1

Марко К. Аћић, магистар права

Замјеник генералног секретара

Народне скупштине Републике Српске

Правни акти Европске уније и њихово усклађивање као обавеза

државе и ентитета у процесу придруживања ЕУ

Увод

Европска унија (у даљем тексту ЕУ) данас заузима значајну улогу на

геополитичком плану, а њено функционисање и правни систем предмет су

многобројних научних, филозофских и политичких расправа. ЕУ можемо

дефинисати као регионалну организацију држава Европе кроз коју оне остварују

заједничке привредне, социјалне и политичке циљеве. Битно је истаћи да је

Европска унија добровољно удружење држава које заједно раде на остварењу

циљева постављених оснивачким уговорима, односно Уговором о Еуропској унији.

Најзначајнији заједнички циљеви су: подстицање уравнотеженог

друштвеног и привредног развоја, тежња ка пуној запослености, стварање ефикасне

привредне, монетарне и безбједносне уније, развој властитог, европског,

идентитета на међународној сцени, посебно провођењем заједничке вањске и

безбједносне политике, затим и обрамбене, служење праву и интересима еуро-

грађана; развијање Уније као подручја гдје се јамчи слобода кретања људи, робе,

услуга и капитала, уз заједничку одговорност у контроли вањских граница,

политике азила, интеграцијске политике те сузбијања илегалне трговине и осталих

видова криминала, те коначно, очување цјелокупне правне стечевине Заједнице те

њено очување.

Да би обезбједила ефикасност органа и институција ЕУ развила је посебан

правни систем који има за циљ да правно подржи и омогући даљи развој и

напредак саме ЕУ али и да посебно истакне примат њених аката у свакодновним

правним односима између држава чланица и саме ЕУ. Управо предмет овог рада су

врсте правних аката ЕУ, процедуре њиховог доношења, њихово транспоновање у

национална законодавства, као и начини њихове примјене, како на државе чланице

тако и на земље кандидате и остале земље које желе да се придруже Унији биће

поред основних појашњења настанка и организације ЕУ.

2

О настанку Европске уније

Идеја обједињавања европских држва од унија па све до облика сложених

држава појавила се веома рано код великог броја мислилаца. Сваки од њих давао је

тој европској идеји посебан печат. Као првог у том низу могли бисмо навести

војводу Максимилијана Сулија који је је у XVII вијеку размишљао о равнотежи

тадашњих петнаест држава као чуварима мира; даље идеје о унији развијао је

Хуго Гроцијус, вриједан помињања је аустријски гроф Калегрија који је заслужан

за одржавање паневропског конгреса 1926. године у Бечу, затим Винстон Черчил са

својим говором 1946. године, и све до Роберта Шумана који је на идеји

обједињавања Њемачке и Француске црне металургије разрадио идеју стварања

Европске заједнице за угаљ и челик. Ширење приче о обједињавању европски

држава имало је неколико значајних фаза:

1. Првом фазом која траје почетка друге половине 20 вијека могли

бисмо назвати периодом „европских заједница“ у оквиру које се

европско јединство држава одржавало кроз Европску економску

заједницу, Европску заједницу за угаљ и челик и Европску заједница

за атомску енергију. У оквиру овое прве фазе период функционисања

ових заједница се може посматрати у два периода:

до 1992. године тј до потписиања споразима из Мастрихта и

и период након 1992. године.

2. Другом фазом означавамо период након потписивања споразума из

Мастрихта 1992. године који је означио трансформације Европске

економске заједнице у политичкку заједницу која је касније и добила

назив Европска заједница. Поред овога, период након споразума из

Мастрихта прати и оснивање Европске уније чија правна природа је

допуњавана каснијим споразумима, прије свега Уговором из

Амстердама из 1997. године и Уговором из Нице потписаним 2001.

године.

3. Трећом фазом, која и данас траје, називамо период од 13. децембра

2007. године тј. након усвајања Лисабонског споразума.

Данашња Европска Унија, на начин на који повезује све европске државе и

народе, без обзира да ли се ради о земљама чланицама, кандидатима или

неутралним земљама, израсла је из скромних идеја о привредном повезивању

некад зараћених земаља. Од почетне идеје које се заснивала на слободном протоку

робе, капитала, услуга и радне снаге, она се развила се у свеобухватни систем кроз

који европске државе осигуравају својим грађанима највећи степен заштите без

обзира на то да ли се ради о њиховим људским правима и слободама или заштиту у

некој другој области друштвеног живота. Настала је тако што су државе чланице

поступно на Заједницу, сад Унију, преносиле дијелове своје суверености како би

заједно одлучивале у поједним подручјма у заједнички корист. Управо је стога у

3

Унији настао тако компликовани систем одлучивања и доношење одлука, јер је

циљ био обезбједити демократичност и равноправност свих земаља. кроз који

европске државе осигуравају својим грађанима не само привредни раст, него и

поштивање људских права, унапређење животне средине, смањење

незапослености, те уопште раст животног стандарда.

Европска унија је јединствена организација у свијету. Она није савез држава

као што су то нпр. Сједињене Америчке Државе, али није ни обична међународна

организација за сарадњу као што је то ОЕБС. Она је организација sui generis.

Посебност Европске уније је изграђивање специфичног правног система који на

извјестан начин чини одрживим функционисање и даље изграђивање органа ЕУ.

Извори права ЕУ

Хијерархија правних аката својствена је свим правном поретцима па тако и

правном поретку ЕУ. Извори права Европске уније могу се посматрати као:

извори права у материјалном смислу и

извори права у формалном смислу.

Под материјалним изворима права подразумијевамо најосновније разлоге

стварања права, њихову садржину као и право европских заједница, а касније и ЕУ

да ствара правна правила. Формалне изворе права ЕУ можемо посматрати као оне

који у себи садрже вољу оснивача ЕУ, и наједноставније их је подијелити у двије

групе:

1. примарне и

2. секундарне

Поред ове подјеле у разматрањима теоретичара помиње се и терцијална

категорија аката ЕУ, и по њима чинили би их имплементирајући акти

донениуглавном од стране Европске комисије и у веома ријетким ситуацијама од

стране Европског савјета. С обзиром да ова терцијална категорија аката ЕУ још

увијек није широко прихваћена, задржаћемо се на подјели на примарне и

секундарне. Поред набројаних извора права у правном систему ЕУ посебно мјесто

заузима и судска пракса под чим, прије свега, подразумјевамо судску праксу

Европског Суда правде.

