OTRA HISTORIA DEL PREUSPUESTO PBLICOPor Jorge Moreno Matos

El 4 de febrero, hace 160 aos, entr en vigencia el primer Presupuesto de la Repblica. Aunque signific el inicio de la modernizacin del aparato estatal, su verdadera historia es otra.

Cuando Castilla inici su primer mandato, El Comercio, como nunca antes sucedi con otro gobernante, elogi entusiastamente la figura del nuevo mandatario augurando una poca de paz y progreso. Atrs quedaba una dcada de luchas fratricidas que haban costado las vidas de 4 mil compatriotas, dejado el erario nacional exhausto, normas e instituciones coloniales vigentes, la agricultura prcticamente arruinada, el ejrcito diezmado. Por eso se ha convertido en un lugar comn repetir que concluido el proceso de Independencia, lo que sigui a continuacin fue un periodo de anarqua, revueltas y revoluciones que no slo desangraron el pas, sino que adems impidi que cuajramos como nacin en muchos aspectos.En uno de ellos, el de las finanzas pblicas, era tal el caos y desorden que haba que un mes despus de la proclamacin de San Martn, en agosto de 1821, se ofreci un premio al que presentar el mejor plan de hacienda para la nueva repblica. No resulta extrao que ms de veinte aos despus, en 1846, recin se contara con un Presupuesto General que las organizara.

Pero lo que pocos saben es que la historia de este Primer Presupuesto es, en realidad, la historia de nuestras finanzas pblicas y nuestra economa en el siglo XIX y que ella se puede resumir en dos palabras: el guano.

La historia oficial de este primer presupuesto es esta: El 20 de abril de 1845 Castilla asume el poder y posteriormente, su Ministro de Hacienda, Manuel del Ro, presenta a las Cmaras, el 21 de octubre, un da antes de que stas se clausuraran, el Presupuesto para el bienio 1845-1846. Sin embargo, el Congreso cerr sin aprobarlo. Pese a ello Castilla lo puso en vigencia el 4 de febrero de 1846. El da 9, El Comercio lo publica resumidamente, una prctica que se repetira en adelante. El siguiente, el del bienio 1848-1849, fue muy similar al primero, aunque este s cont con la sancin del Congreso que lo promulg.

El presupuesto ascenda a 5961,639 pesos de egresos anuales, obteniendo el mayor porcentaje del mismo, 37.6%, el rubro de Guerra y Marina (!Qu tiempos, en la actualidad este rubro, Defensa, apenas si alcanza el 7%). Los ingresos sumaban 4191,800 pesos, pero, como ofici luego el propio Ministro de Hacienda, la cantidad de rentas que perciba el Estado apenas si llegaba a los 4 millones. Fue necesario recurrir a un emprstito (uno ms de los muchos de aquella poca), autorizado por el Congreso, para cubrir el dficit de casi dos millones de pesos. Pero no fue el nico con defectos tcnicos. El de 1852-1853 fue impreso con tantos errores que exhiba un supervit que en realidad no lo era, sino otro dficit de 49,000 pesos. O el de 1861-1862, que ostentaba tantas equivocaciones que estas sumaban ms de dos millones y que pese a ello el gobierno orden su cumplimiento aunque no hubiera dinero para eso. Desorden, torpezas, impericia. Males que agravaron la situacin de expolio y malversacin del tesoro pblico que en Lima fue grande y en provincias monstruoso, sentenci Basadre.

Pero hay una historia que corre paralela a esta otra y que es verdaderamente reveladora: la forma en que se constituan los ingresos. En estos dos primeros presupuestos el ingreso principal lo constituan las aduanas y la contribucin indgena. Los siguientes seran presupuestos basados en la renta que proporcionaba la venta del guano.

Tal sera su importancia y presencia en la vida nacional que Luis Esteves, en 1882, afirmaba que apenas si se puede hablar de la hacienda sin tocar con el guano, ni del guano sin tener presente la poltica. O Jorge Basadre cuando escribe que a las anomalas ya existentes en el manejo del fisco, la aparicin del guano signific que estas se vieran completadas y realizadas del todo empeorando ms las cosas. Slo en el periodo que va de 1850 a 1864, apunta Basadre, los presupuestos se disparan de 5 a 24 millones de pesos. Bonilla es ms explcito todava: en el de 1846, el guano representaba apenas el 5% de los ingresos fiscales. En los de 1869 a 1875, el 80%.

Pues bien, 53,5% de los ingresos totales de la venta de este fertilizante, cerca de 402 millones de pesos, fueron destinados a la burocracia, tanto civil como militar y apenas un 20% fue destinado a la construccin de ferrocarriles. Castilla s es el gran estadista que los libros de historia describen, el modernizador del estado, el que aboli el tributo indgena y liber a los esclavos (algo imposible de hacer sin los ingresos que report el guano); pero tambin es el responsable de incrementar la burocracia y, sobre todo, de iniciar, en su primer gobierno, la consolidacin de la deuda interna y continuarla en el segundo, pese a haberla condenado en el gobierno de Echenique que su revolucin moralizadora derroc.

La consolidacin consisti en pagar a los acreedores nacionales que hubieran contribuido a las guerras de Independencia. Fue tal la farra fiscal que gener el guano en este sentido que llegaron a funcionar en Lima hasta cinco casas donde se fabricaban o arreglaban los papeles para hacer efectiva la deuda con el estado. Se falsearon datos y fechas, se incrementaron cifras o, muchas veces, se inventaron deudas. Alfonso Klauer lo describe muy bien: As quien aport un caballo, termin cobrando el valor de diez, cien o miles de animales. Y quien contribuy con cientos de quintales de azcar al recin desembarcado ejrcito de San Martn, termin cobrando casi tanto como el valor de la produccin nacional de azcar. Nadie puso en duda tan inverosmiles cifras. Y como si esto fuera poco, se adopt un estilo de vida que tratando de imitar la de las grandes ciudades europeas en el lujo, boato y ostentacin, impidi el desarrollo de una industria local.

En esto coinciden casi todos los historiadores: la oportunidad prdida que signific la explotacin del guano y que se dilapid impune, abusivamente. Hctor Lpez Martnez ha dicho, acertadamente, que Castilla hizo mucho, s, pero se pudo hacer ms de haberse actuado con sagacidad, con menos improvisacin. Tampoco serviran de nada las palabras de Manuel Pardo en 1861: Hemos perdido quince aos de guano pero nos quedan diez o doce todava. Hemos derrochado 150 millones; pero quiz nos quedan otros tantos. Abramos los ojos: no malgastemos, no derrochemos como locos. Su invocacin cay en saco roto.