COLABORADORES

• Benjamín Chacón Castillo. Licenciado en Ciencias de la Comunicación por la Universi-dad Autónoma de Yucatán. Maestro en Admi-nistración Pública y Política Pública por el Ins-tituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Master en Cooperación Internacio-nal y Gestión de Políticas Públicas, Programas y Proyectos de Desarrollo por el Instituto Uni-versitario de Investigación Ortega y Gasset.

• JesúsRobertoFrancoGonzález. Es Licen-ciado en Derecho por la Universidad Autóno-ma de Querétaro. Especialista en Derecho del Trabajo por la Universidad de Salamanca, Es-paña (2007). Cursó los estudios de Maestría en Derecho en la Universidad Autónoma de Querétaro. Actualmente se desempeña como Maestro Titular de Derecho Laboral en la Uni-versidad Anáhuac campus Querétaro.

• MaiteGarcíadeAlbaRivas. Asesora legis-lativa en el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados.

• XavierGinebraSerrabou. Máster y Doctor en Derecho. Profesor investigador de la UAEM Morelos en Teoría de la justicia y dere-chos humanos y con estudios de filosofía.

• Alejandro González Arreola. Maestro en Gestión Pública por la Escuela de Políticas Pú-blicas de la Universidad de Birmingham en el Reino Unido. Es socio fundador y actual Direc-tor General de GESOC, Gestión Social y Coo-peración, AC.

• CarlosJ.Guízar. Internacionalista por la Uni-versidad Anáhuac y Maestro en Políticas Pú-blicas por la HSoG de Berlín. Colabora en la FRPH como Coordinador de Política Social.

• Salomón Guzmán Rodríguez. Licenciado en Economía con especialidad en Estadística Aplicada por la FES Aragón (UNAM) y Maestría en Economía Aplicada. Asesor e investigador en la Fundación Rafael Preciado Hernández.

• SandraDenisseHerreraFlores. Ingeniera Industrial y Maestra en Proyectos de Desa-rrollo Urbano Sustentable, ambas por la Uni-versidad Iberoamericana. Se ha desempeña-do como Subsecretaria de Fomento y Nor-matividad Ambiental en la SEMARNAT y como Coordinadora de la Cruzada Nacional por un México Limpio en la SEMARNAT.

• EréndiraNegreteFlores. Maestra en Desa-rrollo Regional con especialidad en Políticas por el Colegio de la Frontera Norte y abogada por la Universidad Autónoma de Baja California.

• IvánJ.PaoliBolio. Asesor en el área política de la Fundación Miguel Estrada Iturbide AC.

• JoséFranciscoSalazarMadera. Comunicó-logo y gestor cultural. Fundador de Cultura en Escena AC y director de la revista cultural PAU-SA. Ha trabajado en Cultura Guadalajara en la Secretaría de Desarrollo Rural y actualmente en la Secretaría de Educación de Jalisco.

Editorial

CentralesLa urgencia de actuar contra el cambio climático

Carlos J. GuízarUna madurez que invita

José Francisco Salazar MaderaLas ciudades y la solidaridad: el impacto de la políticade desarrollo social en crecimiento y desarrollo urbano

Benjamín Chacón CastilloLa agenda urbano-ambiental en el ámbito local y el papel de la

cooperación internacional para su cumplimientoSandra Denisse Herrera Flores

ReflexiónIlegalidad en el aviso de rescisión.

Una propuesta a favor de la dignidad de los trabajadoresJesús Roberto Franco González

AgendasLa sentencia de la Corte de Estados Unidos y de la Suprema

Corte de México sobre los matrimonios homosexualesXavier Ginebra

Dimensionar la pobreza en MéxicoMaite García de Alba Rivas

Apuntes sobre los orígenes y evolucióndel conflicto magisterial. Posibles escenarios

Iván J. Paoli Bolio

Papeles de investigaciónPanorama de la política de acceso de las mujeres

a una vida libre de violencia en MéxicoEréndira Negrete Flores

DossierPresupuesto base cero.

Apuntes del foro Sistema Nacional de PresupuestoJonathan Sánchez López Aguado

IndicadoresLa deuda interna del gobierno de Peña Nieto

(2013-julio 2015)Salomón Guzmán Rodríguez

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ÍNDICE

año 21 número 247 octubre 2015

PresidenteRicardo Anaya Cortés

Secretario General Damián Zepeda Vidales

Tesorero NacionalEdgar Mohar Kuri

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.

PresidenteRicardo Anaya Cortés

Directora de Proyectos EspecialesEloísa Talavera Hernández

Director AcadémicoJorge Alonso Estrada

Directora de Administración y FinanzasMa. de Lourdes González Vázquez

Director Editorial y de Cooperación InstitucionalCarlos Castillo López

Directora del CEDISPANAngélica Martínez

Director editorialCarlos Castillo López CoordinadorJonathan Sánchez López Aguado

Dibujos de interioresRetorno Tassier / Gonzalo Tassier

Corrección, diseño y formaciónRetorno Tassier / Silvia Monroy Vázquez

LaFundaciónRafaelPreciadoHernándezes una institución académica que tiene como principal objetivo la generación de ideas útiles que coadyuven a resolver los problemas de la sociedad mexicana en los ámbitos económico, político y sociocultural.

Objetivos:Apoyar la capacitación social, política y económica de personas interesadas en estos temas.Elaborar, editar y publicar, directao indirectamente, boletines, revistas, memorias, apuntes, libros, videosy similares.Fomentar y financiar actividades de investigación social, políticay económica dentro del país.

Actividades:Establecer relaciones y colaborar con otras instituciones similares del país y del extranjero.Organizar, promover, estimular, patrocinar, dirigir y, en general, llevar a cabo directa o indirectamente cursos, seminarios, conferencias, reuniones de estudio, foros, mesas redondas, congresos y toda clase de

actividades relacionadas con la política, los asuntos sociales y la economía.

Bien Común es editada por el Partido Acción Nacional en colaboración con la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. El tiraje es de 1500 ejemplares.

La revista Bien Común es el principal órgano que la Fundación Rafael Preciado Hernández utiliza para dar a conocer públicamente los avances de los proyectos de sus investigadores. Al mismo tiempo que refrenda con este medio su compromiso con una cultura plural y democrática, abre espacio a otros analistas interesados en expresar sus puntos de vista sobre tópicos de actualidad para la sociedad mexicana.

Los puntos de vista externados por nuestros colaboradores no necesariamente reflejan la posición académica de la Fundación.

Los anuncios que aparecen en esta revista son resultado de convenios de intercambio no lucrativos establecidos con los interesados.

Publicación indizada en CLASE.

Certificado de licitud de título: 9152.Certificado de licitud de contenido: 6405. Reserva: 04–2004–081711193000–102ISSN1870–0438

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación por cualquier medio sin la autorización del editor, excepto para uso académico, con la cita completa de la fuente. No se devuelven originales.

Impreso en:Editores e Impresores FOC, S. A. de C. V.Los Reyes núm. 26, Col. Jardines de Churubusco, México, D. F. Tel.: 56 33 28 72

Correspondencia:Revista Bien ComúnÁngel Urraza 812, colonia Del Valle, 03100, México, D.F. Tel / Fax: 55 59 63 00carlos.castillo@fundacion.pan.org.mxwww.fundacionpreciado.org.mx

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EDITORIAL

De haber sido desde los años sesenta del siglo XX un tema marginal, abordado en ocasiones con esfuerzos serios y organizados, como el Club de Roma, en otras solamente a través del activismo social, el tema medioambiental ha cobrado cada vez una relevancia mayor, respaldada con frecuencia por datos científicos

y que despierta un interés creciente en numerosas regiones del mundo. Esta preocupación por no comprometer los recursos naturales del futuro en aras del desarrollo presente ha tenido sin duda experiencias de políticas públicas exitosas en diversos países, que no obstante son insuficientes para mitigar el avance de diversos fenómenos que merman ecosistemas, que alteran y trastornan, por ejemplo, la temperatura global por causas del efecto invernadero, pasando rápidamente de aquellos llamados a no utilizar aerosoloes por el problema a la capa de ozono a despertar la conciencia global sobre el daño que genera el uso de combustibles fósiles, el aumento en el uso de energías renovables y otros modos

de detener el deterioro del Planeta. En México, el Partido Acción Nacional fue el primero en abordar seriamente, desde su Programa de Acción Política del año 2004, “Desarrollo Humano Sustentable de cara al siglo XXI”, el tema del medio ambiente como un eje transversal de su actividad política, y que tuvo durante la presidencia de Felipe Calderón esfuerzos inéditos hasta el momento por impulsar desde el Gobierno federal acciones claras en ese sentido: programas de reforestación intensos, activa participación del país en foros internacionales, como la llamada COP de la que México fue sede, declaratoria de áreas naturales protegidas a lo largo y ancho del territorio nacional, entre otros tantos, se contraponen con esfuerzos disfrazados que desde el discurso y la demagogia buscan postular de manera exclusivamente nominal el aspecto del cuidado ecológico, sin ofrecer una política seria o eficaz para conseguir cambios profundos o transformaciones de mediano y largo plazo.

4

Referir al Partido Verde como ejemplo de lo anterior es obligado y demuestra, al mismo tiempo, que la preocupación por el medio ambiente no ha tenido, entre la clase política, portavoces claros hasta el día de hoy. Así, esta causa urgente y decisiva para el porvenir nacional no ha contado con representantes ni exponentes que la hagan suya, y resulta de sobremanera indispensable que se convierta en parte sustancial de la agenda pública, ya que cada retraso destruye

un patrimonio común para las generaciones de hoy y de mañana.

La presente edición de Bien Común busca, de este modo, poner sobre la mesa del debate la premura de la sustentabilidad ambiental. El momento es propicio no solamente por los múltiples fenómenos naturales que se agudizan –sequías, huracanes, inundaciones, entre otros– sino además por la evidencia científica que cada vez demuestra con mayor claridad que avanzamos hacia un punto en el que el daño puede ser irreparable. A ello se añade la Encíclica Laudato Si del Papa Francisco, quien de manera atinada ha generado una serie de debates al respecto alrededor del mundo, con lo que contribuye a dar luces nuevas a la cuestión y recordar que la “casa común” de la humanidad corre un peligro que

la propia humanidad ha causado y que sólo nosotros podemos contrarrestar.

Aunado a lo anterior, es crucial para la política en México tomar en seriolos asuntos del medioambiente. La sociedad en general ha hecho suyo el tema y demanda a los partidos y a sus representantes hacer lo propio; no es posible dar la espalda o ser indiferentes ante las demandas de la ciudadanía, y toca precisamente, tanto a nivel mundial como local, que los partidos de corte humanista sean quienes tomen la primera fila en esas demandas. No hacerlo implica el doble riesgo de las consecuencias que a diario tiene el no hacer nada, así como el seguir abriendo y ensanchando la brecha que aleja a los gobernantes

de los gobernados.

Sobran ejemplos y casos de éxito como los de Chile y Uruguay, en América, o los de Alemania y los países nórdicos, en Europa: ejemplos, empero, no sólo de acciones políticas sino además de concientizar a la sociedad en su conjunto, tanto desde el propio gobierno como a través de organizaciones civiles, para hacer suyo el cuidado del medioambiente a través de incentivos para acciones colectivas eficientes y que incidan de manera positiva en los cambios de hábitos individuales, en esquemas normativos estrictos y que se cumplan, en legislaciones

que aborden el tema de manera general y no sólo como asunto de ocasión.

En resumen: una visión de largo plazo que más allá de los réditos electorales incida, desde el presente, en un porvenir mejor.

Carlos Castillo López

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Algunos creían que los efectos del cambio climático no los viviríamos en el corto o el me-diano plazo, pero hoy en día vemos que la reali-dad es distinta porque representa el principal desafío de la humanidad y lo que hagamos o dejemos de hacer en el presente podría tener consecuencias irreversibles y lamentables, puesto que sus efectos pueden incrementarse en el futuro próximo con más inundaciones, olas de calor, un mayor aumento en el nivel del mar o sequías más severas.

Al responder seis preguntas, nos adentrare-mos de manera sencilla y accesible en lo que significa el cambio climático; qué consecuen-cias ha generado; cómo combatirlo; cómo nos afecta en México; por qué es urgente actuar para contrarrestarlo, ante lo que nos espera si se mantienen los niveles actuales de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfe-ra, la deforestación o por sólo no intervenir per-sonal o colectivamente debido a nuestra omi-sión, escepticismo, intereses, apatía o simple indiferencia.

La urgencia de actuar contrael cambio climático

Carlos J. Guízar

A continuación nos centraremos en algunos datos para que veamos que el combate al cam-bio climático, la sustentabilidad y la protección al medio ambiente no son sólo temas de moda o que parezcan sexis sino que deberían de ser la prioridad tanto para los principales tomadores de decisión, así como para la sociedad mundial en su conjunto, pues es un asunto que debe comenzar como una responsabilidad personal.

¿Quésonlosgasesdeefectoinvernaderoycuálessonsusnivelesactuales?Los gases de efecto invernadero (GEI) son aque-llos que debido a su alta concentración en la at-mósfera contribuyen al calentamiento global. Como su propio nombre lo indica, al igual que en un invernadero, dejan pasar los rayos solares pero después no permiten que salga el calor, así contribuyen a que la temperatura de la tierra au-mente irregularmente y con ello suba el nivel del mar o que se den fenómenos climáticos como el El Niño –que trataremos más adelante–, que se espera se intensifique en este año porque hay

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“una probabilidad superior al 90 por ciento de que El Niño se prolongue a lo largo del invierno 2015-2016 del Hemisferio norte y alrededor de un 85 por ciento de probabilidades de que se prolongue hasta la primavera de 2016”.1

Entre algunos de los GEI se encuentran el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O) o los gases fluorados. Ve-mos en el Gráfico 1 que resulta preocupante el incremento en los niveles atmosféricos en los últimos años, ya que de 1970 al 2000 se dio un aumento promedio de los GEI en un poco más del 1.3 por ciento anual, mientras que del 2000 a 2010 el porcentaje fue mayor, para llegar al 2.2 por ciento.2

Como también apreciamos en el Gráfico 1, el dióxido de carbono es el principal gas de efecto invernadero y es el que presentó las concentra-ciones globales más altas en 2010, con el 65 por ciento. Las emisiones de CO2 se producen por la quema de combustibles fósiles, la genera-ción de energía, el transporte o la actividad in-dustrial.

El Gráfico 2 nos muestra que los niveles ac-tuales de CO2 en la atmósfera son los más altos en miles de años y han superado el máximo his-tórico de 300 partes por millón (ppm) en más de 100 ppm, para llegar a 400.06 ppm en marzo de 2015. Más aún, en sólo una década las partes por millón de CO2 aumentaron de 378.21 ppm en junio de 2005 a 400.47 ppm para junio de 2015, lo que nos deja ver que en sólo unos años la concentración atmosférica de CO2 ha sobre-pasado los límites históricos por la falta de ac-ciones para reducir sus emisiones.

¿PorquépreocupantantolosnivelesdeGEIenlaatmósfera?En primer lugar, los GEI tienen fuertes conse-cuencias en la salud porque generan asma, cáncer de pulmón o enfermedades cardiacas, 1 Brandon Miller y Nick Thompson, “¿Será el fenómeno de ‘El Niño’ de 2015 el más in-tenso registrado?”, CNN México, 14 de agosto de 2015, http://mexico.cnn.com/planetac-nn/2015/08/14/sera-el-fenomeno-de-el-nino-de-2015-el-mas-intenso-registrado (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).2 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), Cambio climático 2014 Mitigación del cambio climático, Resumen para responsables de políticas; Contribución del Grupo de trabajo III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Suiza: IPCC, 2014), 7.

Gráfico1Emisiones antropógenas anuales de GEI totales por grupos de gases 1970-2010

Fuente: NASA, “Global Climate Change”, http://climate.nasa.gov/vital-sig-ns/carbon-dioxide/ (Fecha de consulta: 16 de agosto de 2015).

Fuente: Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), Cambio climático 2014 Mitigación del cambio climático, Resumen para responsables de políticas; Contribución del Grupo de trabajo III al Quin-to Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Suiza: IPCC, 2014), 7. Nota de la fuente: “Emisiones antropógenas anuales de GEI totales (Gt CO2eq/año) por grupos de gases, 1970-2010: CO2 procedente de la que-ma de combustibles fósiles y procesos industriales; CO2 procedente de la silvicultura y otros usos del suelo (FOLU); metano (CH4); óxido nitroso (N2O); gases fluorados8 abarcados en el Protocolo de Kioto”.

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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

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Gráfico2Medidas aproximadas (indirectas) de CO2

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Carlos J. Guízar

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de hecho, en China, el país que más emisiones de dióxido de carbono produce en el mundo, se calcula que debido a la contaminación en el aire murieron entre 1.2 y 2 millones de personas, lo que equivale a cuatro mil 400 muertes diarias. Así que no sorprende que, de acuerdo con cál-culos de Greenpeace, en abril de 2015, sólo menos del 10 por ciento de las ciudades chinas hayan cumplido con los estándares nacionales de calidad del aire.3

Por otro lado, también comentábamos ante-riormente sobre el fenómeno El Niño, pero ahora nos adentraremos un poco más en las conse-cuencias que trae consigo. Se le puede descri-bir como un calentamiento en el océano Pacífico –entre dos y cuatro grados centígrados más de lo normal– en la zona del Ecuador y hasta aquí no parece algo tan grave, sin embargo, sí lo es porque con ese aumento en la temperatura vie-nen otras secuelas como:4

• Las aguas cálidas del Pacífico occidental normalmente se quedan ahí gracias al viento que va de este a oeste, lo que hace que el agua más caliente vaya hacia Indonesia y Australia, pero al haber cambios en la intensi-dad y la dirección de los vientos, puede cau-sar que el agua con mayor temperatura se vaya a América de Sur.

• Cuando El Niño es más intenso, se da mayor calentamiento en la atmósfera y cambian los patrones de circulación, lo que lleva consigo lluvias más fuertes y más frecuentes en Cali-fornia y en las costas sudamericanas del este pero, como la atmósfera trata de equilibrarse, al llover más en América del Norte y del Sur, las zonas lluviosas del sur de Asia y Australia cambian también sus patrones y se generan sequías.

3 Dominique Mosbergen, “Air pollution causes 4,400 deaths in China every single day: study”, Huffpost Green, 14 de agosto de 2015, http://www.huffingtonpost.com/entry/air-pollution-china-deaths_55cd9a62e4b0ab468d9cefa9 (Fecha de consulta: 14 de agosto de 2015).4 Brandon Miller y Nick Thompson, “¿Será el fenómeno de ‘El Niño’ de 2015 el más in-tenso registrado?”, CNN México, 14 de agosto de 2015, http://mexico.cnn.com/planetac-nn/2015/08/14/sera-el-fenomeno-de-el-nino-de-2015-el-mas-intenso-registrado (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

• Debido al aumento de la temperatura en el Pacífico, hay más huracanes y en su parte occidental se presentan tifones.

• La vida marina también se ve afectada por-que al haber aguas más calientes en el Pa-cífico occidental, los peces se ven ahuyen-tados y esto afecta a la pesca en América Latina.

• En 1997, El Niño rompió sus récords y gene-ró condiciones que llevaron a la muerte a 23 mil personas y daños por alrededor de 45 mil millones de dólares. Se dieron incendios in-controlables en el sureste asiático debido a las sequías y 35 condados en California fue-ron declaradas zonas de desastre por las inundaciones y los deslaves.

¿QuélepasaalPlanetaconelcambioclimático?Como hemos visto, la temperatura de la Tierra se incrementa y preocupa que los últimos 50 años han sido en los que el alza ha sido mayor. Sólo en las pasadas cinco décadas se duplicó el aumento en la temperatura del Planeta, en com-paración con los 100 años anteriores en los que fue de 0.74ºC, pero si “las concentraciones del gas de efecto invernadero en la atmósfera se duplican respecto de los niveles preindustriales, se produciría un calentamiento medio de unos 3°C”.5

Siguiendo con los cambios que han tenido los mares debido al cambio climático, vemos en el Gráfico 3 que, de enero de 1993 a mayo de 2015, se ha dado una tasa de cambio en los niveles de los mares de 3.21 mm por año; sin embargo, si comparamos los datos de mayo de 1997 con los de mayo de 2015, veremos con alarma que en el primer año la diferencia fue de 0.43mm mientras que para el actual fue de 65.67mm.

5 Portal de la labor del Sistema de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, “La tierra y el cambio climático”, UN, http://www.un.org/es/climatechange/changes.shtml (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

Carlos J. Guízar

8

Aunado a los cambios en los niveles y la tem-peratura de los mares, tenemos el deshielo de los polos que, en la placa de hielo de la Antártida del Polo Sur, su disminución de masa de 2002 a la fecha ha sido de 134 mil millones de tonela-das métricas anuales, mientras que para el Polo Norte, en la placa de hielo de Groenlandia, ha sido de 287 mil millones de toneladas métricas por año. Además, en el Ártico, la cantidad de hielo en el mar alcanzó sus niveles más bajos porque ha tenido una tasa de disminución del 13.3 por ciento por década, con relación al pe-riodo 1981-2010, por lo que llegó a los 3.61 mi-llones de kilómetros cúbicos en 2012.6 6 NASA, “Global Climate Change”, http://climate.nasa.gov/vital-signs/carbon-dioxide/ (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

¿QuépasasinobajamoslasemisionesdeGEIyactuamosahora?Con la información anterior, el escenario no pa-rece muy alentador, sin embargo, hay que ser realistas y darnos cuenta que de no actuar y re-ducir las emisiones de gases de efecto inverna-dero para combatir el cambio climático, las pro-yecciones serán todavía más graves de lo que hemos visto hasta ahora y el futuro parecerá todavía más sombrío, porque, al ver el Gráfico 4, si la temperatura de la Tierra sigue en aumento, los riesgos suben drásticamente.

Con relación al Gráfico 4, notamos que hay siete niveles de riesgo que pueden presentarse, pero sólo incluiremos cuatro para darnos una

Fuente: NASA, “Global Climate Change”, http://cl imate.nasa.gov/vital-signs/car-bon-dioxide/ (Fecha de consulta: 16 de agosto de 2015).

Gráfico3Diferencia en los niveles de los mares de 1993 a la fecha

60

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-201995 2013

Mayo de 201565.67 mm

201020072004Año

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Gráfico4Cambios en la temperatura y riesgos

Fuente: Grupo Intergu-bernamental de Expertos sobre el Cambio Climáti-co (IPCC), Cambio climá-tico 2014 Impactos, adaptación y vulnerabili-dad, Resumen para res-ponsables de políticas; Contribución del Grupo de trabajo II al Quinto In-forme de Evaluación del Grupo Intergubernamen-tal de Expertos sobre el Cambio Climático (Suiza: IPCC, 2014), 13. “Los riesgos se conside-ran clave por una peligro-sidad alta o por una vul-nerabilidad alta de las so-ciedades y los sistemas expuestos, o por ambos. La identificación de los riesgos clave se ha basa-do en el juicio experto uti-lizando los siguientes cri-terios específicos: gran magnitud, alta probabili-dad o irreversibilidad de los impactos; momento de los impactos; vulnera-bilidad persistente o ex-posición que contribuyen a los riesgos, o posibilida-des limitadas para reducir los riesgos mediante la adaptación o la mitiga-ción”.

1990

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ObservadoRCP8,5 (escenario de altas emisiones)SolapamientoRCP2,6 (escenario de migitación de bajas emisiones) Indetectable

Sistemas únicos y

amenazados

Episodios únicos y extremos

Episodios singulares

a gran escala

Distribución de impactos

Impactostotales

globales

Moderado Alto Muy alto

1950 2000 2050 2100

Nivel de riesgo adicional debido al cambio climático

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Carlos J. Guízar

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mejor idea de lo que representan. Cabe resaltar que abarcan todos los sectores y regiones, cada uno de los riesgos clave contribuye a distintos motivos de preocupación –“motivos de preocu-pación integradores proporcionan un marco para resumir los riesgos clave”–:7

“i) Riesgo de muerte, lesión, mala salud o des-organización de los medios de subsistencia en zonas costeras bajas y pequeños Estados insulares en desarrollo y otras islas peque-ñas, debido a mareas meteorológicos, inun-daciones costeras y elevación del nivel del mar. [MDP 1-5]

iii) Riesgos sistémicos debido a episodios me-teorológicos extremos que provocan el co-lapso de redes de infraestructuras y servicios esenciales como la electricidad, el suministro de agua y servicios de salud y de emergen-cia. [MDP 2-4]

v) Riesgo de seguridad alimentaria y fallo de los sistemas alimentarios relacionados con la va-riabilidad y los extremos del calentamiento, la sequía, la inundación y la precipitación, en particular para las poblaciones pobres de los entornos urbanos y rurales. [MDP 2-4]

viii) Riesgo de pérdida de ecosistemas y biodi-versidad acuáticos terrestres y continentales, y los bienes, funciones y servicios ecosistémicos que proporcionan para los medios de subsistencia. [MDP 1, 3 y 4]”.8

De este modo, vemos que, de no actuar y de continuar con los mismos niveles de emisiones de GEI a la atmósfera, seguirá el incremento en la temperatura de la Tierra y pondremos en ries-go al Planeta y a la humanidad entera.

Cada uno de los motivos de preocupación (MDP) tiene distinta sensibilidad ante el incre-mento en la temperatura, sin embargo, en el pri-mero, “Sistemas únicos y amenazados”, nota-7 Para conocer los motivos de preocupación y sobre los riesgos, el documento se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg2/ar5_wgII_spm_es.pdf.8 Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), Cambio cli-mático 2014 Impactos, adaptación y vulnerabilidad Resumen para responsables de po-líticas; Contribución del Grupo de trabajo III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Suiza: IPCC, 2014), 13.

mos que con los cambios climáticos actuales ya hay sistemas amenazados, así como ecosiste-mas y culturas. Del mismo modo, el segundo, “Episodios meteorológicos extremos”, hemos visto que estos se presentan hoy en día, como anotábamos antes con el fenómeno de El Niño, pero también con olas de calor más severas y prolongadas como la que se vivió en el verano europeo en 2015.

Por ejemplo, para la semana del 28 de junio al 4 de julio de 2015, Europa registró aumentos considerables en su temperatura porque tenía un incremento del 7ºC sobre las medias norma-les para ciertas partes de Europa como Alema-nia, Reino Unido, Francia, Bélgica o España. En Inglaterra se vivió el 1 de julio más caliente de su historia, cuando la temperatura alcanzó los 36.7ºC en Londres; el 5 de julio en Alemania se rompió el récord nacional con la temperatura más alta ya que en la estación climatológica de Kitzingen se registraron 40.3ºC y lo mismo Ber-lín, que tuvo su día con las temperaturas más altas de las que haya registro desde 1876.9

En el tercer MDP, “Distribución de los impac-tos”, que es uno en los que también actualmente vemos las consecuencias, de acuerdo al propio documento del IPCC, notamos que los “riesgos se distribuyen de forma dispar y son general-mente mayores para las personas y comunida-des desfavorecidas de los países sea cual sea el nivel de desarrollo de estos. Los riesgos ya son moderados debido a los diferentes impactos del cambio climático en las distintas regiones sobre la producción agrícola en particular”.

Los últimos dos MDP no han presentado se-cuelas porque estas son todavía más graves pero además requieren de un mayor aumento de temperatura a lo que hemos presenciado. Aun así, lo alarmante es que conforme suba la temperatura de la Tierra, el cambio climático se-guirá cobrando vidas, devastando ecosistemas y poniendo en riesgo a la humanidad en todos los sentidos, con consecuencias que pueden llegar a ser irreversibles. 9 Climate.gov, “Summer heat wave arrives in Europe”, NOAA, 14 de julio de 2015, https://www.climate.gov/news-features/event-tracker/summer-heat-wave-arrives-europe (Fecha de consulta: 16 de agosto de 2015).

Carlos J. Guízar

10

¿CómoleafectaaMéxicoelcambioclimáticoycómoestánlosmunicipios?Somos uno de los país que más claramente vive las consecuencias del cambio climático, por ello, es necesario que tomemos cartas en el asunto ya que, de acuerdo con el Banco Mun-dial, se esperan los siguientes impactos en México:10

• Para 2020 el clima será más cálido, pues se proyecta un incremento en la temperatura en el invierno (diciembre-febrero) que oscilará entre los 0ºC y 2.5º, mientras que en el verano (junio-agosto) será de entre 0.9ºC y 2.2ºC, siendo to-davía más preocupante que para 2050, espe-cialmente, en el norte y centro del país, el clima será más cálido en entre 2ºC y 4ºC.

• El clima será más seco y habrá disminucio-nes en las precipitaciones con relación al es-cenario base de 1961-1990, por lo que de 2060 a 2090, los modelos utilizados predicen una reducción en la precipitación de entre el 10 y el 28 por ciento, afectando del mismo modo a que disminuya la humedad en el sue-lo y que este sea más seco. Al igual, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) argumenta que México podría tener una disminución significativa en su disponibi-lidad de agua natural de entre el 10 y el 20 por ciento y más del 40 por ciento de los hu-medales costeros del Golfo de México.

• “El ciclo hidrológico será más intenso y aumentará el número de tormentas fuertes y la intensidad de los períodos de sequía. Va-rias proyecciones globales predicen que la temperatura de la superficie del océano po-dría aumentar entre 1 y 2° C, lo que incrementará la intensidad de los huracanes tropicales, especialmente en áreas que ya experimentan tales tormentas como las cos-tas del mar Caribe, del Golfo de México y del Pacífico. Otras predicciones establecen que en estas tormentas la intensidad de los

10 Unidad Administrativa del Sector de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe, Las dimensiones sociales del cambio climático en México (Washington, DC: Banco Mundial, 23 de mayo de 2013), 12.

vientos aumentará un 6% y que la precipita-ción aumentará 16%”.

• “Los modelos climáticos proyectan un au-mento en el nivel del mar de la costa del Pa-cífico entre 0.13 y 0.51 metros y de 0.13 a 0.56 metros para la costa atlántica hacia el año 2090, en comparación con los niveles de 1980-199; sin embargo, otros modelos pre-dicen un aumento de hasta unos dos metros. Como resultado, las tierras coste- ras bajas, especialmente en la península de Yucatán, estarán más expuestas a la inundación per-manente. El aumento del nivel del mar ya ha alcanzado tres mm/año en el Golfo de Méxi-co; con aumentos más pequeños en la costa del Pacífico”.

México es un país que se ha visto afectado con-siderablemente por los riesgos que acompañan al cambio climático, por lo que en 2010 el nú-mero de personas afectadas a causa de desas-tres naturales en México superó al millón y me-dio de personas.11

Los desastres naturales afectan más a quie-nes menos tienen porque, en 2005, en el caso del huracán Wilma, este golpeó principalmente a las zonas turísticas más ricas de Yucatán, por lo que de los cinco mil millones de pérdidas, más del 50 por ciento estaba asegurado, mien-tras que, en sentido opuesto, Stan golpeó las zonas marginadas de Chiapas y ahí sólo el 10 por ciento de los 3 mil millones en pérdidas es-taba asegurado.12

Ahora bien, vinculándolo con el tema local, vemos que en México hay 13 entidades que es-tán catalogadas como aquellas con muy alta vulnerabilidad ante el cambio climático. Como observamos en la Tabla 1, la suma total de los municipios de cada uno de estos estados llegó a 480, resaltando Oaxaca con 30 municipios con muy alta vulnerabilidad y Chiapas con 29.

11 Unidad Administrativa del Sector de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe , Las dimensiones sociales del cambio climático en México (Washington, DC: Banco Mundial, 23 de mayo de 2013; 18.12 Unidad Administrativa del Sector de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe , Las dimensiones sociales del cambio climático en México (Washington, DC: Banco Mudial, 23 de mayo de 2013; 18.

Carlos J. Guízar

11

Si nos adentramos más, vemos que también Oaxaca sobresale como el estado con más mu-nicipios con alta vulnerabilidad, con 166, segui-do por Veracruz con 57 y en tercer lugar Chia-pas con 56. Los estados que tienen el mayor porcentaje de sus municipios en vulnerabilidad muy alta y alta, son Chiapas con el 72 por cien-to, Guerrero con el 41 por ciento y Oaxaca con el 34 por ciento.

Así pues, advertimos que los municipios son el primer frente ante el cambio climático, ya sea para su mitigación pero también para generarlo, por ello, es necesario que en el marco municipal se fortalezca la reducción de gases de efecto invernadero, el cuidado al medio ambiente y las políticas de sustentabilidad que garanticen el mejor uso responsable de los recursos y tam-bién fomenten la adaptación.

Tabla1Vulnerabilidad municipal al cambio climático en los 13 estados

con mayor riesgo en la República Mexicana

Vulnerabilidadalcambioclimático %demunicipiosconrelaciónaltotal

estatalEntidad Muyalta Alta Total

Baja California 1 1 20

Chiapas 29 56 85 72

Chihuahua 2 2 3

Guerrero 1 32 33 41

Hidalgo 15 15 18

Oaxaca 30 166 196 34

Puebla 9 40 49 23

Quintana Roo 1 1 11

San Luis Potosí 1 13 14 24

Sonora 2 2 3

Tabasco 4 4 24

Veracruz 4 57 61 29

Yucatán 1 16 17 16

Total 75 405 480 20

Fuente: Semarnat, Vulnerabilidad al cambio climático en los municipios en México, http://iecc.inecc.gob.mx/municipios-vulnerables.php (Fecha de consulta: 23 de agosto de 2015).

Carlos J. Guízar

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Siguiendo con la vulnerabilidad climática de los municipios en México y tomando datos del estudio “Índice de Vulnerabilidad Climática de las Ciudades Mexicanas”, realizado por el Insti-tuto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y que hace su medición tomando en cuenta a 121 indicadores, la evaluación de tres dimensiones

(ver Diagrama 2), 373 municipios y las 86 ciuda-des más importantes del país, analizaremos los riesgos que tienen actualmente las municipali-dades en la República Mexicana para darnos una mejor idea de la necesidad que tenemos para tomar medidas concretas contra el cambio climático y hacerlo desde lo local.

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, “Índice de vulnerabilidad climática de las ciudades mexicanas” (Versión preliminar de la exposición presen-tada en México el 15 de noviembre de 2011).

Diagrama2Dimensiones de evaluación de municipios en vulnerabilidad del IMCO

•Índicedecalidaddereglamentosycódigos de construcción

•Desarrollourbanointegralsustentable•Índicedeplaneaciónyordenamiento

territorial•Políticadeprevenciónderiesgosy

peligros•Potencialdeconectividadymovilidad•Rutasterrestresdesalida/entrada•Redcarreteraavanzada

(carreteras troncales de 4 carriles)•Víaspavimentadas•Unidadesmédicas•Personalmédico•Densidaddepoblación

•Índicedemarginación•Limitaciónmotriz•Limitaciónmental•Niños•Adultosmayores•Mujeres•Usuariosdeinternet•Televisión

•Tasadereforestaciónanual•Áreasverdes•Cambioyvolatilidaddetemperatura•Cambioyvolatilidaddepersepción•Cambioyvolatilidaddeviento

Social

Climática

Del Índice de Vulnerabilidad Climática de las Ciudades Mexicanas, destacan los siguientes resultados:13

• De acuerdo con la Tabla 2, en la dimensión climática, el mayor por-

centaje de los municipios urbanos se encuentra en el nivel de vul-nerabilidad medio, con el 23.86 por ciento. En la dimensión social el porcentaje más alto de los municipios también está en el nivel medio, con el 21.44 por ciento, mientras que en el caso de la di-mensión de infraestructura, las ciudades tienen su mayor porcen-taje en el nivel medio alto con el 18.76 por ciento, representando entonces este último el de mayor riesgo para las 373 ciudades in-cluidas en el índice.

13 Instituto Mexicano para la Competitividad, “Índice de vulnerabilidad climática de las ciudades mexicanas” (Versión preliminar de la exposición presentada en México el 15 de noviembre de 2011).

Carlos J. Guízar

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Tabla2Nivel de vulnerabilidad de las ciudades analizadas por dimensión

NiveldevulnerabilidadDimensiones

Climática Social Infraestructura

Muy baja 29 21 26

Baja 54 63 55

Medio baja 50 58 54

Media 89 80 68

Medio alta 56 73 70

Alta 62 58 52

Muy alta 33 20 48

Fuente: Instituto Mexicano para la Competitividad, “Índice de vulnerabilidad climática de las ciudades mexicanas” (Versión preliminar de la exposición presen-tada en México el 15 de noviembre de 2011).

• De 1974 a 2011, en los cambios en la tem-peratura de los municipios urbanos vemos que el 66 por ciento de estos son más cá-lidos, el 34 por ciento son más fríos y el 26 por ciento son más volátiles en sus tempe-raturas.

• Con los cambios en la lluvia, destaca que de 1974 a 2011, 64.6 por ciento de las ciudades son más secas, el 35.4 son más lluviosas y el 40 por ciento son más volátiles.

• Las tres entidades que muestran los núme-ros más elevados de municipios con vulnera-bilidad climática muy alta son: Veracruz (19), Estado de México (10) y Michoacán (1).

• Las tres entidades que presentan los núme-ros más altos de los municipios con vulnera-bilidad social muy alta son: Puebla (4), Vera-cruz (3) y San Luis Potosí (2).

• Las tres entidades que presentan los núme-ros más altos de municipios con vulnerabili-dad en infraestructura muy alta son: Oaxaca (18), Tlaxcala (13) y Puebla (4).

