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“Nunca había pasado esto en 33 años”
1er. Informe de Nuevas Políticas de Seguridad y
Convivencia Social diseñadas e implementadas por
el Ministerio del Interior y evaluación de impacto.
Ecuador, 2010-2014.
Oficina de Análisis de Información del Delito.
Ministerio del Interior
Programa Prometeo.
Senescyt.
Quito, enero 2015.
Jefe de la OAID: Cptn. Guido Núñez
Coordinador de la OAID: Tnt. Juan Carlos Jácome
Investigador Prometeo: Dr. Daniel Castro Aniyar
Geógrafo: Ing. Jorge Mancero
OAID/MDI
Programa Prometeo/Senescyt
Palacio de Carandolet,
Quito, 2015
Índice temático
Introducción.
Parte I. El Marco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia Social Pacífica.
Parte II. Ministerio del Interior: Las Políticas del Modelo de Seguridad Ciudadana y
Convivencia Social Pacífica.
Parte III. La Seguridad en el Ecuador antes del 2010.
Parte IV. “Nunca Había Pasado Esto en 33 años”. Resultados de las Políticas,
Conclusiones y Recomendaciones.
Fuentes.
Introducción
La Revolución Ciudadana impulsó un conjunto de nuevas políticas para reducir el crimen
entre los años 2010 y 2014. Tales políticas fueron diseñadas e implementadas por
diferentes agentes públicos y civiles del Ecuador, entre los cuales se destacaron la
sociedad civil organizada (comités de seguridad, brigadas barriales, asociaciones de
vecinos, asambleas ciudadanas, cámaras de comercio e industria, etc.), los Gobiernos
Autónomos Descentralizados, el Consejo de la Judicatura, el Ministerio de Justicia, el
Ministerio de Coordinación de la Seguridad y, fundamentalmente, el Ministerio del
Interior.
Al final del 2014 se pudo establecer que el Ecuador había mejorado en la mayor parte de
sus indicadores delictivos. No solamente sus logros en materia de lucha contra el crimen
se profundizaron a través de los años, y logró surgir del estado de violencia epidémica
(PNUD, 2013), sino que su tasa de Homicidios se redujo a menos de la mitad en una curva
persistente, única en el mundo, que hoy la acerca a países de baja violencia como
Uruguay, Chile y EEUU.
Las políticas del Ministerio del Interior (a continuación MDI) son las de mayor impacto en
el descenso del Índice de Victimización, la Tasa de Homicidios, la Tasa de Robos y el
aumento de las denuncias como señal de una mayor confianza en las instituciones
competentes. Por lo tanto, son las políticas que contribuyeron de manera más
competente en los logros de Ecuador en materia criminal.
Tal impacto es medible:
a) por el hecho de que, con la excepción del ECU 911, son las únicas políticas de alcance
territorial-nacional (alcanza todos sus territorios administrativos e, incluso, los profundiza)
y estructural (afecta de manera multifocal el problema criminal, desde varias estrategias
preventivas hasta varias estrategias reactivas),
b) porque los avances en los indicadores delictuales reflejan un comportamiento
constante a lo largo del país, precisamente en los lugares específicos donde las políticas
del MDI fueron implementadas plenamente y,
c) porque la penetración territorial de sus políticas es, por mucho, la más importante en
términos de aproximación del servicio a la comunidad y capacidad disuasiva del crimen en
el territorio. En la parte III se mostrarán los alcances y limitaciones actuales de tal
penetración.
Parte I.
El Marco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia Social
Pacífica
Las políticas contra el crimen del Estado ecuatoriano están enmarcadas en los artículos 3,
83 (Numeral 4), 163 y 393 de la Constitución vigente, los cuales fundamentan la acción
del Estado y los Ciudadanos en la idea de paz, cultura de paz, convivencia pacífica,
prevención de la violencia, rol de la policía, seguridad ciudadana, seguridad humana y
seguridad integral.
El Senplades (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo) y el propio Ministerio del
Interior desarrollan posteriormente los conceptos de seguridad ciudadana e integral. Los
conceptos también están articulados por el macro-plan Plan Nacional del Buen Vivir de
entonces, entre 2009-2013 (Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, 2014).
En el Plan siguiente (2013-2017) el problema de la seguridad, entendido como un derecho
social y humano, y centrado en la prevención integral del delito, se circunscribe a los
objetivos 1, 2, 3, 5, 6 y 9. Sin embargo, puntualmente, en el objetivo 6 se declara que el
Ecuador debe “Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad integral,
en estricto respeto a los derechos humanos” y en su Política y Lineamiento Estratégico 6.5
se habla de Promover la vigilancia ciudadana y la investigación para prevenir la
conformación de grupos organizados que atenten contra la seguridad y la vida de la
población, mediante estrategias interinstitucionales y a partir del desarrollo de la
inteligencia y la consolidación de un sistema integral de información (Secretaria Nacional
de Planificación y Desarrollo, 2014).
Posteriormente, la idea de “Seguridad Integral” formulada por su plan respectivo, se
convirtió en el concepto rector de la seguridad. En el Plan Nacional de Seguridad Integral
se reconoce: “la multicausalidad del problema de la inseguridad, su análisis y ejecución
multidisciplinaria, con un nuevo enfoque (…) una visión integral, participativa, transversal,
que va más allá de un criterio policial y militar que daba énfasis exclusivo a la defensa de la
soberanía territorial”. Reconoce la necesidad de superar las visiones unicausales y
acientíficas como “el absurdo moralista de la criminalización de la pobreza como causa
directa del problema” y, ante un sistema de seguridad exclusivamente represivo, reconoce
“lo fundamental, [:] lo preventivo y la inclusión de la comunidad” (Ministerio de
Coordinación de Seguridad, 2011).
Sin embargo, el MDI construyó un concepto aún más preciso: “La Seguridad Ciudadana y
Convivencia Social Pacífica”. Sobre este concepto el MDI diseñó las políticas que en
epígrafes posteriores se describen y analizan. Este concepto recoge la idea de participación
que procede del Plan Nacional del Buen Vivir pero fortalece la idea de que el bienestar
social, así como el desarrollo democrático, no es solo el objeto sino la fuente de la
Seguridad Ciudadana.
Esta idea se desarrolla en el Plan Estratégico del MDI:
En el marco del Buen Vivir, la seguridad ciudadana es la política/acción que
desarrolla el Estado conjuntamente con la ciudadanía para asegurar una
convivencia social pacífica, apropiación pacífica de espacios públicos
precautelando la vida y la inclusión social, con el pleno respeto a los
Derechos Fundamentales” (Ministerio del Interior, 2014b:10).
En términos de evaluación de políticas criminales, el Estado ecuatoriano define sus propias
metas en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017:
a- Reducir la mortalidad por accidentes de tránsito a 13 muertes por cada 100 000
habitantes.
b- Reducir la tasa de homicidios a 8 muertes por cada 100 000 habitantes.
c- Reducir el porcentaje de homicidios por armas de fuego a 50,0%.
d- Reducir al 40% el hacinamiento en los centros de privación de libertad.
e- Reducir la tasa de homicidios (asesinatos) a mujeres a 2 muertes por cada 100 000
mujeres.
De ellas, se analizarán las metas b, c y e, además de otros indicadores delictivos de impacto
según el protocolo del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013).
En relación al Plan Nacional del Buen Vivir 2008-2013, que incluye a los primeros años de
las políticas contra el crimen descritas, se establecía como meta “Revertir la tendencia
creciente de los delitos hasta alcanzar el 23% hasta el 2013” (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, 2014).
Como se verá en el transcurso de la evaluación de los resultados, los propósitos de la idea
de “Seguridad Integral”, así como la de “Seguridad Ciudadana” no entran en conflicto entre
sí, ni con los propósitos de las políticas sugeridas por el PNUD fundamentados en el
concepto de “Seguridad Humana”.
Esto se debe a que, a pesar de que los diseños fueron independientes, todas las bases
programáticas se basaron en a) la centralidad de la prevención, b) en la inter-agencialidad,
c) en priorizar la geo-referencia, d) en la necesidad de servicios policiales y judiciales de
proximidad, y e) en la participación activa de la sociedad civil.
Parte II.
Ministerio del Interior: Las Políticas del Modelo de Seguridad
Ciudadana y Convivencia Social Pacífica.
1. La Desconcentración Territorial: De la Provincia al Sub-circuito. La geo-
referenciación del delito.
En el 2010, mediante Ley Habilitante, la Presidencia del Ecuador promulgó el Código
Orgánico de Territorio y Administración Descentralizada, llamado también COOTAD, en el
que se regula “la organización, facultades y funcionamiento de los organismos autónomos
descentralizados” y se divide el territorio nacional, de mayor a menor, en Región,
Provincia, Cantón y Parroquias Rurales. A la vez que se establecen dos Distritos
Metropolitanos, el de Quito y el de Guayaquil (Asamblea Nacional, 2010). De esta
legislación surgen los Gobiernos Autónomos Descentralizados, los cuales van a desarrollar
sus propias políticas criminales. El espíritu de desconcentración emanado del Código sirve
de antecedente para que, el 16 de febrero del 2012, la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo agregue otra división operacional: Nacional/ Zonal /Distritos y Circuitos con el
fin de aproximar la planificación y la función pública a la población (SENPLADES, 2012).
Posteriormente, en febrero del 2014, la Policía Nacional, con el fin de afinar aún más la
estrategia de proximidad agregó, sobre el mapa de Circuitos, el nivel de Sub-circuitos
(Ministerio del Interior, 2012). Sobre éstos últimos se diseñan las instalaciones de
unidades de Policías Comunitarias, los servicios inter-sectoriales de proximidad de las
Unidades de Vigilancia Comunitaria, y programas puntuales como el patrullaje, Barrio
Seguro, Contacto Ciudadano, Local Seguro (a explicar más adelante), y el propio ECU 911.
El sistema de Sub-circuitos sirve de base a los sistemas de geo-referenciación del ECU 911
y del Sistema David, los cuales se están tratando de acoplar en un solo sistema en
momentos que se escribe este artículo.
El Sub-circuito se calcula en base a la distancia lineal recorrida por una patrulla, cuya
velocidad promedio es 13,67 kms/h, en un turno de trabajo, esto es, 8 horas. De modo
que velocidad x tiempo cubren 82 kms. lineales. Si un circuito cuenta con 300 kms. lineales
de rutas, producirá 3,6 áreas, esto es, 4 Sub-circuitos, que, en la práctica, se aproximarán
a un 1 km2 cada uno. La definición del Sub-circuito en el espacio real está sujeto a las
divisiones viales (se procura que las tramas viales no queden divididas), la densidad
poblacional (entre 5.000 y 10.000 habs.), la “problemática de convivencia y seguridad
ciudadana” (estimable por el índice delincuencial), la topografía y los recursos policiales
en el sitio (Policía Nacional, 2012; CENCEPOL, 2014).
De tal modo que el país, a partir del 2012, tiene dos divisiones, una político-administrativa
y otra paralela, coincidentes a niveles medios de territorio, pero diferentes a escala micro,
con fines operativos de seguridad. Ambas divisiones parten del principio de
descentralización de las funciones públicas.
Se trata de una transformación importante del modelo si se parte de que, en una
evaluación del 2009 asociada a la FLACSO, se establecía que:
“Solamente en el Distrito Metropolitano de Quito se ajusta la zonificación policial
a la zonificación administrativa del Municipio. En las demás ciudades de las
provincias, existe incompatibilidad entre la zonificación policial y la municipal (…)
De esta forma, no existe desde el punto de vista administrativo una afinidad de
visiones organizacionales entre Policía y Municipios” (Pontón, 2009: 105).