Примарним изворима права ЕУ регулисна су темељна питања Европске

уније и као такве их називају и „уставним правом Европске уније“. Примарно

право у правном систему ЕУ има највишу правну снагу и из њега се, поред осталог,

изводе и законодавна овлаштења институција ЕУ. Ово право је директно

примјењиво и има примат у односу на домаће законодавство и ствара се без

регулаторне активности институција ЕУ. Овакво непосредно дејство одредаба

уговор и прописа омогућава црпљење непосредних права и обавеза на које се

4

физичка и правна лица са пребивалиштем, односно са сједиштем на простору ЕУ

могу позивати пред судовима држава чланица о чему ће више бити касније речено.

У примарне изворе права Европске уније убрајамо:

1. Оснивачке уговоре,

2. Међународне споразуме и

3. Општа правна начела .

Посебно треба напоменути да Европска повеља о људским правима и

слободама има правну снагу која је једнака примарним изворима прва ЕУ.

Секундарне изворе права ЕУ стварају свакодневно органи ЕУ. У

дугогодишњем развоју ЕУ обим ових извора права се свакодневно повећавао и

мјењао. Њихов обим данас се мјери у десетинама хиљада страница и они у суштини

због своје различите правно обавезујуће снаге представљају највећи изазов

приликом усклађивања правних система земаља чланица, кандидата и оних земаља

који су у процесу стабилизације и придруживања са ЕУ. Управо због оваквог

карактера секундарних извора права посветићемо већу пажњу њиховом

појашњавању.

У секундарне изворе права убрајамо двије категорије аката:

Правно обавезујуће акте: уредбе, упуства и одлуке и

Правно необавезујуће акте: препоруке, мишљења и други

неименоване акте.1

Ове акте у смислу домаћих законодавстава можемо посматрати као акте које

доносе законодавни и извршни органи држава чланица али због особености

правног система овакво компративно поређење било би тешко изједначити.

Уредбе

Уребе или регулативе (Regulations, Verordnungen), представљају у оквиру

ове категорије извора права најзначајни акте. Иако њихов сам назив у поређењу са

домаћим законодавством не би указивао на тако значајан карактер јер се у домаћим

закодавствим уредбама означавају подзаконски акти, ипак због особености

комунитарног органа и специфичних па и испреплетених надлежности најважнијих

органа ЕУ кад је у питању доношење уредби морамо их сматрати као најзначајније.

Уредбе бисмо могли посматрати и као законодавне акте уније за чије усвајање је

везано неколико различитих проседура:

усвајање уредби од стране Европског парламента и Савјета на

приједлог Комисије,

1 Р. Вукадиновић, Увод у институције и право европске уније, Крагујевац 2011. стр. 107.

5

усвајање уредби од стране Европског парламента уз учешће Савјета,

усвајање уредби од старне Савјета уз учешће Европског парламента

по посебном поступку.

Правни карактер уредби указује нам да их треба посматрати као прописе

опште примјене који обавезују у цјелини и директно се примјењују у свим

државама чланицама. 2 Таква обавезност произилази из чињенице да уредбе државе

чланице не могу мијењати садржај уредбе тј. да обавезе на адресате на које се

односе државе морају примјењивати без било какве интервенције у саму уредбу од

стране органа држава чланица у сами текст а нити посредовања органа држава

чланица приликом самог провођења уредбе.

По широко прихваћеном схватању уредбе би се могле сматарати и као

„европски закони“ који имају наднационални карактер. Међутим овдје треба

напоменуту да су писци Уговора о оснивању ЕУ вјешто у формално правном

смислу избјегли коришћење појмова из националних законодавстава држава

чланица као што је „закон а у суштини иза назива уредба „крије се“ све оно што

једна закон има у смислу норми које треба обухватити, ширине њихове примјене и

саме правне обавезности. У само ријетко одређеним случајевима државама је

остављена могућност да донесу имплементирајући акт везан за потпунију примјену

уредбе. Овакав карактер уредби у суштини би значио да држава не може ни да бира

да ли ће примјенити само један дио уредбе или да из ње узме само онај дио који јој

је прихватљив, а са друге стране омогућава комунитарним субјектима да покрену

пред домаћим законодавствима одговарајући поступак за накнаду штете против

појединаца и држава чланица које су одговорне за учињену повреду.

За уредбе се везује тзв „ испражњујуће дејство„3 које значи да се државама

не оставља било каква могућност да кроз процедуре у највишима законодавним

органима ограничавају или допуњују садржај донесене уредбе који не би био у

складу са њеним циљем и предметом. Ако самом уредбом није другачије одређено

након објаве у „Службеном листу ЕУ“ оне ступају на снагу двадесетог дана од дана

објављивања. Будући да уредбе неће имати непосредно дејство све до пријема

Босне и Херцеговине у ЕУ, ради развијања правног система државе и ентитета и

испуњавања преузетих обавеза путем Спразума о стабилизацији и придуживању

(ССП) правни систем мора бити постепено усклађиван са овим дијелом

секундарних извора права ЕУ.4 Први корак у овој фази била би индентификација

правних прописа којима је релевантна правна материја уређена у домаћем правном

систему као и који је степ усклађености са датом регулативом. Послије тога,

потребно је утврдити који правни прописи треба да буду усвојени, измјењени или

допуњени или стављени ван снаге ради постизања већег степена усклађености.

Ипак треба напоменути да ће ступање на снагу ССП-а све уредбе бити непосредно

2 Р.Вукадиновић, Увод у институције и право европске уније, Крагујевац 2011. , стр. 108-109.

3 Види : Р.Вукадиновић, Увод у институције и право европске уније, Крагујевац 2011.

4 Одлука о поступку усклађивања законодавства Републике Српске са правном тековином европске

уније и правним актима Савјета европе, Прилог 1, стр 3. ( „Службени Гласник Републике Српске“

број 46/11)

6

примјењиве и потребно је предвидјети да ће сви прописи у дијелу у којем је путем

њих вршена транспозиција уредби у домаћи правни систем престати важити.