Por último, para conocer un poco más las características sociales, institucionales y am-bientales de los municipios de acuerdo a su ni-vel de riesgo hidrometeorológico en bienes pú-blicos y privados, resalta que:14

• De la población indígena en los municipios, el 41.6 por ciento de la población se encuentra en un nivel elevado de riesgo.

• De ocurrir más desastres hidrometeorológicos, resultaría preocupante que el 71.3 por ciento de la población carece del derecho a la sa-lud, por lo que en caso de una desgracia, los servicios de salud no tendrían capacidad para afrontar la situación.

• Solamente el 21.2 por ciento de los munici-pios con elevado nivel de riesgo cuenta con programas vigentes de respuesta ante de-sastres, por lo que, de aumentar los efectos del cambio climático, muy pocas alcaldías

14 Unidad Administrativa del Sector de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe , Las dimensiones sociales del cambio climático en México (Washington, DC: Banco Mundial, 23 de mayo de 2013; 18.

Carlos J. Guízar

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podrían dar respuesta a las necesidades de su población.

• Menos del 55.2 por ciento de los municipios con nivel elevado y de bajo riesgo no cuentan con mapas de riesgo en vigencia, lo que au-menta la vulnerabilidad de la población y la posibilidad de que los gobiernos municipales prevean o reaccionen de manera adecuada ante los riesgos hidrometeorológicos.

• El 74.5 por ciento y el 45.9 por ciento de los municipios en nivel elevado y bajo, respecti-vamente, reportan que tienen alto riesgo de deforestación.

Ante esta realidad, es importante que los muni-cipios tomen medidas para mitigar el cambio climático y también de adaptación porque, en primer lugar, los que viven en mayor riesgo son los grupos vulnerables de la población quienes sufrirán más directamente los cambios del cam-bio climático y, segundo, porque sus efectos se seguirán viviendo a pesar de tomar acciones para su mitigación.

¿Cómohacerlefrentealcambioclimático?UnllamadoalaacciónparticularycolectivaHay dos caminos principales para hacerle frente al cambio climático:15

1. Mitigación: reducir las emisiones y los niveles de los GEI en la atmósfera y utilizar fuentes de energía renovables y más limpias.

2. Adaptación: reducir la vulnerabilidad oca-sionada por el cambio climático, para adap-tarnos a las modificaciones que sufre el pla-neta. También se trata de utilizar de la mejor

15 NASA, “Global Climate Change”, http://climate.nasa.gov/vital-signs/carbon-dioxide/ (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

manera los recursos y aplicar políticas y prácticas para hacerle frente.

Así pues, tanto en lo personal como en lo colec-tivo debemos enfocarnos en estos caminos porque no es sólo por medio de grandes accio-nes como se puede hacer la diferencia para combatir el cambio climático y proteger el me-dio ambiente.

También es necesario que como ciudadanos presionemos a nuestros representantes y go-bernantes para que se proponga y se aplique una agenda verde, que busque la utilización de energías renovables, la separación de residuos sólidos, el uso responsable del agua o la aplica-ción de políticas que promuevan la sustentabili-dad para emplear los recursos de la mejor ma-nera y preservarlos para las siguientes genera-ciones porque, por ejemplo, la deforestación provoca “hasta el 20 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el mun-do, debido a la tala de gran parte de los bos-ques para uso agrícola. Con un ordenamiento eficaz, los bosques son sumideros netos de car-bono capaces de absorber permanentemente cerca de la décima parte de las emisiones mun-diales de CO2 en la biomasa, el suelo y los pro-ductos forestales”.16

Uno de los aspectos centrales para combatir el cambio climático, es el uso de energías lim-pias para recudir la emisión de GEI ya que, como vemos en el Gráfico 5, la producción energética, el transporte y la industria representan las princi-pales fuentes de GEI porque principalmente se nutren de fuentes fósiles como el carbón o el petróleo.

16 Portal de la labor del Sistema de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, “La tierra y el cambio climático”, UN, http://www.un.org/es/climatechange/changes.shtml (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

Carlos J. Guízar

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Así que las energías renovables representan una herramienta esencial para reducir las emisiones de GEI a la atmósfera y hacerle frente al cambio climático y a sus terribles consecuencias.

En el caso de México, en vez de dar el paso hacia una transición energética con la última re-forma estructural en la materia, la mayor parte de los legisladores se quedaron cortos para se-guir en la era del petróleo, en vez de darle la bienvenida a las energías renovables. Esto su-cedió porque, a propuesta de legisladores de Acción Nacional, se presentó un paquete verde que complementaría la reforma energética para abrirle el paso a las energías limpias, sin embar-go, aunque se aprobó en la Cámara de Diputa-dos a finales de 2014, en 2015 la Cámara de Senadores la mandó a la congeladora y dejaron ir una oportunidad histórica pero que todavía puede ser aprovechada.

A pesar de ser uno de los países con mayor potencial, México tiene el riesgo de entrar tarde a las energías renovables porque los precios del petróleo van a la baja, lo mismo que nuestras reservas y las energías limpias se vuelven cada vez más rentables ambiental y económicamente.

Ser ambientalmente responsables también nos traería beneficios económicos porque, de acuerdo al estudio “Plan integral para el desa-rrollo de las energías renovables en México 2013-2018” de PwC, si en nuestro país se ge-neraran 10 mil gigavatios por hora (GWh) a tra-vés de energías renovables, al año se daría un incremento en el Producto Interno Bruto (PIB) de 346 mil millones de pesos, se podrían crear hasta 15 mil empleos y se lograría una recauda-ción fiscal de 23 mil millones de pesos.17

17 Francisco Muciño, “México le da la espalda a las energías renovables”, Forbes México, 19 de mayo de 2015.

Fuente: Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), Cambio climático 2014 Mitigación del cambio climático, Resumen para responsables de políticas; Contribución del Grupo de trabajo III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Suiza: IPCC, 2014), 9.

Gráfico5Emisiones de gases de efecto invernadero por sectores económicos

Energía1.4%

Produccióneléctrica y térmica25%

Industria11%

49 GtCO2eq

Transporte0.3%

Edificios12%

AFOLU0.87%

AFOLU24%

Edificios6.4%

Transporte14%

Industria21%

Otra energía9.6%

Carlos J. Guízar

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Por ello, al no aprobar la Ley de Transición Ener-gética, México pierde, porque de haberlo hecho, se estima que para 2024 se habrían generado alrededor de 90 mil empleos directos, se baja-rían las emisiones de gases de efecto inverna-dero en entre 30 y 50 millones de toneladas de dióxido de carbono y “se limitaría hasta en un 65 por ciento la explotación de los hidrocarburos convencionales y no convencionales a través de técnicas con fuertes impactos negativos sobre el medio ambiente y la población”.18

A diferencia de lo que pasó en nuestro país, hay otros que han optado por por una transición energética hacia fuentes renovables como Ale-mania o Brasil y, por lo que pinta como una bue-na oportunidad para tener un futuro más espe-ranzador, resalta el caso de Estados Unidos, un país que se ha distinguido por su cerrazón a apostarle a las energías limpias, tanto en lo na-cional como en lo internacional, y a regular a sus empresas y transportistas para reducir sus emi-siones de GEI a la atmósfera. 18 Tania L. Montalvo, “La de energías verdes, la única ley que falta de la reforma energética”, Animal Político, 1 de mayo de 2015, http://www.animalpolitico.com/2015/05/la-de-energias-verdes-la-unica-ley-que-falta-de-la-reforma-energetica/ (Fecha de consulta: 1 de agosto de 2015.

Como un excelente preámbulo para la Con-ferencia de las Partes 21 (COP21) a celebrarse a finales de 2015 en París, Francia, en donde se buscará concretar “un nuevo acuerdo interna-cional sobre el clima aplicable a todos los paí-ses, con el objetivo de mantener el calentamien-to global por debajo de los 2ºC”,19 el mundo re-cibió como una buena noticia el Plan de Ener-gías Limpias presentado por Barack Obama en agosto de 2015 porque EEUU es el segundo país que más contaminantes de carbono emite después de China.

Los GEI que emiten a la atmosfera y que tie-nen en mayor grado son el dióxido de carbono con el 82 por ciento, el metano con el 9 por ciento, el óxido nitroso con el 6 por ciento y los gases fluorados con el 3 por ciento, que equiva-len a los círculos externos del Diagrama 1. En este también vemos que el sector que más ga-ses de efecto invernadero genera en EEUU es el energético con el 32 por ciento, seguido del transporte con el 28 por ciento y en tercer lugar la industria con el 20 por ciento.

19 COP21 París 2015, http://www.cop21.gouv.fr/es (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

Fuente: The White House, Climate Chance and President Obama’s Action Plan, https://www.whitehouse.gov/climate-change (Fe-cha de consulta: 14 de agosto de 2015).

Diagrama1Gases de efecto invernadero por sector en EEUU

10%Comercial

y residencial

10%Agricultura

20%Industria

28%Transporte

32%Electricidad

Carlos J. Guízar

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El Plan de Energías Limpias de Obama surge al ver que Estados Unidos paga cara su omisión de no actuar frente al cambio climático y en res-puesta a las emisiones que genera por sector económico, mismos que vimos en el Gráfico 1, porque, entre otros:20

• En 2012 le costó a la economía estadouni-dense 100 mil millones de dólares. Por ejem-plo, 30 mil millones de dólares debido a la sequía y ola de calor ó 65 mil millones por la súper tormenta Sandy.

• 2014 fue el año más caluroso del que se ten-ga registro en la historia y 2015 pinta para quitarle dicho record. Para los 48 estados contiguos de la Unión Americana 7 de los 10 años han registrado las temperaturas más al-tas que han ocurrido desde 1998.

• De consolidar el plan, para 2030 se habrán prevenido: 3 mil 300 muertes prematuras; mil 700 ataques cardiacos no fatales y 90 mil ataques de asma a niños y 300 mil días per-didos en las escuelas y empleos. Además, se habrán reducido 282 mil millones de tonela-das de óxido nitroso y 318 mil toneladas de dióxido de azufre, así que los beneficios en la salud pública y el clima por combatir el cam-bio climático llegarán a los 54 mil millones de dólares solamente en 2030.

Ahora bien, los estadounidenses se dieron cuenta de los riesgos y buscan tomar acciones pero ¿qué incluye el plan de Obama?:21

• Establecer estándares flexibles y alcanzables para reducir las emisiones de CO2 de las plantas de energía para 2030 en 32 por cien-to, tomando como base los niveles de 2005, esto equivale a la emisión de GEI anual de

20 The White House, “Climate Chance and President Obama’s Action Plan”, https://www.white-house.gov/climate-change (Fecha de consulta: 14 de agosto de 2015). 21 Para la siguiente sección se usaron las siguientes fuentes: The White House, “Climate Chance and President Obama’s Action Plan”, https://www.whitehouse.gov/climate-change (Fecha de consulta: 14 de agosto de 2015). The White House, “Fact Sheet: President Obama to Announce Historic Carbon Pollution Standards for Power Plants”, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/08/03/fact-sheet-president-obama-announce-historic-carbon-pollution-standards (Fecha de consulta: 18 de agosto de 2015). United States Environmental Protection Agency (EPA), “The Clean Power Plan Protects Our Environment, Health & Economy”, http://www2.epa.gov/cleanpowerplan/clean-power-plan-protects-our-environ-ment-health-economy (Fecha de consulta: 15 de agosto d 2015).

166 millones de automóviles o lo que equival-dría a proveer de energía al 95 por ciento de los hogares en EEUU.

• Reducir las emisiones de GEI en 17 por cien-to para 2020 y en entre 26 y 28 por ciento para 2025, de acuerdo a los niveles de 2005.

• Establecimiento de un Plan de Incentivos de Energías Limpias que dé créditos para inver-tir en la generación eléctrica a través de reno-vables y que priorice la inversión en proyec-tos que se destinen a comunidades de bajo ingreso.

• Los estados tendrán más tiempo para dar sus propuestas y lograr sus metas a través de las estrategias que decidan pero además tendrán que comprometerse con las comuni-dades de escasos recursos, tribus o en situa-ción de vulnerabilidad.

• Se han establecido estándares más riguro-sos para los vehículos pesados y ligeros que, de completarse en 2025, le habrá ahorrado a la la población estadounidense alrededor de 1.7 billones de dólares, se habrán reducido mil millones de toneladas de contaminación de carbono y durante todo el programa se habrán reducido en 6 mil millones de tonela-das métricas los GEI.

• Expandir la economía basada en energías limpias. Se espera que para 2030 las energías renovables representen el 30 por ciento de su capacidad, lo que hará que un estadouniden-se promedio ahorre en 2030 alrededor de 85 dólares y los consumidores ahorren un total de 155 mil millones de dólares entre 2020 y 2030, lo que ayudará a que se pueda llevar energía a 30 millones de viviendas.

• Con las medidas tomadas por el gobierno de Barack Obama se espera que para 2030 el 30 por ciento de su energía provenga de fuentes renovables, por lo que para ese año se habrá incrementado en 300 por ciento la capacidad energética eólica y en 2 mil por ciento la solar, comparando con cifras de 2008.

Carlos J. Guízar

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• Se fijó la meta para que el gobierno federal compre al menos el 20 por ciento de su ener-gía de fuentes renovables y también reduzca las emisiones gubernamentales federales de GEI en 28 por ciento para 2020.

• Se establecerán trabajos conjuntos con to-dos los órdenes de gobierno para promover la inversión en acciones de mitigación y adaptación.

Aunque existe un ánimo obstruccionista de una buena parte de los legisladores republicanos y de los estados que se benefician de las fuentes fósiles de energía fósiles -Texas con el petróleo o aquellos productores de carbón porque EEUU es el país con las reservas recuperables estima-das más grandes, por lo que en 2013 produje-ron en la Unión Americana mil millones de tone-ladas cortas de carbón22– pero si tomamos en cuenta las preferencias electorales de los votan-tes, vemos que de los registrados para votar en 2016, el 58 por ciento afirmó que tendería por aquellos candidatos que apoyen el combate al cambio climático y el 38 por ciento dijo que di-cha posición le resulta sumamente importante,23 así que lo ambiental cobra fuerza en la agenda pública de aquel país.

A pesar de las complicaciones políticas que puedan presentarse para llevar a cabo el Plan de Energías Limpias de Obama, parece una muy alentadora señal para la COP21 que una de las principales potencias mundiales se deci-da abiertamente a reducir sus emisiones de GEI y a luchar diligentemente en contra del cambio climático.

No obstante, tendrán duras pruebas que pa-sar, como los estados productores de petróleo 22 US Energy Information Administration, “What is the role of coal in the United States?”, http://www.eia.gov/energy_in_brief/article/role_coal_us.cfm (Fecha de consulta: 17 de agos-to de 2015). 23 David Ropeik, “The Obama Clean Energy Plan Moves Us Past the False Debate Over Climate Change”, Huffington Post, 8 de agosto de 2015 (Fecha de consulta: 12 de agosto de 2015).

o de carbón, que sí, pueden sufrir algunas pér-didas en un inicio pero a la larga no sólo ganará el país sino el mundo entero, tal y como ha pa-sado con la transición energética en Alemania, con la Energiewende o transición energética, que ha demostrado que tomar decisiones res-ponsables y sustentables, posiblemente poco rentables políticamente al comienzo, también dan como resultado beneficios económicos, políticos y un futuro más esperanzador para la humanidad.

Dentro del ámbito municipal, es importante que los gobiernos tomen medidas para fomen-tar la mitigación y la adaptación, especialmente, aquellos ubicados en zonas urbanas porque son los que más pueden contribuir a combatir el cambio climático y que más influyen para que este se incremente.

Vale la pena promover acciones como el Pro-grama de Acción Climática Municipal (PAC-MUN), que impulsa la organización ICLEI-Go-biernos Locales por la Sustentabilidad y que cuenta con el apoyo del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) y recibe apoyo financiero de la Embajada Británica en México.

Gracias a estos esfuerzos se creó la Guía para Elaborar el Plan de Acción Climática Muni-cipal que, para 2012, ya era implementada en 80 municipios de todo el país. La guía se divide en tres áreas: inventarios, mitigación y vulnerabi-lidad y adaptación y

Los PACMUN son una excelente herramienta para los municipios porque:

“además de buscar soluciones innovadoras para la reducción de gases de efecto invernade-ro, es identificar las vulnerabilidades más nota-bles ante el cambio climático. Asimismo, busca que los gobiernos locales obtengan conoci-mientos sobre las causas del cambio climático,

Carlos J. Guízar

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sus impactos en los diferentes sectores produc-tivos y en la calidad de vida de las poblaciones, y que se internalice que las decisiones en el nivel municipal pueden contribuir a la solución del cambio climático. La elaboración y aplicación del programa permite establecer relaciones es-tratégicas o alianzas entre los municipios partici-pantes, organismos y asociaciones nacionales e internacionales, y gobiernos locales en todo el mundo. Aunque los PACMUN elaborados hasta ahora están enfocados principalmente a la miti-gación de gases de efecto invernadero, muchos de ellos contemplan y priorizan algunas accio-nes para contribuir a la adaptación, entre éstas:

• Identificar los impactos asociados al cambio climático que pueden ocurrir en un munici-pio.

• Evaluar la vulnerabilidad del municipio a los efectos del cambio climático.

• Identificar medidas de adaptación de la loca-lidad ante el cambio climático.

• Establecer estrategias y lineamientos en los planes de desarrollo urbano de los municipios”.24

La labor de los municipios y ciudades resulta fundamental en la mitigación y adaptación, por ello, su participación en la protección del medio ambiente y el combate al cambio climático debe ser activa, decidida y con un compromiso constante.

ConclusionesDentro de la urgencia para combatir el cambio climático, hemos visto que desde lo internacio-nal, pasando por los tres órdenes de gobierno y llegando hasta el compromiso personal, cada 24 Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, “Programas Municipales”, http://bi-blioteca.cide.edu/archivos/Manual%20de%20Chicago.pdf (Fecha de consulta: 23 de agosto de 2015).

uno nosotros podemos actuar a favor del medio ambiente.

Recordemos que el combate al cambio cli-mático debe iniciar como una responsabilidad personal para lograr una modificación colectiva y, así, hacer una diferencia en nuestras prácticas individuales y como sociedad para ser más res-ilientes; reciclar; recudir la emisión de GEI a la atmósfera; prevenir la deforestación y fomentar el uso sustentable de los recursos, las energías renovables, el cuidado y el manejo responsable del agua o hasta el destino de nuestros dese-chos sólidos.

La omisión, los intereses particulares, la indi-ferencia o la apatía son también los causantes del cambio climático, no sólo los GEI, pero ante los datos duros que hemos conocido y las pro-yecciones que día a día nos alertan sobre las terribles secuelas que se avecinan en el futuro próximo, no podemos seguir con los brazos cruzados porque nuestra falta de compromiso con el medio ambiente y el planeta puede resul-tar en consecuencias todavía más devastadoras a las que hemos vivido.

Actuemos en lo personal y busquemos que nuestras autoridades federales, estatales y mu-nicipales, así como los legisladores, aprueben y pongan en acción agendas medioambiental-mente responsables, sustentables y que pro-muevan las energías renovables en nuestro país, comenzando desde los municipios, que es ahí donde se genera el cambio climático pero don-de, de igual forma, se puede combatir con ma-yor fuerza.

También aprovechemos la coyuntura que te-nemos mundialmente con la COP21, que puede ser de las últimas oportunidades a nuestro al-cance para lograr acuerdos globales contun-dentes a favor del medio ambiente y de la hu-manidad.

Carlos J. Guízar

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Bibliografíayfuentesconsultadas• Climate.gov. “Summer heat wave arrives in

Europe”, NOAA, 14 de julio de 2015, https://www.climate.gov/news-features/event-trac-ker/summer-heat-wave-arrives-europe (Fe-cha de consulta: 16 de agosto de 2015).

• COP21 París 2015, http://www.cop21.gouv.fr/es (Fecha de consulta: 17 de agosto de 2015).

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• Grupo Intergubernamental de Expertos so-bre el Cambio Climático (IPCC). Cambio cli-mático 2014 Impactos, adaptación y vulnera-bilidad, Resumen para responsables de polí-ticas; Contribución del Grupo de trabajo II al Quinto Informe de Evaluación del Grupo In-tergubernamental de Expertos sobre el Cam-bio Climático. Suiza: IPCC, 2014.

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Carlos J. Guízar

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Carlos J. Guízar

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Como un desafío ante la necia modernización a costa de pisotear la naturaleza, la Iglesia católica presenta Laudato Si, la primera encíclica que un Pontífice dedica al cuidado de la naturaleza.

Esto ya de por sí ha generado una constante, atenta y estupefacta mirada hacia Jorge Mario Bergolio, este Cardenal argentino que en 2013 fue electo Pontífice de la Iglesia católica, des-pués de la sorpresiva renuncia de Benedicto XVI. El ahora Papa Francisco sigue con los re-flectores enfocándole no sólo por su origen lati-noamericano o su cercanía sencilla con los que lo buscan en las numerosas audiencias, sino por los “revolucionarios” mensajes que dirige, sin ti-tubeos ni protocolos; estos mensajes en reali-dad son, desde el punto de vista de su doctrina, un regreso a la auténtica experiencia cristiana, que se da a través del encuentro con lo otro y con el Otro. Es de suma importancia atestiguar que haya retomado, en ese volver al camino, el cuidado de la naturaleza a través de esta nueva encíclica sobre el cuidado de “la casa común” como él mismo denomina al mundo.

Ningún pontífice, de manera explícita, había hablado –en un documento extenso– de la natu-raleza como lo hace Francisco, quizá ha sido un tema incluso descuidado y casi olvidado por los

Una madurezque invita

José Francisco Salazar Madera

cristianos contemporáneos, sin embargo, siem-pre estuvo presente en la historia de la Iglesia católica. El Génesis describe la creación del mundo y todo lo que en él habita, al narrar este suceso, expone de manera particular en cada una de las cosas creadas la bondad en ellas. También Juan XXIII en Pacen In Terris, inicia ha-blando de la maravilla de la naturaleza y de cómo el hombre puede descubrir el orden al po-nerla a sus servicio; Juan Pablo II, al inicio de su pontificado, pregunta en su carta encíclica Re-demptor hominis: “¿Por qué este mundo creado para el hombre, a pesar del inmenso progreso, jamás conocido, y de los grandes logros tecno-lógicos, es al mismo tiempo un mundo que ‘gime y sufre’ y está esperando manifestación de los Hijos de Dios?”. Esta forma siempre pre-sente, pero al final sólo de manera implícita, so-bre todo en las últimas décadas, pareciera ha-ber tenido un efecto negativo en la responsabili-dad de los cristianos ante el hecho del inminente deterioro de la “casa común”. El mismo Ratzin-ger hace una invitación a eliminar “causas es-tructurales de disfunciones…” y “garantizar el respeto al medio ambiente”.

Laudato Si es una invitación no sólo a los cristianos sino al mundo entero. Es claro que la

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Iglesia se ha sumado a los grupos ecologistas a veces incluso ateos, al hacer un llamado al cui-dado de la explotación de los recursos natura-les. Es un llamado que invita, no que exige. Es retomar lo que Francisco de Asís vive, experi-menta y describe en el Cántico de la Creaturas. Con este mismo texto inicia el Papa Francisco la encíclica… “alabado seas Señor en todas tus creaturas”. En este mismo santo el Papa se ha inspirado al decidir el nombre que llevaría a par-tir de ser el líder católico. No es entonces de extrañar que al profundizar sobre este docu-mento, no sea una serie de mensajes que cum-plan su cometido sólo al ser escritos, sino que responsabiliza, pues el fondo de ésta es el ac-tuar ético del hombre ante el uso adecuado de los recursos naturales.

El riesgo ante un mensaje tan nuevo y tan actual tiene dos vertientes: por una parte, se asume como un mensaje lleno de palabras ade-cuadas pero no aplicables a nuestras vidas, (como suele suceder cuando las masas escu-chan a los líderes con autoridad moral), y por otra parte, la crítica de los siempre contrarios a lo que la Iglesia diga, aun cuando sean temas de interés común. Es entendible que haya diferencia de pensamiento, pero no debe ser un obstáculo

para que a través del diálogo se asuman res-ponsabilidades y acciones comunes. Es el Papa, así como la Iglesia, los que muestran una postu-ra de invitación; no por esto deja de ser claro que somos depositarios y por tanto “no se pue-de reducir a una serie de respuestas urgentes y rápidas”.

Ante la publicación de este documento no han faltado las críticas por una supuesta postura negativa frente al libre mercado, la omisión a profundidad de algunas causas de la degrada-ción como de la industrialización; incluso se lle-ga a poner en duda la auténtica preocupación por los pobres –principales afectados– como simplificando entonces todo el contenido, ha-ciendo una analogía de la preocupación de la pobreza y el de la ecología de temas abordados pero no atendidos. Pero no hay que olvidar que este es un documento en el que la Iglesia, des-pués del Génesis, retoma a conciencia el cuida-do del medio ambiente, y que no es el Pontífice el responsable de ejecutar políticas de cambio, que finalmente son llamado a cada uno. No hay que minimizar sino insistir en la principal respon-sabilidad de los cristianos. Podrían decir, desde su pensamiento doctrinal, “por nuestra causa, miles de especies ya no darán gloria a Dios”. No

José Francisco Salazar Madera

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es una cuestión moralista la que tienen que rea-lizar, es una cuestión de testimonio, de ser par-tícipes y testigos de la adecuada administración de los recursos que el Planeta nos ofrece.

Francisco, sin despreciar el trabajo de las or-ganizaciones pro ecológicas, aclara que no son sólo necesarias las respuestas “urgentes y par-ciales” sino que es necesaria la educación, en la política, en el estilo de vida, que tiene que ver con lo que se consume y con las estructuras de poder. Y esto es quizá una de las amenazas más fuertes en las altas esferas políticas y em-presariales: educar. Ya decía Luigui Giussani, “educar es un riesgo”, pero también es una for-ma encaminar a la libertad. Se trata de hacer consciente a la humanidad de que es imposible vivir separado del mundo, desentendido de lo que acontece.

Sin titubear, y contrario a los señalamientos que se hacen de este documento por “bienin-tencionado pero cuestionable”, el Pontífice con-sidera que el mundo se ha vuelto una depósito de porquería, y señala la responsabilidad de la humanidad al ser “parte de esos consumidores y generadores de la porquería”. Hoy incluso, en el inventario diario de las actividades de las per-sonas, seguro hay un reconocimiento como partícipes de la destrucción de medio ambiente; siempre movidos por las comodidades presen-tadas hoy como una manera de “facilitar” la vida, cuando en realidad se encarrila la sociedad a un ritmo insostenible, dentro cual se producen con-sumidores del producto “destrucción”.

No deja de lado la indiferencia mostrada ante el drama de inmigrantes que salen de sus países

por la destrucción, por el consumo de recursos y contaminación de empresas de distintos secto-res económicos. La inmigración, la contamina-ción de los países de donde estos seres huma-nos salen en busca de oportunidades, es tam-bién una búsqueda de paz; la guerra también provoca contaminación, la destrucción también provoca deterioro. Los países que en pro de una paz disfrazada de búsqueda de la justicia mal entendida, van provocando grandes males a la ecología y sobre todo a la humanidad.

Uno de los males que se pretende provocar a la humanidad y es abordado en la encíclica, es la privatización del agua. Las Naciones Unidas reconocieron el derecho humano al agua y al sa-neamiento, reafirmando que es esencial para la realización de la persona. Si en ocasiones da la impresión de que los cristianos hacen oídos sor-dos a la voz de su líder, también los países, como organizaciones políticas, hacen oídos sor-dos a los organismos que buscan regular la buena utilización de recursos. Resultado de esto, Francisco habla del “fracaso” de las cum-bres mundiales sobre medio ambiente, prevale-ciendo en éstas la economía por encima de la persona.

Los grandes desarrollos industriales van de-jando una serie de problemas ambientales que no sólo son resueltos en tanto estos beneficien a la industria, pero no subsanando ni evitando la generación de conflictos. Si a los grandes “críti-cos” del pensamiento papal, o de la postura de la Iglesia, que es finalmente como se debe en-tender el documento, les parece que no es lo suficientemente directa o queda en un buen

José Francisco Salazar Madera

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ejercicio literario, entonces habrá primero que “educar” en el análisis desde la postura cristia-na. ¿Hay gran responsabilidad en la Iglesia? Sí, es mucha, y debería ser ejemplo como quien saca un manual y lo lleva a su perfecto cumpli-miento. Pero para ese perfecto cumplimiento debe de poseer primero el bien: la Tierra. El pro-blema es que los grandes daños son provoca-dos por unos cuantos, poseedores de grandes riquezas económicas a veces mal distribuidas; estos cuantos hacen que los demás padezcan las consecuencias –el producto– de la mala administración.

El centro del documento, no es de extrañar, es la persona. El Papa señala la necesidad de reconocer primero el valor de los pobres, de un embrión o de una persona con discapacidad, indispensable para “escuchar” los “gritos” de la naturaleza por el daño provocado. De alguna forma da la respuesta: humanidad. Una fórmula del “cómo” (la fórmula) la presenta al inicio de la carta: la pobreza. No lo aborda de manera explí-cita, más de bien forma implícita y en los distin-tos mensajes, homilías y discursos públicos ha-bla y actúa siguiendo el ejemplo de Francisco de Asís. Es necesario que el ser humano viva la pobreza, no la miseria, es decir “no esperar la felicidad futura de una determinada posesión”, sino que esa posesión sea sólo un medio apro-vechable pero no el fin. Y la Tierra como “pose-sión” es algo dado, no para consumirse, sino un espacio, no mejor denominado como “casa co-mún”. Con-vivir con otro (s), por tanto, ser cons-cientes de la indispensable provocación de las condiciones necesarias para la supervivencia de

las generaciones presentes y futuras. La prolon-gación de la raza humana en gran medida de-pende de ella misma. Si bien no tiene el control sobre los desastres naturales, sí sobre su desa-rrollo en vías de la preservación del Planeta.

La encíclica centrada en el hombre ayuda a encontrar la raíz y la preocupación primera por él mismo. No es primero, aunque pueda ser controversial, pensar en el cuidado de la natura-leza sino en el cuidado del hombre, ya que el primer afectado es él mismo, y el cuidado de ésta regresa a él como primer beneficiado. Juan Pablo II decía que el hombre es “siempre ame-nazado por lo que produce”, el centro está en él, pues la tierra, como tradicionalmente habla la Iglesia, es creada para él.

Al tratar de describir la humanidad Agustín de Hipona, como si fuera un contemporáneo, la describe refiriéndose al mar, “amargo a causa de la sal, turbado por las tempestades, donde los hombres, con sus ambiciones perversas y desordenadas, parecen peces que se devoran unos a otros”.

Es necesario preguntarse entonces: ¿qué es de la humanidad respecto a estos desastres? No puede quedarse el mundo como espectador de su propia destrucción, sino como actor que ejecuta el guión que describe la perfecta combi-nación de las cosas que nadan, vuelan, razo-nan. El hombre es la maravilla en la creación, la esperanza del mundo no puede dejarlo de lado, ni él a la casa común. “La recta beatitud se en-cuentra en quien agradece los bienes que no merece y que le han proporcionado”.

José Francisco Salazar Madera

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IntroducciónEn todo el mundo se registra una creciente ur-banización de la población. Los que acaban de llegar a las ciudades se ven marginados tanto territorial como socialmente, estas personas en-cuentran un espacio para instalarse en los ba-rrios pobres de las periferias de la ciudad, en espacios en donde imperan la exclusión social y altos índices de desempleo. Además, quienes están ocupados se enfrentan día a día con el problema de trasladarse grandes distancias y/o perder mucho tiempo en el tránsito para poder llegar al trabajo, lo cual afecta negativamente la productividad laboral.

Actualmente en México cobra particular rele-vancia tener un crecimiento urbano sustentable que armonice las dinámicas social, ambiental y económica de modo que nuestras ciudades sean un espacio que propicie una mejor calidad de vida para los mexicanos que en ellas habitan y trabajan diariamente.

Esta investigación se basa en el fenómeno demográfico que está atravesando actualmente nuestro país, el 71.6% de la población habita ya en alguna de nuestras 384 ciudades,1 porcentaje que hacia el 2030 será de 83.2%.2 En ese senti-do, si partimos del hecho de que el desarrollo 1 INEGI (2010), Censo de Población y Vivienda 2010, México, D.F.2 SEDATU (2014), Programa Nacional de Desarrollo Urbano, México, D.F.

Las ciudades y la solidaridad:el impacto de la política

de desarrollo social en el crecimientoy desarrollo urbano

Benjamín Chacón Castillo

urbano es la relación existente entre el progreso de las ciudades y la urbanización como efecto lógico del desarrollo en general, podemos así señalar que el desarrollo urbano está determina-do por elementos económicos, sociales y am-bientales.

Aunque la incidencia de la pobreza es mayor en lo rural que lo urbano, 61.3% respecto de 40.6%, en las zonas urbanas de nuestro país vive el mayor número de personas en situación de pobreza, ya que en 2012 había 36.6 millones de personas pobres en las zonas urbanas del país y 16.7 millones en las rurales; así se obser-va que la cantidad de mexicanos que viven en situaciones de pobreza es mucho mayor en las zonas urbanas que en las rurales, lo cual repre-senta un reto de política pública combatir la po-breza en los contextos urbanos.

De ahí que estudiar la relación existente entre la política de desarrollo social y el desarrollo ur-bano toma sentido e importancia para que, co-nociendo los efectos del desarrollo social en el urbano, se puedan tener aprendizajes que favo-rezcan en el corto y mediano plazo contar con políticas sociales que incidan favorablemente en el crecimiento y desarrollo de nuestras ciudades y zonas urbanas.

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II.PlanteamientoydelimitacióndelproblemaEl desarrollo urbano implica una relación que se da entre el progreso de las ciudades y la urbani-zación como efecto lógico de los niveles de de-sarrollo económico y del desarrollo en general, incluido el desarrollo social.

En ese sentido es que se identifica la importan-cia del desarrollo social en el desarrollo urbano, el cual se puede reafirmar a partir del hecho de que por un lado, la pobreza urbana ha ganado terreno en los últimos años en comparación con la pobre-za rural, contrario a como estábamos acostum-brados en nuestro país. Esto toda vez que entre 2008 y 2012 la pobreza rural se redujo en 1.1 puntos porcentuales mientras que la pobreza ur-bana aumentó en 1.7 puntos porcentuales.

Por otro lado, aunque la incidencia de la po-breza es mayor en lo rural que lo urbano, 61.3% respecto de 40.6%, en las zonas urbanas de nuestro país vive el mayor número de personas en situación de pobreza, ya que en 2012 había 36.6 millones de personas pobres en las zonas urbanas del país y 16.7 en las rurales. De acuer-do con el Coneval, en solamente 190 munici-pios del país se concentra la mitad de la pobla-ción en situación de pobreza, particularmente estos municipios son urbanos y densamente poblados.3 De ahí que constituye un gran reto de política pública disminuir los volúmenes de pobreza en los contextos urbanos, ya que si bien es cierto aquí el porcentaje de pobreza es relativamente menor, el volumen de personas que vive día a día en condiciones precarias es muy elevado.4

Siguiendo con hallazgos del Coneval en su evaluación de la política social para el año 2014, los programas sociales que se dirigen a la po-blación vulnerable que enfrenta situaciones ad-versas coyunturales y que reside en áreas urba-nas, enfrentan mayores dificultades para identi-ficar a su población objetivo y atienden a un menor número de personas.3 Coneval (2012), Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012, México, D.F.4 Coneval (2015), Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2014, México, D.F.

También se observa que los programas so-ciales han tenido un mejor desempeño en las zonas rurales que en las urbanas, los programas no fueron suficientes para frenar el aumento de la pobreza en las zonas urbanas y fronterizas, esto debido a que dichos instrumentos están di-señados de manera tal que se enfocan mejor a atender la pobreza de largo plazo y residente en las áreas rurales del país.

El desarrollo urbano es la relación existente entre el progreso de las ciudades y la urbaniza-ción como efecto lógico del desarrollo econó-mico o del desarrollo en general, lo cual incluye indudablemente la vertiente social. De ese modo, las políticas de desarrollo social juegan un papel fundamental en el tipo de desarrollo urbano al que podemos aspirar en nuestras ciudades.

Es imperativo que haya una adecuada articu-lación entre el desarrollo urbano y la dinámica social y económica de nuestras ciudades en aras de mejorar la calidad de vida de todos quie-nes en ella habiten.

III.JustificaciónEsta investigación se fundamenta en el fenóme-no demográfico que está atravesando actual-mente nuestro país, el 71.6% de la población nacional habita ya en alguna de nuestras 384 ciudades,5 porcentaje que hacia el 2030 será de 83.2%.6 En ese sentido, si partimos del hecho de que el desarrollo urbano es la relación exis-tente entre el progreso de las ciudades y la ur-banización como efecto lógico del desarrollo en general, podemos así señalar que el desarrollo urbano está determinado por elementos econó-micos, sociales y ambientales.

Además de eso, como ya se comentó, la cantidad de mexicanos que viven en situaciones de pobreza es mucho mayor en las zonas urba-nas que en las rurales, adicionalmente, recorde-mos que representa un reto de política pública combatir la pobreza en los contextos urbanos.

5 INEGI (2010), op. cit. 6 SEDATU (2014), op. cit.

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De ahí que estudiar la relación existente entre la política de desarrollo social y el desarrollo ur-bano toma sentido e importancia para que, co-nociendo los efectos del desarrollo social en el urbano, se puedan tener aprendizajes que favo-rezcan en el corto y mediano plazo contar con políticas sociales que incidan favorablemente en el crecimiento y desarrollo de nuestras ciudades y zonas urbanas, en donde está habitando la mayoría de los mexicanos.

