnog korporativnog re-strukturiranja svojih dužnika. Banke su uočile potrebu za centralnim posrednikom koji bi uspešno upravljao pregovorima sa dužnicima i nalazio konačna rešenja. Centralna banka je preuzela ulogu takvog posrednika i zadržala je sve do današnjih dana. Tokom ‚70-ih i ‚80-ih, Centralna banka je imala aktivnu ulogu u restrukturiranju kompanija, koordinaciji i, po potrebi, organizovanju pregovora između banaka i drugih kreditora o njihovoj izloženosti pojedinim kompanijama koje su zapale u teškoće. U toku ovog procesa centralna banka se pre oslanjala na svoj autoritet i kredibilitet, nego na zakonska ovlašćenja. U toku recesije, ‚90-ih godina dvadesetog veka, centralna banka Velike Bri-tanije se ponovo aktivno uključila u korporativna restrukturiranja kompanija, a kasnije je, nakon iskustava velikog broja dobro sprovedenih i uspešnih restrukturiranja, mogla sebi da dopusti da se delimično povuče i igra manje aktivnu ulogu. Umanjivanjem direk-tnih kontakata sa kompanijama, ona je konačno u potpunosti prepustila privatnom sek-toru izradu strategije restrukturiranja. Osnovni principi razvijeni u okviru Londonskog pristupa uključuju sledeće:

• U trenucima kada kompanije zapadnu u finansijske teškoće, banke bi trebalo da pruže podršku kompanijama prema kojima su kreditno izložene. U praksi ovo bi podrazumevalo odobravanje perioda mirovanja obaveza, i ne započinjanja stečajnih postupaka.

• Odluke o dugoročnijoj sudbini kompanije donose se tek na osnovu celovitih i sveo-buhvatnih provera, a te informacije se prosleđuju drugim bankama i zainteresova-nim učesnicima u procesu restrukturiranja.

• Banke međusobno sarađuju kako bi našle zajednički stav da li, i pod kojim uslovi-ma, dužniku ponuditi finansijsku pomoć u restrukturiranju.

176

• Poštuje se prioritet prava kreditora, ali u određenoj meri se primenjuje i princip so-lidarnosti u gubicima u smislu jednakog tretmana svih kreditora u okviru određene kategorije.

• Ukoliko se kompaniji odobrava novi kredit za nastavak poslovanja, takvim krediti-ma se daje prioritet nad svim ostalim kreditima.

• Londonski pristup ne garantuje, niti može garantovati, opstanak kompanije, ali predstavlja pokušaj da se postavi okvir donošenja dobro promišljenih odluka o tome koje kompanije se mogu spasti i pod kojim uslovima.

Kasnije, ovaj pristup je modifikovan u zemljama Istočne Azije kao i u Turskoj, u rešava-nju sistemskih bankarskih kriza, uvođenjem više selektivnog pristupa. U svakoj od ovih zemalja država je bila direktnije uključena u rešavanje problematičnih kredita nego što je to bio slučaj u Velikoj Britaniji. Njihovo veće uključivanje bilo je motivisano činjeni-com da su se banke uglavnom fokusirane na finansijsko restrukturiranje, a ne na restruk-turiranje kompanija i to ne samo zbog nedostatka specijalizovanih znanja i veština, već i zbog odsustva želje da odobravaju svež novac kompanijama koje su zapale u finansijske teškoće. Različiti nivoi uključivanja države odnose se na:

• Postavljanje principa restrukturiranja, uz korišćenje regulatornog pritiska da bi sve banke potpisale ove principe,

• Odabir kandidata za korporativno restrukturiranje,• Uspostavljanje radnih tela koja nadgledaju proces, sprovode medijaciju u sporovima

između kreditora kao i između dužnika i kreditora i preduzimaju kaznene mere protiv strana koje prekrše pravila i rokove,

• Pripremu detaljnih sporazuma o korporativnom restrukturiranju koje kasnije usva-jaju i potpisuju finansijske institucije,

• Pripremu standardnih kreditorsko-dužničkih sporazuma koji se zatim sprovode u procesu restrukturiranja.

Na osnovu Londonskog pristupa i iskustva zemalja Istočne Azije, nastao je i Istanbulski pristup, koji je zamišljen kao podrška određenom broju kompanija (150-200), srednjih ili velikih, koje su potencijalno održive u smislu visoke verovatnoće obnove vrednosti kredita . Ove kompanije su bile privremeno nelikvidne zbog visoke zaduženosti i uzi-male su kredite od većeg broja banaka. Formirano je nekoliko radnih tela: koordinaciono telo, arbitražno telo, kao i kreditni komitet za svaki od 150-200 izabranih slučajeva. Za svaki slučaj, radi se sporazum o mirovanju, dijagnostička analiza i finalni sporazum o restrukturiranju , ukoliko je saglasno 75% i više kreditora. Ukoliko je saglasna većina, ali u intervalu od 55-75%, arbitražno telo rešava problem između kreditora. Nakon pot-pisivanja finalnog sporazuma o restrukturiranju, obezbeđuje se obrtni kapital kompa-niji. Korišćeni su različiti instrumenti u funkciji restrukturiranja: produženje ročnosti kredita, rekapitaizacija kamate na docnje, konvertibilni krediti i obveznice (sa opcijom da kredit/obveznica budu konvertovani u vlasništvo), zamena duga za vlasništvo, otpisi i odobravanje novih kreditnih linija, koje su imale prioritet u odnosu na otale. Bilo je dozvoljeno da neki sporazumi budu kalibrisani u drugoj rundi. Na kraju druge runde, bilo je slučajeva stečaja ili likvidacije izabranih kompanija.

177

2.3. Kombinacija prethodna dva pristupaU okviru centralizovanog pristupa, moguće su dve varijante. Prva varijanta je ‚‘više-namenski model kompanije za upravljanje potraživanjima‘‘, kombinuje centralizovani pristup ne samo prenosu i prodaji potraživanja, već i restrukturiranju, u okviru jedne institucije koja bi preuzela većinu problematičnih kredita iz portfolija banaka i imala specifična ovlašćenja.

Nešto drugačiji je tzv. ‚‘dvojni pristup‘‘ primenjivan u istočnoazijskim zemljama, gde se serije centralizovano vođenih procesa naplata potraživanja sprovode tako što ban-ke pomažu održivim kompanijama da prevaziđu teškoće i nastave da servisiraju svoje obaveze, bez prenosa potraživanja na drugu instituciju. Ovaj pristup je podrazumevao i postojanje i kompanije za upravljanje potraživanjima, ali njoj se ustupaju problematični krediti sa manjom verovatnoćom naplate potraživanja i uz značajna umanjenja vredno-sti, kako bi ih kompanija potom ponudila zainteresovanim kupcima.

Elementi dvojnog pristupa predstavljeni su u sledećoj tabeli.

178

Tabela 2.Karakteristike dvojnog pristupa

Centralizovana vansudska naplata potraživanja

Kompanija za upravljanje potraživanjima

Osnovna svrha

- Rehabilitacija odabranih kompanija koje imaju potencijal da nastave sa poslovanjem putem korporativnog i finansijskog restrukturiranja

- Preuzimanje najtežih slučajeva problematičnih kredita kako bi se maksimizirala naplata i pomoglo banci da zadrži nivo likvidnosti

Koji krediti?

- Generalno, svaka banka bira pojedinačne slučajeve

- Uglavnom veći krediti. - Idealni kandidati su krediti

kompanija koje prolaze kroz privremene probleme sa likvidnošću, ali su fundamentalno zdrave i poslovno izgledne.

- Krediti kompanija koje se ne smatraju održivim za nastavak poslovanja

- Idealni kandidati su krediti koji su obezbeđeni utrživim kolateralom

- Obično se određuje raspon

Finansiranje

- Za finansiranje operativnih troškova neophodna su relativno ograničena sredstva, osim ukoliko nije neophodno obezbediti likvidnost za potrebe repromaterijala i sl.

- Troškove uglavnom snose banke.

- Postoji neophodnost finansiranja prenosa problematičnih kredita

- Različiti izvori finansiranja: doprinosi države, obveznice sa državnom garancijom, sredstava finansijskih institucija, eksterno zaduživanje i sl.

Cena

- Nije primenjivo. - Uglavnom se utvrđuju fiksni eskonti u zavisnosti od vrste kredita ili procenjene tržišne vrednosti

Prednosti i nedostaci različitih načina rešavanja pitanja problematičnih kredita mogu se sumirati u tabeli 3.

179

Tabela 3.Višenamenska kompanija za upravljanje potraživanjima vs. dvojni pristup

Višenamenska kompanija za upravljanje potraživanjimaPrednosti- Sprečava brzo pogoršanje bilansa banaka.- Stvaranje pozitivnog efekta uticaja veličine i sinergije kombinovanjem svih

problematičnih kredita pod istim krovom (uz konsolidaciju veština i upotrebe resursa).

- Jednostavnija koordinacija i sprečavanje dugotrajnih pregovora između poverilaca- Pozicioniranje u pregovorima: jedinstveni opunomoćeni pregovarač na strani

poverilaca.- Osiguravanje jednakog tretmana svih poverilaca.- Kompanija dobija specijalna ovlašćenja koja ohrabruju banke da se priključe

programu i omogućavaju pregovore sa dužnicima.- Manje angažovanje banaka, što im omogućava da se fokusiraju na svoje osnovne

funkcije.- Ukoliko kompanija za upravljanje potraživanjima poseduje dovoljno sredstava,

ona može da sprovodi finansijske injekcije u vidu operativnog kapitala održivim dužnicima

- Prekida se veza između banaka i kompanija, čime se omogućava realistično rešavanje pitanja kreditiranja povezanih lica.

Nedostaci- Zahteva prenos vlasništva svih problematičnih kredita, što može biti dugotrajan

proces.- Otvara se pitanje određivanja cene za prenos vlasništva nad problematičnim

kreditima.- Gubi se institucionalno znanje o dužnicima koje banke poseduju.- Potrebno je više izvora finansiranja, što zahteva da kompanija za upravljanje

potraživanjima izdaje finansijske instrumente u zamenu za problematične kredite.- Otvara se važno pitanje supervizorskog i računovodstvenog tretmana finansijskih

instrumenata koje izdaje kompanija za upravljanje potraživanjima.- Potrebna je promena propisa da bi se kompaniji za upravljanje potraživanjima

obezbedila neophodna ovlašćenja.

180

Dvojni pristupPrednosti- Manje kompleksno nego uspostavljanje višenamenske kompanije za upravljanje

potraživanjima.- Ograničen prenos vlasništva i/li pitanja određivanja cene, budući da će se veći

krediti rešavati putem vansudske naplate bez promene prava vlasništva nad potraživanjima.

- Institucionalno znanje o dužniku koje banke međusobno razmenjuju.- Omogućava bankama da zadrže svoje ključne klijente.- Dužnici često preferiraju da ostanu u direktnom kontaktu sa bankama.- Ne zahteva se značajna promena zakona.Nedostaci- Ne donosi direktno poboljšanje finansijskog stanja banke.- Teškoće u uspostavljanju procedura koje omogućavaju jednak tretman svih

kreditora sa širim opsegom prioritetnih potraživanja u toku ubrzane rezolucije problematičnih kredita.

- Banke zadržavaju operativne kontakte sa dužnicima u toku celokupnog procesa. - Ograničen obim kreditiranja u srednjem roku i iskustvo u investicionom

bankarstvu.- Injekcije likvidnosti je teže sprovesti putem pojedinačnih banaka ako nije dostupan

centralni fond za tu svrhu.- Manje podsticaja za banke da učestvuju.

2.4. Direktna fiskalna podrška ili propisana apsorpcija gubitaka od strane kreditoraTreći način angažovanja države u rešavanju ovog problema jeste finansijska podrška koja uključuje direktnu fiskalnu podršku ili alternativno, obaveznu, propisanu apsorpci-ja gubitaka od strane kreditora. Direktna fiskalna podrška može imati različite oblike: osiguranje od deviznog rizika, subvencionisanja kredita i garantnih šema, ali i dokapita-lizaciju banaka sa ciljem da država bude samo privremeni akcionar. Iako se ovaj pristup nedavno koristio u razvijenim zemljama, on se navodi samo kao politika poslednjeg utočišta zato što uvodi subvencije i poremećaje u finansijski sistem koji podstiče moralni hazard.

3. Rešavanje problematičnih kredita u Srbiji: Dosadašnji učinci

Bez obzira na sve razlike u metodologiji i polazne pretpostavke da je regulativa Srbije rigoroznija u odnosu na prosek Regiona, nivo nenaplativih potraživanja je visok i uglav-nom je simptom teškoća sa kojima se susreće realni sektor.

U različitim primerima iz međunarodnog okruženja, rešavanje problema solventnosti bankarskog sistema u toku finansijske krize imalo je primat nad rehabilitacijom realnog sektora. Takav poredak prioriteta bio je neophodan budući da je kontinuitet funkcionisa-nja finansijskog sistema apsolutan uslov kojim se sprečava nastanak ekonomskog haosa. Međutim, ukoliko solventnost bankarskog sektora nije ugrožena, već kreditni i privred-

181

ni rast, rešavanje pitanja problematičnih kredita (finansijsko restrukturiranje bankarskog sektora) mora biti povezano sa korporativnim restrukturiranjem.

Osnovni ciljevi rešavanja problematičnih kredita uključuju:

• Minimiziranje finansijskog uticaja povećanja nivoa problematičnih kredita na opsta-nak postojećih banaka,

• Pomoć održivim kompanijama koje poseduju potencijal da nastave sa poslovanjem da iz tog poslovanja izmire svoje obaveze,

• Podsticanje i ubrzavanje procesa dugoročnog restrukturiranja realnog sektora.

Rešenje problema u praksi vodi preko analize svakog kredita i klijenta koje mora voditi računa o potrebama klijenta, ali i banke da naplati ono što je moguće. Ovaj put mora prepoznati fundamentalnu istinu da znatan deo duga nikada neće biti naplaćen. Od ne-procenjive je važnosti prepoznati subjekte koji uz pomoć restrukturiranja mogu nastaviti poslovanje. Radi se o solventnim dužnicima koji imaju problem sa likvidnošću i preza-duženošću. Zato je detaljna analiza kreditnog portfelja (po ugledu na planiranu analizu u zemljama u zoni evra) uslov bez koga se ne može. Nakon toga, najbitnija je spremnost banaka na delimični otpust duga. Bez toga nema mnogo nade za uspeh procesa, čime bi sve ugovorne strane bile na gubitku.

U periodu od 2011-2013, preduzeto je nekoliko važnih koraka u poboljšanju decentrali-zovanog okvira rešavanja problematičnih kredita.

Donet je Zakon o sporazumnom finansijskom restrukturiranju privrednih društava. Cilj njegovog donošenja bio je rešavanje problema sa likvidnošću i drugih finansijskih teš-koća (prezaduženosti) kako bi perspektivna privredna društva nastavila poslovanje, uz izbegavanje mera prinudnog izvršenja. Osnovne karakteristike pristupa su: dobrovolj-nost (nema obavezivanja nesaglasnih poverilaca); institucionalno posredovanje (učešće Privredne komore) i uvođenje sistema podsticaja izmenama i dopunama Zakona o pore-zu na dobit pravnih lica, kao i relevantnih odluka Narodne banke Srbije.

Nadalje, stvorene su regulatorne pretpostavke za ustupanje (cesiju) potraživanja koje banke imaju prema pravnim licima. Odlukom o upravljanju rizicima banke, bili su pro-pisani brojni uslovi koji su u velikoj meri ograničavali ustupanje potraživanja koje ban-ke imaju prema pravnim licima. Bilo je propisano da je ustupanje potraživanja prema pravnom licu dozvoljeno samo ako je reč o dospelom potraživanju, ako se ustupanje vrši pravnom licu u Republici Srbiji koje se pretežno bavi finansijskom delatnošću u Srbiji i pod uslovom da je banka pokušala da ga naplati od dužnika. Pri tom, pravno lice kome se potraživanje ustupa nije moglo da bude povezano s bankom, niti je banka mogla to potraživanje istovremeno da ustupi većem broju pravnih lica. Ustupanje potraživanja koje banke imaju prema pravnim licima u toj meri je bilo ograničeno da je skoro u pot-punosti izostala praksa tog ustupanja. Međutim, u decembru 2012. godine usvojene su izmene navedene odluke tako da su svi ovi uslovi svedeni na samo jedan uslov – da je potraživanje dospelo, uz obavezu banke da o ustupanju obavesti Narodnu banku Srbije u roku od pet dana od dana zaključenja ugovora na osnovu kog je potraživanje ustupljeno. Na taj način su stvorene regulatorne pretpostavke za rešavanje pitanja problematičnih kredita koje su banke odobrile pravnim licima ustupanjem tih kredita.

182

Istovremeno sa izmenama navedene odluke, izmenjena je i Odluka o klasifikaciji bi-lansne aktive i vanbilansnih stavki banke, koja, s obzirom na liberalizaciju ustupanja potraživanja banaka prema pravnim licima, sadrži nove odredbe koje utvrđuju da se potraživanja od dužnika kome je banka ustupila potraživanje, kao i potraživanja od duž-nika prema kome je banka imala potraživanje koje je ustupila u prethodne tri godine, klasifikuju u kategoriju D, koja predstavlja najnižu kategoriju klasifikacije (za koju je predviđeno izdvajanje rezerve za procenjene gubitke od 100%). Cilj navedenih izmena bio je da se ograniči mogućnost za regulatornu arbitražu. U decembru 2012. godine je izmenom Odluke o klasifikaciji bilansne aktive i vanbilansnih stavki banke podržan proces sporazumnog finansijskog restrukturiranja.

4. Umesto zaključka pitanje: Da li je potrebno uvesti novi mehanizam rešavanja problematičnih kredita?

Činjenica je da je regulatorni okvir u Republici Srbiji konzervativniji u odnosu na prosek Regiona, pa je po tom osnovu stopa problematičnih kredita pristrasna na više u odnosu na Region. Istovremeno, uočena je pristrasnost nekih banaka u izveštavanju o smanji-vanju stope problematičnih kredita. Bez obzira na neto efekat ovih pristrasnosti, stopa je visoka, posebno u korporativnom sektoru. Visoka stopa problematičnih kredita, kao i kompleksni odnosi između ugovornih strana (jedan dužnik uzima kredite od većeg broja banaka, i/ili jedan kolateral je obezbeđenje većem broju kreditora), svakako zah-tevaju sveobuhvatan i koordiniran (centralizovani) pristup. Kako (i pored visoke stope problematičnih kredita) solventnost bankarskog sektora nije ugrožena, rešavanje proble-matičnih kredita treba da bude povezano sa korporativnim restrukturiranjem. Rešenje se, međutim, ne može svesti na pomoć realnom sektoru na račun bankarskog. U sistem se moraju ugraditi mehanizmi kojima se obezbeđuje da se odluke donose u interesu oba sektora, da bi se obezbedili pozitivni eksterni efekti na kreditni i privredni rast.

Druga grupa argumenata koja nameće ovo pitanje vezana je za neizvesnost oko budućeg ponašanja problematičnih kredita u Srbiji. Glavni izvori neizvesnosti potiču iz činjenice da je tokom 2013. godine kreditni rast ušao u zonu negativnih vrednosti. Prethodno izlo-ženi argumenti dopuštaju kao realističnu pretpostavku da se kreditni rast neće obnoviti u kratkom roku. Rešavanje problematičnih kredita njihovom apsorbcijom ili obnovom vrednosti pri nultom ili negativnom rastu ponude kredita verovatno je nisko. Nadalje, usvajanje uniformnih definicija problematičnih kredita koje je formulisala EBA može dovesti do drugačije dijagnostike u smislu uvećanja vrednosti stoka i učešće proble-matičnih kredita u ukupnoj aktivi sektora. Ovo jeste visoko verovatan ishod ukoliko se usvoji princip klasifikacije problematičnih kredita na konsolidovanoj osnovi za velike grupacije povezanih pravnih lica.

Ubrzani rast problematičnih kredita po bilo kojoj od navedenih osnova čini nužnim ak-tiviranje nekog iz grupe centralizovanih institucionalnih aranžmana. Izbor ovog rešenja je ograničen, imajući u vidu gotovo nulti kapacitet države da ga finansira i visok moralni hazard kod upravljanja lošom aktivom preuzetom iz bilansa banaka. Dakle, uvođenje i centralizovanog (pored decentralizovanog pristupa) moralo bi se zasnivati na sledećim bazičnim principima.

183

(a)Minimalizacijaintervencijadržave. Iako postoji prostor i za unapređenje postojećeg decentralizovanog pristupa, neka državna intervencija koja bi bila dopuna pregovorima između dužnika i kreditorima, mogla bi biti efikasnija (bar tako je pokazalo međuna-rodno iskustvo). Idealno bi bilo da se uloga države svede na unapređenje makro-eko-nomskog i okvira rešavanja problematičnih kredita (na primer, određivanjem roka za restrukturiranje, uticajem na ocenu izglednosti kompanije, stimulisanjem odobravanja novih kredita isl.), savetodavnu ulogu i posebno koordinaciju - centralizovan pristup u rukovođenju procesom, arbitraži i obezbeđenju obaveznog sprovođenja dogovorenog. Postizanje pozitivnih rezultata u procesima korporativnih restrukturiranja ne deluje izgledno bez obezbeđivanja novih kredita za održavanje poslovanja izgledne kompanije koja je zapala u finansijske teškoće. Budući da problematični krediti već postoje kao problem u bilansima banaka, one će biti manje motivisane da odobravaju dalje kredite ili da konvertuju kratkoročne kredite u srednjeročne. Rešenje bi trebalo tražiti u regulator-nim podsticajima i/ili podršci međunarodnih finansijskih institucija, u vidu odobravanja kreditnih linija ili pomoći u sekjuritizaciji kreditnog portfelja.

(b) Razgraničenje dobre i loše aktive. Svako uključivanje države pretpostavlja jasnu sliku o veličini problema. Oceniti veličinu problema nije trivijalno, ni na osnovu izve-štajnih podataka. Treba utvrditi veličinu duga za pojedinačne dužnike na konsolidovano osnovi (što znači da treba sabrati sve kredite koji su odobreni jednom dužniku), pošto su krediti istom dužniku „raspršeni“ po sistemu. Narodna banka Srbije ne prati sve, već najveće odobrene kredite pojedinačnih banaka. Tako, na primer, jedna kompanija može uzeti jedan velik kredit, i nekoliko manjih, ali zbir tih manjih može biti veći od registro-vanog velikog kredita. Kreditni biro, takođe, može biti dobar izvor podataka, ali je u ovom slučaju neophodno rešiti problem poverljivosti individualnih podatka. Problem je još veći jer izveštajni podaci često odstupaju od realne slike, pa je neophodno, ne samo unakrsno proveriti i povezati različite izvore da bi se podaci konsolidovali, već izvršiti i njihovu dijagnostičku proveru. Razgraničenju portfelja na dobru i lošu aktivu morala bi da prethodi sveobuhvatna ocena kreditnog portfelja na način na koji je preporučila EBA. Proces ocenjivanja kreditnog portfelja bio bi olakšan ukoliko bi se sveobuhvatna ocena za bankarske grupe koje će biti predmet supervizije ECB (a imaju filijale u Republici Srbiji) radila na nekonsolidovanoj, umesto konsolidovanoj osnovi, što u ovom trenutku još nije poznato. Razlike u dva pristupa su očigledne. Međutim, u toku su pripreme za VI sastanak Bečke inicijative 2 koji će biti fokusiran na zemlje Jugoistočne Evrope. Nakon toga, više će se znati o tome koji će od dva pristupa biti primenjen.

(c)Uvođenje stroge selektivnosti u centralizovani pristup. Dijagnoza je preduslov za uvođenje selektivnosti u centralizovano rešenja. Cilj je rešiti problematične kredite ve-like vrednosti, jer centralizovano rukovođenje procesom restrukturiranja kredita malih vrednosti donosi veće troškove od dodate vrednosti. Odabir kompanija za restrukturi-ranje treba da bude rezultat saradnje banaka, države (kao centralne savetodavne institu-cije) ili centralne banke ( u meri u kojoj je izgrađen sistem validacije internih kreditnih rejtinga banaka) i međunarodnih finansijskih institucija, na osnovu: kriterijuma izgled-nosti kompanija i kriterijuma sistemske važnosti. Učešće međunarodnih finansijskih institucija bi bilo neprocenjivo važno, imajući u vidu sledeće prednosti koje ono donosi dodatne izvore finansiranja, znanje i iskustvo

184

(d)Sprečavanjenastankanovihproblematičnihkredita. Nije dovoljno rešiti stok posto-jećih problematičnih kredita, nego treba i sprečiti nastanak novih. Pored unapređenja postojećeg decentralizovanog okvira rešavanja, neophodno je institucionalizovati ocenu kreditnog rejtinga kompanija ili u nezavisnoj kompaniji, ili u okviru centralnih banaka. Znatan broj centralnih banaka je razvilo interni sistem za ocenu kreditne sposobnosti, čiji je sastavni deo i izrada kreditnog rejtinga (Banque de France, Deutsche Bundesbank, Banco de España, Oesterreichische Nationalbank, Banca Nationala a Romaniei, Banka Slovenije i Czech National Bank). Na taj način ne samo što bi supervizija imala snažan alat u svojim rukama u oceni održivosti poslovnih modela pojedinačnih banaka, već bi mogli oceniti potencijal koji problemi u realnom sektoru imaju po stabilnost finansijskog sistema kao celine.

(e)Usvajanje skupaprincipa sporazumnogmirovanjanaplatepotraživanja, kaodelaprocesarestrukturiranja. Uključivanje države u ohrabrivanju sporazumnog mirovanja naplate je poželjno ali se, radi minimizovanja verovatnoće pojave moralnog hazarda, moraju se pažljivo oblikovati sledeći bitni principi.

Dobrovoljnost: Učešće svakog korporativnog dužnika i svakog poverioca u ovom pro-gramu bazira se je dobrovoljnoj osnovi. Ipak, izvestan stepen uslovljavanja regulatorne i fiskalne podrške prihvatanjem sporazumnog restrukturiranja (a u okviru njega i perioda mirovanja duga) od strane kvalifikovane većine poverilaca umanjuje probleme sa kojima se svaki od njih pojedinačno suočava u naplati svojih potraživanja. Takođe, umanjuje se manevarski prostor onih koji ne prihvate program dobrovoljnog zamrzavanja potraživa-nja da steknu korist na račun uzdržanosti i tolerancije drugih poverilaca.

Obuhvat: Mogućnost uključivanja u program dobrovoljnog zamrzavanja i mirovanja na-plate potraživanja pod pokroviteljstvom države trebalo bi da bude otvorena za veći broj srednjih i velikih korporativnih dužnika suočenih sa problemima likvidnosti. Međutim, specifičnosti uslova zamrzavanja i mirovanja naplate potraživanja bile bi za svakog po-jedinačnog dužnika određene posebnim ugovorima. Naplata potraživanja trebalo bi da bude tako osmišljena da omogući dovoljni predah u pogledu postizanja i održavanja likvidnosti na strani korporativnog sektora, a izuzeci koji se tiču plaćanja tekućih trgo-vinskih transakcija i obezbeđivanja kratkoročnog obrtnog kapitala trebalo bi da budu prihvatljivi svim poveriocima, budući da se radi o uslovima za održanja operativnosti jezgra kompanije-dužnika.

Privremenost: Period od šest meseci (sa mogućim ograničenim produžecima predvi-đenog roka) može predstavljati dobru meru koja nudi dovoljno vremena i za: (i) sprovo-đenje makro-mera, ali i za (ii) pripremu analize održivosti kompanije-dužnika. Ipak, u cilju održavanja određenog nivoa discipline u ponašanju dužnika i sprečavanja osipanja vrednosti sredstava dužnika u toku perioda mirovanja potraživanja, poveriocima bi tre-balo ostaviti mogućnost da u bilo kom trenutku unilateralno prekinu period mirovanja naplate potraživanja.

Podsticaji: U meri u kojoj to fiskalni prostor omogućava neku vrstu podrške države u finansiranju obrtnog kapitala korporativnog sektora koji učestvuje u programu, bilo bi korisno i za dužnike i za poverioce. Sa druge strane, odbijanje učešća u programu

185

sa sobom nosi rizik nepredvidivih i dugotrajnih stečajnih postupaka koji pak utiču na rastakanje vrednosti potraživanja (a koje je moguće sprečiti).

Fokusirane zakonske i institucionalne reforme: Period mirovanja treba da se iskoristi za unapređenje regulatornog i zakonskog okvira koji treba da ohrabri sporazumno re-strukturiranje u odnosu na stečaj i likvidaciju. Takođe, reformisanjem zakonskog okvira trebalo bi da se omogući kvalifikovanoj većini poverilaca da nasuprot suprotstavljenoj manjini prevagom ostvare prihvatanje sporazuma o restrukturiranju.

Literatura:

1. Barisitz, S. (2011) Nonperforming Loans in CESEE-What Do They Comprise? FocusonEuropeanEconomicIntegration Q4/11

2. Berger, A., DeYoung, R., (1997) „Problem loans and cost efficiency in commercial banks“, JournalofBankingandFinance No.21

3. Beck, R., Jakubik, P., Piloiu, A., (2013) „Non-performing loans – what matters in addition to economic cycle?“, European Central Bank, Working Paper Series No. 1515

4. Božović, M., Urošević, B., Živković, B. (2009) ”On the spillover of exchange-rate risk into default risk” Economicannals, Volume LIV, No. 183

5. European banking coordination „Vienna“ initiative, Report of Working Group on NPLs in Central, Eastern and Southeastern Europe, March 2012

6. Eugenio Cerutti and Christian Schmieder, The need for “Un-consolidating” Conso-lidated Banks’ Stress tests, IMF Working Paper, WP/12/288

7. Framework for a Pilot Approach to the Co-ordinated Resolution of Multiple Debts owed by a Distressed Borrower, Central Bank of Ireland, 8 May 2013

8. Friedman, M., Schwartz, A,, (1963) “A Monetary History of the United States, 1867–1960”, Princeton University Press for NBER

9. Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema, 2011, Narodna Banka Srbije, 2012.

10. Godišnji izveštaj o stabilnosti finansijskog sistema, 2012, Narodna Banka Srbije, 2013.

11. Good riddance: Excellence in managing wind-down portfolios, McKinsey Working Paper on Risk, Number 31, April 2012

12. Haugh, D., Ollivaud, P., Turner, D., (2009) “The Macroeconomic Consequences of Banking Crises in OECD Countries” OECD Economic Department Working Paper No.683

13. Honohan, P., Klingebiel, D., (2000) “Controlling the Fiscal Costs of Banking Cri-ses”, World Bank Policy Research Working Paper No. 2441

14. Klein, N., (2013) “Non-Performin Loans in CESEE: Determinants and Impact on Macroeconomic Performance”, IMF Working Paper 13/72

15. Louzis, D., Vouldis, A., Metaxas, V., (2011) “Macroeconomic and bank-specific de-terminants of non-performing loans in Greece: A comparative study of mortgage, business and consumer loan portfolios”, Bank of Greece Working Paper 118

16. Mortgage Arrears Resolution Targets. Central Bank of Ireland, 13 March 2013

186

17. Mwanza Nkusu, Nonperforming Loans and Macro financial Vulnerabilities in Ad-vanced Economics, IMF Working Paper, WP/11/161

18. Nkusu, M., (2011) “Nonperforming Loans and Macrofinancial Vulnerabilities in Advanced Economies”, IMF Working Paper 11/161

19. Non-Performing Loans in Turkey: A Study of the Origins and Resolution Re-commendations, September 2001, The Banks Association of Turkey, Lazard

20. Thomas Laryea, Approaches to Corporate Debt Restructuring in the Wake of Finan-cial Crisis, IMF Staff Position Note, January 26, 2010, SPN/10/02

21. Živković, B. (2012) “Komparativna analiza bankarskog sistema Srbije i zemalja Ju-goistočne Evrope”, Kvartalnimonitor27

22. www.imf.org23. www.nbs.rs24. www.worldbank.org

187

ĐorđeĐukić*

Predlog reforme sistema osiguranja depozita u bankarskom sektoru Srbije**Apstrakt: Uvođenje diferencirane premi-je za osigurane depozite zasnovane na rizikuumestosadašnjepremijepojedinstvenojstopipredstavlja ključnu komponentu predloženognovog sistema osiguranja depozita u Srbiji.Produženo dejstvo globalne finansijske krizepotenciraargumentezauvođenjediferencira-nepremijekojisuiznetiuteorijskojliteraturi–minimiziranjehazardnogmoralaisocijaliza-cijegubitakanastalihubankarskomsektoru.Prihvatanje predloženog rešenja bi produko-valo: smanjenje troškovaosiguranjadepozitazabankekojesunatprosečnokapitalizovaneinajsigurnijezadeponente;podsticanjedobrogkorporativnogupravljanjaubankama; elimi-nisanjedosadašnje loše praksedanaplaćenapremija za osiguranje depozita od zdravih,visokokapitalizovanihbanakaslužizaisplatudepozitaubankamakojesuustečajuzboglo-šegupravljanjarizicima,kaoilošesupervizije.

Ključne reči: Reforma;predlog; sistem;osi-guranjedepozita;bankarskisektor;Srbija

Abstract: Introduction differentiated premi-umfordepositinsurancebasedonriskinsteadof current unilateral rate premium is the keycomponent of proposednewdeposit insuran-cesysteminSerbia.Prolongedimpactofglo-balfinancialcrisisemphasisedargumentsfordifferentiatedpremiumelaboratedintheoreti-cal literature -minimisingmoral hazard andsocialising losses in banking sector. Accep-tanceoproposedsolutionwouldproduce:re-duction of deposit insurance costs for aboveaveragecapitalisedbankswhicharethemostsecure fordepositors; increased incentive forgood corporatemanagement in banks; elimi-nationcurrentbadpracticethatpayindepositinsurance premium from sound, highly capi-talised banks are used for deposit pay off inbanksfailedbecauseofpoorriskmanagement,aswellaspoorsupervision.

Key words: Reform;proposal;system;depo-sitinsurance;bankingsector;Serbia

Uvod

Sama činjenica da cć, prema procenama Fiskalnog saveta1, Srbiji biti potrebno počev od 2012. i zaključno sa 2014. godinom 800 mln. evra za intervencije u bankrskom sektoru, uključujući 360 mln. evra namenjenih za dokapitalizaciju fonda za osiguranje depozita pri Agenciji za osiguranje depozita koja je u 2013. godini potrošila 100 mln. evra za pokriće osiguranih i neosiguranih depozita u Privrednoj banci a.d. Beograd, nameće dva pitanja. Prvo, da li je način na koji Agencija za osiguranje depozita utvrdjuje visinu premije osiguranja depozita generator hazardnog morala u poslovanju banaka u Srbiji? Drugo, da li je potrebno promeniti postojeći sistem naplate premije osiguranja depozita po linearnoj stopi i uvesti diferenciranu premiju na ime osiguranja depozita kod banaka?

* Ekonomski fakultet Beograd** Ovaj rad je rezultat istraživanja u okviru projekta Ministarstva za nauku i tehnološki razvoj Republike

Srbije: „Uloga države u novom modelu rasta privrede Srbije“, broj projekta: 179065.1 Izvor: Fiskalni savet Srbije, „Ocena fiskalne strategije 2014-2016. i predlog budžeta za 2014. godinu“,

Beograd 26. novembra 2013. godine, www.fiskalnisavet.rs, str. 8.

188

U prvom delu rada se razmatra dejstvo globalne finansijske krize na izbor optimalnog rešenja kod utvrđivanja premije osiguranja depozita. U drugom delu se potencira sporost reagovanja nadleznih institucija u Srbiji povodom podnetog predloga za reformu sistema osiguranja depozita, pre svega u delu obračuna i plaćanja premije osiguranja depozita. Ta sporost je utoliko neprihvatljivija ukoliko se respektuju dodatni argumenti izneti u najnovijoj litearturi koja se bavi ponašanjem banaka nakon izbijanja globalne finansijske krize. U zaključnim razmatranjima je data sinteza argumentacije za hitnu promenu regu-lative kojom bi u 2014. godini bio implementiran sistem difrencirane premije osiguranja depozita zasnovan na riziku, korišćenjem koeficijenta adekvatnosti kapitala banaka kao jedinog kriterijuma za diferencijaciju banaka.

1. Dejstvo globalne finansijske krize na izbor optimalnog rešenja kod utvrđivanja premije osiguranja depozita

Nakon izbijanja globalne finansijske krize koja traje duže od pet godina broj elemena-ta sigurnosne mreže u finansijskom sistemu povećao se sa tri na četiri. Svi elementi su prikazani na slici 1. Do izbijanja globalne finansijske krize bila su prisutna sledeća tri elementa: prvo, osiguranje depozita; drugo, okvir za regulativu i nadzor (rešenje u slučaju bankrota); treće, zajmodavac u poslednjoj instanci. Međutim, zbog nužnosti sve-obuhvatnog intervencionizma države nakon izbijanja globalne finansijke krize 2008. go-dine, u cilju spašavanja deponenata u velikim privatnim bankama ali i njihovih vlasnika, kao četvrti element sigurnosne mreže finansijskog sistema uvodi se: garant u poslednjoj instanci.

Slika 1.Elementi sigurnosne mreže u finansijskom sistemu

Zajmodavac u poslednjoj

instanci

Okvir za

regulativu i

nadzor

(i rešenje u

slučaju

bankrota)

Garant u poslednjoj

instanci

Osiguranje depozita

Izvor: Shich, S. „The Government as a Guarantor of Last Resort: Benefits, Costs and the Case for Premium Charges“, chapter 3 in ManagingRiskintheFinancialSystem, Edward Elgar, June 2011, cit. u OECD, Bank Competition and Financial Stability, 2011, p. 70.

189

Uloga države kao garanta u poslednjoj istanci izazvana dubinom krize, u funkciji spre-čavanja kolapsa bankarskog i ukupnog finansijkog sistema, nakon kriznog period od pet godine nameće pitanje njenih budućih negativnih implikacija. Ovo, pre svega, u smislu podsticanja hazardnog morala u poslovanju kod banaka i drugih finansijskih institucija. Usled toga regulatorna tela u SAD-u i Evropi intenzivno rade na promeni pravila koja su uveli tokom krize. Cilj je da se kreira ambijent u kome će akcionari i poverioci banaka i drugih finansijkih institucija pokrivati gubitke u poslovanju, a ne poreski obveznici pre-ko mera za spasavanje banaka i drugih finansijkih institucija u kriznim uslovima. Rej-ting agencije u SAD-u već reaguju na najavu izvršne vlasti o sadržaju budućih promena u regulativi koja se odnosi na banake i druge finansijske institucija. Posle revizije osam najvećih američkih banaka agencija Moody’s smanjila je rejting najvećima – Morgan Stanley-u, Goldman Sachs-u i JPMorgan Chase-u. Goldman Sachs-u je smanjen rejting sa A3 na Baa1, JPMorgan-u sa A3 na A2, Morgan Stanley-u sa Baa1 na Baa2, a Bank of New York-a sa Aa3 na A1. Razlog za to su sve manji izgledi da će država tokom neke nove krize pomagati bankama u isplati poverilaca. Regulatorna tela u SAD-a nadležna za kontrolu finansijskih institucija pripremaju pravila i procedure pomoću kojih će ame-rička Vlada lakše moći da odbije da potroši novac poreskih obveznika na ime pružanja pomoći bankama. U slučaju da se ispostavi da je neka banka loše poslovala, gubitke će pretrpeti investitori koji će dug moći da konvertuju u kapital.2

Likvidacija velikog broja banaka u svetu praćena velikim izdacima država za isplatu osiguranih depozita nameće prispitivanja važećih sistema osiguranja depozita. To se najviše odnosi na: visinu osiguranog iznosa i linearne stope premije osiguranja depozita koju plaćaju banke. Mehanizam linearne stope premije osiguranja direktno doprinosi širenju hazardnog morala u poslovanju banaka.

Najbolje prakse u svetu o premijama osiguranja depozita date su pregledu 1.

Pregled 1.Najbolje prakse o premijama osiguranja depozita

Najbolje prakse Odstupanje od najbolje prakse

Praktična pitanja koja moraju biti razrešena

Izbeći probleme podsticaja

Premije zasnovane na riziku

Urediti odgovarajuće obelodanjivanje informacija

Agencijski problemi, hazardni moral i negativna selekcija

Linearne stope premija

Malo ili pogrešno obelodanjivanje informacija

Koji podsticaji su najbolji? Kako ih ugraditi u zakon i regulativu?

Kako utvrditi premije prema riziku?

Šta treba da bude obelodanjeno i kada?

Napomena: Reč je o tri od 15 najboljih praksi zasnovanih na komparativnoj analizi rešenja u uzorku od 68 zemalja sa eksplicitnim sistemom osiguranja depozita, obahvećenog dokumentacijom MMF-a – www.imf.org, 11.12.2013.

2 Izvor: Bloomberg, November 28, 2013, www.bloomberg.com

190

Njanovija literatura ukazuje da treba biti oprezan kod izvođenja zaključka o efektivnoj moći premije osiguranja depozita. Utvrđivanje premije osiguranja depozita može biti vrlo slab supstitut u odnosu na pritiske sa kojima se banke suočavaju prilikom formiranja bilansa koji je dovoljno zdrav da osigura povernje deponenata.3 Ispitivanje 60 finansij-skih institucija pokazuje da su banke i poverenički fondovi u SAD-u generalno posta-li rizičniji nakon uvođenja osiguranja depozita 1933. sa linearnom stopom. Međutim, poduzorak banaka koje su dobro poslovale su smanjile njihovu izloženost riziku.4 (De Longa, G., A. Saunders, 2011). Očigledno, navedeni empirijski nalazi ukazuju da banka-ma koje primenjuju konzervativnu politiku, u smislu dobrog upravljanja rizicima i koje su visoko kapitalizovane, nije potrebno nametati plaćanje premije osiguranja depozita.

2. Dug put do razmatranja predloga od nadležnih institucija

Predlog promena regulative koja se odnosi na osiguranje depozita upućen je Nacional-nom savetu za privredni oporavak Vlade Republike Srbije 14. septembra 2012. godine. Prošlo je više od jedne godine, a da nadležne institucije – Ministarstvo finansija Vlade Republike Srbije i Narodna banka Srbije nisi reagovale aktom iz koga bi se videlo da li ideju prihvataju ili odbacuju.

U svojstvu člana navedenpg vladinog tela predlog sam ponovo zvanično poslao mini-stru finansija Vlade Republike Srbije i guverneru Narodne banke Srbije oktobra 2013. godine. Nakon kraćeg perioda usledio je oficijelni odgovor guvernera NBS početkom novembra 2013. godine ukazuje da postoji otvorenost monetarne vlasti za razmatranje utemeljenih predloga koji potiču iz naučnih krugova. U odgovoru se ističe da će predlog biti razmotren na sastanku radne grupe sastavljene od predstavnika Ministarstva finan-sija Vlade Republike Srbije, Narodne banke Srbije i Agencije za osiguranje depozita sa tehničkom misijom Svetske banke, prilikom predstojećih razgovora.

Ovde se u najkonciznijoj formi navodi suština predloženog rešenja.5

Umesto primene važeće linearne stope premije osiguranja depozita od maksimalnih 0,1%, predlažena je primena diferencirane stope premije osiguranja depozita kod bana-ka. Pri tom, kao kriterijum diferencijacije primenjivao bi se ostvareni koeficijent ade-kvatnosti kapitala banaka.

3 Vidi: Spong, K. and K. Regehr. „Kansas Banking in the 1930s: The Deposit Insurance Choice and Impli-cations for Public Policy“, EconomicReview, Third Quarter, Federal Reserve Bank of Kansas City, 2012, pp-107-127,www.KansasCityFed.org, 24.11.2013; Chu, K. H. „Deposit Insurance and Banking Stability“, CatoJournal,Vol. 31, No. 1 (Winter 2011), pp. 99-117, www.object.cato.org, 10.12.2013.

4 Vidi: DeLonga, G., A. Saunders. „Did the introduction of fixed-rate federal deposit insurance increase long-term bank risk-taking?“, Journal of Financial Stability 7 (2011) 19–25, www.sciencedirect.com, 28.11.2013.

5 Predlog je publikovan u sklopu rada: Đukić, Đ. „Unutrašnje barijere kao ključni uzrok sporog prilagođavanja finansijskog sistema Srbije standardima Evropske unije“, u monografiji Institucionalnereforme,ekonomskirazvojiprocespridruživanjaEvropskojuniji (redaktori Aleksandra Praščević, Pre-drag Bjelić), Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet Beograd, 2013, pp. 141-152.

191

Sadržaj operativnog rešenja:Banke koje na kraju tekućeg kvartala ostvare koeficijent adekvatnosti kapitala (KAK) veći od prosečnog za bankarski sektor Srbije (izračunat za prethodna tri kvartala) plaća-ju premiju osiguranja depozita po stopi koja se smanjuje prema sledećoj skali:

Visina ostvarenog KAK u odnosu na prosečni KAK u bankarskom

sektoru Srbije

Procenat umanjenja propisane linearne stope premije osiguranja depozita

1. KAK veći od proseka do 15% 50%2. KAK veći od proseka do 30% 60%3. KAK veći od proseka preko 30% 70%

Predloženo operativno rešenja iziskuje promenu regulative koja se odnosi na Aganciju za osiguranje depozita koja je osnovana da bi zaštitila štediše u slučaju propasti banaka.Prema Zakonu o osiguranju depozita6 Agencija za osiguranje depozita utvrđuje stopu tromesečne premije za narednu godinu najkasnije do 30. septembra tekuće godine, a kao kriterijumi figuriraju:

• „Stanje u bankarskom i ukupnom finansijskom sistemu Republike Srbije“, i • „Stepen rizika kome je izložena“ - (član 13, stav 1).

Maksimalna stopa tromesečne premije iznosi najviše 0,1% - (član 13, stav 2).

Predlažena je izmena člana 13, stav 2. koji bi trebalo da glasi:

„Stopatromesečnepremijeiznosinajviše0,1%.Diferencirasepobankamapremavisiniostvarenogkoeficijentaadekvatnostikapitala.Bankakojaostvariuprethodnatritro-mesečjakoeficijentadekvatnostikapitalavećiodprosečnogzabankarskisektor(pro-sečnog)do15%,plaćapremijupostopikojajeza50%manjaodnajvišestope.Bankakojaostvariuprethodnatritromesečjakoeficijentadekvatnostikapitalavećiodproseč-nogdo30%,plaćapremijupostopikojajeza60%manjaodnajvišestope.Bankakojaostvariuprethodnatritromesečjakoeficijentadekvatnostikapitalavećiodprosečnogpreko30%,plaćapremijupostopikojajeza70%manjaodnajvišestope“.

Predložene promene u sistemu osiguranja depozita u bankarskom sektoru Srbije imale bi višestruke pozitivne efekte. Ovde navodimo sledeća tri:

• Prvo,smanjenje troškova osiguranja depozita za banke koje su natprosečno kapita-lizovane jer su najsigurnije za deponente. Visinom kapitala te banke defacto garan-tuju stabilnost ukupnog bankarskog i finansijskog sektora zemlje.

• Drugo,podsticanje prakse dobrog korporativnog upravljanja u bankama.• Treće, eliminisanje dosadašnje loše prakse da naplaćena premija od zdravih, visoko

kapitalizovanih banaka služi za isplatu depozita u bankama koje su u stečaju zabog lošeg upravljanja rizicima, niske kapitalne baze, kao i loše supervizije.

6 „Službeni glasnik RS“, br. 61/05, 116/08 i 91/2010.

