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Universidade Federal de Santa CatarinaDepartamento de Engenharia Sanitária e Ambiental
Disciplina Trabalho de Conclusão de Curso I, ENS-5170
APLICAÇÃO DO MODELO DE GOVERNANÇA DA ÁGUA E DO TERRITÓRIO PARA A CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO EM ITAPEMA, SANTA CATARINA
Richard Eilers Smith, [email protected] José da Silva, [email protected] (orientador)
RESUMO: A criação de unidades de conservação apresenta-se como um fenômeno complexo, pois depende de inúmeras variáveis para que seja um processo efetivo, tanto na manutenção da biodiversidade quanto na gestão social da unidade. Este trabalho estuda a aplicação do Modelo de Governança da Água e do Território no processo de criação de uma unidade de conservação no município de Itapema, em Santa Catarina. Os principais objetivos são estimular e qualificar a participação da comunidade local para uma efetiva gestão destas áreas protegidas. Os principais resultados esperados são o Dossiê de Economia de Experiência da governança em unidades de conservação (UC), o decreto de criação da UC, uma cartilha de Educação Ambiental impressa e distribuída nas escolas do município, além de um sistema municipal virtual no site da prefeitura com informações sobre as unidades de conservação de Itapema.
PALAVRAS-CHAVE: Modelo de Governança da Água e do Território, unidade de conservação, Itapema, Santa Catarina.
Florianópolis, 21 de junho de 2010
ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO.................................................................................................................1
2. OBJETIVOS......................................................................................................................3
2.1. Objetivo Geral.............................................................................................................3
2.2. Objetivos Específicos..................................................................................................3
3. JUSTIFICATIVA...............................................................................................................4
4. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA...........................................................................................5
4.1. Unidades de Conservação (UC)..................................................................................5
4.1.1. Unidades de Proteção Integral............................................................................5
4.1.2. Unidades de Uso sustentável...............................................................................6
4.2. Governança.................................................................................................................6
4.3. Modelo de Governança da Água e do Território – Modelo GATS.............................8
5. METODOLOGIA..............................................................................................................9
6. CRONOGRAMA DE ATIVIDADES.............................................................................11
7. RESULTADOS ESPERADOS........................................................................................12
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.............................................................................12
1. INTRODUÇÃO
A relação da humanidade com os recursos naturais é dinâmica e está em constante
transformação. Desde os tempos mais tribais até a atualidade, a vida das pessoas sempre
dependeu dos ambientes naturais.
Desde a Revolução Industrial no século XVIII o processo de degradação da biosfera
vem se intensificando e causando impactos imensuráveis, tais como a poluição dos
recursos hídricos, do solo e do ar, o desmatamento da vegetação nativa e a extinção em
massa de espécies.
O declínio mundial das florestas está associado, sobretudo à expansão das atividades
econômicas, ao crescimento das populações humanas e aos graves problemas de pobreza.
No Brasil, esse processo intensificou-se muito no século XX (DEAN, 1997).
Em 1500, quando os portugueses iniciaram a colonização no Brasil, o bioma Mata
Atlântica cobria 15 % do território brasileiro (SHÄFER e PROCHNOW, 2002). Hoje,
segundo o Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlântica produzido pela Fundação
SOS Mata Atlântica em parceria com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (2009),
restam apenas 7,91 % da área original deste bioma, mostrando que mais de 92 % deste já
foi devastado.
O desmatamento dos escassos remanescentes continua até os dias de hoje, desafiando
a fiscalização e todos os decretos e leis que deveriam garantir a proteção desta riqueza.
Santa Catarina está entre os três estados que mais desmataram a Mata Atlântica
recentemente com 25.953 ha de 2006 a 2008. Minas Gerais e Bahia perderam,
respectivamente, 32.728 ha e 24.148 ha neste mesmo período (INPE, 2008).
Aproximadamente 65 % da população brasileira vive na área do bioma e dele
depende para garantir o abastecimento de água, a regulação do clima, a fertilidade do solo,
a manutenção da biodiversidade, a beleza cênica, entre outros serviços ambientais ou
ecossistêmicos (SOS Mata Atlântica, 2009).
Logo, além de ser apontado como um dos hotspots mundiais, ou seja, uma das
prioridades para a conservação da biodiversidade no mundo, o bioma Mata Atlântica tem
também grande relevância social, sendo a gestão destes remanescentes uma questão
estratégica para o desenvolvimento sustentável local, nacional e global.
Neste sentido, a criação de unidades de conservação (UC) é uma estratégia
consagrada para a preservação dos recursos naturais inseridos nos mais diversos territórios.