IV.ObjetivosEl presente documento tiene la finalidad de iden-tificar la relación entre la política de desarrollo so-cial y el desarrollo urbano, de manera que se pueda conocer el efecto de aquella en este último mediante el análisis de casos de evaluaciones de políticas sociales vinculadas al espacio urbano.

V.MarcoteóricoyconceptualdereferenciaVamos a iniciar comentando sobre el desarrollo social y las políticas dirigidas a promoverlo. Ello nos llevará obligadamente a hablar de la pobre-za de modo que haremos énfasis en la pobreza urbana, elemento fundamental para el desarrollo de esta investigación.

Pobreza, podemos señalar que es la situa-ción en la que el ingreso de una familia es tan bajo que no alcanza a cubrir sus necesidades mínimas de alimento, vivienda y ropa, en térmi-nos generales.7 Históricamente la pobreza ha sido relacionada con el ingreso, el cual perma-nece en el núcleo del concepto hasta nuestros días. Pero se puede decir que la gente es pobre cuando no cuentan con el ingreso ni con otros recursos necesarios para que tengan condicio-nes de vida tales que les permitan jugar sus ro-les, cumplir sus obligaciones y participar de las relaciones y costumbres de la sociedad en la que están inmersos.

Por su parte, el Banco Mundial en su informe del desarrollo de 19908 definió la pobreza en 7 Parkin, Michael; Esquivel, G.; Ávalos, M. (2006), Microeconomía versión para Latinoamérica, 7ª edición, Pearson Educación, México D.F.8 The World Bank (1990), World Development Report 1990 Poverty, Oxford University Press, Washington D.C.

términos muy generales, los cuales incluyen el alfabetismo, la nutrición y la salud así como el ingreso. En ese entonces dicho organismo inter-nacional señalaba que para combatir la pobreza había que tomar una estrategia con dos ele-mentos fundamentales: promover la eficiencia del más abundante activo que tienen los pobres, es decir, su trabajo; y proveerles de los servicios básicos tales como salud de primer nivel, nutri-ción, planificación familiar y educación.

Ciertamente en su acepción más amplia la pobreza está asociada a condiciones de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impi-den la satisfacción de sus necesidades básicas y niegan su plena integración a la sociedad. Esta concepción de la pobreza la lleva más allá del elemento que conforma el ingreso.

De acuerdo con el Coneval,9 existe un con-senso cada vez más amplio sobre la naturaleza multidimensional de la pobreza, se reconoce que elementos que toda persona requiere para decidir libre e informadamente en un contexto de igualdad de oportunidades sobre sus opcio-nes de vida no pueden ser reducidos a una sola dimensión.

Las estimaciones de pobreza toman en consi-deración dos importantes dimensiones de la vida de las personas: la dimensión económica o el bienestar económico, medido a través del ingre-so de las personas; y la dimensión social, misma que se puede medir a partir de seis carencias so-ciales: educación, salud, seguridad social, ali-mentación, calidad y espacios de la vivienda y los servicios básicos asociados a ella; sin olvidar el grado de cohesión social. Entonces, con la meto-dología de la pobreza multidimensional se consi-dera como pobre a toda aquella persona que padece una o más carencias sociales y cuyo in-greso es insuficiente para adquirir una canasta de bienes y servicios básicos.10

La política social se enmarca en un concepto aún más amplio, el de la política pública. En ese 9 Coneval (2010), Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en México, México D.F.10 Coneval (2010), op. cit.

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sentido vamos primero a abordar en este docu-mento las maneras en que se conceptualiza la política pública así como, en consecuencia, la política social.

Recordemos que el concepto de política pú-blica no está del todo definido, es decir, no hay una definición única, en cambio, existen muchas formas de observarla y de comprenderla. A con-tinuación se comentará la que yo considero es más adecuada para el contexto mexicano.

Una política pública es una estrategia orien-tada a resolver problemas colectivos, con obje-tivos y propósitos bien definidos y un plan de acción o proceso detallado para llevarla a cabo. Luis Aguilar11 apunta que una política pública es un conjunto o secuencia de acciones, estructu-radas de modo intencional o causal, en tanto se orientan a realizar determinados objetivos consi-derados de valor para la sociedad, o a resolver problemas considerados de interés público; son acciones que provienen de las decisiones toma-das por autoridades públicas legítimas que son ejecutadas por actores gubernamentales o en unión con actores sociales (económicos, civiles) y que dan origen o forman un patrón de com-portamiento del gobierno y de la sociedad.

Por otro lado, el mismo autor12 nos indica que la política pública la podemos entender como un plan específico de acción, orientado hacia el logro de objetivos relacionados con la solución de problemas públicos específicos y con la mejora de situaciones de vida social es-pecíficas.

Por otro lado, la política social tiene que ver con el grado en que las políticas públicas tienen éxito o fracasan en promover el bienestar huma-no, se relaciona con cómo la gente puede con-seguir una buena vida.13 La política social cons-tituye un conjunto de acciones que tiene el pro-pósito de mejorar la calidad de vida mediante la prestación de una serie de servicios sociales que procuren atender las necesidades básicas

11 Aguilar, Luis, (2006). “Marco para el análisis de políticas públicas”, en revista Políticas Públicas No. 1, Fundación “Rafael Preciado Hernández” A.C., México, D.F.12 Aguilar, Luis, (2013). Gobierno y Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México, D.F.13 Dean, Hartley (2006), Social Policy, Polity Press, Cambridge, UK.

de los ciudadanos, asegurando ciertos niveles mínimos de ingresos, alimentación, salud, edu-cación y vivienda. Asimismo, tiende a disminuir las desigualdades sociales y a atender a los co-lectivos que por razones de edad o impedimen-tos físicos o psíquicos, no puedan generar re-cursos por medio de su trabajo.14

Por nuestra parte añadiríamos que la política social se refiere a las diversas cosas que pueden llegar a afectar la vida que cada persona puede vivir. Se enfoca en aquellos aspectos de la eco-nomía, la sociedad y la política que son necesa-rios para la existencia humana y los medios por los cuales pueden ser provistos.

Las necesidades que la política social está interesada en atender se pueden volcar en los temas siguientes, pilares de la política social: vi-vienda, acceso a servicios de salud de buena calidad, educación de buena calidad, atención a personas dependientes, medio ambiente sano, empleo, ingreso y seguridad social.

La política social tiene como objetivos los si-guientes: superar la pobreza, reducir las brechas de desigualdades económicas y sociales, y me-jorar la calidad de vida de las personas.

Las ciudades son generadoras de oportuni-dad, conocimiento y cultura, brindan oportuni-dad de empleo, mejoran la calidad de vida de las personas y permiten la generación de cohe-sión social. La ciudad, dice Glaeser, es una má-quina de innovación, es la creación más grande del hombre.15 Por su enorme concentración de elementos tangibles e intangibles, la ciudad se convierte en el fenómeno más impactante y trascendente en la cultura del hombre.16

La ciudad se entiende como la combinación de dos hechos, por un lado, como una fuerza productiva, es decir, la producción, acumulación y concentración de un medio construido para las actividades humanas, y el desarrollo de las fun-ciones de producción, distribución, intercambio 14 Ander – Egg, Ezequiel (1990), América Latina y los desafíos de la política social. Humanitas, Buenos Aires Argentina.15 Glaeser, Edward (2011), Triumph of the City: how our greatest invention makes us richer, smarter, greener, healthier and happier. Penguin Press, New York.16 IDTP (2013), Hacia una política nacional de Ciudad: cinco propuestas para el Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 en México, Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, México, D.F.

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y consumo. Por el otro lado, como sede de la cristalización y evolución de las relaciones so-ciales, o espacio socialmente construido, que se expresan en términos de innovación, creativi-dad, desigualdad e inequidad.17

Otra visión de ciudad la proporciona Ziccardi, quien dice que la ciudad es una aglomeración de población y de actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos, tales como educación, salud, recreación y acceso a la cultura, al conjunto de la ciudadanía indepen-dientemente de su capacidad de apropiación en el mercado.18

La respuesta de las ciudades, dice Borja,19 se centra en la innovación política que se pro-duce en las ciudades mismas. Éstas tienen que asumir nuevas funciones más allá de las del ámbito tradicional local, es decir, el ámbito de la reproducción social que contempla vivienda, educación, servicios de salud, atención a gru-pos vulnerables y otros; tiene que asumir fun-ciones en el ámbito de la producción social, lo cual implica que debe atraer inversiones, mo-dernizar la infraestructura para adecuarla a la actividad económica y promover la generación de empleos.

Si la ciudad es lo que supone que debe ser, un lugar y una comunidad con capacidad de au-togobierno, si hoy es también un territorio arti-culado que en las regiones más desarrolladas y urbanizadas convierte a la ciudad en un sistema de ciudades, si este espacio tiene vigencia eco-nómica, busca la cohesión social y tiene identi-dad cultural, entonces es capaz de definir estra-tegias de desarrollo concertados entre institu-ciones locales-regionales y sociedad civil.

Esto nos dice que el ámbito de la ciudad, lo urbano, está sujeto a múltiples factores y a la intervención de múltiples actores que tienen que estar de alguna manera articulados de la mejor 17 Lezama, J.L. (2013). Ciudad y teoría social en el período global. El Colegio de México, México, D.F.18 Ziccardi, Alicia. (2006). Políticas de inclusión social en las sociedades complejas, en Hurtado Martín, Santiago (2006). Justicia, políticas públicas y bienestar social, Serie Necesidades Sociales y Políticas Públicas, número dos, Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F.19 Borja, Jordi (2010). Hacer ciudad en el siglo XXI, en Ziccardi, Alicia (2012). Ciudades del 2010: entre la sociedad del conocimiento y la desigualdad social, Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F.

manera posible para poder generar así mejores condiciones de vida para sus pobladores.

La pobreza se puede diferenciar por grupos de edad, sexo, pertenencia étnica, hablantes de alguna lengua indígena, personas con discapa-cidad y por el lugar de residencia. En cuanto a la residencia se pueden tener dos grandes grupos: los pobres rurales y los pobres urbanos. El im-pacto de la pobreza entre estos dos espacios es diferente, esto se debe en primer lugar a los pro-cesos de generación de riqueza, a los procesos históricos de desarrollo y a la ubicación geográ-fica que ha influido en la provisión y acceso de la infraestructura educativa y de salud.

El análisis de la pobreza urbana ha cobrado particular relevancia ante el incremento a nivel mundial de la población asentada en zonas ur-banas. Esta situación representa un reto para los gobiernos locales, puesto que la concentra-ción de población en zonas urbanas representa cada vez mayor presión en la prestación de ser-vicios como agua potable, electricidad, vivienda, salud, educación y empleo.

La pobreza urbana es un proceso que tiene que ver con el crecimiento económico y el desa-rrollo de la sociedad, así como con atributos propios del territorio. Se habla de pobreza en la ciudad pero también de pobreza de la ciudad. La primera es reflejo de la evolución de la ciu-dad; la segunda es producto del desempeño de las funciones económicas de la ciudad, la ac-tuación de sus agentes sociales y las acciones del gobierno local

La pobreza así puede considerarse un pro-blema urbano toda vez que tiene una mayor ma-nifestación en algunas ciudades o en algunas áreas al interior de ella. Ha habido un proceso de urbanización de la pobreza en nuestro sub-continente, particularmente.

Veamos algunas cifras del Coneval.20 En 2012, la pobreza en las localidades urbanas afectaba a 36.6 millones de personas. Esta si-tuación implicó que del total de pobres en el país (53.3 millones), poco más de dos terceras 20 Coneval (2013 B). Pobreza urbana y de las zonas metropolitanas de México, México, D.F.

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partes se localizan en zonas urbanas. Sin em-bargo, la población en pobreza extrema en localidades rurales (5.8 millones) fue ligera-mente mayor que en localidades urbanas (5.7 millones).

Es importante recordar que la metodología para la medición multidimensional de la pobreza especifica que una localidad es considerada como urbana si tiene 2,500 habitantes o más.

Entre 2010 y 2012, en las zonas urbanas el número de pobres pasó de 35.6 a 36.6 millones y los pobres extremos de 5.9 a 5.7 millones. No obstante, en el ámbito rural hubo una disminu-ción en los niveles de pobreza, en el primer caso implicó pasar de 17.2 a 16.7 millones de perso-nas en pobreza (64.9 a 61.6 por ciento) y, en el segundo una reducción de la pobreza extrema de 7 a 5.8 millones de personas (26.5 a 21.5 por ciento).

Al desagregar la información, señala Cone-val, por tamaño de localidad se observa que en 2012, de los 36.6 millones de pobres urbanos, la mitad (18.8 millones) residía en una localidad de cien mil habitantes o más; 8.1 millones habi-taban en una localidad de entre quince mil y 99 mil habitantes, y 10.5 millones en una localidad entre 2,500 y 14,999 habitantes.

Lo anterior nos dice que una tercera parte de la población pobre del país residía en las gran-des ciudades.

En 2012 la población vulnerable por caren-cias sociales que reside en localidades urbanas representó 27.6 por ciento, en el caso de la po-blación vulnerable por ingresos el porcentaje fue de 7.6 por ciento lo que se traduce en 6.9 millo-nes de personas que no presentaban carencias sociales pero cuyo ingreso es inferior a la línea de bienestar, los cambios respecto a las cifras estimadas en 2010 no representaron cambios significativos.

La población no pobre y no vulnerable en las zonas urbanas se ha mantenido en niveles simi-lares en este periodo (casi una cuarta parte de la población). Si comparamos con la población no pobre y no vulnerable que reside en localidades

rurales las brechas siguen siendo grandes, pues sólo 5.3 por ciento de la población rural no es pobre ni vulnerable, mientras que 24.2 por cien-to de la población urbana se encuentra en estas condiciones.

Esta es una razón por la cual es importante diferenciar la pobreza en los ámbitos rural y ur-bano para dirigir las acciones adecuadas que permitan superar el problema de la pobreza en el país, afirma el Coneval.

La población urbana se puede clasificar a su vez en tres grupos, según el número de habitan-tes que conforman la localidad. El Grupo A, comprende localidades con 2,500 y hasta 14,999 habitantes; el grupo B, a localidades en-tre 15,000 y hasta 99,999 habitantes y el grupo C, localidades con 100 mil habitantes o más.

Los gráficos 1 y 2 muestran los niveles de pobreza y vulnerabilidad de la población que habita en las localidades urbanas. Los niveles más altos de pobreza se registraron en las lo-calidades del grupo A, donde tres de cada cin-co personas eran pobres y sólo una de cada diez no lo era.

En el grupo de población que habitaba en lo-calidades mayores a 100 mil habitantes, los ni-veles de pobreza fueron alrededor de una terce-ra parte así como la proporción de no pobres y no vulnerables. Las personas que habitaban en las localidades del grupo B presentaron, tanto en 2010 como en 2012, niveles de pobreza pa-recidos a la media nacional.

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Acceder a espacios públicos de calidad para realizar actividades colectivas favorece la convi-vencia ciudadana, el fortalecimiento de la identi-dad local y la cohesión social. Es por esto que en contextos urbanos caracterizados por condi-ciones de pobreza, las acciones gubernamenta-les del ámbito local se orientan no únicamente a modificar las condiciones materiales de los es-pacios públicos degradados sino a favorecer la organización de la vida comunitaria.21 21 Ziccardi, Alicia (2006). Op.cit.

Siguiendo con Ziccardi, la pobreza urbana está más directamente vinculada con la dificul-tad que tienen las personas para acceder a sue-lo barato donde construir una vivienda digna, a infraestructura básica como agua y drenaje, y a equipamiento comunitario como pueden ser los centros de salud, las guarderías, los kínder, las escuelas y los espacios deportivos y culturales.

Grafico1Distribución de la población por su condición de pobreza o vulnerabilidad,

según número de habitantes de la localidad urbana, 2010

Grafico2

Fuente: Coneval (2013 B).

Fuente: Coneval (2013 B).

Población en situación de

pobreza

Población vulnerable por

carencias sociales

Población vulnerable

por ingresos

Población no pobreza y no vulnerable

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

62.9

49.4

30.9 30.924.3

21.0

7.7 8.1 5.4

30.4

18.2

10.7

Población en situación de

pobreza

Población vulnerable por

carencias sociales

Población vulnerable

por ingresos

Población no pobreza y no vulnerable

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

621

47.2

32.2 29.8263

21.5

8.1 7.7 6.0

30.0

18.8

10.4

Localidades con 100 mil habitantes o más Localidades con 15 mil y 99,999 habitantes

Localidades entre 2,500 y 14,999 habitantes

Localidades con 100 mil habitantes o más

Localidades con 15 mil y 99,999 habitantes

Localidades entre 2,500 y 14,999 habitantes

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Esos obstáculos a los bienes y servicios co-lectivos sellan las prácticas y comportamientos sociales y culturales de los sectores populares en las ciudades. La pobreza urbana está estre-chamente vinculada con las condiciones de desigualdad socioeconómica y urbana, concep-to relacional que permite ubicar a individuos, co-lectivos sociales, barrios o zonas de una ciudad en la escala de distribución de bienes, recursos y servicios en que se localizan en el territorio.22

Hay una marcada desigualdad entre los dife-rentes estratos sociales de la población y el te-rritorio en que habitan23 y son los procesos de segregación los que muestran los límites territo-riales e imaginarios entre los espacios residen-ciales de los diferentes grupos sociales. De tal forma, se configuran territorios segregados que son indicadores de la nueva pobreza urbana y la creciente debilidad de los vínculos con los po-bres con el mercado de trabajo y su aislamiento progresivo respecto a otras clases sociales.24

La ciudad se expresa espacialmente en un conjunto de segmentos entre los que se en-cuentran territorios pobres con colonias popula-res y barrios que revelan su estructura social, espacios que dejan al descubierto la creciente polarización de la distribución territorial de una población con características sociales, econó-micas, políticas y culturales diferentes de las del pasado. Entonces, en un contexto de creciente desigualdad y exclusión social para grandes mayorías, los espacios públicos juegan un papel muy importante dado que cumplen importantes funciones sociales y urbanas que nos ayudan a contrarrestar los procesos de segregación so-cial urbana.

En otro orden de ideas, la solidaridad es un principio de la doctrina social cristiana que signi-fica homogeneidad e igualdad radicales de to-dos los hombres y de todos los pueblos, en to-dos los tiempos y espacios; hombres y pueblos, que constituyen una unidad total o familiar, que 22 Ziccardi, Alicia (2006). Ibidem.23 Veiga, Danilo. (2009). Desigualdades sociales y fragmentación urbana: obstáculos para una ciudad democrática, en Torres Ribeiro Ana El rostro urbano de América, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina.24 Kaztman, Rubén. (2001). La dimensión espacial en las políticas de superación de la pobreza urbana. Serie Medio Ambiente y Desarrollo, num. 59, CEPAL, Santiago de Chile.

no admite en su nivel genérico diferencias so-brevenidas antinaturales, y que obliga grave-mente a todos y cada uno a la práctica de una cohesión social, firme, creadora de convivencia. La solidaridad es así, sinónimo de fraternidad e igualdad.25

En términos más operacionalizados, plasma-dos en la Ley General de Desarrollo Social; se proporciona una definición de solidaridad más próxima a la política pública: colaboración entre personas, grupos sociales y órdenes de gobier-no, de manera corresponsable para el mejora-miento de la calidad de vida de la sociedad.26

Dado que más adelante echaremos mano de los resultados de unas evaluaciones de progra-mas sociales que operan en contextos urbanos, consideramos pertinente definir los conceptos inherentes a la evaluación de políticas públicas.

De acuerdo con Cardozo27 se considera a la evaluación como una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, realizada mediante la aplicación de un método sistemático con la finalidad de conocer, explicar y valorar una reali-dad así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones, permitiéndose así mejorar los efectos de aquello que se evalúa, sea un programa público, proyecto, actividad o política pública. Tal vendría a ser una definición de ca-rácter instrumental.

Complementando lo anterior, desde una perspectiva sociológica y política, se concibe a la evaluación como un proceso social e histórico de construcción de consensos y acuerdos, transformación de las ideas y de los conoci-mientos, basado en el diálogo, con enfoques metodológicos múltiples y distintos del discurso racional de la teoría de las decisiones, que con-tribuye a modificar los programas públicos de manera lenta y marginal.

De acuerdo con el Coneval y abonando a contar con una definición que sirva como una buena referencia del concepto en el contexto de 25 Gutiérrez García, José Luis (2001), Introducción a la Doctrina Social de la iglesia. Editorial Ariel, México, D.F.26 La Ley General de Desarrollo Social se puede obtener en el URL http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf 27 Cardozo, M. (2012). Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos. Estado del arte. Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco, México, D.F.

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la administración pública mexicana, podemos decir que la evaluación es el análisis sistemático y objetivo de una intervención pública cuya finali-dad es determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.28

En el marco de la evaluación de las políticas públicas en nuestro país, y de manera similar en otros países, existen diferentes tipos de evaluaciones,29 por ejemplo, evaluaciones de di-seño, de consistencia y resultados, específica de desempeño, de procesos o de operación, complementarias, estratégicas y de impacto, esta última mide los efectos netos de un progra-ma sobre la población que atiende.

VI.PlanteamientodehipótesisHipótesis de investigaciónDurante el período comprendido de 2007 a 2012, la política de desarrollo social implemen-tada a nivel nacional incidió de manera positiva en el crecimiento y desarrollo urbano.

Hipótesis nulaDurante el período comprendido de 2007 a 2012, la política de desarrollo social implemen-tada a nivel nacional no incidió de manera posi-tiva en el crecimiento y desarrollo urbano.

IV.PruebasempíricasocualitativasdelahipótesisHoy en día nuestras ciudades enfrentan nuevas necesidades que representan retos muy impor-tantes en materia de pobreza urbana, la ruptura del tejido social y familiar, la segregación social, la violencia y la delincuencia. Por otro lado, las ciudades son espacios de oportunidad para po-tenciar la economía y la productividad naciona-les, ya que existe una mayor cantidad de perso-nas en edad productiva.

Veámoslo cuantitativamente, el Sistema Ur-bano Nacional presenta una razón de depen-dencia demográfica de 26.9, lo cual indica que existe una mayor cantidad de personas en edad 28 Coneval (2013). Diagnóstico de avance en Monitoreo y Evaluación en las entidades federa-tivas 2013. Coneval, México, D.F.29 Página web del Coneval: www.coneval.gob.mx

productiva. Esto constituye una “bono demo-gráfico30 urbano” que es una valiosa oportuni-dad para impulsar la productividad del país puesto que en las cerca de 93 ciudades con más de 100,000 habitantes se genera el 88% de la producción bruta nacional.

Pero, si estas personas en lo particular y todas las que habitan en las ciudades, en general, no satisfacen sus necesidades de educación, salud, trabajo, recreación y vivienda, difícilmente se ten-drá un desarrollo urbano adecuado para aumen-tar la productividad de la economía, por el contra-rio, se seguirán generando problemas cada vez más agudos en materia de delincuencia, violen-cia, pobreza urbana y deterioro económico local.

La pobreza es un proceso que tiene que ver con el crecimiento económico y el desarrollo de la sociedad, así como con atributos propios del te-rritorio. Se habla de pobreza en la ciudad pero también de pobreza de la ciudad. La primera es reflejo de la evolución de la ciudad; la segunda es producto del desempeño de las funciones eco-nómicas de la ciudad, la actuación de sus agen-tes sociales y las acciones del gobierno local.

La pobreza así puede considerarse un pro-blema urbano toda vez que tiene una mayor ma-nifestación en algunas ciudades o en algunas áreas al interior de ella. Ha habido un proceso de urbanización de la pobreza en nuestro sub-continente, particularmente.

Acceder a espacios públicos de calidad para realizar actividades colectivas favorece la convi-vencia ciudadana, el fortalecimiento de la identi-dad local y la cohesión social. Es por esto que en contextos urbanos caracterizados por condi-ciones de pobreza, las acciones gubernamenta-les del ámbito local se orientan no únicamente a modificar las condiciones materiales de los es-pacios públicos degradados sino a favorecer la organización de la vida comunitaria.

Ziccardi afirma que la pobreza urbana está más directamente vinculada con la dificultad que tienen las personas para acceder a suelo barato donde construir una vivienda digna, a in-fraestructura básica como agua y drenaje, y a 30 SEDATU (2014), op. cit.

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equipamiento comunitario como pueden ser los centros de salud, las guarderías, los kínder, las escuelas y los espacios deportivos y culturales.

De acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del Gobierno Federal,31 existe una desarticulación entre la di-námica social y el desarrollo urbano, la pobla-ción ha adoptado hábitos de consumo, movili-dad, vivienda y esparcimiento no sustentables propiciando así un inadecuado crecimiento de nuestras ciudades.

La conformación de ciudades compactas re-fuerza el tejido y la cohesión social en el contexto urbano, toda vez que los habitantes pueden dis-poner de más tiempo para pasar con su familia y con la comunidad, en espacios públicos de me-jor calidad. Un modelo con estas características contribuye a prevenir el delito así como a generar alternativas para reducir los asentamientos en zonas de riesgo, por medio de servicios públicos eficientes y programas de vivienda.

Las ciudades deben constituirse en centros de desarrollo y bienestar para sus habitantes. Para que esto sea posible debemos impulsar la sustentabilidad de nuestras ciudades; y esto ocurre solamente cuando existe un adecuado equilibrio entre las dimensiones social, económi-ca y ambiental, como ya hemos señalado ante-riormente. Una ciudad es sustentable social-mente en la medida que todos sus habitantes tienen acceso a oportunidades de desarrollo y de empleo sin excepción o discriminación, cuando el tejido social es fuerte, los ciudadanos se apropian de los espacios públicos y la in-fraestructura disponible facilita la convivencia armónica en una sociedad diversa.

Un aspecto fundamental en el ciclo de las políticas públicas es precisamente aquella que nos permite conocer si cuenta con un diseño coherente, alineado con los objetivos que pre-tende alcanzar, si está siendo implementada adecuadamente y conforme a lo previsto, o bien, si está teniendo los efectos esperados en la población objetivo. Todo con la finalidad de corregir errores, quitar malos programas, 31 SEDATU (2014), idem.

reorientar presupuestos y mejorar o mantener los programas que se demuestre, con funda-mento en evidencia, que sí funcionan bien.

La política social es muy amplia y abarca mu-chos programas, no obstante lo anterior, en el presente documento se analizará el impacto que programas como Hábitat y el Programa de Rescate de Espacios Públicos han tenido en el desarrollo urbano de nuestro país. Esto ser hará a partir de la revisión documental de los hallaz-gos, resultados y recomendaciones que se deri-van de diversas evaluaciones de impacto en tor-no a tales programas.

Pues bien, Hábitat es un programa del go-bierno federal que surge en 2003 y que tiene el fin de superar los rezagos sociales, territoriales y ambientales en las zonas urbano marginadas, que combina distintos grados de pobreza con población no-pobre, que operativamente dificul-ta la ejecución de proyectos con beneficios en-contrados entre los más pobres.

En dichas evaluaciones aparece como resul-tado que los instrumentos de focalización de Hábitat son eficientes, en tanto existe una con-centraci6n significativa de recursos en polígo-nos con alto y muy alto nivel de marginaci6n, lo cual, en o tras palabras, valida los mecanismos para la orientación adecuada y eficiente de los recursos, al tiempo que se constituye en una fortaleza que distingue la instrumentaci6n de este programa. Hábitat, de acuerdo con tal eva-luación, una iniciativa prometedora para la re-ducción de la pobreza urbana, en el mediano y largo plazos.32

En una evaluación un tanto más cuantitativa, dado que identifica de manera econométrica la causalidad entre el programa o intervención y los resultados obtenidos, se pudo encontrar que los impactos del programa Hábitat en el en-torno urbano son significativos.33 Por ejemplo, 6.2 por ciento más de viviendas cuenta con guarniciones, 4.8 por ciento más con banquetas y 3.2 por ciento más con calles pavimentadas o 32 Corona V., R. (2010). El programa Hábitat, un análisis de su cobertura, operación e impactos en zonas de intervención prioritaria intervenidas. México, D.F.33 COLEF (2012). Informe de medición de impacto del Programa Hábitat, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, Baja California.

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empedradas. Por lo tanto, Hábitat incrementó de manera significativa el promedio de disponi-bilidad de infraestructura urbana complementa-ria en los polígonos en que operó. Los resulta-dos sugieren que en promedio 6.2 por ciento más de viviendas cuentan con alumbrado públi-co que funciona por la noche, gracias a la pre-sencia de Hábitat.

Hábitat también tiene un impacto positivo en la satisfacción de los hogares con las condicio-nes físicas del entorno urbano. En particular, los hogares satisfechos con el alumbrado público de su colonia se incrementan en 8.8 por ciento; el impacto es de un 6.9 y 7.1 por ciento en la satisfacción con la pavimentación de las calles y de las banquetas y guarniciones de su colonia, respectivamente.

Los polígonos beneficiarios de Hábitat mues-tran también, como un efecto indirecto de la in-tervención, mejores condiciones materiales y de servicios en sus viviendas; 6.9 por ciento más de viviendas reportaron contar con conexión de agua en el servicio sanitario como resultado de la intervención.

Por lo que toca al capital social de las comu-nidades en donde opera el programa sólo se ob-servaron impactos significativos en la mejora de la confianza entre los vecinos. Sin embargo, este efecto es insuficiente para impactar significativa-mente el comportamiento del capital social, lo cual se debe en gran parte a factores externos que escapan a la capacidad de intervención de Hábitat, como son el aumento de la inseguridad, el desempleo, la caída en el poder adquisitivo de los salarios y la desconfianza en las instituciones públicas, señala el mismo informe.

Se observó que las personas entrevistadas durante el proceso de evaluación aprecian una mejor calidad de vida de los habitantes de los polígonos intervenidos no sólo debido a las in-versiones en obras de pavimentación, introduc-ción de drenaje pluvial, tomas domiciliarias de agua potable y de alumbrado público, sino tam-bién porque perciben mejoras en la salud, en el tránsito de las personas por las comunidades y el acceso a servicios diversos, así como en la asistencia al trabajo y a la escuela en época de lluvias.

Los hogares beneficiarios que viven en las calles recientemente pavimentadas o empedra-das perciben que sus calles son más bonitas, los vecinos arreglan sus viviendas, se limpian los terrenos baldíos, aumenta el comercio en la co-lonia y, en general, se percibe que hay un incre-mento en el valor de las viviendas.

Un hallazgo relevante es que cuando el pro-grama se apoya en las formas de organización comunitaria, en particular a través de la contralo-ría social, se obtienen mejores resultados. En cambio, cuando la comunidad participa de for-ma limitada se demeritan los resultados y la con-fianza de los beneficiarios en las autoridades.

Finalmente, por lo que hace al Programa de Rescate de Espacios Públicos,34 PREP, que pro-mueve la intervención y/o rescate de los espa-cios públicos, tiene como objetivo general con-tribuir a mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana, específicamente busca reducir la 34 Campos Vazquez, Raymundo. (2012). Informe final para la medición de impacto del Programa de Rescate de Espacios Públicos 2011. El Colegio de México, México, D.F.

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percepción de inseguridad, aumentar el uso de espacios públicos e incrementar la cohesión social.

Este programa interviene en espacios públi-cos, deportivos y culturales.

Pues bien, la evaluación revisada sobre el PREP encontró que el programa mejora las per-cepciones de seguridad, causa un aumento sustancial en la asistencia al espacio público así sea más para esparcimiento que para hacer ac-tividades físicas o culturales; y en cuanto a la relación con vecinos, la evidencia es mixta pero positiva.

En general, de las evaluaciones revisadas para los dos programas ya citados podemos observar que tales programas han tenido una incidencia positiva al promover la cohesión so-cial y reconstruir el tejido social entre las comu-nidades urbanas e, inclusive, se ha aportado al desarrollo de la infraestructura urbana en nuestro país. A pesar de esos buenos resulta-dos que aportan indudablemente a un mejor de-sarrollo urbano, en el conjunto dicho efecto no es suficiente.

Hace falta avanzar más hacia un desarrollo urbano que sea sustentable, que armonice las dinámicas ambiental, social y económica de las ciudades. Si bien es cierto que la política social implementada durante los años 2007 a 2012 impulsó el desarrollo humano sustentable y bus-co su alineamiento con el desarrollo urbano, promoviendo diversos principios como el de la solidaridad, pese a que en la revisión de diver-sas evaluaciones de impacto de los programas Hábitat y de Rescate de Espacios Públicos se encontraron muy buenos resultados de las inter-venciones sociales en el desarrollo urbano, falta aún mucho por hacer, tales efectos no han sido suficientes para poder tener en nuestras ciuda-des un desarrollo urbano denso, compacto y mixto que ayude a generar una mejor calidad de vida para los pobladores.

Faltó un esfuerzo mayor de coordinación in-terinstitucional e intergubernamental e inclusive, entre el Estado y la sociedad, para que se

articularan diversos elementos que pueden ayu-dar a generar mejores ciudades. Debemos evi-tar un modelo de ciudad expandida, periférica y poco densa que solamente genera altos costos para la población misma así como para los di-versos órdenes de gobierno.

La conformación de ciudades compactas re-fuerza el tejido urbano y la cohesión social.

Hace falta conjuntar y articular acciones de política pública enfocadas a tener una mejor pla-neación territorial administrando de manera efi-ciente, sustentable y honesta el suelo disponi-ble, evitando la ampliación horizontal de las ciu-dades; se requiere poner énfasis en la movilidad urbana y en el impulso de medios de transporte masivos con un servicio de calidad; prevenir asentamientos humanos en zonas de riesgo es condición imprescindible para evitar pérdidas humanas y económicas ante fenómenos natura-les; en un país como el nuestro en donde tene-mos una alta heterogeneidad entre nuestras di-versas regiones, es muy importante impulsar una política de desarrollo regional que atienda las potencialidades y vocaciones económicas

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particulares de cada región y ciudad. Todo esto requiere a su vez de instrumentos de coordina-ción efectivos entre los tres órdenes de gobierno y entre las diversas dependencias.

IX.ConclusionesynuevaagendadeinvestigaciónEn México necesitamos ciudades compactas, competitivas, productivas, incluyentes y susten-tables, a través del impulso de un desarrollo ur-bano denso, compacto y mixto, necesitamos ciudades en las que vivir reporte un valor agre-gado a las familias y las personas puedan gozar de su derecho a una ciudad ordenada y segura.

La ciudad es el espacio en donde las familias se desarrollan, viven, producen, consumen y se recrean, debemos generar ciudades atractivas para las familias y las personas en general.

A nivel internacional vivimos un amplio fenó-meno de urbanización de la población, inclusive México. Ello ha sido aparejado con la expansión de las condiciones de pobreza amarradas al es-pacio o territorio en donde habita la gente, ha-ciendo que esta no tenga acceso a servicios ni siquiera a un espacio en donde construir una vivienda digna.

La pobreza urbana representa un reto consi-derable para el crecimiento y el desarrollo urba-no en nuestro país toda vez que la social es una dimensión indispensable para contar con un de-sarrollo urbano ordenado y sostenible.

Hace falta avanzar más hacia un desarrollo urbano que sea sustentable, que armonice las dinámicas ambiental, social y económica de las ciudades. Si bien es cierto que la política social implementada durante los años 2007 a 2012 impulsó el desarrollo humano sustentable y bus-co su alineamiento con el desarrollo urbano, promoviendo el principio de la solidaridad en sus políticas, pese a que en la revisión de diver-sas evaluaciones de impacto de los programas Hábitat y de Rescate de Espacios Públicos se encontraron muy buenos resultados de las inter-venciones sociales en el desarrollo urbano, falta aún mucho por hacer, tales efectos no han sido suficientes para poder tener en nuestras ciuda-des un desarrollo urbano denso, compacto y mixto que ayude a generar una mejor calidad de vida para los pobladores.

Evidentemente este es un resultado natural toda vez que en el desarrollo urbano inciden muchas otras variables y no únicamente la so-cial, cuyos efectos han sido buenos en contar con mejores espacios públicos y una cohesión social más fuerte en los contextos urbanos de nuestro país. Falta alinear los diversos elemen-tos que inciden en un mejor desarrollo urbano para que junto con lo social entonces sí exista un efecto claro que contribuya a lograr un desa-rrollo urbano ordenado y sostenible.

Una propuesta de línea de investigación próxima se constituye por a) la revisión de los instrumentos de coordinación interinstitucional de los que se puede echar mano para poder impulsar desde los tres órdenes de gobierno ac-ciones concretas en aras de un mejor desarrollo urbano, por ejemplo, en temas de ordenamiento territorial, de movilidad y de transporte público masivo; b) el diseño de la política nacional de desarrollo regional, mencionada en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

Benjamín Chacón Castillo

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Seconsultóenlaweb:• http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/

pdf/264.pdfhttp://www.coneval.gob.mx

Benjamín Chacón Castillo

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Sin duda alguna el llamado de atención sobre el deterioro ambiental y el agotamiento de los re-cursos naturales debido al modelo de creci-miento económico, se dio desde los foros inter-nacionales hacia los gobiernos nacionales o fe-derales, en espera de reacciones prontas a tra-vés de legislaciones y políticas públicas. En un principio se buscó la solución de problemas globales urgentes como fue el debilitamiento de la capa de ozono o la contaminación de los océanos ocasionada por derrames petroleros.

Sin embargo, las causas de los problemas ambientales se fueron identificando con la diná-mica de las ciudades, su crecimiento expansivo y el deterioro de la calidad de vida en ellas, ra-zón por la cual se debió poner mayor atención en la simbiosis temática urbano-ambiental y en la necesidad de tener representación de los go-biernos locales en las decisiones globales, al tiempo que se requiere de que estos sean más responsables.