En términos de Seguridad, el mapa del Ecuador se transforma radicalmente a partir de esa
fecha agregando a los 140 distritos administrativos tradicionales, 1134 Circuitos (de cerca
de 5 kms2 y 50.000 habs. aprox. c/u) y 1880 Sub-circuitos (de cerca de 1 Km2 y entre
5.000 y 10.000 habs. aprox. c/u), todos los cuales fungen como unidades operativas de
seguridad y albergan 1829 sedes inter-agenciales de Policía Nacional y Comunitaria, bajo
la forma de UPCs y UVCs, a explicar más adelante. Por su parte, la naturaleza inter-
agencial de los programas comunitarios y del ECU 911, llevaron en la práctica a que otros
agentes, como el Ministerio de Salud, Bomberos o Fuerzas Armadas, asumieran
progresivamente también el nuevo esquema por Sub-circuitos con fines de coordinación.
Los Sub-circuitos tienen por objetivo enfocar territorialmente el delito de manera más
eficiente, pues evitan dispersar los recursos de reacción y prevención. Dado que la casi
totalidad de ellos son geo-referenciados, se establece satelitalmente la comisión de los
delitos, permitiendo diseñar políticas de proximidad, participativas y más precisas para
prevenirlos.
La desconcentración territorial y el Sub-circuito también interpretan al Reporte Regional
del PNUD, en su recomendación de actuar de manera diferente en cada territorio (país,
región, ciudad, sector…) puesto que se argumenta que cada territorio presenta una
combinación distinta de amenazas, de ahí que sea preferible combinar las políticas. Por su
parte, el PNUD también reconoce que la geo-referencialidad basada en la comprensión
detallada del territorio, permite ahorrar recursos y focalizarse allí donde se produce la
violencia (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 69-70, 178).
Figura 1. Distrito Modelo del Distrito Metropolitano de Guayaquil (DMG).
Diseño de Sub-circuitos 2011-2012. OAID, 2014b.
2. El Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional
El Distrito Metropolitano de Quito, desde el Comando de su misma Policía, diseñó y
promulgó la primera Policía Comunitaria Nacional del Ecuador en el 2002, la cual funcionó
originalmente en Quito y Guayaquil, con personal nuevo y con un carácter centralmente
preventivo y participativo (García Yeré, 2007: 32-33). Estando ya en vigencia el Plan
Estratégico de la Policía Nacional 2004-2014, en el 2007 el presidente ecuatoriano
planteó una Reforma y Modernización Institucional de la Policía Nacional que conllevó a la
redacción de una Reformulación Estratégica (Correa, 2014: min 2:32)1, la cual ya
establecía la necesidad de construir una nueva policía basada en una declaración diferente
de principios: “Planificación operativa con criterio de territorialidad dirigida a solucionar
las demandas ciudadanas focalizadas, enfoque en procesos, orientación al cumplimiento
de metas, más acciones preventivas y menos acciones correctivas y evaluación
permanente con programas de mejora continua” (Dirección de Planificación de la Policía
Nacional del Ecuador, 2010: 5).
1 Parte de esta reforma conllevó a los conocidos sucesos del 30 de septiembre del 2010, cuando la Policía
Nacional participó en un plan de desestabilización del orden constitucional y derrocamiento del presidente de Ecuador.
De esta Reformulación, sus resultados más pertinentes a los fines de esta evaluación
consisten básicamente en dos aspectos: el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía
Nacional y el aumento del funcionariado policial.
El Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional es un resultado de la desconcentración
territorial explicada más arriba e iniciada por el COOTAD. Por ello el Nuevo Modelo es
análogo con el también llamado Plan Nacional de Desconcentración de los Servicios de la
Policía. El Nuevo Modelo de Gestión fue diseñado y comenzada su implementación a
partir del nuevo modelo de desconcentración de las funciones públicas acordado por la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo en junio del 2012, en el cual aparece por
primera vez el nivel Circuito (Ministerio del Interior, 2014).
El Nuevo Modelo de Gestión tiene por objetivo concretar las líneas establecidas del Plan
Nacional del Buen Vivir y el Plan Nacional de Seguridad Integral en los objetivos 1, 2, 3, 5,
6 y 9 del Plan Nacional del Buen Vivir de entonces (Gobierno Nacional de la República de
Ecuador, 2009).
En lo referente a recentrar a la Policía en su rol preventivo, generar mecanismos eficientes
de proximidad de servicios policiales a la comunidad, así como establecer y facilitar
mecanismos de participación ciudadana en la definición de las estrategias de seguridad, la
política más importante fue la reforma de las UPC/UVC.
En lo relativo a profesionalizar y especializar la acción policial en materia criminalística, la
política más importante es la creación de la DINASED y la modernización del Laboratorio
de Criminalística y Ciencias Forenses.
En lo relativo a generar marcos de información de calidad, dinámica y geo-referenciada
sobre la comisión del delito y sus contextos, la política más importante es el Sistema
David.
A continuación se describen estas políticas:
3. La reforma de las UPC/UVC. Aumento del funcionariado y reubicación por Sub-
circuitos.
Como se explicó en el epígrafe anterior, el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional
es un resultado de la desconcentración territorial explicada más arriba e iniciada por el
COOTAD.
En este modelo se busca transformar a la policía nacional ecuatoriana,
característicamente reactiva, formada militarmente y disgregada, por una policía
responsable de su territorio, formada en la prevención y en atender a su comunidad. Para
ello se reformulan las Unidades de Policía Comunitaria (UPC), y Unidades de Vigilancia
Comunitaria (UVC) que consisten en edificios que alojan servicios homónimos de atención
ciudadana, y en los cuales se destaca la mayor parte del cuerpo policial. Con ello se
producen dos cambios simultáneos: por un lado, se distribuyen responsabilidades
territoriales y policiales en los 2028 Sub-circuitos previstos y por otro, se asigna el 39% de
los 45.015 agentes del cuerpo de la Policía Nacional a la Policía Comunitaria, con el fin de
activarlos bajo los principios de prevención, proximidad y acompañamiento de la acción
comunitaria.
Las UPCs tienen como funciones la vigilancia comunitaria, la recepción de denuncias, la
prevención situacional, monitoreo, rendición de cuentas, levantamiento de reportes y el
impulso de los programas Barrio/Local Seguro, Contacto Ciudadano, Botones de Seguridad
(alarmas comunitarias), Espacios Públicos Habilitados y las asambleas de seguridad. Las
UVCs cuentan con las mismas funciones, pero, según el territorio, añaden personal
especializado de la Judicatura para resolución pacífica de conflictos y protección de niños
niñas y adolescentes, Fiscales y Jueces de flagrancia, policías especializados en violencia
intrafamiliar, patrullaje vehicular (patrullas y motos) y pequeños laboratorios de
criminalística. Las unidades alimentan un Sistema Investigativo (información criminal) y un
Sistema Preventivo (patrullaje y programas de prevención) alojados a nivel de Circuito.
UPCs y UVCs participan del programa de monitoreo “Ojos de Águila”, el cual permite la
geo-referenciación del delito por la vía de la tele-vigilancia y las denuncias, e integrarlos
para su cotejamiento y análisis en el Sistema David (Ministerio del Interior, 2014a).
En términos cuantitativos, al momento
de escribir este artículo están reportadas
1881 unidades de UPCs y 140 UVCs, lo
que totaliza 2.021 edificios entre
unidades nuevas y antiguas (Dirección
Proyecto Modelo de Desconcentración,
2014). Sin embargo, en la práctica, el
personal entrevistado adscrito a la policía
declara que son muchas las razones por
las que este número no ha sido posible.
Por ejemplo, el proceso de re-
territorialización a veces conlleva
trasplantar a algunas unidades en otros sectores, provocando negociaciones complejas
con las comunidades cercanas a la antigua unidad; en otros casos, la media geográfica
distribuye equitativamente las unidades, pero dada la dispersión de los caseríos, la unidad
MODELODEGESTIONDELAPOLICIANACIONAL
1881UPCs140UVCs
1021Edificiospoliciales
17.549funcionariospolicialesasignados
Ilustración 1: UPC, UVC y funcionarios asignados, 2014.
no resulta estar cerca de ninguno de los usuarios o resulta preferible atenderlas a través
de la unidad del Sub-circuito vecino; la observación de campo revela que algunas unidades
reportadas en pleno funcionamiento en la práctica carecen de los insumos completos del
Nuevo Modelo de Gestión o no corresponden a la proporción deseada de
oficiales/personal; y en otros casos, problemas como las condiciones de lejanía, frontera,
ausencia de geo-referenciación, servicios mínimos y problemas administrativos, aun han
impedido completar el proceso de instalación de las nuevas unidades. En algunos casos se
encuentran incluso 2 ó 3 unidades por Sub-circuito y cerca de 200 Sub-circuitos sin
unidades que son atendidos por las unidades vecinas (Pozo, Liliana, 2014. Entrevista.
Coordinadora Departamento de Estadística de POLCO. Diciembre. Quito). Quizás ello
explica que existan 1.714 unidades (86,1% de las reportadas) con indicadores plenos de
funcionamiento en las estadísticas de la Policía Comunitaria (Dirección Proyecto Modelo
de Desconcentración, 2014) y solo 105 unidades nuevas instaladas en el 2012 con el
equipamiento, el personal y los recursos plenos del Nuevo Modelo de Gestión (OAID,
2014b).
En total se calculan entre 17.549 miembros policiales distribuidos entre el total de las
2.021 unidades (Dirección Proyecto Modelo de Desconcentración, 2014; Policía
Comunitaria, 2014).
Fuera de los reportes policiales, que son archivados y procesados para fines puntuales de
seguimiento del Sistema Penal, para el Nuevo Modelo de Gestión se han recogido
evidencias estadísticas a la fecha solamente durante el 2012 y desde enero hasta octubre
del 2014, esto es, sin el año 2013. En total, esto significa que en el presente existen
estadísticas de funcionamiento para el 92,5% de las UPC/UVC solamente para 22 meses
(12 del 2012 y 10 del 2014) desde la promulgación del Nuevo Modelo de Gestión de la
Policía Nacional. Para obtener resultados de la evolución de los delitos se requerirán
mediciones más persistentes y prolongadas. Adicionalmente, a la fecha, se están
integrando estas estadísticas al Sistema David. Sin embargo, ellas indican que se han
implementado de manera progresiva los programas de prevención a lo largo del territorio
en todas las Unidades con reportes de pleno funcionamiento (POLCO, 2014; Dirección
Nacional de Policía Comunitaria, 2014).
El otro aspecto pertinente de la reforma policial es el aumento del cuerpo y su
distribución cuantitativa en el territorio. Ecuador se propone alcanzar el índice de 1
policía/250 habs. que establece el PNUD y presentemente ha alcanzado ya 1 policía /330
habitantes (Correa, 2014; PNUD & AECID, 2009:31) esto es, incluyendo policías especiales
y descentralizadas. La distribución por Sub-circuitos mejora la proximidad de la policía en
su conjunto a la comunidad pues coloca, presumiendo condiciones óptimas (sin considerar
problemas de salud de los funcionarios, destacados que fueron trasladados de manera
especial a otros departamentos especializados, procesos formación continua, etc.), entre
16 y 22 policías por unidad divididos en tres turnos de 8 horas, a lo largo de las 1.714
unidades. Esta distribución, junto a los nuevos programas de prevención, explica la
“comunitarización” de una parte importante del cuerpo de la Policía Nacional del Ecuador
a partir del 2012.
