1. ПРАВНО НОРМИРАЊЕ КАО НАУЧНА ДИСЦИПЛИНА И НАСТАВНИ ПРЕДМЕТ

Правно нормирање је једна од најмлађих научних дисциплина и најмлађих наставних предмета –настала прије тредесетак година у студију права на неким правним факултетима. Нагли развој науке, технике и технологије условљава утврђивање различитих друштвених, прије свега општих правних норми којима се уређују и усклађују друштвени односи, почев од предузећа и мјесних заједница до најшире државно-правне заједнице па путем ње до међународне и свјетске заједнице.Из тога произилази да стварање општих правних норми није више искључиво условљено класних и политичким интересима, него је то у већој мјери условљено и потребом стварања техничких правила која омогућавају несметано кориштење одређених техничких средстава у производњи, промету, саобраћају и уопште у међусобним односима људи. То су општа и обавезна правила чији се број посљедњих година повећава. Нека од тих правила имају хетерономни (закони и други прописи државе), а други аутономни карактер (колективни уговори, статути, самоуправни споразуми и сл.). Када је ријеч о значењу, опште правне норме су неуспоредиво важније у односу на појединачне. То произилази из чињенице да се општим правним нормама одређује, за неодређени број случајева и у неограниченом времену, начин поступања или непоступања и санкције. На тај се начин остварује правна политика. С друге стране, доношење појединачних правних норми има значај правне технике у примјени општих правних норми. Правна техника доношења појединачних правних аката свакако је битна за остваривање права, али је правна политика неупоредиво значајнија.Крајње је вријеме да се у науци и законодавству почне посвећивати дужна пажња правном нормирању. Правна наука имала је углавном догматски карактер, јер јој је био основни циљ да сагледа и објасни постојеће правне норме. С обзиром на то, правна наука углавном је била у функцији и служби законодавних органа и носилаца друштвене политике. Умјесто тога, правна наука би требала да на темељу научног истраживања и анализе друштвених односа и позитивног правног система, аргументовано укаже на недостатке, на застарјелост и недореченост правног уређивања друштвених односа у

појединим областима, на потребу укидања одређених прописа и на могућност аутономног стварања друштвених правила. У погледу правног нормирања правна наука би требала да створи теоријске претпоставке за утврђивање и вођење правне политике у друштву на садашњем степену друштвеног развоја.У савременим условима кад расте број закона и других прописа незаобилазна је потреба научног и стручног оспособљавања студената права односно дипломираних правника за успјешно и квалитетно обављање послова правног нормирања. Зато треба увести правно нормирање, номотехнику и сл. као обавезни наставни предмет.

Правно нормирање – научна дисциплина или вјештинаПравно нормирање је нова научна и наставна дисциплина у подручју права и требала би бити засебни наставни предмет у студију права. Као нова дисциплина, правно нормирање још није добило адекватно мјесто ни као научна дисциплина нити као наставни предмет. На неким правним факултетима овом наставном предмету не даје се значај научне дисциплине него се третира као техника или вјештина.Правно нормирање одн. стварање права или номотехника би требала обухватити сљедеће садржаје:

Историјски развој и научне основе стварања права; Методе и технику стварања општих правних норми; Узроке и облике изражавања права уопштено, и посебно изражавање

аутономног и самоуправног права; Утврђивање потребе и циљева правног нормирања односно претварања

одређених друштвених односа у правне односе; Институционални облици (субјекти) стварања права и подјела

надлежности међу њима; Поступак стварања закона и других прописа односно аутономних и

самоуправних општих аката; Заштита уставности и законитости општих аката.

Према томе, правно нормирање је укупна дјелатност везана за правно и аутономно уређивање друштвених односа коју није могуће успјешно извршавати без примјене науке и претходног образовања. Правно нормирање је комплексна дјелатност која се не може дијелити на технику израде акта и на улогу управних чиновника и политичара, одн. чланова органа који воде

политику и одлучују о потреби и доношењу општег акта, јер би та подјела у пракси била веома штетна.