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A participação efetiva das populações locais nos processos de criação, implantação e
gestão das UC é um fator determinante para o sucesso de tais iniciativas. Todavia, observa-
se grande carência de instrumentos práticos que garantam esse espaço de diálogo e tomada
de decisão para a ação.
Para garantir uma participação social representativa e efetiva na criação de UC é
necessário um processo capaz de estimular e qualificar as comunidades locais para a
construção de estratégias e propostas concretas.
O município de Itapema, localizado no litoral de Santa Catarina, tem o seu território
inteiramente inserido no bioma da Mata Atlântica e, portanto, tem a responsabilidade de
preservar seus remanescentes, ameaçados principalmente pela especulação imobiliária,
pela mineração, pela caça predatória ilegal e pela falta de saneamento básico.
No final do ano de 2008, o Núcleo de Educação Ambiental do Centro Tecnológico
da Universidade Federal de Santa Catarina (NEAmb) foi contemplado com um Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) do Ministério Público Federal com o Plaza Resort
Itapema, revertido para o Projeto “Estudos para a criação de Unidade de Conservação em
Itapema, SC”, desenvolvido durante o ano de 2009 e início de 2010.
Foram realizados pelo NEAmb diversos estudos sobre o meio biótico, o meio físico e
o meio sócio-econômico. Neste contexto, foi aplicado o Modelo de Governança da Água e
do Território (Modelo GATS) em cooperação com as lideranças da comunidade de
Itapema.
O Modelo GATS é uma tecnologia social de gestão dos bens comuns da nação,
desenvolvido pelo Grupo Transdisciplinar de Pesquisas em Governança da Água e do
Território (GTHidro), coordenado pelo Professor Daniel José da Silva do Depto. de
Engenharia Sanitária e Ambiental da UFSC.
Com a aplicação do Modelo GATS espera-se consolidar um grupo de governança em
Itapema, reunindo a população em torno de ações cooperativas capazes de criar e executar
estratégias efetivas para a criação e gestão da UC. Como disse a ex-ministra do Meio
Ambiente no Brasil, Marina Silva (2005), temos que “achar maneiras de transformar o
conhecimento em fazeres, em tecnologias, em substituição de coisas e comportamentos”.
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2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo Geral
Aplicar o Modelo de Governança da Água e do Território para a criação de unidade
de conservação em Itapema, Santa Catarina.
2.2. Objetivos Específicos
- Realizar um levantamento bibliográfico sobre a governança em UCs na forma de
um dossiê de economia de experiência;
- Aplicar o Modelo GATS durante os estudos para a criação da unidade de
conservação em Itapema;
- Produzir um material pedagógico em forma de cartilha para as escolas do município
de Itapema;
- Elaborar um sistema municipal no site da Prefeitura de Itapema com informações
sobre as Unidades de Conservação da região.
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3. JUSTIFICATIVA
A justificativa deste trabalho está dividida em três argumentos principais. O
argumento científico, o social e o jurídico.
O argumento científico está amparado nos novos conceitos e metodologias da ciência
da gestão dos bens comuns, tais como a governança, a comunidade de aprendizagem e o
reconhecimento do território. A governança vai além do conceito de gestão, pois agrega o
empoderamento das pessoas. A avaliação do processo, dos produtos e das estratégias é de
grande relevância, aprimorando a pesquisa aplicada para a criação e gestão de UC.
O argumento social apresenta a comunidade de Itapema como sendo legítima na
ocupação histórica de seu território e, portanto, esta tem papel fundamental em qualquer
iniciativa de preservação de suas riquezas naturais. As comunidades que serão afetadas
diretamente pela criação da UC devem ter prioridade por terem maior pertinência com a
causa.
O argumento jurídico está amparado em todas as leis de desenvolvimento sustentável
brasileiras, também chamadas de Leis Irmãs (SILVA, 2005). O SNUC (Lei n°
9.985/2000), a Lei das Águas (Lei n° 9.433/1997), a Política Nacional de Educação
Ambiental (Lei n° 9.795/1999) e o Estatuto das Cidades (Lei n° 10.257/2001). Estas leis
preconizam a participação e o controle social das comunidades locais, sendo bastante útil a
idéia da aplicação simultânea e sinérgica, através da identificação da estrutura hierárquica
(fundamentos, objetivos, diretrizes, instrumentos e gestão) em matrizes utilizadas para a
identificação da sinergia das Leis Irmãs, fortalecendo as estratégias de desenvolvimento
sustentável local.