En cambio, en el 2007, el número de edificios de la UPC, por c/10.000 habs. era de 1,5,
esto es, un número similar al actual, aunque en el 2008 el promedio nacional de policías
comunitarios por UPC era solo de 4,75 (Pontón, 2009: 91). En otras palabras, la
transformación del modelo no consistió en aumentar simplemente el número de
cuarteles, sino más bien en su reubicación en la nueva estrategia de proximidad, además
de aumentar el personal, distribuirlo por unidades, cambiar la naturaleza de su relación
con la comunidad, mejorar las condiciones infraestructurales de cada unidad (nuevas
patrullas, sistema informático, alarmas comunitarias, etc.) y finalmente, servir de puente
para acercar servicios diversos del sistema penal, como laboratorios de criminalística,
fiscalía, recolección policial de denuncias, servicios de mediación pacífica y policías
especializadas en violencia intrafamiliar, mujer y menores, entre otros. Se trata de una
importante transformación del modelo anterior, según se desprende de una evaluación de
la Policía Comunitaria publicada en el 2009, en la que se declaraba:
“(…)partiremos diciendo que el servicio de Policía Comunitaria en el Ecuador ha
sido pensada solamente, como una desconcentración operativa del patrullaje y
no como otros tipos de servicios integrales (…) Por otro lado, ni las Unidades de
Vigilancia en las grandes ciudades ni las UPC funcionan como centros de
denuncia de delitos (…) Además existen una serie de servicios de atención
ciudadana como las Comisarías de la Mujer y la Familia, la Policía especializada
en menores, Policía de tránsito, entre otras, que tampoco se encuentran
desconcentradas o en coordinación con la desconcentración policial de las UPC.”
(Pontón, 2009: 99).
Ya la OAID ha empezado a medir el impacto simple de la nueva distribución territorial: en
los mapas geo-referenciados se percibe que la comisión de delitos disminuye de manera
constante alrededor de todos los nuevos UPC/UVCs y, los que se producen, se ubican a
una distancia perimetral sustancialmente mayor (Mansero, 2014).
Así pues, en relación a las nuevas políticas policiales, el Ecuador parece corresponder
ampliamente a la sugerencia del PNUD consistente en fortalecer las capacidades del
Estado y el fomento de la participación activa y responsable de los ciudadanos. El nuevo
modelo policial ecuatoriano tiene excelentes condiciones para la “construcción de lazos
fuertes y duraderos entre las policías y las comunidades” y “Reconstruir el tejido social
para fortalecer la capacidad de acción colectiva en las comunidades especialmente
afectadas por el delito y la violencia”, aprendiendo y mejorando las lecciones y logros de
las policías comunitarias de la región (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
68-71, 114-115, 203-204).
4. El nuevo currículum educativo de la Policía Nacional
El cambio al Nuevo Modelo de Gestión de la Policía se fundamentó en la transformación
del programa educativo de la policía, tanto bajo la forma de educación continua en el
cuerpo policial vigente, como en el proceso de selección de los nuevos aspirantes. El
nuevo programa educativo formó a 8.656 nuevos funcionarios policiales desde el 2010
hasta el 2013. Se estima al menos 9100 nuevos funcionarios formados al final del 2014
(Dirección Nacional de Educación y Doctrina de la Policía Nacional, 2014). El diseño de los
nuevos programas de formación está orientado a la adquisición de 8 nuevas
competencias, de las cuales 5 están directamente relacionadas con el manejo de
situaciones sociales complejas mediante el liderazgo social, la participación y la vocación
de servicio:
a) autocontrol: manejo emocional de situaciones complejas para evitar reacciones
desproporcionadas; b) flexibilidad: trabajo con comunidades distintas y adaptación
a los cambios institucionales; c) liderazgo social: diseño de estrategias y planes de
intervención en una relación asertiva con la comunidad; d) orientación a la
comunidad: formar parte de una cultura institucional del servicio y evaluación de
la satisfacción de las comunidades; y d) trabajo en equipo: promover la
participación de los integrantes, valorar las diferentes experiencias y compartir
información. Las otras son: disciplina, orientación al logro y profesionalismo
(Dirección Nacional de Educación, 2014).
Figura 1. Relación ingreso nuevos funcionarios bajo nuevo perfil curricular. 2010-2014. Dirección Nacional de Educación, 2014.
Este diseño de competencias cambia al perfil diferente del policía preparado para la
disciplina estratégica y la reacción, por un policía ligado a la necesidad de entender la
complejidad de las situaciones producidas en un contexto de participación ciudadana.
5. Las políticas de prevención: Barrio Seguro, Alarma Comunitaria, Local Seguro,
Escuela Segura, Contactos ciudadanos.
Las UPCs y UVCs son responsables de la implementación de 9 programas fundamentales
de prevención, con independencia de las funciones propias de patrullaje, intermediación
en conflictos, detenciones y reportes policiales. Estos son: PON (Procedimientos de
Acciones Normales), Capacitación ciudadana, Barrio Seguro, Local Seguro, Escuela Segura,
Contacto Ciudadano, Alarma Comunitaria, Espacios públicos seguros y Asambleas de
Seguridad (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014).
Si bien los manuales de la policía no lo consideran un programa o proceso de prevención,
la observación de su práctica indica que el PON es una estrategia de este tipo. Se trata de
un procedimiento que se inicia con el 1er turno matutino de la UPC/UVC consistente en
dar seguridad a los planteles educativos del Circuito o Sub-circuito desde su apertura en
adelante, colaborar con la apertura de los centros comerciales y el sector bancario, la
visita a víctimas y testigos, así como, al final del día, la colaboración en el cierre de locales
comerciales, centros educativos y sector bancario. El PON incluye la izada y recogida de la
bandera en el edificio de la unidad, entre otras actividades. Este procedimiento, en la
práctica, articula el tiempo de la comunidad con el tiempo de actuación de la policía,
genera rituales estables y produce sentimientos de seguridad.
La capacitación ciudadana consiste en la identificación de miembros de la comunidad a
los cuales se invita por escrito para la realización de talleres y conferencias sobre temas
generales Las UPCs y UVCs son responsables de la implementación de 9 programas
9263023
68858544
10687
38692 3985941745 42701
45014
0
10000
20000
30000
40000
50000
AÑO 2010 AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013 AÑO 2014
AUMENTO DE FUNCIONARIOS POLICIALES
NUEVOS FUNCIONARIOS TOTAL FUNCIONARIOS
fundamentales de prevención, con independencia de las funciones propias de patrullaje,
intermediación en conflictos, detenciones y reportes policiales. Estos son: PON
(Procedimientos de Acciones Normales), Capacitación ciudadana, Barrio Seguro, Local
Seguro, Escuela Segura, Contacto Ciudadano, Alarma Comunitaria, Espacios públicos
seguros y Asambleas de Seguridad (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014).
Si bien los manuales de seguridad: prevención, riesgos, manuales de operación, etc. Según
las estadísticas, solamente en el año 2014 se capacitaron 908.693 personas de diferentes
comunidades circuitales del país; más concretamente, en el Distrito Metropolitano de
Quito se capacitaron miembros de la comunidad a un ritmo de aproximada de 3.500
personas por mes, y en el de Guayaquil de 5.500 personas por mes (POLCO, 2014).
El programa Barrio Seguro/Asamblea de Seguridad consiste en que la policía tiene la
obligación de organizar una asamblea permanente junto a su respectiva coordinación
comunitaria con el fin de diseñar estrategias de seguridad junto a la comunidad. Con
mapas del circuito, y otros recursos de los programas de prevención, la comunidad
delibera junto a la policía cuáles son las zonas y horas de mayor peligro, las causas de esta
peligrosidad y se diseñan tácticas de prevención y disuasión. El coordinador comunitario
de este programa debe ayudar y acompañar a la policía en la realización de los demás
programas de prevención. La asamblea debe promover, a su vez, la organización de la
comunidad en su conjunto para prepararse a un llamada “cultura de la seguridad”.
Los moradores deben asumir la territorialización del Sub-circuito y articularse a la policía
directamente o a través del coordinador. Este, a su vez debe mantener actualizados
planos del territorio, perfiles de los moradores y su árbol telefónico (organigrama de
teléfonos que acceden a otros teléfonos, con el fin de poder transmitir un mensaje corto
que parta y regrese al mismo número, luego de haber recorrido toda la comunidad). Esta
base de datos debe ser exhaustiva y tiene por objetivo tanto el reconocimiento de los
residentes como de los extraños.
Las asambleas son convocadas por un grupo de vecinos contactados inicialmente, y
publicitadas por carteles en sitios de especial visibilidad de la comunidad. Las asambleas y
la coordinación también tienen el deber de contagiar a comunidades vecinas a que se
organicen de manera similar.
Entre las estrategias más codificadas están: sumar a las personas mayores, que por su
tradicional posición de observadores pasivos de la calle, pueden reconocer los
movimientos en la comunidad. Instalar mecanismos de aviso silenciosos entre vecinos,
para alertar una situación de peligro sin afectar a las víctimas. Establecer entre los vecinos
un conjunto de palabras clave, para accionar reacciones.
Según las estadísticas, solo en el 2014 se establecieron 1.755 Barrios seguros en Ecuador y
se incorporaron 126.129 “líderes participantes comprometidos en seguridad ciudadana”.
En todos los circuitos del país las coordinaciones se duplicaron entre el primer y el
segundo semestre del año, mostrando que las unidades acataron las instrucciones
concernientes con el mismo ritmo de trabajo (POLCO, 2014)
Otro programa, asociado a los demás, es el de contacto ciudadano. Este consiste en que
el policía visita a los residentes puerta a puerta, entrega los números telefónicos de la
unidad, se llena una ficha de la personas de la vivienda, se explican las funciones de la
unidad y se ponen a disposición del residente. Posteriormente los datos son proyectados
en el mapa y en las tabulaciones respectivas. Cada contacto ciudadano debe repetirse 3
veces por mes, con el fin de abordar de manera dinámica y permanente la situación de la
seguridad de la comunidad. Durante el 2014 se reportaron 1.191.426 contactos
ciudadanos en todo el país hasta el mes de agosto. Para el DMQ el ritmo de contactos fue
de aprox. 6.500 nuevos ciudadanos ingresados a las bases de datos de las unidades por
mes. Para el DMG fue de aprox. 7.500 ciudadanos por mes. El ritmo de productos
mensuales luce lo suficientemente estable como para afirmar que la instrucción fue
implementada rigurosa y metódicamente (POLCO, 2014).
El programa Local/Escuela
segura consiste en
preparar visitas 3 veces a
la semana a locales
comerciales y escuelas con
el fin de ofrecer los
servicios de la unidad,
evaluar las
vulnerabilidades y el
“grado de conflictividad”
del local/escuela, hacer las
recomendaciones de
seguridad y confirmar si
las recomendaciones
fueron acatadas
adecuadamente. De ser
acatadas se les coloca un sticker de local seguro. Se debe graficar en el mapa la ubicación
del local y mantener una base de datos de propietarios y responsables de los locales.
PROGRAMASDEPREVENCIÓNCOMUNITARIA2014
CAPACITACIÓNCOMUNITARIA
12.6129
PARTICIPANTESCOMPROMETIDOSCONLASEGURIDAD
CONTACTOSCIUDADANOS
1’191.426
Ilustración 2: Capacitación comunitaria, Contactos Ciudadanos y Participantes Comprometidos con la Seguridad.
En el caso de las escuelas, existe un sub-programa de la Policía Nacional del Ecuador
llamado Paquito, consistente en unas marionetas, reconocibles de campañas publicitarias
audiovisuales e impresas previas, que “visitan” las escuelas, y hablan con los niños de
alcohol, drogas, seguridad, violencia intrafamiliar y derechos de los niños. Los personajes
de Paquito representan policías comunitarios. Estas visitas tienen por fin reunirse a
coordinar tácticas de seguridad con los representantes y la directiva del colegio. También
existe el sub-programa de brigadistas estudiantiles, compuesto por 4 jóvenes de los
últimos años de básica y bachillerato, con adiestramiento y funciones de control,
prevención y deberes de buen comportamiento. Solo durante el 2014, entre enero y
agosto, fueron visitadas e incorporadas al programa escuela segura 709 escuelas (POLCO,
2014).
Las alertas comunitarias son:
“sistemas solidarios de participación comunitaria que sirven para prevenir y
alertar, el cometimiento de delitos u otros eventos de emergencia; requiere de la
participación activa de los vecinos/as en coordinación con la Unidad de Policía
Comunitaria y organismos de Seguridad Ciudadana en una jurisdicción
denominada Barrio Seguro” (Moncayo Juaneda & Zapata Villares, 2014: 52).