2. ПРАВНА ТЕХНИКА И ТЕХНИЧКИ ПРАВНИ МЕТОДИ: ПОЈАМ, ВРСТЕ И ЗАДАЦИ

ВРСТЕКао и правна наука, и правна техника се дијели на двије врсте: општу правну технику и посебне правне технике. Општа правна техника је техника која се односи на сва права уопште и на све дијелове сваког права, она је заједничка свим правима и свим дијеловима права.Уз сваку посебну правну науку развија се једна посебна, њена сопствена правна техника, те тако имамо, нпр. посебну технику римског права, а посебну технику социјалистичког права, као и посебну технику грађанског, кривичног и др. права. При том треба увијек водити рачуна да су те посебне технике сједињене оном општом правном техником као што су и посебне правне науке сједињене са општом правном науком. ЗАДАЦИОсновни задатак правне технике је остваривање права, одн. остваривање суштине права одређене правном науком. Да би овај задатак остварила, правна техника мора да обезбиједи потпуност регулисања (тј. да правне норме обухвате све могуће случајеве, па и оне непредвиђене унапријед), могућност што потпунијег прилагођавања стварности, аутоматизам и сигурност остваривања чим наступе предвиђене околности, лакоћу, брзину, јефтиноћу и штедњу напора у примјени права, као и једноставност и економију средстава, логичност и усклађеност поступка и сигурност (што захтијева постојаност стечених стања и предвидљивост дејства датих радњи). Поред ових општих задатака, одн. захтјева који се постављају техници стварања, одн. техници примјене права.

3. ОДНОС ПРАВНЕ НАУКЕ И ПРАВНЕ ТЕХНИКЕМа колико била важна за право, правна техника је ипак потчињена правној науци. Она је само средство за примјену правне науке у пракси. Правна наука је она која поставља задатке, правна техника има само да их остварује. Зато што је само срдств за остварење задатака, циљева које поставља правна наука, правна техника увијек мора водити рачуна о својој улози и никад се не смије сама узвисити на степен самосталног циља, тј. не смије сама у себи гледати свој циљ. Правна наука утврђује једну основну ствар о праву: да је право оруђе за заштиту интереса владајуће класе, одн. за заштиту одређеног начина производње. Овај основни циљ права конкретизује се разбијајући се у неизбројан низ нижих, посебних циљева, који сви доприносе остварењу тог главног циља. Отуд свака правна норма има један непосредни циљ, који је везан за главни циљ читавог права и проистиче из њега. Читава правна техника има задатак да остварује те циљеве, одн. главни, општи циљ. Правна пракса пружа безброј примјера сукоба правне науке и правне технике. Ти сукоби се своде на вјечити сукоб покретног живота и релативно непокретног правног поретка, између сложености живота и упрошћености права, између конкретног, стварног живота и нашег апстрактног одражавања тог живота у нашим интелектуалним творевинама, какво је и право. Једино се треба трудити да се тај сукоб сведе на што је могуће мању и нешкодљивију мјеру.

4. ПОЈАМ И ВРСТЕ МЕТОДА СТВАРАЊА ПРАВАСтварање права је врло сложена дјелатност, која се састоји из више различитих простијих дјелатности. Свака од њих се може извести на различите начине, што се може сматрати различитим методама стварања права. Правна техника у смислу правила за цјелисходну дјелатност може да одреди најбоље методе стварања овога и да с тог гледишта утврди колико једно конкретно право одговара оном савршеном узору права који она прописује. Правна техника не може да улази у критику основне садржине права, нити може да одреди која понашања људи треба регулисати и како, али може да одабере најбоље техничке методе стварања права, како би право на најбољи начин остваривало своје циљеве, одн. вршило своју друштвену функцију.Главни задаци правнотехничких метода стварања права могли би се овако одредити:

Јасноћа правних норми. Норме морају бити потпуно јасне, јер се онда могу лако и примјењивати не изазивајући непотребне спорове;

Прецизност правних норми. Норме морају бити што прецизније, како би понашање људи које прописују било што тачније одређено. Прецизност је у тијесној вези с јасноћом, али није с њом истовјетна – једна норма може бити јасна, а да не буде прецизна када се из ње јасно види да је дато понашање непрецизно одређено (нпр. када се пропише да дужник треба да плати камату, а не одређује се ни висина камате ни ко ју утврђује).

Гипкост правних норми. Норме треба да буду што гипкије, савитљивије, како би се њиховом конкретизацијом и индивидуализацијом могле што боље прилагодити бескрајној разноликости конкретних животних случајева које треба да регулишу.