192

Na grafikonu 1 prikazano je kretanje pokazatelja adekvatnosti kapitala u bankarskom sektoru Srbije, a na grafikonu 2 broj banaka u Srbiji prema ostvarenom pokazatelju ade-kvatnosti kapitala.

Grafikon 1Pokazatelj adekvatnosti kapitala u bankarskom sektoru Srbije

(u %)

III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

Regulatorni kapital/rizična aktiva

Regulatorni minimum

Bazelski standard

Izvor: NBS, Tromesečni pregled kretanja indikatora finansijske stabilnosti Republike Srbije za III tromesečje 2013. godine, str 11.

Grafikon 2Broj banaka u Srbiji prema ostvarenom pokazatelju adekvatnosti kapitala

III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III

2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

do 15% od 15 do 20% od 20 do 25% preko 25%

Izvor: NBS, Ibid.

Visoki troškovi vezani za isplatu depozita nastali povodom nedavne propasti dve banke – Agrobanke a.d. Beograd i Razvojen banke a.d. Novi Sad, a na teret premije osigura-naj depozita koje su uplaćivale dobre banke i na teret poreskih obveznika kroz zaduži-vanje države, po sebi, potvrđuju validnost iznete argumentacije za predložene izmene kod osiguranja depozita. Osim toga država je na ime neosiguranih depozita u stečaja

193

Nove agrobanke a.d. Beograd isplatila 120 mln. evra, a u slučaju stečaja Razvojne banke Vojvodine a.d. Novi Sad 80 mln. evra. Navedene izmene sistema osiguranja depozita, državne institucije traba da predlože parlamentu, ne čekajući da to rade pod pristikom Međunarodnog monetarnog fonda (MMF-a) i Evropske komisije. U međuvremenu je propala još jedna banka – Privredna banka a.d. Beograd, u kojoj je država bila vlasnik.

Agencija za osiguranje depozita dužna je da u slučaju stečaja ili likvidacije banke isplati samo osiguran iznos - maksimum do 50.000 evra, po deponentu na nivou jedne banke, nezavisno od broja računa koje dati deponent uma u konkretnoj bancije. Međutim, u slučaju Agrobanke, Razvojne banke Vojvodine i Privredne banke Beograd namirene su i štediše koje nisu bile osigurane. Ovo je učinjeno u cilju zaštite stabilnosti finansijskog si-stema. Za 18 meseci, Agencija za osiguranje depozita isplatila je više od 300 mln. evra za osigurane i neosigurane štedne uloge iz tri propale banke u kojima je država bila vlasnik. Sredstva fonda Agencije za osiguranje depozita nisu bila dovoljna za isplatu svih uloga u navedene tri banke, pa su morala biti angažovana sredstva iz republičkog budžeta. Dr-žava će prema proračunima Fiskalnog saveta7 morati da obezbedi nedostajuća sredstva Agenciji za osiguranje depozita u 2014. godini, u iznosu od 360 mln. evra. To znači da će država morati da se dodatno zaduži na teret poreskih obveznika, a sve planirane uštede po osnovu solidarnog poreza na plate zaposlenih u javnom sektoru u 2014. – od 100 mln. evra unapred su potrošene na ime isplate osiguranih i neosiguranih depozita u propaloj Privrednoj banci a.d. Beograd.

U svojim javno dostupnim dokumentima MMF je stavio do znanja da sistem osiguranja depozita u Srbiji u delu primene rizične premije nije usklađen sa međunarodnim standar-dima i najboljim praktičnim rešenjima u svetu.8 Osim obrazloženog predloga o uvođe-nju rizične premije kao komponente sistema osiguranaj depozita u Srbiji, smatramo isto toliko bitnim potrebu preispitaivanja opravdanosti zadržavanja propisanog osiguranog iznosa depozita – od 50. 000 evra po deponentu u jednoj banci koji je uveden u Srbiji kao antikrizna meru, po ugledu na zemlje članice Evropske unije.

Tabela 1Štedni ulozi do 50.000 evra

% učešeća u ukupnim štednim partijama

% učešća u ukupnoj novoj deviznoj štednji

31.12.2007. 99,69 74,6431.12.2008. 99,77 76,7431.12.2009. 99,71 75,1731.12.2010. 99,68 75,2531.12.2011. 99,67 74,8931.12.2012. 99,67 74,94

Izvor: Dokumentacija NBS, www.nbs.rsNapomena: Proračuni autora.

7 Izvor: www.fiskalnisavet.rs, 28.11.2013.8 Šire o tome vidi: IMF (2010). Republic of Serbia: Financial Sector Assessment Program Update Technical

Note on Deposit Insurance, IMF Country Report No. 10/151, May.

194

Kao što se vidi iz tabele 1, tri četvrtine od ukupnih štednih uloga u Srbiji je do 50.000 evra, a učešće štednih partija do 50.000 evra u ukupnom broju štednih partija je blizu 100%. To ukazuje da je štednja građana u bankama u potpunosti zaštićena, što po sebi u budućnosti može da podstakne hazardni moral u poslovanju banaka. Da bi se to izbeglo, nužno je osigurani iznos smanjiti i istovremeno primeniti predloženi koncept utvrđiva-nja rizične premije kod osiguranja depozita. Time bi odgovornost za sudbinu štednih uloga velikim delom bila locirana kod samih deponenata koji biraju banku.

3. Zaključna razmatranja

Uvođenje diferencirane premije za osigurane depozite zasnovane na riziku umesto sa-dašnje premije po jedinstvenoj stopi predstavlja ključnu komponentu predloženog novog sistema osiguranja depozita u Srbiji.

Produženo dejstvo globalne finansijske krize još više potencira argumente za uvođenje diferencirane premije koji su izneti u teorijskoj literaturi – minimiziranje hazardnog morala i socijalizacije gubitaka nastalih u bankarskoj industriji.

Efekti prihvatanja predloženog rešenja su: prvo, smanjenje troškova osiguranja depozita za banke koje su natprosečno kapitalizovane i kao takve najsigurnije za deponente; dru-go, podsticanje prakse dobrog korporativnog upravljanja u bankama; treće, eliminisanje dosadašnje loše prakse da naplaćena premija od zdravih, visoko kapitalizovanih banaka služi za isplatu depozita u bankama koje su u stečaju zabog lošeg upravljanja rizicima, niske kapitalne baze, kao i loše supervizije.

U funkciji smanjenja hazradnog morala u poslovanju banaka potrebno je preispitati opravdanost daljeg zadržavanja visokog osiguranog iznosa štednih uloga – od 50.000 evra. Redukovanje tog iznosa rezultiralo bi u većoj odgovornosti štediša kod izbora ban-ke kod koje polažu štednju.

Literatura

1. Chu, K. H. „Deposit Insurance and Banking Stability“, CatoJournal,Vol. 31, No. 1 (Winter 2011), pp. 99-117, www.object.cato.org, 10.12.2013.

2. DeLonga, G., A. Saunders. „Did the introduction of fixed-rate federal deposit insu-rance increase long-term bank risk-taking?“, JournalofFinancialStability 7 (2011) 19–25, www.sciencedirect.com, 28.11.2013.

3. Fiskalni savet Srbije, „Ocena fiskalne strategije 2014-2016. i predlog budžeta za 2014. godinu“, Beograd 26. novembra 2013. godine, www.fiskalnisavet.rs

4. Đukić, Đ. „Unutrašnje barijere kao ključni uzrok sporog prilagođavanja finansijskog sistema Srbije standardima Evropske unije“, u monografiji Institucionalnereforme,ekonomski razvoj i process pridruživanja Evropskoj uniji (redaktori Aleksandra Praščević, Predrag Bjelić), Naučno društvo ekonomista Srbije i Ekonomski fakultet Beograd, 2013, pp. 141-152.

5. Đukić, Đ. „Preventive Impact of Deposit Insurance Premium Differentiation on Mo-ral Hazard in Banking Sector“, u zborniku radova, PostCrisisRecovery(Editors Hasan Hanić, Mustafa Özer, Zoran Grubišić, Ivana Domazet), Belgrade Banking Acade Belgrade 2013, pp. 164-187.

195

6. Financial Stability Board, „Thematic Review on Deposit Insurance System – Peer Review Report“, February 8, 2012, www.financialstabilityboard.org/publications.

7. OECD. „Bank Competition and Government Guarantees“, in BankCompetitionandFinancialStability, 2011, pp. 67-80, www.oecd.org, 27.11.2013.

8. Morrison, A. D., L. White, „Deposit insurance and subsidized recapitalizations“, Journal of Banking & Finance 35 (2011) 3400–3416, www.sciencedirect.com, 28.11.2013.

9. Shim, I. „Dynamic Prudential Regulation: Is Prompt Corrective Action Optimal?“,JournalofMoney,CreditandBanking,Vol. 43, No. 8 (December 2011), pp. 107-127, www.onlinelibrary.wiley.com/journal, 24.11.2013.

10. Spong, K. and K. Regehr. „Kansas Banking in the 1930s: The Deposit Insuran-ce Choice and Implications for Public Policy“, EconomicReview, Third Quarter, 2012, Federal Reserve Bank of Kansas City, pp-107-127,www.KansasCityFed.org, 24.11.2013.

11. Morrison, A. D., L. White. „Deposit insurance and subsidized recapitalizations“, JournalofBanking&Finance 35 (2011) 3400–3416.

197

MilanKecman*

Analiza reforme poreza na imovinu u SrbijiApstrakt: Ooporezivanja imovine dugo jepredmetekonomskeanalize.PoreznaimovinuseuvećinizemaljaEUnaplaćujevlasnicima/korisnicimaširokodefinisanihsvojinskihpra-vanaimovinu.IstislučajjeiuRepubliciSrbijigdejepremaprocenamaoko3milionaobve-znika ovog poreza. Fokus je na periodičnomporezunaimovinu.

Ključne reči: porez na imovinu, porez naimovinu u Republici Srbiji, analiza reformeporezanaimovinuuRepubliciSrbiji.

Abstract: Considerationof property tax haslong been the subject of economic analysis.A tax inmostEU is charged toowners/usersof broadly defined property rights. The sameappliesintheRepublicofSerbia,wherethereare estimated3million taxpayersof this tax.Thefocusisonaperiodictaxationproperty.

Key words: propertytax,propertytaxintheRepublicofSerbia,analysisofthepropertytaxreforminRepublicofSerbia.

JEL klasifikacija: H20, H71, H72

Uvod

Javne finansije Srbije u 2013. godini karakterišu ozbiljni problemi. Krajem maja došlo je do izmena seta poreskih zakona s ciljem rešavanja problema visokog fiskalnog deficita i sledstveno neodrživog rasta javnog duga. Da bi se jasno sagledali argumenti koji su značajni da se uvide razlozi izmena u poreskom sistemu Srbije neophodno je istaći i pre-raspodelu prihoda između centralne i lokalnih vlasti. Redizajniranje poreskog sistema značajno je sa aspekta doprinosa fiskalnoj konsolidaciji i rastu investicija, zaposlenosti i smanjenju složenosti poreskog sistema. Rad čine tri dela uz zaključno razmatranje na kraju. Napisan je s namerom da bude detaljniji osvrt na izmenu jednog od reformisanih poreskih oblika, periodičnog poreza na imovinu. Pažljiva analiza rešenja u domenu opo-rezivanja imovine pre majskih izmena ukazuje na nepovoljne ocene. Ukupno periodično oporezivanje imovine je veoma komplikovano, poreska osnovica je potcenjena, oporezi-vanje odlikuje nepravičnost, kako horizontalna tako i vertikalna a veliki broj obveznika je „nevidljiv“ za lokalnu poresku administraciju. Sve navedeno je van svake sumnje, uticalo na niži nivo prihoda od ovog poreskog oblika. Bitne promene Zakona o pore-zima na imovinu u Srbiji, smatra se, doprinose otklanjanju brojnih iznesenih defekata koji su odlika oporezivanja imovine pre usvojenih majskih izmena. U radu je naglašeno nekoliko pozitivnih karakteristika izmena periodičnog poreza na imovinu kao i neko-liko nepovoljnih ocena uz navođenje sugestija o mogućim korektivnim pravcima. Od pozitivnih odlika se izdvajaju: isti poreski tretman imovine fizičkih i pravnih lica (što će svakako doprineti većoj horizontalnoj poreskoj pravičnosti); značajno se smanjuje kompleksnost oporezivanja imovine (integracijom naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koja postaje deo poreza na imovinu, ovaj put i zakonski) i na kraju, nedvosmi-sleno poboljšanje usvojeno novim izmenama je svakako i realnije procenjivanje poreske

* Ekonomska škola Beograd/Rakovica, [email protected]

198

osnovice. Od nepovoljnih ocena ističe se uticaj reforme na značajan rast poreske obaveze pojedinih poreskih obveznika što će za rezultat imati manju tzv. prelaznu pravičnost. Pre navedenog se daje kratak teorijski osvrt na oporezivanje imovine, kao i nezaobilazan komparativni prikaz institucionalnih rešenja i bilansnog značaja ovog poreskog oblika u zemljama EU i Srbiji, uz isticanje ocene i prognoze o kretanju prihoda od reformisanog periodičnog poreza na imovinu u Srbiji s osloncem na empirijsku analizu.

1. Porez na imovinu: teorijski osvrt i bilansni značaj

S određenom dozom doslednosti ekonomski analitičari su nastojali da dokažu fiskalni značaj oporezivanja imovine uz sučeljavanje sa poreskim principima efikasnosti, pra-vičnosti i jednostavnosti. Razvijene su različite teorije u kojima je predmet razmatra-nja oporezivanje imovine. Argumentovana teorijska analiza uz kompatibilnost iste sa odgovarajućim empirijskim nalazima omogućava izdvajanje tri moderne teorije. Svaka od teorija razlikuje porez na zemljište i porez na kapital. U svim radovima posvećenim analizi oporezivanja imovine mogu se naći ocene o različitim efektima poreza na imo-vinu na zemljište i poreza na imovinu na kapital, a navedeni različiti efekti proizilaze iz razlike u elastičnosti ponude svake od kategorija. U nastavku se nudi kratak pregled osnovnih teorijskih utemeljenja vezanih za oporezivanje imovine. Imajući u vidu uži predmet analize ovog teksta, teorijski osvrt na oporezivanje imovine je dat kao svo-jevrstan popis najvažnijih teorijski pravaca i autora bez iscrpnih prikaza. Analizira se tradicionalni stav gde se porez na imovinu tretira kao akciza i gde je analiza bazirana na modelu parcijalne ravnoteže, novi stav zasnovan na analizi opšte ravnoteže, kao i teorij-ski stav gde se porez na imovinu tretira kao korisnička naknada koju građani plaćaju da bi dobili određenu količinu javnog dobra.

Tradicionalni stav o porezu na imovinu kao akcizi ima dugu istoriju. Prva teorijska raz-matranja se nalaze u radovima Simon,H.A.(1943) i Netzer,D.(1966).1 Proširenje po-laznog modela se nalazi u raduNetzer,D.(1973).2 Uz doprinose navedenih autora, još nekoliko teorijskih studija se dodeljuje ovom pristupu, izdvaja se Aaron,H.J.(1975)3, Wildasin,D.E. (1982)4, Wildasin,D.E. (1987)5 kao i proširenje tradicionalnog stava istraživanjem novijeg datuma autora Schneider,K.,andD.Wellisch(1997).6 Analiza je bazirana na modelu parcijalne ravnoteže. Porez na imovinu je akciza koja se plaća. Pravi se razlika između oporezivanja zemljišta i oporezivanja građevinskih objekata. Ključno pitanje koje se postavlja se tiče snošenja poreskog tereta. Teorijski model je zasnovan na pretpostavkama da je količina zemljišta fiksna što znači da je ponuda zemljišta savršeno neelastična, kao i da je ulaganje u građevinske objekte samo jedan od izbora između više investicionih mogućnosti. Odgovarajući autori kao pretpostavku ističu i da građevinska industrija svoju tražnju za kapitalom dugoročno zadovoljava po tržišnoj ceni (dugoročna kriva ponude građevinskih objekata je potpuno elastična). Poreski teret prilikom opore-zivanja zemljišta porezom na imovinu imajući u vidu navedenu pretpostavku o savršenoj

1 Simon,(1943). str. 398–420. i Netzer, (1966). 2 Netzer, (1973), 515-535.3 Aaron, (1975). 4 Wildasin, (1982). str. 105–15.5 Wildasin, (1987). str.1131–78. 6 Schneider and Wellisch (1997). 387–404.

199

neelastičnosti ponude zemljišta, potpuno se prevaljuje na vlasnike zemljišta. Uvođenje poreza na zemljište, naglašava se, kapitalizuje se u cenu zemljišta. Oporezivanje zemlji-šta je specifično s obzirom na karakter zemljišta. Analiza oporezivanja zemljišta u mo-delu parcijalne ravnoteže dovodi do istih zaključaka. U trenutku uvođenja poreza cena zemljišta se smanjuje za sadašnju vrednost svih budućih poreza, čime je dokazan proces kapitalizacije. U slučaju da se naruši pretpostavka o fiksnoj ponudi zemljišta, poreski teret će snositi vlasnik i zakupac, a veličina poreskog tereta pojedinačno će zavisiti od elastičnosti ponude i tražnje. Još valja naglasiti ocenu i zaključke vezane za raspodelu poreskog tereta uvođenjem poreza na građevinske objekte. Zaključci su suprotstavljeni i razlikuju se u odnosu na oporezivanje zemljišta, uz važenje navedenih pretpostavki. Naime, u ovom slučaju teret poreza na imovinu na građevinske objekte u potpunosti snose zakupci. Da bi predstavljanje analize razmatranog teorijskog pravca bilo potpuno, potrebno je istaći i ocenu o progresivnosti poreza na imovinu. Naime, progresivnost poreza na imovinu prema tradicionalnom gledištu je prisutna ako sa porastom dohotka raste učešće dohodaka od vlasništva nad zemljištem. Ako sa porastom dohotka sve manji deo dohotka se izdvaja za stanovanje, porez na imovinu kojim se oporezuju građevinski objekti je regresivan. Ekonometrijska empirijska istraživanja o regresivnosti poreza na građevinske objekte dala su različite rezultate u zavisnosti od toga koja se mera dohotka koristila, regresivnost poreza je potvrđena primenom godišnjeg dohotka, a korišćenjem permanentnog dohotka, dobijen je rezultat da je porez neutralan.

Sledeća teorija kojom se analizira oporezivanje imovine u literaturi je poznata kao novi stav ili novi pogled na oporezivanje imovine (newview). Teorija je prvobitno razvijena od strane Thomson,P.,(1965)7,Mieszkowski,P.,(1972)8, kao i u dva istraživačka rada Aaron,H.J.(1974)9iAaron,H.J.(1975)10. Kasnija dopuna i preformulacija teorije na-lazi se u radovima Zodrow,G.R.andMieszkowski,P. (1983,1986)11 koji su zapravo najpoznatiji autori i predstavnici ovog teorijskog pravca. Noviji rad u kojem se razmatra porez na imovinu kao porez na kapital je Zodrow,G.R., (2001)12. U ovom radu autor daje pregled tri moderne teorije o oporezivanju imovine, uz određenu dozu „favorizo-vanja sopstvene teorije“. Novi stav o porezu na imovinu kao porezu na kapital se u radu naziva opštim pogledom na oporezivanje imovine ili glavnim poreskim pogledom uz iznošenje određenih rezervi da ipak „ne obuhvata sve elemente od konkurentska druga dva pravca“. Navedeni članak iz 2001. godine uz određene korekcije i izmene Zodrow, G. R. objavljuje 2007. što se može smatrati jednim od novijih odgovarajućih istraživanja u kojima je prikazan „novipogled“ na oporezivanje imovine.13 Da bi naglašeni teorijski pristup bio celovit i precizan, važno je istaći i nekoliko najnovijih radova Muthitacha-roen, A., and Zodrow, G. R. (2008.), 14 Zodrow, G. R., (2008.),15 Muthitacharoen, A.

7 Thomson, (1965), str. 26-37.8 Mieszkowski, (1972), str. 73-96.9 Aaron, (1974), str. 212-221.10 Aaron, (1975)11 Zodrow and Mieszkowski (1983), i Zodrow and Mieszkowski (1986), str. 309-327.12 Zodrow, (2001) str. 139-156. 13 Zodrow, (2007).14 Muthitacharoen and Zodrow, (2008).15 Zodrow, (2008).

200

and Zodrow, G. R. (2010.)16 i Muthitacharoen, A. and Zodrow, G. R. (2012).17 Autori naglašenog pristupa uz individualizovana različita viđenja, porez na imovinu zajednički posmatraju kao porez na kapital koji ima različite poreske stope za različite tipove imo-vine. Konstatuju da su zaključci tradicionalnog stava pogrešni jer su bazirani na modelu parcijalne ravnoteže, a porez na imovinu koriste gotovo sve lokalne samouprave, reč je o „velikom“ porezu i efekti istog se ne mogu analizirati standardnim modelom parcijalne ravnoteže.18 Raspodelu poreskog tereta analiziraju korišćenjem modela opšte ravnoteže, kao i analizom prosečnog nivoa poreza na imovinu i odstupanja od proseka. Nekoliko pretpostavki odlikuje ovaj pristup i u zavisnosti od istih, navode se i različiti efekti oporezivanja. Ako je porez na imovinu jedinstven porez na ukupan kapital (ponuda ka-pitala je fiksna u kratkom roku) poreski teret u potpunosti snose vlasnici kapitala. Dalje, uočava se i ističe, da sa rastom ukupnog dohotka (ne preciziraju kojeg) ako rastu dohoci od kapitala porez na imovinu je progresivan. Uz ispunjenost uslova, da je porez na imo-vinu skup akciza na kapital uz prisutno seljenje kapitala iz oblasti sa visokim u oblast sa nižim/niskim poreskim stopama, stope neto prinosa u celoj privredi će se izjednačiti tako da će raspodela tereta od poreza na imovinu zavisiti od mobilnosti kapitala, orga-nizacije proizvodnje i strukture potrošačke tražnje. U situaciji kada ponuda kapitala nije fiksna (u dugom roku) uvođenjem poreza na imovinu smanjuje se ponuda kapitala što za rezultat ima pad produktivnosti rada i pad realnih dohodaka. Kao najčešće kritike ovog teorijskog pravca se navode suviše pojednostavljene pretpostavke o fiksnom kapitalu u kratkom roku.19

Teorijski pristup u kojem se porezi na imovinu predstavljaju kao određenu vrsta naknade koju građani plaćaju da bi dobili određenu količinu javnog dobra razvili su Hamilton,B.W.,(1975,1976)iFischel,W.A.,(1975)20. Ovaj prikaz se može smatrati nekom vrstom nastavka poznatog modela autora Tiebout,C.M.(1956) prema kojem proces mobilnosti potrošača koji se često naziva „glasanje nogama” može da reši problem ponude lokalnih javnih usluga na sličan način kao i tržište pod određenim pretpostavkama.21 U fokusu istaknutog teorijskog pristupa, uočljivo različitog i oslobođenog od rigorozni pretpo-stavki je način korišćenja sredstava od oporezivanja imovine. Naime, naglašava se da je to što se „naziva porez na imovinu“ lokalni porez kojim se finansiraju javne usluge na lokalnom nivou vlasti. Porez na imovinu, neizbežan je stav svih autora ovog pristupa, zapravo i nije porez već jedna vrsta korisničke naknade. Autori ističu da raspodela tereta nije relevantna i da porez na imovinu ne stvara višak tereta jer je samo naknada za javne usluge. Zastupa se gledište da je smanjenje osnovice poreza na dohodak za iznos poreza na imovinu zapravo subvencija potrošnje lokalnih javnih dobara. Tretiranje i plaćanje poreza na imovinu kao korisničke naknade implicira da viši nivo lokalnih javnih uslu-ga dovodi do veće cene nekretnina. Empirijske studije u kojima su se ispitivali uticaji poreskih stopa poreza na imovinu i određenih javnih usluga na cenu stanova su radili brojni autori. Korišćenjem višestrukog regresionog modela Oates(1969) je prvi doka-zao da povećanje poreza na imovinu smanjuje cenu kuća, a da rast izdataka po učeniku

16 Muthitacharoen and Zodrow, (2010).17 Muthitacharoen and Zodrow, (2012).18 Videti Mieszkowski, (1972), et.al.19 Videti npr. Wassmer, (1993), str. 135-159.20 Hamilton, (1975), str. 205-211. Hamilton, (1976) str. 743-753. i Fischel, (1985), str. 16-17.21 Videti Tiebout, (1956), str. 416-424.

201

povećava cenu kuća.22 Bez obzira na ograničenje pomenute analize (izdaci po učeniku nisu kvalitetan pokazatelj obima i kvaliteta lokalnih javnih dobara) i naredne empirijske studije rađene mnogo godina kasnije su dovele do sličnih zaključaka, porezi na imovinu i vrednost lokalnih javnih dobara se kapitalizuju u vrednosti nekretnina.23 Empirijske studije koje se odnose na dokazivanje/osporavanje tri analizirana teorijska pravca ne-retko su, uz značajnu i strogu ekonometrijsku potvrđenost svake od njih, protivrečne.24

Bitno je naglasiti da se navedeni teorijski stavovi međusobno ne isključuju i da su svi u različitim oblicima i pod određenim uslovima primenjivi. Širok spektar studija ukazuje da je tradicionalni teorijski stav poseban slučaj i da su druga dva teorijska pravaca, prvi gde se porez na imovinu tretira kao kapital, i drugi gde je porez na imovinu korisnička naknada, više opšteg karaktera i da su dovoljno slični da je često teško praviti i razliku između njih prilikom empirijskih istraživanja.25

Porez na zemljište i nepokretnosti postoji u mnogim zemljama i generiše značajan pri-hod uglavnom lokalnim samoupravama uz par izuzetaka.26 Ovaj porez ima značajne fiskalne i nefiskalne efekte. Nivo, dizajn i kontrola oporezivanja imovine su važni ele-menti za efikasnu fiskalnu decentralizaciju. U nastavku, uz navođenje nekih opšti karak-teristika poreza na imovinu, daje se empirijski pregled oporezivanja imovine u zemljama EU i Srbije.

Uporedo sa istaknutim različitim teorijskim aspektima oporezivanja imovine, postoje i razlike u određivanju, obuhvata imovinu koja je predmet oporezivanja. Imovina prema OECD definiciji obuhvata nekretnine, zemljište, gotov novac, HOV, „pokretne stvari“, „nevidljivu imovinu“…27 Poreski obveznici poreza na imovinu su vlasnici/korisnici ne-kretnina, tj. zemljišta i građevina.28 Navedeni poreski obveznici su obveznici periodič-nog poreza na imovinu. Pored tog poreza na imovinu, postoje porezi kojima se oporezuje promet i nasleđivanje imovine. Klasifikacija poreza na imovinu koja se danas najviše koristi je GFS klasifikacija prema kojoj se porezi na imovinu svrstavaju u grupu 4000 i prema istoj, u poreze na imovinu spadaju: periodični porezi na imovinu, periodični pore-zi na neto imovinu, porezi na ostavinu, nasleđe i poklon, porezi na finansijske i kapitalne transakcije i ostali neperiodični i periodični porezi na imovinu.29 Periodični porez na imovinu je uglavnom prihod subcentralnih nivoa vlasti, u nekim državama, izvorni, a u nekim zajednički prihod različitih nivoa vlasti.

Brojnim istraživanjima su obuhvaćeni i istaknuti različiti razlozi u pogledu argumenata za uvođenje poreza na imovinu i s druge strane, učinaka naglašenog poreskog oblika.

22 Videti Oates, (1969), str. 957-971.23 Videti npr. Hamilton, (1983), str. 85-107.; Fischel, (1992), str. 171-177. i Weimer and Wolkoff, (2001), 231-

25424 Videti npr. Edel and Sclar (1974), str., 941-954. Hamilton, (1976b), str. 743-753. i Nechyba, (1997), str.,

351-384.25 Videti Zodrow, (2001) et.al.26 Izuzeci se odnose na zemlje koje su složene federalne i regionalne države.27 Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965 – 2010, (2011), OECD, Paris.28 Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965 – 2010, (2011), OECD, Paris.29 U okviru navedenih podgrupa grupe 4000 postoje još šire podele i detaljna tumačenja klasifikacije, videti

Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965 – 2010, (2011), OECD, Paris.

202

Pažljivim razmatranjem istaknutih studija lako se izdvajaju argumenti za oporezivanje imovine. Klasični poreski principi pravičnosti (horizontalne i vertikalne), efikasnosti i fiskalnog značaja se dopunjuju administrativnim aspektima. Fiskalni značaj poreza na imovinu se razlikuje od države do države, odnosno stepena i nivoa razvoja, istorijskog nasleđa i sl. Kao opšti stav se može prihvatiti da je prihod od poreza na imovinu značaj-niji prihod u razvijenim zemljama nego u zemljama u razvoju ili tranziciji i da fiskalni potencijal ovog poreskog oblika nije toliko značajan ni u „starim“ ni u „novim“ zemlja-ma članicama EU sa kojima je uputno porediti Srbiju. Porez na imovinu se razlikuje od drugih poreza jer je vidljiv, neelastičan i njegova visina i ingerencija za isti u nekim zemljama odražava i nivo regionalne/lokalne autonomije. Kao osnovica može se uzeti tr-žišna, procenjena ili rentna vrednost nepokretnosti koja je predmet oporezivanja. U veći-ni zemalja EU poreska osnovica se određuje u skladu sa načelom advalorem po kojem se celokupna vrednost nekretnina uzima kao poreska osnovica. Problemi nastaju zato što imovina nije homogena i na njenu vrednost utiču brojni faktori. Postavlja se pitanje kako odrediti tržišnu vrednost imovine fizičkih i pravnih lica u situaciji gde ne postoji tržište, odnosno, gde se ne trguje imovinom. Čak i ako postoji trgovina imovinom, ona uvek ne odražava stvarnu tržišnu vrednost. Ipak u većini zemalja EU procenjena vrednost imo-vine koja služi za utvrđivanje poreske osnovice je bliska ili preciznije, najbliže odražava tržišnu vrednost imovine. Poreske stope variraju u zavisnosti od predmeta oporezivanja i uglavnom maksimalnu stopu određuje centralna vlast. U okviru ovog dela razmatranja od posebne važnosti je isticanje prednosti poreza na imovinu u odnosu na druge poreske oblike u pogledu uticaja na privredni rast. Naime, porezi na imovinu su manje distorziv-ni zbog činjenice da ne utiču direktno na ponudu/tražnju faktora proizvodnje. U novijim ekonometrijskim istraživanjima se kao zaključak ističe da periodični porezi na imovinu imaju najmanje nepovoljan uticaj na privredni rast u razvijenim državama (izdvaja se Arnold 2008).30 U zemljama EU porez na imovinu daje različite prihode različitim nivo-ima vlasti i različito je institucionalno regulisan.

Tabela 1:Učešće prihoda od poreza na imovinu u BDP u odabranim zemljama u 2011.

Država Porez na imovinu Država Porez na

imovinu Država Porez na imovinu

Belgija (BE) 3,2 Letonija (LV) 1,0 Slovačka (SK) 0,4Bugarska (BG) 0,6 Litvanija (LT) 0,5 Finska (FI) 1,1Češka Republika (CZ) 0,5 Luksemburg (LU) 1,2 Švedska (SE) 1,0Danska (DK) 2,7 Mađarska (HU) 1,1 V.Britanija (UK) 4,2Nemačka (DE) 0,9 Malta (MT) 1,0 Norveška (NO) 1,1Estonija(EE) 0,3 Holandija (NL) 1,1 Island (IS) 2,2Irksa (IE) 1,2 Austrija (AT) 0,5 EU-27 prosek 1,3Grčka (EL) 1,6 Poljska (PL) 1,2 EU-17 prosek 1,3Španija (ES) 2,0 Portugal (PT) 1,1 EU-27 max 4,2Francuska (FR) 3,2 Rumunija (RO) 0,8 EU-27 min 0,3Italija (IT) 2,1 Slovenija (SI) 0,6 EU-27 (max-min) 3,9Kipar (CY) 0,8 Srbija (2012) 1,2

Izvor: European Commission (2012a:24), za Srbiju MF Srbije, obračun autora.

30 Arnold, (2008).

203

Analizom visine prihoda u posmatranim zemljama, uočava se da je fiskalni značaj pri-hoda od ukupnog poreza na imovinu u većini država mali. Prosek od 1,3 BDP na nivo EU to jasno pokazuje. Preciznijom analizom otkriva se nekoliko pravilnosti. Ako se ze-mlje EU podele na „stare“ i razvijenije članice (EU 15) i „nove“ manje razvijene članice (EU – 12), vidljive su značajne razlike u visini prihoda od razmatranog poreskog oblika. Porezi na imovinu su najizdašniji u Velikoj Britaniji sa učešćem od oko 4.2% u BDP, zatim slede Francuska i Belgija sa učešćem od oko 3.2%. Izrazito nisko učešće poreza na imovinu u BDP beleže Estonija (0.2%), kao i Slovačka (0.4% BDP) i Češka od oko 0.5% BDP. Od zemalja u okruženju, nisko učešće poreza na imovinu imaju i Hrvatska, Slo-venija i Bosna i Hercegovina. Kada se posmatra visina prihoda od periodičnog poreza na imovinu u Srbiji i uporedi sa ukupnim prihodima od poreza na imovinu sa zemljama članicama EU, vidljivo je da su oni na nivou proseka EU. Naime, prihodi od periodičnog poreza na imovinu u Srbiji su oko 0,6% BDP u 2012. godini. Zarad preciznosti u sagle-davanju prihoda od periodični porez na imovinu u Srbiji neizostavno je u razmatranje uključiti i naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta koja je zapravo deo navedenog poreskog oblika. Prihodi od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta su u 2012. godini iznosili oko 0,6% BDP i zajedno sa prihodima od periodičnog poreza daju prihod od oko 1,2% BDP što je znatno više nego u nekim zemljama EU. Za ovo razmatranje je od važnosti i izdvajanje prihoda od periodičnog poreza na imovinu zemalja Centralne i Istočne Evrope u kojima u 2011. godini učešće istog u BDP iznosi oko 0,5%BDP.

Pregled određenih institucionalnih rešenja u pogledu oporezivanja imovine u zemljama EU dat je u tabeli 2.

Tabela 2:Porez na imovinu u zemljama EU–27 u 2011.

država osnovica stopa napomenaAustrija Procenjena vrednost 0.2 – 1% Zavisi od JLSBelgija / / Nema poreza na imovinu

Bugarska

Procenjena vrednost 0.01 – 0.5% Odobrava se poresko oslobođenje od 50% za

nekretninu u kojoj stanuje poreski obveznik

KiparProcenjena vrednost 0 – 0.4% Osnovica je procenjena

tržišna vrednost, porez se ne plaća do 170.860 €

Češka

Za zemlju prodajna cena

0.25 – 0.75% /

Za građevine površina po m²

1 – 10 CZK po m² /

DanskaVrednost zemljištaVrednost zgrade (pravna lica)

1.6 – 3.4%do 1%

/

Estonija

Tržišna vrednost zemljišta

0.1 – 2.5% Oporezuje se samo zemljište, olakšice u vidu manje poreske stope za 50% u nerazvijenim

delovima zemlje

204

država osnovica stopa napomena

Finska Vrednost nepokretnosti

0.6 – 1,35% Za stambene zgrade stopa do 0.75%

Francuska

Rentna vrednost koju određuju lokalne vlasti

Određuju lokalne vlasti Plaća se i tzv porez na neto bogatstvo fizičkih lica za vrednost imovine preko

800.000 €

Nemačka Vrednost imovine Utvrđuje lokalna vlast (u proseku oko 1.9%)

/

Grčka

Procenjena vrednost Centralni porez – 0.1 – 1%

Lokalni porez – 0.025-0.035%

Osnovno stanovanje je oslobođeno od centralnog

poreza (vrednost imovine do 400.000€)

Mađarska Fer tržišna vrednost Do 3% /

Irska Rentna vrednost Određuju lokalne vlasti (oko 200 €)

Za stambeni prostor se ne plaća porez

Italija Imputirani dohodak od nepokretnosti

0.4 – 0.7%, određuju lokalne vlasti

Osnovno stanovanje je izuzeto od oporezivanja

Letonija Katastarska vrednost 1,5% /

Litvanija Prosečna tržišna vrednost

1% Obveznici su pravna lica

Luksemburg

Jedinstvena vrednost određena zakonom

0.7 – 1% Na neobrađena zemljišta i poslovne prostore. Plaća se i tzv porez na neto bogatstvo

pravnih lica na neto vrednost imovine.

Malta / / Nema poreza na imovinuHolandija Procenjena vrednost Određuju lokalne vlasti /

Poljska Površina objekta/zemlje

0.37 – 19.81 PLN/ m² /

Portugal Procenjena vrednost 0.2 – 0.8% Osnovno stanovanje je izuzeto od oporezivanja.

Rumunija Procenjena vrednost 0.1 % /

SlovačkaProcenjena vrednost Zemlja – 0.25%

Građevine – 0,0333/ € po m²

/

SlovenijaZakonom utvrđena vrednost

0.1 – 1.5% Do 160 m² stana je oslobođeno poreza ako vlasnik u njemu stanuje

Španija Katastarska vrednost 0.3 – 0.4% 0.4% gradska područja0.3% ruralna područja

Švedska

Procenjena vrednost 0.5 – 1% Centralni porez na građevine koje se koriste u komercijalne

i trgovačke svrheProcenjena vrednost 0.4 – 0.75% Lokalni porez na

nepokretnosti u kojima se stanuje

Velika Britanija

Procenjena vrednost/ Rentna vrednost

Godišnje određuju lokalne vlasti

/

Izvor: IBFD (2011) i European Commission (2012a:24), odabir i obrada autora.

205

Posmatranjem tabele 2 može se zaključiti da se godišnji porez na imovinu primenjuje gotovo u svim zemljama članicama EU. Izuzetak su Belgija, u kojoj postoji porez na rentnu vrednost nepokretnosti i obveznici su samo pravna lica i naknada koja se odre-đuje kao procenat pretpostavljenog katastarskog dohotka i ista se razlikuje po regionima i Malta koja nema poreza na imovinu u statici. U najvećem broju zemalja to je javni prihod jedinica lokalne samouprave, uz dva izuzetka, Grčke i Švedske gde je periodični porez na imovinu prihod centralnog i lokalnog nivoa vlasti. Predmet oporezivanja u svim zemljama, osim Estonije su i zemljište i objekti (građevine). Poreski obveznici su pravna/fizička lica koja su vlasnici/korisnici imovine koja je predmet oporezivanja. Neki zanimljivi zaključci se mogu izvesti u pogledu oporezivanja fizičkih i pravnih lica. U „starim“ članicama EU godišnjim porezom na imovinu su dominantno više oporezovana fizička lica, dok je u „novim“članicama izraženije značajnije oporezivanje pravnih lica. Poreska osnovica u većini država je tržišna vrednost imovine koju utvrđuju lokalne vla-sti. U Irskoj i Velikoj Britaniji osnovica se utvrđuje na bazi rente (procenjene ili tržišne) koja se plaća na nepokretnost. Ima još nekoliko odstupanja u određivanju osnovice. U Francuskoj se primenjuje porez na neto imovinu (ukupna vrednost imovine je umanje-nja za obaveze po osnovu imovine) i poreza su oslobođeni vlasnici čija neto vrednost ne prelazi 800.000 evra. Poreske stope se značajno razlikuju, koriste se odgovarajuće proporcionalne, ali i progresivne stope i kreću se u rasponu od 0.1 do 3%. Određivanje poreskih stopa prepušteno je lokalnim vlastima, uz ograničenja za maksimalnu stopu koja je propisana zakonom od strane centralne vlasti. Kod poreskih oslobođenja vidljivo je nekoliko specifičnosti. Generalno, olakšice postoje za vlasnike stambenih objekata (Slovenija, Bugarska) ili potpuna oslobođenja (Grčka, Irska, Italija, Litvanija i Portugal).

2. Oporezivanje imovine u Srbiji – institucionalni okvir

Krajem maja 2013. godine u Srbiji je istovremeno usvojen set izmena poreskih zakona. Pomenute izmene su bile podstaknute između ostalog aktuelnim i neodrživim proble-mima u javnim finansijama. Jedan od poreskih oblika čiji je institucionalni okvir, pre-trpeo znatne izmene je porez na imovinu. Oporezivanje imovine u Srbiji je regulisano Zakonom o porezima na imovinu31 (u daljem tekstu Zakon). Navedenim Zakonom se reguliše periodični porez na imovinu, tzv. porez na imovinu u statici, kao i porez na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava, tzv. porezi na imovinu u dinamici. Ova analiza je posvećena osnovnim karakteristikama i ocenama reforme periodičnog poreza na imovinu obzirom na to da se aktuelne izmene najviše tiču navedene kategorija poreza na imovinu. Neophodno je ukazati i naglasiti bez obzira na predmet razmatranja i jednu bitnu izmenu koja se tiče poreza na nasleđe i poklon. Naime, isti se ne plaća ako je prihod ostvaren nasledstvom ili poklonom predmeta oporezivanja prema Zakonu o porezu na dobit pravnih lica. Da bi institucionalni okvir vezan za oporezivanje imovine bio potpuno sagledan valja naglasiti da su za istaknuti poreski oblik važna i rešenja pro-pisana Zakonom o finansiranju lokalne samouprave prema kojem je porez na imovinu u statici izvorni prihod jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu JLS), a porez na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava ustupljeni prihodi JLS. Zakonom o finansiranju lokalne samouprave je određeno, obzirom na prirodu poreza na imovinu

31 Zakon o porezima na imovinu (Sl. glasnik RS, br. 26/2001, Sl. list SRJ, br. 42/2002 - odluka SUS i Sl. glasnik RS br. 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka Ustavnog suda и 47/2013).

206

kao izvornog prihoda, da JLS imaju nadležnost za utvrđivanje stopa, osnovice i poreske obaveze, a u skladu s ograničenjima propisanim Zakonom. Predstavljena zakonska re-gulativa je na snazi od 2006. godine. Od 2007. godine lokalne samouprave preuzimaju i administratiranje poreza na imovinu što se identifikuje kao celishodno rešenje i što je potvrđeno i rastom prihoda od ovog poreskog oblika u periodu posle 2007. godine, sva-kako uz kumulativno delovanje drugih faktora. U periodu 2006-2011. godine realan rast prihoda od poreza na imovinu je oko 49% i visokih 8,16% godišnje. U 2011. realan rast je oko 0,5%, a u 2012. godini oko 0,4% što se duguje prvenstveno nezainteresovanosti JLS da koriste maksimalnu poresku stopu zbog većih prihoda po osnovu poreza na zarade, ali i izborima i ograničenjima da poreska obaveza u pomenute dve godine može biti do 60% u odnosu na obavezu iz 2010. godine. Ovaj deo opšte argumentacije o značajnom rastu pa usporavanju rasta prihoda od poreza na imovinu u pomenutom periodu, neop-hodno je dopuniti i isticanjem teškoća koje su neke lokalne samouprave imale. Teškoće se pre svega odnose na kapacitet u pogledu prikupljanja informacija, evidencije poreskih obveznika, kontrole itd. Zakonom su definisani osnovni elementi periodičnog poreza na imovinu, predmet oporezivanja, poreski obveznik, poreska osnovica, poreska stopa i poreska oslobođenja. U nastavku se kratko razmatraju naglašeni elementi proistekli iz aktuelne majske izmene Zakona.

Predmet oporezivanja prema Zakonu su prava na nepokretnosti i to: pravo svojine, pravo stanovanja, pravo zakupa stana ili stambene zgrade u skladu sa zakonom kojim je uređe-no stanovanje, za period duži od jedne godine ili na neodređeno vreme, pravo korišćenja gradskog građevinskog, odnosno javnog građevinskog zemljišta ili ostalog građevin-skog zemljišta u državnoj svojini, površine preko 10 ari.32 Nepokretnostima se smatraju zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovne prostorije, garaže, zgrade i prostorije za odmor i rekreaciju i drugi građevinski objekti, odnosno njihovi delovi. U slučaju kada na nepokretnosti postoji pravo stanovanja, pravo zakupa stana ili stambene zgrade i pravo korišćenja gradskog građevinskog, odnosno javnog građevinskog zemlji-šta ili ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, površine preko 10 ari, porez na imovinu se plaća na to pravo (zakupa stana, zgrade i pravo korišćenja zemljišta), a ne na pravo svojine. Obveznici poreza na imovinu na pomenuta prava su pravna i fizička lica koja su imaoci tih prava na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije. U pogledu rezidenstva pravnog lica primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje po-rez na dobit preduzeća, a u pogledu rezidenstva fizičkog lica odredbe zakona kojim se uređuje porez na dohodak građana.33 Osnovica periodičnog poreza na imovinu kod ne-pokretnosti, osim poljoprivrednog i šumskog zemljišta i situacije kada poreski obveznik ne vodi poslovne knjige je vrednost nepokretnosti na dan 31. decembra godine koja pret-hodi godini za koju se utvrđuje i plaća porez na imovinu. Visinu vrednosti nepokretnosti utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za utvrđivanje, naplatu i kontrolu izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave. Vrednost nepokretnosti se svake godine umanjuje za amortizaciju po stopi od 1% primenom proporcionalne metode, a najviše do 40%. Zakonom su određeni elementi na osnovu kojih se utvrđuje vrednost nepokretno-sti. Osnovni elementi su korisna površina i prosečna tržišna vrednost kvadratnog metra odgovarajućih nepokretnosti na teritoriji opštine, a korektivni elementi su lokacija nepo-kretnosti, kvalitet nepokretnosti i drugi elementi koji utiču na tržišnu vrednost.

32 Vid. Zakon o porezima na imovinu.33 Vid. Zakon o porezima na imovinu.

207

Vrednost nepokretnosti kao način za određivanje poreske osnovice ne koristi se uvek. Izuzeci su kod poljoprivrednog i šumskog zemljišta gde je poreska osnovica petostruki iznos godišnjeg katastarskog prihoda od tog zemljišta, prema poslednjem podatku orga-nizacije nadležne za poslove katastra na dan 31. decembra godine koja prethodi godini za koju se utvrđuje i plaća porez na imovinu.

Prilikom naplate periodičnog poreza na imovinu u Republici Srbiji koristi se progresivna poreska stopa. Stope poreza na imovinu na prava na nepokretnosti poreskog obveznika koji vodi poslovne knjige su do 0,40%. Na prava na nepokretnosti poreskog obveznika koji ne vodi poslovne knjige (fizička lica) maksimalna progresivna stopa poreza na imo-vinu je do 2% na vrednost osnovice preko 50 miliona dinara. Na poresku osnovicu do 10 miliona stopa je 0,40%, od 10-25 miliona je 0,60%, i do 1% na vrednost poreske osnovice od 25 do 50 miliona dinara. Navedene poreske stope propisane Zakonom su maksimalne poreske stope za svaku od kategorija poreskih obveznika, a jedinice lokalne samouprave mogu koristiti i niže poreske stope. Izuzeća od poreza na imovinu (poreska oslobođenja) su brojna. Porez na imovinu ne plaća se na prava na nepokretnosti i to: na imovinu koju koriste državni organi i organizacije svih nivoa vlasti u Republici Srbiji, kao i direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, na imovinu diplomatskih predstavništava, na objekte koji su namenjeni i koriste se za primarnu poljoprivrednu proizvodnju i dr.34 Još dva važna oslobođenja je neophodno istaći, prvo se odnosi na nepokretnosti koje su u poslovnim knjigama evidentirane kao dobra koja su isključivo namenjena daljoj prodaji, a drugo se odnosi na deminimis klauzulu kojom se oslobađaju od poreza na imovinu vlasnici čija poreska osnovica na teritoriji jedinice lokalne samouprave ne prelazi 400 000 dinara. Zakonom su određeni poreski krediti na osnovu dva kriterijuma. Pravo na umanjenje poreske obaveze od 50% ima obveznik koji stanuje u objektu koji je predmet oporezivanja, ali ne više od ukupno 20 000 dinara.