Este capítulo da una mirada rápida a la evolu-ción que tuvieron la agenda ambiental y la urbana

La agenda urbano-ambientalen el ámbito local y el papel

de la cooperación internacionalpara su cumplimiento

Sandra Denisse Herrera Flores

* El presente texto forma parte del libro Los municipios frente a los desafíos globales (2015), que publicará la Fundación Rafael Preciado Hernández. Agradecemos a la autora su autorización para incluirlo en el presente número de Bien Común.

en los organismos internacionales, desde la pre-minencia de un tema sobre el otro, la atención diferenciada de ellas para luego ser convergen-tes; se expone cómo se han organizado los go-biernos locales para buscar una representación de mayor peso en el ámbito global y cómo se han fortalecido con la formación de redes que les permiten una colaboración horizontal. Tam-bién se trata la importancia de la cooperación internacional para el cumplimiento de las agen-das ambiental y urbana y cómo esta coopera-ción ha buscado el acercamiento con los go-biernos locales. Por último, se da un breve repa-so de los proyectos que en la actualidad los or-ganismos de cooperación internacional en Mé-xico tienen con diversos municipios y cuál es la manera en que se relacionan con ellos.

LaevoluciónenlaatenciónalostemasambientalesyurbanosenlaagendainternacionalLa atención a los problemas ambientales empe-zó a cobrar fuerza a partir de los pronunciamien-tos del Club de Roma en el año de 1972 en la

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publicación: “Los Límites del Crecimiento”.1 En ella se ponía sobre la mesa el dilema de seguir creciendo bajo una perspectiva de consumo material en un mundo donde los recursos son finitos. Uno de los objetivos que este grupo se planteó fue advertir a los tomadores de decisio-nes sobre la delicada relación del crecimiento económico y la fragilidad del planeta. Hacia fines de esa década, lograron que un buen número de países contaran con agencias gubernamentales o ministerios dedicados al medio ambiente.

A finales de ese mismo año, en Estocolmo, Suecia, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, se discutió so-bre el futuro de la humanidad y del planeta y, se aprobó la integración de un organismo para en-cabezar las actividades de medio ambiente y dar soporte científico a los países miembros so-bre los temas ambientales emergentes , este es el origen del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas, PNUMA.

En los años siguientes, el Club de Roma -for-mado por científicos, políticos y empresarios- contribuyó a la construcción del concepto de Desarrollo Sustentable, que finalmente queda plasmado en el Informe Bruntland, “Nuestro Fu-turo Común”,2 como la satisfacción de “las ne-cesidades de la generación presente sin com-prometer la capacidad de las generaciones futu-ras para satisfacer sus propias necesidades”.

El Informe Bruntland fue elaborado por la Co-misión Mundial sobre Medio Ambiente y Desa-rrollo, misma que fue creada en 1983 por man-dato de la Asamblea General de las Naciones Unidas. A dicha Comisión, le fue encomendado examinar los temas críticos de desarrollo y me-dio ambiente, promover nuevas formas de coo-peración internacional para influir en la formula-ción de políticas sobre esos temas y promover la comprensión de la problemática en todos los sectores a fin de obtener compromisos de cada uno de éstos.

1 “Los Límites del Crecimiento” es un informe encargado a un grupo de expertos en teoría de sistemas y científicos del Tecnológico de Massachusetts, en el que se plantearon escenarios y opciones para buscar un equilibrio entre lo que se reconocía como progreso y las limitaciones del medio ambiente.2 “Nuestro Futuro Común”.

El informe señala que desde la base de una “ética global”, se debe buscar el desarrollo sos-tenible en el cual se reconozca que el medio ambiente es el cimiento para el desarrollo social y económico a largo plazo. Los temas desarro-llados fueron: población y recursos humanos, alimentación, especies y ecosistemas, energía, industria y el reto urbano.

En su arranque, y derivado de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el PNUMA albergó a la Fundación Habitat, que luego de la Conferencia de Asentamientos Hu-manos en Vancouver, Canadá en el año de 1976, se convirtió en el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH), que promovía el acceso universal a la vivienda, mejorar la gestión pública urbana, me-jorar el entorno de vida y gestionar la mitigación de desastres y la rehabilitación posterior a los conflictos.

No obstante lo anterior, en realidad el Progra-ma de Naciones Unidas para el Medio Ambiente es el que fijó la agenda ambiental global, así, se constituyó en defensor de él y enfatizó su actuar sobre la dimensión ambiental del desarrollo sos-tenible, generando, aparentemente, una sepa-ración entre lo ambiental, lo económico y lo so-cial. Esto se entiende por dos razones, una por los problemas ambientales emergentes hace 40 años como fueron los derrames de petróleo en aguas marinas, episodios de contaminación at-mosférica en algunas ciudades europeas y el descubrimiento del debilitamiento de la capa de ozono, entre otros; y dos, la urbanización y sus efectos, apenas empezaban a llamar la atención de la comunidad internacional ya que apenas unos años atrás la mayor parte de la población vivía aún en áreas rurales.

En 1992, en la histórica “Cumbre de la Tierra”3 en Río de Janeiro, Brasil, se robusteció la aten-ción a los temas ambientales y al desarrollo sos-tenible, con la firma de importantes acuerdos como la Declaración de Río, el Programa 21 y la Declaración de Principios Forestales, así como 3 Se conoce como “Cumbre de la Tierra” a la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que también es identificada como “Conferencia de Río”.

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la firma de los tratados multilaterales denomina-dos Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

A lo largo de 40 años, el trabajo del PNUMA en el plano científico ha sido muy importante para alcanzar acuerdos entre los países en el momento de abordar las crisis medioambienta-les, desde las provocados por la contaminación atmosférica, como lo son el debilitamiento de la capa de ozono y el cambio climático, hasta la pérdida de biodiversidad incluyendo la diversi-dad genética por actividades antropomórficas y aportando alternativas como la transición hacia una economía verde que permita darle valor al capital natural para un mejor desarrollo social y económico.

Otra conferencia histórica se dio en el año de 1996, en Estambul, Turquía, la Segunda Confe-rencia de las Naciones Unidas sobre los Asenta-mientos Humanos, denominada “Habitat II” en la que se aprobó un plan de acción global com-prometiendo a los gobiernos a lograr una vivien-da adecuada para todos y un desarrollo urbano sostenible.

Dado el fenómeno de urbanización mundial y la crisis de vivienda, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió, por resolución , elevar la atención a estos temas a través de la creación del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, conocido como ONU-Hábitat, esto en el año 2002.

En resumen, al tiempo que el PNUMA dirige y posibilita la participación conjunta en el cuida-do del medio ambiente, inspirando, informando y alentando a las naciones y sus pueblos para mejorar su calidad de vida sin comprometer la de las futuras generaciones, el Programa ONU-Hábitat tiene la misión de promover pueblos y ciudades, social y ambientalmente sostenibles con el objetivo de proporcionar vivienda ade-cuada para todos y todas.

Dado que la agenda del PNUMA es para aportar soluciones locales a problemas globales y la agenda de ONU-Habitat se concentra en la

solución de problemas de las ciudades, se en-cuentra una convergencia urbano-ambiental.

El reto está en transitar de las decisiones país, soporte del sistema de Naciones Unidas, a un plano en el que los gobiernos locales, es de-cir los municipios y ciudades, sean copartícipes de las decisiones tomadas, buscando medidas en todos los ámbitos para mejorar la calidad de vida de sus habitantes y contribuir a las solucio-nes globales de los problemas ambientales.

El hecho de que más de la mitad de la pobla-ción mundial viva en las ciudades, hace que en ellas se consuma la mayor parte de la energía, el agua y los recursos naturales, a la vez que tam-bién se generan ahí la mayor cantidad de los gases de efecto invernadero que están provo-cando el cambio climático, de contaminantes criterio que afectan directamente la salud de las personas, de descargas de aguas residuales e industriales y de residuos que no son valoriza-dos como reciclables ni por su valor energético, convirtiéndolos en simples desechos.

Es en la ciudad también donde se da la ma-yor actividad económica, el intercambio cultural y las interacciones sociales, por lo que es impe-rativo que el modo en que se desenvuelven las ciudades, garantice un desarrollo urbano sus-tentable en donde los ámbitos económico, so-cial y ambiental estén equilibrados.

Laparticipacióndelosgobiernoslocalesenelámbitointernacionalysuincidenciaentemasurbano-ambientalesLa Unión Internacional de Ciudades, “Union In-ternationale des Villes” en francés, también co-nocida como la “Internacional de Municipalida-des”, fue la primera asociación de alcaldes y administradores de ciudades fundada en 1913 en la ciudad belga de Gante. Era un lugar de intercambio de modelos y de métodos de go-bierno municipal; los miembros encontraban en los congresos una combinación de “ciencia y práctica”.

La lista de temas que se abordaban en los diferentes congresos de esta Unión, iban desde

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las cuestiones político-administrativas influen-ciadas por las ideologías prevalecientes en las primeras décadas del siglo XX en Europa, la ne-cesidad de la intermunicipalidad, hasta cuestio-nes prácticas como la construcción de las ciu-dades, la lucha contra la contaminación por humo, polvo y gases tóxicos y el tratamiento de aguas residuales e industriales. Todo ello de 1913 a 1940.

A casi cien años de la formación de la “Inter-nacional de Municipalidades”, en el año del 2004 en París, se creó la “Unión de Ciudades y Gobier-nos Locales” (UCLG por sus siglas en inglés); ésta representa los intereses de los gobiernos locales y regionales en el ámbito mundial, sin im-portar el tamaño de la comunidad a la que sirven.

Su sede es Barcelona, España y su objetivo es: “ser la voz unida y representación mundial de los gobiernos locales autónomos y democrá-ticos, promoviendo sus valores, objetivos e inte-reses, a través de la cooperación entre los go-biernos locales y regionales, y ante la vasta co-munidad internacional.” La Unión apoya la coo-peración internacional entre las ciudades y sus asociaciones y facilita programas, la creación de redes y asociaciones para desarrollar las capa-cidades de los gobiernos locales; también pro-mueve el papel de la mujer en la toma de deci-siones a nivel local, y es una puerta de acceso a información relevante sobre los gobiernos loca-les de todo el mundo.

El Consejo Internacional de Iniciativas Am-bientales Locales (ICLEI- o también conocido como “Gobiernos Locales para la Sostenibilidad”)4 fue creada en 1990 con la par-ticipación de 200 gobiernos locales de 43 paí-ses distintos en el marco del Primer Congreso de Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible en la sede de las Naciones Unidas. En 1993, convocaron a la primera reunión de Líderes Mu-nicipales en Cambio Climático y lanzaron la campaña de Ciudades por la Protección Climá-tica, programa bandera que ha sido paulatina-mente introducida a cada continente, contando hasta la fecha con alrededor de 1000 ciudades 4 A partir del 2003, este es la denominación que adoptó el Consejo a partir del 2003.

con planes específicos para afrontar el Cambio Climático.

Por otro lado, se puede decir que la Agenda 21 o Programa 21, como originalmente se llamó, fue la primera aproximación a un ejercicio urba-no-ambiental. Entre los puntos que compromete este programa y que están muy relacionados con las ciudades, está el combate a la contaminación de la atmósfera, el aire y el agua; la lucha contra la deforestación; la desertificación; la perdida de terrenos agrícolas y el manejo seguro de los de-sechos (residuos) sólidos. Más de mil 800 ciuda-des en el mundo han creado su propio “Progra-ma 21 local”. Esto derivado de la invitación que se hizo en la “Cumbre de la Tierra” a los gobier-nos locales a crear su propia agenda con planes y acciones específicas.

Las ciudades europeas fueron las primeras en tomar la iniciativa de organizarse y apoyar la adopción de la “Agenda 21 local”, esto sucedió en la Conferencia Europea sobre Ciudades Sos-tenibles que se llevó a cabo en Aalborg, Dina-marca, en mayo de 1994. En dicho evento, se firmó la “Carta de Aalborg”,5 en cuya redacción participaron el ICLEI y el Ministerio de Planifica-ción y Transportes Urbanos de Renania del Nor-te-Westfalia y en ella se recogieron las ideas de un gran número de colaboradores. Fue firmada inicialmente por 80 autoridades locales de Euro-pa y 253 representantes de otros ámbitos. A ni-vel global, se estima que más de 12 mil ciuda-des se han comprometido en algún momento con el Programa 21 o Agenda 21.

La Agenda 21, ha ido evolucionando de ma-nera tal que los planteamientos globales verti-dos en Río 1992, para Río +10, ya habían aterri-zado en el ámbito de lo local, atendiendo el ma-nejo sostenible de recursos, la calidad del aire, la gestión del agua, la gestión de energía y transporte, siendo el tema más importante para la mayoría de las ciudades participantes el de la gestión del agua. Tomaron parte de la agenda, otros temas como reducción de residuos, con-cientización y sensibilización a los ciudadanos, calidad del aire e imagen urbana.5 Para más información consultar http://www.sustainablecities.eu/the-aalborg-process0/

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Es claro que muchos de los objetivos del Sistema de Naciones Unidas se aproximan a los objetivos de los gobiernos regionales y locales que buscan el bienestar de sus comunidades, por ello, la CGLU desde su fundación en el 2004, planteó como objetivo el “Renovar y forta-lecer nuestro compromiso con las Naciones Unidas y la Comunidad Internacional y garanti-zar a los gobiernos locales un papel como uno de los pilares del sistema mundial.

La agenda de trabajo de esta red tiene cuatro líneas de acción principales: la Agenda Interna-cional, la Gobernanza Local, la Cooperación y el Desarrollo Urbano Sostenible.

En la Agenda Internacional destaca el trabajo realizado en torno al Cambio Climático; la CLGU, además de participar en las negociaciones so-bre el cambio climático, ha trabajado para crear conciencia sobre el impacto que tiene este so-bre las ciudades y sus habitantes.

Además, a partir de la 20 Conferencia de las Partes sobre el cambio climático, se lanzó el pacto mundial de Alcaldes o “Compact of Ma-yors” a través del cual 228 ciudades se compro-metieron a hacer reducciones significativas de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), estableciendo metas y planes cuyos avan-ces serán presentados con medidas estandari-zadas que sean compatibles con las prácticas internacionales. En relación con Hábitat, se es-pera que en el 2016 cuando se lance la “Nueva Agenda Urbana”, se pueda lograr que las auto-ridades locales y regionales se encuentren más activamente involucradas en la definición de la agenda, dado que el mundo se encuentra en un proceso de urbanización constante.

La agenda de trabajo de esta red también está dirigida a temas críticos tales como el acce-so a los servicios básicos -agua, saneamiento, gestión de residuos, energía, salud y educación- que contribuyan al desarrollo urbano sustenta-ble y los aborda desde la complejidad y el tama-ño de la ciudad, es decir, si se trata de una ciu-dad pequeña, de una intermunicipalidad o de una metrópoli.

Se identifica cada vez más las interrelaciones entre lo global, regional, nacional y local de ma-nera que muchos de los fenómenos globales impactan en lo local y mucho de lo que se hace o deja de hacer a nivel local, va sumando a los problemas nacionales, regionales o globales.

Es por ello que cada día las políticas públicas y el accionar a nivel local cobra mayor relevancia a nivel internacional. Por un lado, los gobiernos locales buscan un mayor peso en las decisiones globales y, por el otro lado, la comunidad inter-nacional espera mayor responsabilidad por par-te de los gobiernos locales.

Para hacer frente a los problemas que se presentan a nivel global, entre ellos los urbano-ambientales, los municipios deben buscar fuen-tes de financiamiento, que no se queden sólo en las participaciones que reciben de los gobiernos nacionales o federales, sino que apliquen im-puestos locales, cobro de derechos y tarifas; así como tener acceso a fuentes de financiamiento de instituciones nacionales o internacionales. También se requiere personal capacitado y es-pecializado en todas las áreas de administración y gobierno. En ambos casos, la participación en asociaciones nacionales y/o internacionales por parte de los gobiernos locales es clave, tanto para tener mayor peso en la toma de decisiones que impactan sobre su ámbito político-adminis-trativo, como para compartir soluciones a temas globales.

El intercambio de buenas prácticas en temas ambientales, urbanos, de política de vivienda, de gestión de servicios públicos ha sido positi-vo. En suma, se requiere gobiernos locales for-talecidos institucionalmente y con capacidades afianzadas, por lo que el actuar en redes y la cooperación internacional juegan un papel im-portante en ello.

Lacooperacióninternacionalparaeldesarrollolocalenelámbitourbano-ambientalSe entiende por cooperación internacional para el desarrollo, como el conjunto de acciones que se realizan entre actores internacionales con

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nacionales, regionales o locales, tanto públi-cos como privados, para detonar o fortalecer procesos de desarrollo local. Se pretende que logren un cambio para un proceso de desa-rrollo sostenible.

La ayuda que los países desarrollados han prestado a otras naciones se remonta al siglo XIX, cuando el Congreso de los Estados Unidos autorizó la ayuda a Venezuela, después de un terremoto, le siguió la ayuda prestada a Irlanda en tiempos de la hambruna.

En los primeros años del siglo XX, diversos países potencia, autorizaron ayuda de diferente índole, incluso financiera, para auxiliar a sus co-lonias. China les solicitó formalmente apoyo en materia de salud e higiene y aun en las guerras mundiales, los países aliados enviaron ayuda a algunos países con problemas alimentarios y atendieron de manera conjunta el problema de los desplazados y refugiados. Hacia final de la guerra, los países aliados fijaron las bases para el surgimiento de las instituciones financieras multilaterales, que devendrían en el Fondo Mo-netario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que daría origen posteriormente al Banco Mundial.

En los documentos que dieron origen a la Or-ganización de las Naciones Unidas, se recoge como prioritario: “realizar la cooperación inter-nacional para el desarrollo en la solución de pro-blemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario…” Los propios or-ganismos de Naciones Unidas, son considera-dos como cooperación internacional.

En las disposiciones institucionales para la cooperación internacional en materia de asenta-mientos humanos que estableció la Asamblea de las Naciones Unidas, se reconoce que los proble-mas de los asentamientos humanos representan una esfera principal de actividad de la coopera-ción internacional, que se debe dar apoyo para mejorar las condiciones de estos tanto en lo rural como en lo urbano, y que sólo al mejorar las con-diciones de los asentamientos, se dan las bases para un desarrollo socioeconómico.

Por otra parte, la cooperación internacional en la agenda ambiental, es referida también en diversos documentos, destacando de la Decla-ración de Río el principio 9 que indica que “Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico me-diante el intercambio de conocimientos científi-cos y tecnológicos, e intensificando el desarro-llo, la adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre estas, tecnologías nuevas e innovadoras”.

Los organismos multilaterales de crédito , además de financiar los proyectos de los go-biernos nacionales o federales, participan en el fondeo de estudios y programas, así como pro-ponen políticas públicas referentes a los temas de desarrollo urbano y medio ambiente en las ciudades.

La cooperación internacional se ha practica-do entre diversos países de manera bilateral, tri-lateral e incluso multilateral, a través de entida-des gubernamentales. Con el objetivo de admi-nistrar de mejor manera la ayuda a los países extranjeros para promover el desarrollo social y económico, el Presidente Kennedy creó en 1961 la Agencia Estadounidense para el Desarrollo In-ternacional (USAID), que nació aportando asis-tencia técnica y financiamiento, se transformó en los 70’s para dar asistencia “basada en las necesidades humanas”;6 la asistencia se focali-zó a lo largo de los años, según los intereses del gobierno en turno.

También en el año de 1961, el gobierno ale-mán constituyó el Ministerio de Desarrollo Eco-nómico, para fomentar el desarrollo al interior del país y de otros. Dependiendo de este, a par-tir de 1963, se constituyeron varias instancias que trabajan para la cooperación para el desa-rrollo como el Servicio Alemán para el Desarrollo (DED), la Agencia de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ) y la Instancia de Fortaleci-miento de Capacidades (InWent) ; en el año de 2010, éstas tres se fusionaron para crear la 6 USAID en 1970, centra su ayuda en temas de alimentos y nutrición; planeación de la natali-dad, salud, educación y desarrollo de recursos humanos

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Cooperación Internacional para el Desarrollo (GIZ), cuyos principal clientes es el ahora Minis-terio para la Cooperación y el Desarrollo Econó-mico. Canadá fue otro de los pioneros en abrir una oficina especializada de ayuda externa en 1968.

Por otro lado, en Francia, lo que inició como una caja de financiamiento para apoyar a los re-fugiados en tiempos del gobierno en el exilio y luego apoyando financieramente a los países que fueron colonias francesas, cambió a la Agencia Francesa del Desarrollo entre 1998 y el 2000, recibiendo la encomienda del gobierno francés de ser un mecanismo de cooperación para el desarrollo, extendiendo en el año de 2009 su campo de acción a Asia y América La-tina. Otros países desarrollados, también tienen alrededor de 4 décadas de apoyo a países en desarrollo, a través de sus agencias especializa-das y prácticamente todas han apoyado temas ambientales y ahora urbano-ambientales.

TrabajodelacooperacióninternacionalcongobiernoslocalesenMéxicoLa cooperación alemana en México empezó en 1970 y a principios de la década de los noventa, en lo que puede identificarse como apoyo a la agenda urbano-ambiental, la Agencia de Coo-peración Técnica de la República Federal Ale-mana (GTZ por sus siglas en alemán), apoyó al entonces Departamento del Distrito Federal con varios estudios vinculados con el inventario de emisiones, el aforo vehicular de toda la Zona Metropolitana del Valle de México, que fue muy útil tanto para los siguientes inventarios de fuen-tes móviles, asícomo para el diseño del Progra-ma Obligatorio de Verificación Vehicular.

En la segunda mitad de la década de los no-ventas, la GTZ sentó las bases para el manejo y disposición de residuos peligrosos y la gestión de sitios contaminados, para luego enfocarse en el tema de residuos sólidos urbanos que im-pacta directamente en el ámbito local.

Para ello y teniendo como contraparte según el proyecto, a la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales Semarnat, a los gobiernos de los estados de México, Quintana Roo y Gue-rrero y a la Asociación de Municipios de México –AMMAC– se contribuyó a grandes avances a través del desarrollo de material técnico, la for-mación de capacidades técnicas, foros de dis-cusión sobre legislación y normatividad, análisis sobre la tecnología de tratamientos de residuos disponible en el mundo, entre otros.

Destaca la creación de la Red de Promotores Ambientales para la Gestión Integral de Resi-duos Sólidos –Red GIRESOL–, que es un meca-nismo mediante el cual se pudo acercar a más de mil 600 municipios a los conceptos básicos de la gestión de residuos en México, permitien-do con ello que se generaran acciones en bene-ficio para los municipios. Además, la GTZ junto con las contrapartes empujaron la creación de organismos operadores para la gestión de resi-duos, la discusión sobre la necesidad de cobrar tarifas para hacer financieramente sostenible la gestión de residuos, la elaboración de Progra-mas Municipales y Estatales para la Prevención y Gestión integral de los Residuos y el análisis de la transición tecnológica en el tratamiento de residuos.

A partir del 2011, ya como Cooperación In-ternacional al Desarrollo (GIZ por sus siglas en alemán) creció el número de asesores técnicos en el país, así como los programas acordados con el Ministerio de Desarrollo (BMZ por sus si-glas en alemán) como los acordados con el Mi-nisterio de Medio Ambiente (BMUB por sus si-glas en alemán). Reconociendo la importancia del trabajo con las ciudades, se reestructuraron algunos programas, así surgió el Programa de Gestión Ambiental Urbano Industrial (PGAUI) y el Programa NAMA Vivienda.

El programa NAMA Vivienda, si bien tiene como contraparte a la Comisión Nacional de Vi-vienda (CONAVI), el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONA-VIT) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territo-rial y Urbano (SEDATU), todas ellas dependen-cias del Gobierno Federal, tiene aplicación

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directa en distintas ciudades. En Hermosillo, Cancún, Guadalajara y Puebla se desarrollaron los modelos de vivienda nueva con tecnologías para reducir los consumos de energía (electrici-dad y gas) y agua, así como su construcción, monitoreo y reporte. El programa piloto de re-conversión de vivienda existente se lleva a cabo en Mérida, además, se elaboró un reglamento de construcción para introducir criterios biocli-máticos en Xalapa y Veracruz puerto.

Por otro lado, el PGAUI transitó de la aten-ción al tema de Gestión de Residuos a la bús-queda de mecanismos que garanticen una Ges-tión Ambiental adecuada en las ciudades. Se trabaja actualmente con La Paz, Baja California, en proyectos relacionados con gobernanza ambiental y planeación urbana, gestión integral de residuos sólidos, sostenibilidad energética, moviidad urbana, aprovechamiento integral del agua y biodiversidad.

En Toluca se realizarán proyectos de gestión integral de residuos sólidos, remediación de si-tios contaminados, apoyo al centro de educa-ción ambiental, un proyecto ecozona para redu-cir los problemas producidos por el transporte motorizado en la ciudad y la implementación del Programa de Acción Climática Municipal.

Finalmente, en Salamanca, Guanajuato, se desarrollarán proyectos de combate a la conta-minación de suelos y aire, saneamiento de sitios contaminados, gestión de residuos, tratamiento de aguas residuales, educación ambiental y transporte sustentable. El esquema de coopera-ción con estos municipios, se estableció me-diante una convocatoria en la que diversas ciu-dades enviaron sus propuestas de trabajo con la cooperación internacional, en la que, además, de presentarlos, se comprometían en el involu-cramiento de personal del municipio, albergar a un asesor técnico en sus oficinas y contar con el compromiso de los tomadores de decisión.

El proyecto denominado Alianza Euro-Lati-noamericana de Cooperación entre Ciudades, conocido como proyecto AL-Las, consiste en fomentar la cooperación e intercambio de expe-

riencias entre ciudades. Se creó en el 2013 con el objetivo de mejorar las políticas de acción y cooperación internacional para hacer de las ciu-dades territorios más incluyentes, más susten-tables y más atractivo para el beneficio de sus pobladores . Su coordinador actualmente es la Ciudad de México.

El ICLEI-Gobiernos Locales para la Sosteni-bilidad, tiene una matriz de proyectos anclados en lo local, que van desde la elaboración del Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) , Registro Climático de las Ciudades, Gestión In-tegral del Agua Urbana, Calentadores Solares de Agua , Agenda Local 21, entre otros. La for-ma en que trabaja es a través de la afiliación de gobiernos estatales y municipales, ofreciendo los beneficios de capacitación y apoyo con ase-sorías, tanto técnicas como para búsqueda de financiamiento, entre otros beneficios. Tiene una junta directiva formada por gobernadores y al-caldes, además de un director ejecutivo.

De los programas que atienden lo urbano-ambiental, destaca el PACMUN que desde el arranque, del 2012 a la fecha, ya son 280 muni-cipios del país, es decir, un poco más del 10 por ciento, en al menos 16 entidades federativas que lo han elaborado. Su campaña Agenda Lo-cal 21, tiene como objetivo que los municipios hagan una planeación estratégica, con el fin de identificar las prioridades de sustentabilidad en el orden local e implementen planes de acción a largo plazo; para ello, el ICLEI proporciona orien-tación y capacitación, además de promover el intercambio de experiencias. Asimismo, esta-bleció el Premio al Gobierno Local Sustentable que reconoce a los gobiernos locales que reali-zan proyectos, programas y acciones en pro del Medio Ambiente.

En el ámbito del desarrollo urbano sustenta-ble, la Cooperación Francesa (AFD por sus si-glas en francés) en los años recientes ha apoya-do a la Sociedad Hipotecaria Federal en proyec-tos para contener la expansión urbana y para un ordenamiento sustentable del territorio, a través de financiamiento a proyectos de regeneración

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urbana en Puebla y Aguascalientes . También efectuó un estudio de caso en Campeche, Campeche sobre planeación territorial.

Finalmente, el Banco Interamericano de De-sarrollo (BID), a través de la Iniciativa de Ciuda-des Emergentes y Sostenibles (ICES), propor-ciona asistencia técnica para identificar proyec-tos que ayuden a las ciudades a mejorar su sostenibilidad urbano-ambiental.

Del 2011 al 2015 han sido beneficiadas con esta iniciativa La Paz, Baja California; Xalapa, Veracruz; Campeche, Campeche; Toluca, Esta-do de México y Puebla, Puebla. El trabajo tiene dos etapas, la primera, consiste en hacer una evaluación de la calidad de vida urbana, con participación social, en la cual también se iden-tifican prioridades para mejorar las condiciones y se desarrolla entonces un plan de acción para la ciudad. La segunda etapa consiste en la puesta en marcha de las acciones e intervencio-nes urbana específicas, contando con un moni-toreo social. Los temas en los que se tiene inci-dencia son el Cambio Climático, la Movilidad, las Aguas Residuales, los Residuos, la Energía, la Movilidad no motorizada, además de analizar las medidas en el ámbito fiscal y financiero.

ConclusionesEs un hecho y una necesidad que en los acuer-dos entre naciones sobre temas urbano-am-bientales se debe fortalecer la toma de decisio-nes de los gobiernos locales; para lo cual, los municipios deben buscar pertenecer a las aso-ciaciones y las redes que tienen voz y voto en los organismos internacionales y en el Sistema de Naciones Unidas.

Los gobiernos municipales no pueden per-manecer ajenos a los temas y programas impul-sados desde el ámbito internacional y deberán generar vínculos con las agencias y otro tipo de organismos de cooperación internacional para buscar apoyos que les permitan cumplir con la agenda global de temas urbano-ambientales.

Aunque no es materia de este capítulo, es importante que los gobiernos municipales

contribuyan al fortalecimiento institucional y de programas específicos, al comprometerse a cumplir con compromisos hechos en adminis-traciones anteriores en materia urbano-ambien-tal, en beneficio de sus gobernados.

La comprensión y la aplicación del Artículo 115 Constitucional, no sólo como facultades de la autoridad, sino como responsables de la sa-lud ambiental del Municipio, facilitan la toma de decisiones con respecto a la puesta en marcha de una agenda ambiental, sin menoscabo de las obligaciones que mandatan diversas leyes am-bientales como la LGEEPA , la LGPGIR y la LGCC , entre otras.

Ser beneficiario de la Cooperación Interna-cional obliga doblemente a la eficacia, la trans-parencia y la rendición de cuentas, toda vez que los recursos aplicados en beneficio del munici-pio mexicano, provienen del pago de impuestos de ciudadanos y ciudadanas de otros países.

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Sandra Denisse Herrera Flores

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I.AntecedentesLos principios constitucionales del sistema jurídico mexicano, así como la nueva generación de los derechos humanos a nivel internacional juegan un papel trascendental en favor de la cla-se trabajadora en nuestro país protegiendo los derechos de los trabajadores, ya que frente a estudios, análisis y criterios jurídicos novedosos, ningún patrón deberá privar de su trabajo a los trabajadores de manera arbitraria e injustificada.

Aquellos trabajadores que sean despedidos de su trabajo, únicamente podrán ser por causa justificada, esto es, que incurran en alguna de las conductas graves que señala la Ley Federal del Trabajo, la cual haga imposible la continua-ción de la relación de trabajo. Es así, que la ley establece el aviso de rescisión, documento que el patrón deberá elaborar y entregar al trabaja-dor que incurra en alguna de las causas señala-das por la ley, donde conste la causa o causas que originen el despido de manera justificado.

El primer antecedente jurídico laboral lo tene-mos en la Ley Federal del Trabajo publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de agosto de 1931, en el cual, los artículos 121 y 122 establecían la figura de la rescisión del con-trato laboral por causas imputables al trabaja-dor, aunque no señalaba los requisitos legales que debería cubrir como escrito y las condicio-nes que debían cumplirse formalmente, para lle-var a cabo dicha rescisión.

Ilegalidad en el aviso de rescisión.Una propuesta en favor de la dignidad

de los trabajadores

Jesús Roberto Franco Gonzàlez

Vale la pena mencionar, que la rescisión labo-ral fue trasladada del derecho civil, puesto que no existía la figura jurídica que contemplara la acción de terminar la relación laboral en perjuicio de los trabajadores sin responsabilidad para el patrón. Lo anterior, lo podemos constatar en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Fe-deral del Trabajo de 1931 en la que, en su punto no. 27 señala expresamente que: “Se enumeran tanto los medios normales de dar fin al contrato de trabajo, sin responsabilidad para las partes, como aquellos en que la terminación del contra-to tienen el carácter de pena civil, unida a la obli-gación de pagar daños y perjuicios, impuesta por la violación grave de las obligaciones que son a cargo de las partes según la ley. Se da a esta última forma de terminar el contrato, a falta de otro, el nombre de un tanto impropio de ´res-cisión´, admitido sin embargo en la acepción que se le da en el proyecto por nuestra legisla-ción civil a propósito del contrato de arrendamiento”.1 Recordemos que antes del de-recho laboral, las relaciones laborales se regula-ban por las normas del derecho civil y específi-camente, por aquellas relacionadas al contrato de arrendamiento, ya que el trabajo se otorgaba a través de un contrato de arrendamiento de servicios.

1 Exposición de Motivos, Proyecto de Ley Federal del Trabajo, Diario de los Debates, Sesión de la Cámara de Diputados Efectuada el día 22 de Mayo de 1931, Año I, Periodo Extraordinarios XXXIV Legislatura, Tomo II, Número 2.

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Esta idea con el paso del tiempo se desterró de la mente jurídica, dando lugar al derecho del trabajo y con ello se amplió la cobertura de pro-tección de los trabajadores, ya que no se regu-laba una relación de carácter civil, sino una rela-ción donde el respeto a la dignidad de las perso-nas es de destacarse, en este caso, referente a los trabajadores. Así lo confirmó la propia Ley Federal del Trabajo de 1931, ya que en su Expo-sición de Motivos, señaló que “Los efectos del contrato, (...) son materia, tratándose del traba-jo, de una reglamentación legal minuciosa, que tiende a proteger el salario, la higiene, la seguri-dad y la moralidad de los trabajadores”.2

La dignidad de las personas es un valor que no requiere de una declaración alguna para que se goce en plenitud, sin embargo, hoy en día existen documentos internacionales e interpre-taciones de tribunales para determinar su alcan-ce, lo cierto, es que la dignidad de las personas hace que los adjetivos de otras épocas desapa-rezcan, o bien, terminen sus anhelos por esta-blecer la cosificación de las personas.

Por eso, las declaraciones de dignidad huma-na no es otra cosa que reconocer un atributo de los hombres por igual en cada uno, de ahí que no se requiere de declaración positiva para estable-cer este valor, sin embargo, frente al estado de derecho es necesario esta inserción en instru-mentos jurídicos y no dejar en las autoridades su reconocimiento, es por seguridad jurídica, más no como un otorgamiento de este valor.3

El máximo tribunal en México ha sostenido en varias jurisprudencias que la dignidad humana protegida por la Constitución Federal y su alcan-ce es la condición y base de todos los derechos humanos,4 asimismo, es el origen, la esencia y el fin de todos los derechos humanos.5

2 Ibídem. 3 Véase Dignidad humana, derecho a la vida y derecho a la integridad personal, Serie derechos humanos, número 2, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2014, pp. 1-4. 4 Tesis 1ª./J21/2014 (10ª.), Libro 4, Marzo 2014, T. 1, registro 2005918, consultada en la página http://200.38.163.178/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e1fd00000000&Apendice=1e0e0e0e0e0e0&Expresion=dignidad%2520humana&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=1&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=41&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,3,4,5,50,7&ID=2009495&Hit=1&IDs=2009495,2008874,2007856,2005918,2005110,2004199,159854,2003779,2003160,2003181,160057,160870,160869,160978,161310,161226,161225,161222,162705,164524&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=, con fecha 20 de julio de 2015.5 Tesis I.5º.C.J/30 (9ª.), Libro 1, Octubre 2011, Tomo 3, registro 160870, Ibídem.

Derivado de las dos jurisprudencias anterio-res, tenemos que de la dignidad humana se desprenden todos los demás derechos necesa-rios para el desarrollo integral de su personali-dad, entre los que se encuentran la vida, integri-dad física, honor, libre desarrollo de la personali-dad, y obviamente, el derecho al trabajo como un derecho humano, a la integridad de vida, fa-miliar y del estado mismo.

Entonces la dignidad humana es un valor que la Constitución de nuestro país tiene como un principio de los derechos humanos consagrado en el artículo primero constitucional, donde el constituyente establece una manera de respetar la libertad de las personas para no menoscabar sus derechos, o bien, la igualdad entre ellas.

Los documentos internacionales han sido una referencia importante para el sistema jurídi-co mexicano, ya que la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Dere-chos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos de los Deberes del Hombre y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos tie-nen en su contendido el reconocimiento y pro-tección de los derechos humanos, desprendién-dose la dignidad humana como un derecho ina-lienable y como un derecho de iguales.6

Por lo tanto, la dignidad humana busca pro-teger los derechos de las personas, que no se anulen o menoscaben, las libertades de éstas y que los individuos no pueden utilizar como un medio para beneficio de otros, sino como fin en sí mismo, por lo tanto, todos aquellos actos que atentan contra la dignidad humana son actos injustos.7

Por último, Villabella Armengol refiere que la dignidad humana no es un concepto autónomo, sino un término que requiere de traducción jurí-dica y material, logrando la primera a través de un espectro de derechos y libertades, y la 6 Dignidad humana, derecho a la vida y derecho a la integridad personal, op. cit., pp. 6-7.7 Tesis III.1o.C.22 C (10ª.), Libro 19, Junio de 2015, T. III, registro 2009498, consultada en la página http://200.38.163.178/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?Epoca=1e3e10000000000&Apendice=1808080808080&Expresion=dignidad%2520humana&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=128&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,50,7&ID=2009600&Hit=1&IDs=2009600,2009626,2009460,2009495,2009498,2009512,2009513,2009256,2009146,2008874,2008940,2008946,2008838,2008689,2008493,2008090,2007924,2007856,2008054,2007731&tipoTesis=&Semanario=1&tabla=, con fecha 20 de julio de 2015.