ВрстеМетоди стварања права могу се међу собом разликовати и разврставати по разним мјерилима. Најбоље је да се разврстају у двије главне врсте зависно од улоге коју у стварању права има свијест, одн. план. Тако се као прва врста може издвојити спонтано стварање права гдје свијест и план играју малу улогу, а као друга, свјесно-планско стварање, с великом улогом свијести и ума.

Спонтано стварање права није несвјесно стварање у буквалном смислу. Овим називом се говори да субјект који ствара право није свјестан да ствара управо право, као и да нема никакав унапријед створен план да га ствара. Другим ријечима, поједине радње којима се ово право ствара јесу свјесне радње, али нема свијести о цјелини тих радњи ни да се њима ствара право. Најтипичнији примјер оваквог стварања је стварање обичајног права.Свјесно је стварање права оно при коме је творац свјестан да ствара право и при томе ради више или мање плански. Овај начин стварања се опет разликује према врсти случајева за које се право ствара: само за рјешавање конкретног случаја који треба ријешити или унапријед за цијели низ случајева чије се наступање предвиђа. У првом случају улога свијести и плана је много мања, у другом већа. У овом другом случају се поступак стварања дијели на два јасно одвојена дијела. Први је припреман поступак, у коме се обављају припреме за стварање (формулисање) самих правних норми, а други је само ово стварање (формулисање). При стварању конкретних норми, ова два дијела се стапају у један. За конкретне случајеве који су већ дати право се обично ствара појединачним нормама; за случајеве који се тек могу појавити, обично се право ствара општим нормама, мада и од једног и од другог случаја има изузетака.

5. ИСТРАЖИВАЊЕ И АНАЛИЗА ПОТРЕБА СТВАРАЊА ОПШТИХ ПРАВНИХ НОРМИ

Надлежни орган или појединац, стварајући ново право, у исто вријеме и примјењује пропис у коме је садржано овлаштење да донесе нови општи правни акт. С обзиром на то стручни радници у претходном поступку морају утврдити три битна елемента: прво, потребу стварања новог права у односној области о и конкретном питању; друго, утврдити постоји ли правна основа за стварање таквог новог права од стране односног субјекта; и треће, којом врстом општег правног акта створити ново право.Из тога произилази да стварању нових општих правних норми мора претходити темељна анализа и свестрано проучавање конкретних друштвених односа. Таква истраживања и анализе могу се успјешно вршити само систематском примјеном одређених научних метода и правила која су прилагођена правном нормирању. Тих метода и правила није потребно много, може их бити и мањи број, али их је потребно досљедно примјењивати. Дескартес је поставио четири правила научноистраживачког одн. интелектуалног рада:

Прво правило је да никада ништа нее пприхватам као истинито, а да јасно не спознам да је такво, то значи да најбрижљивије избјегавам свако пренагљивање и непровјерено доношење суда, и да у својим судовима обухватам једино оно што је за мој дух тако јасно и разговјетно да немам никаквог повода о томе сумњати.

Друго, да сваку од тешкоћа, коју бих проучавао, подијелим на онолико дијелова на колико је то могуће и колико је потребно ради њиховог најбољег рјешења.

Треће, да своје мисли управљам извјесним редом полазећи од најједноставнијих и најразумљивијих предмета, да би се поостепено уздизао до спознаје најсложенијих, претпостављајући ред чак између оних који по природи не претходе једни другима.

И посљедње, да посвуда све тако потпуно побројим и начиним опште погледе, да могу бити сигуран да нисам ништа изоставио.

Примјеном ових Дескатових правила, претходно истраживање и анализу треба вршити тако да се добију потпуни одговори на уобичајена питања: шта, зашто, како, ко и када.

ШТА ТРЕБА ПРАВНО НОРМИРАТИ?Да би се одговорило на питање шта треба правно нормирати новим општим правним актом, неопходно је претходно истражити и утврдити које би то друштвене односе и питања требало нормирати новим прописом и како је то до тада било правно нормирано. То је најважнији дио посла у претходном поступку, јер од његовор резултата зависи да ли ће се уопште донијети нови закон или други општи акт и какав ће бити његов садржај.