Поставља се питање како предвидјети престанак важења предметних одредаба. Из

искустава држава чланица које су то спровеле намећу се два начина:

1. Путем генералног закона предвидјети престанак важења свих одредаба

прописа путем којих је вршена транспозиција уредби у домаћи прави

систем или

2. У сваком пропису посредством кога је вршена транспозиција регулатива

у домаћи правни систем у његовим прелазним и завршним одредбама

предвидјети одредбе о престанку важења прописа посредством кога је

вршена транспозиција.

У сва те акте могуће би било остварити увид на основу изјаве о

усклађености која је обавезни дио образложења закона који се усвајају у

Представничком дому Парламента БиХ и Народној Скупштини Реублике Српске.

Директиве

Директиве (Упуства, Directives, Richtlinien) су правни акти који обавезују

државе чалнице на које су адресирани у погледу циља који треба остварити, али је

адресатима остављена слобода у погледу избора облика и средстава њиховог

спровођења у живот односно, коначног извршења. На приједлог Европске комисије

доносе их Европски парламент и Еропски савијет. Њихова битна карактеристика у

односу на уредбе (регулативе) је да не замјењују интерне правне норме, нормом

ЕУ. Могућност њихове имплементације у домаћи правни поредак остављена је

дакле државама и она се одвија на два начина :

путем слободе избора најповољнијег инструмента примјене-процедурална

дискреција и

путем слободе избора њихове садржине - материјална дискреција5

Примјеном директива остварује се хармонизација тј усклађивање националних

законодавстава чиме се ставара неопходно правно окружење за успостављање,

функционалност и компатибилност унутрашњег тржишта. На основу предходно

описане проседуре примјене директива јасно је да се приликом њиховог

инкорпорирања у национална законодавсва држава чланица „чува“ капацитет

домаћих законодавних тијела. Такав начин уједначавања правних прописа у

одређеној области показао се као најрационалнији начин за то, поготово у првој

фази када потпуна унификација није ни потребна.

Од напријед наведеног постоје и одређене ситуације директне примјењивости

директиве која су регулисана пресудама Европског Суда правде. Ти услови су:

5 Види : Р.Вукадиновић, Увод у институције и право европске уније, Крагујевац 2011.

7

1. да држава чланица није транспоновала директиву на вријеме,

2. да је директива јасна и прецизна и независна у примјени за државе чланице,

3. да је директива такве природе да ствара непосредно права и обавезе за

државњане у земљама чланицама и

4. да је дејство директиве вертикално – само између државе и појединца.

Постоји неколикико начина за транспоновање директива у домаћи правни систем:

методом посредне транспозиције-садржај директиве се транспонује у

домаћи правни систем на основу за то предвиђених процедура регулисаних

домаћим прописма. На овај начин се постиже очување домаћег стила и

језика писања аката тј. очување правне традиције, а у суштини остварује се

крајњи циљ постављен директивом,

методом непосредне транспозиције-ова метода се користи кад а је директива

веома детаљна, прецизна и садржи техничке прописе. То подразумјева

дословно преношење ријечи по ријеч у домаћи правни акт. Опасност која се

јавља приликом оваквог начина транспосновања је уношење у домаћи

правни систем појмова и ријечи кое до сада нису употребљавана у домаћој

правној литературу што може створити извјесне тешкоће приликом коначне

примјене акта.

методом упућивања-подразумјева комбиновање предходне двије методе а

користи се такође код директива које садрже техничке прописе а суштина

јој је упућивање на поједине дијелове директиве или анексе које она садржи.

Одлуке

Одлуке (Decisions, Entscheidungen) имају карактер појединачних

административних аката који обавезују само оне адресате које су у њима

назначени. Ова обавевност одлука као аката органа ЕУ наступа за аадресате након

саопштавања. У категорију субјеката права на које се односе одлуке могу се

појавити, како државе тако и правна и физичка лица. Битно је напоменути да се као

адресати не могу се појавити никако ЕУ и њени органи. Када се одлука упућује

правном или физичком лицу, држава ћланица је обавезна да осигура да лице којем

је упућена изврши одлуку, и такође, обавезна да осигура услове да би се остварила

права утврђена одлуком. Државе се појављују као најчешћи адресати на које се

односе одлуке а што се тиче осталих субјеката права они се најчешће јављају

приликом примјене права конкуренције.

Будући да употпуности обавезују одлуке или могу производити директно

дејство за адресате који су унапријед познати и одређени или могу бити одређени.

Ако су као такве одлуке упућене државама обавезе у случају предходно поменутих

субјеката наступа тек након што их држава транспонује у домаће законодавство.

Одлуке доноси: Савјет ЕУ самостално, Савјет у сарадњи са Европским

парламентом или Европска комисија самостално. Одлуке Европске Комисије и

Савјета у којима се утврђује новчана обавезе лицима односно државама,

8

представљају извршне наслове. Према критеријуму правног дејстава све одлуке

дијелмо на :

извршне,

административне и

квази судске

На основу предходно реченог може се закључити да је у пракси ЕУ одлука

изузетно важан и често кориштен правни инструмент, како због броја субјеката на

који се односи тако и због материје која је њоме дата.

Препоруке и мишљења

Препоруке и мишљења (Recommendations and opinions) спадају у групу

правно необавезујућих аката и потоме се разликују од осталих аката из категорије

секундарних правних аката. Разлика између препорука и мишљења није посебно

битна. У начелу препоруку даје на своју иницијативу одређени орган ЕУ, док

мишљење представља реакцију на понашање другог органа заједнице или джаве

чланице. Узимајући у обзир све наведене карактеристике препорука и мишљења

као и то да они не могу бити оспоравани пред Европским судом правде можемо

рећи они не представљљју правне акте у ужем смислу ријечи већ прије свега „

иснструмементе који могу бити корисни за усмјеравање понашања националних

законодавстава“. Међутим у случајевима када се употребљавају на начин да

разјашњавају значење националних прописа а који су донијети са циљем њиховог

спровођења или допуна мјера ЕУ, судови у државама чланицама их их морају узети

у обзир, посебно у поступцима примјене и тумачења домаће легислативе. Поред

ове карактеристике препоруке и мишљења се морају посебно анализирати и у

случају да садрже политичке поруке креиране од стране органа ЕУ који их доноси,

и на њих адресати којим су упућени морају строго пазити.