Hay de dos tipos: el botón de seguridad, el cual se puede disparar desde la tecla 5 del
móvil, y que alerta al funcionariado de la unidad, y la alerta comunitaria, que pueden ser
señales luminosas, sonoras o dispositivos electrónicos para dar una alerta de peligro o
disuadir la comisión del delito. Incluyen también las cámaras de video-vigilancia.
Estos sistemas solo funcionan cuando los vecinos ya han acordado diferentes escenarios,
así como los roles que deben jugar cada uno de ellos en caso de peligro. Son útiles para
robo de vivienda o personas,
agresiones, accidentes o
incendios entre otros.
Entre enero y agosto del 2014
se instalaron 567.505 alarmas
comunitarias de diferentes
tipos, de las cuales 195.453
fueron instaladas en el DMQ y
153.974 en el DMG (POLCO,
2014).
Finalmente las UPC/UVC tienen
la responsabilidad de
PROGRAMASDEPREVENCIÓNCOMUNITARIABARRIOSSEGUROS
1.755
709/Ene-Ago
567.505
ALARMASCOMUNITARIAS
195.453QUITO
153.974DMG
PARQUESINTERVENIDOS
599/Enero-Jun
Ilustración 3: Alarmas, Barrios Seguros, Escuelas Seguras y Espacio Público Seguro.
implementar el programa Espacio Público Seguro, el cual consiste en diagnosticar las
carencias en materia de espacios públicos de un sector del circuito, mediante estadísticas,
encuestas, contactos y reuniones con los vecinos para, posteriormente, planificar un
cronograma de intervención del espacio que incluya coordinaciones intersectoriales e
interinstitucionales.
Son actividades regulares de este programa mejorar la iluminación y la visibilidad de los
espacios, mejorar las normas de convivencia (como lo referente a ruidos, mascotas,
limpieza de aceras, etc.), consensuar los ciclos de limpieza y pintura de los espacios, los
tiempos para la actividad física, ciclos de ferias, bailo-terapias y, en general, cualquier
medida que permita la reocupación consensuada de los espacios comunitarios, con fines
disuasivos.
La UPC/UVC no tiene como fin el financiamiento de las intervenciones en el espacio común.
Por el contrario, tiene la instrucción clara de que adquirir una cultura de la seguridad
supone “no verlo como un gasto sino una inversión en seguridad” (Moncayo Juaneda &
Zapata Villares, 2014: 65).
Las estadísticas de la Policía contabilizan 599 espacios públicos intervenidos desde enero a
junio del 2014 (POLCO, 2014).
Según las sugerencias y recomendaciones del PNUD, la participación ciudadana es
indispensable. En el informe regional se subraya en varias oportunidades la necesidad de
que las comunidades se apropien de las políticas de seguridad. Para ello se recomienda
formular las políticas con los afectados y, al mismo tiempo, crear las condiciones para
salvaguardar y reparar el derecho de las víctimas (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 2013: 139-154).
6. Los Más Buscados. Una política coordinada con la Judicatura. Cifras y productividad.
El 15 de julio del 2011 se implementó por vez primera la política de “Los Más Buscados”,
de tipo diferente a las de tipo preventivo. Está dirigida fundamentalmente a debilitar y
desmantelar organizaciones criminales de mayor peligrosidad. Consiste en solicitar a la
comunidad, bajo pago de recompensa y un programa de protección de testigos, la
identificación de personas con antecedentes de alta peligrosidad, que son solicitadas por
algún juez por causa justificada y apertura de un juicio. En general estas personas
acumulan varias boletas de captura antes de ingresar su perfil a los “más buscados”. La
solicitud pública de esta persona es una acción decidida y coordinada por el Ministro del
Interior, la Judicatura, la Policía Científica y la Fiscalía. La persona solicitada, pasa a la
página del Ministerio del Interior y se publicita en los medios a nivel nacional o solo
provincial, según el caso. Para este tipo de casos se habilitó el número 1-800-DELITO,
atendido en una oficina confidencial.
El Ministerio del Interior indica que en total y a la fecha, se han detenido 292 personas por
este procedimiento, de los cuales 170 han sido juzgadas y sentenciadas. Ese Ministerio ha
establecido una relación entre estas capturas, el desmantelamiento de 462 bandas
criminales, sobre todo en las regiones de Manabí, Napo, Pichincha, Imbabura y Orellana,
así como la puntual disminución en un 65% de los homicidios dolosos en Manabí, entre el
2012 y el 2014 (Serrano, 2014). Comparando el primer bimestre del 2013 y el del 2014, es
calculable un aumento del 33% de desmantelamientos de bandas criminales (de 106 a
141), lo que indicaría un aumento de la productividad de la política no solo de “Los más
buscados” sino de otras detenciones asociadas (Ministerio de Coordinación de Seguridad-
CEASI, 2014: 62).
7. DINASED: nuevas estrategias de reacción en crímenes violentos.
En virtud del impacto generado en la población por la disminución de la tasa de
homicidios y las capturas de sospechosos, el Ministerio del Interior ordenó la creación de
la Dirección Nacional contra los Secuestros, Extorsión, Desaparecidos y Homicidios,
DINASED, en acuerdo ministerial de Junio del 2013, con el objetivo de contar con un
centro criminalístico especializado en estos casos. En septiembre de ese año un segmento
de la Policía Judicial y un nuevo número de funcionarios, seleccionados por no haber
estado incursos en casos de corrupción (según documento de la Inspectoría Policial) y con
experiencia en el área de homicidios, constituyeron la dirección la cual comenzó a
funcionar con presupuesto y sede propia, en todas las provincias del país, menos
Figura 2: Más Buscados procesados por tipo de sentencia. 2011-2014. OAIDb, 2014
Galápagos, en enero del 2014 (Escobar, Mario, 2014. Entrevista. Jefe de Muertes Violentas
del Distrito Metropolitano de Quito Zona 9. DINASED. Ministerio del Interior. Quito).
Anterior a la DINASED, la Brigada de Homicidios de la Policía Judicial era la única unidad
especializada de la policía por casos; tal brigada solo tenía dos sedes, Quito con 17
funcionarios y Guayaquil con 25.
En enero del 2014 la DINASED contaba con 657 funcionarios, ahora llamados
“investigadores”, organizados a nivel nacional en tres componentes: Muertes Violentas,
Extorsión/Secuestro y Desapariciones. De ellos, 496 están asignados a Muertes Violentas.
280 investigadores fueron capacitados en “Cursos de Desaparecidos” con monitores de
México y Colombia, 36 y 30 otros funcionarios fueron capacitados en dos “Cursos
Internacionales de Homicidios” con monitores de Carabineros de Chile, Argentina y
España (Escobar, 2014). Los funcionarios entrevistados explican que la ventaja de la nueva
dirección consiste en que fundamentalmente hay más funcionarios por caso y que la
distribución por delito, permite al investigador enfocar mejor la investigación
criminalística. El proceso de especialización profesional fue acompañado por apoyos como
una Sala de Vigilancia Técnica y Electrónica y un equipo de fiscales capacitados en levantar
cargos con celeridad frente a la prueba científica.
La DINASED compara sus resultados con la Policía Judicial, la cual era la estructura vigente
para los delitos indicados en el 2013. Mientras la Policía Judicial en el 2013 tenía una tasa
de 13% de casos resueltos sobre el total de casos de homicidio, la DINASED aumentó a un
53,12%. Para desapariciones la tasa subió de 35% a 91% de casos resueltos sobre el total
de casos. Para los dos delitos, tienen metas de 75% y 96% respectivamente, en el 2015.
Figura 3. Bandas desarticuladas. 1er. Bimestres 2013-2014. OAID, 2014b.
Figura 4. Estadísticas de casos resueltos de la DINASED. Escobar, 2014.
La resolución de casos debe ser entendido como el resultado de un aumento de la productividad
de la función judicial, un aumento en la eficiencia investigativa de la DINASED y una aumento en la
eficiencia de la investigación criminalística que, en este caso, corresponde fundamentalmente al
nuevo Laboratorio de Criminalística y Ciencias Forenses.
Si bien, para efectos de este informe, aun no se ha podido determinar la participación exacta de
este Laboratorio en los casos resueltos, en contraste con la investigación criminalística que
también cuenta la Fiscalía, sus capacidades tecnológicas se han renovado y aumentado desde el
2013. Tales servicios Microscopio de barrido, sistema de planimetrías 2 y 3D, registro biométrico
de detenidos de cuerpo físico, voz y rostro, análisis de secuencias de ADN, antropología forense,
balística, toxicología, análisis de incendios y explosivos, entre otros. La inversión realizada por el
Estado en esta nueva entidad es de casi 16 millones de dólares, de la cual su inversión
equipamiento científico y administrativo suma 7.486.905,69 USD (Dirección de Comunicación,
2015)
7. El Sistema David. Centro de información estadística y cualitativa. Geo-referenciación
Nacional del Delito en tiempo real.
El 7 de junio del 2011 y el 27 de diciembre del 2012, el Ministerio del Interior firmó
convenios con el Banco Interamericano de Desarrollo para un proyecto de “Apoyo a la
Implementación del Plan Estratégico de Seguridad Ciudadana en el Ecuador” (BID, 2014).
A partir de allí y de una solicitud presidencial, se crearon las bases para la creación de una
13%
53,12%
Año 2013-BrigadaHomicidios PJ
Año 2014-DINASED
EVOLUCIÓN % DE CASOS RESUELTOS DE HOMICIDIOS
35%
91%
Año 2013-PJ Año 2014-DINASED
EVOLUCIÓN % DE CASOS RESUELTOS DE DESAPARICIONES
75%
96%
HOMICIDIOS DESAPARICIONES
METAS ESTABLECIDAS PARA LOS CASOS RESUELTOS AL AÑO 2015
Oficina de Análisis de Información y el Delito (OAID), a llamarse luego simplemente
Departamento de Análisis de Información. A la fecha está constituido por un equipo de
aproximadamente 140 personas distribuidas en el territorio nacional, fundamentalmente
de origen policial y profesional como geógrafos, estadísticos e ingenieros.
El Departamento tiene por objetivo identificar, recolectar inter-sectorialmente y reunir la
información estadística concerniente a la escena criminal, desde sus componentes
situacionales generales hasta los sociales, con el fin de dar respuestas más completas y
precisas al diseño de las políticas criminales y a la acción policial, tanto preventiva como
reactiva.
Para tal objetivo, el Departamento diseñó un programa informático de estructura abierta
que tiene por objetivo almacenar información inter-institucional, traducir a un lenguaje
estandarizado reportes policiales, denuncias ante la fiscalía, información judicial, datos del
Instituto Nacional de Estadísticas del Ecuador, estadísticas independientes, ECU-911 y
planos geo-referenciados, entre otros, con el fin de poder comparar la información,
encontrar recurrencias pertinentes, extrapolar resultados, diseñar políticas, así como
reconocer prospecciones y tendencias. Este sistema informático, llamado “David”, se
presenta como un sistema abierto, capaz de reconocer información codificada en otros
formatos, e incluso a la fecha, se prepara para auto-reconocer de manera inteligente
información tanto cuantitativa como cualitativa (Núñez, Guido 2014. Entrevista. Director
del Departamento de Análisis de Información, Ministerio del Interior. Quito). Se prevé que
el Sistema David pueda integrarse en el futuro al SIPA-Ameripol, el sistema de información
criminal de la policía internacional regional.
Por su parte, el PNUD subraya varias veces en su Informe Regional que las políticas
criminales requieren de información de calidad: la orientación de los programas debería
basarse en información sobre hechos de violencia en el territorio y la existencia de
factores de riesgo que sugieren la posibilidad de que los delitos se incrementen. Para ello
recomienda insistentemente informatizar (estadísticas, geo-referenciación, manejo
profesionalizado, etc.) a las instituciones de prevención y combate del delito (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 201).