ЗАШТО ОДРЕЂЕНЕ ДРУШТВЕНЕ ОДНОСЕ ТРЕБА ПРАВНО НОРМИРАТИ?Треба претходно одговорити на питање зашто је потребно одређене друштвене односе правно нормирати и тако осигурати њихово остваривање примјеном државне принуде. Треба утврдити да ли и како у тој области дјелују закони тржишта, у којој мјери дјелују или могу дјеловати аутономна неправна правила којим се на самоуправној или пословној основи уређују одређени односи. Ако су та питања већ правно нормирана, а постоји иницијатива или приједлог да се врши измјена или допуна закона и других прописа или да одређени пропис престане важити – треба одговорити на питање: зашто? Зашто постојећи пропис треба мијењати и допуњавати, да ли је у питању неадекватна или чак погрешна правна норма, чија примјена у пракси доводи до неприхватљиве неједнакости субјеката, до неостваривања постављеног циља, до комплигованог и нерационалног поступка, до нарушавања уобичајене аутономије и самосталности субјеката, до нарушавања слобода и права грађана и сл.

КАКО ВРШИТИ ПРАВНО НОРМИРАЊЕОдговор на питање како треба правно нормирати мора произаћи из анализе проблема и одговарајуће примјене устава и других прописа. Ако је дат позитиван одговор на питање „шта“ и „зашто“, треба одговорити на питање како то треба учинити. Мора се утврдити:

Којој врстом општег правног акта то питање треба нормирати; На који начин то учинити одн. које врсте правних норми примијенити; И какве санкције треба прописати.

Врсте нормативног акта

Треба утвдити надлежност за правно нормирање у конкретном случају, па тек онда вршити избор врсте општег акта, јер и та врста зависи од надлежности.Избор општег акта којим треба правно нормирати одређени однос зависи:

Од значаја друштвеног односа и циља који се жели остваривати његовим претварањем у правни однос;

Од уставно-правног овлаштења одн. правне основе; Од надлежности.

Прво ограничење се састоји у томе да право које се ствара буде у функцији остваривања и заштите друштвених интереса, а тиме и у интересу ужих заједница и појединаца. У том циљу треба претходно утврдити шта је у конкретном случају друштвени интерес, а затим и ужи и појединачни интереси, како би се одабрало правно правило одн. норма помоћу које се могу ти интереси остваривати и штитити.Правна основа одн. овлаштење за стварање права често изричито указује и на врсту општег правног акта којим то треба учинити. То има значајне предности, али неке недостатке. Предности су у томе што се уклања арбитрарност и неједнакости у правном нормирању, што се тиме директно или индиректно указује и на ствараоца правне норме и тако отклањају могућа колебања у питању надлежности итд. Недостатак је најчешће у томе што се законом или другим прописом државног органа одређује да се неко питање правно нормира аутономним општим актом, при чему се девалвира самоуправни карактер тих аката, сводећи их на улогу подзаконских аката, што они у суштини не би требали бити. Надлежност ствараоца права указује и на врсту општег правног акта којим право треба створити.Врсте правних норми – изборКао што је врста општег акта којим се ствара одређено право објективно дата, тако је и врста правних норми у оквиру тог акта објективно дата. Свака правна норма представља једно правило о понашању људи и њихових асоцијација, које је заштићено принудом од стране државе. На темељу претходних истраживања и анализа треба утврдити које врсте правних норми најбоље одговарају потребама односно друштвеним циљевима због којих се пропис доноси. Прво, треба се одлучити да ли одређени друштвени однос треба уредити хетерономним или аутономним правним нормама. Ако се ради о питању које је од ширег друштвеног значаја