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segunda a partir de la existencia de condiciones que hagan posible, efectivamente los derechos.8

Por lo tanto, la dignidad humana es un valor de las personas para proyectar su vida en el es-pacio jurídico, pero que requiere de situaciones y condiciones para su efectiva defensa jurídica, ya que si bien es inherente a los hombres, las leyes contemplan los alcances del ejercicio de estos derechos positivos, por lo tanto, la perso-na que mantiene una relación laboral se llama trabajador en el ámbito jurídico, siendo ésta la condición material para el espacio de la digni-dad humana.

En tal sentido, los trabajadores como perso-nas gozan de todos los derechos humanos que otorga la dignidad como seres humanos, por ello, vale la pena revisar que los derechos otor-gados a estos como personas y como trabaja-dores, específicamente su derecho humano al trabajo, sea respetado por las instituciones jurí-dicas que enmarcan el derecho positivo en Mé-xico. Es así, como encontramos las normas es-pecíficas que regulan la rescisión laboral.

Así pues, fueron expedidas y perfeccionadas las causas de rescisión de la relación de trabajo sin responsabilidad para el patrón, normas jurí-dicas dadas tanto en el fondo como en la forma mediante la Ley Federal del Trabajo de 1970, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de abril de 1970, ley que en su artículo 47 señalaba las causas de rescisión de la relación de trabajo sin responsabilidad para el patrón, incorporando ahora sí, que el patrón debería dar al trabajador aviso por escrito de la fecha y causa o causas de la rescisión. Es hasta la re-forma de 1980 y del 30 de Noviembre de 2012, donde se asientan las formalidades para rescin-dir la relación de trabajo sin responsabilidad para el patrón.

Es así, que el actual artículo 47 de la Ley Fe-deral del Trabajo señala lo siguiente:

“Artículo 47. Son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el patrón:8 Citado por Dignidad humana, derecho a la vida y derecho a la integridad personal, op. cit., p. 9.

I. Engañarlo el trabajador o en su caso, el sin-dicato que lo hubiese propuesto o recomen-dado con certificados falsos o referencias en los que se atribuyan al trabajador capaci-dad, aptitudes o facultades de que carezca. Esta causa de rescisión dejará de tener efecto después de treinta días de prestar sus servicios el trabajador;

II. Incurrir el trabajador, durante sus labores, en faltas de probidad u honradez, en actos de violencia, amagos, injurias o malos trata-mientos en contra del patrón, sus familiares o del personal directivo o administrativo de la empresa o establecimiento, o en contra de clientes y proveedores del patrón, salvo que medie provocación o que obre en de-fensa propia;

III. Cometer el trabajador contra alguno de sus compañeros, cualquiera de los actos enu-merados en la fracción anterior, si como consecuencia de ellos se altera la disciplina del lugar en que se desempeñe el trabajo;

IV. Cometer el trabajador, fuera del servicio, contra el patrón, sus familiares o personal directivo o administrativo, alguno de los ac-tos a que se refiere la fracción II, si son de tal manera graves que hagan imposible el cum-plimiento de la relación de trabajo;

V. Ocasionar el trabajador, intencionalmente, perjuicios materiales durante el desempeño de las labores o con motivo de ellas, en los edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relaciona-dos con el trabajo;

VI. Ocasionar el trabajador los perjuicios de que habla la fracción anterior siempre que sean graves, sin dolo, pero con negligencia tal, que ella sea la causa única del perjuicio;

VII. Comprometer el trabajador, por su impru-dencia o descuido inexcusable, la seguridad del establecimiento o de las personas que se encuentren en él;

VIII. Cometer el trabajador actos inmorales o de hostigamiento y/o acoso sexual contra cual-quier persona en el establecimiento o lugar de trabajo;

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IX. Revelar el trabajador los secretos de fabri-cación o dar a conocer asuntos de carácter reservado, con perjuicio de la empresa;

X. Tener el trabajador más de tres faltas de asistencia en un período de treinta días, sin permiso del patrón o sin causa justificada;

XI. Desobedecer el trabajador al patrón o a sus representantes, sin causa justificada, siem-pre que se trate del trabajo contratado;

XII. Negarse el trabajador a adoptar las medidas preventivas o a seguir los procedimientos indi-cados para evitar accidentes o enfermedades;

XIII. Concurrir el trabajador a sus labores en es-tado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante, salvo que, en este último caso, exista prescripción médica. Antes de iniciar su servicio, el traba-jador deberá poner el hecho en conocimien-to del patrón y presentar la prescripción suscrita por el médico;

XIV. La sentencia ejecutoriada que imponga al trabajador una pena de prisión, que le impi-da el cumplimiento de la relación de trabajo;

XIV. Bis. La falta de documentos que exijan las leyes y reglamentos, necesarios para la prestación del servicio cuando sea imputa-ble al trabajador y que exceda del periodo a que se refiere la fracción IV del artículo 43; y

XV. Las análogas a las establecidas en las frac-ciones anteriores, de igual manera graves y de consecuencias semejantes en lo que al trabajo se refiere.

El patrón que despida a un trabajador deberá darle aviso escrito en el que refiera claramente la conducta o conductas que motivan la rescisión y la fecha o fechas en que se cometieron.

El aviso deberá entregarse personalmente al trabajador en el momento mismo del despido o bien, comunicarlo a la Junta de Conciliación y Arbitraje competente, dentro de los cinco días hábiles siguientes, en cuyo caso deberá propor-cionar el último domicilio que tenga registrado del trabajador a fin de que la autoridad se lo no-tifique en forma personal.

La prescripción para ejercer las acciones de-rivadas del despido no comenzará a correr sino hasta que el trabajador reciba personalmente el aviso de rescisión.

La falta de aviso al trabajador personalmente o por conducto de la Junta, por sí sola determi-nará la separación no justificada y, en conse-cuencia, la nulidad del despido.”

Actualmente, queda establecido, cuales son las causas para rescindir la relación de trabajo para un trabajador y como deberá hacerse di-cho procedimiento, que no es más que un sim-ple escrito que debe hacer el patrón y entregarlo al trabajador para dar por terminada, sin ningu-na responsabilidad, la relación de trabajo. Este simple escrito efectuado por una de las partes de la relación de trabajo (patrón) según nuestra Ley Federal del Trabajo es suficiente para privar del derecho al trabajo de los trabajadores.

Antes de seguir, es importante recordar las palabras que el Diputado Efraín González Luna pronunció con motivo de la Discusión del Dicta-men de la Ley Federal del Trabajo el 4 de No-viembre de 1969:

“Señor presidente; señores diputados: al

fundamentar el voto de la diputación de Acción

Nacional, quiero señalar que aprobamos todas

las disposiciones que por razones de justicia

incluyen avances y mejoras para los

trabajadores... Se rechaza la idea del estado

legítimo y justo que no debe intervenir, según

esas falsas teorías, en la protección de los

económicamente débiles o en la búsqueda de

metas generales de bien común, por encima

de intereses particulares...”9

Lo anterior, viene a colación puesto que tal como lo señaló Efraín González Luna, las normas de carácter laboral que regulan un derecho humano, 9 Dictamen de 1a. lectura. Ley Federal del Trabajo, 4 de Noviembre de 1969, Año III, T. III, No. 18, pp.. 11-12.

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es el derecho al trabajo, las que deben contener siempre mejorías para los trabajadores, y no re-glas en su perjuicio, por lo que al momento que se detectan normas que atentan contra sus de-rechos fundamentales y humanos, el Estado de-berá intervenir en la protección de los trabajado-res, precisamente por ser éste un estado legíti-mo y justo.

II.AspectosconstitucionalesquedebemosobservarCon independencia de lo señalado por la Ley Federal del Trabajo, específicamente en el artí-culo 47 citado, es menester señalar las normas que por jerarquía son superiores a la ley; es así, que resulta trascendental analizar derechos de índole constitucional y naturaleza humana.

El artículo 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que “A nin-guna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos…” Aquí encontramos el derecho al trabajo, que incluso ha sido elevado a nivel de Derecho Humano al Trabajo, que toda persona tendrá y como lo señala la Constitución no podrá impedirse, siempre que sea lícito.

Continúa diciendo el referido artículo que “El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución guberna-tiva, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su tra-bajo, sino por resolución judicial”.

Referido con el artículo anterior, resulta obli-gado observar lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal de los cuales se interpreta el principio de legalidad, que resulta de aplicación irrestricta para toda persona que se encuentre en territorio nacional, según dispo-ne el primer artículo de la carta magna. Así pues, encontramos que el artículo 14 de la Constitu-ción señala que “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del pro-cedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho”.

En tal sentido y de acuerdo al artículo 5 cons-titucional transcrito en líneas previas, se des-prende que el trabajo es un derecho constitucio-nal y humano, reconocido en el ámbito nacional por el contenido del texto y los principios del cual se desprenden, lo que lleva a señalar que de conformidad con el artículo 14 constitucio-nal, para privar a cualquier persona de su dere-cho al trabajo, deberá ser mediante un juicio seguido ante los tribunales previamente estable-cidos, es decir, ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje, o bien, aquellas autoridades laborales dependiendo el caso.

Ahora bien, tal procedimiento, de acuerdo al artículo 16 de la Constitución Federal, debería ser por escrito de la autoridad competente, fundan-do y motivando la causa legal del procedimiento.

Recordemos que el aviso de rescisión es el escrito mediante el cual el patrón hace del cono-cimiento al trabajador la causa o causas por las cuales termina la relación de trabajo sin respon-sabilidad para él, que tiene como consecuencia la privación del derecho al trabajo y del producto del mismo, decisión y ejecución que es efectua-da por el patrón, es decir, por una de las partes en la relación laboral, más no por una autoridad competente, previamente establecida; es decir, privar del derecho al trabajo para acceder y per-manecer en la relación laboral es un acto unila-teral donde el patrón funge como autoridad.

En este sentido, se está vulnerando también el artículo primero constitucional, ya que no se respeta el derecho a la dignidad humana, en vir-tud que también se desprende que se infringe el respeto al principio de legalidad, así como, el de-recho para acceder a la defensa jurídica como principio básico del orden social, ya que el sim-ple aviso trae como consecuencia la ausencia de algún fin para el hombre, sino un medio para be-neficio de otros en virtud de que, jurídicamente

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no se llevó a cabo el procedimiento ante el tribu-nal correspondiente; se observa solo una decla-ración del patrón, constituyéndose en juez toda vez que el acto unilateral termina con la relación laboral, lo cual atenta contra la dignidad humana elevándose a actos injustos.

III.ElavisoderescisiónenlaactualidadEl maestro Mario de la Cueva señala que “…podemos afirmar ahora que la disolución de las relaciones de trabajo se aparta de las formas del derecho civil, pues en tanto en este ordena-miento puede únicamente obtenerse al través de un procedimiento judicial, en el derecho del trabajo opera provisionalmente por acto unilate-ral del trabajador o del patrono, a reserva de que posteriormente se confirme o se corrija el error o la arbitrariedad en que se hubiere incurrido”.10 En relación a lo señalado por el maestro Mario de la Cueva, se diría en primer término, que la rescisión laboral deviene de la rescisión civil, ahí estuvieron sus orígenes, fue copiada, plagiada de aquella rama del derecho; en tal sentido, re-sulta contradictorio que en el ámbito civil sea necesario para rescindir los contratos un proce-dimiento judicial y que en el derecho laboral, que insisto, deviene de la norma civil, pueda darse por un acto unilateral de una de las partes. Por otro lado, es falso que la rescisión laboral pueda darse por un acto unilateral del trabajador o del patrón, lo cierto es que de manera unilateral úni-camente, se puede dar por el patrón; puesto que, si el trabajador quisiera rescindir la relación de trabajo por una causa imputable al patrón, éste sí tiene la obligación de acudir a la Junta de Conciliación y Arbitraje para presentar su de-manda por rescisión de la relación de trabajo por causa imputable al patrón, para adquirir los derechos que por tal motivo le corresponden.

La relación de trabajo debe ser de carácter per-manente, que otorgue al trabajador la seguridad de tener un trabajo todos los días. Esa seguridad es necesaria en virtud que del derecho al trabajo se desprenden otros derechos transversales para 10 Mario de la Cueva, El nuevo derecho mexicano del trabajo, Tomo I, México, Porrúa, 1982, p. 252

la dignidad de los hombres y dan tranquilidad en el plano individual y familiar, físico y mental, con lo cual el hombre alcanza dignamente su desa-rrollo en la comunidad civil y que se traduce a los derechos que se encuentran expresos en los do-cumentos internacionales que fueron menciona-dos en líneas previas. En tal sentido, en el estado de Querétaro en el año de 1917, nació la idea-fuerza de la estabilidad en el trabajo, que hoy es uno de los principios rectores del Derecho Labo-ral, y que el maestro Mario de la Cueva la descri-be así: “La estabilidad en el trabajo es un princi-pio que otorga carácter permanente a la relación de trabajo...” “...la estabilidad en el trabajo apa-reció en nuestro derecho como una de las ma-nifestaciones más cristalinas de la justicia social, hondamente enraizada en el derecho del trabajo, porque su finalidad inmediata es el vivir hoy y en el mañana inmediato, pero al nacer miró apasio-nadamente hacia la seguridad social, porque su finalidad mediata es preparar el vivir del trabaja-dor en la adversidad y en la vejez”.11

Por ello, el aviso de rescisión que analizamos, atenta con gravedad el noble principio de esta-bilidad en el empleo, puesto que, deja en manos de una persona que es el patrón terminar y pri-var el derecho al trabajo.

Al respecto, el maestro Carlos Palomeque, docente de la cátedra de Derecho del Trabajo en la Universidad de Salamanca, España, a quien cito a manera de derecho comparado, se-ñala que: “…la resolución por incumplimiento, en su regulación jurídico laboral, deja en manos del empresario la facultad de decidir, de plano, la extinción del contrato, aunque luego esa deci-sión unilateral pueda ser revisada judicialmente a instancia del trabajador. De ahí, del importantí-simo poder que el ordenamiento concede al empresario, que la regulación sea cuidadosa y prolija en la conformación de la voluntad unilate-ral y en sus consecuencias”.12

La idea del despido unilateral por parte del patrón es general, aunque no por ello constitu-cional o conforme a los derechos humanos. Si 11 Op. cit., p. 21912 Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez de la Rosa, Derecho del Trabajo, España, 14ª. edición, Universitaria Ramón Areces, 2006, p. 713

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bien el trabajador, una vez rescindido el contrato de trabajo, puede, en un acto posterior presen-tar una acción ante la autoridad laboral, se hace notar que esa acción, ya es un acto posterior que se genera por una violación a los derechos del trabajador, pero que no cumple ni satisface la protección de los derechos de manera iguali-taria y justa, con respeto a la dignidad humana; es decir, la ley primordialmente debe crear me-canismos que garanticen el respeto de los dere-chos de los trabajadores y no emplear mecanis-mos de defensa para cuando violen sus dere-chos, lo que me recuerda a aquel dicho popular de ahogado el niño, tapen el pozo.

Señala el maestro Palomeque López que el aviso de rescisión supone el arranque del siste-ma de garantías del trabajador frente a la deci-sión del empresario,13 por el contrario, el siste-ma de garantías del trabajador debe iniciar des-de el momento en que la ley otorgue al trabaja-dor las garantías que no será violentado su de-recho al trabajo por cualquier persona, que ju-gará a su favor el principio de legalidad, que sus derechos serán privados mediante una determi-nación judicial, por una autoridad previamente establecida, que tendrá oportunidad de ser oído y vencido en juicio, para que en el supuesto que lo determine la autoridad, dicte sentencia para dar por terminada su relación de trabajo y como consecuencia privarlo de su derecho al trabajo de manera legal y satisfaciendo los principios constitucionales.

Asimismo, que no se prive del sistema de ac-ceso de garantías de igualdad y protección al trabajador, que una vez cometido un acto arbi-trario y por demás ilegal que lo priva del derecho humano al trabajo, se impute sentencia en su contra por autoridad diversa al patrón, ya que aceptar esta situación procesal, significaría dejar en completa desventaja al trabajador frente al patrón, es admitir un derecho ilimitado al patrón contra la protección de un derecho social, esta situación es a toda luz inconstitucional y violato-rio de derechos humanos, puesto que el patrón no es una autoridad y priva a través del aviso la 13 Op. cit., p. 718

oportunidad para el trabajador de ser oído y vencido en juicio.

No podemos decir que la ley garantice al tra-bajador un derecho al trabajo, permitiéndole que mediante un acto posterior ejercite su ac-ción por despido injustificado, porque no es así; verlo de esa forma sería cerrarnos a entender que esa supuesta garantía la puede ejercer el trabajador una vez que se vulneraron sus dere-chos, y en este caso, surgen las siguientes inte-rrogantes: ¿Qué pasa si el trabajador no deman-da el despido injustificado ante un despido arbi-trario e ilegal? ¿Qué pasa si el trabajador no cuenta con recursos para contratar un aboga-do? ¿Qué pasa si en la localidad del centro de trabajo no existe quien asesore al trabajador? ¿Acaso no se estarían violentando sus dere-chos? El Derecho del Trabajo tendría que jugar en equilibrio y favoreciendo los intereses de los trabajadores y no de manera contraria, ya que el respeto a la dignidad humana es un principio de orden público irrenunciable.

Las normas laborales tendrán que observar la igualdad en los litigios procesales entre las partes, puesto que no es posible que al patrón se le otorgue este derecho para vulnerar los de-rechos del trabajador.

No se quiere decir que de la misma forma se le otorgue al trabajador el derecho de vulnerar la fuente de trabajo y que esto se traduzca en afectación para los derechos del patrón, por el contrario, se deberá aspirar a una normativa la-boral donde ninguna de las partes tenga un be-neficio desproporcional de la relación laboral, sino que sea la propia autoridad laboral quien determine si existe la causa o causas invocadas por el patrón o por el trabajador y que se acredi-ten mediante juicio previo, que cada una de las partes tengan las garantías legales y constitu-cionales constituidas para tal efecto, entonces sí, sancionar a la parte que incumpla, que en el caso que ocupa es la rescisión y las consecuen-cias de ello.

Por último, vale la pena señalar que el conve-nio 158 de la OIT (Organización Internacional del

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Trabajo), señala en su artículo 7 que no deberá darse por terminada la relación de trabajo de un trabajador por motivos relacionados con su conducta o su rendimiento antes de que se le haya ofrecido la posibilidad de defenderse de los cargos formulados contra él, a menos que no pueda pedirse razonablemente al emplea-dor que le conceda esta posibilidad; en tal sen-tido, como lo hemos venido señalando, debe concederse al trabajador oportunidad de de-fenderse antes de dar por terminada la relación de trabajo, es decir, antes de privarlo de su de-recho al trabajo ante alguna instancia jurisdic-cional y no a través de un comunicado a cargo del patrón.

IV.PropuestaEl Derecho del Trabajo se rige, entre otros prin-cipios, por la estabilidad en el empleo, que bus-ca salvaguardar la dignidad de los trabajadores garantizando la continuación permanente en el empleo, otorgando con ello la tranquilidad nece-saria. Sabemos también que los trabajadores tienen el derecho de aplicar en su favor todos los derechos humanos consagrados en la Cons-titución, según dispone el primer artículo de la carta magna, también que se apliquen todos aquellos derechos humanos que se desprendan de los tratados internacionales de los que Méxi-co forma parte. Así, sabemos que dentro de los derechos humanos consagrados por el sistema jurídico en México se encuentra el Derecho al Trabajo plasmado en el artículo 5.

También dentro de éste abanico de dere-chos, encontramos el derecho a la legalidad y al debido proceso consagrados por los artículos 14 y 16 constitucional, donde señala que nadie puede ser privado de sus derechos, sino me-diante juicio seguido ante los tribunales previa-mente establecidos, y que deberán cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento. Sabemos que los trabajadores, como cualquier persona que se encuentre en territorio nacional, tiene derecho a que, si se le pretende privar un derecho, deberá ser oído y vencido en juicio;

que el juicio seguido ante autoridad competente deberá estar fundado y motivado.

Sin embargo, se ha visto que en el caso par-ticular de los trabajadores, no se han respetado estos derechos plasmados en la Constitución y principalmente, el artículo primero de la dignidad humana; que los patrones actúan con similitud de autoridades previamente establecidas, y que sin el menor respeto al principio de legalidad, determinan la privación de un derecho humano de los trabajadores sin responsabilidad de su parte; que sin juicio previo donde se cumpla la oportunidad a los trabajadores de ser oídos y vencidos mediante las formalidades procesales, se determine la privación de su trabajo. Enton-ces valdría la pena preguntar ¿Qué hacer para que no violen los derechos humanos de las tra-bajadores frente al aviso de rescisión plateado en estas líneas? es decir ¿Cómo deberá aplicar-se la rescisión laboral para que se garantice el respeto de los derechos de los trabajadores?

La respuesta, de inicio es cumplir con los de-rechos consagrados en la Constitución, respe-tando los derechos de los trabajadores, ade-cuando las leyes y sus normas a las jerárquica-mente superiores como los documentos inter-nacionales donde México haya ratificado su compromiso y que juegan en favor de los traba-jadores; asimismo, respetando el principio de legalidad e instaurar mecanismos igualitarios y legales para la terminación de las relaciones la-borales, donde se observe el valioso principio de estabilidad en el empleo.

La forma para rescindir la relación de trabajo, deberá ser la misma para ambas partes; deberá demandarse ante la autoridad laboral compe-tente y ésta, mediante juicio que respete las for-malidades esenciales del procedimiento, y una vez escuchadas a ambas partes y valoradas las pruebas que éstos aporten, deberá dictar laudo apegado a derecho donde se determine la pro-cedencia o no de las acciones o excepciones interpuestas.

El trabajador que demanda la rescisión de la relación de trabajo por causas imputables al

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patrón, deberá dejar de inmediato el trabajo, como ocurre en la actualidad y demandar ante la autoridad laboral competente, para que sea ésta quien resuelva si procede o no su acción y las causales que invoca como incumplimiento del patrón.

En caso contrario, si el patrón es quien de-manda la rescisión de la relación de trabajo, de-berá presentarlo ante la Junta de Conciliación y Arbitraje competente, o en su caso, la autoridad laboral correspondiente y señalar expresamente que se demanda la rescisión de la relación de trabajo por causa o causas imputables al traba-jador; dentro del mismo escrito de demanda, de-berá solicitar como medida cautelar, la suspen-sión de la relación del trabajo con el trabajador, la cual deberá notificarse por la Junta de Concilia-ción y Arbitraje al trabajador una vez que lo em-place de la demanda en su contra. Durante el tiempo que dure el procedimiento, la relación de trabajo estará suspendida. Una vez dictado el laudo correspondiente, si es favorable al patrón, se dará por terminada la relación laboral sin nin-guna responsabilidad de su parte; situación dife-rente, si fuera favorable al trabajador, se deberá reincorporar de inmediato a su trabajo, y el pa-trón deberá pagarle los salarios caídos que haya dejado de percibir durante el procedimiento has-ta el día en que sea efectivamente reinstalado.

Aquí es importante señalar, que si bien se

suspende la relación laboral, los trabajadores son un grupo débil y protegido como derecho social (dúctil), por lo que valdría la pena explorar que en estos casos, que cuando se priva el de-recho al trabajo también corresponde a su pro-ducto (salario), entonces para no dejar en esta-do de indefensión al trabajador y su familia, de-berá percibir el treinta por ciento de su salario hasta en tanto alcance su liquidación, en caso de terminar con la relación laboral; en caso con-trario, es decir, que se reinstale al trabajador, que en la liquidación se contemple únicamente la diferencia que dejo de percibir, es decir, el res-tante setenta por ciento. Así se logra proteger el derecho a la vida digna de los trabajadores y no dejar en total desamparo al trabajador y su fami-lia, o bien, las obligaciones que deriven de su salario.

De esta manera, se cumple a cabalidad con los derechos humanos que hemos revisado y dejamos a las dos partes de la relación de traba-jo en igualdad de circunstancias ante una even-tual rescisión de la relación de trabajo, respetan-do los derechos de las personas, y solo así, po-dremos aspirar a construir un mejor estado de derecho que se traduzca en una mejor nación, con igualdad de oportunidades a las personas y que cuide el bien común y respeto a la dignidad de las personas como principio rector de nues-tro sistema normativo jurídico.

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Bibliografía• Convenio No. 158. OIT. Convenio sobre la

terminación de la relación de trabajo. 1982.• Dignidad humana, derecho a la vida y dere-

cho a la integridad personal, Serie derechos humanos, número 2, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2014.

• Dictamen de 1a. lectura. Ley Federal del Tra-bajo, 4 de Noviembre de 1969, Año III, T. III, No. 18. Biblioteca de la H. Cámara de Dipu-tados.

• Exposición de Motivos, Proyecto de Ley Fe-deral del Trabajo, Diario de los Debates, Se-sión de la Cámara de Diputados Efectuada el día 22 de Mayo de 1931, Año I, Periodo Ex-traordinarios XXXIV Legislatura, Tomo II, Nú-mero 2. Biblioteca de la H. Cámara de Dipu-tados.

• Mario de la Cueva, El nuevo derecho mexica-no del trabajo, Tomo I, México, Porrúa, 1982.

• Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez de la Rosa, Derecho del Trabajo, Es-paña, 14ª. edición, Universitaria Ramón Are-ces, 2006.

• Ley Federal del Trabajo.

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IntroducciónSegún la Corte, como el fin del matrimonio no es la procrea-ción, no está justificado que solo se permita contraerlo a “un solo hombre y una sola mujer”.

En México, la publicación de esta jurisprudencia (43/2015) coincidió con los días previos a la elección federal intermedia, y su interés mediático se diluyó en el proceso electoral. Algu-nos diarios extranjeros como El País o el The New York Ti-mes calificaron la decisión judi-cial como una legalización o un “paso gigante” en el reconoci-miento de este tipo de uniones. La jurisprudencia publicada re-coge una serie de sentencias en cinco casos distintos resuel-tos en el mismo sentido, donde declaran esencialmente discri-minatorio que un código civil defina al matrimonio como una institución a la que accede un hombre con una mujer y cuya

La sentencia de la Cortede Estados Unidos y de la Suprema

Corte de México sobrelos matrimonios homosexuales

Xavier Ginebra Serrabou

orientación sexual sea la pro-creación.

En algunos de estos casos se referían a personas concre-tas que, en contra de lo que disponía la ley vigente, intenta-ron acceder al matrimonio. Cuando las autoridades se ne-garon a casarlos, entonces de-mandaron por vía judicial lo que la ley no les permitía. En otros casos se interpuso el am-paro contra la existencia en sí misma de la ley que limitaba el acceso al matrimonio a un hombre y a una mujer, no con-tra un acto concreto.

UnadecisiónparajuecesHasta ahora los efectos de esta resolución se reducen a los cri-terios que deben utilizar los jue-ces federales al conocer casos similares; como va dirigida solo a ellos, no obliga por sí misma a las legislaturas locales a re-definir el matrimonio en sus Códigos. Sin embargo, no fal-

tará mucho para que la Supre-ma Corte ordene esa modifica-ción. En la nueva ley de ampa-ro de 2013, se prevé la Decla-ratoria General de Inconstitu-cionalidad, una figura por la que se ordena al poder legisla-tivo respectivo a modificar la legislación cuando es esta el origen de la discriminación. A principios de junio la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México publicó una jurispru-dencia sobre el matrimonio y el acceso a esta institución a pa-rejas del mismo sexo. El dicta-men judicial afecta a los casos contemplados y a los similares que se presenten en el futuro, pero no obliga a cambiar las le-yes, por ahora.Según la Corte, como el fin del matrimonio no es la procrea-ción, no está justificado que solo se permita contraerlo a “un solo hombre y una sola mujer”.

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UnargumentoyausadoLa jurisprudencia dice en una de sus secciones que “como la finalidad del matrimonio no es la procreación, no tiene ra-zón justificada que la unión matrimonial sea heterosexual, ni que se enuncie como ‘entre un solo hombre y una sola mu-jer’. Dicha enunciación resulta discriminatoria en su mera expresión”.

El argumento no es nuevo para esta Corte. Estos casos han reciclado los argumentos del 2010 cuando se declaró Constitucional la reforma legal del matrimonio gay en la Ciu-dad de México. Para la Corte, el matrimonio no puede ser esencialmente una institu-ción orientada a la procreación por motivos sociológicos: o no todos los matrimonios quieren tener hijos, o no todos se ca-san para tenerlos, o no todos pueden. Incluso, no todos los padres quieren al mismo tiem-po acceder al matrimonio.

Entonces, si algo es esen-cial, siempre debe suceder; como en el matrimonio no siempre suceden los hijos, en-tonces la heterosexualidad no es una cualidad esencial: “[E]s un hecho innegable que la se-cularización de la sociedad y del propio matrimonio, así como la transformación de las relaciones humanas, han lleva-do paulatinamente a diversas formas de relación afectiva, se-xual y de solidaridad mutua”. Por eso, “en la actualidad la institución matrimonial se sos-

tiene primordialmente en losla-zos afectivos, sexuales, de identidad, solidaridad y de compromisos mutuos de quie-nes desean tener una vida en común”. Bajo esta lógica, para la Corte, vincular el matrimonio a la procreación manifiesta ani-mus discriminatorio e irracio-nal: se trata a algunos como ciudadanos de segunda cate-goría al impedírseles el acceso a los beneficios legales de las personas casadas.

CabossueltosyarraigoenlahistoriaEn México la redefinición del matrimonio en las leyes civiles seguirá el camino del activismo judicial. Sin duda es institucio-nal y conforme a procesos constitucionales; pero sigue le-jos del debate social no judicial, con una propuesta plagada de cabos sueltos: si el matrimonio solo se orienta por los lazos que declaran dos adultos para compartir la vida en común, ¿por qué la Corte reduce el matrimonio solo a dos perso-nas? En un ámbito más amplio, ¿hasta qué punto el derecho solo es descripción sociológica y no protección de bienes que se buscan en común? ¿El estándar categórico para excluir la procreación –que siempre se den hijos– se aplicará también respecto al lazo afectivo de los dos adultos –que siempre se dé el amor– para definir el matrimonio? ¿Y si alguien se casa para pagar menos impuestos o acceder a

un crédito? ¿En serio es una decisión histórica? Para que cualquier sentencia se califique como histórica hace falta una siguiente generación que continúe esa reforma y com-prenda su valor. ¿De dónde sa-len los seres humanos a los que se transmite una redefini-ción así? ¿Es posible comuni-car eficazmente esa historia a la siguiente generación si se le desvincula de sus padres, si pierde su verdad originaria, la verdad de su identidad biológi-ca y conexión cultural prima-ria? Para la Suprema Corte de Justicia mexicana, el núcleo del matrimonio lo constituyen dos adultos que dicen quererse, da igual si pueden procrear o no. Para la historia, no da lo mis-mo. A principios de junio la Su-prema Corte de Justicia de la Nación en México publicó una jurisprudencia sobre el matri-monio y el acceso a esta insti-tución a parejas del mismo sexo.

El dictamen judicial afecta a los casos contemplados y a los similares que se presenten en el futuro, pero no obliga a cam-biar las leyes, por ahora.

UnnuevoRoev.WadeLa forma en que el Tribunal Su-premo de Estados Unidos ha intentado zanjar la cuestión del matrimonio gay guarda un pa-ralelismo con la histórica sen-tencia Roe v. Wade de 1973, que impuso la legalización del aborto libre en todo el país.

Antes de Roe, los estados

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eran competentes para decidir cómo regulaban el aborto en el ámbito de su territorio. A princi-pios de los años 70, solo cua-tro estados permitían el aborto a petición. Otros catorce ha-bían autorizado el aborto en al-gunos supuestos. Y la mayor parte lo prohibía para todos los casos salvo en el supuesto del peligro para la vida o la salud de la madre.

En 1973, los magistrados del Supremo dieron un vuelco a esta situación y decidieron, de pronto, que las leyes que prohíben el aborto a petición vulnerabanl derecho constitu-cional a la privacidad. La sen-tencia dijo también que los es-tados podrían adoptar regula-ciones que garanticen la salud de la madre o que protejan la vida del no nacido a partir del primer trimestre del embarazo.

Aunque la autonomía de los estados para legislar en este terreno quedó muy mermada, el Supremo no logró zanjar la cuestión. Gracias al empuje del movimiento provida, el debate ha seguido vivo en la opinión pública y los estados han ido poniendo limitaciones al aborto: solo en los últimos cuatro años se han aprobado 231 nuevas disposiciones restrictivas.

UnproblemacreadoporelSupremoTambién en el caso del matri-monio gay el Supremo ha des-cubierto un nuevo derecho constitucional. Y también de repente ha quitado a los esta-dos la competencia para legis-lar sobre esta cuestión, deci-diéndose por la opción que evitó en 2013.

Entonces el Supremo solo se atrevió a pronunciarse sobre la definición del matrimonio a efectos de las leyes federales. Pero respetó la autoridad de los estados para decidir esa definición en sus territorios.

El problema es que la ambi-güedad de sus argumentos ha permitido a varios jueces fede-rales imponer el matrimonio gay en 30 estados donde esta-ba prohibido, 25 de ellos por enmienda constitucional apro-bada en votación popular y el resto por ley estatal.

A su vez, las sentencias de algunos de estos tribunales fe-derales fueron recurridas. Y du-rante estos dos años de caos judicial, el propio Supremo ha tenido que intervenir para man-tener las prohibiciones invalida-das, como ocurrió con las sen-tencias de Virginia y Utah.

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La pobreza en México, desde hace ya mucho tiempo, ha sido un tema recurrente entre aca-démicos, líderes de opinión, políticos y ciudadanos en ge-neral. Seguramente, la frecuen-cia con la que abordamos la problemática tiene que ver con su magnitud.

En nuestro país, la pobreza y la exclusión social han estado presentes, cuando menos, desde la época de la colonia. La presencia de dichos fenó-menos ha sido tan constante en nuestra historia, que los mexicanos tendemos a asumir-la como algo dado y como un mal necesario. Concebimos a la pobreza como una condición intrínseca y natural a determi-nados grupos poblacionales,

Dimensionar la pobrezaen México

Maite García de Alba Rivas

“Los derechos humanos se violan no sólo por el terrorismo,

la represión, los asesinatos… sino también por las condiciones

de extrema pobreza y estructuras económicas injustas que

originan las grandes desigualdades”.

Papa Francisco

ya sea por su edad, sexo, ori-gen étnico o ubicación geográ-fica. En muchos casos, hemos dejado de cuestionar a la po-breza sobre sus orígenes y cau-sas específicas. El pobre es po-bre, simplemente porque lo es.

Desafortunadamente, los mexicanos hemos renunciado a la idea de erradicar la pobre-za. Lo anterior no significa que no se lleven a cabo esfuerzos importantes para sacar a las personas de dicha condición; significa que el embrollo resulta tan abrumador, que nos con-tentamos con ver que las cifras disminuyen aunque sea margi-nalmente. Sin duda, tener la oportunidad de observar cómo se mueven las cifras en materia de pobreza representa un paso

(necesario pero insuficiente) en la dirección correcta. Para re-solver la problemática, necesi-tábamos contar, en primer lu-gar, con un diagnóstico certero.

En México, la medición de la pobreza, con base en una me-todología con rigor técnico y transparente, comenzó en 2010. A partir de entonces, el Consejo Nacional de Evalua-ción de la Política de Desarrollo Social (Coneval) es el respon-sable de calibrar la pobreza a nivel estatal, cada dos años, y a nivel municipal, cada cinco, utilizando como insumo la En-cuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del Instituto Nacional de Esta-dística y Geografía (INEGI).

En semanas recientes el

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Coneval presentó los resulta-dos de Medición de la pobreza en México y en las Entidades Federativas 2014. Las cifras arrojadas han sido interpreta-das de muy diversas formas. Hubo quien celebró la reduc-ción de tres décimas de un punto porcentual de la pobreza extrema; hubo quien criticó con severidad la llegada de dos millones de personas más a las filas de la pobreza en nuestro país. Aquí se presenta una in-terpretación alternativa sobre la medición realizada por el Co-neval, en la que se busca aler-tar sobre lo extendido que se encuentra el problema y se cuestiona la efectividad de las políticas sociales de combate a la pobreza.

¿Qué es la pobreza? ¿Cómo se mide? ¿Cuál es la situación de la pobreza en México, según el tipo de localidad, la entidad federativa y la condición labo-ral? ¿Existen motivos para preocuparnos? Éstas son algu-nas de las preguntas que se abordan en las siguientes líneas.

Para empezar, vale la pena señalar que, a pesar de que no existe una definición consen-suada sobre lo que es la po-breza, aquí se recoge una que la entiende como un estado de carencias generalizado, en el que las personas no cuentan con bienes y servicios esencia-les para vivir una vida normal (Toye, 2007). Dada la amplitud de la definición, la medición del fenómeno puede variar nota-blemente. El Coneval, desde la aprobación de la metodología oficial para medir la pobreza, en 2009, adoptó dos enfo-ques, de modo que el cálculo capturara fielmente la situación en la que viven los hogares mexicanos:

1) Enfoque de bienestar eco-nómico: la medición de la pobreza desde esta óptica utiliza el ingreso corriente per cápita como la variable a contrastar con respecto a un umbral mínimo de ingre-so prestablecido, con el cual, se estima, se puede

acceder a una canasta de bienes indispensables.