Остали секундарни правни акти

У остале секундарне праве акте убрајамо: резолуције, правила, саопштења,

декларације, зелене књиге, бијеле књиге и сл. Ови акти користе се у свакодневном

раду органа ЕУ, садрже начелне одредбе и немају правно обавезујући карактер.

Судска пракса

Поред примарних и секундарних извора права на основу Уговора о

оснивању изричито је наведено да изворе права чини и судска пракса. Под судском

праксом се подразумјева прије свега начелна мишљења или ставови Суда правде и

основног суда, дата у тзв. водећим случајевима.6 Oва мишљења су заузети ставови

у водећим случајевима и утицај који они имају на националне судове држава

чланица у поступку примјене комунитарног права, а са друге стране она служе да

6 Види више: Lasok and Bridge, The Law of the Economy in the EC, London 1980. page 135-148.

9

би осликала доследност судова ЕУ који их доносе-прије свега Суда ЕУ. Иако није

успостављен класични хијерархијски однос између Европског суда правде и судова

држава чланица, ипак треба напоменути да су судови у националним правним

системима дужни да поступају по одлукама донесеним од европских судова

уколико разматрају исте или сличне случајеве. У односу на предходно наведно

извор права представља судска пракса или ставови које Суд правде не само створио

тумачећи постојеће прописе, него и она када је тумачењем створио општа правна

начела.

Структура правних аката ЕУ

Структура општих правних аката ЕУ се разликује од структуре правних аката

у домаћем праву. Разлике се могу наћи и у формалмалним и у материјалним

дијеловима акта. Правни акти ЕУ садрже:

назив,

преамбулу,

нормативни дио и

анексе.

Назив као дио ЕУ акта има сличности са домаћим правним актом и најчешђе

садржи информације о врсти и садржају прописа. За ралику од њега преамбула

општих правних аката ЕУ се веома разликује од домаћих правних аката како по

обиму тако и по садржају. Она садржаи правни основ, назиив органа који доноси

акт, у њој се налазе и припремни правни акти попут мишљења Европског

парламента, Економско-социјалног комитета, Комитета региона и сл.. У преамбули

се посебни наводе и разлози доношења датог правног акта којима се појашњава

потреба и повод за његово доношење.

Нормативни дио прописа садржи чланове који се по својој структури дијеле

на ставове, подставове, талке и алинеје.Најчешћи елемснти нормативног дије

атекста правног аката ЕУ су:

предмет регулисања и подручје примјене,

дефиниције,

одфедбе о преносу овлашћења за спровођење,

мјере и начини спровођења прописа ЕУ као и рокови спровођења зависно да

ли се ради нпр о директивама или одлукама,

прелазне и завршне одредбе.

Зависно од врсте правног акта ЕУ разликује се и структура прелазних и

завршних одредби ЕУ. Уњима се најчешће може предвидјети датум ступања на

снагу правног акта, датум од којег се кат сматра важећим или датум примјене

правног аката.

10

Уз правне акте ЕУ веома често можемо наћи и анексе. Анекс прописа има за циљ

да се поједине одредбе прописа одвоје од нормативног дијела прописа прије свега

због њихове техничке природе. Анексима се најчешће усвајају техничка правила

како би се избјегло набрајање истих у нормативном дијелу. Битно је напоменутити

да као такви, анекси представљају дио правног прописа којем су прикључени. За

структуру правних аката ЕУ везано је неколико појмова које је потребно

разјаснити.

1. Консолидација је процес спајања текста правног акта са свим

измјенама и допунама које су услиједиле у јединствену верзију.

Консолидовањем настаје незванични документ, који се не објављује у

„Службеном листу ЕУ“ а чије је сврха да обезбједи транспарентност

правног прописа о којем је ријеч и да омогући једноставнији приступ

правним прописима ЕУ. На овај начин се неколико текстова,

првобитно службено објављених, спаја у један документ.

2. Кодификација представља службену верзију прописа ЕУ, а врши се

ради олакшавања праћења текста и сарджаја прописа. Кодификација

се обајвљује у „Службеном листу ЕУ“.

3. Рекаст је техника слична кодифинацији, а подрзумијева радњу којим

се у изворни текст прописа уграђују усвојене и објавњене измјене и

допуне али који су настале у току припреме пречишћеног текста.

Овакав нови правни пропис пролази кроз комплетну

таконодавнупроцедуру и након тога се објављује у „Службеном

листу ЕУ“.

Објава и ступање на снагу правних аката ЕУ

Прописи ЕУ објављују се у „Службеном листу ЕУ“. Као такав он

представља први и најважнији извор података о прописима и активностима свих

институција ЕУ. Разлика у односу на класичне службене листове у другим земљама

је то да да ЕУ „ Службени Лист“ има три издања који се означавају великим

словима: L, C и S. Издање L је најзанчајније будући да садржи скужбене текстове

свих обавезујућих аката( уредби, директива, одлука) у праву ЕУ. Издање C је нека

врста службене огласне плоче, која у својој структури има три независна подручја:

информације, припремне акте и обавјештења. Издање S садрж дневно ажуриране

податке о позивима на конкурсе европских институција, обавјести о уговорима о

јавним радовима и уговорима о јавним набавкама а који су отвореног карактера.

Секундарно право ЕУ свакодневно се ажурира и обајвљује с у Службеном листу

ЕУ и може се наћи на интернету: http.// europa.eu.int/eur-lex/.7

Усклађивање домаћег законодавства са правном тековином ЕУ

Процес придруживања земаља кандидата и осталих земаља које су

обухваћене Споразумом о стабилизацији и придруживању носи са собом многе

изазове. Ови изазови везани су у великој мјери за домаће законодавство које треба

7 Б. Кошутић, Увод у европско право, Завод за уџбенике-Београд, 2006. , стр. 179.

11

да се прилагоди новој методологији израде самих аката, а све у циљу да би били

усклађени са правном тековином ЕУ - acquis ЕУ.