8. La Dirección de Género.
La Dirección de Género es la entidad del Ministerio del Interior que corresponde a las
instrucciones del Plan Nacional de Erradicación de la Violencia de Género hacia Niñez,
Adolescencia y Mujeres, publicado en 2008. El Plan diagnostica la ausencia de
información relacionada con el tema en el sistema de protección ciudadana y el sistema
penal, establece la mayor vulnerabilidad sicológica, cultural, física e institucional de niñas
y mujeres en situaciones de violencia y la ausencia de recursos de Estado y financieros
para hacer frente a este tema. Para ello el Plan traza 5 ejes de acción: El Sistema de
Protección Integral, el Programa de Transformación del Patrón Sociocultural, el Programa
de Accesibilidad a la Justicia, el Sistema de Registro (Único) y el Proyecto de
Institucionalización (Coordinación del Plan Nacional para la Erradicación de la violencia de
Género hacia la Niñez, Adolescencia y Mujeres, 2008).
La Dirección de Género creada por el Ministerio del Interior (entonces llamado Ministerio
de Gobierno) participó en la Coordinación del Plan Nacional para la Erradicación de la
violencia de Género hacia la Niñez, Adolescencia y Mujeres. Se trató de un trabajo
intersectorial suscrito a la Coordinación Nacional de Género, el cual comprendía el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Consejo Inter-generacional, el
Ministerio de Inclusión Económica y Social y el Ministerio de Justicia, entre otros.
Durante el tiempo en el que el MDI coordinó esta instancia intersectorial, impulsó los
mencionados 5 ejes:
El Sistema de Protección Integral consistió en el financiamiento de 5 Casas de Acogida,
administradas por ONGs y articuladas entre sí en una red de trabajo y autoevaluación.
Estas Casas están ubicadas en Coca, Cuenca, Lago Agrio, Guayaquil y Quito, y tienen por
objetivo proveer de techo, alimento, asistencia sicológica y soporte humano a las mujeres
y sus hijos víctimas de la violencia de género. En el 2013 se abrieron 2 nuevas Casas en
Tulcán y una Cotacachi de recepción temporal. Están en proceso 3 nuevas Casas en Santo
Domingo, Riobamba y en Manabí. También en ese contexto se abrieron 19 Centros de
Atención de administración estatal extendidos por el territorio con el fin de dar soporte
médico, sicológico y legal a las personas víctimas de la violencia de género. En
coordinación con el Ministerio de salud, se abrieron 15 salas de “Primera Acogida” en los
principales Hospitales Regionales del país, para casos médicos de violencia de género.
Aunque el Sistema de Protección Integral es insuficiente para la demanda, se trata de las
primeras políticas en este sentido en la historia del país y posiciona el discurso en contra
de la violencia de género a nivel de la acción institucional.
Desde el eje “Acceso a la Justicia” se fortalecieron y se definieron las competencias de las
Comisarías de las Mujeres y la Familia. A pesar de haber sido creadas en 1994, se empieza
a tener registros estadísticos de su funcionamiento en el 2007, a partir de lo cual se
fortalece el perfil de asistencia jurídica de las víctimas para recepción de denuncias y ante
los tribunales. En el 2012 las comisarías pasaron a manos de la Judicatura, lo cual era uno
de los objetivos del Plan.
Desde el eje “Programa de transformación del Patrón Socio-cultural” se impulsó la
campaña “Machismo es Violencia”, el cual incluyó módulos de capacitación para escuelas
e instituciones y una extensa campaña visual que indicaba de manera taxativa la
presencia de violencia de género en fórmulas ecuatorianas de protocolo cultural y en
otras formas de relacionamiento laboral e intra-pareja. La campaña se extendió desde el
2009 hasta el 2012.
Elisa Martínez, analista de la Dirección de Género, indica que la Comisarías de la Mujer y
la Familia adscritas a la Policía Nacional recibieron 20.000 [exactamente, 18.314]
denuncias más desde el inicio de la campaña hasta el 2012, cuando las Comisarías
pasaron a formar parte del Consejo de la Judicatura (Martínez, Elisa, 2015. Entrevista.
Analista de la Dirección de Género. Quito; Dirección de Género, 2012).
El programa de Registro Único consistió en un proyecto de unificación informática de los
registros administrativos relacionados a género en Policía, Judicatura, Ministerio de Salud
y Ministerio de Inclusión Económica y Social. La intención es generar encuestas de
medición de prevalencias, fichas de información de la DEVIF (Departamento de Violencia
Intra-Familiar) en enlace con las de las Comisarías de la Mujer y, posteriormente, contar
con un registro único en las Instituciones del Sistema de Protección (Coordinación del
Plan Nacional para la Erradicación de la violencia de Género hacia la Niñez, Adolescencia
y Mujeres, s/f).
9. Dirección de Gestión de Seguridad Ciudadana.
En el 2012 se inició la reestructuración de esta dirección hasta convertirla, desde julio del
2014, en el centro de la política de gestores territoriales del Ministerio del Interior.
La política de gestores territoriales intenta dar cumplimiento al principio conceptual de la
Seguridad Ciudadana y Convivencia Social, explicado en la parte I de este informe, y que
sirve de orientación a las políticas del Ministerio. Ella consiste en la capacitación y
coordinación de un equipo de “gestores territoriales” asignados por sub-zona y Sub-
circuitos, que hacen contacto con las comunidades, convocan asambleas, discuten los
problemas de seguridad en el cuadrante, se deciden estrategias y se integran los recursos
de la UPC/UVC correspondiente, los GADs, Consejo de la Judicatura, Fiscales y otros
recursos del mismo MDI, entre otros, para la solución del problema. Se privilegia la acción
preventiva y las estrategias colectivas.
En esta primera etapa los Gestores Territoriales fueron adscritos a los 305 Sub-circuitos
más “conflictivos” según caracterización del Sistema David, sobre los cuales se ha
realizado a la fecha, 577 asambleas comunitarias. En este período se suma el 70,83% de
los cantones del país al programa de Brigadistas Barriales y se socializan casi tantos
“planes” (estrategias de acción contra el crimen, según los protocolos de la Policía
Comunitaria) como cantones son intervenidos, tal como se muestra en la figura siguiente:
Figura 5. Planes de intervención según cantones. Dirección Gestión de Seguridad
Ciudadana, 2014. Gestión Territorial. Documento de Rendición de Cuentas.
Ministerio del Interior. Quito.
El trabajo por asambleas permite recoger nuevamente las denuncias sobre casos
conocidos, por lo que es posible contrastarlas con las denuncias realizadas ante la Fiscalía
(Dirección de Gestión de Seguridad Ciudadana, 2014). Según apreciación de su
coordinador, algunas veces las cifras coinciden bastante bien y otras veces no, al tiempo
que el número de denuncias recogidas en el procedimiento siempre excede a las de
Fiscalía (Fiallo, Felipe, 2015. Entrevista. Director de Gestión de Seguridad Ciudadana. MDI.
Quito). En caso de que la política se extienda territorialmente, estos procedimientos
pueden servir para aproximar las cifras negras de denuncias a nivel zonal o nacional.
De las asambleas surgen organizaciones llamadas Brigadas Barriales que, aunque llevan el
mismo nombre de la experiencia anterior al Nuevo Modelo de Gestión Policial, se explica
que funcionan como representación de las comunidades organizadas en el Nuevo Modelo,
siguiendo la disposición No. 1647 de coordinadores participantes en la Policía Comunitaria
(Fiallo, 2015).
En relación a los campos de acción, han habido experiencias de diferente tipo: Entidad
Financiera Segura, Finca Segura, Espacio Público Seguro, entre otros. En relación a las
Entidades Financieras, se coordina junto a ellas las Inspecciones y los requisitos mínimos
de seguridad (Bitácoras de clientes, tele-vigilancia, capacitación de cajeros para
situaciones de peligro, cajas fuertes temporizadas, inhibidores de celulares, etc.) y se
clasifican las entidades financieras del país en relación a las certificaciones de seguridad
recibidas. Se coordinan acciones policiales, se mejora la comunicación digital en zonas
apartadas, se mejora la iluminación nocturna del sector en acuerdos con la empresa
eléctrica, se procedimenta la revisión de los antecedentes penales del personal
contratado en las empresas de servicios y producción de la zona, se identifican problemas
de trata o violencia intrafamiliar para su remisión, se capacita a la comunidad en materia
de drogas y micro-tráfico, se acuerdan estrategias de traslado y vigilancia de material
susceptible de robo a abigeato, entre otros ejemplos indicados. A pesar de ser un apoyo a
la Policía Comunitaria, el director de Gestión de Seguridad Ciudadana afirma “nosotros
nos articulamos con todos” (Fiallo, 2015).
En la preparación de su rendición de cuentas como dirección ministerial, se evaluó el
efecto de las asambleas y sus estrategias en la reducción del delito para el Norte-Oeste de
la Sub-zona de Pichincha, en base a los indicadores delincuenciales del Sistema David. El
resultado es optimista: en los Sub-circuitos intervenidos para el período de acción de 4
meses, los delitos de mayor presencia y que generaron mayor inquietud en las asambleas,
han bajado y, en algunos casos, desaparecido. Los delitos más indicados por la asamblea
fueron hurto y abigeato (robo de ganado). En el siguiente gráfico se muestra el descenso
de varios indicadores delictivos a partir de los datos del Sistema David, para todo el Nor-
occidente de Pichincha, incluyendo Hurto y Abigeato.
Figura 6. Comparativo de denuncias policiales. Norte de la Provincia de Pichincha.
2013-2014. OAID, 2014.
El concepto de seguridad utilizado por esta política parte del principio de que una
sociedad que participa y provee de inteligencia al sistema de seguridad ciudadana, es más
eficiente. Por ello, la política de Gestión Territorial se enfoca en especializar y mejorar la
articulación entre sociedad civil y modelo de prevención. En su específico contexto (solo
305 Sub-circuitos, atención de delitos puntuales coordinados con la comunidad y solo 7
meses de implementación) el programa de Gestores Territoriales demuestra eficiencia,
posibilidades de una importante penetración territorial en el futuro, políticas orientadas a
la prevención, vocación de trabajo inter-sectorial y, sobre todo, habilidades de
coordinación de la sociedad civil con el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía.
10. Dirección de Control y Orden Público
Bajo esta dirección se agrupan los llamados “intendentes”, una institución pública que en
el Ecuador data de tiempos de la Colonia Española. Actualmente suman 203 comisarios,
24 intendentes y otro número de sub-intendentes.
La dirección comenzó su reestructuración en mayo del 2013 iniciando desde entonces un
sistema informático reservado en la página web del MDI y aumentando su base
estadística.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2013
2014
La dirección tiene por objeto el control de establecimientos de consumo de alcohol,
permisos de apertura, clausuras y desalojos, fundamentalmente para casos de “invasión”
(apropiación ilegal) de tierras. En algunas ciudades comparten sus funciones con los
intendentes municipales, encargados específicamente de los permisos de suelos. Los
funcionarios son nombrados por las gobernaciones y constituyen en esas provincias las
autoridades civiles de la policía.
No tienen una Ley que coordine sus funciones, por lo que las ordenanzas son traducidas a
instructivos que, por mucho tiempo, fueron de libre interpretación por el intendente. En
esta fecha se están realizando esfuerzos para homologar los procedimientos y solicitar la
redacción de un proyecto de ley.
En su base de datos cuentan con información precisa de nombre de locales, direcciones,
propietarios, permisos de locales de consumo de alcohol de todo el país y cifras de
productividad medidas por número de operativos (Landino, Javier, 2015. Entrevista.
Director de Control y Orden Público. Ministerio del Interior. Quito).
11. Unidad contra la Trata de Personas y Tráfico de Inmigrantes.
A partir de un Decreto del Ejecutivo Nacional del 2004 que sienta la prioridad en el tema,
se promulga el decreto No. 1823 datado del 2006 establece el Plan Nacional contra la
Trata de Personas y Tráfico de Inmigrantes.
A partir del decreto No. 1823, se funda informalmente la Unidad contra la Trata de
Personas, adscrita a la Dirección de Género con funciones de protección de derechos.