2) Enfoque de derechos socia-les: está basado en los de-rechos humanos, como la expresión de las necesida-des e intereses comunes a todas las personas, que re-sultan fundamentales para su desarrollo. Este enfoque considera que la negación de alguno de los siguientes derechos, equivale a pobre-za: derecho a la alimenta-ción, a la educación, a la salud y a una vivienda digna y decorosa.

Aunque ambos enfoques resul-tan adecuados para medir la pobreza desde sus múltiples dimensiones, y el Coneval con-sidera que una persona es po-bre si tiene carencias tanto de carácter económico como de derechos humanos, en este caso se opta por analizar la po-breza desde una perspectiva de bienestar económico, ex-clusivamente.

Gráfico1La pobreza medida por el Coneval

POBREZA

Hogarescon ingresos inferiores a la línea de bienestar

Definición de pobreza del Consejo Nacional para la evaluación de la

política de desarrollo social.

Hogaresque no tienen garantizado alguno de sus derechos sociales

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¿Por qué se elige examinar la pobreza únicamente a partir del ingreso de los hogares? Porque si bien el ingreso co-rriente es una medida unidi-mensional, éste es un medio para la adquisición de toda una variedad de bienes y servicios indispensables para una vida plena: alimentos, transporte, educación, recreación, vivien-da, salud, educación, vestido y calzado, entre otros. Por lo tan-to, no resulta descabellado asegurar que una persona es pobre si no cuenta con

recursos suficientes para acce-der a dichos bienes.

El Coneval, al definir la Línea de Bienestar Mínimo y la Línea de Bienestar, hace una estima-ción sobre el valor monetario de los bienes y servicios antes mencionados, distinguiendo entre las localidades rurales y las urbanas. Así pues, si el in-greso corriente per cápita es inferior a los valores que se se-ñalan en la siguiente tabla, se considera que una persona es pobre.

sostiene; pensar que la pobre-za se restringe a un determina-do grupo étnico, es subestimar la problemática. La privación está más generalizada de lo que creemos.

Por otro lado, resulta verda-deramente alarmante encon-trar que 2 de cada 10 mexica-nos no tienen ingresos sufi-cientes para comprar la ca-nasta alimentaria básica. La medición elaborada por el Co-neval arroja que únicamente 9.5 por ciento de los habitan-tes del país padecen de po-breza extrema, sin embargo es complicado no considerar al 20 por ciento de la pobla-ción, que no tiene recursos suficientes para comer, entre los pobres extremos.

Si desagregamos según el tipo de localidad de que se tra-te (rural o urbana), se aprecia que la problemática está más extendida y es más aguda en las zonas rurales (de menos de 2 mil 500 habitantes), a pesar de que es ahí donde las canas-tas básicas son más económi-cas. Del 100 por ciento de la población que habita en locali-dades rurales, cerca del 30 por ciento no percibe suficientes entradas para comer y el 60 por ciento no gana lo suficiente para satisfacer sus necesida-des básicas. En el caso de la población en localidades urba-nas, las cifras respectivas son 17.2 y 50 por ciento que, aun-que inferiores, también deben de encender las alarmas.

Tabla1Valor de las canastas básicas

Línea de Bienestar Mínimo (LBM)

(canasta básica alimentaria)

Línea de Bienestar (LB)

(canasta básica alimentaria + canasta no alimentaria)

Rural $853.60 $1,596.39

Urbana $1,225.16 $2,518.65

Elaboración propia, con datos de Medición de la pobreza 2014, del Coneval.

Tabla2Porcentaje de la población con carencias por ingresos,

según el tipo de localidad

Urbanas Rurales

Ingreso<LBM 17.2 % 29.9 %

Ingreso<LB 50 % 60.1 %

Elaboración propia, con datos de Medición de la pobreza 2014 del Coneval.

Con base en dicho criterio, encontramos que, desafortunada-mente, en México hay más personas pobres (52.6 por ciento) –cuyos ingresos no exceden el valor de la línea de bienestar– que personas no pobres (47.4 por ciento). Es decir, la idea de que la precariedad es exclusiva de los estados del sureste del país no se

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Si evaluamos los ingresos de las personas, según la enti-dad federativa en la que radi-can, a la luz de las líneas de bienestar definidas por el Co-neval, encontramos que las disparidades son inmensas. En el Gráfico 2 se puede identificar

a Chiapas como el estado con mayor pobreza extrema, en donde casi la mitad de la po-blación no gana lo necesario para, por lo menos, comer. Di-cha cifra contrasta notable-mente con la de Nuevo León, donde la proporción es de 6.5.

Por otro lado, si considera-mos el ingreso corriente de los hogares con respecto al valor total de la canasta básica de bienes y servicios, encontra-mos que, nuevamente, la po-blación chiapaneca es la que más sufre. Casi ocho de diez personas no tienen ganancias suficientes para comer, asistir a la escuela, tener una vivienda digna y acceder a servicios de salud. La situación en Oaxaca, Guerrero, Puebla, Tlaxcala y Veracruz no es mucho mejor.

Las enormes discrepancias entre las entidades federativas no deben de ser pasadas por alto ni obviadas. No olvidemos que la pobreza no es una con-dición natural para nadie. En todo caso, ésta es producto de intercambios económicos, so-ciales y políticos que no permi-ten un acceso equitativo a los recursos del país. Más aún, dado que los estados más po-bres de hoy son los estados históricamente más pobres, cabe considerar si éstos se en-cuentren sumergidos en una o varias trampas de pobreza (en-tendidas como sets de meca-nismos que se auto refuerzan, por los que si una demarcación territorial es pobre, permane-cerá pobre (Kraay & McKenzie, 2014)) y qué instrumentos son necesarios para construir la es-calera que los saque de dicha condición.

Tras señalar las diferencias en los ingresos corrientes de hogares, según el tipo de loca-lidad y la entidad federativa en

Gráfico2Población por entidad federativa con ingresos inferiores a LBM

Población con ingresos inferiores a LBM

Gráfico3Población por entidad federativa con ingresos inferiores a LB

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24.5 26

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42.7 46

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3841

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.443

.644 44

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46.7

47.8

48 49.1 52

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.754

.255

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58.3

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60.7 63

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68.4

6978

Por

cent

aje

Por

cent

aje

Elaboración propia con datos de Medición de la Pobreza 2014, del Coneval.

Elaboración propia con datos de Medición de la Pobreza 2014, del Coneval.

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la que habitan, es importante destacar que la insuficiencia de recursos para adquirir las calo-rías indispensables o para ac-ceder a bienes y servicios bási-cos no responde, necesaria-mente, a que los integrantes de una familia no trabajen. En la Tabla 3 se presenta el porcen-taje de la población, según el estatus laboral, que percibe in-gresos monetarios o en espe-cie inferiores a la línea de bien-estar mínima y a la línea de bienestar. Así, se aprecia que el 15.2 y el 43.9 por ciento de la población económicamente

activa, que se encontraba ocu-pada al momento en que se levantó la ENIGH, no ganó lo suficiente para comer y para satisfacer el conjunto de nece-sidades básicas, respectiva-mente. Lo anterior es suma-mente grave, pues implica que tener un trabajo no es garantía de vivir dignamente. Implica que el artículo 123 del texto constitucional, en su apartado A, fracción VI, es letra muerta.1 1 Dicha disposición establece que “los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesi-dades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas acti-vidades económicas”.

Confiar en que los progra-mas de desarrollo social de la Federación y de las entidades sacarán de la pobreza a alrede-dor de 60 millones de mexica-nos es iluso. Estos programas –que en muchos casos se han mostrado muy eficientes– de-ben de atender a los sectores más vulnerables que se en-cuentran en situación de po-breza extrema. Pero, ¿qué pasa con el resto de la pobla-ción, que no se está en dicha situación pero que tampoco tiene garantizados sus dere-chos humanos? Es necesario que, como nación, revisemos las estructuras e instituciones que fomentan la prevalencia de desigualdades tan ofensivas y que permiten que el trabajo de una persona no sea condición suficiente para la satisfacción de sus necesidades.

Es un imperativo moral que ataquemos la pobreza como el obstáculo que representa so-bre las oportunidades vitales de las generaciones presentes y futuras, y que la suprimamos para que todos gocemos ple-namente de las libertades que nos corresponden. Banerjee y Duflo (2011), al evaluar progra-mas y políticas públicas para la erradicación de la pobreza, atribuyen el fracaso de algunos de éstos a las llamadas “tres íes”: ideología, ignorancia e inercia. En México, podríamos añadir a la corrupción, a los cálculos electorales y a la indi-ferencia entre las trabas que impiden una distribución más

Tabla3Situación de los ingresos según condición laboral

PNEA PEAOcupada PEADesocupada

Ingresos<LBM 21.8 % 15.2 % 28.4 %

Ingresos<LB 55.2 % 43.9 % 64.2 %

Elaboración propia, con datos de Medición de la pobreza 2014, del Coneval.

Como las cifras referidas de-muestran, la situación de nues-tro país en materia de pobreza es difícil en exceso. El objetivo de presentar estos datos con tanta crudeza es el de dimen-sionar la problemática que, al día de hoy, parece subestima-da. Nos perdemos en compa-raciones inter temporales que nos impiden preguntarnos: ¿qué está mal en nuestra so-ciedad para que el 50 por cien-to de los mexicanos no pueda vivir dignamente?

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equitativa. Deshagámonos de inercias. Recatemos aquello que se ha mostrado efectivo en el combate a la pobreza, pero también ideemos nuevas for-mas de romper con las tram-pas que mantienen en la margi-nación a localidades enteras. Estemos conscientes de que más de la mitad de los mexica-nos padecen pobreza y no po-seen lo suficiente para vivir dig-namente, pero no nos haga-mos a la idea de que así tiene que seguir siendo.

Bibliografía• Banerjee, A., & Duflo, E. (2011). Repensar la pobreza. México:

Santillana Ediciones Generales.• Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarro-

llo Social. (julio de 2015). Medición de la pobreza en México 2014. México.

• Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarro-llo Social. (2015). Medición de la Pobreza. Obtenido de Evolu-ción de las líneas de bienestar y de la canasta alimentaria: http://www.Coneval.gob.mx/Medicion/MP/Paginas/Lineas-de-bienestar-y-canasta-basica.aspx

• Kraay, A., & McKenzie, D. (2014). Do Poverty Traps Exist? As-sessing the Evidence. The Journal of Economic Perspectives, 127-148.

• Ramírez Carrillo, L. A. (2015). Pobres pero globales. Desarrollo y desigualdad social en el sureste de México. México: Miguel Ángel Porrúa.

• Toye, J. (2007). Poverty Reduction. Development in Practice, 505-510.

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AntecedentesLa creación de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) tiene como antecedente la crisis económi-ca que golpeó a los maestros de la región sur (Oaxaca, Chia-pas, Campeche) y a otros gru-pos de trabajadores del país en virtud del alza de precios que se dio, principalmente, en la zona petrolera de Campeche y Chiapas, dado el descubri-miento en los años setenta de nuevos yacimientos petroleros y en particular del pozo Canta-rell en la Zonda de Campeche, que representó un aumento importante del personal de Pe-mex y de la CFE en la zona con sueldos muy superiores, mayo-res con mucho a los de los maestros y otros gremios. Esto forzó al alza los precios de pro-ductos de consumo generali-zado, y esta situación hizo que los salarios de quienes ya tra-bajaban en el magisterio en esas regiones vieran muy men-guado el ya mínimo poder ad-quisitivo de sus salarios.

Apuntes sobre los orígenesy evolución del conflicto magisterial.

Posibles escenarios

Iván J. Paoli Bolio

Esa situación llevó a los do-centes de la zona a organizarse al interior de las secciones del Sindicato Nacional de Trabaja-dores de la Educación (SNTE) en los llamados Comités Cen-trales de Lucha (CCL), para exi-gir aumentos salariales que les permitieran tener mejores con-diciones de vida y también la democratización del SNTE. Es-tos comités habían empezado a actuar y a aumentar su mem-bresía también en otros estados del país, entre ellos, el Distrito Federal y Michoacán.

El rechazo de los líderes del Sindicato Nacional de Trabaja-dores de la Educación (SNTE) a las pretensiones tanto eco-nómicas como democratizado-ras de los maestros en los años setenta llevó a estos a organi-zarse en grupos que se fueron adueñando de puestos directi-vos de diversas secciones sin-dicales y que convocaron al Primer Foro Nacional de Traba-jadores de la Educación, que se llevó a cabo entre el 17 y 18 de diciembre de 1979, con la

participación de los CCL de Chiapas, Tabasco, Guerrero, la Coordinadora de Trabajadores Administrativos y Manuales del Instituto Politécnico Nacional (IPN) y otras cuatro organiza-ciones magisteriales, y que cul-minó con la creación de la Coordinadora Nacional de Tra-bajadores de la Educación (CNTE).1

CrecimientodelaCNTEyadhesióndegruposquelaapoyanGrupos y partidos autodenomi-nados de izquierda han visto con simpatía la organización de las corrientes opuestas a los lí-deres sindicales, impuestos por el régimen entonces en el poder, que obedecían al siste-ma representado por el PRI-gobierno, y contribuyeron a im-pulsar el movimiento de los maestros agrupados en los CCL, mismos que desde en-tonces contaron con el apoyo de agrupaciones guerrilleras, el

1 Mario Alberto Leyva Galicia. CNTE: 27 años de lucha de-mocrática. En acontecer. http://www.uom.edu.mx/rev_traba-jadores/pdf

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Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI) y el Ejército Popular Revolucionario (EPR), y eventualmente de la Asamblea Popular de los Pue-blos de Oaxaca (APPO), que unió a los diferentes grupos participantes en la protesta magisterial del 2006, y fue constituida el 17 de junio2 y, que por su ánimo impositivo y no conciliatorio provocó situa-ciones de violencia y un severo empobrecimiento de la activi-dad económica de esa enti-dad. Los profesores y sus alia-dos de la APPO fueron reprimi-dos por contingentes de la Po-licía Federal y culminó después de la muerte de siete personas, entre ellas, el periodista esta-dounidense William Bradley Roland, el enfermero del IMSS Jorge Alberto López Bernal, el profesor Fidel García, un menor de 14 años y con el incendio del archivo histórico de la capi-tal del estado.

Entre la fundación de la CNTE y su posterior desarrollo se observa la permanencia de actos de corrupción, ya enton-ces bien conocidos en el pro-pio SNTE, tales como la venta y la herencia de plazas labora-les, el aumento desmedido de estas, y la presión extra magis-terial al Gobierno federal y a los gobiernos estatales (particular-mente el de Oaxaca) para con-seguir mayores recursos, no sólo para aumentar, en muchos casos desmedidamente los in-gresos de los docentes y sus 2 Información tomada de Samael Hernández Ruiz, publicada por NSS Oaxaca el 22 de abril de 2015.

familias, sino para tener recur-sos que les permitieran llevar a cabo su estrategia en ámbitos que van mucho más allá de los aspectos magisteriales labora-les y para aumentar su capaci-dad para influir en el terreno de la política nacional.

Lo anterior significó una enorme afluencia de recursos. El presupuesto autorizado a la educación pública oaxaqueña en 1998 fue de 11,292 millones de pesos y para el 2014 se ele-vó, considerando el déficit de-clarado por el IEPPO, llegó prácticamente a 22,322 millo-nes, que equivale a más del 100% de incremento en 17 años, cuando la inflación esti-mada desde entonces estuvo

en un promedio de en alrededor del 4% anual, es decir, en una inflación del 68%. El alumnado oaxaqueño no creció tanto, pero sí el número de plazas asignadas a ese rubro, muchas de las cuales nunca han cumpli-do con su función docente.3

La presencia de grupos guerrilleros en los movimientos magisteriales de la CNTE, es-pecialmente las que corres-ponden a los estados de Oaxa-ca y Chiapas, parecen confir-marse por varios indicios. Uno de ellos fue la denuncia que hizo la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPO), en el 2006, de que el ejército estaba interviniendo en la sierra norte del estado. Al respecto es importante señalar que el ejército no combatió a los amo-tinados de la ciudad de Oaxa-ca, pero sí a las guerrillas que operaban en la zona.

A lo anterior se suma el he-cho de que tres explosivos es-tallaron en el Distrito Federal, de los cuales se auto-respon-sabilizó un grupo denominado Coordinación Revolucionaria que, según su propio dicho, en ese momento aglutinaba a cin-co grupos guerrilleros. Estas acciones se realizaron en apo-yo de las actividades de la APPO en la capital oaxaqueña.

La sucesión presidencial del 2000 dio lugar a nuevas diná-micas en los partidos políticos, reacomodos y posicionamien-tos, la aparición de nuevos gru-pos y partidos políticos, entre 3 Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca, en http://www.jornada.unam.mx/2006/11/21/index.php?section=politica&article=027a2pol

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ellos “la conformación del Ejér-cito Popular Revolucionario (EPR) y del Ejército Revolucio-nario del Pueblo Insurgente (ERPI)”.4

Es importante destacar que la CNTE en el estado de Oaxa-ca ha iniciado movimientos de huelga desde hace más de 20 años y exigido aumentos sala-riales que los gobiernos les han concedido invariablemente, sin que hubiera más correspon-dencia que el regreso a las au-las hasta que no se iniciara un nuevo movimiento al año si-guiente, lo que no sólo no ha contribuido a elevar los niveles educativos en la entidad, una de las más atrasadas a nivel nacional en la materia, sino a impulsar una serie de acciones de corrupción tales como la ya mencionada venta de plazas, el que éstas, en muchas ocasio-nes, sean heredadas aunque quien herede no tenga la for-mación normalista correspon-diente y reciba un sueldo que en muchos casos no devenga con el trabajo docente en la es-cuela, sino con la asistencia a mítines y manifestaciones. Ese puede ser el caso de algunos grupos guerrilleros que se mantengan con dinero destina-do a la educación pública.

La vinculación entre ambos grupos, guerrilleros y supues-tos docentes, es muy clara en virtud de acciones perfecta-mente planeadas para la pre-sencia de los maestros en el Distrito Federal en el conflicto 4 Ortega, Max y Solís de Alba, Ana Alicia. La izquierda mexi-cana, una historia inacabada. Ed.: ITACA. México 2012, pá-gina 97.

iniciado a mediados del 2013, lo que pudiera confirmarse dada la actitud beligerante de una parte de los maestros que ocu-paron los límites de la Cámara de Diputados para impedir la aprobación de la Ley General de Servicio Profesional Docen-te y que ocuparon parte del Zó-calo, reforma que tendería e impediría las prácticas de venta de plazas y que estas fueran heredadas, además de poner a prueba las capacidades de los maestros al ser evaluados y obligarlos también, en su caso, a capacitarse para realizar sus labores docentes, respetando sus derechos constitucionales. Otros indicios a considerar para establecer la vinculación

entre supuestos docentes y guerrilleros son los casos de “María del Carmen López Vás-quez (la Jicayan), miembro de la Unión de Trabajadores de la Educación, una de las más radicales de la sección 22 del SNTE en Oaxaca y vinculada al EPR (Ejército Popular Revo-lucionario); y Othón Nazariega miembro de los grupos de choque de la disidencia magisterial”.5

Cabe señalar que el Frente Popular Revolucionario (FPR), al parecer brazo político del Ejército Popular Revoluciona-rio, presentó su versión del conflicto en su página web del 29 de agosto de 2013 en la que señala:

“Queda claro que la reciente

lucha magisterial, es una lucha

política, porque es una

oposición a una medida

impuesta por el gobierno al

conjunto de los trabajadores y

en contra de la educación

pública, no es una lucha

meramente gremial, local, o

sectorial, sino que tiene un

carácter político, nacional.

Estas medidas responden a

los intereses de la oligarquía

financiera y forma parte de la

ofensiva reaccionaria del

régimen en contra de los 5 Información tomada de Raimundo Rivapalacio, CNTE: llegó la hora. El Financiero del 22 de julio de 2015. Página 48.

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trabajadores, para hacer

recaer el peso de la crisis

sobre las espaldas de los

mismos”.6

En fechas siguientes no sólo se daría continuidad a la reforma educativa sino a una serie de reformas, especialmente la energética. Paralelamente al planteamiento de esas refor-mas, se puede afirmar que existió una estrategia progresi-va de adhesión en contra de los objetivos de la agenda legislati-va, que consistió en la unión progresiva de grupos tradicio-nalmente opuestos a los cam-bios que buscan hacer más funcionales las instituciones.

Entre los grupos que se irían uniendo a la presión para 6 Liga de Trabajadores por el Socialismo – Contracorriente. Tomado de http://www.itscc.org.mx, martes 12 de marzo de 2013.

contrarrestar las acciones le-gislativas propuestas en el Pacto por México, estuvieron el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autóno-ma de México (STUNAM), el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metro-politana (SITUAM) y el Sindica-to Mexicano de Electricistas (SME). Declaraciones del STU-NAM como “¡Ya basta del des-pojo de los recursos del pue-blo!” indican la tendencia a su-mar fuerzas para contrarrestar las reformas, particularmente la energética, pero reforzando la oposición a la educativa.

No es posible desdeñar la influencia de apoyos interna-cionales provenientes de Ve-nezuela con los grupos chavis-tas bolivarianos de Venezuela y Ecuador, país en el que se ha-bía refugiado un grupo de las Fuerzas Armadas Revolucio-narias de Colombia (FARC) y que fue bombardeado el 1 de marzo de 2008, y en el cual militaban los estudiantes mexi-canos Verónica Velásquez Ra-mírez, Fernando Franco Delga-do, Soren Avilés Ángeles y Lu-cía Morett, que fue la única mexicana sobreviviente del bombardeo.7

A los grupos anteriores se sumó el Movimiento de Reno-vación Nacional (Morena) que encabeza Andrés Manuel Ló-pez Obrador, que había anun-ciado acciones contrarias a las reformas a partir del 8 de sep-tiembre de 2014.7 Radio NEDERLANDWERELDOMROEP. LATINOAMÉRICA en español, Página Web. 5 de septiembre de 2013.

ElfindelcontrolporpartedelaCNTEoaxaqueñaCon la transformación del Insti-tuto Estatal de Educación Pú-blica de Oaxaca (IEEPO), que desde 1992 estaba en manos de los maestros de la sección 22, dominada por la CNTE, que tenía el control de la edu-cación pública en el Estado y de los recursos económicos que eran utilizados en muy buena medida para financiar las manifestaciones en Oaxa-ca, otras entidades y en la ciu-dad de México, todo indica que ese movimiento, supues-tamente magisterial, está lle-gando a su fin, fundamental-mente por el recorte de recur-sos multimillonarios a los que accedían por vía del anterior IEPPO.

Sin embargo, es un hecho que los miembros más activos de la CNTE en Oaxaca procu-rarán recuperar posiciones y con ello provocar nuevos con-flictos, pero cada vez con me-nores posibilidades de éxito a pesar del apoyo que reciben de otras entidades federativas, pero sin la solvencia económi-ca enorme que les representa-ba el control del IEEPO.

A partir del retiro del control de fondos por parte del IEEPO, que deberían haberse destina-do al pago de la nómina magis-terial, el movimiento de la CNTE tenderá a diluirse si se conside-ra también que sólo los princi-pales líderes ganaban más que varios gobernadores, “el salario de 187 profesores de Oaxaca

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se equipara a senadores, dipu-tados federales y gobernado-res. El que menos gana de esta ‘élite’ de maestros (100 mil pe-sos mensuales) tiene un salario más alto que 11 gobernadores”.8

El que puede ser uno de los últimos actos de presión en contra de la reforma educativa se dio el pasado 27 de julio, cuando alrededor de 21 mil miembros de la CNTE marcha-ron a la ciudad de Oaxaca con la intención de demostrarle al gobierno que no están derrota-dos. No obstante, si se des-cuenta a quienes llegaron de otros lugares del país, el núme-ro de manifestantes de la sec-ción 22 de Oaxaca sería aproxi-madamente de 10 mil perso-nas, que son poco más del 10 por ciento del total de profeso-res que integran esa sección y eso significó un cambio en la actitud amenazante que los ha caracterizado.

Rubén Núñez, el máximo di-rigente de la CNTE en Oaxaca propuso, al finalizar la manifes-tación que duró alrededor de cuatro horas, que lo que bus-caban era tener una mesa “fra-ternal” con el gobierno.9 Lo an-terior no era para menos luego de la llegada, antes del 7 de julio, de tres mil elementos de la policía Federal reforzados por otros 500 que se sumaron para las festividades de la Gue-laguetza y seis mil estatales para hacerse cargo del orden

8 Teresa Moreno, Maestros ganan más que 11 gobernadores. 24 HORAS. 28 de julio de 2015. Página 3.9 Información tomada de: Carlos Puig, Que sea la última Guelaguetza así ... Milenio del 28 de julio de 2014. Sección “Al frente” Página 2.

público. Esos contingentes empezaron a ser reforzados por aviones militares y convo-yes de soldados que en esas fechas salieron hacia el sur del país.

Adicionalmente se emitieron decenas de órdenes de apre-hensión en contra de los princi-pales líderes por delitos federa-les como ataques a las vías de comunicación, secuestro de funcionarios federales, lesiones contra policías, bloqueo a ins-talaciones de Pemex, toma de casetas en las autopistas y robo y usufructo de recursos federales. Muchos de esos de-litos han sido filmados in fra-ganti además de que se tiene información fidedigna de que algunos de esos líderes tienen vínculos con grupos guerrille-ros como el Frente Popular Re-volucionario.10

EscenariosprobablesdelaevolucióndelactualconflictoHasta la fecha es claro que es un movimiento no puramente magisterial sino apuntalado por diversas fuerzas políticas, como las que se señalan en el texto, y todo indica que este movimiento pretendía ser la punta de lanza para provocar otro de dimensiones mayores que, de acuerdo con estrate-gias marxistas de lucha, ten-diera a agudizar las contradic-ciones del sistema político na-cional para intentar cambios radicales en la orientación del 10 Raymundo Rivapalacio, Op. Cit. Pág. 48.

mismo, o al menos limitar los cambios que se aprobaron en las reformas constitucionales, especialmente la educativa y la energética.

A partir de la transformación del IEEPO, que era el sostén económico y multimillonario del movimiento, ese escenario per-dió vigencia si se considera además que los maestros acti-vos de la CNTE ya no represen-tan sino algo más del 10% del total de docentes de la sección 22, que fue el único en partici-par de la última manifestación.

En tal virtud se plantean los siguientes escenarios:

1. Que el gobierno decida una represión gradual que vaya apaciguando el movimiento, no sólo magisterial, que ago-te los ánimos y haga menos eficaces las presiones para

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evitar o al menos frenar las reformas que más adelante fueron aprobadas, en parti-cular la reforma educativa, que en varias entidades no se ha puesto en marcha, y la energética. En este esce-nario es importante consi-derar que la mayor parte de los líderes de la CNTE de la sección 22 serán aprehen-didos y enviados a prisión en fechas próximas en vir-tud de que muchas de sus actividades delictivas han sido debidamente docu-mentadas.

2. Incremento y agudización del conflicto por la suma de grupos y apoyos nacionales e internacionales, lo que po-dría llevar al agravamiento del conflicto y a hacer más

compleja la labor de apaci-guamiento y, en su caso, represión de un movimiento que, más allá de las exigen-cias de los grupos magiste-riales, implicará a grupos de presión que buscarán ex-tender los movimientos de protesta revolucionaria a todo el país, lo que hasta ahora no ha ocurrido.

3. La posibilidad de un movi-miento de largo plazo con apoyos de movimientos guerrilleros adiestrados para la provocación y la prolongación del conflicto, para el reclutamiento de nuevos cuadros guerrilleros y esto con apoyos interna-cionales interesados en cambios políticos de corte populista en el país.

4. La aparición de víctimas y pretendidos mártires entre las filas de los maestros y otros grupos políticos para buscar la radicalización del movimiento de protesta y su ampliación, ya no focalizada solamente en el Distrito Fe-deral. La desaparición y probable ejecución de los normalistas de Ayotzinapa en Guerrero y la secuela de las protestas consiguientes son una manera más de exacerbar los ánimos de la población poco informada, a favor de desprestigiar ins-tituciones como la Procura-duría General de la Repúbli-ca, la Policía Federal y el Ejército.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

I.IntroducciónLa institucionalización de las políticas que atienden la violen-cia contra las mujeres en Méxi-co, data desde la década de los ochenta del siglo pasado, y a pesar del avance y de la cen-tralidad que ha adquirido en la agenda pública, la violencia de género, particularmente la que se ejerce en contra de las mu-jeres, no sólo persiste, sino que ha incrementado.

Este documento tiene por objeto presentar un panorama de la política para atender la violencia que se ejerce en con-tra de las mujeres en México. Para ello, se construye el con-cepto de derechos humanos de las mujeres, a partir del cuestionamiento de las con-cepciones de derechos huma-nos y de narrar las violaciones

Panorama de la políticade acceso de las mujeres

a una vidalibre de violencia

en México

Eréndira Negrete Flores

de derechos humanos que su-fren las mujeres en su vida coti-diana. La investigación se en-marca en el concepto de dere-chos humanos de las mujeres, así como de violencia de géne-ro, violencia contra la mujer y feminicidio. Se presentan dos panoramas de la política para atender la violencia en contra de las mujeres. El primero, a lo largo del tiempo, abarca cuatro periodos presidenciales, y bus-ca analizar las conceptualiza-ciones del sujeto de la violencia y el discurso más amplio que enmarca las políticas en contra de la violencia. El segundo, de carácter transversal, analiza la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, así como el estado de la armonización de las legis-laciones de acceso de las mu-

jeres a una vida libre de violen-cia en los estados, resaltando los diversos mecanismos y las conceptualizaciones, así como una breve descripción del Pro-grama Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violen-cia contra las Mujeres 2014-2018.

Para este fin, se consultó la bibliografía especializada en violencia contra las mujeres, los documentos producidos por las agencias nacionales e internacionales, así como el cuerpo normativo del derecho internacional de los derechos humanos. Asimismo, se anali-zaron las legislaciones, general y estatales, de acceso de las mujeres a una vida libre de vio-lencia y su reglamentación. También se tomaron insumos de la investigación “Prácticas

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

político-culturales para la apli-cación de la Alerta de Violencia de Género en Chihuahua y Es-tado de México” realizada por Eréndira Negrete Flores en la Maestría en Desarrollo Regio-nal de El Colegio de la Frontera Norte.

II.JustificacióndelarelevanciadelainvestigaciónDesde mediados de la década de los setenta, el movimiento fe-minista mexicano eligió la violen-cia contra las mujeres como uno de los temas de su agenda (La-mas, 2006). Pero es hasta 1994, que las organizaciones civiles empezaron a documentar el in-cremento de la muerte de muje-res caracterizándolas como fe-minicidio. Aunque este fenóme-no también ha sido estudiado por instituciones académicas y agencias gubernamentales, es hasta 2003 cuando se realizaron las primeras encuestas naciona-les acerca del tema, como la En-cuesta Nacional sobre la Diná-mica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH 2003),1 y la Encuesta Nacional sobre Violen-cia contra las Mujeres 2003 (EN-VIM 2003).2 Los primeros resul-tados arrojaron una prevalencia similar por encima de los nueve puntos, poniendo de manifiesto que la violencia que se ejerce en contra de las mujeres no era un fenómeno aislado, sino que afectaba a un número importan-te de mujeres (Sedesol, 2014).

1 Realizó el Instituto Nacional de las Mujeres con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).2 Realizada por la Secretaría de Salud y el Instituto Nacional de Salud Pública.

De acuerdo con una investi-gación conjunta de ONU Muje-res, Inmujeres y el CEAMEG (2012), el número absoluto de muerte de mujeres con presun-ción de homicidio ha incremen-tado en todo el país, aunque también han repuntado las de-funciones masculinas con pre-sunción de homicidio. Sin em-bargo, existe una diferencia.3 Las muertes masculinas res-ponden más a los cambios en los factores a los que están asociados, como mayor o me-nor resolución no violenta de conflictos, incremento en la ac-tividad del crimen organizado y mayor disponibilidad de armas de fuego, mientras que las muertes femeninas se relacio-nan al carácter estructural de la violencia contra las mujeres. Estas investigaciones han per-mitido perfilar la existencia de un entorno que produce la vio-lencia contra las mujeres (ONU Mujeres, et al., 2012), el cual a su vez se relaciona con la exis-tencia de un marco legal inade-cuado para la prevención, pro-tección y el castigo, y una laxa implementación de los están-dares legales existentes (In-cháustegui y Riquer, 2010), en-tre otros.

III.ObjetivosdelainvestigaciónObjetivo generalPresentar el panorama actual de la política de acceso de las 3 Si el incremento de las defunciones de mujeres con pre-sunción de homicidio respondiera a las mismas razones que el de los varones, las tasas de ambos sexos tendrían com-portamiento similares; sin embargo, a los largo del tiempo y el espacio se encontraron comportamientos distintos (ONU Mujeres, et al., 2012).

mujeres a una vida libre de vio-lencia en México, a partir del análisis del problema público de violencia contra las mujeres en las políticas federales desde 1988 a 2014, así como de la armonización legislativa en ma-teria de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.

Objetivos específicosAnalizar la forma en que se construye a los sujetos de la violencia en las políticas contra la violencia de género (legisla-ción y programas), así como en el discurso más amplio que en-marca la política nacional por periodo presidencia.

Caracterizar las definiciones de violencia en contra de las mujeres a partir del fenómeno de feminicidio sexual sistémico.

Analizar los conceptos de legislación de acceso de las mujeres a una vida libre de vio-lencia vigente.

Presentar un panorama comparativo de la legislación de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia en los estados.

IV.PlanteamientoydelimitacióndelproblemaLas políticas gubernamentales para atender el problema de la violencia que se ejerce en con-tra de las mujeres se formaliza-ron hace más de 25 años, se intensifica la armonización con los tratados internacionales de los derechos humanos a partir del proceso de la transversali-zación de la perspectiva de

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

género, y se consolida con la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Sin embargo, no sólo el derecho internacional ha sido fuente de las políticas en materia de violencia de género. En este sentido, se hace nece-sario conocer ¿Cómo se cons-truye al sujeto femenino de la violencia en las políticas defini-das para atender esta proble-mática?, ¿Cuál es el discurso que enmarca las diferentes es-trategias adoptadas desde la formalización de la intervención federal a finales de los noven-ta?, ¿Cuáles son los concep-tos y mecanismos jurídicos adoptados en la legislación ge-neral?, y ¿Cuáles son los me-canismos jurídicos adoptados en los estados en el proceso de armonización?

Al responder estas pregun-tas, estaremos en posibilidad de conocer de una manera más comprensiva cuál es el panorama actual de las políti-cas de violencia en contra de las mujeres a nivel nacional.

V.MarcoteóricodereferenciaLa violencia en contra de las mujeres es un problema de de-rechos humanos.

La concreción de los dere-chos humanos de las mujeres en instrumentos normativos es el resultado de una construc-ción histórica, simbólica y jurídica en la que han participa-do una pluralidad de actores,

coaliciones, comunidades epistémicas, así como agentes gubernamentales e internacio-nales, particularmente el movi-miento global de mujeres que ha cuestionado y problemati-zado la concepción misma de lo humano (Negrete, 2012).

De acuerdo con Charlotte Bunch (1997), el desarrollo teó-rico y conceptual de los dere-chos humanos de las mujeres se fundamenta sobre la cons-trucción de las violaciones de los derechos de las mujeres como transgresiones a los de-rechos humanos, es decir, en mostrar que la violencia que vi-ven las mujeres en el día a día, en la casa, en la escuela, en el trabajo y en el espacio público no es natural y constituye una transgresión a la dignidad hu-mana que debe sancionarse.

En este sentido, para la construcción de un lenguaje de los derechos humanos que in-cluyera a las mujeres, fue nece-sario que las mujeres como gé-nero fueran incluidas en lo hu-mano (Facio, 2000), la afirma-ción de la igualdad entre muje-res y hombres, como ciudada-nos iguales, poseedores de los mismos derechos (Cano, 2007), así como el principio de no discriminación por sexo, mediante el cual se establecen las bases para la adopción me-didas dirigidas a revertir los efectos de la discriminación histórica.

Las primeras convenciones internacionales específicas so-bre los derechos humanos de

las mujeres relegaban a las mu-jeres de manera secundaria o con el estatus de grupo de in-terés sin tomar en considera-ción los factores estructurales, ya sea, prejuicios e intereses sociales, económicos y políti-cos que tradicionalmente ex-cluyen a las mujeres (Bunch, 1997), con lo cual permanecían invisibles las condiciones espe-cíficas que impiden y obstruyen el acceso de las mujeres al ple-no ejercicio de sus derechos humanos. Fue hasta las confe-rencias del Decenio de las Na-ciones Unidas para las Mujeres (1975-1985), que se cuestionó el funcionamiento del sistema de derechos humanos, se hizo responsables a los Estados de los abusos a los derechos hu-manos de las mujeres y se planteó la necesidad de esta-blecer mecanismos para acele-rar los procesos de compensa-ción (Bunch, 2002).

Con la Convención Intera-mericana para Prevenir, San-cionar y Erradicar la violencia contra la mujer, de “Belem do Pará” (1994), se consolidó el enfoque de la violencia que se ejerce en contra de las mujeres como un problema de dere-chos humanos, para lo cual era necesaria la intervención del Estado mediante acciones y programas dirigidos a prevenir, sancionar y erradicar todas las formas de violencia basada en el género. Asimismo, se señaló como una preocupación cen-tral garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

violencia, tanto en el ámbito público como en el privado, como una condición de acceso al reconocimiento, goce, ejerci-cio y protección los derechos humanos y libertades funda-mentales de las mujeres (ONU, 1994).