Прилагођавање овој европској методологији израде правних аката

подрзумијева развијање флексибилнијег принципа рада, а да се ипак што је то

више могуће придржавамо начела утемељених у нашем правном систему. Такво

прилагођавање нема двосмјерни карактер већ подразумјева да се наш правни

систем прилагоди правном систему ЕУ што би у коначном подразумјевало да не

долази у обзир примјена начела реципроцитета и о томе нема могућности

преговора са ЕУ.

Надлежност институција ЕУ и домаћих власти како на нивоу БиХ тако и на

нивоу Републике Српске ( у даљем тексту РС) су различите те се поставља питање

ко треба да се бави одређеним проблемом у оквиру законодавством ЕУ, на који

начин и који правни инструмент треба примјенити. БиХ посебно треба водити

рачуна да као сложена држава испоштује принципе свог унутрашњег уређења и

овај период приближавања ЕУ и ускалђивања свог законодавства прође што

безболније слиједће примјере Њемачке, Белгије или Шпаније као сложених држава

које су кроз овај процес успјешно прошле. Приликом транспоновања права ЕУ у

правни систем БиХ и РС и ФБиХ морамо се придржавати два принципа:

1. потпуно придржавање дефинисаних надлежности у Уставу БиХ и

Уставу РС, Уставу ФБиХ а све у циљу разграничавања преузимања

обавеза из права ЕУ,

2. обезбједити виског степен координације између свих нивоа власти у

БиХ, а посебно између ентитета, а све у циљу како би се на

ентитеском нивоу који ће иамти највећу обавезу усклађивања

прописа, донијели компатибилни акти, чиме би се у суштини

очувало јединствено тржиште.

Обавеза усклађивања законодавстава са правном тековином ЕУ (у даљем

тексту acquis ЕУ) заснива се, прије свега, на критеријумима дефинисаним у

Копенхагену и Мадриду, а са друге стране то се поставља и као услов за све

чланице које желе да се прикључе ЕУ што је и дефинисано члановима 2. и 49

Уговора о оснивању Европске уније. Правила дефинисана у Копенхагену 1993.

године важе за нове држве чланице ЕУ и укључују: успостављање стабилних

институција које обезбјеђују демократију, поштовање закона и људских права,

поштовање и заштиту мањина Уније, испуњавање услова тржишне економије и

конкуренције, вршење обавеза које произилазе из чланства и усаглашавање са

комплетним примјењивим правом ЕУ. Мадридски критеријум из 1995. године

наглашавају између осталог и то да држава мора имати административне

капацитета да преуземе обавезе приликом приступања ЕУ. Правни основ за

усклађивање законодавстава можемо наћи и у Споразуму о стабилизацији и

придруживању, тачније његовом у члану 70. којим се прописује обавеза постепене

апроксимације позитивне и будуће легислативе са правом ЕУ.

Имајући на уму специфичне надлежности Босне и Херцеговине (БиХ) и

њених ентитеа на основу устава Босне и Херцеговине, јасно је да постоји потреба

12

за усклађивање са правном тековином ЕУ на оба ова нивоа. Иако се ради о

процедурама који као крајњи циљ треба да имају усклађене акте са правном

тековином ЕУ, процедуре усклађивања на државном и ентитетском нивоу имају и

одређене специфичности које ћемо покушати разјаснити.

Усклађивање прописа са правном тековином ЕУ на нивоу

Босне и Херцеговине

Правни основ за усклађивање аката на нивоу БиХ са acquis ЕУ можемо наћи

у Закону о Савјету министара („Службени гласник БиХ“ бр. 30/03, 42/03, 81/06,

76/07, 81/07, 94/07 и 24/08), Закону о министарствима и другим органима управе

(„Службени гласник БиХ“ бр. 5/03,42/03,26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09,

103/09), Одлуци о Дирекцији за Европске интеграције („Службени гласник БиХ“

бр. 41/03) као и Одлуци о инструментима за усклађивање законодавства БиХ са

правном тековином ЕУ („Службени гласник БиХ“ бр. 42/11). Одлуком о

инструментима за усклађивање законодавства БиХ са правном тековином ЕУ

дефинисано је, прије свега, да се утврђује обавеза издраде инструмената за

усклађивање у поступку израде нацрта и приједлога прописа којима се усклађује

законодство са acquis ЕУ. Чланом 2. Ове одлуке прописана је обавеза за

министарства и друге институције БиХ као законом или другим прописом

овалштене предлагаче, да у поступку израде нацрта приједлога прописа којим се

усклађује законодавство Бих са acquis ЕУ да обавезно попуне инструменте за

усклађивање и то :

1. упоредни приказ усклађености и

2. изјаву о усклађености.

Попуњену изјаву о усклађености и упоредни приказ усклађености заједно са

нацртом или приједлогом прописа који који се усклађује са acquis ЕУ обрађивач

односно предлагач доставља Дирекцији за Европске интеграције Босне и

Херцеговине. Након достављеног мишњења Дирекције за Европске интеграције

Босне и Херцеговине акт се достваља Савјету министара БиХ уколико га он доноси

или разматра. У суштини, обавезно је да акт прије уласка у парламентарну

процедуру има у свом образложењу као додатак и попуњену изјаву о усклађености

и упоредни приказ усклађености.

Упоредни приказ усклађености

Упоредни приказ усклађености је табеларни преглед подударности одредби

нацрта или приједлога акта са acquis ЕУ. Обавеза попуњавања овог инструмента

заснива се на његовој улози и значају у цјелокупном поступку усклађивања

законодавстава. Оно што се утврђује на основу упоредног приказа је постојеће

стање усклађености законодвства на основу кога се планирају мјере и законодавне

активности за поједине правне области као и радње које треба предузети на

провођењу прописа, те се постиже ефикасно праћење прописа усклађивања

законодавстава у складу са Споразумом о стабилизацији и придруживању. Обавеза

13

БиХ је да Европској комисији достави упоредни приказ усклађености

законодавства, на основу којег се у свим релевантним областима оцјењује

упровођење Споразума о стабилизацији и придруживању као и напредак у погледу

усклађивања, примјене и провођења законодавства.