3. Efekti novih zakonskih rešenja

Prethodna analiza i prikaz novog institucionalnog okvira kojim se reguliše periodično oporezivanje imovine u Srbiji oslonac je za rezime majske reforme poreza na imovinu uz isticanje novina i očekivanih efekata u pogledu dinamike kretanja prihoda i visine poreske obaveze u ovom odeljku. Kako bi analiza oporezivanja imovine bila potpuna neophodno je istaći nekoliko problema koji su odlikovali ovaj poreski oblik pre naglaše-nih novih zakonskih rešenja čija primena će uslediti od 1.1. 2014. godine. Izvan je svake sumnje da je prethodna rešenja vezana za oporezivanje imovine u Srbiji karakterisao niz kompleksnih problema. Istaknutim problemima i predlozima za otklanjanje istih u poslednjih deset godina su se bavili brojni autori u svojim istraživanjima. Izdvaja se ne-koliko studija: Begović i dr. (2004); Arsić i dr. (2010) i Arsić i dr. (2012). Vraćajući se na prethodno naglašene probleme oporezivanja imovine periodičnim porezom na imovinu u Srbiji pre majskih izmena neophodno je istaći sledeće tri stavke. Prva se tiče poreske nepravičnosti pod kojom se podrazumeva različit tretman poreske osnovice pravnih i fizičkih lica. Drugi identifikovani problem nije bitno odvojen od prvog i tiče se realnije procene poreske osnovice bez razlike o kojoj vrsti poreskog obveznika se radi. Iako je poreska osnovica zakonski definisana kao tržišna vrednost imovine, ista je zbog brojnih korektivnih elemenata i neadekvatnih metodoloških postupaka bivala značajno potce-

34 Zakon o porezima na imovinu.

208

njena. Potcenjenost je bila izraženija kod pravnih lica, a najizraženija kod oporezivanja poljoprivrednog zemljišta. Treći ništa manje važan problem ili kao problem koji prati prethodna dva, je značajno veće učešće političke komponente pri uređivanju instituci-onalnog okvira vezanog za oporezivanje imovine. Kao argumentacija u prilog iznetog može poslužiti zakonska odredba kao „dopuna“ ocenjuje se „promena u dobrom pravcu“ iz 2010. godine, prema kojoj iznos poreske obaveze u 2011. godini može biti veći do maksimalno 60% u odnosu na 2010. godinu. Ova odrednica se zadržala i u 2012. godini i ne radi se, kako bi se moglo učiniti, o doprinosu tzv. prelaznoj pravičnosti. Motiv za donošenje pomenute odluke je bio pretežno politički.

Nove izmene i dopune Zakona o porezima na imovinu podrazumevaju nekoliko bitnih i važnih promena. Prva novina u grupi istaknutih izmena Zakona o porezima na imovinu se tiče ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta čime lokalne samouprave ostaju bez prihoda koji je godinama predstavljao izdašan budžetski prihod o čemu je već bilo reči. Neizostavno, istaknuta naknada je predstavljala deo poreza na imovinu pa bi se objektivno moglo zaključiti da je aktuelnom izmenom zapravo naknada integrisana u porez na imovinu. Prema podacima u 2012. godini 80% prihoda od naknade činila su plaćanja pravnih lica. Integracija naknade za korišćenje građevinskog zemljišta je nesumnjivo najznačajnija promena koja nastaje novom zakonskom regulativnom pa će s toga i efekti nastali ovom izmenom svakako biti najznačajniji. Ocenjuje se pozitivno predstavljeno rešenje ali se mora naglasiti i posredan problem koji će neizostavno na-stati. S Obzirom na fiskalni značaj naknade za određene JLS može se očekivati znat-niji pad prihoda u pojedinim JLS. Rešenje treba tražiti u adekvatnom sistemu transfera JLS.35 Naredna bitna izmena se odnosi na promenjen način utvrđivanja poreske osnovice za pravna lica. Naime, pre analiziranih izmena poreska osnovica navedene kategorije poreskih obveznika je bila knjigovodstvena vrednost što je doprinosilo značajnoj pot-cenjenosti poreske osnovice. Istaknuta promena se ocenjuje kao pozitivna i isti tretman imovine fizičkih i pravnih lica svakako će doprineti poreskoj pravičnosti, a racionalno je očekivati i rast poreskih prihoda po ovom osnovu. Utvrđivanje poreske osnovice za periodični porez na imovinu od 1.1. 2014. godine će biti na osnovu tržišne prosečne cene kvadratnog metra u zoni gde se nepokretnost nalazi i stvarne površine iste o čemu je već bilo reči. Kao rezultat izmena treba izdvojiti i način utvrđivanja prosečne cene. Zakonom je definisano da će prosečnu cenu utvrđivati jedinica lokalne samouprave i to na osnovu najmanje tri prodaje, a za slučaj da nije bilo prometa nepokretnosti u zoni za koju se vrši utvrđivanje, za procenu se koriste podaci iz susednih jedinica lokalne samouprave. Zakonskim izmenama je predviđeno i da se za procenu vrednosti nepo-kretnosti koriste (u odsustvu prometa relevantnih nekretnina) i drugi raspoloživi izvori (podaci o naplaćenom porezu na imovinu u „dinamici“, statistički podaci i sl.). Istaknuta rešenja se ocenjuju kao pozitivna i svrsishodna. Novim rešenjima propisani su i izuzeci za utvrđivanje poreske osnovice na osnovu tržišne vrednosti. Izuzeci se odnose na pre-duzeća koja vode knjige po „fer“ vrednosti i za njih će se poreska osnovica utvrđivati na bazi neto knjigovodstvene vrednosti nepokretnosti na dan 31.12. prethodne godine. Da bi se izbegli problemi koji se mogu javiti u vezi operacionalizacije usvojenih izmena zakonske regulative, predviđeno je da se kod oporezivanja hala, skladišta i industrijskih pogona poreska osnovica utvrđuje na osnovu zbira vrednosti zemljišta i objekta. Oce-njuje se pozitivno to što je izmenama zakona predviđeno da se za slučaj gde nema pro-35 Npr. primenom rešenja iz Zakona o finansiranju lokalne samouprave iz 2007. godine gde je sistem

transfera JLS bio dobro uređen.

209

meta relevantnih nekretnina za utvrđivanje poreske osnovice koriste podaci iz najbolje opremljene zone, sa adekvatnim umanjenjem. Maksimalna stopa amortizacije ostaje ista i iznosi 1% godišnje, uz primenu proporcionalnog metoda do 40%, a iste su i visoke pro-gresivne poreske stope (idu i do 2% za nepokretnosti preko 50 miliona dinara). Neobičan je podatak o postojanju stope amortizacije, a istovremeno da se za utvrđivanje poreske osnovice koristi tržišna vrednost. Povoljna izmena se odnosi i na segment izuzimanja od plaćanja poreza na imovinu za nepokretnosti namenjene prodaji jer se izuzimanje plaćanja ograničava na dve godine. Da li će navedene izmene uticati na rast prihoda od ovog poreskog oblika i sledstveno i na značajan rast poreske obaveze je pitanje koje treba razjasniti. Deo odgovora se daje na osnovu simulirane primene novih zakonskih rešenja na primeru 11 različitih stanova na različitim lokacijama sa teritorije Beogradske opštine Čukarica. (Prilog1) Razmatranje elementa periodičnog poreza na imovinu na pomenu-tom primeru potvrđuje prethodno istaknute probleme vezane za oporezivanje imovine pre izmena Zakona. Pravilnost koju valja izdvojiti se tiče izuzetno niskih efektivnih po-reskih stopa, posebno u 2010., a i u narednim godinama su bez obzira na blagi rast ipak niske. (prosečna efektivna stopa u 2013. je 0,07%) što je posledica ograničenja kojim je dopunjen Zakon iz 2010. godine.

Imajući u vidu pomenute empirijske rezultate na osnovu nove regulative, za očekivati je da prihodi od poreza na imovinu u 2014. godini budu nešto veći u odnosu na prihode u 2013. godini. Može se konstatovati da će rastu prihoda od godišnjeg poreza na imovinu doprineti i aktivnosti JLS po pitanju povećanja stopa (maksimalne stope je koristilo 70% opština u 2013. godini), broja obveznika upisom „do sada nevidljivih“ kao i efika-snijom naplatom. Naime, majskim izmenama seta poreskih zakona JLS su ostale bez značajnog dela prihoda od poreza na zarade koji im je bio, ocenjuje se pogrešno ustu-pljen od novembra 2011. godine. Kada je reč o povećanju poreske obaveze, rezultati na analiziranom uzorku pokazuju da će poreska obaveza biti u proseku veća za oko 40% u 2014. u odnosu na 2013. godini. Ovde je bitno istaći da je pokazano da će rast poreske obaveze biti značajno veći (i do 2 puta) za poreske obveznike koji imaju stanove u zoni koja je određena kao ekstra zona. Isto tako značajniji rast poreske obaveze se uočava kod starijih stanova koji se nalaze u centralnom gradskom području što se duguje ukidanju poreskih olakšica za veći broj članova domaćinstva i svakako manjoj amortizaciji. Bitan rast poreske obaveze se beleži i kod novih većih stanova. Zabeleženi efekti bi bili slični u 2011. i 2012. godini da nije bilo već pominjane odredbe kojom je dopunjen Zakon i po kojoj je poreska obaveza u navedenim godinama mogla biti do 60% poreske obaveze iz 2010. godine, godine u kojoj su i usvojene značajne izmene vezane za oporezivanje imovine i primenjivane od 1.1. 2011. godine. Istaknuti značajan rast poreske obaveze za pojedine poreske obveznike u 2014. godini kao posledicu će imati povećanje razlika između visine poreske obaveze i prihoda. Empirijska potvrda iznetog dobijena je oce-nom linearnog koeficijenta korelacije između visine poreske obaveze i visine prihoda na uzorku od 32 stana razvrstana u 4 zone koje se primenjuju na teritoriji grada Beograda. Dobijena je vrednost od 0,29 što ukazuje na slabu vezu između promenljivih. Testira-njem hipoteza je potvrđena statistički značajna veza dve promenljive.

Ovakva promena analizirane regulative će imati uticaj i na tržište nekretnina u Srbiji, kako na kupovinu/prodaju, tako i na iznajmljivanje. Za ocenu uticaja treba sačekati odre-đeni period primene navedenih zakonskih rešenja, ali i identifikovati niz drugih faktora

210

od značaja za kretanje cena nekretnina/zakupa nekretnina na skoro „zamrznutom“ trži-štu nepokretnosti.

Zaključna razmatranja

Novim izmenama Zakona o porezima na imovinu u Srbiji oporezivanje imovine će biti pravičnije, efikasnije i jednostavnije. Institucionalna rešenja usvojena u maju smatra se, doprinose otklanjaju različitih defekata koji su bili odlika oporezivanja imovine pre iz-mena. Većoj poreskoj pravičnosti će doprineti korisna i dobra izmena prema kojoj će isti poreski tretman imati imovina fizičkih i pravnih lica. Integracijom naknade za ko-rišćenje građevinskog zemljišta kompleksnost oporezivanja imovine se bitno smanjuje i istaknuta naknada postaje ovaj put i zakonski deo poreza na imovinu. Očekuje se real-nije procenjivanje poreske osnovice što je nedvosmisleno poboljšanje, bez obzira što je suprotno teorijskim principima i dobroj poreskoj praksi zadržana stopa amortizacije od 1% godišnje (do maksimalnih 40%). Bitno je istaći i nekoliko problema koji će nastati kao rezultat reforme Zakona. Naime, poreska obaveza će prema urađenim projekcija-ma na razmatranom uzorku biti u proseku veća za oko 40% u 2014. u odnosu na 2013. godinu. Može se očekivati da će rast poreske obaveze biti znatno veći (i do 2 puta) za poreske obveznike koji imaju stanove u zoni koja je određena kao ekstra zona. Isto tako značajniji rast poreske obaveze se uočava kod starijih stanova koji se nalaze u central-nom gradskom području i kod novih većih stanova. Moguća značajna povećanja poreske obaveze doprinose donekle smanjenju prelazne poreske pravičnosti jer se radi o naizgled „povećanju odjednom“, mada je nakon izmena od 2010. godine povećanje poreske oba-veze bilo očekivano da nije bilo ograničenja političke prirode. Efekti koji će nastati in-tegracijom naknade svakako će biti najznačajniji. Ocenjuje se pozitivno predstavljeno rešenje ali se mora naglasiti i posredan problem koji će neizostavno nastati. Obzirom na fiskalni značaj naknade za određene JLS može se očekivati značajniji pad prihoda u po-jedinim JLS. Rešenje treba tražiti u adekvatnom sistemu transfera JLS. Možda najvaž-niji segment razmatrane reforme periodičnog poreza na imovinu je uticaj iste na bilansni značaj ovog poreskog oblika. Kod iznošenja zaključaka o mogućim većim prihodima od oporezivanja imovine, valja to činiti sa znatnom dozom opreza. Naime, neretko pre-vlađujući stav u javnosti (nenaučnoj svakako) da se može ovim poreskim oblikom rešiti značajan problem javnih finansija Srbije nedvosmisleno je pogrešan. Na osnovu kompa-rativne analize visine prihoda od poreza na imovinu u prethodnim razmatranjima jasno je da su isti u Srbiji skoro na nivou proseka EU i značajno veći od prihoda od godišnjeg poreza na imovinu u zemljama Centralne i Istočne Evrope. Očekivati je da rast prihoda od razmatranog poreskog oblika bude skroman u narednim godinama.

Literatura

1. Aaron, H. J. (1975) WhoPaysthePropertyTax?Washington, DC: Brookings2. Aaron, Henry J. (1974), „A New View of Property Tax Incidence“, AmericanEcono-

micReview, 212-221.3. Arnold, J. (2008.) “Do tax structures affect aggregate economic growth?: Empirical

evidence from a panel of OECD countries”, OECD Economics Department Working Paper br. 643, Pariz: OECD Publishing

211

4. Arsić, M. redaktor, (2010), „Poreska politika u Srbiji – pogled unapred“, USAID, FREN

5. Arsić, M., Ranđelović, S., Bućić A. i Vasiljević, D. (2012) „Reforma poreza na imo-vinu u Srbiji: Rezultati i perspektive“ USAID, GIZ, FREN

6. Begović, B., Bisić, M., Ilić Popov, G., Mijatović, B., Popović, D. (2004), „Reforma poreskog sistema 2“, CLDS Beograd

7. Bentick, B. L. (1982), „A Tax on Land Value May Not be Neutral“, NationalTaxJournal, 113

8. Bilten javnih finansija, Republika Srbija, Beograd, Ministarstvo finansija9. Edel, M. and Sclar, E. (1974), „Taxes, Spending, and Property Values: Supply Adjus-

tment in a Tiebout-Oates Model“, JournalofPoliticalEconomy, 941-954.10. Fischel, W. A. (1985), TheEconomicsofZoningLaws:APropertyRightsApproach

toAmericanLandUseControls, Baltimore, MD, John Hopkins University Press11. Fischel, W. A., “Property Taxation and the Tiebout Model: Evidence for the Benefit

View from Voting and Zoning,” JournalofEconomicLiterature, 1992, 30: 171-177.12. Hamilton, B. W., (1975),"Zoning and Property Taxation in a System of Local Go-

vernments," UrbanStudies, 12: 205-211.13. Hamilton, B. W., (1976) „Capitalization of Intrajurisdictional Differences in Local

Tax Prices,“ AmericanEconomicReview, 66: 743-753.14. Hamilton, B. W.,(1983),“A Review: Is the Property Tax a Benefit Tax?“ in George R.

Zodrow (ed.),LocalProvisionofPublicServices:TheTieboutModelafterTwenty-fiveYears, New York: Academic Press, str. 85-107.

15. IBFD, (2011.) EuropeanTaxSurveys.Amsterdam: IBDF.16. Mieszkowski, P. (1972), „The Property Tax: An Excise or Profits Tax“, Journalof

PublicEconomics, 73-96.17. Muthitacharoen, A. and Zodrow, G. R. (2012). Revisiting the Excise Tax Effects of

the Property Tax. PublicFinanceReview, 40(5), 555-583.18. Muthitacharoen, A. and Zodrow, G. R. (2008) “The Excise Tax Effects of a General

Property Tax in a Small Open Economy,” Manuscript, Rice University. 19. Muthitacharoen, A. and Zodrow, G. R. (2010) “The Efficiency Costs of a Local Pro-

perty Tax,” in Roy Bahl, Jorge Martinez-Vazquez, and Joan Youngman,eds., Chall-enging the Conventional Wisdom on the Property Tax, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA, str. 15-42.

20. Nechyba, T. J. (1997),“Local Property and State Income Taxes: The Role of Interju-risdictional Competition and Collusion“, JournalofPoliticalEconomy, 351-384.

21. Netzer, D. (1966). „Economics of the Property Tax“.Washington, DC: Brookings Institution.

22. Netzer, D. (1973), „The Incidence of the Property Tax Revisited“, NationalTaxJour-nal, 515-535

23. Oates, W. E. (1969), „The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis“, JournalofPoliticalEconomy, 957-971.

24. Revenue Statistics of OECD Member Countries 1965 –2010, OECD, Paris 2011.25. Rosen, H., Gayer, T., (2009), Javne finansije, osmo izdanje, Beograd, CID Ekonom-

ski fakultet

212

26. Schneider, K. and D.Wellisch (1997), „Eco-dumping, capital mobility, and internati-onal trade“ EnvironmentalandResourceEconomics10: 387–404.

27. Simon, H. A. (1943).“The incidence of a tax on urban real property“ QuarterlyJour-nalofEconomics59: 398–420

28. Thomson, P. (1965), „The Property Tax and the Rate of Interest“, in Benson, George C.S., Benson, Sumner, McClelland, Harold and Thomson, Procter (eds), TheAmeri-canPropertyTax, Claremont, California, Lincoln School of Public Finance.

29. Tideman, T. N. (1982), „A Tax on Land Value is Neutral“, NationalTaxJournal, 109-111.

30. Tiebout, C. M. (1956), “A Pure Theory of Local Expenditures”, JournalofPoliticalEconomy, 416-424.

31. Vickery, W. (1970), „Defining Land Value for Tax Purposes“, in Holland, Daniel M. (ed.), TheAssessmentofLandValue-ASymposium, Madison, Wisconsin, Univer-sity of Wisconsin Press.

32. Wassmer, R. W. (1993), “Property Taxation, Property Base, and Property Value: An Empirical Test of the “NewView” “, NationalTaxJournal, 135-159.

33. Wildasin, D. E. (1982), „More on the Neutrality of Land Taxation“, NationalTaxJournal, 105-108.

34. Wildasin, D. E. (1987).“Theoretical analysis of local public economics“ In E. S. Mills (Ed.), HandbookofRegionalandUrbanEconomics,vol. II, pp. 1131–78. Am-sterdam: North-Holland.

35. Winfrey, J. C. (1973), PublicFinance:PublicChoicesandthePublicEconomy, New York, NY, Harper & Row Publishers.

36. Zodrow, G. R. and Mieszkowski, P. (1983), „The Incidence of the Property Tax: The Benefit View versus the New View“, in Zodrow, G. R. (ed.), LocalProvisionofPublicServices:The TieboutModelAfterTwenty-FiveYears, New York, Academic Press

37. Zodrow, G. R. and Mieszkowski, P. (1986), „The New View of Property Taxation: A Reformulation“, RegionalScienceandUrbanEconomics, 309-327.

38. Zodrow, G. R., (2001) „The property tax as a capital tax: a room with three views“NationalTaxJournal, 139-156.

39. Zodrow, G. R., (2007) „The property tax as a capital tax: a room with three views“The James A. Baker III Institute FOR Public Policy.

40. Zodrow, G. R., (2008) “The Property Tax Incidence Debate and the Mix of State and Local Finance of Local Public Expenditures,” CES-ifoEconomicStudies, 54, str. 1-27.

41. Zakon o porezima na imovinu (Sl. glasnik RS, br. 26/2001, Sl. list SRJ, br. 42/2002 - odluka SUS i Sl. glasnik RS br. 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka Ustavnog suda и 47/2013)

213

Prilo

g 1:

Peri

odič

ni p

orez

na

imov

inu

za 2

014.

god

inu

(sim

ulac

ije n

a os

novu

nov

ih z

akon

skih

reš

enja

)

Bro

j čla

nova

dom

aćin

stva

12

34

jedn

osob

andv

osob

antro

soba

nje

dnos

oban

dvos

oban

troso

ban

jedn

osob

andv

osob

antro

soba

nje

dnos

oban

dvos

oban

troso

ban

(40m

²) PR

(53,

30m

²) PN

/(1

3m²)

CG

P(6

2,98

m²)

CG

P(8

6m²)

PN(3

4m²)

EZ(6

5m²)

CG

P(8

5,60

m²)

CG

P(4

1m²)

CG

P(4

1,09

m²)

PR(9

5,17

m²)

CG

PV

redn

ost

nepo

kret

nost

i u

opšt

ini (

novo

re

šenj

e 20

14.)

2.88

0.00

03.

517.

800

/1.

066.

000

7.30

5.68

05.

676.

000

3.94

4.00

05.

330.

000

9.92

9.60

04.

756.

000

2.95

8.48

011

.039

.720

Am

ortiz

acija

(g

odiš

nja

stop

a 1%

)40

%40

%/

40%

25%

40%

40%

40%

29%

40%

9%23

%

Pore

ska

osno

vica

*1.

175.

040

1.43

5.26

2,4

/54

3.66

04.

657.

371

2.31

5.80

84.

022.

880

2.71

8.30

05.

992.

513,

62.

425.

560

1.83

0.70

7,42

7.22

5.49

6,74

Izno

s por

eza

4.70

0,16

5.74

1,05

/2.

174,

6418

.629

,48

9.26

3,23

16.0

91,5

210

.873

,20

23.9

70,0

59.7

02,2

47.

322,

8328

.901

,99

Um

anje

nja

za

pore

ski k

redi

t2.

350,

082.

870,

52/

1.08

7,32

9.31

4,74

4.63

1,62

8.04

5,76

5.43

6,60

11.

985,

03

4.85

1,12

3.66

1,41

14.4

50,9

9

Pore

ska

obav

eza

2010

.1.

076,

43.

001,

5/

558,

368.

178,

943.

948,

21.

613,

041.

186,

175.

002,

491.

685,

422.

429,

906.

464,

5720

13.

1.86

33.

064,

4/

926,

148.

999,

134.

496,

162.

787,

662.

109,

368.

209,

964.

133,

213.

600,

641.

0546

,820

14.

2.35

0,08

2.87

0,52

/1.

087,

329.

314,

744.

631,

628.

045,

765.

002,

4911

.985

,03

4.85

1,12

3.66

1,41

14.4

50,9

9Pr

ocen

at

prom

ene

2013

.**

53,8

8(-

17,1

0)/

46,6

7(-

9,17

)(-5

,32)

53,6

258

,444

,92

126,

0328

,98

43,9

520

14.*

**21

,74

(- 10

,73)

/13

,00

(- 0,

89)

(- 1,

39)

184,

2215

3,34

41,5

811

,97

(- 2,

71)

32,6

2Ef

ektiv

na

stop

a20

13.

0,04

0,08

/0,

060,

140,

070,

060,

030,

080,

060,

090,

120

14.

0,08

0,08

/0,

100,

130,

080,

200,

100,

120,

100,

120,

13Iz

vor:

Upr

ava

javn

ih p

riho

da g

rada

Beo

grad

a, o

delje

nje

Čuk

aric

a, o

brač

un a

utor

a.EZ

– e

kstr

a zo

na, C

GP

– ce

ntra

lno

grad

sko

podr

učje

, PR

– p

redg

rađe

, PN

– p

rigra

dsko

nas

elje

*odr

eđen

a pr

ema

cena

ma

met

ra k

vadr

atno

g ko

je je

odr

edila

Upr

ava

Gra

da u

dec

embr

u 20

13. u

z ko

rišće

nje

koefi

cije

nta

kval

iteta

obj

ekta

od

0.85

za

sve

stan

ove

i koe

fici-

jena

ta lo

kaci

je: E

Z =2

, CG

P=1,

PR

i PN

=0.8

, **

proc

entu

alna

pro

men

a u

2013

. u o

dnos

u na

201

0. g

odin

u, p

rila

gođe

no z

a st

opu

infla

cije

.**

* pr

ocen

tual

na p

rom

ena

u 20

14. u

odn

osu

na 2

013.

god

inu,

pri

lago

đeno

za

oček

ivan

u st

opu

infla

ci

IV Zaposlenost i penzije

217

MihailArandarenko*JelenaŽarkovićRakić**

Nove istitucije za nova radna mestaApstrakt: Situacija na tržitu rada Srbije jeveoma zabrinjavajuća: stopa zaposlenostiod45.8%jedaleko ispodproseka27zemaljaEvropskeUnije(64.3%)astopanezaposlenostiu iznosuod25%međunajvišimau regionu iznačajnovišaodprosekaEU-27 (10.5%).Dabi se poboljšale prilike na tržištu rada, ne-ophodno je izmenitiZakonu raduposebnouoblastima koje su označene kao rigidne, kaoštosupravilauvezisaotpremninamairadomnaodređenovreme.Međutim,mišljenjasmoidajeoporezivanjeradaukombinacijisasiste-momsocijalnepomoćiozbiljnainstitucionalnaprepreka funkcionisanju tržišta rada i većojaktivnosti i zaposlenosti.Nadalje,neophodnesuireformeudomenuaktivnihipasivnihpro-gramatržištarada,penzijskogisistemaobra-zovanjaiobuka.

Ključne reči: tržiterada,institucije,Srbija

Abstract: Serbia is a country with troubledlabour market situation. Employment rate is45.8%,farbelowtheEU-27average(64.3%),whereas unemployment rate,which stands at25%, is among the highest in the region andwellabovetheaverageunemploymentrateof10.5%intheEU.Inordertoimprovethela-bourmarketsituation,LabourCodeneeds tobe becomemore flexible in the area of seve-rance payments and temporary work. Howe-ver,thishastobecomplementedwithreformsinthetaxandbenefitsystem,pensionsystem,reformintheareaofeducationandskills,andpassiveandactivelabourmarketpolicies.

Key words: labourmarket, institutions,Ser-bia

Jel klasifikacija: J21, J32, H71

1. Uvod

Situacija na tržitu rada Srbije je veoma zabrinjavajuća: stopa zaposlenosti stanovništva radnog uzrasta od 45.8% je daleko ispod proseka 27 zemalja Evropske Unije (64.3%) a stopa nezaposlenosti od oko 25% među najvišima u regionu i značajno viša od proseka EU-28 (11% septembra 2013.g.). Osim toga što ima jednu od najvećih stopa nezaposle-nosti, Srbija se odlikuje i jednom od najviših stopa neaktivnosti u regionu. Razlika u stopama neaktivnosti između Srbije i država u regionu proširila se poslednjih godina, jer dok se pad zaposlenosti usled ekonomske krize u zemljama u regionu uglavnom „prelio“ u nezaposlenost, u Srbiji se značajan deo onih koji su izgubili posao povukao iz radne snage u neaktivnost. Najzad, Srbija beleži i visoku stopu neformalne zaposlenosti, koja prema podacima iz aprilske Ankete o radnoj snazi iznosi 18.2%.

Iako je sada je već izvesno da ciljevi postavljeni u okviru Nacionalne strategije zapo-šljavanja za period od 2011. do 2020. godine neće biti ispunjeni, s obzirom da je za puno ispunjenje njenih ciljeva potrebno je da se do 2020. broj zaposlenih poveća za 700.000,

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]** Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]

218

neophodno je pristupiti izmeni politika koje na direktan ili indirektan način utiču na situaciju na tržištu rada.

Tokom poslednje dve godine u više navrata se raspravljalo o izmenama Zakona o radu, a poslednjih nekoliko meseci intenziviran je rad na ovom pitanju. Iako se često spomi-nje potreba o promeni zakonske regulative kako bi se tržište rada učinilo fleksibilni-jim, istraživanja Svetske banke1 i OECD-a2 svrstavaju Srbiju negde u sredini u pogledu vrednosti takozvanog Indeksa zakonodavne zaštite zaposlenja (Employementprotectionindex, EPI). Naime, relativno velika zaposlenost u sivoj ekonomiji i ograničeni inspek-cijski kapaciteti u zvaničnom sektoru bez sumnje doprinose smanjenju uticaja formalnih pravila na performanse tržišta rada, poboljšavajući tako relativnu poziciju Srbije u naj-novijem poređenju sa zemljama OECD-a, ako ne i sa zemljama Jugoistočne Evrope. U svojoj analizi OECD dodatno relativizuje nalaze za Srbiju, ističući da postoje jake indici-je da je sprovođenje nekih zakonskih odredbi koje su nominalno veoma striktne zapravo daleko od univerzalnog. Na primer, premda zakon propisuje da jedna osoba može raditi na određeno vreme kod istog poslodavca najduže jednu godinu, ta odredba se masovno ignoriše, uglavnom bez ikakvih sankcija za poslodavce koji je krše.

Ukoliko bi se uticaj zakona i povećao u praksi, i dalje bi bilo nerealno očekivati da će izmene isključivo ovog akta poboljšati prilike na tržištu rada Srbije. Naime, mišljenja da je oporezivanje rada u kombinaciji sa sistemom socijalne pomoći ozbiljna institucional-na prepreka funkcionisanju tržišta rada i većoj aktivnosti i zaposlenosti. Nadalje, veoma skroman nivo aktivnih programa tržišta rada i odsustvo njihove aktivacijske funkcije, kao i nedovoljno nadgledanje korisnika naknade za nezaposlenost ali i izdašnost nakna-de, takođe su faktori koji su delovali na povećani odliv i duže zadržavanje pripadnika radne snage u statusima neaktivnosti i/ili nezaposlenosti. Najzad, pravila za penzionisa-nje i visoka stopa zamene (odnos penzije i neto prosečne zarade) doprinose privlačnosti opcije ranijeg penzionisanja. U nastavku se detaljnije bavimo osnovnim problemima navedenih oblasti i mogućim pravcima reforme.

2. Interakcija poreza i socijalnih naknada i mogući pravci reforme

Ukoliko želimo da bolje razumemo kako pojedinci donose odluke na tržištu rada - da li će pristupiti tržištu i/ili koliko će časova raditi - potrebno je da sagledamo interakciju poreskog sistema i sistema socijalnih naknada3.

U strukturi poreza na rad u Srbiji dominiraju doprinosi za socijalno osiguranje. Spe-cifična karakteristika sistema doprinosa sastoji se u postojanju minimalne osnovice za obračun doprinosa koja trenutno iznosi 35% prosečne mesečne bruto zarade. Postojanje minimalne osnovice povećava oportunitetne troškove rada za pojedince koji imaju nizak kapacitet zarađivanja.

Istovremeno, pravila po kojima se obustavlja (povlači) novčana socijalna pomoć (NSP) imaju značajan uticaj na atraktivnost nisko plaćenih poslova jer mogu da usporavaju rast

1 World Bank (2006). DoingBusiness2006. Washington, DC.2 OECD, 2008. Serbia:ALabourMarketinTransition, Paris: OECD3 Videti šire: Arandarenko et al. (2012)

219

ili čak da smanjuju ukupni porodični dohodak, naporedo sa povećanjem njegovog zara-đenog dela. Obračun socijalne pomoći, tačnije, umanjenje iznosa naknade usled ostva-rivanja dohotka od rada, ostao je nepromenjen i u novom Zakonu o socijalnoj zaštiti iz 2011. godine što destimulativno deluje na prihvatanje niže-plaćenih poslova, najčešće sa nepunim radnim vremenom. Imajući u vidu nisku sposobnost zarađivanja posebno ne-aktivne populacije4 ovi poslovi su posebno njima namenjeni, ali se ne isplate. Inovativno rešenje koje bi podrazumevalo postepenije povlačenje (umanjenje) iznosa socijalne po-moći sa povećanjem prihoda od rada manje bi destimulativno delovalo na ove pojedince da prihvate posao.

Primera radi, ako bismo uzeli slučaj samohrane majke sa dvoje dece čiji bi neradni do-hodak (zbir socijalne pomoći, 13.000, i dva dečija dodatka, 5.000) iznosio 18.000, na-laženjem posla za minimalnu zaradu, ova porodica bi na raspolaganju imala iznos od 25.000 dinara (jer bi zadržala dečiji dodatak). Razlika između raspoloživog dohotka pre i posle nalaženja posla je 7.000 dinara što, imajući u vidu nove izdatke koji se pojavljuju u ovom slučaju, kao što je plaćanje predškolske ustanove, ne deluje previše stimulativno na prihvatanje zaposlenja. Međutim, još više zabrinjava činjenica da ukoliko bi ova žena našla posao sa nepunim radnim vremenom (50%) na nivou minimalne zarade, što bi joj možda više odgovaralo ukoliko ima dete predškolskog uzrasta, ona bi ostvarivala isti novčani iznos kao i kada nije radila i primala punu socijalnu pomoć (dohodak od rada 9.500, plus NSP u iznosu od 3.500, i dva dečija dodatka 5.000 dinara daju ukupan doho-dak od 18.000 dinara).

Ranije smo već istakli da postojanje minimalne osnovice za doprinose posebno optere-ćuje niže plaćenu radnu snagu a nadasve u situaciji kada se ona u praksi bolje sprovodi od instituta minimalne zarade. Jedna od opcija koja bi mogla da se razmotri je ukidanje minimalne osnovice za doprinose i plaćanje doprinosa na stvarni iznos zarade. Manje radikalna opcija bi bila prilagođavanje minimalne osnovice stvarnim časovima rada. Na primer, ukoliko neko radi polučasovno radno vreme njegova osnovica za doprinose bi iznosila 50 procenata od sadašnje minimalne osnovice. Ovaj pojedinac bi mesečno zarađivao, u skladu sa zakonskom minimalnom najamninom po času rada, oko 10.000 dinara, a osnovica za doprinose bi bila jednaka ostvarenoj zaradi.

Nadalje, doprinosi na teret zaposlenog samo formalno predstavljaju obavezu zaposlenog prema državi. Suštinski, ekonomski teret ovog poreza pada na poslodavca, tako da bi usled manjeg izdvajanja za ove namene radniku mogla da se poveća neto zarada. Veća neto zarada bi podstakla radnika da poveća broj časova rada, a pojedince koji su neak-tivni ili nezaposleni da prihvate posao po uvećanoj zaradi.

Umesto univerzalnog smanjenja doprinosa, postoji mogućnost da se primeni smanjenje doprinosa samo za one koji primaju minimalnu zaradu ili ostvaruju ispod prosečnu pla-tu. Neke zemlje, poput Nemačke, uvele su sledeću skalu doprinosa za radnike: primanja do 400€ mesečno su izuzeta od plaćanja doprinosa, a na zarade od 400€ do 800€ pri-menjuju se takođe niže stope doprinose. S druge strane, doprinosi na teret poslodavca su nešto viši za one koji primaju ispod 400€. Pošto za njih ne postoje doprinosi na teret

4 Neaktivnost je posebno raširena među osobama sa nižim nivoom obrazovanja i mali radnim iskustvom što doprinosi niskom kapacitetu zarađivanja. Drugim rečima, i kada nađu posao ne mogu da očekuju visoku zaradu.

220

radnika, ukupni troškovi rada za zaposlene koji ostvaruju mesečno ispod 400 € su niži, a neto zarada viša. Ovakva politika pruža podsticaje za nisko-kvalifikovane i radnike sa nepunim radnim vremenom da povećaju ponudu rada (posebno je bila usmerena na mlade na obrazovanju i penzionere), što se posebno odnosi na kategorije radnika koji su marginalno vezani za tržište rada.

Niže zarade ne moraju da budu jedini kriterijum za selektivno smanjenje doprinosa. Moguće je usmeriti se na posebno ranjive grupe na tržištu rada. To bi mogli biti mladi starosti od 15 do 29 godina. Nadalje, smanjenje doprinosa može da se odnosi samo na sektore koji zapošljavaju niže-plaćen rad, ili na manje razvijene regione Srbije. Alterna-tivno, selektivno smanjenje doprinosa može da uključi dva umesto jednog kriterijuma: na primer, usmeriti se samo na nisko-plaćene radnike u sektorima koji plaćaju niže za-rade ili u nedovoljno razvijenim regionima; ili fokusirati se samo na mlađe radnike sa platama ispod prosečne zarade.

3. Zakonodavna zaštita zaposlenja i pasivne politike tržišta rada

Na ovom mestu analiziramo one aspekte zakonodavne zaštite zaposlenja (ZZZ) koji su, u kombinaciji sa relativno velikodušnim naknadama za slučaj nezaposlenosti (kao glav-nom merom pasivne politike tržišta rada), delovali, odnosno mogli delovati, na povećani odliv i duže zadržavanje pripadnika radne snage u statusima neaktivnosti i/ili nezapo-slenosti.

ZZZ je institucija koja štiti zaposlene radnike u formalnom sektoru od rizika nezapo-slenosti. Među zaposlenima u formalnom sektoru, ona pravi razliku između radnika sa ugovorima na neodređeno vreme, i onima sa fleksibilnim ugovorima, štiteći prve više nego druge.

OECD je, kao institucija koja ga je i osmislila, računala indeks ZZZ kako na osnovu Zakona o radu iz 2001, tako i na osnovu sada važećeg Zakona o radu iz 2005. godine. Indeks ZZZ je izračunavan i za potrebe analiza Svetske banke i Međunarodne organi-zacije rada. Premda se ove ocene, čak i kad je reč o istom zakonu, unekoliko razlikuju, rezultati su prilično ujednačeni i oni svrstavaju Srbiju negde oko svetskog i evropskog proseka kada je reč o striktnosti zakonodavne zaštite zaposlenja.

OECD (2008) daje ponderisanu vrednost indeksa striktnosti zaposlenja za Srbiju od 2,4 (na skali od 0 do 6), što Srbiju svrstava u zemlje sa srednjim nivoom striktnosti zapo-slenja. Po pojedinačnim elementima ocene u striktnosti zaštite ugovora na neodređeno vreme u Srbiji su sledeće: za proceduralnu kompleksnost 2,5; za težinu otpuštanja 3,0; i za otkazni rok i otpremninu 1,2. U pogledu zaštite privremenih ugovora o radu, za zašti-tu ugovora na određeno vreme ocena je čak 4,3; za rad agencija za privremeni rad 0,5 i za dodatna ograničenja kolektivnim otpuštanjima 2,9.

OECD (2008) u svojoj analizi dodatno relativizuje svoje nalaze za Srbiju, ističući da po-stoje jake indicije da je sprovođenje nekih zakonskih odredbi koje su nominalno veoma striktne zapravo daleko od univerzalnog. Na primer, premda zakon propisuje da jedna osoba može raditi na određeno vreme kod istog poslodavca najduže jednu godinu, ta odredba se masovno ignoriše, uglavnom bez ikakvih sankcija za poslodavce koji je krše.

221

S druge strane, postoje neke specifične odredbe koje ne ulaze u izračunavanje indeksa, a koje dodatno povećavaju zaštitu zaposlenih. Takva je odredba po kojoj se otpremni-na isplaćuje zaposlenima po osnovu ukupnih godina radnog staža, a ne godina radnog staža kod poslodavca (uključujući i njegove pravne prethodnike), kao što je to slučaj u najvećem broju drugih država. Naime, prema trenutnim odredbama Zakona zaposleni ima pravo na otpremninu koja zavisi od njegove trenutne zarade i celokupnog radnog iskustva, bez obzira koliko je vremena proveo kod poslednjeg poslodavca. Na primer, čak i u slučaju kada mu je kod poslednjeg poslodacva isplaćena optremnina na osnovu poslednjih 27 godina rada, ukoliko ponovo pronađe posao nakon otpuštanja ima pravo na otpremninu za ukupno 28 godina rada. Na ovaj način formulisane otpremnine ne samo da smanjuju ponudu rada, s obzirom na to da služe kao supstitut za rano penzio-nisanje, već smanjuju i tražnju za radom imajući u vdu da poslodavci žele da izbegnu visoke troškove raskidanja radnog odnosa radnika sa dužim radnim iskustvom.

Ova odredba predstavlja jednu od standardnih meta kritike Saveta stranih investitora, koji s pravom ističe da ona, između ostalog, podstiču potencijalnu diskriminaciju zapo-šljavanja starijih osoba tj. lica sa dugogodišnjim radnim iskustvom (Bela knjiga, 2010). Naime, nenameravana posledica ove odredbe koja je, prema nekim tumačenjima, bila usmerena na to da se nesavesni poslodavci sledbenici spreče da izigraju obaveze prema radnicima koji su ostvarili dugogodišnji staž kod njihovih pravnih prethodnika, jeste da su sada svi (a pre svega privatni) poslodavci veoma oprezni pri zapošljavanju radnika sa većim radnim iskustvom. S druge strane, ona je otvorila mogućnost za zloupotrebe, po-sebno u javnom sektoru, gde je došlo do pojave ‘lovaca na otpremnine’ – privilegovanih osoba koja se smišljeno, koristeći svoj socijalni kapital, ‘sele’ sa jedne na drugu poziciju u okviru javnog sektora u relativno kratkim intervalima, svaki put dobijajući pun iznos otpremnine prema zakonu ili još povoljnijem posebnom programu. Prema nacrtu novog Zakona o radu čini se da će ova odredba biti izmenjena i da će se u narednom periodu otpremnine isplaćivati po osnovu godina provedenih isključivo kod poslednjeg poslo-davca.

Paralelno sa postojanjem visokih otpremnina, od 2000. nezaposleni pojedinci su dobijali i relativno velikodušne naknade za nezaposlenost što je delovalo da duže ostanu u statu-su nezaposlenosti, a veliki deo vremenom pređe i u neaktivnost.

Premda se očekivalo da će broj korisnika naknade veoma porasti sa početkom masovnih otpuštanja, došlo je samo do umerenog porasta, a obuhvat korisnika nikad nije značajno prešao 10% broja registrovanih nezaposlenih. Razlog za to je uspostavljanje Tranzicio-nog fonda 2002. godine, kojim su obezbeđivane relativno visoke otpremnine otpuštenim radnicima, ali uz istovremeni gubitak prava na korišćenje naknade.

Uprkos malom broju korisnika, tokom cele protekle decenije učešće izdataka za naknade u BDP se kretalo u rasponu 0,5-0,7%, što odgovara proseku u razvijenijim zemljama OECD-a. Štaviše, učešće izdataka za naknade je tokom prošle decenije bilo višestruko veće u odnosu na izdatke za aktivne programe tržišta rada koji su se kretali do 0.18% BDP (Arandarenko, 2011). Visoki izdaci za mali broj korisnika su posledica relativno visoka velikodušnost stope zamene i dužine trajanja naknade. Stopa zamene bila je defi-nisana kao 60% prosečne plate zaposlenog u prethodna tri meseca, sa obaranjem na 50% posle tri meseca korišćenja do isteka prava na naknadu. Međutim, pošto je uređeno da

222

minimalna naknada ne može da bude niža od minimalne plate, za mnoge korisnike stopa zamene je bila znatno, a za neke i veća od 100%. Imajući u vidu brzi rast prosečne plate i visoke stope zamene, jasno je zašto su rasli ukupni izdaci za naknade.

Promenama Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti 2009. godine, velikodušnost pravila je smanjena i postala je slična prosečnom nivou za uporedive ze-mlje regiona Zapadnog Balkana i Centralne i Istočne Evrope.

Postoji jaka veza između zakonodavne zaštite zaposlenja i naknada za nezaposlenost u pogledu njihovog zajedničkog delovanja na aktivaciju pojedinaca. Smatra se da su ot-premnine i naknade komplementarne, i da bi povećanje velikodušnosti jedne institucije trebalo da prati smanjenje velikodušnosti druge, kako bi ukupni podsticaji za rad ostali grubo nepromenjeni.

Rešavanje problema moralnog hazarda i šire, nesavršenih informacija, predstavlja jednu od ključnih pretpostavki optimalnog dizajniranja naknada za nezaposlenost. Javne agen-cije koja obezbeđuju naknade za nezaposlenost se susreću sa pervazivnim problemima moralnog hazarda po raznim osnovama. U nekim zemljama, uključujući Srbiju, tu spa-da i problem nametanja poreske odgovornosti, odnosno obezbeđenje naplate obaveznih uplata doprinosa. Još rašireniji su problemi koji se tiču praćenja napora koji korisnici naknada ulažu u traganje za poslom.

U standardne načine da se smanje podsticaji da se ne traži posao spadaju relativno niske stope zamene, koje mogu da opadaju sa trajanjem nezaposlenosti. Takođe, često se pri-menjuje administrativni pritisak na korisnike (’pomogni i dosađuj’), kroz česte pozive, kontrole i zahteve za obaveznim javljanjem ili izveštavanjem, kako bi se otežali neaktiv-nost ili rad u neformalnoj ekonomiji.

Mehanizmi aktivacije uključuju i nuđenje učešća u skupljim aktivnim programima trži-šta rada bez ukidanja prava na naknadu, kao način da se stimuliše napor za povećanjem šansi za nalaženje posla.

4. Reforma penzijskog sistema i promocija koncepta aktivnog starenja

Da bi se rad starijih radnika učinio isplativim, posebno onih koji su blizu odlaska u penziju, neophodno je da penzioni sistem nagrađuje duži radni vek a da se smanji rano napuštanje tržišta rada. Ovo je posebno važno za Srbiju gde, zbog niza različitih meha-nizama koji podstiču prevremeno penzionisanje, prosečna starost lica koja se penzionišu je niža nego u većini zemalja OECD-a, a broj godina uplaćivanja doprinosa manji.

Dodatno, penzioni sistem u Srbiji je veoma velikodušan, na nivou OECD zemalja sa visokim dohotkom. Recimo, iznos penzije koju treba da dobije novi penzioner u Srbiji jednak je skoro 60% neto prosečne zarade (tzv. stopa zamene), što je veće od stope koja se plaća u više od jedne trećine zemalja OECD. Još važnije, pojedinci u Srbiji odlaze u penziju sa dosta manje godina plaćanja doprinosa nego što je uobičajenih 45 godina u zemljama OECD-a. Penzioneri u Srbiji tako primaju slične penzije za manje godina rada i doprinosa a primaju ih na duži period jer ranije stiču pravo na odlazak u penziju u odnosu na svoje parnjake u OECD-u (World Bank, 2009).

223

Imajući u vidu karakteristike penzionog sistema u Srbiji, da bi se isplatio rad starije populacije i povećala njihova participacija na tržištu rada neophodno je učiniti nekoliko izmena.

Prvo, iznos penzije vezati ne samo za uplaćene doprinose, nego i za očekivano životno korišćenje penzije. Čak i ukoliko pojedinac ispuni kriterijum u vezi sa godinama pla-ćanja doprinosa, ukoliko odluči da se prevremeno penzioniše mogla bi da se razmotri opcija da mu se nivo mesečne penzije odredi na nivou kojim bi se obezbedilo da ukupan očekivani životni prihod u slučaju prevremenog penzionisanja odgovara ukupnom oče-kivanom prihodu u slučaju penzionisanja u standardnom dobu za penziju. Takva mera bi destimulisala rano penzionisanje što bi trebalo da utiče na povećanje participacije na tržištu rada za pripadnika starije populacije. .