Sobre este mismo tema, el Secretario General de las Na-ciones Unidas ha señalado que la violencia que se ejerce en contra de las mujeres es una violación de derechos huma-nos y uno de los obstáculos principales para lograr la igual-dad de género, por lo cual co-rresponde a los Estados prote-ger a las mujeres de la violen-cia, responsabilizar a los culpa-bles e impartir justicia y otorgar recursos a las víctimas. Y, que este compromiso comprende la utilización de manera siste-mática y eficaz de los instru-mentos para prevenir y eliminar la violencia contra la mujer de-sarrollados en el último dece-nio, así como una clara volun-tad política (Naciones Unidas, 2006a).

¿De qué hablamos cuando hablamos de violencia en contra de las mujeres?La violencia basada en género es un problema polifacético, de raíces biológicas, psicológicas, sociales y ambientales, que in-cluye las formas de violencia que, basada en el predominio de la heterosexualidad y en los estereotipos de género, se ejerce hacia lesbianas, gays, travestis y transgéneros y tam-

bién entre varones. La violencia que se ejerce en contra de las mujeres es una de estas for-mas de violencia, producto de relaciones de poder desiguales entre hombres y mujeres. Es precisamente a partir de la in-corporación de la categoría de género que ha sido posible en-tender su complejidad y diver-sidad, así como abordar todas las formas de violencia basa-das en los estereotipos y la dis-criminación de género (In-cháustegui, 2012).

Los propios organismos in-ternacionales han eliminado el uso común del concepto de violencia basada en género como sinónimo de violencia hacia las mujeres, y han enfati-zado la asociación a la concep-ción social de lo que significa ser hombre o ser mujer, de ma-nera que el objetivo de la vio-lencia se encuentra dirigido a una persona que se desvía de las concepciones tradicionales de lo femenino y lo masculino (Naciones Unidas, 2006).

Sin embargo, la introduc-ción del concepto de violencia de género fue usado por pri-mera vez en la Recomendación General No. 29 del Comité de la CEDAW para la expansión de los derechos humanos de las mujeres. Durante el periodo de 1988 a 1993 el Comité de la cedaw del Sistema de Nacio-nes Unidas, emitió una serie de recomendaciones generales, con criterios interpretativos, sobre el tema de violencia con-tra las mujeres, señalando que

la violencia contra las mujeres es considerada como una for-ma extrema de discriminación, por lo cual le son aplicables to-das las disposiciones específi-cas. Particularmente, se esta-blece el vínculo entre discrimi-nación y violencia contra las mujeres, de la misma manera que establece una lista mínima de derechos humanos y liber-tades fundamentales que con-forman este derecho de las mujeres a una vida libre de vio-lencia:

“La violencia contra la mujer, que menoscaba o anula el goce de sus derechos huma-nos y sus libertades fundamen-tales en virtud del derecho in-ternacional o de los diversos convenios de derechos huma-nos, constituye discriminación.

Esos derechos y libertades comprenden:

a) el derecho a la vida.b) el derecho a no ser someti-

da a torturas o a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes,

c) el derecho a la igualdad ante la ley,

d) el derecho a la igualdad en la familia,

g) el derecho al nivel más alto posible de salud física y mental,

h) el derecho a condiciones de empleo justas y favorables”. (CEDAW, Recomendación General No. 19, párrafo 7)

También es el primer docu-mento internacional que se

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

refiere a la violencia basada en género, es decir, aquélla que se dirige a la mujer porque no tiene poder y que puede tener como consecuencia una afectación en forma desproporcionada. De manera relativa establece al Es-tado la obligación de generar datos que reflejen de manera apropiada la estrecha relación entre la discriminación contra la mujer, la violencia contra ellas, las violaciones de los derechos humanos y libertades funda-mentales (CEDAW, 1992).

Estos conceptos son incor-porados en la Declaración para la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer, en la Confe-rencia Mundial de los Derechos Humanos realizada en Viena, el 20 de diciembre de 1993, en cuyo texto señala que la violen-cia basada en género: “consti-tuye una manifestación de rela-ciones de poder históricamen-te desiguales entre el hombre y la mujer, que han conducido a la dominación de la mujer y a la discriminación en su contra por parte del hombre e impedido el adelanto pleno de la mujer,(…) la violencia contra la mujer es uno de los mecanismos socia-les fundamentales por los que se fuerza a la mujer a una situa-ción de subordinación respec-to del hombre” (Resolución de la Asamblea General, 1993).

Por su parte, de acuerdo a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la Violencia Feminici-da es una forma extrema de violencia de género contra las

mujeres, producto de la viola-ción de sus derechos huma-nos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misógi-nas que pueden conllevar im-punidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violen-ta de mujeres.

El feminicidio, es un con-cepto introducido por las femi-nistas norteamericanas en los años noventa, que permitió de-finir el asesinato de mujeres como un crimen fálico de su-premacía masculina y de terro-rismo sexual (Caputi, 1990), contra las mujeres, tolerado por el Estado y otros grupos de poder (Radford, 1990). Este concepto permitió dar un giro a la forma en que se pensaba la violencia. Por su parte, Julia Monárrez acuñó en 1998,4 el término de feminicidio sexual serial para hablar sobre los acontecimientos de Ciudad Juárez, como un feminicidio que se da en forma continua y con marcas de violencia simila-res en los cuerpos de niñas y mujeres, que se dan en un contexto de impunidad del Es-tado. Sin embargo, este con-cepto resultó muy limitante al relacionar el feminicidio con asesinatos seriales, por lo que-dó en desuso (Monárrez, 2009). El concepto de feminici-dio sexual sistémico, también de Julia Monárrez (2009), ha resultado más prolífico en la 4 Julia Monárrez Fragoso, 1998, “Feminicidio”, ponencia presentada en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, el 6 de octubre de 1998.

comprensión de los fenóme-nos de violencia feminicida, al incluir no sólo el hecho concre-to de la muerte de las mujeres, sino también su desaparición, la situación que familiares e hi-jos que les sobreviven, así como la participación del esta-do por acción y omisión.

VI.FormulacióndehipótesisLa política de acceso de las mujeres a una vida libre de vio-lencia en México construye al sujeto femenino como víctima, en un contexto ambigüedad de los mecanismos jurídicos para atender la problemática en el nivel estatal.

VII.PruebasempíricasocualitativasdelahipótesisLa institucionalización de la po-lítica contra la violencia que se ejerce en contra de las mujeres en México.

La construcción de la violen-cia que se ejerce en contra de las mujeres como problema pú-blico se debe principalmente a la larga lucha de las organiza-ciones sociales de mujeres y fe-ministas en México y en el mun-do (Saucedo y Huacuz, 2013), así como a la tradición diplomá-tica de los gobiernos mexica-nos a lo largo del siglo XX, y a la adopción por parte del Estado mexicano de tratados y con-venciones internacionales (In-cháustegui y Riquer, 2010).

La intervención del estado mexicano en la violencia que se ejerce en contra de las mujeres

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

en México se formaliza a fina-les de los años ochenta,5 con los cambios realizados en las políticas federales. Señalan Lang (2003), que el discurso gubernamental en materia de delitos sexuales fue tan radical, que no fue muy distinto del fe-minista, aunque en la adopción de la perspectiva victimológica en las reformas legales, el suje-to femenino se construyó como sinónimo de “victima”.

Para mediados de los noventa,6 el discurso de las po-líticas de género se enmarcó en el discurso de la democrati-zación, los partidos políticos empezaron a hablar de progra-mas dirigidos a mujeres, así como a apoyarse en los instru-mentos de política internacio-nal hasta entonces ratificados por México. Se modifica el en-foque criminológico y ahora se habla de mujeres que viven si-tuaciones de violencia, de mu-jeres promotoras autorrespon-sables de sus derechos, pero el discurso va transitando ha-cia las mujeres, como equipa-radas a hombres, con derecho a vender su fuerza laboral en el mercado (Lang, 2003). El 8 de marzo de 1996, se echa a an-dar el “Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igual-dad” (Sauri, 1998), primer pro-grama federal que incorpora la erradicación y sanción de la violencia contra las mujeres. En 1999, se crea el “Programa Nacional contra la Violencia Familiar”, en el cual se define la 5 Sexenio de Carlos Salinas de Gortari 1988-1992.6 Sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León 1994-2000.

violencia que se ejerce en con-tra de las mujeres como un problema que tiene efectos ne-gativos en la familia. Para el 8 de marzo de 1999, sólo siete estados y el Distrito Federal cuentan con legislaciones es-pecíficas sobre violencia familia y sexual en contra de las muje-res (Zedillo, 1999), pero en el discurso presidencial se deli-nea una política en materia de violencia de género comprensi-va y acorde a la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violen-cia contra la Mujer, de “Belem do Pará”.7

Se inaugura el nuevo siglo con la alternancia presidencial.8 En su discurso de toma de po-sesión, el presidente asumió el compromiso de adoptar la perspectiva de género (Lamas, 2006), por lo cual durante este sexenio se intensifica el Gender Mainstreaming9 en el ámbito nacional, con algunos esfuer-zos en el ámbito local. Este proceso de institucionalización de la perspectiva de género se formaliza normativamente con la publicación de la Ley del Ins-tituto Nacional de las Mujeres,10 con la misión de “dirigir la polí-tica nacional para lograr la igualdad de oportunidades

7 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1999.8 Sexenio de Vicente Fox Quesada 2000-2006.9 Un método de transformación institucional que busca inte-grar la equidad de género como un nuevo valor a la cadena de trabajo y producción de las políticas de una institución, cuyos objetivos han sido fijados previamente. Lo que implica poner en marcha una estrategia que plantea y problematiza la formulación y los contenidos de dichas políticas, a fin de in-corporar la dimensión de género a las acciones o programas de esa política (Incháustegui y Ugalde, 2006:5)10 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2001.

para mujeres y hombres, a tra-vés de la institucionalización y transversalización de la pers-pectiva de género en las accio-nes del Estado mexicano”. Asi-mismo, el proceso interno de consulta para la ratificación del protocolo facultativo de la ce-daw, impulsado desde el go-bierno federal, inicia en mayo de 2001, mismo que fue ratifi-cado por el Senado de la Re-pública el 14 de diciembre de 2001. Como programa para atender la violencia de género a cargo del recién creado Insti-tuto Nacional de las Mujeres, se publica el Programa Nacio-nal por una Vida sin Violencia (2002-2006), en el cual se en-fatiza la violencia contra las mujeres dentro la familia, en el contexto de la democracia.

Por otra parte, durante este periodo se intensificaron los debates en torno al feminicidio sexual sistémico11 que ocurría en Ciudad Juárez, Chihuahua, que a pesar de documentarse desde 1994 (Monárrez, 2009), no es hasta que adquiere rele-vancia internacional por el pro-nunciamiento de la Organiza-ción de las Naciones Unidas (1999, 2002, 2003 y 2005), la Comisión Interamericana (2003) y el Parlamento Europeo (2007) (Sentencia de la CIDH, 2009), que se formaliza la intervención federal.

Inicialmente, la atención fe-deral se enfoca exclusivamente 11 Concepto elaborado por Julia Monárrez (2009), en el que engloba el feminicidio, desde la perspectiva de la construc-ción de la víctima, la exigencia de justicia de las madres y familiares de mujeres desaparecidas y asesinadas, así como los factores estructurales y del contexto que permiten la pro-ducción y reproducción de la violencia contra las mujeres.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

en Ciudad Juárez. Así, la “Co-misión para Prevenir y Erradi-car la Violencia contra las Muje-res en Ciudad Juárez” (Comi-sión para Juárez)12 surge como una iniciativa de la presidencia de la república para coordinar a los actores y agencias en torno al feminicidio en Ciudad Juá-rez, Chihuahua (Morfín, 2005). Unos meses después,13 se crea la Comisión Especial para Dar Seguimiento al Avance de las Investigaciones en Torno al Caso de los Homicidios de Mu-jeres en Ciudad Juárez, Chi-huahua, como instancia de tra-bajo legislativo con el objetivo de solventar las preocupacio-nes nacionales e internaciona-les en torno a un problema de violencia sistemática en contra de las mujeres (Saldaña, 2005). Posteriormente,14 derivado de la Recomendación de la Comi-sión Nacional de Derechos Hu-manos, el gobierno federal crea la Fiscalía Especial para la Atención de los Delitos Rela-cionados con los Homicidios de Mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua.

En este inter, se establecen las 40 acciones por Ciudad Juárez, conjuntando los es-fuerzos de varias secretarías y dependencias. Por recomen-daciones de expertos de la Procuraduría General de Justi-cia del Estado de Chihuahua, las actividades de la Fiscalía se 12 Arranca formalmente sus actividades el 22 de julio de 2003. La creación de la Comisión de Juárez se dio en medio de controversias acerca de la pertinencia de la intervención de la Secretaría de Gobernación, pues había varias voces que solicitaban el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Procuraduría General de la República.13 Acuerdo del 17 de octubre de 2003.14 30 de noviembre de 2004.

centraron en cuatro progra-mas: “Programa de Atención a Víctimas”, “Programa de Aten-ción a Denuncias de Mujeres Desaparecidas”, “Programas de Atención a Delitos Relacio-nados con Homicidios” y “Pro-grama de Sistematización de la Información sobre Homicidios de Mujeres y Delitos Relaciona-dos”. Aunque esta fiscalía tam-bién se hizo presente en la es-cena del crimen con la finalidad de “protegerla”, como fue re-comendado por asesores re-presentantes de la Organiza-ción de las Naciones Unidas (López, 2005).

De manera sintética, el femi-nicidio sexual sistémico en Ciu-dad Juárez, registrado de los año de 1993 a 2005, se refiere a la desaparición de 4,456 mu-jeres y niñas desaparecidas, de las cuales se encuentran debi-damente acreditados al menos 379 feminicidios, como lo do-cumenta la Sentencia de “Campo Algodonero” de la CIDH (2009), cuyos cuerpos fueron violados, mutilados y calcinados (Monárrez, 2009), y cuyas investigaciones explora-ron hipótesis explicativas rela-cionadas con narcotráfico, tráfi-co de órganos, trata de mujeres para fines de explotación se-xual, realización de video snuff (Informe CEDAW, 2005), asesi-nos seriales (Monárrez, 2009), y sacrificios humanos (Vidal, 2008). De acuerdo con la CIDH (2009), todas las víctimas eran mujeres, de entre 15 y 25 años, que vivían en situación de

pobreza, muchas de ellas eran trabajadoras de maquiladora, pero también había estudian-tes y empleadas de comercio, y un número considerable de migrantes. Y, es a partir de este conjunto de hechos políticos, sociales y culturales, que la conceptualización del feminici-dio y los imaginarios de lo que se conoce en la opinión pública como Las Muertas de Juárez permea en la construcción del problema público de la violen-cia que se ejerce en contra de las mujeres.

Durante el sexenio que va de 2006 a 2012,15 se dio conti-nuidad al programa de refor-mas en materia de derechos humanos. Resaltan particular-mente en la entrada en vigor en 2007,16 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia,17 con la cual se generó un nuevo es-quema institucional de aten-ción a la violencia de género, al incluir las experiencias del mo-vimiento feminista mexicano, las recomendaciones y con-ceptualizaciones de los trata-dos internacionales de dere-chos humanos de las mujeres, así como el propio procesos de institucionalización a partir de la experiencia del feminicidio en Ciudad Juárez. También, du-rante este periodo se aprobó 15 Felipe Calderón Hinojosa 2006-201116 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de fe-brero de 2007.17 De acuerdo con Miriam Torres (2008), la LGAMVLV fue im-pulsada principalmente por un grupo de diputadas feminis-tas de la LVIII Legislatura, principalmente del PRI y del PRD, aunque la misma fue aprobada al inicio del Primer Periodo de la siguiente Legislatura. Por otra parte, aunque las de-pendencias de la Administración Pública Federal plantearon algunas objeciones por inconsistencias técnicas al proyecto de ley, el poder ejecutivo impulsó la aprobación de la misma.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

una reforma constitucional de largo alcance en materia de derechos humanos, que otor-gó rango constitucional a los tratados internacionales de de-rechos humanos ratificados por México, dentro de las cua-les se encuentran la CEDAW y la Convención de “Belém do Pará”, lo que significa una rein-terpretación de los conceptos, métodos y procesos en los te-mas de derechos humanos, in-cluyendo los llamados “dere-chos humanos de las mujeres”. La parte referente a la Ley Ge-neral de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y sus mecanismos, se abordará con profundidad en el siguiente subapartado.

Ley General de Acceso de las Mujeres a un Vida Libre de Violencia La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia constituye una medi-da de acción afirmativa, en el sentido que tiene por propósito establecer las bases para al-canzar la igualdad efectiva de mujeres y hombres, para lo cual busca compensar a las mujeres por discriminaciones históricas, producto no de un comportamiento individual, sino por un comportamiento colectivo y sistemático contra ellas. Desde su título, concep-tualizaciones y proyecto de ley marco, esta legislación es inno-vadora al incorporar una pers-pectiva feminista, sustentada en el derecho y la práctica

internacional de los derechos humanos, respecto del sujeto-femenino, los tipos de violencia y las modalidades de violencia. Aunque estos avances no tie-nen precedente en el desarrollo del sistema jurídico mexicano, sobre todo en lo que respecta a la proyección de los derechos humanos de las mujeres, con-cretamente el de no violencia; persiste un problema en la con-ceptualización del sujeto-mujer.

En el lenguaje de la legisla-ción las mujeres son concep-tualizadas como víctimas. Des-de su primer definición se esta-blece: “Víctima: la mujer de cualquier edad a quien se le inflige cualquier tipo de violen-cia”. Sobre este punto, se coin-cide con Virginia Vargas (2007) cuando señala que desde un lenguaje de los derechos hu-manos, se tiene que posicionar a las mujeres como sujeto que ve violentados sus derechos y no como víctimas. Incluso, el lenguaje de la Convención de “Belém do Pará” es más ade-cuado para referirse a las suje-tos de la violencia de género como “mujeres objeto de la violencia”, o “mujeres que viven situaciones de violencia”, con lo cual se establece una dife-rencia entre el sujeto mujer, como tal, y las condiciones es-tructurales de la violencia (Ne-grete, 2012).

De esta otra manera, tiene más claridad que el objeto de esta legislación no es sancio-nar a las personas individuales que realizan actos violentos,

sino obligarse el Estado mexi-cano –la federación, sus de-pendencias, servidores públi-cos y demás personas que se encuentren encargadas de im-plementar la ley– a prevenir la violencia de género, mediante una transformación cultural de los patrones, creencias y cos-tumbres sobre los cuales se sustenta la subordinación fun-cional de las mujeres a la socie-dad en general; pero en lo in-mediato garantizar que los de-rechos humanos de las muje-res no se continúen violentan-do, mediante medidas de emergencia, como los centros de atención y/o refugios, órde-nes de protección o la misma Alerta de Violencia de Género (Negrete, 2012).

Legislaciones estatales de acceso de las mujeres a un vida libre de violenciaLa Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, tiene por objeto “es-tablecer la coordinación entre la Federación, las entidades fede-rativas, el Distrito Federal y los municipios para garantizar su acceso a una vida libre de vio-lencia que favorezca su desa-rrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación…” (Artículo 1, LGAMVLV, 2007). Para lograr su objeto, como señala Marcela Lagarde (2011), establece los siguientes mecanismos:

• Sistema Nacional para Pre-venir, Atender, Sancionar y

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Erradicar la Violencia contra las Mujeres

• Diagnóstico e información sobre Tipos y Modalidades de la Violencia contra las Mujeres

• Banco Nacional de Datos de Delitos Violentos contra las Mujeres

• Transversalidad de la pers-pectiva de género en la eje-cución de la política de Es-tado

• Profesionalización y espe-cialización de quienes de-ben garantizar el derecho

• Líneas de los programas preventivos, de atención y erradicación de la violencia

• Medidas de emergencia: Alerta de Violencia de Género

La LGAMVLV establece en su artículo 21 que los homicidios de mujeres “y otras formas de muerte violenta” pueden ser re-sultado de la violencia feminici-da, la cual se define como “la forma extrema de violencia de género contra las mujeres, pro-ducto de la violación de sus derechos humanos, en los ám-bitos público y privado, confor-mada por el conjunto de con-ductas misóginas que pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres”. Asimismo, su estructura com-prende algunos elementos que se retomaron para la elabora-ción de las legislaciones esta-

tales, que con algunas varia-ciones comprenden a) el con-cepto de Violencia Feminicida, b) Órdenes de protección, c) Refugios, d) un Sistema Estatal para Prevenir, Atender, Sancio-nar y Erradicar la Violencia con-tra las Mujeres, e) Programa Estatal para atender la violen-cia que se ejerce en contra las mujeres, f) un sistema de Alerta de Violencia de Género Estatal, g) el reconocimiento de la Aler-ta de Violencia de Género Fe-deral, y h) la participación en el Sistema Nacional para Preve-nir, Atender, Sancionar y Erradi-car la Violencia contra las Muje-res (ver Cuadro 1).

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Cuadro1Panorama general de la estructura de las legislaciones estatales

de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia

Estado Violencia Feminicida

Órdenes de Protección

Refugios Sistema Estatal

Programa Estatal

AVG Estatal AVG Federal Sistema Nacional

Aguascalientes - X X X X - - -

Baja California X X X X X - X X

Baja California Sur

X X X X - X - X

Campeche X X X X X - X X

Chiapas X X X X - - X X

Chihuahua X - X X - - X X

Coahuila* - X X X - - - -

Colima X X X X - - X X

Durango - - X X - - X X

Distrito Federal X - X X - X - X

Estado de México

X X X - X X - X

Guanajuato X X X X X - - -

Guerrero X - X X X X - X

Hidalgo X X X X X - X X

Jalisco* X - X X X X - -

Michoacán X X - X X - X -

Morelos X - X X X X - -

Nayarit X X X X X X - X

Nuevo León - X X X X - - -

Oaxaca* X X X X X - X X

Puebla X X - X X - X X

Querétaro X - - X X - X X

Quintana Roo X X X X X - X X

San Luis Potosí - - X X X - X X

Sinaloa X X - X X - X X

Sonora X X X X X - X X

Tabasco X X X X X - X X

Tamaulipas X X X X X X - X

Tlaxcala X X X X X - X X

Veracruz X X X X X X - X

Yucatán* X X X X X - X X

Zacatecas* X X X X X X - X

* Incluyeron en su legislación medidas de rehabilitación para agresores.Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a un Vida Libre de Violencia y las legislaciones estatales de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Como se puede observar, las legislaciones de los estados de Aguascalientes, Coahuila, Durango y Nuevo León, San Luis Potosí, no incluyen el con-cepto de violencia feminicida ni cuentan con un sistema estatal de Alerta de Violencia de Géne-ro. En este sentido, la Alerta de Violencia de Género estatal, sería una innovación de las le-gislaturas estatales, pero que tampoco ha sido accionada por las autoridades locales, como es el caso de Baja Cali-fornia Sur, el Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Morelos, Nayarit, Ta-maulipas, Veracruz y Zacate-cas, quienes introdujeron esta figura jurídica inoperativa. Aún más, en el caso de Aguasca-lientes y Coahuila, tampoco hacen referencia a la Alerta de Violencia de Género federal, ni al Sistema Nacional para Pre-venir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

Asimismo, aunque sólo el Estado de México carece de un Sistema Estatal, su legisla-ción comprende los demás mecanismos. En este sentido, también resulta importante re-saltar que Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango y el Distrito Federal omiten en su legisla-ción hacer una referencia ex-presa a la obligación de sus gobiernos estatales de formu-lar un programa particular para

atender la violencia que se ejer-ce en contra de las mujeres, en el cual se incorporen los con-ceptos y mecanismos defini-dos en la legislación federal.

Sobre este último aspecto, sería importante aclarar que esto no significa que estos es-tados no cuenten con progra-mas o acciones específicas de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, pues además de las iniciativas pro-pias, las Reglas de Operación de Programa de Apoyo a Ins-tancias de Mujeres en las Enti-dades Federativas, para Imple-mentar y Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia contra las Mujeres (PAIMEF),18 operado por el Instituto Nacio-nal de Desarrollo Social (INDE-SOL), les obliga a explicitar la forma en que los objetivos de sus programas o acciones se alinean a los objetivos del PAI-MEF.

Por otra parte, la LGAMVLV en su artículo 6, establece que los tipos de violencia que se ejerce en contra de las muje-res, son: I) violencia psicológi-ca, II) violencia física, III) violen-cia patrimonial, IV) violencia económica, V) violencia sexual, y VI) Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la digni-dad, integridad o libertad de las mujeres (ver Cuadro 2).

18 Las Reglas de Operación para el Ejercicio Fiscal 2015 fue-ron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2014.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Cuadro2Tipos de violencia considerados en la legislación federal

y entidades federativas de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Tipos de Violencia

Estado Psicológica Física Patrimonial Económica Sexual Otra análoga Otras

Nacional X X X X X X -

Aguascalientes X X X X X X -

Baja California X X X X X X -

Baja California Sur X X X X X X De pareja, de género

Campeche X X X X X X -

Chiapas X X X X X X Moral, Obstétrica

Chihuahua X - X X X - -

Coahuila X X X X X X -

Colima X X X X X Equiparada

Durango X X X X X X -

Distrito Federal Psicoemocional X X X X - Contra derechos reproductivos, feminicida

Estado de México X X X X X X -

Guanajuato X X X X X X -

Guerrero Psicoemocional X X X X X -

Hidalgo X X X X X X -

Jalisco - - - - - - -

Michoacán X X X X X X -

Morelos Psicosocial y Emocional

X X X X X -

Nayarit X X X X X X -

Nuevo León X X X X X X -

Oaxaca X X X X X X Feminicida

Puebla X X X X X X -

Querétaro X X X X X X -

Quintana Roo X X X X X X Moral

San Luis Potosí X X X X X X Laboral, Docente, Feminicida

Sinaloa X X X X X X -

Sonora X X X X X X -

Tabasco X X X X X X -

Tamaulipas X X X X X Diversa -

Tlaxcala X X X X X X -

Veracruz X X X X X X Obstétrica

Yucatán X X X X X X -

Zacatecas X X X X X X -

* Incluyeron en su legislación medidas de rehabilitación para agresores.Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General de Acceso de las Mujeres a un Vida Libre de Violencia y las legislaciones estatales de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

Si bien es cierto que todas las entidades federativas han emitido su legislación de acce-so de las mujeres a una vida li-bre de violencia, así como los reglamentos de la ley, y en al-gunos casos para regular el funcionamiento del Sistema Estatal de violencia, en la ma-yoría de las entidades no se ha realizado un proceso de armo-nización que incluya todo el sistema jurídico estatal, en el que se incluyan los códigos pe-nal y civil, los códigos de pro-cedimientos penales y civiles, así como la legislación que rige el servicio público.

Alerta de Violencia de GéneroLa Alerta de Violencia de Géne-ro es un mecanismo de política pública para la intervención de emergencia en un territorio, zona o colonia determinado, cuyo objeto es garantizar la vida, la seguridad, la libertad y la integridad de las Mujeres. La solicitud de investigación es presentada por las organiza-ciones de la sociedad civil, y la investigación se encuentra a cargo del Sistema Nacional, para lo cual se forma un grupo interinstitucional y multidiscipli-nario, quien estaría proporcio-nando los conceptos y criterios técnicos para la toma de decisiones.

La violencia feminicida se define como una “forma extre-ma de violencia de género con-tra las mujeres, producto de la violación de sus derechos hu-

manos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misógi-nas que pueden conllevar im-punidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violen-ta de mujeres” (Artículo 21 de la LGAMVLV). Este mecanismo puede ser accionado por los organismos de la sociedad ci-vil, mediante la solicitud de de-claración de la Alerta de Violen-cia de Género ante el Sistema Nacional (Artículo 24, fracción III, de la LGAMVLV).

El Sistema Nacional, en tan-to órgano deliberativo, se inte-gra por las personas titulares de nueve entidades centraliza-das y descentralizadas del go-bierno federal, así como por las titulares de cada uno de los treinta y dos institutos locales de la mujer. La declaración de la Alerta le corresponde a la Secretaría de Gobernación; aunque recientemente se creó la Comisión Nacional para Pre-venir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, a quién se le delegaron estas funciones (Presidencia de la República, 2009).

Programa Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2014-2018Derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en esta administración se emitió el Pro-grama Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia

contra las Mujeres 2014-2018.19 En su diagnóstico deli-nea los principales problemas que afectan el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia:

1) Insuficiente armonización legislativa y escasa cultura de la no violencia contra las mujeres, como un problema jurídico, pero también como un problema cultural.

2) La violencia que se ejerce en contra de las mujeres en el sector educativo, laboral y en el Sistema Nacional de Salud.

3) Escasos servicios de aten-ción a mujeres y niñas vícti-mas de violencia.

4) Acceso limitado a la justicia para las mujeres.

5) Limitada coordinación insti-tucional en materia de vio-lencia contra las mujeres

Para atender estos problemas, el Programa Integral de violen-cia alineo sus objetivos para fomentar una fomentar y pro-mover la armonización legislati-va, así como una cultura de la no violencia, incluyendo estra-tegias de difusión. Asimismo, resalta la política de no violen-cia dirigida al sistema educati-vo, al sector laboral, así como a los servicios de salud y en la comunidad, como esquemas precautorios o preventivos. Por otra parte, también se propone la ampliación y accesibilidad de servicios de atención para 19 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril de 2014.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

situaciones de violencia. En materia de justicia, se compro-meten los protocolos de actua-ción, así como las garantías de reparación del daño. Otro as-pecto relevantes, son las políti-cas dirigidas a los municipios, sobre todo en el caso de pro-tección, pues generalmente estos eran aspecto dejados a la jurisdicción estatal. Asimis-mo, se desarrolla lo referente a los instrumentos para el segui-miento y evaluación del avance en la erradicación de la violen-cia, que vendría a hacer opera-tivos algunos capítulos de la LGAMVLV.

VIII.ConclusionesLa conceptualización de la vio-lencia que se ejerce en contra de las mujeres como un pro-blema de derechos humanos ha sido fundamental para tran-sitar no sólo a la visibilización del fenómeno de violencia, sino también a la participación acti-va del Estado como corres-ponsable de establecer las condiciones estructurales diri-gidas a modificar las relaciones de género. Sin embargo, la construcción del sujeto femeni-no de la violencia como víctima ha permanecido en la legisla-ción mexicana desde la adop-ción de la perspectiva victimo-lógica y criminológica a finales de los noventa, lo cual entra en conflicto con la perspectiva de

los derechos humanos de las mujeres que las considera como sujetos de derechos hu-manos.

Aunque en México este re-corrido ya tiene aproximada-mente 25 años, la implementa-ción de los mecanismos con-cretos recomendados por las agencias internacionales y gru-pos de expertas, apenas tienen un poco más de una década, y su aplicación no ha sido unifor-me a lo largo del territorio na-cional. La falta de armonización de las legislaciones estatales en relación con el marco de los derechos humanos de las mu-jeres, se considera un impedi-mento para que las mujeres accedan a una vida libre de vio-lencia, puesto que las acciones gubernamentales basadas tan sólo en la voluntad política tien-den a desaparecer en el tiem-po, mientras que las normas jurídicas constituyen barreras a la arbitrariedad de las preferen-cias políticas del momento, que tienden a verterse en con-tra de los derechos humanos y libertades fundamentales de las mujeres, y por ende en con-tra de su dignidad humana.

Se hace necesario realizar investigaciones que profundi-cen en la identificación de los mecanismos que inciden direc-tamente con los índices de vio-lencia.

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PAPELES DE INVESTIGACIÓN

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Los días 21 de julio y 12 de agosto del año en curso, se lle-vó a cabo el foro: Sistema Na-cional de Presupuesto. Hacia una reingeniería del ingreso y gasto público, organizado por el Partido Acción Nacional con la finalidad de dotar de herramien-tas al Partido para que en la Le-gislatura LXIII, los integrantes de la bancada de Acción Nacional puedan contrarrestar la iniciati-va del Ejecutivo respecto del Presupuesto Base Cero y pro-poner la creación de un Sistema Nacional de Presupuesto.

La inauguración del foro co-rrió a cargo del ex presidente del Partido, Gustavo Madero Muñoz, que señaló respecto de la iniciativa del Ejecutivo de un presupuesto base cero, que no hay condiciones para imple-mentarlo, que Acción Nacional lucharía por un Presupuesto basado en resultados, toda vez que el presupuesto base cero, por el margen de maniobra tan limitado del Ejecutivo dentro

Presupuesto base cero.Apuntes del foro

Sistema Nacional de Presupuesto

Jonathan Sánchez López Aguado

del Congreso, sería muy difícil de aplicarlo.

Señaló la preocupación de Acción Nacional por la falta de crecimiento económico del país, la falta de empleos y so-bre todo el bajo ingreso de las familias mexicanas. Señaló que la depreciación del peso frente al dólar en los últimos doce meses ha sido de un 20%. Asi-mismo, señaló la preocupación del Partido Acción Nacional, por la caída del ingreso y del gasto en los hogares mexica-nos, toda vez que la encuesta del INEGI “Ingreso-Gasto de los hogares” demostró que ca-yeron un 2.3 y un 4.8% respec-tivamente, que ha caído la con-fianza del sector empresarial lo que trae como consecuencia-menor inversión y por ende, menor empleo y menor creci-miento económico.

Atendiendo esta preocupa-ción, advirtió que Acción Na-cional debería “actuar de una manera responsable y objetiva,

impulsando las soluciones fis-cales que mejor ayuden a ge-nerar crecimiento económico y combatir la desigualdad en México”.

Posteriormente Manuel Ha-llivis Pelayo, Presidente del Tri-bunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y Presidente de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal, consideró, por lo que hacía al presupuesto en nuestro país, que ha tenido una evolución positiva que inicia con el presupuesto tradicional en el que se nos decía cuánto se gastaba y en qué, pero muy someramente. Posteriormente, en los años setenta trascendió a un presupuesto por progra-mas en el que ya nos decían cuánto, en qué y para qué gas-taba el Ejecutivo, además de que se determinaba si un pro-grama era o no necesario y so-bre todo si se cumplía, esto es, una gestión por resultados.

El sistema de presupuesta-ción y gestión con base en

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resultados es un buen antece-dente, sin embrago, con la apli-cación del presupuesto base cero de lo que se trata es de modernizar el gasto público. Sin embargo señaló que “el proceso de elaboración de este presupuesto base cero consis-te en identificar paquetes de decisión y clasificarlos según su orden de importancia me-diante un análisis costo-benefi-cio, que enfoca la atención ha-cia el capital necesario para los programas en lugar de enfo-carse hacia el porcentaje de aumento reducción respecto del año anterior; con esto se evitan prácticas de gasto emer-gente al final del año para evitar subejercicios de recursos, así como duplicidad en los progra-mas, pero es una tarea titánica que requiere de todo un siste-ma en el que el orden y la disci-plina de la administración pú-blica es fundamental”.

En representación de la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público, participó el doctor Ro-drigo Barros Reyes Retana, quien compartió que para el Gobierno federal, en materia de ingresos públicos, “…es in-dispensable que el paquete económico para el años 2016 sea una fuente de solidez y es-tabilidad para el resto de la economía a través de dotar de certidumbre de que las finan-zas públicas del país son ple-namente sostenibles”. Que en el tema de desigualdad com-parten la visión de que es “alarmantemente elevada la

desigualdad en el país y de que eso hace necesario emplear todas las herramientas de polí-tica pública que existen y que puedan contribuir a atenuarla”.

Por su parte el licenciado Ricardo Miranda, representan-do a la Auditoría Superior de la Federación, señaló entre otras cosas que a menores ingresos petroleros se incrementará o tiene que incrementar la recau-dación fiscal, que se tienen que dar mayores recortes al gasto público a efecto de no elevar la deuda y los riesgos inherentes al incremento de los pasivos sin fuentes estables de finan-ciamiento. Asimismo, compar-tió que el riesgo de obtener menores ingresos petroleros, de la volatilidad cambiaria y la posible salida de capitales, amerita cuidar con responsabi-lidad y prudencia la sostenibili-dad de las finanzas y la deuda pública.

Advirtió también que han sugerido que la Secretaría de Hacienda desarrolle y aplique, en conjunto con el INEGI y el Banco de México, una meto-dología para medir el producto Interno Bruto potencial, el es-pacio fiscal, la capacidad de endeudamiento y la sostenibili-dad; se ha sugerido que se in-forme al Legislativo sobre la metodología para analizar el costo en riesgo de la deuda con el objetivo de hacer más robusto el portafolio de la deuda de instrumentos sobe-ranos, esto contribuiría a dar certidumbre y confianza a los

mercados financieros, así como a manejar el techo de endeuda-miento con una adecuada ad-ministración de riesgos.

El maestro Fausto Hernán-dez Trillo expuso la conferen-cia: Situación actual de las Finanzas Públicas, en la que refirió los tres objetivos del Es-tado en materia económica: a) Promover el crecimiento; b)Abatir la pobreza y; c) Promo-ver la igualdad del ingreso y las oportunidades.