Посебну улогу упоредни приказ усклађености има у поступку аналитичког

прегледа односно процјене усклађености законодавства БиХ са законодавством ЕУ,

који проводи Европска комисија и држава кандидаткиња прије закључивања

уговора о приступању ЕУ. Тај аналитички преглед служи као основ за билатералне

преговоре, а процјена о испуњености правног критеријума за приступање ЕУ врши

се управо на основу овог инструмента којим се олакшава сам поступак, те се

постиже боља припремљеност институција за преговарачки поступак.

Табела 1. :Образац за упоредни приказ усклађености који се примјењује на нивоу БиХ

Овакву табелу обрађивач попуњава предлагач односно обрађивач

нацрта/приједлога прописа са acquis ЕУ тако штом прво попуњава колону а) у

обасцу упоредног приказа наводећи пун текст свих чланова секундарног извора

УПОРЕДНИ ПРИКАЗ УСКЛАЂЕНОСТИ

Датум израде:

1. Назив прописа:

CELEX ознака:

Предмет регулисања:

Циљ регулисња:

2. Назив нацрта/приједлога пропсиса:

Предмет регулисања:

Циљ регулисања:

3. Усклађеност са примарним извором права Европске уније:

( навести назив оснивачког уговора и степен усклађености)

1. Усклађеност са секундарним извором права Европске уније:

( навести степен усклађености)

А) Б) В) Г) Д)

Одредбе

прописа ЕУ

Одредбе

нацрта/приједлога

прописа

Усклађеност

одредбе

нсцрта/приједлога

прописа са

одредбама

прописа ЕУ

Разлози за

дјелимичну

усклађеност или

неусклађеност

Предвиђени рок за

постизање потпуне

усклађености

2. Усклађеност са осталим изворима права ЕУ

14

права ЕУ, а нокон тога наводи све фазе израде прописа постепено и упоредно

поуњава колону б) у обрасцу упоредног приказа, наводећи пун текст чланова

нацрта/приједлога прописа. Када се један пропис усклађује са више прописа ЕУ,

према упуствима назначеним од стране Европске комисије потребно је за сваки

секундарни извор попунити посебну табелу (нпр. ако се пропис усклађује неколико

директива потребно је урадити упоредне приказе за сваку директиву посебно).

Обавеза је обрађивача акта да упоредни приказ и електронским путем како

би се у Дирекцији за европске интеграције БиХ формирала база података о

усклађеним прописима а која ће се користити касније као доказ о испуњености

обавеза у подручју услађености прописа.

Изјава о усклађености

Изјава о усклађености предтсвља табеларни приказ који уз основне податке

о усклађености прописа са свим изворима права ЕУ преузетих из упоредног

приказа садржи обавезу потписа и печата руководиоца органа управе као

обрађивача односно предлагача, којим се потврђује тачност навода у изјави о

усклађености. Након давања мишљења обавеза је помоћника директора Дирекције

за европске интеграције БиХ да својим потписом и печатом потврђује тачност

навода у изјави о усклађености.

Табела 2. :Образац изјаве о усклађености који се примјењује на нивоу БиХ

ИЗЈАВА О УСКЛАЂЕНОСТИ

1. Обрађивач односно

предлагач нацрта/приједлога прописа

2. Назив нацрта / приједлога

прописа

3. Усклађеност нацрта /

приједлога прописа са

одредбама Споразма о

стабилизацији и придруживању

3.1. Одредба споразума 3.2. Прелазни рок за

усклађивање

3.3 Оцјена испуњености

обавезе из наведене

одредбе споразума

3.4 Разлози за дјелимично

испуњавање односно

15

неиспуњавање обавезе из

наведене одредбе

споразума

4. Степен усклађености нацрта

/ приједлога прописа са

acquis-em EU

4.1. Примарни извори права ЕУ 4.2. Секундарни извор права

ЕУ

4.3. Остали извори права ЕУ 4.4. Разлози за дјелимичну

усклађеност или

неусклађеност

4.5. Рок за потпуно

усклађивање

5. Да ли је осигуран превод

правних извора на на језике

у службеној употреби у БиХ

6. Да ли је нацрт / приједлог

прописа преведен на један од службених језика ЕУ

7. Учешће домаћих и страних

консултаната/ експерата и њихово мишљење

Усклађивање прописа са правном тековином ЕУ на нивоу Републике Српске

Правна политика за приступ ЕУ требало би да буде дио опште правне

политике РС и њен крајњи циљ би требао да буде усклађен правни систем РС са

правним системом ЕУ. Такав приступ између осталог би требало и да

подразумијева:

1. прикупљање, анализу и ширење информација које се тичу

интеграционог процеса,

2. усклађивање законодавства РС са правним системом ЕУ,

3. успостављање или реформисање на правној основи институција

неопходних за примјену законодавства РС усклађеног са правом ЕУ,

4. превођење законодавства ЕУ и развој терминологије,

5. анализу права ЕУ и правних преседана, те преношење ионформација

о њима државним службеницима и судијама,

6. припрему стручњака из области ЕУ законодавства,

7. обуку и образовање уз рад у подручју ЕУ интеграција и права ЕУ,

8. комуникацију са руководећим органима ЕУ, државама чланицама ЕУ

и осталим придруженим државама

16

9. страну правну помоћ.8

Влада РС има за циљ да се домаће законодавство усклађује са

законодавством ЕУ у складу са обавезама које су преузете поптисивањем

Споразума о стабилизациоји и придруживању, надлежностима које припрадају РС

у складу са Уставом БиХ и Уставом РС, као и донесеним Акционим планом

усклађивања који се доноси на годишњем нивоу. У овом просецу од великог је

значаја сарадња законодавне и извршне власти. Ова сарадња је посебно појачана у

наком усвајања Закључка Народне скупштине број 01-1267/09 од 10. септембра

2009. године којим се обавезује Влада РС да у сврху вршења парламентарног

надзора над процесом усклађивња пропис РС са прописима ЕУ, приликом

достављања нацрта/приједлога закона у скупштинску процедуру, мора доставити и

иструменте о усклађивању законодавства. У скалду са наведеним извршене су

2011. године и измјенме Пословника о раду Народне Скупштине РС9.