Luego sus funcionarios son trasladados ese año al Ministerio de Justicia y posteriormente,
en el 2011, regresa a la misma dirección del MDI. En ningún momento se formaliza esta
Unidad ante el organigrama de estas instituciones, por lo que su nombre es realmente
consuetudinario. En la fecha esperan ser convertidos directamente en Dirección.
A partir de la redacción del Plan, en el 2012 la Unidad está bajo la Dirección de Protección
de Derechos del MDI, y bajo la Secretaría de Seguridad del MDI. Forma parte de una
Comisión para la Implementación del Plan, constituida por 16 instituciones: Ministerio de
Inclusión Económica y Social (MIES), Turismo, Laboral, Justicia, los Consejos de Género e
Intergeneracional, Defensoría del Pueblo, entre otros, con la rectoría del Ministerio del
Interior.
Tienen un plan de tres ejes (Revelo, María Fernanda & Varese, Manuel, 2015. Entrevista.
Funcionarios de la Dirección de Género. MDI. Quito):
a) Investigación. Consistente en detección, remisión, coordinación y acompañamiento de casos de Trata de Personas junto a la Dirección Nacional de Policía Especializada en Niñas, Niños y Adolescentes (DINAPEN), el Grupo Anti-Trata de la Policía Nacional y la Unidad contra el Delito de Trata de la Policía Judicial (establecida en el 2012).
La mesa de investigación de la Comisión para la Implementación del Plan reporta
que entre el 2006 y el 2011 se realizaron 496 denuncias y 14 sentencias sobre
Trata. Sin embargo, entre el 2012 y el 2014 aumentaron las denuncias y se
alcanzaron 21 sentencias condenatorias. La comisión reporta que este aumento
corresponde a una mejor tipificación del delito en los procedimientos de Sistema
Penal. De allí que el tema de Trata requiera consolidar su dimensión preventiva. En
total, entre el 2007 y el 2012, la Unidad reporta la recepción de 404.463 entre
denuncias y demandas.
b) Prevención. La Unidad, junto a la Comisión impulsan talleres sobre el concepto y manejo de la trata a personal consular, servidores públicos, Policía Nacional, Intendentes, Jueces y Fiscales. Impulsaron una campaña Nacional en el 2014 con artistas de GAMATV que tuvo por objetivo explicar el delito y posicionar el 1800DELITO en la comunidad. Su primera fase tuvo por nombre “Abramos los Ojos, la Trata es un Delito” y enfoca la descripción de la naturaleza del delito en una población que aún no lo identifica. La campaña también impulsó presentaciones de dos obras de títeres con guiones especializados y distribución de material sobre el tema, en las más numerosas escuelas de Lago Agrio, Manta, Santo Domingo, Cotacachi, Quito, Riobamba y Quevedo, alcanzando los 10.000 espectadores aprox.
c) Protección. Junto al MIES, se evalúan los casos derivados para su ingreso en 3 Casas de Acogida, dos especializadas en explotación sexual, y una especializada en explotación laboral. Las víctimas reciben residencia y apoyo entre 2 a 6 meses, luego se evalúan si pueden ser reinsertadas en la sociedad o en otras instituciones.
Dado que Ecuador es un país de recepción, emisión y tránsito de Personas en
condición de Trata, hay un programa de retorno a las victimas detectadas fuera del
territorio ecuatoriano, para recibirlas en el aeropuerto y remitirlas a las casas de
acogida.
En tal sentido, la Unidad también promueve un eje internacional de coordinación
interinstitucional fundamentalmente con Colombia y Perú, con quienes se han
firmado un Memorándum y un Convenio Marco, para detectar y atender los casos.
A nivel nacional, están impulsando un proyecto de Ley de Movilidad Humana y
lograron convenir con el DMQ una ordenanza para un Sistema de Protección de
Derechos.
Adicionalmente, la Unidad cuenta con un Comité de Casos, que revisa y da
seguimiento a aspectos desatendidos en el procedimiento Investigativo.
Parte III.
La Seguridad en el Ecuador antes del 2010
1. ¿Cómo era la Seguridad en el Ecuador antes del 2010-2011?
Ya en 1999 la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) - Ecuador describía el
incremento de la violencia bajo las siguientes características: la predominancia de políticas
policiales y judiciales reactivas sobre las preventivas; la inexistencia de una política pública
general, una alta tasa de homicidio, sistemas judicial y penitenciario desbordados,
aumento de la impunidad, proliferación de grupos parapoliciales e inexistencia de políticas
territorialmente descentralizadas (Carrión, 1999).
Luego, en la Encuesta Nacional de Aceptación, Confianza y Credibilidad de la Policía
Nacional, de enero del 2005, mostró que el 37,9% de la población consideraba la
inseguridad como el principal problema del país. Un 42% declaraba haber sido víctima
personal de un delito, o que había víctimas en su entorno inmediato. Y un 42% opinaba
que el ladrón debía ser castigado por la propia sociedad, puesto que la función policial era
insuficiente (García Yeré, 2007: 252)2.
Barómetro de las Américas concluyó que el
Índice de Victimización se había
incrementado desde un 20% en el 2006 a un
22,6% en el 2008, y de ahí hasta un 49,7% en
el 2010, manteniéndose en un nivel similar
en el 20123. Esta medición colocaría a Quito
como la capital con la victimización más alta
de América Latina y el Caribe, en proporción
a su población urbana, compitiendo con
Tegucigalpa (Donoso, Montalvo, & Seligson,
2013).
Por su parte, Latinobarómetro, organismo independiente con bases organizacionales,
metodológicas y financieras diferentes a Barómetro de las Américas, en su informe sobre
datos del 2010, aunque presentaba cifras mucho menos terminantes, afirmaba que los
ecuatorianos son las personas que perciben más gravemente el deterioro de la seguridad
en sus barrios, solo por encima de Venezuela (Corporación Latinobarómetro, 2010).
Mientras en ese año la economía era el principal problema percibido por la población, ya
en el 2011 la delincuencia/seguridad pública había ocupado el primer lugar, y el país
2 Realizada por la Coordinación Nacional de la Policía Comunitaria, la Universidad Central del Ecuador y el INEC en enero de ese año. 3 Aunque los analistas reconocen que en ese período la pregunta fue cambiada y se incluyeron a los familiares del encuestado
Figura 7. Sentimiento de Inseguridad en localidad de Residencia. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008
entraba en el 8vo puesto de preocupación por el tema en la región, por encima de
Guatemala, Honduras, Colombia y Brasil (Corporación Latinobarómetro, 2011). Para el
2011 el 26,2% de los ecuatorianos declaraba que ellos, o sus familiares, habían sido
víctimas de un delito4; mientras el 83% declaraba que aumentó el delito (“mucho” o
“poco”); y más de la mitad de ese porcentaje opinaba que esto sucede “todo o casi todo el
tiempo”. Según esta medición, la mayor parte de las víctimas (el 44,6%) no acude a
“nadie” para denunciar esta situación, versus el 42,6% que sí acude a la policía
(Corporación Latinobarómetro, 2011a).
Los datos relevados por estos tres organismos de referencia (Latinobarómetro, Barómetro
de las Américas y FLACSO) ejemplifican el tipo de evaluaciones que se hicieron para el
Ecuador, entre 1999 y el 2011, y hasta inicios de febrero del 2012. Es decir, precisamente,
hasta el período en el que comenzó a formularse e implementarse lo que pudiéramos
denominar un nuevo coctel de políticas. En
ningún caso los resultados son optimistas.
En las encuestas de victimización (CIMACYT,
Capa y Gallardo, 2008; INEC, 2011) la situación
del país se expresa así: Las personas que han
sido víctimas de un delito aumentaron, del
2008 al 2011, en un 36% (de 12,7 a 17,26%),
los robos a personas aumentaron un 79% ( de
7,7 a 13,79%), el robo a viviendas disminuyó
un 71% (de 12,4 a 3,57%), el robo de
vehículos disminuyó mínimamente (de 2% a
1,6%); y la creencia de que el barrio es menos
seguro que antes aumentó (de 36,5 a 39,4%).
En relación a las denuncias, las de robo a
persona descendieron un 33 % (de 23,4 a
15,68%) y las de robo a vivienda
descendieron también poco (de 27,3 a 24,3%),
posiblemente motivadas por la desconfianza en
la policía o en el sistema de justicia penal en su
conjunto.
4 No indica período. La pregunta dice: “¿Ud. o su familia han sido víctimas de un delito?”
Figura 8. Evolución de Victimización. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008; INEC, 2011
Figura 9. Comparativo Robo a Personas, Domicilios y Vehículos. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008.
INEC, 2011
En términos de políticas públicas, hay una
gran diferencia entre el período anterior al
2010 y el período que se estudia. Tanto en
los aspectos de penetración territorial,
diseño de la implementación de políticas,
aumento de la infraestructura y el
funcionariado y consolidación del Sistema
Penal y Control Social, el Estado y sus
ciudadanos han multiplicado varias veces
sus recursos de Seguridad luego del 2010. A
manera de ejemplo se presentan las
siguientes ilustraciones.
Figura 10. Evolución Robo a Personas y Domicilio. 2008-2011. CIMACYT, Capa y Gallardo, 2008. INEC, 2011
Ilustración 4. Evolución de las Políticas Públicas del Estado por Anillos de Seguridad (Prevención, Reacción y Judicial). 2010-2014.
Parte IV.
“Nunca Había Pasado Esto en 33 años”.
Resultados de las Políticas, Conclusiones y
Recomendaciones.
1. Resultados.
Los resultados que presenta el Estado Ecuatoriano en materia de seguridad son también
producto de otras políticas que, aunque fueron diseñadas fuera del Ministerio del Interior,
y fueron de menor impacto territorial y/o de diseño menos global, también provocaron el
mejoramiento de los indicadores de seguridad. Entre ellas cabe destacar el ECU 911 del
Ministerio de Coordinación de la Seguridad, especializado en coordinar acciones del
Ministerio del Interior con otros sectores, así como otras de menor envergadura pero con
capacidad de impacto, como las políticas de los GADs. Estos actores y sus políticas serán
analizados en un próximo informe.
Es muy importante resaltar que éste es un estudio de evaluación de políticas públicas y
no de gestión o desempeño institucional. En otras palabras, estos resultados no evalúan
el desempeño o gestión de las Unidades, Direcciones y otras formas del funcionariado
del Ministerio del Interior, parcialmente o en su totalidad. Este informe solo indica, en
palabras simples, que hubo un conjunto de acciones y que algunas de éstas lograron, en
el momento estudiado específico y en las variable estudiadas específicamente, un efecto
en la seguridad del Ecuador.
A continuación se exponen resultados generales de las políticas indicadas anteriormente
en los indicadores de seguridad más importantes, medidos hasta el momento.
Se indican análisis técnicos de cada una de las mediciones y luego, en el epígrafe 4, se
realizan conclusiones y recomendaciones general sobre materia criminal a partir de la
experiencia ecuatoriana entre el 2010 al 2014. En otras palabras, si bien hay importantes
avances de este país en relación a las mediciones regionales e internacionales en general,
quedan aún importantes aspectos pendientes que podrían impedir el avance de las
políticas implementadas.
1.1. Impacto territorial sobre la comisión de delitos en las políticas de
desconcentración, las UPC y las UVC.
Las políticas de desconcentración y el Nuevo modelo de Gestión Policial intervinieron de
manera radical el territorio ecuatoriano. La nueva geometría del territorio que está
impulsando la creación de 1880 Sub-circuitos de aprox. 1km2 cada uno, fue el nuevo
tablero sobre el que se diseñaron las políticas de proximidad policial, las políticas de
prevención y las de reacción. A continuación se evalúa la implementación en términos de
penetración territorial y los resultados de esta estrategia en la comisión de delitos.
En términos de la implementación de políticas, los siguientes mapas ilustran la
transformación del modelo policial y su penetración en el territorio.