Señaló que de después de 30 años de reformas, hay bajas tasas de crecimiento, todavía hay altos niveles de pobreza y todavía hay alta desigualdad en la distribución del ingreso y las oportunidades. Comentó que “es claro que las reformas no representan per se un proyecto de nación pues también son sólo un instrumento para con-seguir objetivos…” Que se les quiere dar un papel que no tie-nen –toda vez que son un ins-trumento– , que la parte medu-lar es tener un proyecto de na-ción y el proyecto de nación en materia económica es alcanzar crecimiento económico de lar-go plazo, abatir la pobreza y combatir la desigualdad del in-greso y las oportunidades.

Comentó que México esta sub-diagnosticado toda vez que no hay un diagnóstico de por qué no se crece económi-camente; advirtió que para te-ner un presupuesto base cero, primero tendríamos que saber cuál es el cambio de fondo de la política pública. Dijo que el

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problema no radica en cómo presupuestamos sino en la au-sencia de un buen diagnóstico y su consecuente política pú-blica que coadyuve a la con-secución de los objetivos pri-marios.

Primerpanel:GastopúblicoEn este panel los participantes abordaron los siguientes te-mas: Presupuesto base cero; presupuesto basado en resul-tados; gasto programable y no programable; gasto corriente y de inversión; gasto en desarro-llo social; gasto federalizado; adecuaciones presupuestales; sub-ejercicios; ahorros y eco-nomías presupuestales; recon-ducción presupuestaria; eva-luación por resultados e indica-dores de desempeño; y déficit público.

Mariana Campos, de México Evalúa, habló de los principa-les problemas presupuestarios en México: 1. Que gastamos más de lo que tenemos, 2. Gastamos mal y 3. El diseño institucional en materia presu-puestal, lo que se traduce en el diseño de las instituciones del Estado mexicano en relación a cómo ejercemos los recursos públicos.

Respecto al presupuesto base cero, comentó que el Go-bierno federal lo anuncia en el momento en el que caen los precios del petróleo, toda vez que se vuelve inminente un re-corte presupuestario; sin em-bargo, dice que traemos un

problema atrasado, sobre que hemos gastado más de lo que tenemos y debemos. Advirtió que cuando se implementa un presupuesto base cero se tie-nen que considerar:

• La adopción institucional en la toma de decisiones

• Tiene que ser un prepuesto que pueda legitimarse;

• Que vamos a gastar en lo que el grupo de interés quiere, en la campaña, va-mos a gastar para contener todo;

• El presupuesto base cero requiere ser una disciplina de gasto basada en meto-dologías rigurosas que utili-za evidencia para ordenar la manera de gastar;

• En principio se tiene que ho-mogeneizar la manera del gasto en todos los ramos presupuestales y no sólo en unos cuantos.

A consideración de la ponente, “con lo que se ha hecho hasta el momento en presupuesto cero se señala que no se está haciendo algo contundente para atender el ímpetu político del presupuesto”.

Asimismo dejó ver que la normatividad no da suficientes facultades al Poder Legislativo para fiscalizar el gasto durante su ejecución, y tampoco ha desarrollado –además de la Auditoría– las comisiones, cuadros técnicos que puedan tener la capacidad suficiente para ser un contrapeso al

Poder Ejecutivo, representado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, toda vez que esta es la que tiene los cuerpos técnicos, la que lanza la pro-puesta. Propone que se defi-nan cuerpos técnicos que pue-dan cuestionar el diseño de los programas, que puedan cues-tionar los diagnósticos con base en los cuales se ejerzan los presupuestos.

Por lo que hace al tema de gasto en inversión, indicó que éste ha venido disminuyendo en los últimos años, de mane-ra consistente desde el 2009, lo que resulta lamentable por-que la inversión es un compo-nente importante del creci-miento económico y la inver-sión pública y que de hecho, en el crecimiento económico está contribuyendo de manera negativa.

Por lo que toca al tema de Gasto federalizado, expresó que tiene que haber un límite explícito, que actualmente la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria lo único que indica es que la Secretaría de Hacienda tiene que reportarlo en sus informes trimestrales, y que la Comisión de hacienda puede solicitar una plática y puede hacer re-comendaciones. Propuso que las facultades tienen que ir más allá, a través de un diseño de política presupuestaria en donde se establezca un límite explícito.

Por su parte Carlos Tello Macías, de la Universidad

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Nacional Autónoma de México, planteó que en un presupuesto base cero todo está sujeto a revisión. A juicio del ponente, la partida del presupuesto base cero es fijar con mucha clari-dad el objetivo que se persi-gue, qué es lo que se quiere, para que una vez establecido qué es lo que se quiere, preci-sar qué es lo que se tiene, qué hacer para obtenerlo y, final-mente, de dónde se pueden allegar los recursos para ellos.

Señaló que México es el país de América que menos re-cauda, que un presupuesto base cero carece de transpa-rencia, no es democrático ni participativo, que será un ajus-te a la baja del presupuesto.

Por lo que hace al gasto co-rriente señaló que el gasto co-rriente es indispensable, es lo que permite que funcione todo lo que se ha hecho durante si-glos, es el pago al factor traba-jo, doctores, enfermeras, maestros etc.,

Javier González Gómez, de Gestión Social y Cooperación, indicó que la iniciativa plantea-da por la Secretaría de Hacien-da no corresponde a un presu-puesto base cero porque se ve más un recorte tradicional, más parecido a un presupuesto ba-sado en resultados, como lo tenemos hoy. Tanto el presu-puesto basado en resultados como el presupuesto base cero, a dicho del ponente, son metodologías para gastar me-jor, no para gastar menos.

Señaló que la estructura programática que se presentó el 30 de junio refleja que no se está utilizando el presupuesto basado en resultados, pero que tampoco tiene una visión de presupuesto base cero, que sirve como punto de partida para justificar un recorte tradi-cional, pero que no necesaria-mente está basado en diag-nósticos específicos, institu-ción por institución.

Respecto al tema de gasto social, el ponente señaló la destacable ineficacia correctiva que ha tenido el gasto social en relación con la pobreza y la desigualdad, a pesar del au-mento de programas y a pesar del aumento de presupuesto en los últimos años. Dijo que ha sido muy claro el crecimien-to de gasto social, así como el numero de programas, pero a su juicio la dispersión progra-mática y la falta de orientación no han permitido incidir de ma-nera relevante en los índices de desarrollo humano en cuestio-nes de pobreza.

Afirma que la disminución de la pobreza, sobre todo la ali-mentaria, se observa con más claridad en el entorno rural y sin embargo, la mayor canti-dad de pobres en el país se concentran en entornos urba-nos, en donde prácticamente no ha habido cambio.

Por lo que hace al tema de déficit público señala que se requiere fortalecer las capaci-dades del Poder Legislativo a efecto de que intervenga en

temas de endeudamiento pú-blico. Propone como ejemplo que cuando el gasto sea mayor del autorizado en el Presu-puesto de Egresos, el Congre-so tuviera la facultad de autori-zar un presupuesto suplemen-tario, no sólo el presupuesto sino también su destino.

David Colmenares Páramo, sobre el tema de deuda, indicó entre otras cosas que tenemos una estructura tributaria como país que está por debajo de los estándares internacionales, no solamente de la OCDE sino respecto a países de América Latina de igual o similar desa-rrollo que México.

Respecto al gasto federali-zado condicionado, lo definió como un marco muy genérico, ambiguo, insuficiente, que tie-ne una visión equivocada de la realidad del país y que además está disperso en varios ordena-mientos y su distribución ha sido opaca. Propone que se transparenten y se revisen las fórmulas de distribución de los recursos.

Propuso elaborar una nueva Ley de Coordinación Hacenda-ria que contemple correcta-mente el gasto federalizado, las transferencias condiciona-das y las participaciones, y se armonice con otras leyes que incidan en las finanzas estata-les, como la de contabilidad gubernamental.

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SegundoPanel:IngresospúblicosEn este panel se trataron los si-guientes temas: 1. Criterios ge-nerales de política económica; 2. Fuentes de financiamiento; 3. Ingresos tributarios y no tribu-tarios; 4. Gastos fiscales y; 5. Certidumbre y transparencia en la estimación de los ingre-sos públicos.

Jonathan Heath, Universidad Autónoma Metropolitana.Indicó que la Secretaría de Ha-cienda tiene la obligación de hacer un buen ejercicio, tiene la obligación de armar bien su marco macroeconómico por-que es responsable de este presupuesto, no necesita tra-tar de pedir que lo hagan afue-ra, hay mucha referencia de qué es lo que opina en ese momento y en un momento dado, si sus datos no con-cuerdan con el consenso de ese momento, es obligación de la Cámara de Diputados, de la Cámara de Senadores, el pedir explicaciones.

Aníbal Gutiérrez, UNAM.Apunta que cuando hablamos de los criterios generales de política económica, se habla de un diagnóstico de la econo-mía que va a permitirle al go-bierno echar a andar sus líneas generales de política pública. Diagnóstico que le da a todos los demás actores la referencia y los parámetros de cómo está viendo, precisamente, la evolu-ción económica el Gobierno

federal y sobre todo tienen que hacer sus previsiones, tomar decisiones.

Dice que se trata de un diagnóstico que justifica la orientación y las definiciones de su estrategia económica y como gobierno tiene todo el de-recho, obligación y responsabi-lidad para presentar el sustento de su toma de decisiones.

Asimismo, advierte que ac-tualmente no hay un órgano técnico que permita a los le-gisladores comparar, contras-tar y tener un equilibrio en tér-minos de la información dispo-nible, para poder debatir con los criterios que envía el Ejecu-tivo federal. Propone, reforzar al Legislativo para que tenga elementos de comparación, de análisis o de validación de esos criterios que se están presentando. Señala que hay que dotar de mayor transpa-rencia a la construcción de esos criterios generales de po-lítica económica.

Propone que antes de votar la Ley de Ingresos se busque por parte de los legisladores una validación también pero con un órgano técnico que sus-tente bien a los legisladores, para poder validar la propuesta de la evolución de las principa-les variables macroeconómicas.

Por lo que respecta al tema estimaciones de ingresos, se-ñala que lo que más ha salido es la idea de la subestima-ción, que hay que tomar en cuenta primero que nada que la previsión de ingresos que

se presenta tiene un impacto mucho más allá, prácticamen-te es el primer paso del gasto. La estimación de ingresos es importante porque lo que está definiendo es el techo presu-puestal.

Advierte: “…la estimación de ingresos tal y como lo trabaja-mos en México, primero defini-mos el ingreso y después el gasto, simplemente es la defini-ción del techo presupuestal y de ahí la importancia de esa es-timación y como parámetro, re-ferencia de todo lo demás”.

Gabriela Ríos Granados, Instituto de Investigaciones Jurídicas.Señaló que el tema de transpa-rencia sobre el dinero público es muy importante, porque ge-nera confianza en el ciudadano: transparencia tanto en los in-gresos tributarios, ingresos pú-blicos y transparencia de cómo se gasta o cómo se invierte en el gasto público. Para la exposi-tora es muy importante justifi-car el por qué el Gobierno fede-ral va a retraer a los particulares sus ingresos a través de los dis-tintos impuestos o a través de las distintas contribuciones. Señala que es muy importante que la Secretaría de Hacienda, cuando arme el proyecto de Ley de Ingresos, haga sus ar-gumentaciones con base en estos cálculos económicos, que prácticamente tiene que estar todos en ley, precisamen-te porque es muy importante que el ciudadano los conozca.

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Señaló que en el tema de transparencia no se ha hecho mucho a nivel federal, al mo-mento no sabemos a que co-rresponden nuestros impues-tos el llamado follow the mo-ney, esto es, que el dinero que estoy pagando como impuesto no sé en que se ocupó.

Por lo que hace al tema de gastos fiscales inició definiendo qué es un gasto fiscal y siguió apuntando que es muy impor-tante transparentar los gastos fiscales, puesto que es indis-pensable saber cuánto es lo que se dejó de cobrar por par-te de la Federación. A decir de la ponente “la transparencia es lo que genera un control hori-zontal de saber cómo se van recaudando y hacia quién se están generando estos benefi-cios fiscales”.

Luis Foncerrada, Centro de Estudios Económicos del Sec-tor Privado.Nos dice que el gasto es el ins-trumento más poderoso que tiene el gobierno para impactar en la economía, ya sea a través de gasto en infraestructura en algunos programas, pero tam-bién la política de ingresos.

Señala que los gastos fisca-les deben ser temporales y ver a quién benefician. Propone generalizar el IVA y subsidiar fo-calizadamente a los grupos vulnerables, toda vez que como se tiene actualmente, el IVA sólo beneficia al 30% que más tiene y más gasta.

Segundoforo:DiseñoinstitucionalyreformasjurídicasHerbert Bettinger Barrios, ITAM.Advierte que el peso se sostie-ne por Pemex y los ingresos tributarios, sin embargo, cada vez el presupuesto depende menos de Pemex y no porque Pemex sea más rico, sino por-que cada vez es más pobre. La presión esta en que si Petró-leos Mexicanos no nos da, esa presión se pasa a los recursos tributarios, y esto nos lleva a una situación muy delicada, porque todo presupuesto, si bien depende de un ingreso, el ingreso debe de ser plural, de-ben de ser varios los caudales económicos que abastezcan a ese presupuesto.

Por otra parte, indica que basar el financiamiento los re-cursos tributarios, sería eficaz si todos los mexicanos paga-ran impuestos. Ahorita 20% paga. De ese 20%, el 60% son empleados y el 40% se divide entre empresas y quienes no tienen la característica de empleados.

Señala que no podemos se-guir con el ISR, que lo paga menos del 20% de la pobla-ción, que tenemos que ir final-mente a lo que es el impuesto al gasto, al IVA.

Dice “no es posible subsidiar la tasa cero en forma tan amplia en productos y servicios que se encuentren en ella; en ella de-ben estar los medicamentos,

en ella debe de estar exclusiva-mente lo que viene siendo la canasta básica, y la canasta básica es el producto que está en la casa de todos los mexica-nos, independientemente del nivel socioeconómico en el que se encuentre”.

Señala que lo que no se en-cuentre en el supuesto anterior, sí hay que gravarlo con 1, 2, o hasta 3%, lo que nos daría un crecimiento de 6.5% del PIB en la recaudación.

Advierte que el presupuesto base cero es imposible imple-mentarlo en México, toda vez que ya se tienen pre-asignados.

Oscar Nava EscuderoPropone que tanto la Ley de In-gresos como el Presupuesto de Egresos se aprueben en un solo momento, lo que traería como beneficios:

• Más tiempo de análisis• Análisis y confrontación de

documentos en un sólo mo-mento por ambas cámaras

• Menos desgaste político.

Asimismo, propuso la prorroga presupuestaria como un meca-nismo jurídico que permita apli-car los montos previstos en el PEF anterior o en el proyecto del Ejecutivo, si llegado el 1 de enero no se ha aprobado el presupuesto del ejercicio fiscal que comienza. Esta inclusión, a dicho del ponente, se justifica toda vez que si no se aprueba en tiempo el PEF:

98

• No se puede ejercer el dine-ro público, lo que podría pa-ralizar la actividad financiera del Estado.

• Se paralizan pagos de con-tratos plurianuales, obras, infraestructura, pago de deuda, obligaciones inter-nacionales, compra de mo-biliario, compra de medici-nas, etc.

• Los ejecutores de gasto in-currirían en responsabilidad.

Por lo que hace al presupuesto base cero, el ponente señaló que el Ejecutivo no tendría que recorrer el procedimiento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y, por ende, no tendría que con-sultarle al Legislativo.

Recomienda aplicar el presu-puesto base cero junto con otra técnica presupuestaria y señala que este tipo de presupuesto no tiene base constitucional.

1erPanel“Diseñoinstitucionaldelsistemanacionaldepresupuesto”El primer panel del segundo foro se desarrollo bajo dos ejes temáticos específicos: 1. Ge-neralidades dentro del contex-to internacional respecto de los sistemas nacionales de presu-puesto público, y su adecua-ción a las circunstancias mexi-canas y; 2. Posible diseño insti-tucional del Sistema Nacional de Presupuesto.

Al respecto los panelistas plantearon a grandes rasgos las siguientes propuestas:

Guillermo Barnés, ITAM.Inició indicando que necesita-mos conocer cuál es la situa-ción real en la que el país se en-cuentra hoy y cuál es la situa-ción real con la que vamos a tener que enfrentar el 2016 y el 2017 cuando menos. Para el ponente, lo que está haciendo la Secretaría de Hacienda en este momento es lo correcto, decir “vamos a reducir” y no po-demos evaluar la situación has-ta no ver los números.

Señala que se necesita ver el precio del petróleo y cuál es la programación de las tasas de interés, ya que es funda-mental toda vez que si el Go-bierno federal no sabe esto, cómo paga.

Señala que la prórroga pre-supuestaria no es viable y dice por qué, pone como ejemplo que si el presupuesto no se aprueba y entra una “prórroga presupuestaria” y se gasta el próximo año con lo presupues-tado para el 2015, resultaría imposible toda vez que nunca obtendríamos en 2016 ingre-sos por el petróleo a 86, y la tasa de interés prácticamente en cero pues es lo que dice el presupuesto anterior.

“El presupuesto base cero que va a aprobar la Cámara a fin de año va a ser el más difícil en la historia de los últimos 20 años… Va a requerir un enor-me trabajo de entendimiento y de trabajo político”.

Jorge Chávez, Presa ITG Con-sultoría en Finanzas Públicas.

Hace la aclaración que el primer presupuesto base cero se dio en el sexenio de Miguel de la Madrid.

Advierte que el reto de los legisladores para el presupues-to siguiente van a ser tres varia-bles importantes:

1. El IEPS para la gasolina; 2. El tipo de cambio con el que

se va a diseñar y; 3. Las tasas de interés.

Apuntó que la principal variable para la estabilidad presupues-taria del país es la política ma-croeconómica.

Alejandro González Arreola, GESOC.Propone como primer elemen-to una visión sistémica, que no se tenga el presupuesto por un lado, el ingreso por otro, la deuda por un lado y los pasi-vos contingentes por el otro. Como segundo elemento una visión sistémica con perspecti-va de mediano y largo plazo.

Propone que el Congreso cuente con una estructura téc-nica que le permita una real evaluación del presupuesto y que prospecte.

“Más que un sistema nacio-nal de presupuesto, lo que ne-cesitamos es un enfoque sisté-mico en la planeación presu-puestaria, que eso se puede dar con la colaboración y con las propuestas de ajustes que hemos venido planteando y que además tenga una pers-pectiva de largo alcance,

99

donde se identifique muy bien quiénes son los responsables de hacer esa perspectiva y ese análisis para que sepamos cómo estamos parados”.

Edna Jaime, México Evalúa.En materia de transparencia presupuestal señala que lo que el Ejecutivo ejerce no es lo que el Legislativo aprueba, y las di-ferencias no son menores. Afir-ma que el Ejecutivo gasta más de lo que los ciudadanos le aprobamos.

Señala que en el ejercicio del presupuesto realmente hay movimientos muy grandes, que no necesariamente el Congre-so tiene control sobre ellos. Y de hecho Hacienda informa poco en los informes trimestra-les, hasta muy recientemente que se incluyó un anexo donde se explica todavía de manera un tanto escueta la justificación de estas adecuaciones.

Lo que esto quiere decir es que no se está planeando bien y que los ejecutores de gasto no necesariamente se sujetan a una disciplina. No hay realis-mo en la presupuestación.

Señala que un requisito bási-co en materia de transparencia es saber, si tenemos ingresos excedentes, a qué se destina-ron, debiendo ser muy impor-tante producir una nota meto-dológica para comprender su origen, y su asignación, y ésta última expresada de acuerdo con la clasificación de gasto.

Entonces advierte “si que-remos entrar a un debate muy

serio de cómo reformar el pre-supuesto, si queremos plan-tear esta reingeniería, tenemos que reconocer que tenemos un presupuesto suplementario, te-nemos que reconocer que existe, tenemos que reconocer que es grande, tenemos que reconocer que no se rinden cuentas en suficiencia sobre ese presupuesto suplementa-rio; y más importante, que no pasa por el control del Legisla-tivo, es como un bypass y que el Legislativo no ha desarrolla-do los instrumentos para poder hacer un control de gasto en tiempo real”.

Héctor Villareal Páez, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria.Inicia haciendo tres puntualiza-ciones básicas:

1. La SHCP, si hace pronósti-cos, tiene que hacerlos bien. La tasa de crecimiento que se estima es para que el presupuesto cuadre.

2. Preocuparnos y ocuparnos por el petróleo. No hay ma-nera de que el IEPS de la gasolina nos sostenga.

3. Tenemos una muy mala re-caudación fiscal.

Para el ponente, tenemos una estructura presupuestaria que además de obsoleta, probable-mente ya no cumple sus fun-ciones por lo que propone: arreglarla y transitar de quién gasta y cómo se gasta a para qué se gasta.

Segundopanel.ReformasjurídicasnecesariasparaelSistemaNacionaldePresupuestoEn este panel los participantes abordaron los siguientes ejes temáticos:

1. Reforma constitucional2. Reformas a las Leyes se-

cundarias y:3. Reformas específicas en

materia de coordinación fis-cal relativas a los ramos 28 y 33.

Al respecto José María Serna de la Garza, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autóno-ma de México, señaló que el sistema nacional es un sistema en construcción, no acabado por lo tanto tenemos la posibili-dad de diseñarlo teniendo como ejemplos otros sistemas nacionales que estén en fun-cionamiento. Asimismo, señaló que se puede hacer una refor-ma mínima al artículo 37, frac-ción XXIX constitucional, o bien una gran reforma en la que se pudieran sentar las bases del Sistema Nacional de Presu-puesto y como posibles artícu-los en donde insertar dichas bases propuso el 25, 26, 27 o 28 constitucionales.

Por su parte Carlos Ursúa Macías, del Instituto Tecnológi-co y de Estudios Superiores de Monterrey, propuso que toda contratación de deuda a nivel estatal o municipal se tiene que

100

hacer a través de una subasta a fondo a sobre cerrado.

“La propuesta es muy sen-cilla: cada estado o cada muni-cipio cada vez que quiera con-tratar deuda tiene que convo-car a subasta, una vez que se llegan las propuestas en sobre cerrado se convoca a todos los bancos interesados, se convo-ca a la Contraloría, se convoca a la Auditoría del estado en la Legislatura y se abren los so-bres, y se determina ahí direc-tamente quién, cuál de los ban-cos va a ganar”.

Rodrigo Muñoz Serafín, de la Academia Mexicana de De-recho Fiscal, advirtió respecto al presupuesto base cero que “lo vamos a entender en su acepción más técnica, más pura, cómo fue creado, cómo ha funcionado y cómo funcio-na, me parece que hablar de un presupuesto base cero para el 2016 es engañarnos solos”.

Asimismo, advierte que ni el marco jurídico ni todo el esfuer-zo que ello implica, y todo el trabajo que implica realmente hacer un análisis y una estruc-turación de un presupuesto base cero, se tiene suficiente tiempo para hacerlo de aquí a la fecha que se marca en la

Legislación para presentar el paquete económico y para hacer la aprobación del presupuesto.

Señala que tenemos un gran problema en este país, que es el exceso de leyes; por dos razo-nes, primero porque todo lo quieren legislar y cuando la ley estorba, se le da la vuelta.

El foro terminó con las si-guientes conclusiones:

• Se necesita un enfoque sis-témico de las finanzas públi-cas con prospectiva de me-diano y largo plazos.

• Evaluar y ubicar los riesgos de mercados tecnológicos, naturales y financieros y to-mar las medidas preventivas que procedan, los fondos de estabilización que, por cierto, ya tenemos en Méxi-co desde el 2002.

• Crear un fondo que haga frente a las contingencias naturales y económicas que se presenten.

• Eso hizo que el recorte de este año fuera bastante bajo en comparación de lo que se necesitaba porque había fondos de contingencia.

• Tomando en consideración de la inversión en infraes-tructura y en obra pública,

crear un mecanismo integral de inversión pública.

• Los diputados federales en el próximo presupuesto tie-nen que ver de qué manera eviten que recorten en la in-versión, que es en lo prime-ro que van a recortar.

• Fortalecimiento de capaci-dades técnicas de los órga-nos consultivos del Con-greso mediante un sistema de selección de perfiles adecuados.

• Este país tiene pocos años de que existe un órgano técnico en la Cámara de Di-putados, que es el Centro de Finanzas Públicas, que se ha venido debilitando y en el que habría que poner todo el foco, la atención y la exigencia para que sea un órgano técnico, profesional, ya que, desde que existe, existe información financiera del Gobierno Federal, antes no la había.

• Crear un sistema de pro-tección social universal que incluya salud, pensiones, seguro de desempleo, y otros puntos pendientes de la reforma social, deter-minando sus necesidades de gasto y la forma de financiarlo.

101

• Informar de forma perma-nente al Congreso acerca del costo en términos abso-lutos y en relación al Pro-ducto Interno Bruto de los pasivos contingentes, así como la forma en que serán solventados en el corto y largo plazos.

• Visto que la dependencia federal encargada de las ac-ciones relativas al desarrollo social pueda asumir riesgos clientelares, analizar la viabi-lidad de que ésta se consti-tuya en una dependencia de carácter constitucional con gestión autónoma.

• Ante la reducida tasa de re-caudación tributaria de un 14 por ciento del Producto Interno Bruto, incluyendo aportaciones a la seguridad social y la caída del ingreso petrolero para los próximos años frente a las crecientes demandas sociales, analizar la posibilidad de aprovechar otras fuentes de ingresos tributarios no petroleros.

Frente a la probable reducción de las participaciones, aporta-ciones federales y gasto fede-ralizado en general, derivado de la caída de los ingresos pú-blicos se propone:

• Modernizar y mejorar la re-caudación del impuesto predial y otras fuentes de recaudación de carácter es-tatal y municipal.

• Que las entidades federati-vas establezcan mecanis-mos y procedimientos de subasta al contratar deuda.

• Reformar el artículo segun-do de la Ley de Coordina-ción Fiscal, relativo a la for-ma de distribuir la recauda-ción federal participable.

• Es necesario que tanto el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de In-gresos sean aprobados en el mismo momento por am-bas cámaras, dándole el ca-rácter de ley al presupuesto de egresos.

• Utilizar los informes trimes-trales como mecanismo de validación y autorización del ejercicio.

• Tomando en cuenta la ac-tual problemática de las fi-nanzas públicas, que po-dría permanecer durante varios años, diseñar un sis-tema de presupuesto que tenga como objetivo princi-pal el logro de la sostenibili-dad fiscal.

102

INDICADORES

En los últimos meses del presente año, la ex-pectativa financiera1 por el incremento de la tasa de interés de referencia, tanto de Estados Uni-dos (fondos federales) como de México (tasa de interés objetivo), aumenta cada vez más. Inde-pendientemente de cómo se elaboren (adaptati-vas o racionales), éstas acumulan siempre ner-viosismo por futuras pérdidas o ganancias en la tenencia de valores, sean nacionales o extranje-ros; cabe señalar que este comportamiento psi-cologico se cristaliza en la volatilidadad de las principales variables financieras que, a su vez, es absorbida por las economías domésticas, en la gran mayoría de las veces, vía cambios en el valor de moneda y en las tasas de interés, como 1 Barthalon, Eric. Uncertainty, Expectations, and Financial Instability: Reviving Allais’s Lost Theory of Psychological Time. Columbia University Press, New York. 2014

La deuda interna del gobiernode Peña Nieto

(2013-julio 2015)

Salomón Guzmán Rodríguez

sucedió en la crisis financiera en el año de 2008-2009. Cabe señalar que esta crisis derrumbó los indicadores de casi todas las bolsas de valores en el mundo, lo cual generó menor consumo y menores flujos de inversión extranjera directa a nivel mundial. Lo que debe recordarse también, es que el efecto de la crisis de 2009, expresada por el estallido de la burbuja especulativa, pro-vocó una caída en la actividad productiva a nivel mundial, y México no fue la excepción. A dife-rencia de ese año, la economía global en 2015 se encuentra ante una situación de estanca-miento de la producción, principalmente por menores tasas de crecimiento de la economía China en conjunto con los altos niveles de vola-tilidad en los mercados de divisas.

103

INDICADORES

Gráfico1Evoluación temporal del PIB y tasa de inflación interanual

Frente a estos dos eventos, el tipo de cambio en México se encarga de absorber los impactos negativos de estos dos fenómenos, sin tener efectos adversos en la tasa de inflación ni en el ritmo de la economía hasta el cierre del primer semestre del presente año; en consecuencia, se plantea la pregunta: ¿por qué el Banco Central Mexicano no incrementa la tasa de interés na-cional con el propósito aminorar la depreciación del peso ante tales situaciones, y dejar de gastar las reservas internacionales? Algunos pensarán que si la tasa de interés aumenta en el país, el crecimiento económico se verá afectado, sin embargo, desde el regreso del PRI a Los Pinos, la economía en la gran mayoría de los trimestres ha estado por debajo de su potencial y la tasa de inflación por debajo de la meta del tres por

14.50

14.30

14.10

13.90

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13.50

13.30

13.10

12.90

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4.5

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3.5

3.0

2.5

a) PIB potencial vs PIB observado

Tasa de inflación interanualTasa de inflación objetivo

2013

/ 0

1

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2

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/ 0

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1

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/ 0

7

PIB Real PIB Potencial

b) Tasa de inflación interanual vs inflación objetivo

Fuente: elaboración propia con información Banco de México, las cifras del total de circulación está expresado en billones de pesos al cierre del julio de 2015.

ciento, en las últimas semanas (Ver Gráfico 1); es decir, la explicación del porqué no incremen-tar la tasa de interés en México no es satisfacto-ria desde este punto de vista; por su parte, otros estarán a favor de una disminución de la tasa de interés para corregir la ruta de estancamiento de la economía y así disminuir las presiones defla-cionarias; contra ello, es probable que el peso mexicano sufra mayores niveles de depreciación derivado por salidas de capital hacia el exterior; en ese entendido, el Banco de México enfrenta una situación complicada. En este contexto, lo que no se menciona en casi todos los casos es la limitante de la deuda interna del Gobierno fe-deral, que impide el incremento de la tasa de interés, pues su refinanciamiento sería mayor en el futuro (Ver Gráfico 2).

104

INDICADORES

5.10

4.90

4.70

4.50

4.30

4.10

3.90

3.70

4.7%

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3.1%

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9/1

301

/11/

13

Como se observa en el Gráfico 2a), el incremen-to acelerado de la deuda interna del gobierno de Peña Nieto es sorprendente, al mes de julio de este año la circulación total de valores emitidos representó cerca del 36% del PIB, su tasa de crecimiento es del 29% desde enero de 2013, muy superior a la tasa de crecimiento promedio de la economía, y su monto alcanza cerca de los cinco billones de pesos corrientes, es decir 1.4 mil millones de pesos emitidos casi diario. La es-tructura porcentual, del total de valores emitidos se puede observar en el Gráfico 2b), el 57% son bonos a tasa fija, 24% Udibonos a cargo del go-bierno federal, 5% a bondes y el 14% a cetes, también del gobierno federal. La tasa de creci-miento en el mismo orden, durante el mismo pe-riodo mencionado, fue del 30%, 32%, 27% y

Gráfico2Total de valores emitidos por el Gobierno federal, su estructura % y tasa de interés

Fuente: elaboración propia con información Banco de México, las cifras del total de circulación está expresado en billones de pesos al cierre del julio de 2015.

a) Circulación total de valores emitidos por el gobiernode Peña Nieto vs tasa de interés (mmdp)

b) Estructura % del total de valores emitidospor el gobierno de Peña Nieto

Cortes a cargo delGobierno federal

Bondes-D a cargo delGobierno federal

Udibonos a cargo delGobierno federal

Bonos a tasa fija a cargodel Gobierno federal

14%

5%

24%57%

Circulación total de valores a cargo del Gobierno federal

Tasa promedio mensual de fondeo gubernamental

22%, individualmente. Como se muestra, el rit-mo de crecimiento de estos valores es muy su-perior a la tasa de crecimiento de la economía mexicana.2 Los bonos a tasa constante pagan intereses cada seis meses y se mantiene fija a lo largo de toda la vida del mismo, su colocación va desde los 3, 5, 10, 20 y 30 años. En este sentido, se entiende que si la tasa de interés de referencia de Estados Unidos cambia, es poco probable que se modifique el interés que pagan estos bonos. En contrasentido, si la tasa de in-terés se modifica tanto en el exterior como en México, es muy probable que este hecho influya para que el pago de intereses de los demás va-lores en circulación sufra cambios importantes; a la par de esto, un incremento de tasas de 2 Para más información ver http://www.banxico.org.mx/elib/mercado-valores-gub/OEBPS/Text/ii.html#_ftn5

105

INDICADORES

interés en México podría elevar el Costo Finan-ciero del Gobierno federal, que a su vez impacta en el gasto programable.

Si se observa a detalle las cifras del Gráfico 3, de enero a julio de lo que va del año, el Costo Financiero interno se elevó en más de 10 mil mi-llones de pesos, en comparación al mismo pe-riodo de 2014; además, la cifra de 137 mil millo-nes de pesos es muy cercana a los 134 mil mi-llones de pesos del recorte que sufrirá el presu-puesto para el siguiente año de 2016, según el comunicado de prensa que publicó la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.3 Por otra parte, el Costo Financiero externo experimentó una tasa de crecimiento del 24%, en comparación al mismo periodo de 2014, tasa superior al creci-miento de la economía mexicana (Ver Gráfico 3.b). En conclusión, debido a la velocidad con la que crece la deuda interna del gobierno de Peña Nieto y el monto creciente del Costo Financiero interno y externo, el Banco de México se en-cuentra limitado para incrementar en estos mo-mentos la tasa de interés de referencia y así contribuir a contrarrestar la volatilidad en el mer-cado cambiario: hacerlo implicaría un golpe duro en las cuentas del gasto, es por eso la justifica-ción del recorte presupuestal tanto de este año como del 2016 y, aunque el Banco Central de México es autónomo en sus facultades y deci-siones, el comportamiento de endeudamiento por parte de la administración de Peña Nieto ge-nera retardos en relación con las decisiones de política monetaria que influyen en la evolución del tipo de cambio. Si la actual administración en México sigue la política de emitir más deuda en el mercado interno, y si al mismo tiempo las 3 www.hacienda.gob.mx. Comunicado de prensa 029/2015

autoridades monetarias toman la decisión de aumentar las tasas de interés, el riesgo para las finanzas públicas y la economía, por el lado de más recortes al presupuesto, será grave.

Por otra parte, si se mira con más detalle las cifras de la deuda interna de la actual adminis-tración, la evolución del total de valores en ma-nos extranjeras llama mucho la atención. Al mes de julio, la cifra llegó a los 2.3 billones de pesos corrientes y la tasa de crecimiento porcentual, desde que Peña Nieto llegó a los Pinos, es del 30%, muy superior a la tasa del crecimiento económico promedio de estos casi ya tres años de gestión. De este monto, cerca del 77% se concentra en bonos a tasa fija y 23% en Cetes. Por su parte, del total de la emisión de cetes en el mercado nacional, que asciende a poco más de un billón de pesos en julio, 51% está en ma-nos de privados extranjeros y, de los 2.8 billones de pesos del total de bonos a tasa fija, el 60% aproximadamente (Ver Gráfico 4). Ante el dife-rencial de tasas de interés entre Estados Unidos y México, en conjunto a la gran liquidez a nivel mundial, los títulos preferidos de los privados extranjeros dentro del mercado interno son los bonos a tasa fija y los menos preferidos son los Cetes; desde enero de 2013 a julio de 2015, la tasa de crecimiento de los bonos a tasa fija es del 40% mientras que la de los Cetes fue cerca-na al 5%, individualmente. A nivel más agrega-do, la deuda interna del sector público alcanzó poco más del 5 billones de pesos, 1.12 billones más que en 2013 y su tasa de crecimiento su-pera en ocho veces a la de la economía mexica-na (Ver Gráfico 5).

106

INDICADORES

Gráfico3Costo financiero interno y externo y sus tasas de crecimiento

Fuente: elaboración propia con información Banco de México, las cifras del total de circulación está expresado en billones de pesos al cierre del julio de 2015.

Fuente: elaboración propia con información Banco de México, las cifras del total de circulación está expresado en billones de pesos al cierre del julio de 2015.

150.0

100.0

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4.60%4.40%4.20%4.00%3.80%3.60%3.40%3.20%3.10%3.00%2.80%

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2.40

2.30

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2.00

1.90

1.80

1.70

Internos InternosExternos Externos

5.1

23.5

-8.7

120.8

a) Costo financiero del gobierno de Peña Nieto (enero-julio de cada año mmdp)

a) Total de valores en manos de extranjerosy brecha de tasas de interés

b) Incremento % del costo financierodel gobierno de Peña Nieto

b) Estructura % de Cetes y bonos por tipode residente

En poder de residentes en el exteriorEn poder de residentes en el país

Brecha de tasa de interés (fondeo gubernamental de México-fondos federales EEUU)

Circulación y tenencia de valores a cargo del Gobierno federal

127.0

137.1

37.829.728.0 4.8

20132013

20152015

20142014

Gráfico4Total de valores emitidos por el Gobierno federal en manos extranjeras, su estructura % y tasa de interés

51% 60%

49% 40%

Cetes Bonos de tasa fija

107

INDICADORES

Gráfico5Saldo de la deuda interna del sector público en México y tasa de crecimiento anual

(billones de pesos)

Fuente: elaboración propia con información Banco de México, las cifras del total de circulación está expresado en billones de pesos al cierre del julio de 2015.

a) Saldo de la deuda internaneta de México

3.88

2013 2013

11.2%

4.34

2014 2014

12.0%

5.03

2015 2015

16.0%

b) Tasa de crecimiento anual del saldode la deuda