Велику улогу пословима усклађивања законодавстава РС има Министарство

за економске односе и регионалну сардњу које је и задужено за највећи дио

послова у процесу усклађивања. Та обавеза се заснива на: праћењу обавеза који

подстичу из овог процеса, давања мишљења о усклађености прописа кроз

прописане инструменте-упоредни приказ и изјаву о усклађености, креирање

стратегија и извјештаја о обиму усклађивања па до координирања осталих

министарстава и њихових планова израде законодавства.

Републичким органима управе се препоручује да се приликом

транспоновања директива у правни систем придржавају сљедећих упустава:

1. Утврде обавезе и анализирају постојеће стање:

ово утврђивање обавеза врши се се анализирајући Споразум о стабилизацији

ин придруживању (ССП), и у суштини подразумијева одређивањае области

права ЕУ и листе прописа ЕУ са којима ће се усклађивати домаћи прописи,

као и одређивање приоритета и динамике преузимања њених дијелова. За

динамику је посебно битни поштовање и праћење рокова дефинисаних у

ССП, „Европском пратнерству са БиХ“ и Акционим планом усклађивања

законодавстава РС са правом ЕУ за релевантни период,

након утврђивања горе поменутих обавеза приступа се аналити позитивно

правних прописа РС каоје уређују предметну материју и креира се списак

прописа које је потребно израдити,

послије завршене анализе утврђује се да ли је и ком обиму усклађено

законодавство РС са приописима садржаним у листи прописа ЕУ. Прилоком

ове процјене потребно је једнако пажњу посветити анализи и законских и

8 Прилог 1. Страна 3., Одлуке о поступку усклађивања законодавства Републике са правном

тековином европске Уније и правним актима Савјета Европе( „Службени Гласник Републике

Српске“ број 46/11) 9 Види више: Доношење закона, Пословник о раду Народне Скупштине Републике Српске

( „ Службени гласника Републике Српске“ број 31/11)

17

подзаконских аката јер само свеобухватним сагледавањем може се дати

права оцјена усклађености,

ради лакшег прилагођавања захтјевима који су произашли из потребе

усклађивања потребно је информисати циљне групе и социјалне партнере о

обавезама које ће произаћи након планираног усклађивања.

2. Формирање радне групе и обезбјеђивање тимског рада:

формирање радне групе има за циљ да један или више републичких органа

управе раде на изради прописа посредством кога се преузима извор права

ЕУ. Поред овога потребно је да се у радну групу укључе и други органи са

различитих нивоа власти у БиХ поготово ако је у њиховој надлежност

уређивање области коју је потребно ускладити са извором права ЕУ. У

састав радне групе обавезно је потребно укључити представника

Министарства за економске односе и регионалну садњу РС, а све у циљу

боље синхронизације у овом процесу,

састав радне групе треба да обухвата и релавенте правне стзручњаке као и

опреводиоце који ће усклађени акт моћи превести и на тај начин учинити

доступним за анализу код надлежних институција ЕУ,

радна група треба да води рачуна да транспоновање уради на начин да се

што је то више могуће очува правна традиција.

3. Одређивање врсте домаћег акта којим се врши транспоновање

Државе чланице ЕУ, као и државе које су процесу придруживања, слободне су

саме да одаберу акт којим ће се усклађивање извршити. У суштини, то би значило

да држава сама бира акт којим ће усклађивање извршти, тј. да ли ће то учинити

законским или подзаконским актом или кобинацијом једног и другог. Оно што је

битније у овој фази је да нормативни инструмент посредством кога се преузима

пропис ЕУ у домаће право треба бити правно обавезујући и имати ефективан

учинак. Препорука је да се закоима преузимају: акти чија примјена подразумијева

допуну постојећих, директиве које укључују опште принципе за специфична

подручја као и хоринзонталне директиве, директиве којима се конституишу обавезе

за правна и физичка лица. Подзаконским актима препоручује се преузимање

техничких директива и директива подложних честим промјенама.

4. Стручна помоћ

У овој фази потребно је изанализирати да ли је потребно користити стручну

помоћ, подразумијевајући ту прије свега програме помоћи који су предвиђени у

оквиру Генералног директората за проширење Европске комисије. Један од

најчешће коришћених програма стручне помиоћи на нашим просторима је програм

TAIEX који има за циљ да пружи краткорочну помоћ новим државама чланицама

ЕУ, земљама кандидатима и потенцијалним кандидатима за чланство у ЕУ код

усклађивања домаћих правних прописа са правном тековином ЕУи начину њиховог

18

спровођења. Улога овог програма је посредовање између експерата који пружају

директну помоћ и корисника којима је помоћ потребна.10

5. Преузимање права ЕУ

Приликом преузимања права ЕУ потребно је придржавати се сљедећих правила:

детаљно проучити текст директиве,

једну директиву преузимати са једним прописом,

зависно да ли се ради о општој или прецизној директиви тако конципирати и

транспоновање, превод и креирање акта у домаћем правном систему,

преформулацију текста директиве и дословно превођење и преписивање

примјењивати зависно од садржаја норме из директиве, нпр. Уколико се

ради о дефиницији потредно ју је додловно превести и преписати

неправилно је вршити директно позивање нана директиве у тексту ,

Прецизно користити фусноте и и механизам упућивања на изворе права ЕУ

у тексту прописа11

Одлуком о поступку усклађивања законодавства Републике Српске са

правном тековином Европске уније и правним актима Савјета Европе

(„Службени гласник Републике Српске“ број 46/11) као чланом 17. Пословника

о раду Владе РС („Службени гласник Републике Српске“, број 10/09),

дефинисане су предходно појашњене обавезе за усклађивање законодавства РС

са правном тековим Европске Уније и Савјета Европе. У овој одлуци садржана

је већина обавеза, слична оним за органе на нивоу БиХ на основу Одлуке о

инструментима за усклађивање законодавства БиХ са правном тековином ЕУ

(„Службени гласник БиХ“ бр. 42/11), а то су: означавање акта са „Е“ свих аката

у поступку усклађивања, координација са ентитским министарством надлежним

за послове усклађивања законодавства (умјесто Дирекције за европске

интеграције на нивоу БиХ), достављање министарству инструмената којим

појашњава усклађивање, достава у материјалном и електронском облику свих

ових аката и сл.