и гдје је већа могућност угрожавања значајнијих друштвених вриједности, онда се то уређује хетерономним правним нормама, а ако се ради о питању из области ужих самоуправних односа, организације рада и сл., онда се то уређује аутономним правним нормама. Јасно је да се при томе мора правилно одабрати врста акта. Ако долази у обзир хетерономни општи акт, онда треба утврдити да ли то треба бити закон или подзаконски акт, одн. самоуправни споразум, статут и сл. који имају хетерономно дјеловање. Ако се треба примијенити аутономно нормирање, онда се треба одлучити да се то чини интерним или екстерним општим актом, ка ли тај акт мора имати самоуправни карактер, која врста акта долази у обзир и сл. Друго, треба се одлучити, с обзиром на врсту и значај друштвеног односа, да ли ће се та питања уређивати условним или безусловним правним нормама било у оквиру хетерономног или аутономног општег акта. Безусловне правне норме више одговарају хетерономним општим актима, али ови акти могу садржавати и условне правне норме. Треће, истраживањем и анализом треба утврдити којом врстом правних норми треба уредити одређени друштвени однос. С обзиром на врсту друштвеног односа који треба нормирати и циљеве који се тиме желе остварити могу се примјењивати: забрањујуће, наређујуће, допуштајуће или овлашћујуће (диспозитивне) правне норме. Диспозитивне правне норме могу се прописивати као алтернативне, дискреционе и бланкетне.Врста санкције коју треба прописатиНа првом мјесту треба се одлучити да ли ће се уопште уносити санкција у нормативни акт, било због тога што се сматра да санкција није потребна, било због тога што је санкција садржана у другом нормативном акту и сл. Када је ријеч о избору санкције коју треба унијети у закон или други пропис који се припрема, то питање треба свестрано размотрити и анализирати. С обзиром на ширину и значај друштвеног интереса које се прописом уређује, полазећи од друштвеног циља који се жели постићи, и од сагледавања конфликата и отпора на које може наићи у примјени, бира се врста санкције и висина казне или друге негативне посљедице за деликвента. Треба настојати да се блажим мјерама постигне иста сврха. Гдје год је могуће треба примјењивати политичку и дисциплинску одговорност и различите специфичне облике одговорности и санкција, прилагођених и сразмјерних тежини и значају поврједе прописаног правила понашања.

Свака правна норма па и сваки пропис не мора у сваком случају садржавати санкцију. Али је велики недостатак прописа који не садрже санкцију, што се о санкцији уопште не изјашњавају, одн. што не садрже констатацију и упуту како се поступа у случају непоштовања правне норме, на које се санкције и прописе упућује, на које органе итд. Уношењем тих констатација умјесто санкције у нормативни општи акт уклонила би се или би се битно ублажила празнина која постоји због недостатка санкције.

КО ТРЕБА ДОНИЈЕТИ ОПШТИ ПРАВНИ АКТ (НАДЛЕЖНОСТ)Ако је у претходном истраживању и анализи позитивно одговорено на питања: „шта“, „зашто“ и „како“ треба одређени друштвени однос правно нормирати, онда треба утврдити који орган или организација одн. овлаштени појединац то треба учинити. Треба утврдити ко је надлежан за доношење одређеног општег акта. О тој чињеници мора се водити рачуна и код одговора на питање „како“, одн. којом врстом општег акта треба извршити правно нормирање. Да би се могла правилно утврдити надлежност појединих органа и организација за конкретно правно нормирање, неопходно је да стваралац права добро познаје устав, законе, статуте, пословнике и сл. којима су одређене надлежности и овлаштења.

КАДА ТРЕБА ДОНИЈЕТИ ОПШТИ АКТ

Вријеме доношења општег акта може бити унапријед одређено или неодређено, одн. ограничено и неограничено, зависно од конкретног нормативног акта. Ако је вријеме доношења акта унапријед одређено, онда се поступак припрема, распаве и доношења тог акта мора томе прилагодити, тако да општи акт буде донесен у прописаном року. Рокови за доношење нових или измјену и допуну постојећих прописа утврђују се уставним законом за провођење устава и уставних амандмана. Рокови за обавезно доношење подзаконских аката одређују се законима и другим прописима који садрже и правну основу за доношење тих аката. Рок за доношење закона може произилазити и из одлуке уставног суда којом је тај закон или његов дио проглашен неуставним или незаконитим. У том случају надлежна скупштина дужна је у року од шест мјесеци ускладити тај