Drugo, povećati starosnu granicu za prevremeni odlazak u penziju. Pored korekcije ni-voa penzija usled prevremenog penzionisanja, potrebno je povećati i starosnu granicu za odlazak u prevremenu penziju. Mađarska i Češka, na primer, ograničavaju prevremeni odlazak u penziju na tri godine manje od punog doba za penzionisanje. Poljska ga ne dozvoljava. U Srbiji je dozvoljen raniji odlazak u penziju već sa 53 godine za muškarce sa 40 godina uplaćivanih doprinosa. Ukoliko je osoba uplaćivala doprinose 45 godina, omogućeno joj je da se penzioniše u bilo koje doba.

Pored otklanjanja faktora specifičnih za srpski penzioni sistem, koji doprinose atraktiv-nosti penzije u odnosu na opciju produžetka radnog veka, neophodno je da Srbija pristu-pi usvajanju principa šire politike aktivnog starenja, koja predstavlja jedan od ključnih ekonomsko-socijalnih ciljeva Evropske unije.5

U uslovima kada se povećava prosečna starost stanovništva neophodno je povećati za-poslenost posebno starijeg segmenta radne snage kao najizdašnijeg resursa raspoloživog ljudskog kapitala. Neophodno je, pre nego što se ispune uslovi za penzionisanje babyboom generacija da se kreiraju politike koje bi podstakle ovaj segment radne snage da ostane na tržištu rada umesto da se rano penzioniše i ode u neaktivnost i ne iskoristi u potpunosti njihov radni potencijal. Poslednjih godina, Evropski savet je u nekoliko navrata donosio zaključke koji su usmereni ka povećanju zaposlenosti starijih radnika.6 U zaključcima se sugeriše da starenje populacije neće isključivo stvoriti probleme u finansiranju penzionog sistema i sistema zdravstvene zaštite već i funkcionisanju tržišta rada. Veća participacija starijih radnika na tržištu rada, uzimajući u obzir njihovo znanje i iskustvo koje raste sa godinama, je važan faktor koji doprinosi pametnom, održivom i inkluzivnom rastu koji se nalazi u osnovi strategije Evropa2020. Mere koje se propagi-raju i postepeno uvode u zemljama članicama, uprkos političkoj nepopularnosti, uklju-čuju povećanje efektivnog vremena provedenog na tržištu rada za pet godina, postepeno penzionisanje i tzv. penzije sa nepunim radnim vremenom.

Kako upozorava Evropski savet, stariji radnici su suočeni sa diskriminacijom na tržištu rada upravo zbog svojih godina i važno je da se radi na otklanjanju takve prakse. Po-trebno je raditi na otklanjanju stereotipa o starijim radnicima i kreiranju javne svesti o 5 Videti šire: http://europa.eu/ey2012/6 “Dealing with the impact of an ageing population in the EU (2009 Ageing Report), “Equal opportunities

for women and men: active and dignified ageing” (2009), “Active ageing” (2010)

224

vrednosti aktivnog starenja i doprinosu starijih radnika celokupnom društvu i privredi, kao i značaju starosno raznolike radne snage.

Veću participaciju starijih radnika moguće je postići inicijativama za celoživotno uče-nje koje bi bile prilagođene potrebama tržišta rada. Povećanje nivoa obuke radnika to-kom njihove celokupne karijere potrebno je kako bi se održao visok nivo produktivnosti tokom čitavog radnog veka. Promovisanje aktivnijeg upravljanja ljudskih resursima u korist starijih radnika može da odloži njihovo povlačenje sa tržišta rada. Pod tim se pre dvega podrazumeva: (1) organizacija rada koja je prilagođenja potrebama starijih rad-nika; (2) podsticanje fleksibilnog radnog vremena; (3) kreiranje radnog okruženja koje zadovoljava visoke zdravstvene standarde.

5. Aktivna politika tržišta rada sa fokusom na mlade

Aktivna politika tržišta rada deluje na povećanje aktivnosti na nekoliko načina. Prvo, tako što ’prisiljava’ registrovane nezaposlene da traže posao kroz posredovanje u zapo-šljavanju, savetovanje, programe aktivnog traženja posla, ali i kontrolu i sankcije. Drugo, tako što registrovane nezaposlene neposredno ’premešta’ u zaposlenost, na primer kroz subvencije za novo zapošljavanje ili javne radove. Treće, kroz delovanje na dugoročnu zapošljivost i povećanje ljudskog kapitala registrovanih nezaposlenih, na primer kroz programe obuka i prekvalifikacija, kojima se smanjuju šanse da nezaposleni skliznu u obeshrabrenost, neaktivnost i u krajnjoj liniji nezapošljivost

U budžetu za 2014. godinu predviđeno je 2.6 milijardi dinara za aktivne mere, što je dvostruko veći iznos u odnosu na 2013. godinu. S obzirom na to da je stopa nezaposle-nosti za mlade (15-24 godine) u Srbiji dostigla 50% još pre dve godine, u nastavku se fokusiramo na nove programe koji bi trebalo da povećaju stopu zaposlenosti upravo ove grupe na tržitu rada.7

Nacionalnim akcionim planom zapošljavanja (NAPZ)8, koji predstavlja instrument za operacionalizaciju ciljeva postavljenih u Nacionalnoj strategiji zapošljavanja 2010-2020., za mlade u ovoj i sledećoj godini predviđen je takozvani paketa usluga za mlade. Paket podrazumeva da će Nacionalna služba za zapošljavanje (NZS) u prva tri meseca od pri-jave mlade osobe na evidenciju nezaposlenih: (1) izvršiti procenu zapošljivosti lica; (2) utvrditi individualni plan zapošljavanja i odrediti mere koje su najpogodnije za aktivaci-ju i podizanje zapošljivosti mladih; (3) ponuditi posao ili neku drugu meru aktivne poli-tike zapošljavanja koja može da pomogne u zapošljavanju (savetovanje, stručna praksa, obuka, subvencija za samozapošljavanje, podrška razvoju preduzetništva mladih i sl.).

Paket usluga za mlade u Srbiji, kao i sličan program garancija za mlade koji se uvodi širom Evropske Unije, po svoj sadržini veoma podsećaju na programe koji su po prvi put primenjeni u skandinavskim zemljama (1984. u Švedskoj, a potom 1993. u Norveškoj I Danskoj i najzad 1996. u Finskoj). S obzirom na to da intenzivnu debatu koja se trenutno vodi u evropskim krugovima o uspešnosti ovakvih programa, pojavili su se i rezultati

7 Videti šire: Žarković-Rakić, J. (2013)8 http://www.minrzs.gov.rs/doc/zaposljavanje/NAPZ%202013.pdf

225

evalucija dosadašnjih mera. Tako na primer, istraživanje Eurofonda za Švedsku i Finsku9 ocenjuje programe ovog tipa kao pozitivne jer pokušavaju da izbegnu pomenuti efekat ožiljka. No, ističu da su garancije pogodnije za mlade koji su spremni za rad i koji su tek ušli na tržište rada, a manje prilagođeni dugoročno nezaposlenim pojedincima. Nadalje, uspeh mera zavisi i od drugih javnih politika (npr. infrastukture i kapaciteta NSZ, ras-položivosti mesta na fakultetima, ponude programa pripravnika i obuka). U uslovima visoke stope nezaposlenosti mladih, može postojati iskušenje da se posegne za brzim rešenjima koji ne moraju nužno da proizvedu dugoročne koristi za ovu populaciju. Re-cimo, garancije za mlade mogu da mladom čoveku ponude posao, mesto u obrazovnom sistemu ili obuku za relativno kratko vreme i uz niske troškove, ali da ne reše strukturni problem ove ciljne grupe a to je nedostatak veština i kvalifikacija. Najzad, smatra se da je momenat intervencije ključan i da je period od tri meseca (koliko na raspolaganju imaju i Nacionalne službe za zapošljavanje u Finskoj i Švedskoj) isuviše dug i da bi Službe trebalo da imaju obavezu da pomognu mladim ljudima bez posla odmah nakon što se registruju kao nezaposleni.

S obzirom na to da je u Srbiji Paket za mlade uveden tek od 2013. godine još je rano za predviđanje njegovih efekata. Ali bi prilikom planiranja NAPZ za 2014. godinu ovakve i slične evaluacije trebalo imati u vidu kako bi se raspoloživi kapaciteti NZS iskoristila na najbolji mogući način za smanjenje broja nezaposlenosti mladih ljudi.

Pored specifičnih programa koji su usmereni na mlade i koje bi trebalo i dalje razvijati i unapređivati, šire posmatrano, potrebno je raditi na promenama u obrazovnom sistemu i sistemu obuka, kako bi se smanjio jaz između veština koje su nude i traže na tržištu rada.

Evropska unija od 2003. kroz razne projekte pomaže na reformi i modernizaciji sistema srednjeg stručnog obrazovanja kako bi se odgovorilo budućim potrebama privrede, po-trebama preduzeća za obučenom radnom snagom a istovremeno povećala zapošljivost pojedinaca sa srednjim nivoom obrazovanja. Međutim, stručno obrazovanje u Srbiji je i dalje lošeg kvaliteta s obzirom na to da su oblasti isuviše usko specijalizovane a sistem je generalno nepopularan među učenicima o čemu svedoči gašenje velikog broja odeljenja i ove godine.

U domenu visokog obrazovanja Srbija beleži mali broj diplomaca, ali ne zbog nedo-voljnog broja upisanih studenata već velikog broja studenata koji napuštaju studije pre roka ili isuviše dugo studiraju. Jedan od uzroka ovog problema su svakako programi na univerzitetima koji su više oblikovani pod uticajem ponude nego tražnje za određenim znanjima.

Kako se ocenjuje u najnovijoj studiji o ulozi veština na tržištu rada za budući ekomski rast Zapadnog Balkana10, da bi se rešili strukturni problemi mladih ljudi u Srbiji, koji se ogledaju u nedostatku veština i kvalifikacija, potrebno je konačno započeti institucio-nalnu saradnju između obrazovne politike i politike zapošljavanja. Za početak, dovoljno je osnovati telo koje bi okupljalo stručnjake iz ove dve oblasti, a koji bi onda poveli stratešku diskusiju o reformi obrazovnog sistema. Do tada, mere poput garancija za 9 http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2012/42/en/1/EF1242EN.pdf10 LabourMarketandSkillsintheWesternBalkans, ed. Mihail Arandarenko and Will Bartlett, FREN and

LSE Research on South Eastern Europe, 2012.

226

mlade mogu samo trenutno da olakšaju situaciju u kojoj se nalaze mlade osobe, ali ne i da ponude dugoročno rešenje za njihove probleme na tržištu rada.

6. Zaključak

Produžena ekonomska kriza poništila je prve znake oporavka na tržištu rada do kojih je došlo 2007. i 2008. godine, jer je u 2009. zaposlenost pala dublje nego privredna ak-tivnost, a taj trend se nastavlja i dalje. Aprila 2013. ukupna zaposlenost stanovništva radnog uzrasta dostigla je istorijski minimum od uvođenja Ankete o radnoj snazi (1994), a odgovarajuća stopa zaposlenosti je pala na 45.8%. Istovremeno, stopa nezaposlenosti iznosi 25%, što ponovo svrstava Srbiju među nekoliko evropskih (uglavnom balkanskih) zemalja sa najvišom stopom nezaposlenosti.

Posle oktobra 2000. godine, bilo je jasno da je neophodna radikalna reforma institucija tržišta rada, ali i da politika zaposlenosti mora da bude usklađena sa opštim pravcem sveobuhvatne tržišne reforme. Međutim, kao i u mnogim drugim zemljama u tranziciji, tržišna reforma je osmišljena bez ozbiljnijeg zanimanja za tržište rada – niti je ono bilo tretirano kao ključna endgogena varijabla, niti kao važno ograničenje pri razmatranju ishoda strateških pravaca reforme. Srbija se tako, na primer, odlučila za privatizaciju prodajom, kao isključivi oblik privatizacije, uprkos upozorenjima da će takav pristup dovesti do naglog rasta nezaposlenosti i njenog produženog trajanja tokom tranzicije. Kao i u drugim zemljama u tranziciji, i u Srbiji su kreatori reforme percipirali reformu tržišta rada kao pomoćnu i u osnovi ezgogenu. Tako, u Pismu o namerama tadašnje Sa-vezne vlade upućenom MMF-u 2001. godine, uloga reformi na tržištu rada svodi se na podsticanje unapređenja poslovnog okruženja i ubrzavanje privrednog restrukturiranja.

Da bi se poboljšale prilike na tržištu rada Srbije, u narednom periodu neophodno je, u prvom redu, usvojiti izmene Zakona o radu a posebno one odredbe koje su smatrane rigidnim kao što je slučaj sa otpremninama i radom na određeno vreme. Međutim, da se ne bi ponovile greške iz prethodne decenije, politiku zaposlenosti je potrebno shvatiti u svom širem značenju, kao konzistentni spoj različitih sektorskih ekonomskih politika kojima je zajednički cilj kreiranje zaposlenosti. Drugim rečima, pored izmena radnog zakodondavstva neophodno je sprovesti niz reformi u nekoliko ključnih sektora: pore-skom i sistemu socijalnih naknada, penzijskom sistemu, u oblasti zakonovadne zaštite zaposlenja, aktivnih politika tržišta rada a nadasve u sistemu obrazovanja i obuka.

Literatura

1. Arandarenko, M. (2011), TržišteradauSrbiji:Trendovi, institucije,politike, CID Ekonomski fakultet, Beograd

2. Arandarenko et al. (2012) Arandarenko, M; Žarković-Rakić, J.; Vladisavljević M (2012): ‘Frominactivitytowork:unleashingtheuntappedpotentialof thelabourforceinSerbia’ in ‘From Global Crisis to Economic Growth. Which Way to Take?’ VOLUME I, Faculty of Economics, University of Belgrade., Pp 269-296

3. Arandarenko, M. and Bartlett, W. (2012). ed. LabourMarketandSkillsintheWe-sternBalkans, FREN and LSE Research on South Eastern Europe.

227

4. Council of the European Union. 2009. Dealingwiththeimpactofanageingpopula-tionintheEU, Ageing Report. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0180:FIN:EN:PDF[Pristup: 08/12/12]

5. Council of the European Union. (2009), Equalopportunitiesforwomenandmen:active and dignified ageing. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/lsa/108375.pdf [Pristup: 08/12/12]

6. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,(2012) YouthGuarantee:Experiences fromFinlandandSweden. http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2012/42/en/1/EF1242EN.pdf[Pristup: 04/9/13]

7. Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike. Nacionalniakcioniplanzapo-šljavanja za 2013. godinu.http://www.minrzs.gov.rs/doc/zaposljavanje/NAPZ%202013.pdf[Pristup: 5/9/13]

8. OECD, 2008. Serbia:ALabourMarketinTransition, Paris: OECD9. Savet stranih investitiora. 2010. Bela knjiga: Predlozi za poboljšanje poslovnog

okruženja, Savet stranih investitiora, Beograd.10. World Bank (2009) “DoingMoreWithLess:Addressingthefiscalcrisisbyincrea-

singpublicsectorproductivity.World Bank, Report No. 48620-YF11. World Bank (2006). DoingBusiness2006. Washington, DC.12. Žarković Rakić, J. (2013). Okvir:EkstremnanezaposlenostmladihuEU iSrbiji:

poslediceimogućarešenja , Kvartalni monitor br. 33

229

NikolaAltiparmakov*

Perspektive penzijskih reformi u SrbijiApstrakt: Neodrživo visoko učešće rashodazapenzijeubrutodomaćemproizvoduSrbijepredstavljaizvormakro-fiskalnenestabilnosti.Bez fiskalne stabilizacije penzijskog sistemaneće biti moguće uspešno sprovesti fiskalnukonsolidacijunitiuspostavitiodrživmodelpri-vrednograzvojaunarednimgodinama.Dabisepenzijskirashodistabilizovalinaekonomskiodrživomnivouneophodnojerealnoobezvre-đivanjepenzijaunarednimgodinamaisprove-đenjeparametarskihreformi–uvođenjeaktu-arskihpenalai(delimično)povećanjestarosnedobizapenzionisanježena.

Ključne reči: penzijska reforma, aktuarskipenali,fiskalnaodrživost

Abstract: Extremelyhighlevelofpensionex-penditures,relativetoSerbiangrossdomesticproduct, presents a major source of macro-fiscal imbalances. Achieving pension sustai-nabilityisapreconditionforsuccessfulfiscalconsolidation and viable economic growthmodel in the comingyears. Inorder tobringdownpensionexpenditurestoaneconomicallysustainable level pensions have to decline inrealtermsinthecomingyearsandparametricreformsneedtobeimplemented–introductionofactuarialpenaltiesand(partial)increaseofretirementageforwomen.

Keywords: pensionreform,actuarialpenalti-es,fiscalsustainability

JEL: H55, E24, H6

Uvod

U ovome radu ćemo sumirati najvažnije teorijske rezultate iz oblasti funkcionisanja i sazrevanja penzijskih sistema baziranih na tekućem Pay-As-You-Go finansiranju. Po-kazaćemo da bi reformski pravci koji bi uključivali kapitalizaciju državnog penzijskog fonda ili delimičan prelazak na sistem obaveznih privatnih penzijskih fondova – bili ekonomski inferiorni u odnosu na tekuće PAYG finansiranje. Uspostavljanje finansijske održivosti PAYG sistema se otuda nameće kao prioritet u narednom periodu. Može se očekivati da će stabilizacija penzijskog sistema biti veliki socio-ekonomki izazov imaju-ći u vidu da je Srbija negativni evropski rekorder u pogledu učešća rashoda za penzije u bruto domaćem proizvodu (BDP). Objasnićemo neophodne elemente budućih penzijski reformi – uvođenje sistema aktuarskih penala i (delimično) povećanje starosne granice za penzionisanje žena. Pokazaćemo da bi eventualni izostanak fiskalne stabilizacije pen-zijskog sistema onemogućio uspešnu fiskalnu konsolidaciju i održiv makro-ekonomski model privrednog razvoja u narednom periodu.

U prvom delu rada objašnjavamo prirodu PAYG penzijskih sistema i činjenicu da sadaš-nje i buduće generacije radnika snose teret finansijske darežljivosti prema inicijalnim ge-neracijama PAYG penzionera. U drugom delu pokazujemo da su alternative postojećem državnom penzijskom sistemu, poput uvođenja obaveznih privatnih penzijskih fondova ili kapitalizacije državnog penzijskog fonda – ekonomski inferiorne u odnosu na tekuće

* Fiskalni savet Srbije, [email protected]

230

PAYG finansiranje. U trećem delu naglašavamo neodrživost izuzetno visokih izdvajanja za penzije u Srbiji, dok su neophodne parametarske reforme analizirane u četvrtom delu. Zaključna razmatranja su data u petom delu.

1. Sazrevanje PAYG sistema i implicitni penzijski dug

Osnovna razlika, sa makroekonomskog stanovišta, između PAYG i kapitalisanih pen-zijskih sistema nastala je tokom njihovog perioda sazrevanja koji traje 50 do 70 godina nakon osnivanja. U slučaju kapitalisanog sistema doprinosi inicijalnih generacija rad-nika se investiraju na tržištima kapitala čime se omogućava finansiranje investicionih projekata i povećanje akumulacije kapitala na nacionalnom nivou.1 Sa druge strane, do-prinosi radnika prilikom uvođenja PAYG sistema se koriste za isplatu penzija inicijalnim generacijama starih lica koji dobijaju svojevrstan među-generacijski poklon jer je finan-sijska vrednost penzija koje primaju daleko veća od doprinosa koje su uplatili u PAYG sistem. Na ovaj način nastaje implicitniPAYGpenzijskidug ili sistem međugeneracijske solidarnosti: finansirajući inicijalne generacije starih lica mladi radnici zadužuju buduće generacije radnika da izdvajaju sredstva za njihove penzije kada ostare.

Darežljivost PAYG sistema prema inicijalnim generacijama starih lica ima svoju eko-nomsku cenu. S obzirom na to da se doprinosi inicijalnih generacija radnika ne kapitali-šu, ne dolazi do povećanja akumulacije (fizičkog) kapitala koja odlikuje osnivanje kapi-talisanog penzijskog sistema. Otuda buduće generacije radnika u okviru PAYG sistema imaju na raspolaganju niži nivo kapitala i samim tim ostvaruju niži nivo proizvodnje. Međutim, empirijske procene za Sjedinjene Države, gde su vršena najdetaljnija istraži-vanja, sugerišu da se životni standard današnjih generacija ne bi drastično razlikovao da su kapitalisani penzijski sistemi prevagnuli pre više od jednog veka kada su se praktično sve države Evrope i sveta opredelile za PAYG finansiranje. U hipotetičkom slučaju da su se Sjedinjene Države 1937. godine opredelile za kapitalisani penzijski sistem, procenjuje se da bi nivo BDP percapita mogao da iznosi oko desetak procenata više nego što je to danas slučaj (Feldstein, 1974; CBO, 1998). Imajući u vidu višedecenijski i viševe-kovni horizont, razlike u nivou BDP percapita od oko 10% se mogu smatrati relativno skromnim imajući u vidu da je prosečna stopa privrednog rasta u razvijenim zemljama iznosila oko 2% godišnje u protekla dva veka.

Pri tom, ukoliko posmatramo širi društveni i socijalni kontekst može se postaviti pitanje u kojoj meri bi visoke stope privrednog rasta koje je omogućila industrijska revolucija uopšte bile ostvarene da inicijalni penzijski sistemi nisu sadržali PAYG komponentu koja je povećala životni standard tadašnjih starih lica. Naime, originalni Bizmarkov si-stem u Nemačkoj je upravo nastao kao odgovor na rastuće socijalno nezadovoljstvo usled industrijske revolucije koja je u velikoj meri promenila tradicionalnu porodičnu struktu-ru društva tako da o ostarelim (industrijskim) radnicima nije imao ko da brine. Moglo bi se reći da su PAYG penzijski sistemi u određenoj meri doprineli društvenoj prihvat-ljivosti industrijske revolucije koja je omogućila privredni rast bez istorijskog presedana tokom prethodna dva veka. Otuda je ranije pomenute hipotetičke projekcije potrebno 1 Investiranje sredstava na tržištima kapitala ne mora da znači, samo po sebi, da će doći do povećanja

fizičke akumulacije kapitala budući da je moguće da se država zadužuje na tržištima kapitala kako bi finansirala svoje tekuće rashode. U tom slučaju, umesto povećanja fizičkog kapitala dolazi do povećanja (eksplicitnog) javnog duga.

231

uzeti sa dozom rezerve. Ukoliko bi inicijalni izostanak PAYG penzijske komponente značio odlaganje ili usporeno sprovođenje industrijske revolucije, sasvim je moguće da bi današnji nivo BDP percapita zapravo bio niži u slučaju hipotetičkog uvođenja (isklju-čivo) kapitalisanih penzijskih sistema početkom 20. veka.

Iz današnje perspektive sama ocena da li je svojevremena odluka o uvođenju PAYG penzijskih sistema umesto kapitalisanih bila „dobra“ ili „loša“ nije od ključnog značaja. Ipak, imajući u vidu gore pomenute činjenice i okolnosti možemo zaključiti da je ve-rovanje koje je uvreženo u velikom delu šire javnosti, da je inicijalno opredeljivanje za PAYG finansiranje bila greška - zapravo nema čvrsto utemeljenje u ekonomskoj teoriji. Naročito je potrebno naglasiti neutemeljenost još jedne povezane zablude - da proces demografskog starenja ne bi negativno uticao na nacionalne penzijske sisteme da su oni organizovani po principu kapitalisane štednje. Zapravo svi (sazreli) penzijski sistemi, bilo da su PAYG ili kapitalisani, predstavljaju isključivo preraspodelu tekuće proizvod-nje između mladih radnika i starih penzionera (Barr, 2004; Samuelson, 1958). Otuda demografsko starenje na veoma sličan način negativno utiče i na PAYG i na kapitalisane penzijske sisteme jer dovodi do smanjenja ključnog faktora proizvodnje – radne snage. U okviru PAYG sistema demografsko starenje stvara očigledne finansijske pritiske jer sve manji broj radnika treba da izdržava sve veći broj penzionera. Međutim, demografsko starenje prouzrokuje slične pritiske i na kapitalisane penzijske sisteme. Sa jedne strane, produženje životnog veka znači da penzijska ušteđevina omogućava osiguranicima niže penzije usled produžavanja perioda tokom kojeg se penzije isplaćuju. Sa druge strane, smanjenje stope fertiliteta i manji broj radnika znači smanjenje realne kupovne moći penzijske ušteđevine usled manjeg obima proizvodnje i promenjenog odnosa faktora proizvodnje koji smanjuje prinose na kapital. Možemo dakle zaključiti da demografsko starenje stvara finansijske pritiske na funkcionisanje svih vrsta penzijskih sistema, kako državnih PAYG sistema tako i privatnih kapitalisanih sistema.

U Srbiji, kao i u većini zemalja u Evropi i svetu, postoji državni PAYG sistem koji je pot-puno sazreo tokom prethodnih 70 godina. Sistem se nalazi pod finansijskim pritiskom demografskog starenja koje je prikazano u Grafikonu 1. Možemo primetiti da je pre pola veka u Srbiji bilo 10 mladih, radno sposobnih osoba na jednu staru osobu preko 65 godi-na. Danas odnos mladih i starih osoba iznosi 4:1 i očekuje se da se u narednih pola veka ovaj odnos smanji na manje od 2:1. Ovakvi demografski trendovi zahtevaju sistemske reforme kako bi se očuvala finansijska održivost penzijskog sistema, i šire posmatrano privrednog sistema u celini.

232

Grafikon 1Odnos radno sposobnog stanovništva (15-64) i starih (65+) u Srbiji

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

1961 1971 1981 1991 2002 2011 2020 2030 2040 2050 2060

Izvor: Grafikon autora na osnovu podataka iz popisa stanovništva i Penev (2013).

Pomenuli smo da inicijalne generacije starih ostvaruju veliki finansijski dobitak prili-kom uvođenja PAYG sistema jer je vrednost penzija koje primaju daleko veća od dopri-nosa koje su uplatili u penzijski sistem. Teret ove inicijalne darežljivosti PAYG sistema snose sve buduće generacije osiguranika – jer je finansijska vrednost dobitka inicijalnih generacija starih identično jednaka finansijskom gubitku budućih generacija koje uče-stvuju u PAYG sistemu (Sinn, 2000). PAYG penzijski sistemi dakle predstavljaju među-generacijski transfer koji zahteva da se sve buduće generacije odriču u korist inicijalne generacije starih prilikom osnivanja penzijskog sistema.

Detaljnom finansijskom analizom moguće je utvrditi koje su generacije “dobitnici” a koje “gubitnici” usled učestvovanja u PAYG sistemu. Detaljni podaci i obračuni ove vrste za Srbiju nisu dostupni, ali gruba paralela sa Sjedinjenim Državama (Diamond, 2004) pokazuje da su generacije rođene do polovine 20. veka u Srbiji ostvarile finansijski dobitak dok će sve generacije rođene nakon toga biti na finansijskom gubitku. Otuda se u široj javnosti, kako Srbije tako i drugih evropskih zemalja, često može čuti da se ge-neracijama mladih radnika ne isplati da učestvuju u državnom PAYG sistemu i da im je finansijski bolje da privatno štede za starost putem polisa životnog osiguranja ili privat-nih penzijskih fondova. Ukoliko izolovano/parcijalno posmatramo finansijsku poziciju mladih radnika ova opservacija je tačna jer PAYG doprinose trenutnih radnika čine dve ekonomske komponente: (1) štedna komponenta koja predstavlja sadašnju vrednost pen-zija koje će osiguranici u budućnosti primati iz PAYG sistema i (2) implicitnu poresku komponentu kojom se finansira implicitni penzijski dug nastao zbog inicijalne darežlji-vosti PAYG sistema prema prvim generacijama penzionera (Lindbeck i Persson, 2003)2.

Međutim, važno je naglasiti da parcijalna finansijska računica za mlade radnike ostaje validna i u opštem slučaju samo ako izlazak mladih iz PAYG sistema automatski povlači i prestanak isplate penzija starim licima. Na ovaj način društvo praktično prestaje sa 2 U ovome radu pretpostavljamo da je privreda Srbije, kao i većina privreda u svetu, dinamičkiefikasna,

odnosno da je stopa prinosa na kapital viša od stope privrednog rasta (Abel i dr, 1989).

233

servisiranjem postojećeg implicitnog penzijskog duga čime se omogućava finansijski dobitak za generacije mladih radnika. Kompletan teret ukidanja PAYG sistema pada na trenutne generacije penzionera koji neće primati penziju iako su tokom radnog veka uplaćivali doprinose u penzijski sistem. Međutim, ukoliko prilikom izlaska mladih rad-nika iz PAYG sistema društvo nastavi sa servisiranjem implicitnog penzijskog duga i isplatom ranije stečenih penzija – kompletan teret ukidanja PAYG sistema pada na ge-neracije mladih radnika pa prethodno navedena parcijalna finansijska analiza prestaje da bude validna. U ovom slučaju trenutne generacije radnika bi prestale da uplaćuju PAYG doprinose ali bi istovremeno počele da plaćaju neki novi oblik poreza na zarade u identičnom iznosu pređašnjih penzijskih doprinosa kako bi se obezbedila sredstva za isplatu implicitnog PAYG penzijskog duga. Generacije mladih radnika bi zapravo bile na velikom finansijskom gubitku jer bi de-fakto podnosile isto fiskalno opterećenje zarada kao da PAYG sistem nije ukinut, pri čemu ne bi ostvarivali nikakve PAYG penzijske prihode kada ostare.

Implicitni penzijski dug je višestruko većih od eksplicitnog javnog duga u svim Evrop-skim zemljama koje imaju sazrele PAYG sisteme. Holzmann, Palacios i Zviniene (2004) procenjuju da je implicitni penzijski dug iznosio oko 250% BDP u većini država konti-nentalne Evrope koje imaju penzijske sisteme Bizmarkovog tipa, dok Mink (2010) proce-njuje da implicitni penzijski dug iznosi 280% BDP u evro zoni. Gruba računica pokazuje da se implicitni penzijski dug i u slučaju Srbije nalazi u ovom opsegu. Ako pretpostavi-mo da se postojeći rashodi za penzije, koji trenutno iznose 4,4 milijardi evra godišnje, linearno smanjuju tokom perioda gašenja PAYG sistema koji traje oko 50 godina, uz pretpostavljenu realnu diskontnu stopu od 3% godišnje, dobijamo vrednost implicitnog penzijskog duga od 240% BDP.3 Imajući u vidu veličinu implicitnog penzijskog duga jasno je da bi potencijalno gašenje PAYG sistema predstavljalo ogroman finansijski teret za trenutne generacije, bilo starih penzionera bilo mladih radnika. Otuda ne čudi da se većina evropskih zemalja, naročito u Zapadnoj Evropi, opredelila da parametarskim reformama uspostavi fiskalnu održivost svojih PAYG sistema i na taj način finansijski teret demografskog starenja adekvatno raspodeli na sve buduće generacije osiguranika.

2. Potencijalne alternative PAYG penzijskom sistemu u Srbiji

Potencijalna alternativa PAYG sistemu bio bi neki oblik kapitalizovanog penzijskog si-stema. Dva najčešća oblika kapitalizovanih sistema u praksi su kapitalizacija državnog penzijskog fonda i (delimičan) prelazak na sistem obaveznih privatnih penzijskih fondo-va. Samuelson-Aaron teorema pruža okvir za poređenje performasni PAYG i kapitalisa-nih penzijskih sistema: kapitalisani penzijski sistemi su ekonomski efikasniji i pružaju osiguranicima veći iznos penzija za isti iznos uplaćenih doprinosa ako ostvaruju prinose na kapital koji su viši od stope privrednog rasta. U protivnom, PAYG penzijski sistemi su ekonomski efikasniji od kapitalisanih (Samuelson, 1958; Aaron, 1966). Takođe, važno je naglasiti da Samuelson-Aaron teorema važi samo u slučaju države koja nema aktuelni penzijski sistem. U slučaju država poput Srbije koje već imaju sazreli PAYG penzijski sistem ovaj kriterijum nije validan – potrebno je da prinosi kapitalisanog sistema budu

3 Pretpostavka o linearnom smanjenju rashoda za penzije prilikom gašenja PAYG sistema nije sasvim ade-kvatna budući da bi veća smanjenja penzijskih rashoda bila skoncentrisana u kasnijim decenijama. Otuda se vrednost od 240% BDP može uzeti kao donja granica procenjenog implicitnog penzijskog duga.

234

znatno viši od stope privrednog rasta kako bi se opravdali tranzicioni troškovi ukidanja PAYG sistema i prelaska na kapitalisani penzijski sistem (Altiparmakov, 2011).4

Pojedine razvijene zemlje, poput Kanade, Norveške ili Švedske su se tokom devedesetih godina 20. veka opredelile da (delimično) kapitalizuju svoje PAYG sisteme kako bi rav-nomernije rasporedile fiskalni teret demografskog starenja koji se očekuje da dostigne svoj vrhunac prilikom penzionisanja tzv. baby-boom generacija u periodu 2010 - 2040. godine. Ove države su u tom periodu povećale stope penzijskih doprinosa preko iznosa neophodnog za isplatu tekućih penzija kako bi se stvorila adekvatna kapitalna baza koja će se koristiti za isplatu penzija u narednim decenijama.5 Usled kvalitetnog upravljanja javnim sredstvima prinosi na kapitalizovanu štednju su bili viši od stopa privrednog rasta tako da je process penzijske kapitalizacije bio ekonomski efikasniji od postojećih PAYG penzijskih komponenti.

Iskustva zemalja u razvoju sa kapitalizacijom državnih penzijskih fondova nisu povolj-na (Iglesias i Palacios, 2000). Usled slabog kvaliteta upravljanja javnim sredstvima i čestih zloupotreba, realni prinosi državnih penzijskih fondova u zemljama u ravoju su bili niski, pa čak i negativni. Imajući u vidu da su ključni indikatori efikasnosti uprav-ljanja javnim sredstvima, poput efikasnosti sudstva, efikasnosti birokratskih procedura i indeksa korupcije u Srbiji među najnižim u Evropi – može se pretpostaviti da bi perfor-manse eventualnog državnog penzijskog fonda u Srbiji bile na razočaravajućem nivou kao i kod drugih zemalja u tranziciji i razvoju (Altiparmakov, 2013a). Čak i kada bi, u hipotetičkom slučaju, pretpostavili da bi Srbija jednako kvalitetno upravljanja državnim penzijskim fondom kao i najrazvijenije zemlje, realna stopa prinosa bi iznosila 3 do 4% godišnje u najboljem slučaju, koliko ostvaruju državni fondovi u Norveškoj i Kanadi. Sa druge strane, Republika Srbija se komercijalno zadužuje po realnim kamatnim stopama od 5% i više. S obzirom na to da PAYG penzijski sistem i zaduživanje države predstavlja-ju ekonomski uporedive oblike međugeneracijskih transfera (Diamond, 1965), ekonom-ski je efikasnije da se eventualna raspoloživa sredstva iskoriste za (prevremenu) otplatu javnog duga umesto za kapitalizaciju državnog penzijskog fonda.6

Za razliku od razvijenih država koje su se opredelile da zadrže postojeće PAYG sisteme i njihovu dugoročnu održivost unaprede stvarenjem kapitalizovanog državnog fonda, veliki broj tranzicionih zemalja u Istočnoj Evropi se opredelio za drastičniji oblik penzij-ske reforme koji je podrazumevao delimično ukidanje državnog PAYG sistema i prela-zak na sistem obaveznih privatnih (potpuno kapitlisanih) penzijskih fondova, tzv. drugipenzijskistub. Za razliku od Čilea koji je 1981. godine kompletno ukinuo državni PAYG sistem, zemlje Istočne Evrope su samo delimično ukinule državni penzijski sistem kako bi smanjile izuzetno visoke tranzicione troškove ukidanja PAYG sistema. Tako su države poput Mađarske, Poljske, Letonije, Estonije, Litvanije, Bugarske, Hrvatske i Makedonije

4 Za razliku od Samuelson-Aaron teoreme koja pruža okvir za poređenje Pareto ekonomske efikasnosti u slučaju države koja nema nacionalni penzijski sistem, kod sazrelog PAYG sistema nije moguće izvesti kriterijum opravdanosti prelaska na kapitalisani penzijski sistem koji bi važio u Pareto smislu.

5 Izuzetak je Norveška koja je kapitalizaciju državnog penzijskog fonda finansirala prihodima od eksploa-tacija nafte umesto povećanja stope penzijskih doprinosa.

6 Vittas i dr (2008) navode da je suprotna situacija navela ranije pomenute razvijene države da se opredele za kapitalizaciju državnog penzijskog sistema – očekivana stopa prinosa na kapitalisanu štednju bila je viša od kamatnih stopa javnog duga usled visokog kreditnog rejtinga ovih država.

235

između jedne četvrtine i jedne trećine postojećih doprinosa za državni PAYG sistem preusmerile u drugistub obaveznih privatnih penzijskih fondova.

Očekivanja od uvođenja drugog penzijskog stuba bila su velika – pored viših stopa pri-nosa na penzijsku štednju osiguranika, ovaj reformski pravac je trebalo da poveća stopu nacionalne štednje, ubrza privredni rast, smanji stopu neregistrovane zaposlenosti na crno i omogući imunost penzijskog sistema na političke uticaje (World Bank, 1994). Međutim, praktično sva očekivanja od drugog penzijskog stuba su ostala neispunjena u Istočnoj Evropi. Države koje su uvele drugi stub nisu u protekloj deceniji ostvarile statistički značajno povećanje nacionalne štednje niti ubrzanje privrednog rasta u od-nosu na države koje se nisu opredelile za ovaj reformski pravac (Altiparmakov, 2014). Najveće razočarenje su svakako stope prinosa drugog stuba koje su bile niže i volatilnije od PAYG prinosa postojećih državnih penzijskih sistema (Altiparmakov, 2013a). Real-ni prinosi u Estoniji, Letoniji, Litvaniji i Slovačkoj bili su čak negativni, dok su realni prinosi drugog stuba u Bugarskoj neznatno veći od nule. Razočarenje ovim reformskim pravcem navelo je Mađarsku da 2010. godine nacionalizuje drugi penzijski stub i vrati se na isključivo PAYG finansiranje, dok su Poljska, Slovačka, Letonija i Litvanija znatno smanjile obim sredstava koji se odvaja u drugi stub i omogućile osiguranicima koji to žele da penziju primaju isključivo iz državnog PAYG sistema.

Možemo zaključiti da bi alternativni pristupi finansiranju obaveznog segmenta penzij-skog sistema u Srbiji, poput kapitalizacije državnog penzijskog fonda ili uvođenja dru-gog stuba obaveznih privatnih penzijskih fondova – bili ekonomski inferiorni u odnosu na tekuće PAYG finansiranje. Otuda se uspostavljanje fiskalne održivosti javnog PAYG penzijskog sistema nameće kao apsolutni prioritet u narednom periodu.

3. Fiskalna (ne)održvivost javnog penzijskog sistema Srbije

Srbija se nalazi među negativnim evropskim rekorderima po učešću rashoda za penzije u BDP koje je iznosilo 13,3% u 2013. godini. U Tabeli 1 su prikazani bruto rashodi za penzije u zemljama Evropske Unije, kao i neto rashodi koji predstavljaju bruto penzijske rashode umanjene za iznose pripadajućeg poreza na dohodak građana. Možemo pri-metiti da većina razvijenih zemalja Zapadne Evrope oporezuje penzijske prihode i na taj način smanjuje opterećenje javnog penzijskog sistema na javne finansije i privrednu aktivnost. Oporezivanje penzijskih prihoda je u znatno manjoj meri prisutno u tranzici-onim zemljama Istočne Evrope. Možemo međutim primetiti da Estonija i Poljska, dve zemlje sa najvišim ućešćem penzija u BDP, oporezuju penzijske prihode. Rumunija je takođe uvela oporezivanje penzija u okviru nedavnih mera fiskalne konsolidacije. Neto rashodi za penzije iznose u proseku 9,3% BDP u Zapadnoj Evropi i 9,9% u Istočnoj. Otu-da je u okviru Zakona o budžetskom sistemu propisano da je rashode za (neto) penzije neophodno stabilizovati na 10% BDP, što se može smatrati gornjom granicom ekonom-ske održivosti za nisko razvijenu trancionu zemlju poput Srbije.

236

Tabela 1Bruto i neto penzijski rashodi, % BDP, države EU i Srbija

Država Penzije, % BDPBruto Neto

Austrija 14.5 11.2Belgija 10.9 9.6Danska 8.1 5.9Finska 12.0 9.8Francuska 14.3 12.8Nemačka 10.9 9.2Grčka 13.9 12.1Irska 8.1 8.1Italija 15.6 13.0Luksemburg 7.9 7.2Holandija 6.8 4.9Portugal 13.4 12.4Španija 10.8 10.2Švedska 9.2 6.7Velika Britanija 7.2 7.0PROSEK EU-15 10.9 9.3Bugarska 8.2 8.2Češka 9.8 9.8Estonija 14.5 13.8Mađarska 11.4 11.4Letonija 9.4 9.4Litvanija 8.4 8.4Poljska 11.5 9.8Rumunija 9.5 9.0Slovenija 11.1 11.1Slovačka 7.7 7.7PROSEK EU-10 10.2 9.9Srbija 13.3 13.3

Izvor: IMF(2012).

Rashodi za penzije su u Srbije na neodrživo visokom nivou uprkos odlučnim parametar-skim reformama koje su sprovedene u periodu od 2001. do 2005. godine. Tokom ovog perioda redovna starosna dob za penzionisanje je ukupno povećana za pet godina, sa 55 na 60 godina starosti za žene i sa 60 na 65 godina starosti za muškarce. Uvođenjem bodovnog penzijskog sistema visina penzijske naknade se obračunava na osnovu za-rada tokom čitavog radnog veka umesto tokom 10 najboljih godina. Takođe, prešlo se sa usklađivanja penzija sa kretanjem zarada na sistem usklađivanja sa kretanjem cena, dok su uslovi za sticanje invalidske penzije značajno pooštreni (Matković, 2005; Stanić, 2010).

237

Pre nego što su usvojene reformske mere krenule da pružaju osetnije fiskalne uštede, stabilizacija penzijskog sistema je naglo prekinuta 2008. godine kada dolazi do dva van-redna, politički motivisana, povećanja penzija. Pored redovnog usklađivanja penzija sa stopom inflacije (11%), penzije su vanredno povećane u januaru (11%) i oktobru (10%). Nominalno povećanje penzija od čak 32%, odnosno 21% realno, u toko samo jedne go-dine trajno je i duboko uzdrmalo fiskalnu održivost penzijskog sistema. Prelivanje svet-ske ekonomske krize na Srbiju 2009. godine dodatno je potkopalo održivost (prihodne strane) penzijskog sistema, tako da ni nominalno zamrzavanje penzija tokom 2009. i 2010. godine nije bilo dovoljno da se učešće rashoda za penzije u BDP vrati na pređašnji nivo – Grafikon 2.

Grafikon 2Učešće rashoda za penzije u BDP, Srbija, 2002-2013

Rashodi za penzije, %BDP

10%

11%

12%

13%

14%

15%

16%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Izvor: Obračuni autora na osnovu zvaničnih podataka.

Penzije predstavljaju najveću stavku javnih rashoda u većini evropskih zemalja, ali je dominacija penzijskih rashoda u Srbiji naročito naglašena sa 13,3% BDP, pri čemu druga najveća stavka, neto plate za zaposlene u državnom sektoru, iznosi 7,5% BDP u 2013. godini. Velika vanredna povećanja penzija u 2008. godini su dovela do povećanja struk-turnog fiskalnog deficita tako da bi Srbija u izostanku adekvatnih mera prilagođavanja nastavila da beleži neodrživo visoke fiskalne deficite i nakon završetka (globalne) eko-nomske krize usled sistemske neusklađenosti nivoa javnih prihoda i javnih rashoda. U Grafikonu 3 možemo videti pozitivnu korelaciju penzijskih rashoda i strukturnog fiskal-nog deficita u periodu 2002-2011. godine. Fiskalni savet (2012) ukazuje da penzije nisu jedini uzrok visokog fiskalnog deficita, već i da prekomerni rashodi za plate i državne subvencije dodatno doprinose fiskalnoj nestabilnosti. Međutim, imajući u vidu da pen-zije ubedljivo dominiraju strukturom javne potršnje u Srbiji, jasno je da bez stabilizacije penzijskog sistema nije moguće uspešno sprovesti fiskalnu konsolidaciju i stabilizovati javne finansije.

238

Grafikon 3Korelacija rashoda za penzije i strukturnog fiskalnog deficita u Srbiji

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

11.0% 11.5% 12.0% 12.5% 13.0% 13.5% 14.0% 14.5% 15.0% 15.5%

Rashodi za penzije, % BDP

Stru

ktur

ni d

efic

it, %

BD

P

Izvor: Grafikon autora.Napomena: Godišnji podaci za period 2002-2011. Procene strukturnog fiskalnog deficita u Srbiji su preuzete iz Arsić i dr (2013).

Neodrživo visok nivo penzijskih rashoda ne predstavlja samo izvor fiskalne nestabil-nosti već predstavlja i ozbiljnu prepreku održivom privrednom rastu i konkurentnosti domaće privrede. U prvom delu smo napomenuli da svi penzijski sistemi predstavljaju isključivo preraspodelu tekuće proizvodnje. Odvajanje čak 13,3% BDP za penzije auto-matski prouzrokuje smanjenje alternativnih oblika upotrebe raspoloživih sredstava, pre svega smanjenje nivoa investicija. Bez adekvatnog nivoa investicija Srbija neće moći da smanji razvojni zaostatak za zemljama Evrope i regiona. U Tabeli 2 su prikazane osnov-ne makro-fiskalne i penzijske statistike zemalja u regionu Istočne Evrope. Možemo pri-metiti da se Srbija po nivou BDP percapita, merenim paritetom kupovne moći, nalazi na začelju regiona. Međutim, ostale države koje se takođe po nivou razvijenosti nalaze na začelju, kao što su Bosna i Hercegovina, Makedonija, Bugaska i Rumunija su (manje ili više) uspele da stabilizuju svoje penzijske rashoda na manje od 10% BDP. Otuda su ove države u mogućnosti da veći procenat raspoloživih privrednih sredstava odvajaju za investicije i obezbede uravnotežen model makro-fiskalnog razvoja. Neuravnoteženost postojećih makro-fiskalnih prilika u Srbiji se manifestuje višim stopama javnog duga i nezaposlenosti u poređenju sa pomenutim državama.7

Fiskalna stabilizacija penzijskog sistema će, između ostalog, zahtevati i smanjenje od-nosa prosečnih penzija i plata koji iznosi 58% u Srbiji u 2013. godini. Ovaj odnos manji je od 50% u pomenutim državama regiona koje se nalaze na uporedivom nivou razvoja sa Srbijom i uspele su da stabilizuju penzijske rashode.8 Takođe, natprosečno visok nivo izdvajanja za penzije indirektno povlači i natprosečan nivo poreskog opterećenja, cete-risparibus, čime se potkopava konkurentnost srpske privrede. Ukoliko se u što kraćem 7 Više stopu nezaposlenosti beleže samo Makedonija i Bosna i Hercegovina, ali je pitanje koliko je nezapo-

slenost u ovim državama rezultat makro-fiskalnih prilika a koliko društvenih nestabilnosti.8 Odnos prosečnih penzija i plata nije najrelevantnija statistika pri oceni održivosti penzijskog sistema

(Stanić, 2008) ali je ovde koristimo zbog odomaćenosti u širim društvenim debatama u Srbiji.