Adicionalmente, tanto el ECU 911 como el Consejo de la Judicatura compartieron
principios de desconcentración y proximidad de servicios, por lo que forman parte
importante del nuevo mapa de la seguridad en el Ecuador.
UPC Antiguas
1271
Jueces 1136
Total Año 2011
UPC Antiguas1271
Jueces 1136
Total Año 2011
Ilustración 5. Penetración Territorial de las políticas de Seguridad. 2011-2014. Elaboración propia a partir de OAID, 2014b.
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas 1377
ECU 911 2
Jueces 1310
Defensores 414
Total Año 2012
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas 1588
Brigada Homicidios 42
ECU 911 8
Jueces 1669
Defensores 584
Total Año 2013
Subcircuitos Operativos 1871
UPC/UVC Nuevas y
Antiguas1739
DINASED 657
ECU 911 15
Jueces 1758
Defensores 792
Mediadores 80
Total Año 2014
En lo relativo a la incidencia de las UPC/UVCs sobre su territorio, fue posible medir el
impacto de la puesta en marcha de cada unidad nueva, con los plenos recursos de
funcionamiento establecidos por el Nuevo Modelo Gestión, en la comisión de delitos en
un área de 100 mts. a la redonda. El siguiente gráfico muestra dos cosas: a) que se
produce un descenso pronunciado de los robos (a personas, domicilios, locales, accesorios
de vehículos, motos y vehículos en general) alrededor de una UPC/UVC de nuevo tipo que
comienza a funcionar (aquí se miden las implementadas en el 2012), y b) que tal descenso
de robos se intensificó en el año siguiente.
Figura 11. Influencia de la UPC/UVC en la Reducción de Robos a 100 mts. a la redonda. 2011-2013 y 2013-2014. OAID, 2014b.
66%
34%
Reducción Incidencia-2013 vs 2011
Incremento Incidencia-2013 vs 201172%
28%
Reducción Incidencia-2014 vs 2013
Incremento Incidencia-2014 vs 2013
Radio de influencia de las 140 Unidades con pleno funcionamiento del Nuevo
Modelo de Gestión
Reducción de Robos a partir de la Puesta en Marcha de UPC. Incidencia en 100 mts. a la redonda.
El hecho de que este fenómeno no se produjo alrededor de las UPC/UVC “viejas”, incluso
bajo remodelación, muestra, en términos de laboratorio, a) la eficiencia específica del
Nuevo Modelo sobre el modelo anterior cuando se aplica íntegramente y b) que una
intervención cualquiera sobre el territorio no tiene el mismo efecto que la intervención
puntual del Nuevo Modelo de Gestión Policial.
1.2. Evolución de la Tasa de Homicidio.
Se trata del indicador de mayor relevancia en este estudio. Corresponde al principio de
dar “prioridad a la disminución de los homicidios, especialmente en países y ciudades que
tienen tasas mayores a 10 por 100,000 mil habitantes” (Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, 2013:71).
Los homicidios totales descienden de manera constante en un ritmo promedio de 13,8 %
desde el 2010 hasta el 2014. Medido por la tasa de homicidios, desciende así:
En el 2010 fue de 17,57 homicidios por cada 100.000 habs. Un descenso absoluto de
11,4% produjo una tasa de 15,35 h/100.000 habs. para el 2011. Un descenso de 17,9%
produjo una tasa de 12,39 en el 2012. Otro descenso de 10,44% produjo 10,92 en el 2013
y 15,7% produjo 9,05% en el 20145. La constancia de este ritmo indica la aparición de un
factor estable sobre el indicador “tasa de homicidios”, el cual es asociable a las políticas
criminales implementadas a partir del 2010-2011 (como ECU 911 y “Los más buscados”) y
desde el 2011-2012 (Nuevo Modelo policial y la desconcentración).
Figura 12. Evolución Tasa de Homicidios 2010-2014. OAID, 2014b.
La reducción progresiva de esta tasa en estos cuatro años es la única de este tipo en el
mundo, con la única excepción de Costa Rica. Sin embargo, a diferencia de este país,
5 A diferencia de las cifras publicadas por el Ministerio del Interior, la tasa de homicidios (culposos y
dolosos) se calcula aquí con el corrector dinámico de población, tal como lo proyecta el INEC (INEC, 2014. Proyecciones poblacionales. http://www.ecuadorencifras.gob.ec/proyecciones-poblacionales/).
17,57 15,35
12,39 10,92 8,13
2010 2011 2012 2013 2014
Tasa de Homicidios
Tasa de Homicidios
Ecuador cae de manera más abrupta, alcanzando para el 2014 una cifra inferior a la mitad
de la del 2010 (Gaibor, 2015)6.
Por su parte, el Plan Nacional del Buen Vivir prevé la reducción de este indicador a 8
puntos para el 2017, lo que significa que ya en el 2014, tres años antes, el país está apenas
a 0,14 incidentes/100.000 habitantes para alcanzar su propia meta (Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo, 2014).
El siguiente cuadro muestra el descenso de los homicidios en términos absolutos:
Figura 13. Homicidios totales por denuncia policial.
2005-2014 (realización propia a partir de Policía Nacional del Ecuador, 2014).
Ello muestra al menos tres cosas: a) Es visible un impacto de las políticas criminales de
nuevo tipo en Ecuador a partir de su implementación en el 2010, en relación al período
anterior (2005-2010). b) El descenso de la tasa y la cifra absoluta es numéricamente
constante por lo que es posible esperar una mejoría del fenómeno en el 2015. c) el cuadro
permite calcular que las nuevas políticas criminales habrían “salvado la vida”,
estadísticamente hablando, a 1.335 personas, en relación al 2010.
Formalmente, la disminución de la tasa a un solo dígito y la tendencia de que siga
disminuyendo en el futuro, pone al Ecuador por fuera del grupo de países con nivel
epidémico de “violencia” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: IX).
En el siguiente gráfico se compara la tasa de homicidios desde 1980 hasta el 2014. La
curva muestra cómo esta tasa no había bajado tanto desde 1981, lo que implica un
retorno a la tasa de homicidios de hace 33 años. En otras palabras, como reza el título de
este informe, “Nunca había pasado esto en 33 años”. Adicionalmente, la curva muestra la
6 La investigación de la Sub-Tnt. Gaibor obtiene este resultado contrastando el blog del BID, varias
páginas de ONU para el Crimen y Drogas, tabuladores estadísticos de la web y la prensa internacional por países.
2121 2385 2273
2607 2625 2638 2344
1924 1723
1303
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
aparición de un factor en el 2010 que revierte la tendencia creciente de esta tasa durante
30 años.
Figura 14. Tasa de Homicidios (homicidios/100.000 habs), 1980-2014. OAID, 2014.
1.3. Evolución de la Tasa de Robos.
En todos los sub-indicadores fundamentales de este delito, medidos por denuncia policial,
se muestra un mejoramiento importante, tal como se observa en los siguientes cuadros:
Figura 15. Robo a personas por denuncia policial.
Abril 2012-Diciembre 2014. OAID, 2014b.
Figura 16. Robo a domicilios por denuncia policial.
Abril 2012-Diciembre 2014. OAID, 2014b.
Figura 17. Robo a locales comerciales por denuncia policial.
Abril 2012-Diciembre 2014. OAID, 2014b
Figura 18. Robo a carros por denuncia policial.
Abril 2012-Diciembre 2014. OAID, 2014b.
El descenso de los robos en sus cuatro variables más importantes, “a personas”, “a
domicilio”, “a locales” y “a carros”, muestra que ha habido una política general desde el
2012 hasta el 2014 que atiende a estas cuatro variables desde algún ángulo estructural.
Antes del 2012, las Encuestas de Victimización del 2008 y 2011 (CIMACYT, Capa y Gallardo,
2008; INEC, 2011), arrojan un importante descenso en robo a viviendas, pero no así en los
casos de “robo a vehículos” y “robo a personas”. Incluso, en este último delito el aumento
entre el 2008 y el 2011 se sitúa en un 79%.
Por lo tanto, las nuevas mediciones muestran la presencia de políticas coordinadas y con
propósito estructural sobre el conjunto de delitos, las cuales son asociables con las
políticas de prevención y reacción del Estado Ecuatoriano.
En relación a su propósito explícito, el avance de estas mediciones muestra la eficiencia
de las políticas.
1.4. Evolución de la Victimización y las Denuncias.
Por un lado, ya se ha observado que ha habido un importante aumento de las denuncias
según las cifras del INEC, así como por la vía del ECU-911 según la estadística que se
analizará en un próximo informe. En un segundo lugar, es posible considerar que las
políticas de proximidad y de contacto ciudadano, constituyen condiciones propicias para
mejorar la denuncia policial. En tercer lugar, la observación de las cifras presentadas de
robo muestra una constante positiva en los diferentes sub-indicadores mostrados, lo que
lleva a pensar que hay una baja del fenómeno derivada de un factor externo. En cuarto y
último lugar porque la prueba criminológica que se ha convenido utilizar es la Encuesta de
Victimización para contrarrestar el efecto de la cifra negra (IIDH-República de China, 1999;
Damnert, Salazar, Montt y González, 2010; Dijk, Kesteren y Smit, [2008] 2014) y, en ese
sentido, el INEC realizó Encuestas de Seguimiento de Victimización para cada año del
período estudiado, arrojando los siguientes resultados:
Figura 19. Porcentaje de personas que fueron víctimas de un delito y lo denunciaron
ante las autoridades. Seguimiento de Victimización por trimestres.
Marzo 2011-septiembre 2014 (realización propia a partir de INEC, 2014).
El gráfico muestra, por un lado, que la tasa de victimización baja desde 7,14% a más de la
mitad y se estabiliza estacionalmente al acercarse al último trimestre del 2014,
alcanzando la tasa de 2,42%.
Esto significa que los ciudadanos declaran que los delitos en su contra han disminuido un
66% para el período en que se aplicaron la mayor parte de las políticas y que, además, tal
fenómeno se estabilizó desde diciembre del 2012 hasta septiembre del 2014, esto es,
superando las estaciones de diciembre y agosto, dos meses tradicionalmente asociados al
aumento del delito. Por otro lado, muestra que la curva de denuncias, si bien es inestable,
tiende a aumentar.
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
mar
-11
jun
-11
sep
-11
dic
-11
mar
-12
jun
-12
sep
-12
dic
-12
mar
-13
jun
-13
sep
-13
dic
-13
mar
-14
jun
-14
sep
-14
% V
ícti
mas
de
un
del
ito
y
den
un
cia
form
al d
el m
ism
o
Victimización y Denuncia
Victimización Denuncias
De tal modo que no es posible decir que el aumento de las denuncias corresponde a un
aumento de la victimización, sino, por el contrario, aumenta en la medida en que el delito
disminuye, lo que es asociable a una creciente legitimidad de la denuncia como recurso
en la sociedad.
2. Conclusiones y Recomendaciones.
1. Es visible, desde diferentes medidas, que los niveles de los delitos de mayor
impacto, como homicidios y robo, han disminuido ostensiblemente en Ecuador desde el
2010 hasta el 2014.
2. En el período estudiado el homicidio descendió 8,52 puntos hasta llegar a un solo
dígito, con lo que este país se coloca 6 puntos por debajo de América, 11 puntos por
debajo de Sudamérica, un punto por debajo de Rusia, fuera del nivel epidémico para
este fenómeno y, de mantenerse esta tendencia, puede acercarse en el 2015 a los
niveles de Chile, EEUU y Uruguay (United Nations Organization for Drugs and Crime,
2014). El robo medido por denuncias policiales descendió entre 3,2 y 19,2%. Pero por nivel
de victimización, un 66,4 % menos de personas declaran haber sido víctimas de algún
delito. Y la victimización desciende en contraste al aumento de las denuncias. Todas las
cifras asociadas proyectan una propensión positiva y constante para el futuro, en
condiciones similares.