закон. Ако скупштина у том року не усклади закон, он одн. његов дио престаје важити, што уставни суд утврђује својом одлуком.Рок за обавезно доношење подзаконских општих аката за извршавање закона и других прописа, најчешће је прописом одређен или би га требало одредити, ако се жели да подзаконски пропис заиста буде и донешен. Одређивање рокова за доношење подзаконских прописа или аутономних општих аката није и не би смјела бити произвољна ствар. Одређивање рока условљено је, с једне стране, потребом стварања претпоставки за извршавање закона, и с друге стране, техичким и кадровским могућностима надлежног органа да тај пропис квалитетно припреми, уз примјену прописаног поступка. Ако се полази од тих начела, онда је неразумљиво и неприхватљиво одређивање сувише дугих рокова, као што је на примјер рок од двије или више година. С друге стране, није прихватљиво ни одређивање несразмјерно кратких рокова.Поставља се питање када ће се приступити доношењу прописа односно општег акта кад није прописан рок, одн. када је одлука о томе препуштена доносиоцу прописа. То зависи од многих објективних, али и субјективних околности, а прије свега од тога да ли је доношење прописа или аутономног општег акта изричито законом одређено и повјерено надлежном органу, или се ради о генералном овлаштењу надлежног органа да може доносити прописе за извршавање закона. У првом случају, доношење прописа је обавезно и не трпи одлагање, јер од тога зависи могућност извршавања законом прописаних обавеза. У таквим случајевима прописивање рока било би сувишно, јер је недвојбено да се проведбени пропис мора донијети што прије како би се могли остваривати одређени правни односи. Сасвим се другачије поставља питање рокова и обавеза доношења подзаконских прописа, кад су у питању тзв. спонтани проведбени прописи, као што су нпр. уредбе, одлуке и сл. У пракси се ријетко доносе спонтани подзаконски прописи, јер се извршни органи задовољавају доношењем тзв. мандратних прописа, чије је доношење одређено законом или другим прописом.У сваком случају, треба настојати да се општи акт донесе у право вријеме, како би се избјегле штетне посљедице које иначе настају ако се пропис донесе преурањено или са закашњењем.

Преурањени су закони и други прописи који су донесени прије него су остварени материјални и други услови за њихову примјену. Да је извршено претходно истраживање и анализа утврдила би се та чињеница, што би за законодавца било довољно упозорење да одустане од правног нормирања, јер за то нема потребних претпоставки.Закашњело правно нормирање штетније је од преурањеног, једноставно зато што се због сукоба различитих интереса угрожавају шири друштвени интереси и добра која се не могу штитити јер за то нема правне основе. То се често догађа због недоношења подзаконских прописа, кад су они услов за примјену закона и другог прописа. То је случај и онда када уставни суд утврди да је одговарајућа одредба закона неуставна, а скупштина не изврши своју обавезу да измјеном тог закона уклони неуставност.Посебно је тешко и сложено питање када треба вршити измјене и допуне важећих прописа или када их треба ставити ван снаге. Кад се утврди да нека правна норма не одговара сврси, да је неадекватна, да је преоштра или сувише блага и сл., треба то анализом утврдити и предложити одговарајуће измјене и допуне прописа или његово стављање ван снаге.

6. OБЈЕКТИВНЕ ПРЕТПОСТАВКЕ ЗА СТВАРАЊЕ ПРАВАОбјективне претпоставке за стварање права састоје се из више међусобно повезаних чинилаца, као што су:

Материјална основа – Материјална основа је укупност природних богатстава и производних средстава којим располаже одређено друштво;

Друштвена одн. правна свијест – Човјек живи и развија се у друштву, при чему се остварује обострани утицај, као и утицај материјалног начина живота. Тако се формира друштвена свијест. Индивидуална правна свијест је одраз знања и односа појединца према праву, а друштвена одн. колективна правна свијест заједничко знање о праву и његовом прихватању или одбијању;

Политички систем – Под политичким системом се подразумијева укупност односа између грађана и њихових организација те организација политичке власти;

Правни систем – Правни систем представља укупност свих општих правних аката једне земље, због тога он и јесте објективна претпоставка од које се мора полазити у стварању права;

Организационе форме припреме и израде прописа – Организациони аспект припреме и израде нацрта и приједлога прописа од битног је значаја за квалитетан и ефикасан рад у стварању права.

7. СУБЈЕКТИВНЕ ПРЕТПОСТАВКЕ ЗА СТВАРАЊЕ ПРАВА

Субјективне претпоставке се односе на сваког учесника у поступку стварања права, а нарочито на стручне раднике који раде на припреми и изради нацрта прописа и на делегате или појединца надлежног за доношење прописа. Субјективне претпоставке су:

Знање и способности. И знање и способности су елементи везани за личност појединца, а стичу се одгојем и образовањем, упознавањем, искуством и усавршавањем. Знање као субјективна претпоставка за успјешан рад на стварању права се стиче путем одгоја и образовања у основним и средњим школама и на правним факултетима. Поред формалне високостручне квалификације стечене образовањем, кадрови који раде на припреми и изради нацрта и приједлога прописа морају имати и способности и лични афинитет за ту врсту дјелатности.