239

periodu ne uspostavi fiskalna održivost penzijskog sistema, niži nivo investicija i viši nivo poreskog opterećenja će sprečiti Srbiju da nadoknadi razvojni zaostatak u odnosu na zemlje regiona. Naprotiv, moglo bi se očekivati da se ekonomsko zaostajanje Srbije uveća u odnosu na uporedive države koje više investiraju i čiji fiskalni sistemi manje opterećuju privredni razvoj.

Tabela 2Osnovne makro-fiskalne i penzijske statistike zemalja regiona

Prosečna

plata (EUR)

Prosečna penzija (EUR)

Penzija/ Plata

Penzije, %BDP

Javni dug,

%BDP (2013Q2)

Nezaposl.BDPpc PPS, % EU-28

Srbija 380 220 58% 13.5% 64% 25% 35%Bugarska 390 145 37% 8.2% 18% 12% 47%Rumunija 365 175 48% 9.0% 39% 7% 49%Mađarska 500 340 68% 11.4% 81% 11% 65%Hrvatska 710 310 44% 10.7% 60% 17% 61%Češka 710 410 58% 9.8% 47% 7% 79%Slovačka 640 350 55% 7.7% 58% 14% 75%Makedonija 340 145 43% 8.1% 35% 29% 35%BiH 415 170 41% 9.4% 40% 28% 28%CG 480 280 58% 11.4% 51% 19% 41%

Izvor: Zvanične statistike zemalja regiona i MMF (2012). Podaci za 2012. godinu, za Srbiju 2013. godina.

Kako bi se rashodi za penzije u što skorijem roku stabilizovali na ekonomski održivom nivou od 10% BDP, Zakonom o budžetskom sistemu je propisan nizak nivo usklađivanja penzija u naredne tri godine – nominalni rast penzija bi trebalo da bude 1,5% u 2014. godini, odnosno po 1% godišnje tokom 2015. i 2016. godine. Imajući u vidu očekivanu stopu inflacije od oko 4% u ovom periodu, planirano je kumulativno realno obezvređi-vanje penzija od oko 8,5% do 2016. godine. I pored toga, rashodi za penzije će u 2017. godini biti viši od 11% BDP imajući u vidu aktuelne ekonomske projekcije.

Postavlja se pitanje da li će u narednim godina biti potrebne dodatne mere koje bi omo-gućile uštede u kratkom roku i doprinele stabilizaciji penzijskog i fiskalnog sistema? U ovom kontekstu mogle bi se analizirati mogućnosti za jednokratno smanjenje penzija kojim bi se delimično neutralisao efekat velikih vanrednih povećanja iz 2008. godine. Takođe, moguće je razmotriti oporezivanje penzija po ugledu na Zapadnu Evropu i ze-mlje Istočne Evrope poput Estonije i Poljske koje se kao i Srbija suočavaju sa neodrživim penzijskim rashodima. U svakome slučaju, imajući u vidu neodrživo visok nivo rashoda za penzije i negativne demografske tendencije, u narednom periodu biće neophodno sprovesti dodatne parametarske PAYG reforme sa ciljem povećanja efektivne dobi za penzionisanje.

240

4. Parametarske PAYG reforme

Penzijskom reformom 2003. godine u Srbiji je uveden bodovnipenzijskisistem po ugle-du na reformu koju je Nemačka sprovela 1989. godine (Borsh-Supan i Wilke, 2006). Međutim, penzijska reforma nije uključila uvođenje tzv. aktuarskih penala bez kojih nije moguće uspostaviti adekvatnu finansijsku vezu između visine uplaćenih doprinosa tokom radnog veka i visine penzije. Takođe, ništa nije urađeno u pogledu smanjenja neo-drživo visoke razlike između redovne starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca. Ove dve oblasti predstavljaju najveće strukturne nedostatke penzijskog sistema Srbije koje je neophodno unaprediti u narednom periodu.

Da bi se uspostavila adekvatna finansijska veza između doprinosa tokom radnog veka i penzije nakon penzionisanja, ključna su dva mehanizma: (1) da se visina penzije odre-đuje u skladu sa visinom primanja i dužinom radnog veka osiguranika i (2) da se visina penzije koriguje u odnosu na očekivani broj godina tokom kojih će osiguranik primati penziju. Penzijskom reformom iz 2003. godine drugi mehanizam, tzv. sistemaktuarskihpenala - nije ustanovljen - iako je ovaj sistem integralni deo penzijskih sistema širom sveta, uključujući i Nemački sistem koji je bio uzor pri koncipiranju srpske reforme.

Nepostojanje aktuarskih penala predstavlja najveći strukturni nedostatak trenutnog pen-zijskog sistema Srbije. Usled ovog nedostatka, svi osiguranici imaju velike finansijske motive da se penzionišu čim steknu pravo na penziju po bilo kom uslovu – jer će na ovaj način biti u prilici da isti iznos penzijske naknade uživaju tokom dužeg niza godina. Otuda ne čudi podatak da se 70% muškaraca trenutno penzioniše pre regularne starosne dobi od 65 godina, odnosno da se polovina žena penzioniše pre regularne starosne dobi od 60 godina. Na ovaj način se stvaraju znatne unutar-generacijske nepravičnosti jer teret finansijske darežljivosti prema osiguranicima koji se prevremeno penzionišu snose osiguranici koji se penzionišu tokom i nakon regularne starosne dobi.

Sistem aktuarskih penala za prevremeno penzionisanja, kao i aktuarskih bonusa za ka-sno penzionisanje – omogućava da penzijski sistem bude finansijski neutralan u odnosu na osiguranike (istih generacija) koji se penzionišu u različitim starosnim dobima. U praksi to znači da osiguranici koji se prevremeno (ili kasno) penzionišu dobijaju sraz-merno umanjenu (ili uvećanu) penziju kako bi se ostvarila finansijska ekvivalencija iz-među osiguranika koji se penzionišu u različitim starosnim dobima. U Tabeli 3 možemo videti da je prosečna vrednost aktuarskih penala u razvijenim OECD državama iznosila 5,3% za svaku godinu prevremenog penzionisanja. Usled društveno-političkih pritisaka u praksi često dolazi do „razvodnjavanja“ penzijskih reformi tako da zakonski propisani iznosi aktuarskih penala često bivaju manji od iznosa koji obezbeđuje punu finansijsku ekvivalenciju - 7,2% godišnjeg umanjenja u slučaju OECD zemalja u Tabeli 3. Kada su zakonski iznosi aktuarskih penala manji od ravnotežnih iznosa, osiguranici koji se kasnije penzionišu i dalje delimično bivaju finansijski diskiminisani u odnosu na osigu-ranike koji se prevremeno penzionišu.

241

Tabela 3Iznos aktuarskih penala u razvijenim OECD državama, u %

DržavaAktuarski penali za prevremeno

penzionisanjeZakonski iznos Ravnotežni iznos

Island 8,4 7,7Finska* 7,2 7,5Španija 7,0 7,4Francuska* 7,0 6,2SAD 6,0 8,2Slovačka 6,0 7,1Japan 6,0 6,6Kanada 6,0 7,3Češka 5,6 7,4Švedska 4,7 6,8Švajcarska 4,5 6,4Portugal 4,5 8,2Grčka 4,5 6,2Austrija 4,2 7,5Nemačka 3,6 6,3Italija 2,9 7,5Mađarska 2,4 7,4PROSEK 5,3 7,2

Izvor: Queisser i Whitehouse (2006).Napomena: U međuvremenu aktuarski penali povećani na 6% u Italiji, Portugalu i Švedskoj (World Bank, 2009). Iznos penala takođe je u proteklim godinama povećan i u Mađarskoj i Kanadi (IMF, 2011).

Tokom poslednjih godina većina država Istočne Evrope takođe su uvele sisteme aktu-arskih penala za prevremeno penzionisanje. Poljska i Letonija su uvele penzijske siste-me NDC tipa koji imanentno podrazumevaju zakonski iznos aktuarskih penala jednak ravnotežnom iznosu koji omogućava punu finansijsku ekvivalenciju bez obzira da li se osiguranik penzioniše pre, tokom ili nakon regularne starosne dobi.9 Estonija, Litvanija i Mađarska su propisale aktuarske penale u visini od 4,8% godišnje za svaku godinu prevremenog penzionisanja, Crna Gora je propisala iznos od 4,2% godišnje, dok ak-tuarski penali u Hrvatskoj iznose do 4,1% godišnje. U svim ovim državama propisani iznosi aktuarskih penala su niži od ravnotežnih iznosa tako da su delimične stimulacije prevremenog penzionisanja i dalje prisutne, ali u značajno manjoj meri nego ranije.

Mogućnosti i podsticaji za prevremeno penzionisanje u Srbiji su izuzetno naglašene. Razlika između regularne starosne dobi (za muškarce) od 65 godina i minimalne dobi za prevremeno penzionisanje od 53 godine bila najviša je u Evropi tokom 2009. godine – Grafikon 4. Zakonskim izmenama 2010. godine je propisano povećanje minimalne

9 Penzijski sistemi NDC tipa (engl. notionaldefinedcontribution) prate strukturu privatnih kapitalisanih penzijskih fondova – visina penzije se obračunava u skladu sa aktuarskim principima tako da sadašnja vrednost penzijskih isplata bude jednaka sadašnjoj vrednost uplaćenih doprinosa tokom radnog veka.

242

starosne dobi za penzionisanje sa 53 na 58 godina. Međutim, ostavljen je neprimereno dugačak prelazni period tako da će minimalni dob za penzionisanje iznositi 58 godina tek 2023. godine. Takođe, zakonske izmene iz 2010. godine nisu uključile sistem aktuar-skih penala tako da je Srbija ostala među negativnim evropskim rekorderima u pogledu mogućnosti i podsticaja za prevremeno penzionisanje.

Grafikon 4Razlike između regularne i minimalne starosne dobi za penzionisanje,

za muškarce, u izabranim zemljama, 2009. godina

Izvor: World Bank (2009).

Iz svega navedenog, jasno je da uvođenje sistema aktuarskih penala za prevremeno pen-zionisanje, kao i bonusa za kasno penzionisanje, predstavlja reformski prioritet u nared-nom periodu. Bez unapređenja ovog segmenta penzijskog sistema nema previše smisla dalje povećavati regularnu starosnu dob za penzionisanje jer će većina osiguranika na-staviti da se prevremeno penzioniše. Aktuarski obračuni pokazuju da u slučaju Srbije ravnotežni iznosi aktuarskih penala iznose oko 5,5% godišnje, odnosno 6,5% uvećanja penzija u slučaju aktuarskih bonusa za kasno penzionisanje (Altiparmakov, 2013b). Na ovaj način bi se ostvarila puna finansijska ekvivalencija osiguranika koji se (sa istim radnim stažom) penzionišu u različitim starosnim dobima i otklonili bi se izrazito visoki finansijski podsticaji za prevremeno penzionisanje.

Za razliku od aktuarskih penala, pitanje starosne dobi za penzionisanje žena delimično izlazi iz ekonomske sfere i zadire u oblast društvenih normi. Iako su pojedine evropske države tokom ekonomski prosperitetnih decenija nakon drugog svetskog rata omogućile ženama da se penzionišu pet godina pre regularne starosne dobi za muškarce, najveći broj zemalja je do početka 21. veka ukinuo pozitivnu diskriminaciju žena prilikom pen-zionisanja. Tako je starosna dob za penzionisanje žena i muškaraca izjednačena u svim državama Zapadne Evrope i u većini zemalja Istočne Evrope.

243

Grafikon 5Starosna granica za odlazak u penziju u Istočnoj Evropi, nakon završetka

zakonskog procesa podizanja starosne granice, podaci za 2012. godinu

Izvor: Social Security Administration, 2012 i nacionalno zakonodavstvo datih država.Napomena: Hrvatska je u decembru 2013. godine povećalo dob za penzionisanje na 67 godina.

Možemo primetiti da se Srbija, zajedno sa Albanijom, nalazi na začelju Evrope u pogle-du izjednačavanja starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca.10 Sve ostale države Istočne Evrope su već izjednačile starosnu dob za žene i muškarce, dok su Bugarska i Rumunija smanjile ovu razliku sa pet na dve godine – 63 godine za žene i 65 godina za muškarce. U zavisnosti od društvenih preferencija u narednom periodu je potrebno raz-motriti mogućnosti za izjednačavanje starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca, što je dominanta praksa u Evropi i svetu, ili barem pristupiti smanjenju neodrživo viso-ke razlike od čitavih pet godina. Tako je moguće, po ugledu na Bugarsku i Rumuniju, smanjiti razliku među polovima na dve godine – da se žene penzionišu sa 64 a muškarci sa 66 godina starosti. Na ovaj način bi se očuvala pozitivna diskriminacije žena u penzij-skog sistemu dok bi fiskalne uštede bile uporedivog obima u odnosu na opciju izjedna-čavanja dobi za žene i muškarce na 65 godina starosti. Međunarodni Monetarni Fonda procenjuje fiskalne uštede od uvođenja aktuarskih penala i izjednačavanja starosne dobi za žene i muškarce na 1% BDP u srednjem roku (IMF, 2013).

5. Zaključna razmatranja

PAYG penzijski sistemi su darežljivi prema inicijalnim generacijama penzionera čije penzije su daleko više od finansijske vrednosti uplaćenih doprinosa. Teret ove inicijalne

10 Pri tom, Albanija sa najmlađim stanovništvom u Evropi prosečne starosti 30 godina možda i sebi može da dozvoli luksuz da zaostaje u penzijskim reformama. Srbija sa druge strane ima jedno od najstarijih stanovništva u Evropi, prosečne starosti preko 40 godina, dok su penzijski rashodi neodrživo visoki.

244

darežljivosti, tzv. implicitnog penzijskog duga, snose sve buduće generacije osigurani-ka čiji penzijski doprinosi delimično predstavljaju štednju za starost a delimično porez kojim se otplaćuje implicitni penzijski dug prema prethodnim generacijama. Implicitni penzijski dug u većini evropskih zemalja, uključujući Srbiju, izuzetno je visok i iznosi između 200 i 300% BDP. Otuda bi eventualno ukidanje PAYG sistema predstavljalo ogroman ekonomski teret za trenutne generacije radnika i/ili penzionera. Dodatno, u slučaju Srbije bi eventualna kapitalizacija državnog penzijskog fonda ili (delimičan) prelazak na sistem obaveznih privatnih penzijskih fondova bili ekonomski inferiorni u odnosu na tekuće PAYG finansiranje.

Penzijski rashodi od 13,3% BDP predstavljaju ubedljivo najveću stavku javnih rashoda u Srbiji i znatno su viši od svih uporedivih evropskih država. Neodrživo visoki rasho-di za penzije predstavljaju izvor makro-fiskalne nestabilnosti tako da bez stabilizacije penzijskog sistema neće biti moguće uspešno sprovesti fiskalnu konsolidaciju. Takođe, previsoka izdvajanja za penzije iztiskuju ostale privredne potrebe, pre svega investicije bez koji neće biti moguće uspostaviti održiv model privrednog razvoja u narednim go-dinama. Otuda je fiskalna stabilizacija penzijskog sistema neophodna kako bi se izbegli kriza javnog duga i dodatno privredno zaostajanje za uporedivim zemljama regiona koje su u velikoj meri uspele da stabilizuju svoje penzijske sisteme. Stabilizacija penzijskog sistema će zahtevati kombinaciju mera za kasnije penzionisanje i smanjenje odnosa pro-sečnih penzija i plata.

U narednih nekoliko godina neophodno je izvršiti značajno realno obezvređivanja pen-zija kako bi se omogućile fiskalne uštede u kratkom roku i penzijski rashodi približi-li ekonomski održivom nivou od 10% BDP. Takođe, neophodno je sprovesti dodatne parametarske PAYG reforme koje će omogućiti uštede u srednjem roku. Dve ključne reformske oblasti su uvođenje aktuarskih penala i (delimično) povećanje starosne dobi za penzionisanje žena. Uvođenjem aktuarskih penala od 5,5% za svaku godinu prevre-menog penzionisana, kao i aktuarskih bonusa od 6,5% za svaku godinu penzionisanja nakon regularne starosne dobi bi eliminisalo velike finansijske podsticaje za prevreme-no penzionisanje koji postoje u trenutnom sistemu. Takođe, povećanje starosne dobi za penzionisanje žena na 65 godina, ili barem 63 godine starosti je neophodno imajući u vidu da se Srbija nalazi na evropskom začelju u pogledu izjednačavanja starosne dobi za penzionisanje žena i muškaraca.

Literatura

Aaron, H. 1966. „The social insurance paradox“, CanadianJournalofEconomicsandPoliticalScience, Vol. 32, No. 3

Abel, A., G. Mankiw, L. Summers and J. Zeckhauser. 1989. „Assessing Dynamic Efficiency: Theory and Evidence“, ReviewofEconomicStudies Vol. 56

Altiparmakov, N. 2014. “Disappointing performance of pension privatization in Ea-stern Europe”, Banca D’Italia FiscalPolicyWorkshop, Perugia, April 3rd-5th

Altiparmakov, N. 2013a. “Is There An Alternative to the Pay-As-You-Go Pension System in Serbia?”, EconomicAnnals Vol. LVIII, No.198

Altiparmakov, N. 2013b. “Unapređenje unutar-generacijske pravičnosti i održivosti penzijskog sistema Srbije”, Ekonomskeidejeipraksa br. 11

245

Altiparmakov, N. 2011. “A macro-financial analysis of pension system reforms in emer-ging Europe: The performance of IRAs and policy lessons for Serbia”, InternationalSocialSecurityReview, Vol. 64. No. 2

Arsić, M., Nojković, A., Ranđelović, S. i Mićković, S. 2013. Strukturni fiskalni deficit i dinamika javnog duga Srbije.Ekonomski fakultet, Beograd.

Barr, N. 2004. EconomicsoftheWelfareState. Fourth Edition, Oxford University PressBorsch-Supan, A. H. and C.B. Wilke. 2006. “The German Public Pension System:

How it will Become an NDC System Look-Alike”, in PensionReform:IssuesandProspectsforNDCSchemes, Holzmann, R and E. Palmer (eds).

CBO – Congressional Budget Office. 1998. SocialSecurityandPrivateSaving:ARe-viewoftheEmpiricalEvidence, Congressional Budget Office Memorandum, USA

Diamond, P. 2004. “Social Security”, AmericanEconomicReview Vol. 94 No. 1Diamond, P. 1965. “National Debt in a Neoclassical Growth Model”, AmericanEcono-

micReview Vol. 55Feldstein, M. 1974. “Social Security, Induced Retirement and Aggregate Capital

Accumulation”, JournalofPoliticalEconomy, Vol 82. No. 5Fiskalni savet. 2012. Predlogmerafiskalnekonsolidacije2012-2016.Godine, Fiskalni

savet Srbije, BeogradHolzmann, R., R. Palacios and A. Zviniene. 2004. “Implicit Pension Debt: Issues,

Measurement and Scope in International Perspective”, SocialProtectionDiscussionPaperSeries No. 0403, World Bank

Iglesias, A. and R. Palacios. 2000. ManagingPublicPensionReservesPartI:EvidencefromtheInternationalExperience, World Bank Pension Reform Primer,USA

International Monetary Fund. 2013. SelectedIssuesPaper,RepublicofSerbia–2013ArticleIVConsultation, IMF Country Report No. 13/207

International Monetary Fund. 2012. FiscalMonitor, October IssueInternational Monetary Fund. 2011. TheChallengeofPublicPensionReforminAd-

vancedandEmergingEconomiesMatković, G. 2005. “Reforma penzijsko-invalidskog sistema” u Četirigodinetranzici-

je, B. Begović i B. Mijatović (redaktori), Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd

Mink, R. 2010. “Measuring and recording of household pension entitlements under go-vernment schemes in the euro area”, EuropeanCentralBank, Meeting of the Group of Experts on National Accounts, Geneva

Penev, G. 2013. ProjekcijestanovništvaSrbijeod2010.do2060.godine, Fiskalni savet Srbije, Beograd.

Queisser, M. and Whitehouse, E. 2006. NeutralorFair?ActuarialConceptsandPen-sion-SystemDesign, OECD Social, Employment and Migration Working Papers #40

Samuelson, P. 1958. “An exact consumption-loan model of interest with or without the social contrivance of money”, in JournalofPoliticalEconomy, Vol. 66, No. 6.

Sinn, H. 2000. “Why Funded Pension System is Useful and Why It is Not Usefull”. InternationalTaxandPublicFinance, Vol. 7

Social Security Administration. 2012. Social Security Programs Throughout theWorld:Europe,2012, Washington, USA

246

Stanić, K. 2010. PenzijskisistemuSrbiji–Dizajn,karakteristikeipreporuke, Centrar za liberalno-demokratske studije

Stanić, K. 2008. “Uloga penzijskog sistema u održanju nivoa prihoda u starosti – mere-nje I međunarodna poređena”,KvartalniMonitor br. 13, FREN

World Bank. 1994. AvertingtheOld-AgeCrisis:PoliciestoProtecttheOldandPromo-teGrowth, Oxford University Press

World Bank. 2009. Serbia:Doingmorewith less –Addressing theFiscalCrisis byIncreasingPublicSectorProductivity, Washington, USA

V Izvoz i strane direktne investicije

249

RadovanKovačević*

Izvoz kao faktor privrednog rasta Srbije**Apstrakt: Produženi privredni oporavakevrozone i očekivani gubitak izvoznog tržiš-nogudelaoveintegracijenagoveštavajačanjekonkurencije na ovom tržištu u 2014. godini.To može biti prepreka za osetnije povećanjeizvozazemaljaurazvojuizemaljautranzici-ji.Čestizaokretidinamikeprivrednograsta isvetsketrgovineposle2001.godineukazujunapojačaneneizvesnostiumeđunarodnomokru-ženju. Rast izvoza Srbije u 2013., koji se presvegaduguje izvozuautomobila,mogaobisenastaviti iu2014.godini,uzpretpostavkudanedođedo snažnijihporemećajauvozne tra-žnjeuEvropskojuniji(EU)iCEFTAregionu.PreovlađujućaorijentacijaizvozaSrbijenatr-žišteEU i zemljeCEFTA regiona ukazuje naključniznačajprivrednihkretanjauovimregi-onimazanašizvoz.SpoljnazaduženostSrbijekaoprocenatBDP-arasteizgodineugodinu,a povećava se i deo BDP-a za servisiranjespoljnihdugova.Većiprilivgrinfildinvesticijarelaksiraobipritisaknaplatnibilansiotvoriomogućnost za restrukturiranje domaće proi-zvodnje ipovećanje izvoza.Timebi semogloućiuzonuodrživogspoljnogduga.Uraduseispitujutendencijenasvetskomtržištuiproce-njujuizvoznemogućnostiSrbijeu2014.godiniu zavisnosti od očekivanog kretanja svetskeuvoznetražnje.

Ključne reči: izvoz,uvoz,tržišniudeo,struk-tura

Abstract: Prolonged economic recovery inthe eurozone and expected loss of the exportmarket share will strengthen competition inthismarket in 2014. It can be an obstacle toincreasing the exportsofdevelopingcountri-esandcountries in transition.The increaseduncertaintyintheinternationalenvironmentisprofoundlyimportantinassessingvolatilityineconomicgrowthandworldtradeafter2001.ExportgrowthinSerbiain2013,whichispri-marilydueexportsofcars,couldcontinue in2014, if there is no stronger disorder importdemandintheEuropeanUnion(EU)andtheCEFTA region. The predominant orientationofSerbia’sexportstotheEUandCEFTAcoun-triespointstothecrucialimportanceofecono-mictrendsintheseareasforourexports.Ser-bianexternaldebtasapercentageofGDPisgrowingfromyeartoyear,andtheincreasingshareofGDPisrequiredtodebtservice.Thepressureonthebalanceofpaymentscouldberelaxedbygreater inflowofgreenfield inves-tment.Therestructuringofdomesticproduc-tioncouldbeexpectedtostimulateincreaseinexports. In thatcase thecountrycouldreachasustainableexternaldebtlevel.Thepurposeof this paper is to analyze the trends in glo-balmarketandestimateexportopportunitiesofSerbia in2014,dependingon theexpectedworldimportdemandmovement.

Key words: the exports, imports, themarketshare,structure

JEL: F17, F21, F32, F44

Uvod

Privredna kretanja Srbije u 2013. godini obeležena su porastom izvoza i usporavanjem privrednog rasta. Mada je robni izvoz u prvih deset meseci 2013. godine bio veći za

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, e-mail: [email protected] ** Ovaj rad je deo istraživanja na projektu Uloga države u novom modelu rasta privrede Srbije (179065), kod

Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja Republike Srbije.

250

26,5% u odnosu na isti period 2012. godine, to je samo usporilo pad BDP-a usled sma-njivanja domaće tražnje. Rast robnog uvoza u istom periodu iznosio je 5%, a znato veća stopa rasta izvoza uticala je na smanjivanje trgovinskog deficita u poređenju sa 2012. godinom. Tekuća kretanja u privredi evrozone karakteriše rebalansiranje privredne ak-tivnosti i izvoza, što sprečava jači rast uvozne tražnje ovoh zemalja. Polazeći od tenden-cija u svetskoj privredi, a pre svega na području Evropske unije (EU), kao i od domaćih privrednih kretanja, u ovom radu se istražuju mogućnosti robnog izvoza Srbije u 2014. godini, kao i potencijalni uticaj izvozne dinamike na domaći privredni rast. U prvom odeljku se ispituju dosadašnja kretanja svetske trgovine i analiziraju dugoročne tenden-cije. Zatim se, u drugom odeljku, ukazuje na procene razvoja svetske privrede u 2014. godini, koje su uradile relavantne međunarodne institucije (IMF, World Bank, OECD, AIECE). U trećem delu se obrađuju strukturne karakteristike spoljne trgovine Srbije i ukazuje na potencijalne mogućnosti robnog izvoza u 2014. godini. Četvrti odeljak je posvećen analizi spoljne zaduženosti Srbije i njenom uticaju na robni izvoz. U završnom delu se iznose zaključne napomene.

1. Tendencije svetske trgovine

Nakon pada svetske trgovine u 2009. godini (grafikon 1) i oporavka koji je usledio 2010. godine, već u narednoj 2011. rast je iznosio samo oko jedne trećine rasta iz 2010. godine, a u 2012. samo polovinu stope rasta iz 2011. godine. Ova kretanja pokazuju da slabost svetske privrede posle krize iz 2009. godine još uvek nije savladana, i da se privremeni oporavak u 2010. godini nije pretvorio u kontinuiranu tendenciju rasta. Pad trgovine od 2010. do 2012. godine bio je znatno oštriji od pada bruto domaćeg proizvoda (BDP). Karakteristika celog razdoblja od 2005. do 2012. godine je viša prosečna godišnja stopa rasta svetske trgovine (3,5%) od stope rasta BDP-a (2,5%), pri čemu su obe znatno niže u odnosu na razdoblje 1992-2012. godine. U grafikonu 1. takođe se uočavaju opadajuće stope rasta svetske trgovine u periodu 2006-2008. godine, pri čemu je ova tendencija bila naglašenija u odnosu na usporavanje rasta BDP-a. Trend rasta svetskog robnog izvoza posle 2001. godine dospeo je do vrhunca 2004. godine (9,7% rasta u odnosu na 2003), a zatim je ispoljena opadajuća tendencija sve do 2009. godine, u kojoj je svetski izvoz opao za 12%, a BDP za 2,4%. Ispoljene tendencije zapravo ukazuju da se od 2001. godine regi-struju česti zaokreti u stopama rasta svetskog izvoza i BDP-a. Očigledno je da se izgubio razvojni kontinuitet obeležen stabilnim i umerenim stopama rasta svetske trgovine i proizvodnje, i da je svet suočen sa opadajućim prosečnim stopama rasta u poređenju sa ranijim razdobljima. Krizni periodi su učestali, a rizici izbijanja još oštrije krize ne samo da nisu otklonjeni već i dalje predstavljaju veliki izazov za nosioce ekonomske politike u svetu.

251

Grafikon 1Volumeni rasta svetske robne trgovine i BDP-a godišnje procentualne promene

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Izvoz BDP

Prosečan rast BDP-a u periodu

2005-2012

Prosečan rast izvoza u periodu

2005-2012

Izvor: WTO (2013), InternationalTradeStatistics2013, WTO, Geneva, str. 14.

Svetska trgovina i proizvodnja u 2012. godini rasli su usporenije od njihovih dugoročnih trendova. Ta se slabost prenela i na prvi deo 2013. godine. Usporeniji rast uvoza i izvo-za razvijenih zemalja u drugoj polovini 2012. opredelio je kretanje svetske trgovine na godišnjem nivou.

Rast svetske robne trgovine u 2012. godini bio je znatno manji od očekivanog (u normal-nim uslovima rast trgovine je dvostruko veći od rasta BDP-a), a odnos između rasta trgo-vine i BDP-a u istoj godini je opao na oko 1:1. Oštro usporavanje rasta svetske trgovine jednim delom se može objasniti otežanim uslovima kreditiranja u evrozoni.

Rast trgovine delovima i komponentama, kao aproksimacija trgovine poluproizvodima, pokazuje da je u savremenim uslovima potrebno pravilno sagledati ulogu i domete ove trgovine, pre svega kao deo strategije nastupa na stranim tržištima. Pregled svetske trgo-vine delovima i komponentama daje se u tabeli 1.

252

Tabela 1.Udeo delova i komponenti u izvozu industrijskih proizvoda po regionima

u periodu 1990-2011. godine(u procentima)

Ukupan izvoz industrijskih

proizvoda

Unutar-regionalni izvoz industrijskih

proizvoda

Izvan-regionalni izvoz industrijskih

proizvodaSeverna Amerika

1990 33,5 35,5 32,12000 35,2 32,7 38,22011 26,1 28,1 24,1

Južna i centralna Amerika1990 20,0 15,9 21,02000 19,0 16,9 20,52011 17,1 17,1 17,0

Evropa1990 22,6 22,4 23,02000 24,2 23,1 26,92011 21,8 21,2 23,0

Azija1990 27,6 33,3 24,52000 35,4 43,1 28,42011 31,1 38,3 22,9

Izvor: WTO (2013a), WorldTradeReport2013, WTO, Geneva, tabela B.11, strana 79.

U tabeli 1. prikazuje se udeo delova i komponenti u izvozu industrijskih proizvoda po regionima posle 1990. godine, sa dodatnim pregledom unutar-regionalnog i izvan-regio-nalnog izvoza. Vrednost svetske trgovine delovima i komponentama stabilno je rasla do 2000. godine. Međutim, njihov udeo u trgovini industrijskim proizvodima je dostigao vrhunac pre jedne decenije. Stagnacija ovog udela duguje se ekonomskoj krizi iz 2001. i finansijskoj krizi iz 2008. godine. Drugi mogući razlog, po oceni WTO (2013a, str. 79) je da je trgovina delovima naglo skočila kao rezultat internacionalizacije proizvodnje. A to, prema oceni u istoj studiji, teško može da se ponovi, jer nema više velikih zemalja poput Indije i Kine koje bi se uključile u mreže globalne proizvodnje.

Visok udeo delova i komponenti u unutar-regionalnom izvozu industrijskih proizvoda karakteristično je obeležje za azijske zemlje. Širenje globalnih lanaca isporuke, u okvi-ru kojih se svaka zemlja specijalizuje za pojedine faze proizvodnje jednog proizvoda, svakako je jedan od važnih razloga zbog kojih se sve do 2000. godine povećavao udeo delova i komponenti u trgovini indistrijskim proizvodima. Ova tendencija je izražena u zemljama OECD, kod kojih je udeo poluproizvoda u robnoj trgovini porastao sa 50% iz 1999. na oko 60% u 2007. godini1. Isti izvor pokazuje da je preko 70% trgovine uslugama u 2007. godini povezano sa trgovinom poluproizvodima. 1 Miroudot et al. (2009). Mada danas zemlje OECD dominiraju u trgovini industrijskim proizvodima,

Anderson and Strutt (2012) očekuju da će ZUR nastaviti da povećavaju svoje učešće u svetskom izvozu industrijskih proizvoda sa oko 22% iz 2004. na procenjenih 38% u 2030. godini. .

253

2. Projekcije svetske trgovine u 2014. godini

Evropski konjunkturni instituti, okupljeni u okviru udruženja Associattion d’instituts européens de conjoncture économique (AIECE) u svom redovnom jesenjem zasedanju koje je održano 7-8 novembra u Briselu, revidirali su svoje majske projekcije rasta svet-ske privrede za 2014. godinu na dole. Sumaran pregled majskih i novembarskih procena rasta vodećih zemalja i regiona u svetu za 2014. godinu daje se u tabeli 2.

Jesenje projekcije privrednog rasta vodećih regiona u svetu u 2014. su, prema tabeli 2., umanjene u odnosu na majske prognoze iz 2013. godine. Pri tome se ističe niža oče-kivana stopa rasta svetske robne trgovine od 4,4% u odnosu na majsku projekciju od 5,6%. Korekcija na dole izvršena je zbog ocene da se u 2013. može očekivati rast svetske robne trgovine od 2,8%, dok je u maju prognoziran rast od 4,2%. Niža ocenjena stopa rasta od 2,8% je ispod dugoročnog proseka od 6% rasta godišnje u periodu od 1991. do 2012. godine. Zasluga za smanjivanje očekivane stope rasta svetske robne trgovine na 2,8% se, prema nalazima radne grupe AIECE, može pripisati prilagođavanju privred-nog rasta evrozone (posebno perifernih članica – zemlje južne Evrope i Irska). Mada se radi o silaznoj korekciji, prognozirani rast je optimističniji u odnosu na procene Svetske trgovinske organizacije (World Trade Organization – WTO), a približan je projekciji Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) u publikaciji Svetski ekonomski pregled (eng. WorldEconomicOutlook:TransitionsandTensions, oktobar 2013., tabela 1.1., str. 2), gde je privredni rast ocenjen na 2,9% i 4,9% u 2013. i 2014., respektivno, posle rasta od 2,7% iz 2012. godine

Tabela 2.Glavne pretpostavke i prognoze svetske trgovine

Proleće 2013. Jesen 2013.2012. 2013. 2014. 2012. 2013. 2014.

Procentualne promeneBDP (volumeni)

SAD 2,2 1,8 2,5 2,8 1,8 2,3Japan 2,0 1,0 1,7 2,0 2,0 1,5Evrozona -0,5 -0,4 1,1 -0,6 -0,4 0,9Kina 7,8 8,2 8,0 7,8 7,6 7,6

Devizni kurs (nivo)USD/evro 1,29 1,30 1,28 1,29 1,32 1,31Jen/USD 102,6 1,24 1,25 79,7 94,6 96,1

Svetske cene (USD)Sirova nafta (nivo, Brent, $/b (a) 111,8 109,9 108,2 111,4 110 106Neenergetski primarni proizvodi (a) -13,0 -3,0 0,0 12,8 -6,0 1

Svetska robna trgovina (volumeni) 3,2 4,2 5,6 3 2,8 4,4Napomene: (a) Podaci su prema procenama radne grupe AIECE.Izvor: De Santis, R. and Suni, P. (2013), WorldTradeandCommodityPricesin2013-2014, Izveštaj prezenti-ran na jesenjem sastanku AIECE održanom 7-8 novembra 2013. godine u Briselu, tabela 1.1., str. 7.

254

Niži projektovan rast trgovine u 2014. skreće pažnju na rizike po zemlje sa tržištem u nastajanju, koje su inače suočene sa padom privredne aktivnosti. Ocenjuje se da će us-poravanje privrednog rasta Kine značajno uticati na izvoznike primarnih proizvoda iz zemalja u razvoju (ZUR) i zemalja sa tržištem u nastajanju. Ipak, daleko veći rizik po svetsku trgovinu leži u krhkom finansijskom sistemu evrozone, kao i velikom javnom dugu vodećih industrijskih zemalja, koji mogu izazvati novu krizu, ocenjeno je u citira-nom izveštaju radne grupe AIECE. Eventualni rast svetskih cena primarnih proizvoda, usled potencijalnih geopolitičkih tenzija u svetu, imao bi za posledicu smanjivanje agre-gatne tražnje u odnosu na očekivanu.

Posebno interesantno zapažanje navedenog istraživanja je očekivani porast uvoza u 2013. i 2014. godini u zemljama sa tržištem u nastajanju, dok se u evrozoni očekuje pad uvoza u 2013. godini (Francuska i Nemačka su izuzetak2), uz povratak na stazu rasta od 3,7% u 2014. godini. Doduše, treba imati u vidu da visok javni dug članica evrozone sprečava jače oživljavanje privrede, pre svega kroz snažniju unutrašnju tražnju. Uglavnom se iz SAD očekuju impulsi rasta svetske privrede. Ova očekivanja temelje se na ubrzanom rastu američke privrede usled fiskalne konsolidacije i podrške koja dolazi iz monetarnog okruženja. Ocenjuje se da će rast američkog uvoza stabilizovati na oko 2% u 2013, i uvećati na 3,2% u 2014. godini. Mada se očekuje da zemlje sa tržištem u nastajanju za-drže visoku stopu rasta uvoza u 2014, ona svakako neće biti visoka kao ranije3. Pri tome se ocenjuje da će rast uvozne tražnje u Kini i ostalim azijskim zemljama biti prilično snažan. Mada se u ovom regionu primećuje malaksavanje privredne aktivnosti i izvoza, eventualno smanjivanje investicione tražnje moglo bi da umanji rast uvoza. Usporavanje privrednog rasta registruje se i u zemljama Latinske Amerike, mada rast domaće tražnje održava visoku stopu rasta uvoza od 7% u 2013. godini (u 2014. se očekuje ubrzanje ra-sta na 8,5%). Smanjivanje uvozne i investicione tražnje u svetu negativno utiče na cene primarnih proizvoda.

Neizvesnost u pogledu privrednih kretanja u evrozoni sprečava snažnije oživljavanje privrede i negativno utiče na uvoz te regije, a slična kretanja se očekuju i u 2014. godini. Očekivana blaga apresijacija evra prema dolara u 2013. godini uticaće na smanjivanje uvoznih cena iskazanih u evru. Neznatna očekivana prosečna depresijacija evra prema dolaru u 2014. godini, kao i porast volumena uvoza, prema citiranoj studiji vode ka pro-cenjenom porastu uvoznih cena u evrozoni od 0,9%. Rast uvoznih cena u evrozoni bi, prema istom izvoru, mogao biti čak i veći ukoliko se nastavi sa depresijacijom evra ili u slučaju porasta cena nafte. Moguće slabljenje evra prema dolaru u 2014. godini pojačalo bi konkurentnost evrozone i povećalo njenu izvoznu tražnju. Sa tim bi usledio i porast

2 Godišnji suficiti tekućeg računa Nemačke od 2004. godine prelaze vrednost od 100 milijardi evra. Suficiti se raspoređuju u okviru evrozone, pri čemu banke i institucionalni investitori ne preuzimaju rizik devi-znog kursa ((Gros and Mayer (2012)). Na drugoj strani se nalaze neke periferne članice evrozone, koje su godinama unazad imale veliku potrošnju i investicije usled nižih kamatnih stopa i lakšeg finansiranja u okviru monetarne unije. Ove zemlje ostvaruju velike deficite tekućeg računa ((Hallett and Martinez Oliva (2013))..

3 Jačanje međusobne trgovine zemalja sa tržištem u nastajanju znači da slabljenje tražnje u velikim zemlja-ma ove grupe znatno utiče na ostale zemlje koje se takođe svrstavaju u ovu grupaciju zemalja. Razmere ovog uticaja treba ceniti iz činjenice da je međusobna trgovina Jug-Jug, računato na bruto osnovi, činila približno 17% globalne trgovine u 2012. godini, što predstavlja porast od oko 6,5% u odnosu na 2002. godinu ((Garcia-Herrero et al. (2013)).

255

izvoznih volumena. Ova kretanja bi se odrazila na promene izvoznog tržišnog udela izabranih zemalja, koje se daju u tabeli 3.

Tabela 3.Promene tržišnog udela u izvozu

(u procentima)2012 2013 2014

Evrozona (samo trgovina izvan zone) Rast izvoza 2,2 1,1 4,2

Inostrana tražnja 4,1 3,2 4,5Tržišni udeo u izvozu -1,9 -2,1 -0,3

SAD Rast izvoza 3,8 3,2 4,5Inostrana tražnja 3,1 3,7 5,0Tržišni udeo u izvozu 0,7 -0,5 -0,5

Kina Rast izvoza 5,0 6,3 4,0Inostrana tražnja 3,3 3,4 4,5Tržišni udeo u izvozu 1,7 2,9 -0,5

Zemlje centralne i istočne Evrope Rast izvoza 1,9 2,0 3,5

Inostrana tražnja 0,4 0,7 3,9Tržišni udeo u izvozu 1,5 1,3 -0,4

Latinska Amerika Rast izvoza 5,0 3,5 5,0Inostrana tražnja 2,5 2,6 3,7Tržišni udeo u izvozu 2,5 0,9 1,3

Azijske zemlje sa tržištem u nastajanju Rast izvoza 3,8 5,0 4,6

Inostrana tražnja 3,4 2,4 4,2Tržišni udeo u izvozu 0,4 2,6 0,4

Nemačka Rast izvoza 2.9 1.0 5.0Inostrana tražnja 1.1 1.3 3.6Tržišni udeo u izvozu 1.8 -0.3 1.4

Italija Rast izvoza 1.9 0.5 3.6Inostrana tražnja 1.9 1.9 4.1Tržišni udeo u izvozu 0.0 -1.4 -0.5

Slovenija Rast izvoza -0.1 1.5 2.7Inostrana tražnja 0.7 1.0 4.4Tržišni udeo u izvozu -0.8 0.5 -1.7

Izvor: De Santis, R. and Suni, P. (2013), WorldTradeandCommodityPricesin2013-2014, Izveštaj prezenti-ran na jesenjem sastanku AIECE održanom 7-8 novembra 2013. godine u Briselu, tabele 2.1. i 2.2., str. 10-11.

Gubljenje tržišnog udela evrozone u izvozu u 2012. i 2013. verovatno će se, prema poka-zateljima u tabeli 3., nastaviti u 2014. godini, a to se može očekivati i u slučaju zemalja centralne i istočne Evrope. Očekuje se da Nemačka poveća svoj tržišni udeo, dok će

256

Italija i Slovenija izgubiti deo postojećeg tržišnog udela4. Procenjene tendencije izvozne tražnje i tržišnog udela u 2014. godini ukazuju da se u SAD može očekivati stabilizacija trgovinskog deficita, uz manji porast suficita u evrozoni5. Za zemlje koje izvoze na trži-šte evrozone značajna je procena da će stopa rasta uvoza ove integracije u 2014. biti niža od stope rasta izvoza.

Takođe je važno imati u vidu da deficitne privrede evrozone sprovode prilagođavanje kako bi postigle unutrašnju i spoljnu ravnotežu. Da bi deficitne zemlje povećale svoj izvoz, zemlje evrozone sa suficitom platnog bilansa treba da povećavaju svoju uvoznu tražnju6. Članice evrozone sa deficitom tekućeg računa morale bi povećati svoju izvoznu konkurentnost kriz promenu relativnih cena, bez mogućnosti da se promeni devizni kurs na nacionalnom nivou. To podrazumeva promene na dva područja: (1) cene neraz-menljivih dobara morale bi pasti u odnosu na cene razmenljivih dobara, kako bi usledi-lo preusmeravanje domaće proizvodnje u korist razmenljivih dobara; (2) cene domaćih razmenljivih proizvoda u odnosu na cene stranih razmenljivih proizvoda morale bi opa-dati, kako bi se povećao izvoz ovih zemalja7. Prethodni scenario bi u praksi značio da relativno prilagođavanje cena prema glavnim trgovinskim partnerima poboljšava spoljni bilans, dok bi preusmeravanje resursa od nerazmenljivih ka proizvodnji razmenljivih dobara podstaklo porast zaposlenosti (unutrašnja ravnoteža). Kako je evrozona organi-zovana kao monetarna ali ne i kao fiskalna unija, povećan je uticaj neravnoteža tekućih računa između članica na makroekonomsku i finansijsku stabilnost. 8 Ako se takođe uzme u obzir potreba strukturnog prilagođavanja u deficitim članicama evrozone, dolazi se do zaključka o relativno ograničenim mogućnostima povećanja izvoza u evrozonu, posebno u članice sa deficitim tekućeg računa.

Strana finansijska sredstva su ZUR i zemljama u tranziciji (ZUT) olakšavala platno-bilansna ograničenja privrednog rasta. Na drugoj strani, međutim, nestabilnost priliva ovih sredstva kao i iznenadni talasi njihovog velikog priliva često su imali za posledicu precenjenost nacionalnih valuta, koja nije pogodovala izvozu. Neodmereno zaduživanje u inostranstvu uglavnom nije pratilo uvećanje proizvodnih kapaciteta za servisiranje dužničkih obaveza. Veći oslonac na priliv privatnog kapitala nosio je rizik povećane makroekonomske i finansijske nestabilnosti, zbog čega je preterano zaduživanje postalo ograničenje dugoročnog privrednog rasta. Veliki neto priliv kapitala u ZUR i ZUT re-gistrovan je u periodima pre izbijanja novijih finansijskih kriza (1977-1981; 1990-1996; 2002-2007). Kao po pravilu, talas neto priliva se događao u vreme porasta likvidnosti

4 Finansijska kriza je ugrozila solventnost slovenačkih banaka, koje su i dalje nedovoljno kapitalizovane u poređenju sa međunarodnim standardima. Rast loših bankarskih plasmana smanjuje mogućnosti finansi-ranja izvoza ((OECD (2013b), str. 17)).

5 Spoljni suficit evrozone u 2013. se procenjuje na oko 2,5% BDP-a. Takođe se očekuje dalji rast suficita od oko 0,25% u 2014. i 2015. godini. Tome će doprineti rast domaće tražnje evrozone i očekivani nastavak rebalansiranja unutar ovog područja ((OECD (2013), str. 42)).

6 Suficit tekućeg računa članica evrozone u trećem kvartalu 2013. godine iznosio je 52,6 milijardi evra, odnosno 2,2% njihovog BDP-a. Preuzeto sa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ 15.12.2013. godine.

7 Irska, Španija, Italija, a u novije vreme Portugal i Grčka ostvaruju suficite tekućeg računa, a slično se očekuje i u naredne dve godine. Slaba domaća tražnja u ovom zemljama doprinela je rebalansiranju, a značajno poboljšanje izvoznih performansi registrovano je u Španiji i Portugalu posle 2008-2009. godine, a unapređenje se očekuje i u Grčkoj u periodu 2014-2015. godine ((Benito, A. (2013)).

8 IMF (2013), str. 45-46.

257

u razvijenim zemljama. Prekid priliva privatnog kapitala, ili neto odliv, često izazivaju pritisak na platni bilans dužničkih zemalja. U tabeli 4. daje se struktura spoljnog finan-siranja zemalja sa tržištem u nastajanju.

Tabela 4.Struktura spoljnog finansiranja zemalja sa tržištem u nastajanju

u periodu 1979-2012. godine(godišnji prosek u procentima)

1979-1981 1982-1990 1991-2000 2001-2007 2008-2012Zvanični tokovi 21,0 42,9 15,8 -1,0 9,1Strane direktne investicije (SDI) 9,9 25,1 40,0 57,5 41,1

Portfolio investicije 3,2 4,1 9,3 3,7 -0,9Komercijalne banke 56,8 9,5 10,2 19,0 13,5Ostali privatni kreditori 9,2 18,5 24,7 20,9 37,2Ukupno 100 100 100 100 100

Izvor: UNCTAD (2013), TradeandDevelopmentReport,2013, UN, New York, str. 108.