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4. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
4.1. Unidades de Conservação (UC)
Durante a história do homem, o desafio da sobrevivência trouxe interesses práticos
na utilização e proteção dos recursos naturais. Principalmente a partir do século XX, a
criação de áreas protegidas tem sido um modo como as sociedades reagem frente aos
problemas ambientais (GUERRA e COELHO, 2009).
Mas, a delimitação de áreas naturais protegidas não é exatamente um fenômeno
moderno, decorrente do agravamento da crise ambiental. É antes uma iniciativa das
sociedades humanas que evoluiu ao longo da sua história (DEBETIR e ORTH, 2007).
As reservas de caça e leis de proteção de áreas naturais já existiam na antiga Pérsia
em torno de 5.000 a.C. No ocidente a prática é mais recente. Na antiga Roma e na Europa
Medieval áreas naturais eram protegidas, servindo ao uso exclusivo dos nobres. Na
Inglaterra as forests eram destinadas a prática da caça e foram instituídas em 1066 d.C. Na
suíça foi criada uma reserva para proteger o antílope europeu e na França foram criados
Parques Reais no século XVIII. A primeira unidade de conservação moderna foi criada em
1872 nos Estados Unidos, o Parque Nacional de Yellowstone (DEBETIR e ORTH, 2007).
No Brasil, esse movimento teve início com a criação do Parque Nacional de Itatiaia
em 1937. No ano 2000 foi decretada a lei n° 9.985, a qual dispõe sobre o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação (SNUC). No artigo 2° o SNUC define as unidades de
conservação como sendo o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as
águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo
Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.” (BRASIL, 2000).
Estão previstos dois principais tipos de unidades de conservação: as de proteção
integral e as de uso sustentável.
4.1.1. Unidades de Proteção Integral
As unidades de proteção integral são aquelas com maior restrição de uso,
permitindo apenas o ecoturismo, a educação ambiental e a pesquisa científica, sempre com
autorização de algum responsável pela UC. As 5 categorias de proteção integral são:
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I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.
4.1.2. Unidades de Uso sustentável
As unidades de uso sustentável são aquelas com menor restrição de uso, permitindo
atividades de extração e manejo dos recursos naturais disponíveis, principalmente pelas
populações tradicionais. As 7 categorias de uso sustentável são:
I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI - Reserva de Desenvolvimento Sustentável;
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural.
A criação de UC no Brasil tem gerado diversos conflitos. Apenas a título de
exemplo, pode-se citar o Parque Nacional de São Joaquim (PARNASJ) e a tentativa de
criação do Parque Nacional do Campo dos Padres, ambos na Serra Catarinense. No caso do
PARNASJ existem até hoje diversos conflitos e a falta de regularização fundiária,
dificultando a execução de um Plano de Manejo efetivo.
A participação de diversos atores nestes processos com a mediação profissional dos
conflitos traz benefícios sociais e facilita a gestão da UC, fortalecendo a importância da
biodiversidade e estimulando atividades econômicas sustentáveis.
4.2. Governança
Governança é uma palavra que tem origem na língua francesa. A evolução do seu
significado está relacionada com as transformações históricas das civilizações que a
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empregavam e com sua migração entre as diferentes regiões na Europa e no continente
Americano (CANET, 2004).
Segundo Santos Silva (2008), “a partir do século XVI, com o aparecimento da
ciência política moderna através das obras de Nicolau Maquiavel sobre o Estado e o
governo, e de Jean Bordin sobre a soberania absoluta, a palavra gouvernement passou a ser
associada à idéia de um poder hierarquizado e centrado no Estado, exercido sobre uma
população circunscrita em um território definido. Paralelamente, o termo gouvernance se
afastou desta direção e começou a ser entendido como uma maneira de gerir
adequadamente algo público, independente da questão do poder. É através deste conceito,
mais ligado à idéia de gestão do que poder, que a governança chega ao mundo anglo-
saxão, ressurgindo anos depois no contexto das grandes organizações e das políticas
públicas (CANET, 2004)”.
Somente no início da década de 90, o conceito de governança começou a emergir e
o termo passou a ser utilizado oficialmente. No ano de 1992, é criado em Londres o Centro
para o Estudo da Governança Global (The Centre for the Study of Global Governance —
CsGG) pelo professor Lord Desai, com o objetivo de aumentar a compreensão e o
conhecimento de questões globais e propor soluções.
Em dimensão internacional, o Banco Mundial foi responsável pela consolidação do
termo. Segundo Santos (2004), os trabalhos publicados por esta instituição associavam a
concepção de governança à noção de boa governança ou bom governo, estando ligada à
capacidade governativa de uma organização e constituindo um “requisito indispensável
para um desenvolvimento sustentado que incorpora ao crescimento econômico eqüidade
social e também direitos humanos”.