Познавање друштвено-политичког и правног система. Неопходно је стално праћење и проучавање друштвено-политичког и правног система у његовом развоју, како би се могло ваљано одлучивати о томе да ли новом пропису има или нема мјеста у правном систему и у тим новим условима.

Познавање науке и технике стварања права. Ово је врло важна субјективна претпоставка која у садашњим кадровским условима најчешће није у потпуности испуњена, јер највећи број дипломираних правника који сада обављају те послове у процесу свог образовања нису имали наставни предмет „стварања права“ или „правног нормирања“. Тај недостатак се поступно уклања или се може уклонити путем додатног образовања кадрова затечених на тим пословима и увођењем наведених наставних и научних предмета у студију права.

8. СПОНТАНО СТВАРАЊЕ ПРАВА – ОБИЧАЈНО ПРАВООбичај је друштвено правило које је створено другим понављањем у пракси и које је прешло у навику људи. Обичајно право настаје тако што надлежни орган законом или другим прописом одреди примјену неког обичаја. У савременом правном систему обичајима се може дати карактер права под три битна услова:

Прво, ради се о питању које није уређено законом или другим прописом;

Друго, да је постојећи обичај у складу са правним системом земље; Треће, да је одговарајућим прописом предвиђена могућност примјене

обичаја.Пошто се обичај ствара спонтаним дјеловањем друштва у коме се ствара, то је он аутентичан израз његовог мишљења како треба регулисати одређене случајеве. А пошто се ствара дугим вршењем одређеног понашања, он синтетизује многа искуства и представља на неки начин природан и несумљив резултат одређених околности. Обичај је један од најбољих метода стварања права – он је демократски, провјерен, потпуно прилагођен односима које регулише, погађа права питања и рјешава их на трајан начин. Међутим, обичај је метод који одговара друштвима која се не развијају или се развијају споро. Њим се добро регулишу они односи који су релативно трајни и непромјењиви. Напротив, за друштво и односе који се брзо мијењају обичај није најпогоднији метод стварања права. Он је сувише крут и дуготрајан и тешко се мијења да би могао да се прилагоди брзим промјенама прилика.

9. ПОЈАМ ОПШТЕГ ПОСТУПКА СВЈЕСНО-ПЛАНСКОГ СТВАРАЊА ПРАВА

Код свјесно-планског стварања права разликује се припремни дио од главног дијела. Припремни дио обухвата све поступке којима се припрема главни дио. Главни дио је формулисање самих правних норми и он обухвата: одређивање циља права, утврђивање главне садржине права. Оба ова дијела се разликују према врсти ситуација које се регулишу, а оне могу бити: конкретно – појединачне и апстрактно – опште. Код конкретно – појединачних ситуација творац права налази се пред низом ситуација које тек треба да наступе. Прије него што се пређе на сам припремни поступак, треба се одредити творац права који ће извести и припремни и главни поступак. Пошто има више твораца права као што има и више врста правних аката, расподјела надлежности је сложена ствар. Она зависи од два основна чиниоца: политичке способности творца права да изрази вољу владајуће класе и правно-техничке способности творца да то уради на најбољи начин.

10.СТВАРАЊЕ ПРАВА ОПШТИМ НОРМАМА У ОБЛИКУ ПОЈЕДИНАЧНИХ

Самом силом прилика, појединачне норме, остајући таквима, нужно почињу да се претварају у опште, суштински ако не по облику. Постоје два главна метода да се првобитно појединачне норме учине суштински општим, иако формално задржавају свој карактер појединачне норме. Ова два метода су правна пракса и правни прецедент.