Rast privatnih izvora kreditiranja, sa naglašenijom ulogom čisto finansijskih opreracija u odnosu na transakcije koje su povezane sa realnim investicijama, doprineo je pove-ćanoj nestabilnosti tokova ovih sredstava zbog rizika naglog zaustavljanja priliva, ili neto odliva. Time je finansijska globalizacija postala glavni destabilizujući faktor broj-nih ZUR. SDI su u periodu 2001-2007. godine predstavljale glavni izvor finansiranja zemalja sa tržištem u nastajanju. Međutim, posle finansijske krize iz 2008. godine opao je priliv SDI, mada one i dalje predstavljaju glavni izvor finansiranja zemalja sa tržištem u nastajanju. Priliv SDI u zemlje jugoistočne Evrope u 2012. godini je, prema podacima UNCTAD-a9, opao za 41%, pre svega zbog smanjivanja investicija iz susednih zemalja, koje su glavni invetitori u ovom regionu.

Opadanje privrednog rasta u zemljama sa tržištem u nastajanju će, po oceni OECD-a, imati negativne posledice na rast privredne aktivnosti u svetu. Ova ocena se izvodi na osnovu činjenice da BRICS zemlje (Brazil, Rusija, Indija, Kina i Južna Afrika) danas stvaraju oko 30% svetskog BDP-a (po paritetu kupovnih snaga)10. Trgovinska izloženost zemalja OECD je najveća prema drugim zemljama OECD, ali je direktna trgovinska izloženost prema zemljama koje ne spadaju u grupaciju OECD u porastu poslednjih godina. Prema oceni OECD, ukupan robni izvoz iz zemalja OECD u druge zemlje izvan

9 UNCTAD (2013a), str. 64.10 Usporavanje privrednog rasta u BRICS zemljama očekuje se u 2014. i 2015. godini. Ova procena se izvodi

iz: usporenog napretka u strukturnim reformama koje su potrebne da bi se povećala produktivnost rada u ovom zemljama; potrebe da se otklone još uvek visoke administrativne prepreke unutrašnjoj konku-renciji; nedovoljne otvorenosti za strane SDI i trgovinu; i zahteva da se poboljša infrastruktura ((OECD (2013a)). Oštriji pad domaće tražnje u zemljama sa tržištem u nastajanju mogao bi imati znatnije posledice na svetsku trgovinu. Makro model OECD sugeriše da bi jednogodišnje usporavanje rasta domaće tražnje od dva procentna poena u svim zemljama izvan grupe OECD, osim Kine, pri ostalim nepromenjenim uslovima, smanjilo privredni rast (rast BDP-a) zemalja OECD za oko 0,4 procentna poena u istoj godini (OECD, Ibid, str. 20).

258

ove grupacije u 2012. godini je iznosio 6% BDP-a OECD. Relativno visoku izloženost imaju Estonija, Slovenija i Mađarska11.

Finansijske prilike u zemljama OECD su zaoštrene u drugoj polovini 2013. godine. Kri-za je praćena velikim finansijskim pritiscima na Grčku, Irsku, Italiju, Portugal i Španiju da rebalansiraju svoju privredu. Ističe se značaj strukturnih reformi, posebno na tržištu rada i robnom tržištu, u cilju povećanja međunarodne konkurentnosti. Očekivani pad finansiranja izvoza ovih zemalja može biti kamen spoticanja za jaču izvoznu ekspanziju u 2014. godini.

U najnovijem Redovnom ekonomskom izveštaju Svetske banke za jugoistočnu Evropu12 ocenjuje se da je u šest zemalja jugoistočne Evrope (prema klasifikaciji Svetske banke u ovu grupu zemalja spadaju: Albanija, BiH, Kosovo, Makedonija, Crna Gora i Srbija – SEE6) smanjen deficit tekućeg računa u 2013. godini, zahvaljujući dinamičnijem rastu izvoza od uvoza. Značajan doprinos ovom trendu dao je postepen oporavak evrozone. Prosečan rast izvoza SEE6 od oko 13% u 2013. godini je, po oceni Svetske banke, pred-stavljao oslonac njihovog celokupnog privrednog rasta. Rast izvoza, naročito u Srbiji, prema nalazima ove studije, duguje se povećanju izvoznih kapaciteta, usled stranih di-rektnih investicija. Istovremeno se, međutim, iznosi rezerva u pogledu održivosti stope rasta izvoza iz 2013, pre svega zbog nedovoljnih proizvodnih kapaciteta, slabije kon-kurentnosti i smanjenog investiranja. Primećene slabosti u bankarskom sektoru u vidu rasta nenaplativnih potraživanja zahtevaju posebnu pažnju, jer banke nerado odobrava-ju kredite privredi, što se vidi i po usporavanju rasta kredita i smanjivanju izloženosti matičnih banaka u regionu. Uzimajući u obzir ove okolnosti, u pomenutom Izveštaju se ocenjuje da će neto izvoz SEE6 u narednom kratkoročnom periodu i dalje povlačiti privredni rast, ali da će na duži rok nepovoljni uslovi na tržištu rada, loša investiciona klima i smanjena potrošnja i investicije predstavljati ograničavajuće činioce privrednog rasta. U ovoj studiji se procenjuje da će stopa privrednog rasta SEE6 u 2014. iznositi oko 1,8%, za razliku od ranijih projekcija od 2,7%. Ovaj privredni rast se izvodi iz očeki-vanog pozitivnog, ali ipak ograničenog rasta izvoza u 2014. godini. Značajna redukcija očekivane stope privrednog rasta u 2014. godini u odnosu na ranije projekcije uočava se kod Srbije (samo 1% u poređenju sa ranijih 3%), i to je ujedno najniža očekivana stopa rasta u grupi zemalja SEE6.

3. Strukturne karakteristike spoljne trgovine Srbije

Neravnoteža trgovinskog bilansa Srbije zahteva da se sagledaju mogućnosti povećanja robnog izvoza u narednom periodu. Zbog toga se u ovom odeljku ukazuje na tekuće karakteristike robnog izvoza i uvoza. Strukturne karakteristike robnog izvoza Srbije mogu se sagledati prema podacima o struktiri izvoza koja se daje prema Standardnoj međunarodnoj trgovinskoj klasifikaciji (SMTK, revizija 4) (tabela 5).

Prema podacima tabele 5. uočava se da su glavninu robnog izvoza Srbije u 2012. godini, posmatrano po vrednosti, obezbedila četiri sledeća sektora SMTK: Izrađeni proizvodi svrstani po materijalu, Mašine i transportni uređaji, Hrana i žive životinje i Razni gotovi

11 OECD (2013), str. 21.12 World Bank (2013), str. 27-28.

259

proizvodi. Udeo izvoza proizvoda koji spadaju u četiri spomenuta sektora u ukupnom robnom izvozu Srbije u 2012. godini dostigao je 77,9%. U istoj godini, značajno je po-rastao izvoz mašina i transportnih uređaja, pre svega zbog porasta izvoza drumskih vozila, koji je činio oko 24% vrednosti izvoza sektora 7 – Mašine i transportni uređaji. Ipak, treba istaći da je izvoz električnih mašina, aparata i uređaja od 647 miliona evra u 2012. godini bio veći od izvoza drumskih vozila. Pri tome je izvoz celog sektora 7 činio 22,4% ukupnog robnog izvoza Srbije.

Veći deo izvoza u ostala tri pomenuta sektora čine proizvodi nižih faza prerade. Izvoz žitarica i proizvoda na bazi žitarica (651,8 miliona evra), i izvoz povrća i voća (421,4 mi-liona evra) u ukupnoj vrednosti od 1.073 miliona evra, činio je oko 65% izvoza sektora 0 – Hrana i žive životinje (Sektor 0 je učestvovao sa 18,6% u ukupnom robnom izvozu Srbije). Na trećem mestu u okviru ovog sektora nalazio se izvoz šećera, proizvoda od šećera i meda – 151,8 miliona evra. Izvoz sektora 2 (Sirove materije, nejestive, osim go-riva) od 459,4 miliona evra činio je oko 5% ukupnog robnim izvoza u istoj godini. Treba spomenuti da je izvoz nafte i naftinih derivata od 200 miliona evra predstavljao glavni izvozni proizvod sektora 3 (Mineralna goriva, maziva i srodni proizvodi), pri čemu je ovaj sektor učestvovao sa 3,5% u ukupnom robnom izvozu.

U okviru sektora 6 (Izrađeni proizvodi svrstani po materijalu) vodeći izvozni artikal bili su obojeni metali – 523,8 miliona evra, zatim proizvodi od metala, nigde nepomenuti – 402 miliona evra, gvožđe i čelik – 287,9 miliona evra, proizvodi od kaučuka nigde nepomenuti – 282, 9 miliona evra, hartija, karton i proizvodi od celuloze – 201,9 miliona evra. Vrednost izvoza pomenutih odseka u okviru sektora 6 prelazila je 200 miliona evra.

Na izvoz sektora 8 (Razni gotovi proizvodi) otpadalo je 13,7% ukupnog robnog izvoza u 2012. godini. Na prvom mestu u ovom sektoru nalazio se izvoz odevnih predmeta i pribora za odevanje (392,4 miliona evra), a zatim sledi izvoz raznih gotovih proizvoda, nigde nepomenutih, sa iznosom od 340,3 miliona evra. Izvoz obuće od 190,5 miliona evra nalazio se na trećem mestu.

Prethodni kraći osvrt na strukturu robnog izvoza Srbije u 2012. godini pokazuje da je potrebno tendencijski povećavati učešće prerađenih proizvoda u ukupnom robnom izvozu. To se posebno odnosi na proizvode svrstane po materijalu, žitarice, povrće i voće. Kod proizvoda industrijskog porekla treba nastojati da se povećava udeo dodate vrednosti.

Najznačajnija promena u robnom izvozu u 2013. godini (prvih deset meseci) je porast izvoza drumskih vozila na oko 1,4 milijarde evra, ili 5 puta više u odnosu na isti period 2012. godine. To je uslovilo porast vrednosti izvoza ovog odseka na 15% ukupnog rob-nog izvoza, pri čemu je celokupni izvoz sektora 7 činio 31% ukupnog robnog izvoza. Povezivanje domaćih preduzeća sa inostranim kompanijama u lance isporuka moglo bi dodatno povećati robni izvoz Srbije u narednim godinama, ne samo u okviru sektora 7, mada on može biti važan adut.

Na osnovu strukture robnog izvoza iz tabele 5. uočava se preovlađujući značaj proizvo-da koji se svrstavaju u proizvode nižih faza prerade. Manja dodata vrednost kod ovih

260

proizvoda znači i manje izvozne prihode u poređenju sa izvozom proizvoda viših faza prerade. Prelazak na više faze prerade podrazumeva višu tehničko-tehnološku osnovu, a to je ujedno i jedan od najizraženijih problema domaće privrede. Znatno kašnjenje (i po nekoliko tehnoloških ciklusa) za razvijenim zemljama smanjuje konkurentnost izvoza i izvozne prihode.

Tabela 5.Izvoz Srbije po sektorima SMTK, rev. 4 u 2012. godini

(u milionima evra i procentima)2012.

Vrednost u evrima U procentima

Ukupno 8836,8 1000 Hrana i žive životinje 1642,0 18,61 Pića i duvan 223,3 2,52 Sirove materije, nejestive, osim goriva 459,4 5,23 Mineralna goriva, maziva i srodni proizvodi 311,4 3,54 Životinjska i biljna ulja, masti i voskovi 152,2 1,75 Hemijski i slični proizvodi, nigde nepomenuti 719,1 8,16 Izrađeni proizvodi svrstani po materijalu 2050,1 23,27 Mašine i transportni uređaji 1981,5 22,48 Razni gotovi proizvodi 1213,9 13,79 Proizvodi nepomenuti u SMTK Rev. 4 83,7 0,9

Izvor: RZS, Saopštenje br. 24. od 31.01.2013. godine (podaci za 2012. godinu). Preuzeto sa http://pod2.stat.gov.rs/ObjavljenePublikacije/G2013/pdf/G20131024.pdf Pristupljeno 11.12.2013. godine; Saopštenje br. 329. od 29.11.2013. (podaci za prvih 10 meseci 2012. i 2013. godine). http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite/public/PublicationView.aspx?pKey=41&pLevel=1&pubType=2&pubKey=2067. Pristupljeno 11.12.2013. godine.

Osetniji preokreti u strukturi proizvodnje nisu mogući bez većeg investiranja. Stoga ideje o reindustrijalizaciji domaće privrede imaju opravdanja, pre svega zbog potrebe da se poveća robni izvoz. Jedini problem ovog koncepta je u tome kako da se obezbede potrebna sredstva za nove investicije i na koji način ih usmeriti u sektore koji će moći da izdrže konkurenciju na stranom tržištu. Uvoz savremene opreme i tehnologije je ključna pretpostavka za osveženje domaćeg realnog sektora, u cilju proizvodnje onih proizvoda koji imaju dinamičnu tražnju na svetskom tržištu, a pre svega tržištu EU. Identifikovanje područja sa određenim prednostima u izvozu treba povezati sa indirektnim podstica-njem grinfild investicija upravo u te sektore privrede. Privlačenje SDI u industrijske grane može podstaći rast proizvodnje razmenjivih proizvoda13. Rasprostranjeno je gle-

13 U novijoj literaturi se naglašava uticaj industrijske proizvodnje za privredni razvoj. Rodrik (2007) posebno ističe zasluge globalizacije, koja je povećala ulogu industrijskog sektora u unapređenju privrednog rasta. Pri tome naročit značaj pridaje diverzifikaciji proizvodnje, koja je, po njegovom mišljenu, čvrsto povezana sa privrednim razvojem. Johnson et al. (2007) su istraživali ubrzanje održivog privrednog rasta na konkretnim primerima i došli do zaključka da je u skoro svim slučajevima do ubrzavanja dolazilo kada je registrovan porast udela industrijskih proizvoda u ukupnom izvozu posmatranih zemalja.

261

dište po kome priliv SDI omogućavaju trensfer savremene tehnologije, prelivanje znanja i savremenih veština upravljanja, kao i inovativni dizajn proizvoda14.

Postizanje većih izvoznih rezultata Srbije i drugih zemalja jugoistočne Evrope u buduć-nosti zavisi od stepena integrisanosti u globalne mreže isporuka. Da bi se realizovao ovaj zadatak potrebno je da se proizvode širi asortiman proizvoda u odnosu na postojeći, među kojima proizvodi sa visokim naučnim sadržajem treba da dobiju istaknuto mesto15. Zemlje centralne i istočne Evrope, kao i baltičke zemlje, koje su snažno integrisane u mreže isporuka Zapadne Evrope, su postigle visok rast izvoza16. Ostvarenje ovih cilje-va direktno je povezano sa većim ulaganjem u istraživačko-razvojne aktivnosti, kao i ulaganjem u obrazovanje. Uz ove pretpostavke otvara se mogućnost postizanja veće otvorenosti privrede (mereno kao odnos izvoza prema BDP-u), što bi se moglo pretvoriti u više stope privrednog rasta. Odnos između robnog izvoza i BDP-a posebno je nizak u zemljama jugoistočne Evrope, tako da bi porast uloge sektora razmenljivih dobara ovim zemljama doneo vidne koristi. Veća rentabilnost investiranja u sektor nerazmenljivih dobara u zemljama ovog regiona u periodu pre izbijanja finansijske krize doprinela je ši-renju deficita njihovog tekućeg računa. Dostignute razmere ovog deficita nisu održive na duži rok. Stoga je potrebno da se povećaju ulaganja u proizvodnju razmenljivih dobara, što bi svakako doprinelo uravnoteženijem privrednom rastu.

Grafikon 2. pokazuje da je izvoz drumskih vozila predstavljao vodeću izvoznu grupu u prvih deset meseci 2013. godine. Na drugom mestu po vrednosti izvoza nalazili su se proizvodi iz grupe Električne mašine i aparati. Obojeni metali, Povrće i voće i Proizvodi od metala su sledeće tri kategorije proizvoda po vrednosti izvoza u prvih deset meseci 2013. godine. Zatim slede Žitarice i proizvodi, Odevni predmeti, Razni gotovi proizvodi i Proizvodi od kaučuka. Devet posmatranih proizvodnih grupa činilo je 51% ukupnog robnog izvoza Srbije u prvih deset meseci 2013. godine.

14 Istraživanja na nivou preduzeća pokazuju da je inostrano vlasništvo povezano sa većom produktivnošću ((Gill and Raiser (2012)). Kinishita (2011) pokazuje da je veći priliv SDI u sektor razmenljivih dobara u korelaciji sa višim stopama rasta izvoza i manjom spoljnom neravnotežom ((navedno prema IMF (2013), str. 32)).

15 Hausmann et al. (2010).16 Rahman and Zhao (2013).

262

Grafikon 2.Izvoz i uvoz po najvažnijim proizvodnim grupama rangiranim po odsecima

SMTK, revizija 4, u prvih deset meseci 2013. godine

(u milionima evra)

0 500 1000 1500

Drumska vozila

Električne mašine

Obojeni metali

Povrće i voće

Proizvodi od metala

Žitarice i proizvodi

Odevni predmeti i pribor za

odevanje

Razni gotovi proizvodi

Proizvodi od kaučuka

Izvoz

0 500 1000 1500 2000

Drumska vozila

Nafta i naftni derivati

Prirodni i industrijski gas

Električne mašine i aparati

Medicinski i farmaceutski

proizvodi

Gvoždje i čelik

Industrijske mašine

Obojeni metali

Plastične materije

Uvoz

Saopštenje br. 329. od 29.11.2013. (podaci za prvih 10 meseci 2012. i 2013. godine). http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite/public/PublicationView.aspx?pKey=41&pLevel=1&pubType=2&pubKey=2067. Pristupljeno 11.12.2013. godine.

Kao i u izvozu, vodeću uvoznu proizvodnu grupu čine Drumska vozila (1.573 miliona evra), dok se na drugom mestu nalazi uvoz nafte i naftinih derivata, a na trećem mestu je uvoz prirodnog i industrijskog gasa. Vrednost uvoza nafte i naftinih derivata i prirod-nog i industrijskog gasa od 1,6 milijardi evra činila je oko 13% ukupnog robnog uvoza, i bila je za oko 200 miliona evra manja nego u prvih deset meseci 2012. godine. Vrednost uvoza devet proizvodnih grupa prikazanih u grafikonu 2. činila je oko 45% ukupnog robnog uvoza Srbije u prvih deset meseci 2013. godine. Ispoljena kretanja izvoza i uvoza uticala su na zadržavanje deficita trgovinskog bilansa ispod nivoa koji je postignut 2012. godine. Uporedni pregled kretanja trgovinskog bilansa i bilansa tekućih transakcija daje se u grafikonu 3.

263

Grafikon 3.Trgovinski bilans i bilans tekućeg računa Srbije

(u milionima evra)

-9000

-8000

-7000

-6000

-5000

-4000

-3000

-2000

-1000

0

1000

1997

1998

1990

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(I-IX

)

Robni deficit Bilans tekućeg računa

Napomena: Izvoz i uvoz su prikazani po f.o.b. paritetu. Podaci za 2013. godinu odnose se na prvih deset me-seci 2013. godine. Od 01.01.2010. godine RZS je, prema preporukama UN, uveo opšti sistem trgovine, koji predstavlja širi koncept, i kod izvoza i uvoza obuhvata svu robu koja ulazi na ekonomsku teritoriju zemlje ili je napušta, sa izuzetkom robe koja je u tranzitu. Osim tranzita, ne obuhvataju se i robne transakcije koje imaju privremeni karakter (za sajmove, probni uzorci i sl.). Po opštem sistemu trgovine, roba se uvozi, od-nosno izvozi u: a) slobodno cirkulirajuće područje, prostorije za unutrašnju preradu ili industrijske slobodne zone; b) prostorije za carinsko skladištenje. Opšti sistem trgovine obezbeđuje bolje prilagođavanje merilima i kriterijumima datim u Sistemu nacionalnih računa i Platnom bilansu. Izvor: NBS, web site, http://www.nbs.rs/internet/cirilica/80/platni_bilans.html. Pristu-pljeno 11.12.2013. go-dine.

Tendencija rasta trgovinskog deficita sve do 2008. godine uslovljavala je rastući trend de-ficita bilansa tekućih transakcija. Oba deficita dostigli su svoj maksimum 2008. godine. Pad spoljne trgovine u 2009. i 2010. godini značio je i smanjivanja kako trgovinskog tako i deficita tekućeg računa. U naredne dve godine (2011. i 2012) oba deficita neznatno su porasla, ali su još uvek bili znatno manji od onog iz 2008. godine. U 2013. godini se na godišnjem nivou može očekivati slična vrednost deficita kao i u 2012. godini. Kretanje oba deficita ukazuje na potrebu da se obezbede izvori finansiranja ovih nemalih iznosa.

Jedan deo deficita robne razmene pokriva se suficitom u uslugama (pozitivan saldo raz-mene usluga u 2012. iznosio je 152 miliona evra, a u prvih devet meseci 2013. godine dostigao je 200 miliona evra)17. Značajne stavke u kategoriji usluga su investicioni radovi i poslovne, profesionalne i tehničke usluge (suficit u kategoriji investicioni radovi u prvih devet meseci 2013. iznosio je 76 miliona evra, a u kategoriji poslovne, profesionalne i tehničke usluge 118 miliona evra). Značajan prostor za povećanje izvoza profesionalnih usluga leži u vršenju intelektualnih usluga u softverskoj industriji, kao i ostalih usluga 17 Navedeno prema http://www.nbs.rs/internet/cirilica/80/platni_bilans.html. Pristupljeno 14. decembra

2013. godine.

264

koje su povezane sa izvozom robe. Kada se bilans u razmeni usluga koriguje saldom računa dohotka (u prvih devet meseci 2013. godine ovaj saldo je bio negativan u iznosu od 800 miliona evra18), preostali saldo se mora pokriti suficitom u finansijskom računu.

Značajnu stavku u finansijskom računu čini priliv SDI. Međutim, pošto priliv SDI nije bio dovoljan za pokriće deficita tekućeg računa, zemlja se sve više zadužuje u inostran-stvu. Takođe se mora imati u vidu da strani investitori posle 10-15 godina od početnog investiranja počinju da vrše repatrijaciju profita, što deluje nepovoljno na platni bilans. Za zemlju je veoma značajna struktura SDI i koliki je njihov doprinos izvozu. U tom pogledu treba istaći da su strani investitori uglavnom zainteresovani za prodaju na do-maćem tržištu, a da je izvoz automobila izuzetak od ove prakse. S obzirom na tekući nivo spoljne zaduženosti, postavlja se pitanje održivosti dostignutog iznosa deficita te-kućeg računa. O tome će biti više reči u sledećem odeljku, gde se anlizira solventnost i likvidnost Srbije prema inostranstvu.

4. Spoljna zaduženost Srbije i perspektive izvoza

Rezultat dinamičnog zaduživanja Srbije u inostranstvu od 2000. godine je porast spolj-nog duga na 25,7 milijardi evra krajem septembra 2013. godine. Od ovog iznosa na javni dug otpada 12,8 milijardi evra, ili 49,9% ukupnog duga19. Relevantni pokazatelji spoljne solventnosti i likvidnosti, koji se daju u tabeli 6, poslužiće za uvid u dostignut stepen zaduženosti Srbije u inostranstvu. Na osnovu kretanja odnosa spoljnog duga i BDP-a za-paža se tendencija rasta zaduženosti, jer je ovaj pokazatelj uvećan na 85,9% krajem 2012. godine. Uglavnom se smatra da zemlja stupa u zonu prezaduženosti ako je vrednost ovog pokazatelja veća od 80%. Odnos između kratkoročnog duga i BDP-a je opadao u 2012., dok je odnos između spoljnog duga i izvoza robe i usluga rastao do 2009. godine, da bi zatim opadao i u 2012. iznosio 215,9%. Ovaj pokazatelj spoljne solventnosti sugeriše da manja vrednost posmatranog količnika znači veću solventnost zemlje u inostranstvu. Ako se vrednost izvoza robe i usluga uveća za neto priliv doznaka, smanjuje se posma-trani koeficijent. Zemlje sa kontinuiranim pozitivnim saldom doznaka, među koje spada Srbija, imaju osnova da ovaj priliv uključe u obračun posmatranog koeficijenta. U tom slučaju, ocena spoljne solventnosti zemlje, izvedena na osnovu ovog pokazatelja, bila bi povoljnija od one u tabeli 6.

Spoljna likvidnost, merena preko odgovarajućih pokazatelja, služi za ocenu kreditnog rizika zemlje. Odnos između otplate duga i BDP-a spada u spomenutu grupu indika-tora. Njegova vrednost za Srbiju je rasla u posmatranom periodu i dostigla je 13,8% u 2012. godini. To praktično znači da je od ukupne stvorene vrednosti u privredi Srbije u 2012. godini trebalo odvojiti 13,8% (za toliko je potrošnja manja od proizvodnje) za otplatu dospelih rata stranih kredita. Može se postaviti pitanje kolika je akumulativna sposobnost privrede ako se ovaj iznos mora odvojiti za službu stranih dugova? Što je

18 Ibid.19 Podaci su preuzeti sa: http://www.nbs.rs/internet/cirilica/90/dug/index.html. Pristupljeno 9.12.2013.

godine. Spoljni dug javnog sektora obuhvata dug države (u koji je uključen dug Kosova i Metohije po kreditima koji su zaključeni pre dolaska misije KFOR-a, neregulisan dug prema Liberiji i klirinški dug prema bivšoj Čehoslovačkoj), Narodne banke Srbije, lokalne samouprave, fondova i agencija koje je osnovala država i dug za koji je izdata garancija.

265

ovoj količnik veći, veći je i rizik pogoršanja spoljne likvidnosti, ali je i manja mogućnost investiranja u zemlji.

Sledeći pokazatelj kojim se meri spoljna likvidnost zemlje je odnos između otplate spolj-nog duga i izvoza robe i usluga. Vrednost ovog količnika za Srbiju od 2007. godine prešla je 30%, što ukazuje na rastuće opterećenje servisiranja stranih kredita.

Tabela 6.Pokazatelji spoljne solventnosti i likvidnosti Srbije u periodu 2005-2012. godine

(u procentima)2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.

Pokazatelji spoljne solventnostiSpoljni dug/BDP 60,1 60,9 60,2 64,6 77,7 84,9 76,7 85,9Kratkoročni dug/BDP 4,7 4,1 3,7 6,6 6,9 6,5 2,1 1,6

Spoljni dug/izvoz robe i usluga

228,9 204,1 197,3 207,8 265,3 236,2 210,3 215,9

Pokazatelji spoljne likvidnostiOtplata duga/BDP 4,7 7,0 10,1 10,6 11,4 12,7 13,2 13,8

Otplata duga/izvoz robe i usluga

17,7 23,5 33,2 34,0 38,9 35,2 36,3 34,7

Devizne rezerve/uvoz robe i usluga (u mesecima)

6,1 9,0 7,2 5,2 9,5 8,2 8,7 7,6

Tekući račun kao % BDP-a -8,8 -10,1 -17,7 -21,6 -6,6 -6,7 -9,1 -10,5

Izvor: NBS (2013), Izveštajo inflaciji(novembar 2013), str. 51-52, tabele A i B. http://www.nbs.rs/export/sites/default/internet/latinica/90/90_5/inflation_novembar_2013.pdf Pristupljeno 9.12.2013. godine.

Konačno, treći pokazatelj spoljne likvidnosti zemlje je količnik između deviznih rezervi i uvoza robe i usluga. Ovaj odnos pokazuje broj meseci uvoza robe i usluga koji se može pokriti raspoloživim deviznim rezervama. Prema kriterijumu Svetske banke smatra se da je minimalan iznos deviznih rezervi onaj koji je dovoljan za plaćanje tromesečnog uvoza robe i usluga. Tabela 6. pokazuje da je ovaj pokazatelj bio veći od minimalne vrednosti, i da je rastao u posmatranom periodu, što zapravo znači da Srbija nije imala teškoća u održavanju spoljne likvidnosti. Deficit tekućeg računa Srbije, posmatran u odnosu prema BDP-u, do 2008. godine je imao dinamičan rast, uz znatno smanjivanje u kasnijem periodu (10,5% u 2012. godini). Održivost dostignutog nivoa deficita tesno je povezana sa izvorima finansiranja i spoljnom zaduženošću zemlje. Imajući u vidu dostignut nivo spoljne zaduženosti, kao i potencijalni odliv kapitala iz zemlje (kroz re-patrijaciju profita ili smanjivanje izloženosti bankarskog sektora), potrebno je da se drži veći iznos deviznih rezervi. Naravno, ne gubi se iz vida ni činjenica da devizne rezerve

266

služe i kao amortizer za usklađivanje ponude i tražnje na deviznom tržištu. Uzimajući sve to u obzir, moglo bi se zaključiti da je i prema ovom pokazatelju Srbija imala zado-voljavajuću spoljnu likvidnost.

5. Zaključak

Istraživanja u ovom radu pokazuju da su jesenje projekcije privrednog rasta vodećih re-giona u svetu za 2014. umanjene u odnosu na majske prognoze iz 2013. godine (ocene se zasnivaju na procenama međunarodnih finansijskih institucija – MMF i Svetska banaka, OECD i evropski konjunkturni instituti). Pri tome se ističe niža očekivana stopa rasta svetske robne trgovine u odnosu na majske projekcije. Razlozi za smanjivanje očekivane stope rasta svetske robne trgovine u 2014. na 2,8% mogu se pripisati prilagođavanju privrednog rasta evrozone (posebno perifernih članica – zemlje južne Evrope i Irska). Neizvesnost u pogledu privrednih kretanja u evrozoni sprečava snažnije oživljavanje privrede i negativno utiče na uvoz te regije, a slična kretanja se očekuju i u 2014. godini. Gubljenje tržišnog udela evrozone u izvozu u 2012. i 2013. verovatno će se nastaviti i u 2014. godini, a to se može očekivati i u slučaju zemalja centralne i istočne Evrope. Očekuje se da Nemačka poveća svoj tržišni udeo, dok će Italija i Slovenija izgubiti deo postojećeg tržišnog udela. Ipak, daleko veći rizik po svetsku trgovinu leži u krhkom finansijskom sistemu evrozone i velikom javnom dugu razvijenih zemalja. Takođe je važno imati u vidu da deficitne privrede evrozone sprovode prilagođavanje kako bi po-stigle unutrašnju i spoljnu ravnotežu. Da bi deficitne zemlje povećale svoj izvoz, zemlje evrozone sa suficitom platnog bilansa treba da povećavaju svoju uvoznu tražnju. Polaze-ći od ovih procena, ne bi trebalo očekivati da će mogućnosti izvoza Srbije na tržište EU biti značajnije veće nego u 2013. godini. Ovo je posebno značajno ako se ima u vidu da se oko 60% robnog izvoza Srbije realizuje na tržištu EU, a sličan je udeo ovih zemalja u robnom uvozu Srbije.

Vodeći izvozni proizvod Srbije u 2013. godini su drumska vozila (u prvih deset meseci 2013. godini izvoz ovih proizvoda činio je 15% ukupnog robnog izvoza). Očekuje se porast vrednosti izvoza ovih proizvoda i u 2014. godini, mada procene Svetske banke kazuju da će rast uvozne tražnje za automobilima, pre svega u članicama evrozone, biti umereniji nego 2013. godine. To su razlozi zbog kojih se moraju tražiti mogućnosti za povećanje izvoza i drugih proizvoda. Na osnovu strukture robnog izvoza Srbije uočava se preovlađujući značaj proizvoda koji se svrstavaju u proizvode nižih faza prerade. Ma-nja dodata vrednost kod ovih proizvoda znači i manje izvozne prihode u poređenju sa izvozom proizvoda viših faza prerade. Prelazak na više faze prerade podrazumeva višu tehničko-tehnološku osnovu, a to je ujedno i jedan od najizraženijih problema domaće privrede. Znatno kašnjenje (i po nekoliko tehnoloških ciklusa) za razvijenim zemljama smanjuje konkurentnost izvoza i izvozne prihode. Osetniji preokreti u strukturi proi-zvodnje nisu mogući bez većeg investiranja. Stoga ideje o reindustrijalizaciji domaće privrede imaju opravdanja, pre svega zbog potrebe da se poveća robni izvoz. Jedini pro-blem ovog koncepta je u tome kako da se obezbede potrebna sredstva za nove investicije i na koji način ih usmeriti u sektore koji će moći da izdrže konkurenciju na stranom trži-štu. Uvoz savremene opreme i tehnologije je ključna pretpostavka za osveženje domaćeg realnog sektora, u cilju proizvodnje onih proizvoda koji imaju dinamičnu tražnju na svetskom tržištu, a pre svega tržištu EU. Identifikovanje područja sa određenim predno-stima u izvozu treba povezati sa indirektnim podsticanjem grinfild investicija upravo u

267

te sektore privrede. Privlačenje SDI u industrijske grane može podstaći rast proizvodnje razmenjivih proizvoda. Rasprostranjeno je gledište po kome priliv SDI omogućavaju trensfer savremene tehnologije, prelivanje znanja i savremenih veština upravljanja, kao i inovativni dizajn proizvoda.

Spoljna zaduženost Srbije raste iz godine u godinu. Značajan deo BDP-a se izdvaja za servisiranje spoljnih dugova. Prema kretanju odnosa spoljnog duga i BDP-a zapaža se tendencija rasta zaduženosti, jer je ovaj pokazatelj porastao na 85,9% krajem 2012. go-dine. Uglavnom se smatra da zemlja stupa u zonu prezaduženosti ako je vrednost ovog pokazatelja veća od 80%. Važna pretpostavka za urednu službu po spoljnom dugu je kontinuirano povećanje izvoza. Mada spoljna solventnost i likvidnost Srbije još uvek nije ugrožena, u narednih nekoliko godina dospeva otplata značajnih iznosa, tako da se može desiti da preovlađujući deo novih kredita bude usmeren na otplatu ranije korišće-nih zajmova. U tom slučaju se umanjuje doprinos inostranih sredstva privrednom razvo-ju zemlje, čime se smanjuje prostor za eventualne strukturne promene proizvodnje (re-industrijalizacija) i izvoza. Veći priliv grinfild investicija relaksirao bi pritisak na platni bilans i otvorio mogućnost za restrukturiranje domaće proizvodnje i izvoza. U tom cilju potrebno je stimulisati priliv SDI u sektore koji imaju izvozne perspektive. Zadatak je da robni izvoz u narednim godinama postane sve jača poluga privrednog rasta. Time bi se moglo ući u zonu održivog spoljnog duga. U protivnom, spoljni dug bi mogao postati ograničavajući faktor privrednog rasta zemlje.

Literatura

1. Anderson, K. and A. Strutt (2012), “The changing geography of world trade: Projec-tions to 2030,” JournalofAsianEconomics23(4), pp. 303-323.

2. Benito, A. (2013), “Two Good News Stories on Euro Area Trade”, GoldmanSachsEuropeanEconomicsAnalyst, Issue 13/29.

3. Garcia-Herrero et al. (2013), “South-South Trade: A New Perspective Using Value-Added Data”, BBVAEconomicWatch (avgust 2013).

4. Gill, I., and Raiser, M. (2012), GoldenGrowth:RestoringtheLustreoftheEuropeanEconomicModel, The World Bank Group, Washington.

5. Gros, D. and Mayer T. (2012), “A sovereign wealth fund to lift Germany’s curse of excess savings”, CEPS Policy Brief, no. 280 (28 avgust).

6. Hallett, A. and Martinez Oliva, J.C. (2013), “The importance of trade and capital im-balances in the European debt crisis”, Peterson Institute for International Economics Working Paper Series, no 01 (januar).

7. Hausmann et al. (2010), TheAtlasofEconomicComplexity:MappingPathstoPros-perity,Center for International Development, Harvard University,Cambridge, Ma-ssachusetts.

8. IMF (2013), Central,Eastern,andSoutheasternEurope, Regional Economic Issues (13. oktobar), IMF, Washington.

9. IMF (2013a), WorldEconomicOutlook:TransitionsandTensions (oktobar), IMF, Washington.

10. Johnson et al. (2007), ”The Prospects for Sustained Growth in Africa: Benchmar-king the Constraints,” IMF, Washington, Working Paper No. 52 (mart).

268

11. Miroudot et al. (2009), “Trade in intermediate goods and services”, Organization for Economic Co-operation and Development, Paris, OECD Trade Policy Working Paper No. 93.

12. NBS (2013), Izveštajoinflaciji(novembar 2013).13. OECD (2013), OECDEconomicOutlook, Vol. 2, OECD, Paris.14. OECD (2013a), EconomicPolicyReforms2013:GoingforGrowth, OECD Publishi-

ng, Paris.15. OECD (2013b), OECDEconomicSurveys:Slovenia, 2013 (april), OECD, Paris.16. Rahman, J. and Zhao, T. (2013), “Export Performance in Europe: What Do We

Know from Supply Links?”, IMF, Washington, Working Paper No. 62.17. De Santis, R. and Suni, P. (2013), WorldTradeandCommodityPricesin2013-2014,

Izveštaj prezentiran na jesenjem sastanku AIECE održanom 7-8 novembra 2013. godine u Briselu.

18. Rodrik D. (2007), “Industrial Development: Some Stylized Facts and Policy Direc-tions,” in IndustrialDevelopment for the21stCentury:SustainableDevelopmentPerspectives,United Nations, New York.

19. UNCTAD (2013), TradeandDevelopmentReport,2013, United Nations, New York.20. UNCTAD (2013a), WorldInvestmentReport2013.GlobalValueChains:Investment

andTradeforDevelopment, United Nations, New York.21. World Bank (2013), SouthEastEuropeRegularEconomicReportNo.5, SlowRoad

toRecovery, The World Bank, Washington, D.C. (9. decembar).22. WTO (2013), InternationalTradeStatistics2013, Geneva.23. WTO (2013a), WorldTradeReport2013, WTO, Geneva.

269

MirjanaGligorić*

Priliv stranih direktnih investicija u Srbiju: Novi izazovi u periodu krizeApstrakt: Uraduseanalizirakretanje stra-nihdirektnihinvesticija(SDI)uSrbiji,safoku-somnasmanjeniprilivuperiodukrize,idajusepreporukezapolitikuprivlačenjaSDIuna-rednomperiodu.KretanjeSDIseprvenstvenoposmatra sa teorijskog stanovišta, tj. vrši sesveobuhvatna analiza efekata i determinantiSDI.Posebnosenavodenalazirelevantnelite-ratureuvezisapolitikomdržavnihpodsticajastranim investitorima, s obzirom na to da semodelzaprivlačenjestranihinvestitorauSr-biji u prethodnom periodu u velikojmeri za-snivaonadavanjudirektnihpodsticaja.Mnogirezultati prethodnih teorijskih i empirijskihistraživanja, komparativna analiza kretanjaSDIuSrbijiizemljamaCIE,kaoineophodnosmanjenjefiskalnogdeficita i vraćanje javnihfinansijanaodrživuputanjuuSrbiji,govoreuprilognapuštanju dosadašnje domaćepraksesubvencionisanjastranihinvestitora.Ipak,tre-baimatiuvidudaukolikosesamoukinusub-vencije,anerealizujureforme,SDIćeopasti.KakoSDIpredstavljajunajpoželjnijividprilivastranogkapitalakojidoprinosiuravnoteženjuplatnogbilansa,povećanjuproizvodnje,zapo-slenostiiizvoza,zaSrbijujeodizuzetnogzna-čaja da pronađe alternativne načine za daljestimulisanjeprilivaSDI.Tusepresvegamislina poboljšanje uslova poslovanja, prvenstve-nonaunapređenjeefikasnostiadministracije,sudstva,uređivanjejavnihfinansija,smanjenjefiskalnogdeficitaijavnogduga,smanjenjeko-rupcijeipoboljšanjeinfrastrukture.

Ključne reči: strane direktne investicije, dr-žavnesubvencije,usloviposlovanja

Abstract: This paper analyses the trendsof foreign direct investment (FDI) in Serbia,with a focus on reduced flow during the cri-sis period. In addition, the paper providesrecommendations for attracting FDI in thefuture.First,wereviewtheFDIflows fromatheoreticalaspect, i.e.we thoroughlyanalyzeFDIeffectsanddeterminants.Asrecentmodelforattracting foreign investors inSerbiawasdominantlybasedongivingdirect incentives,wediscussindetailfindingsrecentlypresentedelsewhererelatedtogovernmentincentivestoforeign investors.Recent theoretical and em-pirical studies, comparative analysis of FDIinflow in Serbia and otherCIE countries, aswellasnecessaryreductionoffiscaldeficitandreturningofpublicfinancetosustainabletrackinSerbia, supportchange in theapproachofgranting direct subsidies to foreign investorsused so far. However, if only subsidies areabolished,without implementing the reforms,FDI will decline. Considering that FDI pre-sentsthemostdesiredformofforeigncapital,whichsecurecoveringofcurrentaccountba-lanceofpaymentdeficit,increasedproduction,employmentandexports,SerbiahastofindanalternativewaytostimulateFDIinflow.Inthefirst place this would include improving bu-siness conditions, improving the efficiency ofadministrationandjudiciary,managingpublicfinances, and reducing the fiscal deficit andthepublicdebt,andreducingcorruptionandupgradinginfrastructure.

Key words: foreign direct investments, statesubsidies,businessconditions

JEL klasifikacija: F21, G18

* Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu; E-mail: [email protected]

270

1. Uvod

Jedan od ozbiljnih efekata globalne krize je stalan porast javnog duga u evropskim ze-mljama, za koji se očekuje da će u proseku dostići i prestići 100% BDP-a. Tako narasla zaduženost država Evrope uticaće na smanjenje privrednog rasta evropskih zemalja za najmanje 0,5 procentnih poena na godišnjem nivou1. Mnoge zemlje su stoga počele sa primenom nekih oblika fiskalne konsolidacije, koja može da potraje i nekoliko godina, i koja će imati dodatne negativne implikacije na budući privredni rast. Naglo smanjenje kreditiranja kao posledica krize posebno se negativno odrazilo na zemlje CIE koje su u velikoj meri zavisne od eksternog finansiranja i koje su svoj pretkrizni model rasta zasnivale na prilivu inostranog kapitala. Istovremeno, banke kontinuirano povlače svoj kapital iz CIE zemalja u matičnu zemlju. Uz to, nivo SDI je veoma nizak - znatno su ispod nivoa iz pretkriznog perioda, a portfolio investitori su i dalje izuzetno oprezni i osetljivi na rastuće eksterne neravnoteže i postojeće neoptimistične procene.

Ovakvi evropski tokovi su se u velikoj meri odrazili na Srbiju. Naime, u Srbiji od počet-ka 2012. godine došlo je do naglog smanjenja SDI, koje je bilo praćeno kontinuiranim razduživanjem bankarskog sektora i privrede, kao i vrlo volatilnim portfolio investicija-ma. Ukupan priliv kapitala u ovom periodu u tri kvartala je bio negativan, dva kvartala je beležio veoma niske vrednosti, dok je u dva kvartala ostvaren visok priliv - isključivo kao posledica zaduživanja države. Stoga, izuzetno važno pitanje za Srbiju je priliv SDI u budućem periodu, imajući u vidu probleme sa kojima se Srbija trenutno suočava: izuzet-no spor oporavak domaće proizvodnje i visoke spoljne neravnoteže - platnobilansni defi-cit, koji je (iako smanjen) i dalje visok, visok i rastući javni i spoljni dug. Zato je osnovno pitanje ekonomske politike u narednom periodu kako u Srbiji, u postojećim nepovoljnim okolnostima u Evropi i svetu po pitanju tokova kapitala kao posledica krize, treba i može da se stimuliše priliv SDI.

Kako je od početka 2012. godine priliv SDI u Srbiju osetno smanjen u poređenju sa prethodnim nivoima priliva - naročito u pretkriznom periodu, u fokusu ovog rada je da se ispita u kojoj meri je navedena pojava specifična za Srbiju, a u kojoj meri je karak-teristika zemalja regiona i CIE. S tim u vezi, na bazi rezultata relevantnih istraživanja i studija analiziraće se efekti i determinante SDI, gde će se posebna pažnja posvetiti oceni rezultata politike podsticaja za privlačenje SDI, imajući u vidu dosadašnju praksu davanja direktnih podsticaja koju je Srbija primenjivala u prethodnim godinama (po čemu se ona već izvesno vreme nalazi u samom vrhu zemalja CIE). Stoga, na osnovu komparativne analize priliva SDI u Srbiju i zemlje CIE, i na osnovu izdvojenih nalaza postojeće literature, daće se ocena efekata podsticajne politike Srbije iz prethodnog peri-oda i dati pojedine preporuke koje bi Srbija trebalo da sledi kako bi podstakla priliv SDI u narednim godinama.

2. Kretanje SDI u Srbiji

Priliv kapitala u Srbiju po osnovu SDI bio je veoma značajan od 2000. godine. Od počet-ka posmatranog perioda pa do nastanka globalne krize, SDI u Srbiji su bile na visokom nivou – u proseku su na godišnjem nivou činile 6,0% BDP-a, a u 2006 su dostigle čak

1 Crafts (2013), str. R25.

271

14,4% BDP-a (Grafikon 1). Ipak, tokom perioda krize prilivi po ovom osnovu beleže pri-metno smanjenje, tako da prosečna vrednost priliva SDI 2009-2012 iznosi 3,6% BDP-a.

Posebno smanjenje priliva SDI u Srbiju zabeleženo je od početka 2012. godine, pa je u toj godini zabeležen rekordno nizak neto priliv SDI od 232 miliona evra. Tokom 2013. godine priliv SDI je blago povećan, ali je i dalje na veoma niskom nivou (u prvih devet meseci neto priliv SDI blago je premašio 0,5 milijardi evra). Ovo smanjenje priliva po osnovu SDI bilo je praćeno kontinuiranim razduživanjem bankarskog sektora i privrede, kao i vrlo volatilnim portfolio investicijama, što je zajedno uticalo na nepovoljno stanje kapitalnog i finansijskog računa platnog bilansa Srbije. Ukoliko posmatramo kvartalne vrednosti od početka 2012. godine, sa izuzetkom dva kvartala kada je ostvaren zna-tan priliv zaduživanjem države (porasta portfolio investicija usled emitovanja državnih hartija od vrednosti), tri puta je zabeležen neto odliv i dva puta veoma nizak neto priliv kapitala. S obzirom na to da su SDI najpoželjniji oblik inostranog kapitala, veoma je važno pitanje koliko će one iznositi u narednom periodu, i kojim merama bi, u uslovima nepovoljnog stanja u Evropi i svetu po pitanju tokova kapitala, država mogla da stvori privlačno investiciono područje i time podstakne njihovo povećanje.

Grafikon 1.Srbija: Neto priliv SDI, 2001- Q3 2013

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

SDI (leva skala) SDI/BDP (desna skala)

u m

ilio

nim

a ev

ra

u %

Izvor: NBS, QM 34.

Smanjen priliv SDI u Srbiju od početka krize navodi na pitanje koji su uzroci – da li je to posledica generalnih faktora u regionu ili je specifičnost Srbije i problema s kojima se domaća privreda trenutno suočava, koje su implikacije niskog priliva na privredni rast i platnobilansni račun i koji su mogući pravci u politici privlačenja stranih investitora u narednom periodu. Stoga, prvo ćemo u narednim poglavljima na osnovu relevantne ekonomske literature izdvojiti ključne determinante i najvažnije efekte SDI. S obzirom

272

na to da je politika davanja podsticaja stranim investitorima činila važan deo domaće ekonomske politike, posebnu pažnju ćemo obratiti sa teorijskog aspekta na pitanje utica-ja podsticajne politike na privlačenje SDI i blagostanje države.