3. Tal disminución es asociable a la implementación efectiva en ese período de un
coctel de políticas integrales no solamente dirigidas a la disminución del delito, sino al
aumento de la calidad de vida de la población. Tal integralidad corresponde al principio de
que “las respuestas más eficaces frente a la seguridad dependan menos de una sola
política aislada y más de una combinación correcta de políticas (…)” tal como está previsto
por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013: 178) y al
concepto de Seguridad Integral ideado por el Gobierno Ecuatoriano (Ministerio de
Coordinación de Seguridad, 2011).
Tal coctel incluye un aumento de las estrategias de prevención sobre las reactivas, la
profundización del rol comunitarista de la Policía Nacional, desarrollo de tecnologías de
información (nuevas técnicas de análisis de la información, tele-vigilancia, denuncia y
aumento correspondiente de la capacidad de respuesta institucional), políticas
coordinadas inter-agencialmente, desconcentración de la capacidad de respuesta y del
análisis del fenómeno delictivo, primacía del enfoque geo-referenciado en pequeños
territorios sobre los enfoques generalizadores, enfoques basados en participación civil,
reforma del sistema judicial dirigido a aumentar su productividad, aumento de agentes
especializados en el área criminalística, así como mejoramiento de indicadores socio-
económicos generales, tales como empleo, salud, educación, índice de prevalencia de la
desnutrición y desigualdad socio-económica.
4. La Unidad contra la Trata de Personas y Tráfico de Inmigrantes, la Dirección de
Gestión de Seguridad Ciudadana, la Dirección de Control y Orden Público, y la Dirección de
Género no demuestran aun impactar los resultados señalados en el epígrafe anterior. Sin
embargo su inclusión es fundamental pues tienen la capacidad de convertirse en factores
de la reducción del delito de mantenerse en el tiempo y de territorializar y/o aproximar
sus funciones. Las cuatro instancias están en posición de factorizar resultados delictivos
por cuanto rodean temas cruciales:
La Unidad contra la Trata está obligada a trabajar de manera cercana a información sobre
redes, pues sus procedimientos están naturalmente asociados a redes de crimen
organizado internacional, narcotráfico, contrabando y otros delitos en el contexto. Lograr
que la ciudadanía reconozca a personas bajo situación de trata puede impulsar una
importante red de inteligencia ciudadana sobre ese y otros delitos. La dirección de Control
y Orden Público maneja la base de datos más completa sobre sitios nocturnos y de
consumo de alcohol. La teoría criminológica muestra que este consumo es un disparador
importante del delito en la escena del crimen y la situación criminógena, por lo que
actualizar y afinar geo-referenciadamente esa información pone a esta Unidad en una
situación privilegiada.
La Dirección de Acción Ciudadana tiene el potencial de impactar las cifras delictivas en
solo un año más: manejan asambleas ciudadanas, las organizan, activan estrategias
situacionales junto a la Policía Comunitaria y actúan inter-sectorialmente. De continuar la
habilidad demostrada en estos primeros 7 meses y extender su penetración territorial, la
Dirección impactará las cifras nacionales sobre delitos de mayor preocupación.
Finalmente, la Dirección de Género atiende uno de los nudos gordianos de la seguridad en
Ecuador. El aumento del femicidio (entendido como asesinato a mujeres), y la violencia de
género en general, para los últimos años, muestra una tendencia radicalmente inversa a
los de los demás homicidios, convirtiéndose en un factor de riesgo en los patrones
culturales familiares, y afectando las prioridades axiológicas en el niño. La teoría
criminológica da mucha importancia a este problema como causa de aumento del delito
violento. Se hace fundamental evaluar las políticas comunicacionales y, sobre todo,
hacerlas acompañar con políticas de protección de derechos exhaustivas, para que los
cambios en el patrón socio-cultural no vayan a producir el efecto contrario al deseado.
Esta Unidad tiene una enorme responsabilidad en el futuro de la seguridad en Ecuador.
5. Si bien la evolución positiva de los indicadores delictivos es clara y visible, resta aún
por realizar una cuantificación precisa de la tasa de victimización para delitos como robo y
hurto, así como del sentimiento de (in)seguridad para su comparación con el 2011. El
Estado ecuatoriano ha anunciado la realización de una nueva Encuesta de Victimización
durante el 2015 que permitirá reconocer, según las mediciones de estándar internacional,
cuál fue la evolución contable de tal avance en esos 4 años. Se recomienda la realización
de tal encuesta, bajo los parámetros de la realizada por el INEC- 2011 y los estándares
internacionales (Van Dijk, Van Kesteren & Smit, [2008] 2014) que incluyen, entre otras
cosas, categorías valiosas aun ausentes, como la re-victimización y la multi-victimización
anual.
6. Mediante un análisis de territorialización de las políticas se hizo visible que
solamente las UPC/UVCs nuevas con plenos recursos humanos y materiales del Nuevo
Modelo de Gestión, tienen la capacidad de reducir profunda y eficientemente los índices
delictivos. En base a esta evidencia, se recomienda completar el Nuevo Modelo de
Gestión tal como se ha diseñado, con el fin de acelerar la reducción del delito.
7. Ha aumentado la confianza de la población en las instituciones en lo relativo a su
función en la recepción de denuncias, según se desprende de un cotejamiento de
variables de la encuesta de seguimiento del INEC. Este indicador es fundamental para la
idea de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social Pacífica que establece la participación
de la sociedad en el centro de las políticas y, por tanto, para los logros alcanzados en la
materia. Por lo tanto, las políticas de Gestión Territorial, Modelo Desconcentrado
(UPC/UVC), fuera del MDI, el ECU 911 (que incluye Fuerzas Armadas, Bomberos y otros
sectores), deben registrar y procesar las denuncias de los ciudadanos de manera
coordinada, en un solo registro transversal que podría estar alojado en el Sistema David.
Este sistema de registro único debe ser cuidado y sujeto a actualización y capacitaciones
para mejorar la atención de los ciudadanos, acelerar la velocidad de respuesta, cotejar
informaciones sobre redes delincuenciales desde una visión macro, y reconocer la historia
de la denuncia o del ciudadano denunciante.
8. En relación a “Los más buscados”, la alta productividad de esta política en
términos de detenciones y condenas, al menos, deberá ser contrastada con los índices de
reincidencia de las mismas personas, cuya información aún no se dispone, dado lo
prematuro de la política. El objetivo es revelar si el procedimiento es disuasivo o no
impide la formación de carreras delincuenciales. Los procesos de etiquetamiento que
conllevan a publicitar perfiles de personas antes del juicio, no solo implican una compleja
discusión sobre el tema del principio de presunción de inocencia establecido en la
Constitución y en los Acuerdos Internacionales firmados por Ecuador, sino que pueden
reforzar, contrario a lo que se espera, la vocación por una carrera delincuencial en las
personas etiquetadas. Existe una profusa literatura criminológica sobre este tema.
Sugerimos que se abra una discusión con el fin afinar o reformar esta política.
9. El delito no es un fenómeno cuantitativo, sino un resultado no deseado entre los
procesos de vida de los sujetos, la institucionalidad y las representaciones sociales.
Reconocer tanto las razones por las que estas políticas fueron exitosas, así como las
amenazas que se encierran para el futuro, pasa por comprender cualitativamente las
dinámicas comunitarias, las expectativas juveniles, el impacto creciente del crimen
organizado sobre el país, la estabilidad de la familia en la transmisión de
representaciones ciudadanas y la dinámica socio-económica y macro-económica sobre la
que se producen estas representaciones. Una recomendación similar ya había sido hecha
por Lucía Dammert en la Encuesta de Victimización del 2008 (CIMACYT, Holger y Gallardo,
2008: I). Es importante que el Estado ecuatoriano, entendido como la relación entre
Gobiernos y sociedad civil, prevea los cambios que acaecerán y actúe desde ya en
consecuencia.
Anexo: Apuntes acerca de Violencia Intra-familiar y Microtráfico
Mención aparte merecen los temas de Violencia Intra-familiar y Microtráfico.
Es conocido que no es fácil la medición de algunos delitos. En el caso ecuatoriano hay dos
de ellos que preocupan en los reportes policiales y en entrevistas a los agentes de
seguridad. Se trata del microtráfico y la violencia intrafamiliar. En ninguno de los dos casos
un aumento de las denuncias puede relacionarse con un aumento del delito, pero
tampoco su posible presencia en encuestas de victimización reflejaría la dimensión o
evolución de los tres problemas. Por ello la fuente policial directa es importante, así como
las técnicas de observación cuanti-cualitativas.
En otras palabras, es conveniente producir descripciones densas a partir de los reportes
policiales, reportes de policía científica, estadísticas generales, estadísticas indirectas y
estudios cualitativos en diferentes campos, con el objetivo expreso de diseñar políticas.
Tal trabajo ha sido realizado precariamente en Ecuador hasta la fecha. De tal modo que las
instituciones entienden la necesidad de generar políticas, pero aun no parece posible
medir adecuadamente su impacto, ni comprender la naturaleza de sus diseños.
Para el caso del microtráfico, hay un estudio con componentes llamados “etnográficos”
(entrevistas a profundidad, fundamentalmente) para el caso de Quito, realizados por el
OMSC. El informe fue publicado en el 2013 y recoge información del 2012. Es un
importante estudio introductorio del tema, advierte de su aumento, la relación del
microtráfico con sistemas de préstamos personales y con otros delitos. Sin embargo,
subraya que se trata de un fenómeno residual y que el Ecuador, a pesar de estar entre dos
de los países que producen el 80% de la coca del mundo, además de sus derivados, aún
sigue siendo solo un sitio de paso de la droga (Pontón y Rivera, 2013).
El informe no muestra redes territoriales, habla de cadenas pero no indica cómo son sus
dinámicas interiores étnicas, geográficas, familiares o sub-culturales, inter-alteridades, en
qué elementos se sostienen los liderazgos locales, ni evalúa la vulnerabilidad del problema
ante una posible presión externa del mercado o de formas más organizadas de crimen. Sin
embargo, permite reconocer la existencia del problema y algunas de sus redes.
En el caso de la violencia intrafamiliar, el INEC realizó para el 2012 una encuesta sobre el
tema. Para ello se dieron instrucciones especiales a los encuestadores para actuar con
cierto tacto. A pesar de que el procedimiento no es suficiente para estos temas, y serían
esperables pocas respuestas, se recogió una cantidad importante de información, lo que
habla de algún modo del tamaño o de la presión sobre el problema: el 90% de las mujeres
casadas o unidas que han sufrido violencia no se separan.
¼ de las mujeres han sufrido violencia sexual. El 53% han sufrido de violencia sicológica.
Cerca del 67% de las mujeres de pueblos indígenas, así como de las afro-ecuatorianas, han
sufrido violencia. La mujer que ha declarado haber sufrido de violencia declara que 87,3 %
ha sido violencia física y 76,3% sicológica (INEC, 2012).
Este panorama se complica cuando, comparando homicidios en mujeres (femicidios) en
enero-mayo del 2013 con la misma estación del 2014 se comprueba que, a diferencia de la
tasa general de homicidios, este delito aumenta un 29% (OAID, 2014a).
Esto revela un fenómeno preocupante. Mientras en el conjunto de la sociedad los
homicidios descienden significativamente y de manera constante, el homicidio a mujeres
no solo no disminuye sino que asciende radicalmente.
Los índices expuestos son resultados de victimización, estudios de situaciones delictuales
y denuncias. Sin embargo, su verdadera relevancia es post-facto: Muchos estudios en
materia criminal muestran que la violencia intrafamiliar modela en el niño fórmulas de
resolución de conflicto no pacíficas y que suelen asociarse en el comportamiento
criminal de infante cuando crece. Del mismo modo, el auge del microtráfico no es tan
grave en sí mismo como el hecho de que generan bases sociales franquiciables para la
evolución de redes de narcotráfico más grandes o crimen organizado.
De tal modo que es apreciable que las condiciones en los temas de violencia intrafamiliar
sexual y microtráfico de drogas no pueden verse con optimismo. Se trata de dos delitos
que han sido regularmente indicados en la base del desarrollo de una cultura violenta.
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