Segundo Santos Silva (2008), O livro Governance and development publicado em
1992 pelo Banco Mundial, definia a governança como um determinado modo de exercer o
poder na administração dos recursos econômicos e sociais de um país. Dessa forma, essa
instituição estabeleceu quatro dimensões-chave para a boa governança: a primeira está
relacionada à melhora da capacidade de gerenciamento econômico e prestação de serviços
sociais (administração do setor público); a segunda diz respeito a um quadro legal, cujo
cumprimento de um conjunto de regras é garantido por um órgão judicial independente; as
duas últimas tratam da necessidade de transparência na formulação de políticas e
participação em processos de tomada de decisão de políticas públicas (World Bank apud
BORGES, 2003).
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Em documentos oficiais, o termo governança da água surgiu pela primeira vez no
ano de 2002 na Política Nacional de Águas do Québec. A política das águas na referida
província foi resultado de um processo de cinco anos que se iniciou com a participação de
toda população. O termo utilizado no documento pode ser traduzido como um conceito que
reúne as atividades e os principais instrumentos de gestão da água (QUEBÉC, 2002).
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento — PNUD, a
governança da água vai além de leis, regulamentos e instituições nacionais, embora sejam
todos componentes muito importantes. Processos que promovem a participação da
comunidade nas tomadas de decisão pertinentes à água, a uma mobilização social e a
outras ações que resultem em investimentos, capacitação e incentivos para a participação
em um nível local.
Segundo Silva (2006), a governança é um conceito pós-moderno, advindo deste
novo ciclo de globalização em que vivemos. Ela possui características duais, que tanto
pode servir para mascarar um processo de agudização da concentração de riquezas, como
pode auxiliar os legítimos esforços das comunidades em aumentar sua capacidade de
soberania e governabilidade local, agindo com prudência e respeito, e fazendo frente a
atual onda avassaladora de homogeneização cultural e econômica. A idéia de governança
surge no vazio de governabilidade provocado pela redução dos governos, resultado das
exigências das políticas neoliberais e da aplicação do conceito de reengenharia aos
processos públicos. Governança significa o aumento da capacidade de governar no nível
local. Este aumento de governabilidade local está associado ao fenômeno da gestão
compartilhada de interesses comuns, no qual a comunidade de interessados passa de
consumidores a definidores e gestores políticos. É o caso da água, um bem público para o
qual os governos possuem muito pouco governabilidade. A idéia de governança que vamos
apresentar agora tem como ponto de partida três estratégias: a pedagógica, a cultural e a
política.
4.3. Modelo de Governança da Água e do Território – Modelo GATS
O Modelo GATS foi desenvolvido como um avanço nas pesquisas de outro
modelo, o Planejamento Estratégico para o Desenvolvimento Sustentável, o Modelo PEDS
(SILVA, 1998). Fundamentado nas teorias da Autopoiésis dos biólogos chilenos Maturana
e Varella, da Complexidade de Edgar Morin e na revisão das diversas abordagens sobre
Planejamento Estratégico.
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A efetividade do Modelo GATS foi comprovada no Projeto Tecnologias Sociais
para a Gestão da Água (TSGA) realizado de 2007 a 2009 pela parceria
UFSC/EPAGRI/EMBRAPA, com administração financeira da Fundação de Amparo à
Pesquisa e Extensão Universitária (FAPEU) e com o patrocínio do Programa Petrobrás
Ambiental.
No município de Urubici o Modelo GATS foi aplicado pela primeira vez em 2008
pela equipe do GTHidro. O foco foi para a gestão da Zona de Recarga Direta do Aqüífero
Guarani (ZRDAG), dando origem a quatro grupos temáticos (GT) de governança: GT
Águas Nascentes e Aqüífero Guarani, GT de Valorização da Floresta de Araucárias, GT
Saneamento, e GT Turismo Educativo.
As tecnologias sociais (TS) tem como princípio serem reaplicáveis em outras
realidades. O Modelo GATS será reaplicado em Itapema, adequando-se às características
da cultura local.
5. METODOLOGIA
A metodologia do trabalho é baseada na aplicação do Modelo GATS e será realizada
durante os estudos para a criação da UC em Itapema.
Figura 1 Modelo de Governança da Água e do Território (Modelo GATS)
Para divulgar o início do processo de governança será feito um grande esforço de
divulgação com envio de cartas e email, distribuição de folders, além de ligações para
autoridades e lideranças de Itapema.