3. Prikaz literature: Determinante SDI

3.1. Ključne determinante SDIEmpirijski je potvrđeno da SDI pozitivno i u velikoj meri determinišu privredni rast, zaposlenost i izvoz2. Stoga, u ovom delu rada izdvojićemo faktore koji su u ekonomskoj literaturi navedeni kao osnovne determinante SDI. To će omogućiti da se identifikuju ključni nedostaci u Srbiji koji u najvećoj meri destimulišu strane investitore i da se u predstojećem periodu radi na njihovom poboljšanju, kako bi se ublažio ili otklonio nji-hov negativan uticaj na SDI.

Iako postoji veliki broj radova koji imaju cilj da identifikuju faktore koji stoje iza odluke stranog investitora o iznosu, lokaciji i vrsti investicije, može se primetiti da u velikoj meri postoji saglasnost u postojećim nalazima. Prisutna je visoka usklađenost rezulta-ta ne samo kada je reč o izdvojenim ključnim faktorima, nego i o načinu kako su oni grupisani i važnosti koje imaju za investicionu odluku. U tabeli 1 prikazali smo ključne determinanti SDI navedene u literaturi.

Kao prvi važan faktor koji utiče na odluku stranog investitora je tržište, pre svega nje-gova veličina i potencijalni rast. Veličina tržišta i potencijal koje tržište ima za rast u budućnosti vrlo su važni faktori prvenstveno za investicije koje su usmerene na traženje tržišta (engl. marketseekinginvestments), jer utiču na veću proizvodnju, kao i na značaj-ne uštede po osnovu ekonomije obima. Uz to, od velike je važnosti za odluku o stranom ulaganju u neku zemlju da li postoje barijere za ulazak, kakva je struktura tržišta, kolika je distanca između zemalja iz koje potiču SDI i u koju se ulaže i dr. Ukoliko su u pitanju tzv. investicije koje traže resurse (engl. resourceseekinginvestments) opredeljujući fak-toru mogu da budu raspoloživost i troškovi radne snage, energije i sirovine.

2 V. deo 4. ovog rada.

273

Tabela 1.Determinante SDI

Tržište Ekonomski i politički faktori Otvorenost i integracija Drugi faktori

Makroekonomska stabilnost

Institucionalna i politička stabilnost

Veličina tržišta i njegov rast

Nivo i volatilnost stope rasta BDP-a

Odsustvo kapitalnih kontrola i drugih ograničenja

Direktni efekti spoljnotrgovinske liberalizacije i članstva u svetskim organizacijama

Kvalitet infrastrukture

Barijere za ulazak i struktura tržišta

Mogućnost deprecijacije domaće valute

Poreski sistem koji je tržišno orjentisan

Indirektni efekti spoljnotrgovinske liberalizacije i članstva u svetskim organizacijama

Subvencije za privlačenje SDI

Udaljenost zemalja iz koje potiču SDI i u koju se ulaže

Visoka inflacija Stroga pravna regulativa Aglomeracija

Troškovi inputa

Visok i rastući fiskalni deficit

Nizak nivo korupcijeVisok nivo političke slobodeVisok nivo liberalizacije cenaMera i metod privatizacije

Izvor: Prikaz autora na osnovu rezultata ključnih faktora izdvojenih u Neuhaus, M. (2006).

Druga grupa faktora se svrstava u tzv. Ekonomskeipolitičkefaktore, gde se razlikuju dve podgrupe: Makroekonomska stabilnost i Institucionalna i politička stabilnost (v. npr. Holland and Pain, 1998; Bevan and Estrin, 2004; Garibaldi et al. 2002). S obzirom na to da je za investitore od ključnog značaja sigurnost investicionih projekata, procena makroekonomske stabilnosti u zemlji često opredeljuje njihovu odluku. Pre svega vrlo je važan nivo i volatilnost stope rasta BDP-a u zemlji, imajući u vidu da visok i održiv rast dovodi do širenja tržišta i stabilnosti ekonomije, što posledično utiče na priliv no-vih SDI, a one dalje do većeg rasta itd. Na priliv SDI nepovoljno će uticati: očekivana deprecijacija domaće valute, visoka inflacija, visok i rastući fiskalni deficit, koji ukazuje na kredibilitet vlade (Bevan and Estrin, 2004; Garibaldi et al. 2002). Institucionalna sta-

274

bilnost važna je determinanta SDI. Pozitivne efekte na SDI imaju: odsustvo kapitalnih kontrola i drugih ograničenja, poreski sistem, stroga pravna regulativa (transparentnost pravnog sistema, primena zakona, zaštita imovinskih prava, repatrijacija profita), nizak nivo korupcije, visok nivo političke slobode (nizak nivo mešanja države), visok nivo liberalizacije cena. Na kraju, pokazano je da metod privatizacije predstavlja važnu de-terminantu priliva SDI, naročito u slučaju zemalja CIE.

Broadman (2008) ističe važnost troškova ulaska3 kompanije na tržište, merenih npr. vre-menom i sredstvima potrebnim za dobijanje nove dozvola za rad i registraciju. Tačnije, prema njegovim nalazima, strane kompanije navode sledeće prepreke ulaskakao naj-važnije: monopolsko ponašanje, kršenje ugovora, nedostatak kvalifikovane radne snage, spore i komplikovane procedure za dobijanje poslovne licence i dozvola za rad4. Politički faktori takođe prema ovom autoru utiču na priliv SDI, ističući da spora privatizacija, postojanje monopola i birokratske prepreke mogu u velikoj meri da uzrok ograničenju priliva SDI.

Efekti spoljnotrgovinske liberalizacije i članstva u svetskim organizacijama za SDI su pozitivni i statistički značajni (Barrell and Pain, 1999; Bevan and Estrin, 2004), bilo da su direktni (veće plasiranje proizvoda usled pristupa novim tržištima) ili indirektni (u vidu pozitivnih signala investitorima zbog članstva u svetskim organizacijama, pristupu EU i sl.)5.

Na kraju, pod tzv. ostalefaktore u literaturi se izdvajaju npr. kvalitet infrastrukture, nivo aglomeracije, kao i različiti vidovi subvencija (Balasubramanyam, 2001; Cass, 2007).

3.2. Uloga državnih podsticaja u kretanju SDIU ovom delu rada daje se ocena efekta državnih podsticaja na privlačenje SDI dobijena na osnovu analize prethodnih teorijskih i empirijskih istraživanja. S obzirom na to da su se subvencije stranim investitorima, pored druge podsticajne investicione politike, dava-le u Srbiji u prethodnim godinama, smatramo važnim da se ova tema posebno obradi, na osnovu čega se mogu izvući pouke o opravdanosti ove investicione politike.

Investicioni podsticaji se mogu podeliti na6: (1) fiskalne (2) finansijske (3)ne-finansijske (ostale)

Fiskalni podsticaji su: ubrzana amortizacija, povlašćena poreska stopa, poresko izuzeće i poresko umanjenje, uključujući i mere koji se odnose na doprinose socijalnom osigu-ranju, preferencijalni tretman profita za izvoznike i sl. Finansijske mere obuhvataju sub-vencije, povlašćene kredite i kreditne garancije, dok ne-finansijske mere predstavljaju promociju, informacione agencije, izgradnja infrastrukture, ugovore vlade za pomoć pri pružanju određenih usluga, ugovore o slobodnoj trgovini i dr.

3 Engl. Costofentry, u izveštaju DoingBusiness Svetskog ekonomskog foruma.4 Broadman (2008), str. 30.5 Bevan and Estrin (2004) u istraživanja koje je obuhvatilo zemlje CIE, pokazali da postoji povoljan uticaj

članstva u EU na priliv SDI.6 Ginevičius and Šimelytė (2011), str. 437.

275

U literaturi se, verovatno zbog toga što predstavljaju dominantnu praksu, najveća pa-žnja usmerava na proučavanje efekata fiskalnih podsticaja. Kao polazna pretpostavka teorijske i empirijske literature navodi se da fiskalni podsticaji u formi poreskih olakšica imaju efekat na privlačenje SDI, ali da je taj efekat nizak u slučaju odsustva stabilnog privrednog ambijenta7. Međutim, pojedini autori (npr. v. Sedmihradsky and Klazar, 2002) identifikovali su pozitivan uticaj poreskih podsticaja na SDI. Iako se smatra da fiskalni podsticaji imaju pozitivan efekat na privlačenje SDI, smanjena poreska stopa za strane kompanije, može da dovede do znatnog gubitka u državnom budžetu. Sa druge strane Beyer (2002) pokazuju da na priliv SDI ne utiču fiskalni podsticaju, već generalno nizak nivo poreza.

Sa druge strane, manji je broj naučnih radova i često arbitrarni zaključci o uticaju fi-nansijskih podsticaja na privlačenje SDI. Ipak, prema Ginevičius and Šimelytė (2011) ne može se reći da subvencije pozitivno utiču na razvoj jedne privrede8. Prvenstveno subvencije države mogu da dovedu do distorzije konkurencije i poslovanja firmi na do-maćem tržištu.

Prema tzv. „tranzicionoj hipotezi“ podsticajI su opravdani na početku tranzicije, kada država na taj način investitorima nadomešćuje „tržišne propuste“9. Naime, prema ovoj teoriji podsticaji su praktično neophodni dok se ne kreira pravni, institucionalni i ad-ministrativni okvir u zemlji, koji bi bio privlačan za strane investitore. Stoga, podsticaji služe kao neka vrsta opravdane kompenzacije za „izgubljenu zaradu“ i povećanu nesi-gurnost i rizik u periodu tranzicije. Dodatno, podsticaji na početku tranzicije imaju šire efekte: predstavljaju signal investitorima da je vlada opredeljenja za podsticanje SDI i mogu značiti da će dolazak jednog investitora sa sobom „povući“ konkurente ili do-bavljače. Ipak, ocenjeno je da opravdanost podsticaja iščezava kako tranzicioni proces napreduje i poslovno okruženje sazreva.

Razvoj poreskog sistema je dodatno opravdanje davanja podsticaja tokom tranzicije. Naime, na početku tranzicionog perioda država često ubira visoke prihode po osnovu poreza. Stoga podsticaji mogu da kompenzuju investitorima gubitke, kako od visokih inicijalnih poreza, tako i usled nesigurnosti usled poreske reforme u toku tranzicije. Ovo predstavlja tzv. „poresku hipotezu“, koja je deo „tranzicione hipoteze“ (Cass, 2007, str. 82). Kako se tranzicija privodi kraju, investicije postaju u većoj meri izvozno orjentisane (postepeno dominiraju investicije orjentisane ka povećanju efikasnosti, za razliku od početnih faza tranzicije zemlje kada dominiraju investicije orjentisane ka jeftinim resur-sima), države počinju da se nadmeću podsticajima za njihovo privlačenje (što se naziva „hipoteza konkurentnosti“, v. Cass, 2007).

Podsticaji generalno nisu efikasan način da se poveća nivo blagostanja. Blӧmstrom and Kokko (2003) navode da ako su podsticaji razlog dolaska investitora, on će napustiti zemlju čim dobiju veće podsticaje u drugoj zemlji i, još važnije, ako se strani investitor ne razlikuje fundamentalno od domaćeg investitora, podsticaji mogu da ugroze konku-renciju i dovedu do znatnih gubitaka domaćih firmi.

7 Balasubramanyam (2001).8 Ginevičius and Šimelytė (2011), str. 438.9 Cass (2007).

276

U analizi efekta prelivanja (spill-over effect) stranih investicija u zemlji domaćina Blӧmstrom and Kokko (2003) ističu da su podsticaji opravdani samo ukoliko se strane firme razlikuju od domaćih, tj. poseduju nematerijalnu imovinu koja može da se prelije na lokalne kompanije. U tom slučaju je državna korist (uključujući i prelivanja) veća od privatne koristi stranih kompanija.

Ipak, s tim u vezi ovi autori navode brojne poteškoće u praksi davanja podsticaja stra-nim investitorima. Prvenstveno postoji problem u „izboru pobednika“, tj. identifikovanje kompanije koja će u budućnosti dovesti do efekta prelivanja i eksternalija koje bi uticale da država ostvari neto korist. Ako je neto korisnost negativna, država neće samo imati štetu po budžet, već će ujedno dovesti do diskriminacije lokalnih firmi koje što će se nepovoljno odraziti na njihovo poslovanje i tržišno učešće.

Dodatni problem je pokušaj da se pridobije ekonomska renta kroz društvene ili političke manipulacije. Bhawati (2001) navodi da je selektivnost praćena smanjenom transparen-tnošću pogodno tle za potrage za rentama (rent-seeking) i korupciju.

Nadmetanje vlasti, kako nacionalnih tako i lokalnih, da privuku SDI mogu da stvore pro-bleme (Oman, 2000). I fiskalni i finansijski podsticaji mogu da donesu neto gubitke usled skupih „ratova“ država koje se nadmeću da privuku investitore nudeći im ekonomski neopravdane povoljne uslove (Ruane 2008). To često dovodi do toga da multinacionalne kompanije zarade profit na račun zemlje domaćina. Ipak, jednom kada zemlja počne sa politikom nadmetanja investicionim podsticajima, vrlo teško je napušta. Blӧmstrom and Kokko (2003) ističu da razlozi za to mogu da budu kako snažni napori da se ostvare ekonomski ciljevi, kao što su privredni rast, rast zaposlenosti, tako i očigledne i lakše merljive koristi od priliva SDI, uz ne tako jasne i često teško merljive troškove (npr. poresko umanjenje i oslobađanje čiji su troškovi raspoređeni u dugom roku, ili jedno-kratno date subvencije čija upotreba i efekti se ne mogu direktno kontrolisati i izmeriti). Stoga, postoji tendencija da, usled preteranog nadmetanja, visina subvencija prevaziđe visinu koristi i time dovede do gubitka blagostanja. Tako politika podsticaja ima velike sličnosti sa politikom protekcionizma u spoljnotrgovinskoj razmeni, gde se kratkoročne koristi mogu ostvariti na uštrb dugoročnih troškova. Balasubramanyam (2001) ocenjuje da visoki podsticaji ne bi trebalo da budu trajno rešenje, jer predstavljaju odstupanje od tržišnog principa i time utiču na poremećaje na tržištu stranog kapitala i na smanjenje efikasnosti.

Stoga, visina subvencija i privlačenje što više stranih investitora nije politika koja garan-tuje uspeh, već isključivo efekat prelivanja na domaće firme. Naime, efekat prelivanja se ne postiže automatski, već se realizuje samo ukoliko lokalne firme imaju mogućnost i motivaciju da uče od stranih kompanija i da investiraju u novu tehnologiju i usvajaju nova znanja i sposobnosti. Tako, politika privlačenja investicija treba da bude praćena politikom održavanja konkurentnosti na lokalnom tržištu i povezivanja lokalnih sa ino-stranim kompanijama.

277

4. Efekti SDI

Teorijski i empirijski nalazi ukazuju na postojanje pozitivnog efekta SDI na privredni rast, zaposlenost i izvoz. Identifikovano je nekoliko kanala putem kojih SDI ubrzavaju privredni rast10:

Prvo, nove investicije u proizvodnju potrošnih dobara direktno podrazumevaju pove-ćanje BDP-a.

Drugo, SDI uložene u proizvodnju dobara za proizvodnju takođe imaju direktan, čak višestruk, uticaj na porast BDP-a. Naime, s obzirom na to da su često investitori veli-ke multinacionalne kompanije koje imaju razvijenu tehnologiju i uglavnom su lideri u proizvodnji, u slučaju Greenfield investicija donose u zemlju novu tehnologiju. Ako je proizvod novih investitora kapitalno dobro: (a) povećava se akumulacija kapitala (širenje postojećeg kapitala) i (b) poboljšava se kvaliteta postojećeg kapitala ili se povećava nje-gova raznovrsnost kroz tehnološki progres (produbljivanje kapitala).

Treće, SDI se indirektno prelivaju putem prenošenja znanja - efikasnog sistema uprav-ljanja ili proizvodnog know-how,što je najčešće rezultat u slučaju Brownfield investicija.

Četvrto, tzv. drugikrugprelivanja kroz prelivanje tehnologije (tzv. spill-over efekat). Naime, strane firme utiču na domaće firme da usvoje novu tehnologiju i proizvodni know-how,čime se dodatno utiče na privredni rast.

Za zemlje CIE mnoga istraživanja ukazuju da u predkriznom periodu je priliv SDI u znatnoj meri doprinosio privrednom rastu. Neuhaus (2006) je u svojoj analizi CIE ze-malja u periodu od deset godina pokazao da su SDI doprinele 71% privrednom rastu. Drugim rečima, SDI su prema ovom istraživanju bile u proseku zaslužne sa više od 2/3 za ostvarenu stopu privrednog rasta u CIE zemljama.

Porast zaposlenosti i izvoza takođe mogu predstavljati važne efekte priliva SDI. Potvrđe-na je visoka pozitivna korelacija između nivoa SDI percapita i nivoa spoljnotrgovinske razmene (merene kao zbir uvoza i izvoza u BDP-u) u CIE zemljama za period 1995-200311. Tako, u ovom regionu, kao i svuda u svetu, spoljnotrgovinska razmena i SDI prilivi predstavljaju komplemente12.Rezultati jedne empirijske analize ukazuju da priliv SDI predstavlja mogućnost za zemlje u razvoju da poboljšaju svoju izvoznu strukturu13 (tzv. kvalitetizvoza, koji po prethodnim istraživanjima bitno doprinosi njihovom budu-ćem privrednom rastu14). Takođe, navodi se da su pojedine CIE zemlje koje su u prvim fazama tranzicije bile „vođene tražnjom“ i proizvodile odeću i nameštaj, kasnije ostvari-le znatan priliv SDI i porast izvoza komponenti i delova koje su izvozile za proizvodnju proizvoda više dodate vrednosti.

10 Neuhaus, M. (2006).11 Broadman (2008), Grafikon 6, str. 19.12 Broadman (2008), str.18.13 Harding and Javorcik (2012).14 Hausmann et al. (2007).

278

5. SDI u Srbiji i zemljama CIE: Komparativna analiza

Tranzicija zemalja CIE dovela je do njihove ekonomske integracije sa zapadnom Evro-pom i do veće otvorenosti. To je uticalo na ekspanziju spoljnotrgovinske razmene i rasta priliva kapitala, pre svega SDI. U velikoj meri zahvaljujući ovakvom prilivu SDI, zemlje CIE zabeležile su snažan rast industrije, kroz transfer tehnologije i kapitala, čime su se značajno približile „razvijenom zapadu“. Visok priliv SDI je u Češkoj, Estoniji, Mađar-skoj, Poljskoj, Slovačkoj uticao je na restrukturiranje njihovih privreda, tj. na preorjen-taciju radno intenzivne proizvodnje proizvodnje i izvoza gotovih proizvoda (npr. odeća i nameštaj) na komponente za dalju proizvodnju u automobilskoj i IT industriji (tzv. mrežnih proizvoda15, komponenti i delova). Znatan priliv kapitala u Srbiju ostvaren je od početka 2000. godine.

Kao pogodnosti Srbije u odnosu na zemlje Centralne Evrope (CE)16 izdvajaju se niski troškovi radne snage, dobar geografski položaj, relativno niski porezi. Sa druge strane, postoje pojedini faktori koji odvraćaju strane investitore od ulaganja u Srbiju, kao što su: makroekonomska nestabilnost (visoke spoljne neravnoteže - javni i spoljni dug, deficit tekućeg računa platnog bilansa), politički rizici, uslovi poslovanja, institucionalni fakto-ri (neefikasna pravna regulativa i birokratske prepreke, loša infrastruktura), nefunkcio-nalan sistem tržišne ekonomije.

U istraživanju koje je 2009. godine sprovedeno na uzorku kompanija u Srbiji, dva pitanja su se odnosila na rangiranje faktora koji utiču na izbor lokacije (države) za investiciona ulaganja, kao i faktora koji predstavljaju prednost Srbije u poređenju sa drugim CIE ze-mljama. Rezultati istraživanja ukazuju da je od 18 posmatranih faktora nizak porez na dobit najznačajniji faktor za opredeljenje investicione destinacije. Kvalifikovana radna snaga, dobra lokacija i regulatorni zahtevi u vezi sa deviznim poslovanjem i repatrija-cijom kapitala, su ostala tri faktora koja su, pored niskog poreza na dobit, anketirane kompanije svrstale u faktore najviše važnosti. Na osnovu daljih rezultata koji posma-traju determinante priliva investicija i poslovnu klimu, kao prednost Srbije u odnosu na druge CIE zemlje navodi se osam faktora svrstanih u tri grupe. Prva grupa faktora, po kojoj se Srbija u najvećoj meri izdvaja u odnosu na zemlje CIE se odnosi na relativno povoljne uslove Srbije, kao što su: geografska lokacija, niska stopa poreza na dobit i ras-položivost kvalifikovanom radnom snagom. Kao druga grupa faktora navode se veličina domaćeg tržišta, državne subvencije i sporazumi o slobodnoj trgovini. Samo malo bolji uslovi u Srbiji u odnosu na ostatak CIE su po pitanju troškova rada i pravne regulative za operacije na deviznom tržištu i repatrijaciju kapitala. Kao faktori po kojima je Srbi-ja komparativno lošija od ostalih CIE zemalja navedeni su: porezi na plate, korupcija, telekomunikaciona infrastruktura, propisi koji se odnose na vlasništvo nad zemljištem, politička stabilnost, performanse državne uprave, poboljšanje saobraćajne infrastruktu-re, stabilnost poreskog sistema, kvalitet pravnog sistema i makroekonomska stabilnost17.

Počevši od 2006. godine Srbija je sledila politiku davanja podsticaja stranim investitori-ma. Dominantan vid državnih podsticaja činile su subvencija po novom radnom mestu 15 Engl. networkproducts, v. Brodman (2008), str. 18.16 Ovde posebno naglašavao da su navedene relativne prednosti Srbije u odnosu na zemlje CE, dok one

ne važe kada se Srbija poredi sa zemljama Balkana - jer i ostale Balkanske zemlje imaju iste navedene prednosti.

17 v. Gligorić et al. (2009).

279

- gde se dodeljivalo između 4.000 i 10.000 evra po radnom mestu. U Srbiji je do kraja 2013. godine ukupno odobreno 289,9 miliona evra podsticajnih sredstava (oko ¾ sred-stava dodeljeno stranim investitorima18), gde po novom radnom mestu stranoj kompaniji prosečna vrednost odobrenih podsticaja iznosi 4.693 evra19. Time se Srbija prema veliči-ni subvencija već izvesno vreme nalazi u samom vrhu zemalja CIE20.

S druge strane, ukoliko uporedimo neto priliv SDI percapita u Srbiju sa prosekom prili-va u zemlje u okruženju (Region), i u zemlje CIE u periodu 2001-2012, možemo uočiti da je trend priliva u Srbiju bio veoma sličan trendu u dve posmatrane grupe (CIE i Region, v. Grafikon 2). Rast neto priliva SDI pre krize bio je praćen njihovim opadanjem u kri-znom periodu. Može se proceniti da će u 2013. godini SDI biti na veoma niskom nivou. Naime, pod pretpostavkom da zabeležene vrednosti neto SDI percapita do kraja 2013. godine ostanu na nivou iz prve polovine godine, ocenjujemo da će njihov „nizak“ nivo u Srbiji verovatno biti iznad proseka za zemlje CIE, a posebno za zemlje Regiona - koje su u prvoj polovini godine beleže neto odliv.

Grafikon 2.Neto priliv SDI po stanovniku, prosek za zemlje CIE i regiona i Srbija, 2001-2013

-100

0

100

200

300

400

500

600

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

CIE

Region

Srbija

Trogodišnji pokretni prosek (CIE)

Trogodišnji pokretni prosek (Region)

Trogodišnji pokretni prosek (Srbija)

u e

vri

ma

Izvor: QM 34.Napomena: 1) Za 2013. izračunato kao dvostruka vrednost neto priliva iz prve polovine godine. 2) CIE: Bugarska, Češka Republika, Estonija, Hrvatska, Letonija, Litvanija, Mađarska, Poljska, Rumunija,

Slovenija, Slovačka, BJR Makedonija; Region: Bugarska, Hrvatska, Mađarska, Rumunija, Slovenija, BJR Makedonija.

3) Neto odlivi su zabeleženi 2003, 2005, 2006, 2007 u Sloveniji, 2009 u Litvaniji, Sloveniji i Slovačkoj, u Q1 2013 u Estoniji, Sloveniji i Slovačkoj i Q2 2013 u Hrvatskoj, Litvaniji, Poljskoj, Mađarskoj, Sloveniji i Slovačkoj.

18 SIEPA.19 SIEPA.20 Izdašne direktne podsticaje u regionu u prethodnom periodu su imale Srbija, Rumunija i Hrvatska, dok

Makedonija, Albanija i Bugarska nisu davale ovu vrstu podsticaja stranim investitorima, v. Marković et al. (2009).

280

Uvid u podatke za učešće SDI u bruto domaćem proizvodu (Grafikon 3) potvrđuje pret-hodni zaključak da priliv SDI u Srbiju u posmatranom periodu ni po visini ni po dina-mici ne odstupa od ostalih posmatranih zemalja. Takođe, nizak priliv od početka krize (sa izuzetkom posebno niskog nivoa u 2012. godini) prilično je usklađen sa kretanjima u ostalim zemljama. Na ovom Grafikonu može se uočiti pomenuto smanjenje SDI od početka godine, tj. izražen neto odliv SDI ostvaren u zemljama Regiona i CIE u Q2 2013. Stoga, raspoloživi podaci sugerišu da skroman nivo SDI u Srbiji u 2012. i u prvoj po-lovini 2013. godine nije posebna specifičnost domaće privrede, već pre svega posledice nepovoljnog trenda prisutnog u Regionu i u zemljama CIE.

Grafikon 3.Neto priliv stranih investicija kao % BDP-a,

prosek zemalja CIE i regiona i Srbija, 2001-Q3 2013

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

CIE Region Srbija

u %

Izvor: QM 34.Napomena: 1) CIE: Bugarska, Češka Republika, Estonija, Hrvatska, Letonija, Litvanija, Mađarska, Poljska, Rumunija,

Slovenija, Slovačka, BJR Makedonija; Region: Bugarska, Hrvatska, Mađarska, Rumunija, Slovenija, BJR Makedonija.

2) Neto odlivi su zabeleženi 2003, 2005, 2006, 2007 u Sloveniji, 2009 u Litvaniji, Sloveniji i Slovačkoj, u Q1 2013 u Estoniji, Sloveniji i Slovačkoj i Q2 2013 u Hrvatskoj, Litvaniji, Poljskoj, Mađarskoj, Sloveniji i Slovačkoj.

Ova analiza navodi na zaključak da se Srbija, sa mnogo više direktnih podsticaja koje izdvaja za investitore, nije posebno istakla po visini priliva SDI u odnosu na posmatrane zemlje CIE i Regiona. Pri tome, u Srbiju su investicije dominantno bile rezultat privati-zacije, koja je u ostalim zemljama velikim delom završena tokom 90-ih.

6. Zaključak: Preporuke i pouke za Srbiju

Naglo smanjenje priliva kapitala kao posledica krize nepovoljno je uticalo na zemlje CIE, koje su u velikoj meri zavisne od eksternog finansiranja i koje su pretkrizni model rasta

281

zasnivale na prilivu inostranog kapitala. S tim u vezi od početka krize bitno je smanjen priliv SDI u Srbiju i u ostale zemlje regiona i CIE. Znatan priliv SDI u Srbiji u narednom periodu je teško ostvariv usled i dalje prisutnog nepovoljnog stanja u Evropi i svetu po pitanju tokova kapitala. Međutim, nivo SDI koji će se ostvariti u narednom periodu od izuzetnog je značaja za Srbiju, imajući u vidu spor oporavak domaće proizvodnje i viso-ke spoljne neravnoteže. Stoga, važno je pitanje da li je dosadašnja politika investicionih podsticaja u Srbiji dala adekvatne rezultate, kao i kakvu ekonomsku politiku država treba da vodi u narednom periodu da bi, u navedenim okvirima, pospešila priliv SDI.

Ekonomska literatura ukazuje da se vlasti često nadmeću subvencijama, kako na među-narodnom tako i na nacionalnom nivou. Ipak, ove studije ukazuju da se uglavnom pre-cenjuje opravdanost davanja subvencija, tj. ne uzimaju se u obzir svi dugoročni troškovi, a naglašavaju se kratkoročne koristi. Dodatno se ocenjuje da, ovakva praksa, u kojoj postoji selektivnost praćena smanjenom transparentnošću, predstavlja pogodno tle za potrage za rentama (rent-seeking) i korupciju. Kao jedno od opravdanja za ovu investi-cionu politiku navodi se da država treba da nadomesti nedostatke koji postoje na tržištu, a stavlja se u drugi plan činjenica da bi veći povoljni rezultati bili ostvareni ukoliko bi se uložio napor u otklanjanju nedostataka, a ne u pronalaženje adekvatne kompenzacije za postojeće nedostatke.

Visina subvencija i privlačenje što više stranih investitora nije politika koja garantuje uspeh, već isključivo povezivanje stranih i domaćih firmi, čime se postiže tzv. efekat prelivanja. Naime, ovaj efekat se ne postiže automatski, već se realizuje samo ukoliko lokalne firme imaju mogućnost i motivaciju da uče od stranih kompanija i da investiraju u novu tehnologiju i usvajaju nova znanja i sposobnosti. Tako, politika privlačenja inve-sticija treba da bude praćena politikom održavanja konkurentnosti na lokalnom tržištu i povezivanja lokalnih sa inostranim kompanijama.

Srbija je u prethodnom periodu vodila politiku davanja direknih podsticaja stranim inve-stitorima, koja je najvećim delom podrazumevala davanje subvencija po novom radnom mestu - po čijim iznosima je bila u vrhu zemalja CIE. Sa druge strane, podaci ukazuju da je priliv SDI u prethodnom periodu bio na nivou ili blago iznad nivoa proseka zemalja CIE i regiona.

Stoga, rezultati relevantne literature, neophodni koraci ka obezbeđenju fiskalne održivo-sti koji podrazumevaju visoke uštede u budžetu Srbije u narednom periodu, kao i efekti dosadašnje podsticajne prakse domaće privrede govore u prilog napuštanja dosadašnjeg modela stimulisanja SDI koji je Srbija sledila u prethodnim godinama. Alternativno, ključni koraci za Srbiju se odnose na poboljšanje poslovnog ambijenta, odnosno obezbe-đenje konkurentnog tržišta, unapređenje efikasnosti administracije, sudstva, transparen-tnost pravnog sistema, primena zakona, zaštita imovinskih prava, smanjenje korupcije, modernizacija infrastrukture, uređivanje javnih finansija i smanjenje fiskalnog deficita i javnog duga, opšte povećanje makroekonomske stabilnosti, smanjenje političkih i dru-gih rizika. Ovakve mere bi bitno doprinele da Srbija bude atraktivno područje za priliv „zdravog“ kapitala, tj. stranih direktnih ulaganja koje omogućavaju porast proizvodnje zasnovane na zdravim i održivim osnovama, kao i realizaciju širokog spektra povoljnih efekata koje takav porast SDI i proizvodnje sobom nosi.

282

Reference

1. Balasubramanyam (2001), “Foreign Direct Investment in Developing Countries: Determinants and Impact“. PresentedattheOECDGlobalForumonInternationalInvestment:NewHorizonsandPolicyChallengesforForeignDirectInvestmentinthe21stCentury, 26-27 November 2001, Mexico.

2. Barrell R. and N. Pain (1999), “Domestic Institutions, Agglomerations and FDI in Europe“. Volume 43, Issues 4–6, April 1999, Pages 925–934

3. Beyer, J. (2002), “Please invest in our country—how successful were the tax incen-tives for foreign investment in transition countries?“ Communist and Post-Commu-nist Studies 35 (2002) 191–211

4. Bevan, A.A. and S. Estrin (2004), “The Determinants of FDI in Transition Econo-mies“. Journal of Comparative Economics 32 (2004) 775–787

5. Blӧmstrom, M. and A. Kokko, (2003) „The Economics of Foreign Direct Inves-tments Incentives“, NBER Working Paper, February 2003

6. Broadman, H. G. (2005), Fromdisintegrationtoreintegration-EasternEuropeandtheformerSovietUnionininternationaltrade,Washington, DC: World Bank.

7. Bhagwati, J. (2001), Free Trade Today, Princeton: Princeton University Press. http://press.princeton.edu/chapters/s7259.pdf

8. Cass, F. (2007), “Attracting FDI to transition countries: the use of incentives and promotion agencies”. UNCTADWorkingPapers, Available at: http://www.unctad.org/en/docs/iteiit20072a3_en.pdf.

9. Crafts, N. (2013). “Long term growth in Europe: what difference does the crisis make?“, NationalInstituteEconomicReview, No. 224 (May), pages R14-R28

10. Garibaldi et al. (2002), “What Moves Capital to Transition Economies“, IMF Wor-king Papers WP/02/64

11. Ginevičius, R. and A. Šimelytė (2011), “Government incentives directed towards foreign direct investment: a case of Central and Eastern Europe” Journal of Business Economics and Management, 2011, 12(3): 435–450

12. Gligorić et al. (2009), “Determinats of Foreign Direct Investments – Experience of Serbia”, EconomicPolicyandGlobalRecession, Beograd: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, ISBN: 978-86-403-1011-6, 2009: 377-390.

13. Gligorić, M. (2013), “Nizak priliv stranih direktnih investicija: regionalni problem ili specifičnost Srbije?”, Kvartalnimonitor,QMbr. 34, FREN, 2013

14. Harding, T. and B. S. Javorcik (2012), “Foreign Direct Investment and Export Upgra-ding”, The Review of Economics and Statistics, Vol. 94, No. 4, 964-980

15. Hausmann, R., Hwang, J. and D. Rodrik (2007), “What You Export Matters”, Jour-nalofEconomicGrowth, Vol. 12, No. 1, 1–25.

16. Holland, D. and N. Pain, (1998) “The Diffusion of Innovations in Central and Ea-stern Europe: A Study of the Determinants and Impact of Foreign Direct Inves-tment“, NIESR Discussion Paper No.137, National Institute of Social and Economic Research, London

17. Marković et al. (2010),“The role of direct and indirect incentives in attracting FDI in South-East European Countries”, Journal of International Scientific Publication: Economy & Business, ISSN: 1313-2555, Sunny Beach, Bulgaria, Volume 4, Part 1, 2010: 194-207.

283

18. Neuhaus, M. (2005), “Foreign direct investment: The growth engine in Central and Eastern Europe“, EUMonitor,DeutcheBankResearch,July,132005.

19. Neuhaus, M. (2006), TheImpactofFDIonEconomicGrowthAnAnalysisfortheTransitionCountries ofCentral andEasternEurope.Physica-Verlag Heidelberg, Gemany.

20. Oman, C. (2000), PolicyCompetition forForeignDirect Investment: A Study ofCompetitionamongGovernmentstoAttractFDI, Paris: OECD., http://www.oecd.org/mena/investment/35275189.pdf

21. Ruane, M. C. M. (2008),.”Attracting Foreign Direct Investments: Challenges and Opportunities for Smaller Host Economies“, JournalofInternationalBusinessRe-search 7(2): 65–77.

22. Sedmihradsky and Klazar (2002), „Tax Competition for FDI in Central-European Countries”, January 2002 CESifoWorkingPaperSeriesNo.647

23. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes [Pristup: 15/11/13]

24. http://siepa.gov.rs [Pristup: 03/12/13]25. http://www.nbs.rs/internet/cirilica/80/index.html [Pristup: 17/11/13]

285

PredragKapor*

Nužnost opredeljivanja realne strategije i politike Srbije prema stranim direktnim investicijamaApstrakt: Ciljovogradajedaseanalizirajuosnovne karakteristike dosadašnjih trendo-va priliva stranih direktnih investicija (SDI)uSrbijuidasenaosnovutogapredložinovastrategija i politikaodnosapremaSDI.Novastrategija Srbije prema SDI mora objektivnodasagledamogućnostiSrbije,aliifaktorerizi-kazemlje.SDImogudabuduznačajnadopunadomaćim investicijama, ali strane investicijene mogu da zamene domaće investicije. Sastvaranjempovoljnogambijentazapovećanjedomaćih investicija doći će i više stranih in-vesticija.Finansijskiidrugipodsticajistraniminvestitorima trebali bi da se daju samo zaprojekteodposebnognacionalnoginteresapouvrdjenimkriterijumimaiproceduri.

Ključne reči: stranadirektna investicija, in-vesticija,strategija

Abstract: Theaimof thiswork is toanalyzethemaincharacteristicsoftheprevioustrendsin foreign direct investments (FDI) in Serbiaandtheirachievedimpact,andtosuggestthenew FDI strategy and policy. The new FDIstrategyofSrbiamustobjectivelyexamin thepossibilities of Serbia and risk factor of thecountry.FDIcanbea significantaddition todomesticinvestments,butforeigninvestmentscannot replace a domestic investments. Withthecreationofanfavourableenvironmentforincreaseddomestic investments, therewillbemoreforeigninvestments.Financialandotherincentives to foreigninvestorsshouldbepro-videdonly forprojectsofspecialnational in-terest according to estabilished criteria andprocedures.

Key words: foreigndirect investment, inves-tment,strategy

JEL Classification Number: F 21, E 22, O 16

Cilj ovog rada bi bio da analizira osnovne karakteristike dosadašnjih trendova priliva stranih direktnih investicija (SDI) u Srbiju i efekte ostvarene kroz regulatornu reformu i sistem finansijskih podsticaja i da se na osnovu toga predloži nova strategija i politika odnosa prema SDI, koja bi više uvažavala sadašnje okvire domaćeg makroekonomskog ambijenta, ali i promena u medjunarodnom okruženju.

Autor je na nekoliko naučnih konferencija u organizaciji NDES prezentira radove iz oblasti SDI i sa njima povezanih tema. Iz sadašnje prespektive, autor nažalost, mora da konstatuje da se desilo mnogo toga na šta je i svojevremeno ukazivao i predvidjao. Možda je najbolji primer za to kritika efikasnosti sistema podstiacja SDI za koji posled-njih meseci saznajemo da je bio nedelotvoran i obilovao brojnim propustima1. Osnovne teze od kojih se polazi u radu su sledeće: (1) Trebalo bi odrediti novu strategiju Srbije prema SDI, s obzirom na to da se ona koja je formulisana 2006.g. nije sprovodila, a ujedno je bila nerealna i neselektivna, objektivno sagledavajući mogućnosti Srbije, ali i

* Fakultet za poslovne studije, Beograd, Megatrend univerzitet Beograd; E-mail: [email protected]

1 Kapor, P. “Efikasnost sistema podsticanja stranih direktnih investicija u Srbiju” Zbornik radova sa savetovanja Naučnog društva ekonomista Srbije održanog 15.9.2011 u Kragujevcu., str. 127-146

286

faktor rizika zemlje i na toj osnovi opredeliti tekuću politiku prema SDI, zasnovanu na jasno definisanim prioritetima i primerenu realnim mogućnostima; (2) Donosioci bitnih političkih i privrednih odluka u Srbiji moraju da budu svesni da SDI mogu da budu značajna dopuna domaćim investicijama, ali strane investicije ne mogu da zamene do-maće investicije i stoga bi naša očekivanja trebalo svesti u realne okvire. Sa stvaranjem ambijenta za povećanje domaćih investicija doći će i strane investicije; (3) Finansijski i drugi podsticaji stranim investitorima bi se mogli davati samo za projekte od posebnog nacionalnog interesa, po jasno utvrdjenim kriterijumima i transparentnoj proceduri; (4) Podsticanje javno-privatnog partnerstva i tzv. „nevlasničkih“ oblika SDI može da bude vrlo efikasna forma privalačenja stranog kapitala koja je, da sada, uglavnom bila neo-pravdano zanemarivana.

Rad je sistematizovan u pet tematskih celina od kojih se u poslednjoj daju preporuke za novu strategiju i politiku prema SDI.

1. Osnovni oblici SDI

Strana direktna investicija –SDI (foreign direct investment –FDI) predstavljaju takav oblik ulaganja kapitala koji obezbedjuje stranom investitoru sticanje prava svojine, kon-trole i upravljanja po osnovu uloženog kapitala2. Ova investicija ima za svrhu stvaranje nekog permanentnog ekonomskog i pravnog interesa i to tako aktivnog interesa u kome je sadržana težnja investitora da kroz kontrolu i upravljanje uloženim kapitalom ostva-ruje profit. To je preduzetnička investicija, za koju nije nužno da uticaj investitora bude potpun i apsolutan, već je dovoljno da stepen kontrole i upravljanja bude takav da može da utiče na poslovnu politiku preduzeća i drugog pravnog lica u koji je uložen kapital.

Kod SDI su generalno moguća tri oblika ulaganja kapitala stranog investitora i to: (1) ula-ganje u sopstveni kapitala (equity capital) preduzeća u inostranstvu; (2) ulaganje kapitala u vidu medjusobnog kreditiranja preduzeća (matičnog preduzeća i zavisnih/povezanih preduzeća) koja su povezana učešćem u kapitalu tj. kroz interne kompanijske zajmove; (3) reinvestiranje dobiti ostvarene u (zavisnom/povezanom) preduzeću inostranstvu koja se ne isplaćuje matičnom preduzeću u vidu dividendi, nego se investira u proširenje po-slovanja preduzeća u inostranstvu.3

SDI se obično realizuju kroz osnivanja novih preduzeća ili privrednih subjekata u ino-stranstvu, odnosno preduzimanjem (kupovinu) ili spajanje sa postojećim preduzećima u inostranstvu. Osnovanje novog preduzeća (postrojenja, pogona) u inostranstvu koje je u celini ili delimično u vlasništvu stranog investotora obično se naziva nova (greenfield) investicija (tzv. „investicija na ledini“), dok se investiranje u već postojeće preduzeće u inostranstvu ostvaruje putem spajanja i kupovine, s tim što je značaj ovog drugog modela SDI tzv. M&A (merger and acquisition) veliki kada su u pitanju preduzeća iz razvijenih zemalja.

SDI se mogu realizovati kao zajedničko poslovno ulaganje/poduhvat (joint venture) u kojem učestvuju partneri iz različitih zemalja koji ulažu sredstva sa ciljem zajedničkog

2 „Leksikonpravamedjunarodnihprivrednihodnosa”(1982), Savremena administracija, Beograd, str. 82;3 UNCTAD (2008), “WorldInvestmentReport2008”, New York and Geneva, str. 249

287

rada, snošenja rizika i podele ostvarenog profita. Zajedničko poslovno ulaganje, ili samo zajedničko ulaganje, realizuje se na bazi ugovora i nije nužno povezano sa ulaganjem u sopstveni kapital preduzeće jednog od partnera ili formiranjem novog zajedničkog pre-duzeća, odnosno može se realizovati u nekoroprativnoj (ugovornoj) formi. Zajednička ulaganja se realizuju u tri osnovne forme a to su: zajednički kontrolisane poslovne ope-racije, zajednički kontrolisana imovina (na primer, naftovod) i zajednički kontrolisani entiteti (preduzeća).

U ovom kontekstu bi trebalo pomenuti i tzv. nevlasničke investicije (non-equity inves-tments) putem kojih strani direktni investitor može da stekne efektivni glas u upravljanju poslovanjem drugog preduzeća, bez kupovine akcija ili udela, a to su ugovori o upravlja-nju, ugovori po sistemu „ključ u ruke“, franšizing, licenciranje, sporazumi o podeli pro-izvodnje itd.4 Posebni oblici SDI su povezani sa koncesijama, projektnim finansiranjem po modelu „izgradi-koristi-transferiši“ (BOT) ili ulaganjima baziranim na korišćenju posebnih institucionalnih pogodnosti kao što su slobodne zone, klasteri ili industrijski i tehnološki parkovi.

Svi navedeni oblici SDI su praktično mogući u skladu sa važećim propisima u Srbiji, s tim što se stepen njihove efektivne realizacije i valorizacije znatno razlikuje kada su u pitanju pojedini modaliteti SDI.

2. Determinante SDI

U zavisnosti od ciljeva koji se žele ostvariti investicijom (sa aspekta zemlje primaoca) postoje SDI koje su primarno usmerene da zadovoljavaju domaće tržište i koje se često nazivaju horizontalne ili SDI koje traže tržište (market-seeking FDI), dok se SDI koje prevashodno traže jeftinije inpute često nazivaju vertikalne ili SDI koje traže minimizi-ranje troškova proizvodnje (efficiency-seeking FDI, production cost-minimizing FDI)5. Vertikalne SDI obuhvataju SDI koje traže sirovine ili druge jeftinije resurse, na primer, radnu snagu i sl. i obično su izvozno orjentisane. Horizontalne i vertikalne SDI imaju tendenciju da se koncentrišu (klastrizuju) na odredjenim lokacijama formirajući svojevr-sne aglomeracije (konglomeracije tj. mešovite horizontalne i vertikalne SDI).

Prema studiji MMF iz 2010.g. u kojoj su analizirane determinante SDI na osnovu većeg broja istraživanja u ovoj oblasti, SDI u primarni sektor (pre svega, rudarstvo, nafta i poljoprivreda), gde je važna lokacija resursa, nemaju jake veze sa makroekonomskom stabilnošću, nivoom razvoja ili kvalitetom institucija zemlje domaćina, dok je za druge SDI efekat klastera važan, sa tim da veći „stok“ postojećih SDI privlači više dodatnih SDI6. Na SDI u tercijarni sektor (usluge) makroeonomski faktori mnogo više utiču nego na SDI u sekundarni sektoru (industriju). Slab realni efektivni devizni kurs privlači više SDI u sekundarni sektor, ali smanjuje SDI u tercijarni sektor. Fleksibilnije tržište rada i dublje finansijsko tržište privlače više SDI u sekundarni sektor, dok bolja infrastruktura, nezavisno sudstvo i kvalitet institucija, privlače više SDI u tercijarni sektor. Veličina tr-4 UNCTAD (2007),”WorldInvestmentReport2007”, New York and Geneva, str.2465 Lim E G. (2001), “Determinants of, and the Relation Between, Foreign Direct Investment and Growth: A

Summary of the Recent Literature, IMF Working Paper No. 01/175, November 20016 Walsh J. and J. Yu (2010), “Determimants of Foreign Direct Investment: A Sectoral and Institutional

Approach”,IMF Working Paper No. 10/87, July 2010.

288

žišta, brži privredni rast i otvorenost privrede, generalno, postiču veći priliv SDI. Visoki tzv. „nepovratni troškovi“ SDI čine investitore vrlo senzitivnim na neizvesnost i rizik, a posebno onu koja dolazi od političkih faktora. To korespondira sa nalazima studije UNCTAD-a iz 2007.g. da su makroekonomska i politička stabilnost najvažniji lokacioni faktori za SDI7

SDI u Srbiju su, do sada, uglavnom bile usmerene na osvajanje domaćeg tržišta kroz proizvodnju ili pružanje usluga (banke i trgovačke firme) ili sticanje neke aktive (nekret-nine, objekti) koja se efektuira na domaćem tržištu. SDI usmerene u odredjenoj meri na proizvodnju za izvoz (sa izuzetkom investicije „Fiata“ u FAS i još nekoliko drugih inve-sticija) srazmerno su manje bile prisutne i uglavnom se vezuju za veće multinacionalne kompanije sa strateškom poslovnom orjentacijom..