На основу ове Одлуке Министарство за економске односе и регионалну

сарадњу РС донијело је и Упуство о начину попуњавања изјаве о усклађености

нацрта/приједлога прописа са правном тековином ЕУ и правним актима Савјета

Европе („Службени Гласник Републике Српске„ број 68/11). Чланом 2 овог

упуства дефинисано је да се на основу упоредног приказа усклађености

10

Види: Прилог 1. Страна 13., Одлуке о поступку усклађивања законодавства Републике са правном

тековином европске Уније и правним актима Савјета Европе( „Службени Гласник Републике

Српске“ број 46/11) 11

Прилог 1. Страна 14., Одлуке о поступку усклађивања законодавства Републике са правном

тековином европске Уније и правним актима Савјета Европе( „Службени Гласник Републике

Српске“ број 46/11)

19

нацсрта/приједлога прописа са правном тековином ЕУ и Савјета Европе

попуњава изјава о усклађености. Доношењем предметне одлуке Влада РС

потврдила је своје опредјељење за усаглашавање домаћег правног система са

правном тековином ЕУ и то прије свега, аброгационим прописивањем да се ни

један пропис којим се врши усклађивање са правном тековином ЕУ неће

упутити у даљу процедуру уколико исти не прате уредно попуњени

инструменти за усклађивање законодавства мислежи прије свега на Изјаву о

усклађености ако и Мишљење надлежног министарства.

Табела 3. :Образац Изјаве о усклађености који се примјењује на нивоу Републике Српске

ИЗЈАВА О УСКЛАЂЕНОСТИ

1. Обрађивач, односно прдлагач нацрта/приједога прописа

Републички орган управе

Ресор/Одјељење/ Одсјек

Одговорно лице

Контакт особа

1а правно лице са јавним овлаштењем за припрему и провођење прописа

Назив правног лица

Одговорно лице

Контак особа

2. Назив нацрта/приједлога прописа

3. Усклађеност нацрта/приједлога прописа

са одредбама Споразума о стабилизацији

и придруживању

3.1. Одредба споразума

3.2. Прелазни рок за усклађивање

3.3. Оцјена испуњености обавезе из

наведене одредбе Споразума

3.4. Разлози за дјелимично

испуњавање односно

неиспуњавање овавезе из

наведене одредбе споразума

4. Степен усклађености нацрта/приједлога

прописа са ЕУ acquis

4.1. Примарни извор права ЕУ

4.2. Секундарни извор права ЕУ

4.3. Остали извори права ЕУ

4.4. Правни акти Савјета Европе

4.5. Разлози за дјелимичну

усклађеност или неусклађеност

4.6.

Рок за путпуно усклађивање

5. Да ли је обезбјеђен превод правних

извора на језике у службеној употреби у

Републици Српској

6. Да ли је нацрт/приједлог прописа

преведен на један од службених језика ЕУ

7. Судјеловање домаћих и иностраних

консултаната и експерата и њихово

мишљење

МИНИСТАРСТВО... МИНИСТАРСТВО ЗА ЕКОНОМСКЕ ОДНОСЕ И

РЕГИОНАЛНУ САРАДЊУ

20

МИНИСТАР

Датум и печат

МИНИСТАР

Датум и печат

З а к љ у ч а к: Имајући на уму улогу и значај коју Европска унија има

на политичком, економском, културном плану (како за држве чланице тако и за

остале земље било да се налазе у статусу канидидата за чланство, у статусу

преговора за статус кандидата или су пак само различитим интересима везани

садарњом са ЕУ), јасно се намеће став да је ЕУ назаобилазна чинилац па и креатор

већег броја активности и политика како на европском тако и на свјетском нивоу.

Управо такав положај и значај означио је ЕУ као пожељан циљ за многе државе, не

само са европског континента.Степен економских привилегија које држве чланице

остварују кроз заједничку монетарну, фискалу и економску политику у већем дјелу,

као и степен људских првава и слобода и начин њихове заштите када су питању

грађани ЕУ, чини Европску унију данас једним од најважнијих одлика добровљног

удруживања држава.

Да би се такав систем, са толиким бројем држава чланица учино одрживим,

било је неопходно, између осталог, развити и посебан правни систем, који ће у себи

инкорпорирати примат у односу на национална законодавства али и оставити

довољно слободе да се свако национално законавство прилагоди нормама ЕУ права

које самим чланством у Унији постаје обавезујуће. Широким спектром правних

аката, како примарних тако и оних из категорије секундарних извора права ЕУ,

свакој држави која жели чланство у Унији, јасно се ставља до знања да ће се

морати одрећи права супремације домаћег законодавства и у не малом броју

случајева препустити тај примат ЕУ праву. Утицај на национална законодавства

ЕУ правни систем врши и кроз увођење нових категорија извора права која нису

својствена европском континенталном правном систему, као што је прецедентно

право креирано кроз судску праксу. Такође уводи се и нови степен заштите

загарантованих људских права и слобода кроз Европски Суд правде.

Поставља се питање како на ове изазове да одговори Босна и Херцеговина и

друге земље „Западног Балакана“ које се желе наћи у ЕУ. Питање транспоновања

правних аката у ЕУ и усаглашавање домаћег правног система са правним системом

ЕУ велики је изазов. Потребно је у свакој од фаза, како оној у којој се тренутно

налазимо и која је дефинисана Споразумом о стабилизацији и придруживању ( који

још није ступио на снагу) тако и оној као што је статус кандидата које ће надамо се

наступити ускоро, добро изанализирати правне обавзе и за држву и за ентитете. У

свакој од ових фаза неопходно је направити јасну разлику шта се усаглашава на

државном а шта на ентитеском новоу. Синхронитација рада оба ентитета на

процесу усаглашавањае такође је битна какао би се очувало јединство донесених

аката и обезбједило јединство тржишта.

21

Све набројано биће могуће уколико се поред политичке воље буде улагало и

у јачање капацитета запослених у државним и ентитетским институцијама, јер само

оспособљеност стручне администарције за послове који предстоје, између осталог

и на усклађивању са acquis ЕУ прије самог чланства у ЕУ може довести до оцјене

од стране релевантних европских институција да су државни и ентитетски прописи

„ потпуно усклађени“.