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A primeira etapa dos ciclos de aprendizagem do Modelo é o Acordo Inicial e será
realizado com a presença de professores da rede pública, representantes do IBAMA
(ICMBio), Ministério Público Federal, Fundação Ambiental da Área Costeira de Itapema
(FAACI), EPAGRI, da associação de pescadores, entre outras associações de moradores e
ONGs.
A Economia de Experiência será iniciada em reuniões informais com os habitantes
mais antigos do município. A sistematização dos resultados do diagnóstico interdisciplinar
é o próximo passo. Reunindo essas informações com a revisão bibliográfica e a análise
crítica da aplicação o Dossiê estará disponível para a comunidade em geral.
Na Comunidade de Aprendizagem serão trabalhados textos, temas e tempos em
oficinas, saídas a campo para o REconhecimento do território, produção de mapas
temáticos e do mapa de demandas e potenciais (figura 2).
Figura 2 Fluxograma de informações do mapa de demandas e potenciais
As estratégias de governança serão inspiradas nas demandas. O zoneamento
participativo será realizado durante o seminário de encerramento previsto para novembro.
A realização de audiência pública e o decreto de criação são objetivos que dependem
de terceiros, mas será realizado um trabalho de facilitação e cobrança junto aos órgãos
competentes.
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A cartilha de EA será produzida com o aplicativo CorelDraw e impressa na editora
da UFSC. A distribuição será feita nas principais escolas de Itapema.
Para elaborar o sistema municipal no site da Prefeitura será realizada uma
capacitação em REconhecimento do Território com integrantes do GTHidro e do NEAmb
para a construção de mapas temáticos. Estes mapas serão utilizados na base de dados do
portal virtual.
6. CRONOGRAMA DE ATIVIDADES
Quadro 1. Cronograma de atividades para 2009meses julho agosto set out nov dez
Aplicação do Modelo GATS X X X X X XEsforço de divulgação X XAcordo Inicial XEconomia de Experiência X XComunidade de Aprendizagem X X XSaídas a campo X XEstratégias de Governança X XSeminário de encerramento X
Quadro 2. Cronograma de atividades para 2010meses jul ago set out nov dez
Revisão bibliográfica XAudiência Pública XDecreto de criação XAnálise crítica dos produtos e das estratégias de governança
X
Concepção da cartilha de EA XDiagramação da cartilha de EA XEntrega da cartilha e palestras nas escolas de Itapema
X
Capacitação e produção de mapas temáticos
X X
Ativação do sistema virtual no site da prefeitura
X
Elaboração do TCC 2 XApresentação à banca examinadora
X
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7. RESULTADOS ESPERADOS
- Dossiê de economia de experiência sobre a governança de UCs;
- Decreto de criação da(s) UC(s);
- Cartilha de Educação Ambiental impressa e distribuída nas escolas;
- Sistema municipal de informações sobre as unidades de conservação hospedado no site
da prefeitura.
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Lei n° 9.795, de 27 de abril de 1999, que dispõe sobre a Política Nacional de
Educação Ambiental (PNEA). Brasília, DF, 1999.
_______. Lei n° 9.985, de 18 de junho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza – SNUC. 5 ed. Ministério do Meio Ambiente:
Brasília, 2004.
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Mundial. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 18, n. 52, 2003.
CANET, R. Qu’est-ce que la gouvernance ? Conférences dela Chaire MCD, 2004. Disponível em: http://www.chaire-cd.ca.
DEAN, W. A ferro e fogo – a história e a devastação da mata atlântica brasileira. São
Paulo, SP: Companhia das Letras, 1997.
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SC: Editora Insular, 2007.
GUERRA, A. J. T. e COELHO M. C. N. Unidades de Conservação – Abordagens e
Características Geográficas. Rio de Janeiro, RJ: Bertrand Brasil, 2009.
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Tradução de Zuleika Arashiro e Ricardo Dias Sameshima, São Paulo, SP: Instituto Pólis,
2003.
QUEBÉC. Water. Our Life. Our Future. Québec Water Policy. Quebec, 2002.
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Bahia Azul nas escolas. Dissertação (Mestre em Engenharia Ambiental) da Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2004.
SANTOS SILVA, J. Análise das diretrizes do Plano Nacional de Recursos Hídricos no
contexto internacional da governança da água. 63 p. Trabalho de Conclusão de Curso.
Graduação em Engenharia Sanitária e Ambiental. Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis, 2008.
SCHÄFER, W. B. e PROCHNOW M. Mata Atlântica e você: como preservar,
recuperar e se beneficiar da mais ameaçada floresta brasileira. APREMAVI. Brasília,
2002.
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Desenvolvimento Sustentável. Tese de Doutorado (Programa de Pós-Graduação em
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