Tržište Srbije je realitivno značajno u regionalim razmerama, ali je vrlo skromno u glo-balnim relacijama, limitirano niskom (a poslednjih godina i opadajućom) kupovnom moći. Srbija ne raspolaže u izobilju sa nekim jeftinim strateški važnim resursima i pri-rodnim bogatstvima, a kvalifikovana radna snaga koja se stalno isticala kao prednost Srbije pokazala se u dobrom broju slučajeva „stara“ i nedovoljno obučena za nove tehno-loške procese, ali i skupa zbog raznih doprinosa i socijalnih programa.

„Kvalitet“ opšte poslovne i investicione klime u Srbiji je „osrednji“ sa trendom pogor-šanja, pošto se prema rangiranju Svetske banke Srbija („Doing Business 2014“) po tzv. „lakoći poslovanja“ (u odnosu na 68. poziciju u 2007.g.) sada nalazi na 93. mestu od 189 .rangiranih zemalja, što je pad od 6. mesta u odnosu na prethodnu godinu.8

Srbija je od 10 pokazatelja kojima se meri lakoća poslovanja (mada se ovoj metodolo-giji generalno mogu uputiti odredjene zamerke), najgore rangirana po brzini izdavanja gradjevinskih dozvola gde je na 182. mestu, kao i procedurama i visini poreskog opte-rećenja gde je na 161. mestu. Poredjena radi, od zemalja u okruženju Makedonija na 25. mestu., Crna Gora na 44. mestu, Hrvatska na 89. mestu i Albanija na 90. mestu, dok je jedino BiH iza Srbije na 131.mestu Uspehom se može smatrati to što je Srbija (posle 6 godina) napredovala u borbi protiv korupcije i nalazi se 2013.g. na 72. mestu (sa BiH) na rang listi od 177 zemalja (Slovanija je na 43., Hrvatska na 57, a C.Gora i Makedonija dele 67. mesto)9

Medjutim, ključni ograničavajući faktor za SDI u Srbiju je i dalje visoki tzv. rizik zemlje, pošto strani investitori traže stablinu poslovnu klimu na duži rok. Bez obzira na sve domaće izjave o poboljšanju investicione atraktivnosti Srbije, ona je zvanično od strane zemalja najvažnijih ekonomskih partnera iz OECD-a grupu vrlo rizičnijih zemalja (Pri-kaz br. 2). Ni poverenje u državu kao dužnika mereno kroz tzv. suvereni kreditni rejting nije nimalo povoljno, pošto je agencija Standard i Pur (S&P) u oktobru 2013.g. objavila da ostaje kreditni rejting Srbije BB-/B sa negativnim izgledima, s tim da se naglašava da postoje rizici potencijalnog smanjivanja rejtinga ukoliko se najavljene reforme u pot-

7 „Stability, skilled labour and infrastructure top location factors for foreign affiliates”, UNCTADInvestmentBrief 3, 2007.

8 The World Bank, “DoingBusiness2014”, Washington D.C., 2013, str. 3 i 2219 „NajmanjekorupcijeuDanskojiNovomZelandu”, Politika, 4.12.2013

289

punosti ne sprovedu i njihovi rezultati ne budu vidljivi.10 Ova determinanta priliva SDI zavisi i od političke i ekonomske percepcije rizika stranih invesititora (i država iz kojih oni dolaze) i dok se ona ne poboljša nije realno očekivati neki veći priliv SDI.

Inače, jedna studija stručnjaka MMF-a empirijski je utvrdila da su zemlje sa slabijim ekonomskih osnovama, posebno ekonomski „ranjive“ u vremenima političke nestabil-nosti koja, se poklapa sa periodom parlamentarnih izbora i neposredno nakon toga, a u Srbiji, praktično, od 2000.g. gotovo da nije bilo godine bez nekih izbora, a u pojedinim godinama bilo ih je i više.11

3. Koliko je Srbija atraktivna za SDI ?

Na početku bi trebalo razjasniti nekoliko stvari koje onemogućavaju da se objektivno sagleda pozicija Srbije u odnosu na SDI. Nesporno je da su SDI (i sa njima povezana nova radna mesta, savremene tehnologije, izvoz i sl.) medijski (i politički) vrlo zahvalana tema u našoj javnosti i da se često stvara privid da je Srbija atraktivna destinacija za SDI i da će strani investitori nakon neke promene propisa, posete državne delegacije, kon-ferencije ili prezentacije to „shvatiti“ i prosto „pojuriti“ u Srbiju. Realnost je, nažalost, drugačija.

Prema podacima UNCTAD-ovog „Izveštaja o investicijama u svetu“ , Srbija je u uku-pnom prilivu SDI u svetu učestvovala 2007.g. sa 0,172%, 2008.g. sa 0,163%, 2009.g. sa 0,161%, 2010.g. sa 0,094%, 2011.g. sa 0,164% i 2012.g. sa 0,026%12. Podaci o dosadaš-njem prilivu SDI u Srbiju u 2013.g. ne daju mnogo razloga za optimizam da će one imati veće učešće u SDI u svetu od 0,1%. Učešće Srbije krajem 2012.g. u „stanju“ tj. stoku (stock) ukupno investiranih SDI (izračunatom po metodologiji UNCTAD-a) u svetu je bilo 0,1116%. Mada cifra od 25.451 milion USD, možda, na prvi pogled izgleda impre-sivno, ali je znatno manja od stanja SDI u Bugarskoj od 49.871 milion USD (učešće 0,2186%) ili Madjarskoj od 103.557 miliona USD (učešće 0,454%)13. Inače, region jugo-istočne Evrope generalno nije preterano atraktivna lokacija za SDI (na njega je 2011.g. otpadalo 0,44% ukupnog priliva SDI u svetu, a 2012.g. 0,32%).

Medjutim, postavlja se pitanje da li je u Srbiju krajem 2012.g. bilo stvarno investirao 25.451 miliona USD. Koliko je tu „pravih“ SDI, a koliko onih iz raznih ofšor destinacija iza kojih „stoje“ privredni subjekti iz Srbije koji na taj način koriste razne olakšice sa SDI, ali i „legalizuju“ povraćaj ranije iznetog kapitala u inostranstvo,uključujući i „pra-nje novca“. Zvaničnih podataka o tome, naravno, nema, mada su izrečene brojne sumnje, pa i navodjeni neki primeri14. Velika verovatnoća da ove i ovakve SDI čine najmanje jednu petinu, ako ne i više, ukupnih SDI u Srbiju.

Podaci NBS (po metodlogiji MMF-a) o medjunarodnoj investicionoj poziciji (MII) Srbi-je krajem 2012.g. pokazuju da su strane direktne investicije u banke i druge finansijske 10 „OstajekreditnirejtingBB-/B”, Banke (specijalno izdanje br. 78 oktobar 2013.g.), Privredni pregled, str. 1111 Bussiere, M and C. Mulder (1999), “Political Instability and Economic Vulnerability”, IMF Working

Paper No. 99/46, April 1999.12 UNCTAD (2013), WorldInvestmentReport2013, New York & Geneva, 2013, str. 213-21613 UNCTAD (2013), WorldInvestmentReport2013, New York & Geneva, 2013, str. 217-220.14 „Prljavikapitalkupovaofirme”, Privredni pregled, 24.2.2013

290

organizacije u Srbiji bile 4.465,1 miliona EUR, dok su strane direktne investicije u pre-duzeća u Srbiji bila 14.824,7 miliona EUR ( investicije preduzeća iz Srbije u inostran-stvo su bile pri tome 1.603,9 miliona EUR)15. Ali, ako se analizira struktura ovih SDI po formi ulaganja dobijaju se podaci da su SDI u bankama gotovo u celini SDI u njihov vlasnički kapital (equity), dok kod SDI u preduzeća (od ukupnog iznosa od 14.824,7 miliona EUR), na SDI u vlasnički kapital otpada 8.980,2 miliona EUR, konverziju duga 265,3 miliona EUR, reinvestiranu dobit 82,23 miliona EUR, „ostali kapital“ (za koju se ne zna šta tačno predstavlja) 907,1 milion EUR i medjukompanijsko zaduženje 4.589,8 miliona EUR.

Dugoročni krediti koje matična firma odobrava svom preduzeću u inostranstvu imaju sa platnobilansnog aspekta (kao i MII) status komponente SDI, ali to je to, ipak, u suštini kredit, tako da se ovde, u principu, ne može govoriti o prilivu pravog preduzetničkog ka-pitala (vlasničkog „rizičnog kapitala“) koji je karakteristika SDI. Zabrinjava i vrlo mali iznos reinvestirane dobiti (manje od 1% investiranog vlasničkog kapitala), što govori o tome da strani investitori baš nemaju previše poverenja u mogućnosti daljeg razvoja svog poslovanja u Srbiji. Inače, da bi se sagledao uticaj SDI na privredu bilo bi potrebno da se svake godine izvrši revalorizacija stanja (stoka) po tržišnoj ili fer vrednost, što se u sklopu MII ne čini16. Odredjeni problem uporedivosti podatka nastaje i zbog toga što su podaci NBS o SDI u EUR, a podaci MMF-a i nekih drugih organizacija u USD.

Dakle, „pravi“ priliv svežeg kapitala u preduzeća u Srbiji kroz SDI je negde reda veličina oko 10 milijardi EUR Sve u svemu, dolazimo do cifre od oko 14,5 milijardi EUR (ili 18, 6 milijardi USD po srednjem kursu 1 EUR = 1,286 USD u 2012.g.) koliko je ostvare-no“ kvalitetnog“ svežeg kapitalnog priliva SDI u Srbiji17. Ako bi se od te sume oduzelo samo nekoliko većih prodaja preduzeća i banaka u državnom/društvemo vlasništvu kroz proces privatizacije („Telekom“ iz 1997.g.- koji je naknadno reotkupljen, „Mobtel“ iz 2006.g., fabrike duvanske industrije, cementare i par banaka) slika o prilivu SDI u Srbiju bi na kraju bila prilično sumorna.

Prognoze UNCTAD-a su da će priliv SDI u svetu u 2013. i 2014.g. ostati na približnom nivou iz 2012.g. (oko 1.600 milijardi USD), a MMF. čak prognozira da će neto priliv privatnih SDI u zemlje u razvoju i zemlje sa brzo rastućim tržištima u 2013 i 2014.g. (423,0 milijardi USD i 435,5 milijardi USD, respektivno) biti manji nego u 2012.g. (465,5 milijardi USD), tako da nema baš mnogo mesta za optimizam18.

15 NBS, “MedjunarodnainvesticionapozicijaSrbijeuT42012.godini”, april 2013. godine16 Wacker, K (2013)”On the measurement of foreign direct investment and its relationship to activities of

multinational corporations, ECB Working Paper Series, No. 1614/, November 201317 IMF (October 2013), “WorldEconomicOutlook”, Washington DC, Statist. Appendix, str. 1518 IMF (October 2013), “WorldEconomicOutlook”,Washington DC, str. 174

291

Tabela.1Strane direktne investicije u Srbiju, neto, u milionima EUR 2004 - 2013.g.

Godina SDI (neto) Investicije u inostranstvo (odliv)

SDI u Srbiju (priliv)

2004 774 803 292005 1.250 1.332 822006 3.323 4.291 9862007 1.821 -692 2.5132008 1.824 -193 2.0182009 1.372 -38 1.4102010 860 -143 1.0032011 1.827 -122 1.9492012 232 -42 2742013 (I-IX) 518 -255 773

Izvor: NBS,Statističkibilten br. 3/2010, str. 62, NBS, Statističkibilten br. 7/2013, str. 92 i sajt NBS

Kada se posmatra samo priliv po osnovu ulaganja nerezidenata u Subiju (bez obzira što izvorni podaci nisu analitički dovedeni do kraja, i što NBS iziričito napominje da je „do-zvoljeno preuzimanje i korišćenje podataka, ali NBS iz tehničkih razloga ne garantuje za njihovu verodostojnost i potpunost“) u periodu 2004-2012.g., odnosno 2006-2012.g. dolazi se, izmedju ostalog, do sledećih podataka19:

U periodu od 2006. do 2012. ukupan priliv ulaganja u novcu u Srbiju (po osnovu ulaga-nja nerezidenata) sa Kipra je bio 518,2 miliona EUR, iz Luksemburga 1.091,5 miliona EUR, Britanskih Devičanskih Ostrva 82,9 miliona EUR (plus još 3,6 miliona EUR sa Devičanskih Ostrva koje pripadaju SAD), Lihtenštajna 29,8 miliona EUR, Sent Vinsent i Grenadin-a 22,5 miliona EUR, Hong-Konga 18,7 miliona EUR, Paname 9,6 miliona EUR, Belizea 8,8 miliona EUR, Bahama 8 miliona EUR, Maršalskih ostrva 6,9 miliona EUR i manji iznosi sa sličnih ofšor destinacija. U 2010.g. 11.013 preduzeća u Srbiji imalo je strane osnivačime, gde je 682 bilo sa Kipra, 163 sa Britanskih Devičanskih Ostrva, 84 iz Luksemburga, 61 iz Lihtenštajna, 12 sa Maršalskih ostrva, itd.20

S obzirom na to da i mnoge razvijene zemlje imaju ofšor zakonodavstvo (izmedju osta-log V.Britanija, SAD, Švajcarska, Irska...), na osnovu iznetog, može se reći da je bar 20% priliva SDI u posmatranom periodu, ako ne i više, sa“netransparentnim“ poreklom novca koju budu sumnju da se radi o „pranju novca“ odnosno povraćaju ranije iznetog

19 Napomene: 1) Deo statistike (o ulaganjima u odredjene delatnosti i zemljama investitorima) NBS o SDI se vodio samo o USD, pa se ne može uporedjivati sa onom u EUR; 2) Podaci su preuzeti iz pregleda NBS ( Direkcija za ekonomska istraživanja i statistiku, Odeljenje za statistiku platnog bilansa) za odnosne godine; 3) NBS vodi evidenciju po zemljama odakle je došao devizni priliv, ali ne i po zemljama odakle su strani investitori; 4) Neto priliv = ukupan priliv (priliv po osnovu ulaganja rezidenata Srbije u in-ostranstvo tj. povraćaj ranije uloženog kapitala iz inostranstva + priliv po osnovu ulaganja nerezidenata u Srbiju) – ukupan odliv (odliv po osnovu ulaganje rezidenata Srbije u inostranstvo tj. izvoz kapitala + odliv po osnovu ulaganja nerezidenata u Srbiju tj. povraćaja ranije uloženog kapitala u Srbiju i repatrijacija dobiti); 5) Na osnovu podataka za pojedine godine napravljeni su sumarni podaci o stranim direktnim ulaganjima za period 2004-2012.g., odnosno 2006-2012.g.

20 Ekonom:east br. 522, 20.5.2013, str. 10

292

„domaćeg kapitala“ u inostranstvo, sada u vidu stranih ulaganja, da bi se po tom osnovu ostvarile odredjene koristi, a i izneti novac „legalizovao“.

U periodu 2004 (od kada postoji statistika ulaganja po privrednim sektorima) do 2012.g. od ukupnog evidentiranog priliva SDI (ulaganja nerezidenata u Srbiju) od oko 17,9 mi-lijardi EUR u poljoprivredu je uloženo 0,7%, preradjivačku industriju 20,0% (dobar deo se odnosi na fabrike duvana, cementare u prvim fazama privatizacije), gradjevinarstvo 2,8%, saobraćaj 11,5% (najveći deo se odnosi na investiciju „Telenor“-a), trgovinu 16,7%, finansijsko posredovanje 26,9%, poslove sa nekretninama 13,3% to znači, u posmatra-nom periodu na trgovinu, finansijske usluge i poslove na nekretninama u proseku otpada 56,9% ( s tim što je ovo učešće pojedinih godina bilo i veće, na primer, u 2008.g 70,9%, ili u 2011.g. 64,2%). Više je nego jasno da se uz ovakvu strukturu privrednih delatnosti u koje su dolazile SDI nije mogao ostvariti značajniji održivi privredni razvoj, niti bitnije promene privredne strukture zemlje, a o nekoj (re) industrijalizaciji i da se ne govori.

Navedeni podaci se mogu korigovati za uvoz opreme po osnovu uloga stranog lica koji je u 2007.g. bio 144,6 miliona EUR, 2008.g. 84,0 miliona EUR, 2009.g. 47,9 miliona EUR, 2010.g. 31,1 miliona EUR, 2011.g. 29,0 miliona EUR, 2012.g. 21,5 miliona EUR i u prvih 9 meseci 2013.g. 9,1 miliona EUR. Evidentno je da su SDI predominatno u novcu i da je značaj ulaganja u robi (opremi) sve manji21

U periodu od 2002. do 2012.g. privatizovano je 2.359 preduzeća (u prvih 9 meseci 2013.g. još 6), sa oko 334.000 radnika22. Ukupni prihod od prodaje ovih preduzeća je u periodu 2002-20012. bio 2.570,8 miliona EUR (u prvih 9 meseci 2013.g. još 14,6 miliona EUR), dok su preuzete obaveze kupaca ovih preduzeća za investicije bile 1.074,5 mili-ona EUR i socijalni program 276,7 miliona EUR Glavni talas „privatizacije“ bio je od 2002-2008., kada su prodata i“ najbolja“ preduzeća (od 2009 do septembra 2013. ukupan prihod od prodaje je bio svega 115,2 miliona EUR). S obzirom na slabe performanse preduzeća koja su još preostala da se privatizuju, ili da nadju „strateške partnere“, malo je verovatno da će se po tom osnovu ostvariti neki značajniji priliv, već je izvesnije da će država biti na gubitku zbog otpisa potraživanja, povezivanja staža i ostalih izdataka koji su skopčani sa „čišćenjem bilansa“ ovih preduzeća da bi se mogli naći partneri. Kako je nedavno objavljeno u proteklih 6 godina država je preko SIEPA dala investitorima (uglavnom stranim) finansijske podsticaje od oko 300 miliona EUR za otvaranje 55.000 novih radnih mesta, od kojih je do sada otvoreno tek 16.000, pa je pitanje da se nešto slično ne ponovi23

Pošto je više od 650 ugovora o privatizaciji u medjuvremenu raskinuto ( a izgleda biće ih još), evidentno je da su rezuiltati privatizacije u Srbiji vrlo slabi i da se po tom osnovu ne mogu očekivati neki značajniji prilivi SDI (osim u slučaju prodaje Telekoma, Aero-droma Nikola Tesla, Dunav osiguranja i Komercijalne banke). Može se reći da smo kroz privatizaciju relativno jeftino prodali pojedina profitabilna tržišta stranim investitorima, što posebno važi sa bankarski sektor, gde je oko 75% učešća u biznisu vrednom pre-

21 RZS, Saopštenjabr. 192/2013, 200/2011, 194/200922 Ministarstvo finansija, Bilten javnih finansija, Septembar 2013, str. 3423 „Pare legle,pogoniprazni”, Novosti, 14.1.12013; “Radulović:Dinkić izmišlja radnamesta”, Politika,

14.11.2013

293

ko 25 milijardi EUR, „prodato“ za 4,5 milijardi EUR (stanje SDI u bankarstvu krajem 2012.g.)24 (Prikaz br. 3).

4. Prividjanje milijardi

Nema dana da se ne pojavi neka vest kako dolaze strani investitori i investicije i kako se očekuje da će se ostvariti priliv od mnogo miliona, ili čak milijardi EUR (USD), otvoriti nova radna mesta, povećati proizvodnja, izvoz...25 Medjutim, u stvarnosti rezultati su vrlo skromni. Neke prilike su nepovratno propuštenje i toga bi trebalo biti svestan, a sadašnja produžena svetska finansijska kriza, a posebno ona u evrozoni, ne daje mnogo razloga za optimizam. Pored toga, studije su pokazale da su medjunarodni tokovi kapita-la (pa i priliv SDI) nestabilni, sa velikim oscilacijama, pogotovo kada su u pitanju manje razvijene zemlje, da bi se samo na stranom kapitalu mogla graditi stabilna strategija privrednog razvoja26.

Prilikom predlaganja mogućih rešenja trebalo bi voditi računa o tome da je u periodu od 2001 do 2012.g. priliv (neto) SDI u Srbiju bio u proseku oko 1,5 milijardi EUR ili 5,2% BDP-a. Stoga treba uneti više realnosti u prognoze da je Srbiji potreban godišnji priliv SDI od 5 milijardi EUR da se oporavi i razvije i da (pored EU) ta sredstva mogu doći iz drugih izvora i zemlja (kao što su „egzotični“ investitori, zemlje bogate naftom, ze-mlje s velikim suficitom i sa geopolitičkim interesima, kao što su Kina, Rusija, arapske zemlje....)27 Do sada su iz ovih zemalja pretežno stizali samo krediti, možda, povoljniji nego drugi, ali ipak krediti koje treba vraćati.

Moramo biti svesni pozicije Srbije na medjunarodnoj investicionoj sceni, gde nismo po-sebno atraktivan „akter“ i da čak i ako dajemo odredjene finansijske povlastice i benefi-cije, ne možemo očekivati neki veliki priliv SDI. Predlaganje grandioznih projekata kao što je kanal „Morava“ za koji se ne zna ni koliko bi koštao (postoji procena iz sedamde-setih godina XX veka od 12-15 milijardi DEM), niti postoji izvodjački projekat (već je sve na nivou nedavno sačinjenog idejnog projekta), uz neke nagoveštaje da su „stranci (navodno Kinezi) zainteresovani za koncesiju“ nije realna opcija, pogotovo kada se zna kako je Srbija, bar do sada, prošla sa koncesijama28. Sve to rasipa energiju i resurse koji bi se morali angažovati na onome što je realno.

5. Nova strategija i politika prema SDI

Zvanična „Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja“ (177 strana) utvrdjena je početkom 2006.g., ali se nje danas izgleda malo ko seća i još manje oseća obavezan da je

24 NBS (2013), “Bankarski sektor u Srbiji-izveštaj za IV tromesečje 2012.g.” (napomena: misli se na učešće banka sa stranim vlasnicima u ukupnoj bilansoj aktivi banaka u Srbiji krajem 2012.g.)

25 „Srbija postaje magnet za ulagače”, Privredni pregled, 15.10.2013, “Ove godine dve milijarde evrastranih investicija”, Privredni pregled, 28.2.2013, “Ključne investicije ubuduće će stizati sa Istoka”, Privredni pregled, 16.1.2013

26 Bluedorn, J., et al (2013)., “Capital Flows are Fickle: Anythime, Anywhere”, IMF Working Paper No. 13/183, August 2013

27 „NeophodnopetmilijardievraSDI”, Privredni pregled, 11.2.201328 „NaMoraviposaoza100.000ljudi”, Novosti, 17.11.2013

294

sprovodi29. Ovom (desetogodišnjom) strategijom identifikovano je više prioritetnih sek-tora za SDI. U svakom slučaju, s obzirom na to da je prošlo više od dve trećine perioda na koji je strategija oročena može se sa izvesnošću konstatovati da se i ova strategija, kao uostalom i većina drugih naših privrednih strategija, neće realizovati, ili će to biti u najboljem slučaju samo u vrlo skromnom obimu.

Da li Srbiji treba posebna strategija odnosa prema SDI? Više je razloga da ona postoji, ali ne u ovoj formi. To bi trebalo da bude mnogo kraći dokument u vidu smernica sa jasno definisanim prioritetima (kojih ne bi trebalo da bude previše, jer ako je mnogo prioriteta onda ih ni praktično nema), a ne „spisak lepih želja“. Stranim investitorima mora se ja-sno predočiti šta su prioriteti kod SDI i koji projekti od posebnog značaja mogu računati na neki vid državne pomoći, pri čemu bi finansijska pomoć bila samo izuzetno u vidu direktnih novčanih subvencija (ali sa jasnim kriterijumima izvršenja), a više u vidu po-reskih podsticaja (i poreskih kredita) koji se mogu lakše pratiti

SDI nisu „homogena“ kategorija, niti su motivi, interesi i ciljevi stranih investitora iden-tični, što je lepo formulisao u svojoj „eklektičkoj paradigmi“ medjunarodne proizvodnje poznati teoretičar SDI, Džon Daninig (John Dunning), što znači da bi Srbija, na bazi sagledavanja svojih realnih mogućnosti i prednosti, trebalo da opredeli svoju „ciljnu grupu“ investitora i investicija ka kojima bi se trebala na duži rok primarno fokusirati,30

Medjutim, ovde se postavlja jedno strateško pitanje, da li se sve ovo vreme, u „trci“ za stranim investitorima, neopravdano zanemarju domaći investitori i investicije. Mišljenje je autora ovih redova je da je to upravo slučaj. To znači da bi trebalo napraviti opštu in-vesticionu strategiju u kojoj bi samo izuzetno strani investitori i njihove investicije imali veće pogodnosti od domaćih investitora i investicija, pre svega, kada su u pitanju veliki strane investicije (profila „Fiata“), a da one strane investicije koje se svode na otvaranje pogona koji zapošljava par desetina radnika uživaju isti tretman kao i domaće investicije.

Problem Srbije je veliki pad investicione aktivnost od početka svetske finansijske krize, a bez investicija nema ni privrednog rasta ni razvoja. Poredjenja radi, učešće investicija u fiksne fondove u % BDP-a je imalo trend rasta od 10,7% u 2001.g., do 21,0% u 2006.g., 24,3% u 2007. i 23,8% u 2008.g., da bi zatim usledio trend pada, tako da je ovo učešće bilo u 2012.g. 17,8% (pri čemu je BDP u 2012.g. realno manji od onoga u 2008.g. za pre-ko 2,5%), a u 2013.g. se očekuje pad učešća investicija u BDP-u u odnosu na 2012.g.31. Bez značajnog povećanje učešća investicija u BDP-u na oko 25%, i smanjenja učešća javne potrošnje u BDP (koje se sa 45,58% u 2008.g. povećalo na 47,92% u 2012.g.) nema izlaska iz krize32

Ako postoje neki veliki investicioni projekti nacionalnog značaja, posebno oni koji se mogu realizovati na bazi modela javno-privatnog partnerstva (JPP) to se mora jasno identifkovati, a ne da svako ministarstvo ili ministar ima svoje vidjene u tom pogledu, koje se često menja. Za svaki od ovakvih projekata morao bi postojati minimum uradje-

29 „Strategijapodsticanjairazvojastranihulaganja”, Sl.glasnik RS br. 22/06, od 16.3.2006..30 Dunning, J. H, (2001), “The Eclectic (OLI) Paradigma of International Production: Past, Present and

Future”, InternationalJournalofEconomicsandBusiness, Vol. 8 (July), pp 173-9031 Ministarstvo finansija, Biltenjavnihfinansija, septembar 2013, str. 1632 Ibidem, str. 40

295

ne dokumentacije, ali i okvirna analiza troškova i koristi (CBA), odnosno studija nacio-nalne (društvene) isplativosti33 Ovu Strategiju bi trebalo da usvoji Skupština Srbije, kao bi to bio javni dugoročan planski dokument iz koga bi investitori (strani i domaći) mogli da sagledaju svoj interes i poziciju.

Neke šanse smo već propustili, pošto će se mnoge deonice na Koridoru X i XI graditi iz stranih kredita (i sa stranim izvodjačima), ali postoji još dobrih projekata pogodnih za JPP, na primer, u energetici. Potencijalni strani paratneri moraju biti prethodno pro-vereni, a njihove investicione i izvodjačke mogućnosti verifikovane, da se ne bi ponovo dešavali slučajevi kao što je bio sa „Alpinom“ ili sa firmom koja je trebalo da u Srbiji „gradi najveći solarni park na svetu“ (iako pre toga nijedan ovakav park nije izgradila), a sve se svelo na njenu tužbu države da nije ispunila svoje obaveze i zahtev za odštetu od 160 miliona EUR34

Tekuća politika prema SDI (ali i uopšte prema investicijama), shvaćena kao kratkoročan operativno-planski dokument, utvrdjivala bi se svake godine (na primer, šta će u toj go-dini biti poseban prioritet), u skladu sa Strategijom. Možda ovo nekom lični na vraćanje na „planski pristup“ iz decenija koje su iza nas, ali ekonomija se, ipak, svodi na upravlja-nje retkim resursima (ili faktorima proizvodnje) na odgovarajućem nivou sagledavanja i donošenja odluka (pojedinac, domaćinstvo, firma ili država). To smanjuje mogućnost raznih improvizacija kojima smo vrlo skloni i koji su nam svojstveni. Ovo podrazumeva i konkretne zadatke za državne resore i agencije.

Medjutim, generalna strategija i politika bi trebalo da bude da se stalno radi na poboljša-nju investicione klime i uslova poslovanja, kao i konkurentnosti Srbije u privlačenju stra-nog kapitala. To je kontinuirani zadatak, sa merljivim dostignućima, gde se ne poredimo samo sa sobom, nego i sa drugima. Kriterijume postignuća iz raznih svetskih rang lista bi trebalo objektivizirati, pošto su neka „politički obojena“, a neka su rezultat „vidjenja“ domaćih saradnika na njima u kojima ima i subjektivnosti, pa i odredjenog interesa. Zato bi, uporednu poziciju Srbije trebalo stalno preispitivati (gde su razne svetske i regionalne rang liste samo jedan od vidova) i analizirati, kako bi se sagledale mogućnosti za njeno poboljšanje.

Relativno lak zadatak je smanjenje administrativnih barijera,.na čemu i godinama in-sistiraju strani investitori, ali i EU, Svetska banka i MMF. To ne iziskuje neka posebna novčana sredstva ili zapošljavanje, ali je povezano sa, za mnoge državne i lokalne organe „bolnim“ odricanjem od diskrecionih nadležnosti, kojima su dobijali na značaju i uticaju (ali i sredstva). Na taj način će se i smanjiti broj zaposlenih u javnom sektoru. Sa ovim su povezani i razni parafiskalni nameti koji „guše“ investicije, a nad kojim država (Re-publika) nema kontrolu, pa čak ni uvid.

33 UNIDO, “Priručnikzavrednovanjeindustrijskihprojekata”, Evropski centar za mir i razvoj Univerziteta za mir UN, Stalni sekretarijat Svetskog naučno-bankarskog skupa, Beograd, 1988,

34 „TražeodSrbijeodštetu160milionaevra”, Novosti, 14.11.2013

296

Tabela 2.Mesto Srbije po pojednim „stubovima“ konkuretnosti

u 2008-2009., 2012-2013. i 2013-2014 2008-2009

(134 zemlje)2012-2013

(144 zemlje)2013-2014

(148 zemalja)Ukupna pozicija Srbije 85 95 101Institucije 108 130 126Infrastruktura 102 77 90Makroekonomsko okruženje 86 115 136Zdravstvo i osnovno obrazovanje 46 66 69Visoko obrazovanje i obuka 70 85 83Efikasnost robnog tržišta 115 136 132Efikasnost tržišta rada 66 100 119Razvijenost finansijskog tržišta 89 100 115Tehnološka spremnost 61 58 60Veličina tržišta 65 67 69Sofisticiranost poslovanja 100 132 137Inovativnost 70 111 112

Izvor: World Economic Forum (2008), TheGlobalCompetitivenesReport,2008-2009, Geneva, str. 10 i 12-18., World Economic Forum (2012), TheGlobalCompetitivenesReport,2012-2013, Geneva, str. 13, 16-20; 312-313; World Economic Forum (2013), TheGlobalCompetitivenesReport,2013-2014, Geneva, str. 334-335.

Izmene propisa, pa i one koje se često vrše kao „uskladjivanje sa propisima EU“ trebalo bi smanjiti, pogotovo ako bitno menjaju poziciju investicija u toku. Sama izmena Zakona o stranim ulaganjima (ili njegovo eventualno ukidanje) ne bi ništa bitno promenila u za-konodavnom ambijentu sa strane investitore, jer Zakon o stranim ulgaanjima praktično ništa operativno značajno i ne reguliše, već upućuje na druge zakone i propise, i navodi opšta načela zaštite stranih investitora (nacionalni tretman i sl.). Nije moguće sagledati domete donošenja najavljenog (opšteg) zakona o ulaganjima, jer njegova konkretna reše-nja nisu poznata ni u načelu, ali se vrlo lako može desiti da se radi, kao i mnogo puta do sada, o nastojanju da se stvori privid da se „nešto radi“35.

Ukidanje poreskih olakšica (poreskih kredita) za investicije u osnovna sredstva kroz izmene Zakona o porezu na dobit pravnih lica u decembru 2013.g. sa primenom od po-četka 2014.g. sigurno nije način da se stimulišu nove investicije u opremu i mašine koja su u proseku stari 27,6 godina (iako se ovo praktično odnosi samo na male i srednje investicije, dok ostaju poreske olakšice za velike investicije uz povećani cenzus od preko milijardu dinara i zapošljavanje 100 novih radnika)36. Pošto mala preduzeća sa do 10 zaposlenih čine 95,9% ukupnog broja preduzeća u Srbiji, a učešće sopstvenog kapitala u ukupnim izvorima finansiranja preduzeća stalno opada i bilo je 2012.g. 34,6% (u 2011.g. 36,8%), postavlja se pitanje i kako se investicije uopšte mogu realizovati ako je poznato koliko su bankarski krediti skupi37. 35 „Nacrtzakonaoulaganjima”, Politika, 1.11.201336 „Poslodavci protiv izmene poreza na dobit”, Politika, 5.12.2013, “Privreda mora da se snalazi sa

starudijom”, Blic, 14.12.2013.37 Agencija za privredne registre (2013), “SaopštenjeoposlovanjuprivredeuRepubliciSrbijiu2012.go-

dini”, Beograd

297

Pored povećanja poreza na dobit pravnih lica krajem 2012.g. sa 10% na 15% i zakasne-log uvodjenjem strožeg poreskog tretmana za firme čiji su osnivači iz „poreskih rajeva“ (medju kojima nisu navedeni Kipar i Luksemburg, već uglavnom samo „egzotične desti-nacije“), Srbija se ne može pohvaliti nekom posebnom poreskom privlačnošću38. Naime, Srbija se nalazi na 149. mestu od 185 rangiranih zemalja po poreskom opterećenju ( sa 66 poreskih i njima sličnih plaćanja godišnje, 279 sati potrebnih da bi se ispunile poreske obaveze i sa ukupnom poreskom stopom od 34%, koja nije uzela u obzir povećanje pore-za krajem 2012.g.)39. Poredjenja radi, Makedonija je na 24. mestu, Hrvatska na 42.mestu, Crna Gora na 81. mestu, Bugarska na 91. mestu, itd.

„Giljotina propisa“ (ili srpska reforma propisa-SRP) koja je startovala pre pet godina i koja je trebalo da donese merljive uštede firmama kroz ukidanje i smanjenje nepotrebne administracije i propisa, nikako da se dovede do kraja (od 340 preporuka za ukidanje ili izmenu propisa, sprovedeno je 212, 26 je u postupku sprovodjenja, 66 nije sprovedeno, a od 36 se odustalo)40. Izgleda, da se ovaj problem vremenom i komplikuje, jer smo prema stručnim mišljenjima, „žureći u Evropu (EU)“ doneli brojne zakone (kojima se naše zakonodavstvo usaglašava sa onim EU), ali koji ne mogu još uvek da se u potpunosti primene u praksi (ili se kroz podzakonske akte neke njihove odredbe zaobilaze)41

Izgleda da je, kao što je nedavno konstatovala anketa Unije poslodavaca i USAID-a „papirologija“ sa raznim administrativnim barijerama i dalje najveća prpreka biznisu u Srbiji42. Savet stranih investitora (FIC) posebno insistira da se najavljene privredne reforme sprovedu radi poboljšanja privrednog ambijenta, pojednostave zakoni o radu i izgradnji i poboljša primena propisa od strane državne uprave na svim nivoima, smanje parafiskalni nament...43 FIC daje, inače, redovno svoj godišnje preporuke i u svom obra-ćanju krajem oktobra 2013.g. konstatovao je da je od 267 preporuka za poboljšanje stanja u pojedinim oblastima koje su date 2012.g. kod 125 primećen napredak, a da se kod 142 nije napredovalo44.

Srbija bi morala da povede računa o svom najvećem prirodnom bogatstvu, a to je plodno zemljište koje se već bez kontrole (često u „paketu“ sa nekadašnjim poljoprivrednim kombinatima) prelazi na razne načine u ruke „stranih firmi“, ali će pravi problemi nasta-ti 2017.g. kada po odredbama, sada se vidi, bar u tom delu, loše ispregovaranog SPP-a, mora dozvoliti strancima da kupuju poljoprivredno zemljište kao domaća lica45. Kakvu strategiju razvoja poljprivrede je onda moguće praviti?

38 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dobit pravnih lica, Službeni glasnik Republike Srbije br. 119/12

39 The World Bank, IFC and PWC (2013) , “PayingTaxes 2013 - TheGlobalPicture”, www.pwc.com/paying taxes.(pristup 15.11.2013)

40 „Usporenagiljotinapropisa”, Politika, 18.9.2013,41 „ŽuriliuEvropu,donelineprimenljivezakone”, Politika, 28.2.201342 „Papirologijanajvećapreprekabisnisu”, Politika, 14.11.201343 „Boljimzakonimadoinvestitora”, Politika 26.11.201344 „Straniinvestitoriprimetilireforme”, Politika, 31.10.201345 Kapor, P., “Novi globalni “juriš” na zemlju i neke pouke za Srbiju”, Megatrend revija Vol.10 (2) 2013, str.

99-116

298

U principu, postoje dva osnovna modaliteta na koji strane firme mogu da ostvaruju pre-kogranične investicije i ulaganja u poljoprivredu u drugim zemljama. Prvi je kupovina ili dugoročni zakup velikih obradivih površina zemljišta u drugim državama i zatim organizovanja poljoprivredne proizvodnje na tom zemljištu, s tim da se proizvodnja uglavnom izvozi i koristi u globalnom lancu proizvodnje i snabdevanja strane multinaci-onalne kompanije (MNK) investitora, ili izvozi za poznate kupce, s tim da se jedan deo proizvodnje (uglavnom manji deo) prodaje u zemlji gde je izvršena akvizicija zemljišta. Drugi modalitet je tzv. ugovorno farmerstvo (contract farming) gde MNK uspostavljaju trajniju ugovornu saradnju sa domaćim poljoprivrednim proizvodjačima koji proizvode za potrebe MNK, uz poštovanje postavljenih standarda. Ovaj drugi vid saradnje je mno-go povoljniji zato što omogućava dalji razvoj domaće poljoprivrede koja proizvodi za poznatog kupca i po svetskim standardima.

U principu, postoje dva osnovna modaliteta na koji strane firme mogu da ostvaruju pre-kogranične investicije i ulaganja u poljoprivredu u drugim zemljama. Prvi je kupovina ili dugoročni zakup velikih obradivih površina zemljišta u drugim državama i zatim organizovanja poljoprivredne proizvodnje na tom zemljištu, s tim da se proizvodnja uglavnom izvozi i koristi u globalnom lancu proizvodnje i snabdevanja strane multina-cionalne kompanije (MNK) investitora, ili izvozi za poznate kupce, s tim da se jedan deo proizvodnje prodaje u zemlji gde je izvršena akvizicija zemljišta. Drugi modalitet je tzv. ugovorno farmerstvo (contract farming) gde MNK uspostavljaju trajniju ugovornu saradnju sa domaćim poljoprivrednim proizvodjačima koji proizvode za potrebe MNK, uz poštovanje postavljenih standarda. Ovaj drugi vid saradnje je mnogo povoljniji zato što omogućava dalji razvoj domaće poljoprivrede koja proizvodi za poznatog kupca i po svetskim standardima.

Ne bi trebalo zanemarivati tzv. nevlasnički modaliteti saradnje (non- equity modes: NEMs) prekograničnih aranžmana. Oni uključuju ugovornu proizvodnju (contract ma-nufacturing), autsorsing usluga (service outsorcing), licenciranje, franšizing, ugovore o menadžmentu, ugovorna zajednička ulaganja, strateške alijanse... i druge oblike poslov-ne saradnje MNK sa firmama i partnerima iz drugih zemalja, bez direktnih investicija MNK u te firme i sticanja vlasničkog uloga (equity)46. Time se za MNK smanjuje rizik ulaganja kapitala, a domaći partneri dobijaju ono što im je u mnogim slučajvima mnogo potrebnije, a to je znanje, tehnologiju, licencu i uključivanje u globalni „lanac“poslovnih operacija MNK.

Velike, ali i male infrastrukturne i druge investicione projekte u javnom sektoru trebalo bi realizovati svuda gde je to moguće, odnosno ekonomski, ali i društveno opravdano, na bazi modela javno-privatnog partnerstva (projektno finansiranje, koncesije, BOT) koji kod nas, nažalost, osim nekoliko manjih projekata, praktično, nije zaživeo47. Mogućnosti da se velike infrastrukturne investicije, za koje država (ni lokalne vlasti) nemaju po-trebna sredstva u budžetu, realizuju na bazi stranih kredita već su drastično ograničene enormnim rastom javnog duga, a sa druge strane ovakve investicije su potrebne kao preduslov privrednog razvoja i rasta, ali i novih privatnih investicija (stranih i domaćih). Ovo podrazumeva prethodnu identifikaciju takvih projekata (na svim nivoima), pripre-46 UNCTAD (2011) ,”WorldInvestmentReport2011”, New York and Geneva, str. xiii, ix,x, 133-14047 Kapor, P. »StranofinansiranjeinfrastrukturnihprojekatauSrbiji-kreditiilikoncesijeiBOT«, Ekonomski

anali, April 2005. (Tematski broj), Ekonomski fakultet Beograd,, str. 265-276

299

mu sve potrebne dokumentacije i formiranje sposobnog pregovaračkog tima (gde je to potrebno i angažovanje stranih tehničkih i finansijskih konsultanata), uz uključivanje medjunarodnih razvojnih finansijskih organizacija (IBRD, EBRD, EIB) koje takve pro-jekte i podržavaju.

Izgleda da su slobodne zone i dalje zanemarene u Srbiji. Promet preko slobodnih zona u prvih 10 meseci 2013.g. bio je kod izvoza 553,3 miliona EUR (6,0% ukupnog izvoza) i 307,2 miliona EUR kod uvoza (2,4% ukupnog uvoza). U 2012.g. je izvoz preko slobodnih zona bio 478,2 miliona EUR (5,4% izvoza), a u 2011.g. 519,3 miliona EUR (6,1%), dok je uvoz preko slobodnih zona bio u 2012.g. 328,0 miliona EUR (2,2%), a u 2011.g. 419,3 miliona EUR (2,9%)48. Ovo je značajan rast u odnosu na prethodne godine, na primer, 2009.g. kada je izvoz bio vredan 130 miliona EUR, a uvoz 59,6 miliona EUR. Shodno tome, trebalo bi pomoći zaokruživanje institucionalnog ambijenta za slobodne zone kao forme privlačenja stranih investicija, ali i unapredjenja spoljnotrgovinskog prometa.

6. Literatura

1. Agencija za privredne registre (2013), „SaopštenjeoposlovanjuprivredeuRepubli-ciSrbijiu2012.godini“, Beograd

2. Bluedorn, J., et al (2013)., „Capital Flows are Fickle: Anythime, Anywhere“, IMF Working Paper No. 13/183, August 2013

3. Bussiere, M and C. Mulder (1999), „Political Instability and Economic Vulnerabi-lity“, IMF Working Paper No. 99/46, April 1999.

4. Dunning, J. H, (2001), „The Eclectic (OLI) Paradigma of International Production: Past, Present and Future“, InternationalJournalofEconomicsandBusiness, Vol. 8 (July), pp 173-90

5. IMF (2013), „WorldEconomicOutlook“, Washington DC6. Kapor, P. „Efikasnost sistema podsticanja stranih direktnih investicija u Srbi-

ju“ Zbornik radova sa savetovanja Naučnog društva ekonomista Srbije održanog 15.9.2011 u Kragujevcu., str. 127-146

7. Kapor, P., „Novi globalni „juriš“ na zemlju i neke pouke za Srbiju“, Megatrend revija Vol.10 (2) 2013, str. 99-116

8. Kapor, P. „Strano finansiranje infrastrukturnih projekata u Srbiji- krediti ili konce-sije i BOT“, Ekonomski anali, April 2005. (Tematski broj), Ekonomski fakultet u Beogradu,, str.265-276

9. Kapor, P. „Strane direktne investicije: modalitet, determinante, trendovi i perspekti-ve“, Zbornik radova sa savetovanja Naučnog društva ekonomista Srbije održanog u Novom Sadu, 14.10.2008., str. 137-161.

10. Kapor, P.“Uticaj rizika zemlje na ekonomsko-finansijske odnose Srbije sa inostran-stvom“, NDE, Kragujevac, 15.10.2009

11. „Leksikon pravamedjunarodnih privrednih odnosa“ (1982), Savremena admini-stracija, Beograd

12. Lim E G. (2001), „Determinants of, and the Relation Between, Foreign Direct Inves-tment and Growth: A Summamry of the Recent Literature, IMF Working Paper No. 01/175, November 2001

48 RZS, Saopštenjebr. 332 od 29.11.2013, br. 192 od 16.7.2013 i br. 201 od 17.7.2012.g.

300

13. Ministarstvo finansija, „Bilten javnih finansija“, Septembar 201314. NBS, „MedjunarodnainvesticionapozicijaSrbijeuT42012.godini“, april 2013.

godine15. NBS, Statističkibilten (više brojeva) i podaci o stranim ulaganjima u novcu (sajt

NBS)16. RZS, Saopštenjabr.201/2012,192/2013i332/201317. „Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja“, Sl.glasnik RS br. 22/06, od

16.3.2006..18. The World Bank (2013), „DoingBusiness2014“, Washington D.C.19. The World Bank, IFC and PWC (2013) , „PayingTaxes2013-TheGlobalPicture“,

www.pwc.com/paying taxes.(pristup 15.11.2013)20. UNCTAD (2003), „WorldInvestmentReport2003“, New York and Geneva21. UNCTAD (2007),“WorldInvestmentReport2007“, New York and Geneva22. UNCTAD (2008), „WorldInvestmentReport2008“, New York and Geneva23. UNCTAD (2011) ,“WorldInvestmentReport2011“, New York and Geneva24. UNCTAD (2013), WorldInvestmentReport2013, New York and Geneva 25. Wacker, K (2013)“On the measurement of foreign direct investment and its relati-

onship to activities of multinational corporations“, ECB Working Paper Series, No. 1614/,November 2013

26. Walsh J. and J. Yu (2010), „Determimants of Foreign Direct Investment: A Sectoral and Institutional Approach“, IMF Working Paper No. 10/87, July 2010.

27. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dobit pravnih lica, Službeni glasnik Republike Srbije br. 119/12

28. World Economic Forum (2013), TheGlobalCompetitivenesReport,2013-2014, Ge-neva

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

338.1(497.11)”1990/2014”(082)338.2(497.11)”2000/2014”(082)

EKONOMSKA politika Srbije u 2014 : mogućnosti privrednog rasta u uslovima reformi i fiskalne konsolidacije / redaktori Milojko Arsić, Dejan Šoškić. - Beograd : Ekonomski fakultet, 2014 (Beograd : Čugura print). - 300 str. : graf. prikazi, tabele ; 24 cm

Na nasl. str.: Naučno društvo ekonomista Srbije sa Akademijom ekonomskih nauka. - Tiraž 220. - Str. 7-8: Predgovor / redaktori.- Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija uz svaki rad. - Abstracts.

ISBN 978-86-403-1347-61. Арсић, Милојко [уредник] [аутор додатног текста]a) Привредни развој - Србија - 1990-2014 - Зборници b) Србија - Економска политика - 2000-2014 - ЗборнициCOBISS.SR-ID 204671500