Метод правне праксе претпоставља да се право и даље ствара искључиво појединачним нормама којима се рјешавају конкретни случајеви, и то претежно изрицањем санкција, али ове норме поступно постају опште, јер се поступно устаљује истовјетна пракса у истовјетним случајевима, тј. органи који стварају појединачне норме угледају се на већ донијете норме и просто их више или мање понављају. На тај начин те норме не регулишу само онај случај за који су, као појединачне, донијете него низ истовјетних случајева за дуго вријеме. Тако се задовољава потреба да се стварају опште норме, иако на један стихијски и несистематски начин. Тако добијене норме могу и дуго да

трају, све код се не појави потреба да се мијењају. Пошто пракса није обавезна, то се од ње може релативно лако одступити.

Код правног прецедента се појединачној норми створеној за један случај даје функција опште норме, тј. она се обавезно примјењује на све случајеве исте врсте у будућности и тиме фактички постаје општа норма. Овим методом стварања права постиже се оно што још није у потпуности остварено методом стварања путем устаљивања праксе – зајамчена општост, а тиме и сигурност. Ова пракса не обезбјеђује довољно, јер, прво, није сигурно да ће се она уопште створити и, друго, она није формално обавезна и може се увијек промијенити. Прецедентно право је и обавезно и отпочетка је опште – обухвата све случајеве исте врсте.

11. ПРАВНИ ОБЛИК: ПОЈАМ И ЕЛЕМЕНТИ

Правни облик је све оно што право додаје обичној неправној стварности како би ју претворио у правну. Елементи правног облика су: правни појмови, правни језик, правне радње и правни односи. Правни појмови су појмови који улазе у састав правних норми. Једни су неправни појмови који се користе у свакодневном животу, а други су правни појмови који се користе искључиво у праву. Правни језик треба да буде што разумљивији обичном човјеку, а треба бити и врло прецизан. Правне радње су људске радње регулисане правом, па због тога престају бити спонтане људске радње и врше се на правом одређен начин. Правни односи су друштвени односи који су регулисани правом.

12. СОЦИОЛОШКИ МЕТОД У СТВАРАЊУ ПРАВА

Овим методом врши се истраживање путем посматрања и анализе друштвених појава и односа и њихово објашњење с материјалног, психолошког и духовног аспекта. Основни задатак социолошког метода је утврђивање узрока права и односа друштва и права. Посматрањем односа друштва и права утврђује се у којој мјери се људи понашају по праву. Догматско нормативни метод претходи социолошком. Предмет социолошког истраживања су правне норме и њихова веза са друштвом.

13. ПОЛИТИЧКИ МЕТОД У СТВАРАЊУ ПРАВА

Заговорници ове методе истичу да је политика везана за државу од својих почетака до данас. Пошто је право основно средство државе за уређивање друштвених односа, онда је логично да мора постојати политички метод у стварању права. Овим методом утврђују се правила и услови за претварање друштвених односа у правне односе.

14. АКСИОЛОШКИ МЕТОД У СТВАРАЊУ ПРАВА

Аксиолошки метод открива одређене друштвене вриједности и циљеве које треба остварити претварајући друштвене односе у правне. Овим методом утврђују се друштвене вриједности које треба правно нормирати и којима треба осигурати правну заштиту.

15. КОДИФИКАЦИЈА ПРАВА (ПОЈАМ, САДРЖАЈ, ПРЕТПОСТАВКЕ, ПОСТУПАК, МЕТОДИ)

Под кодификацијом права се подразумијева тенденција да се укупно право једне земље изразе у једном кодексу или мањем броју таквих докумената. У савременим државама право је веома развијено у свим областима друштвеног живота, а изражава се у великом броју закона и других прописа. У таквим условима не може бити ни говора о томе да се укупно право кодификује односно изрази у једном кодексу. Умјесто потпуне кодификације, под којом се подразумијева уношење цјелокупног права земље у један велики законик, проводи се кодификација права по појединим областима, односно по значајнијим правним подручјима и то путем великих закона – кодекса. Врши се кодификација појединих ужих грана или области права, као што су грађанско право, кривично право, уставно право и сл.

За успјешно провођење кодификације права у појединим гранама и подручјима потребно је неколико битних преуслова који претходно морају бити испуњени:

Прво, морају постојати поједини закони и други прописи којим су уређени друштвени односи у одређеном ужем подручју или о поједином питању, и који се дуже примјењују у пракси;

Друго, да је већина правних норми садржаних у важећим законима и другим прописима неопходна и да се реализује у пракси, тј. да су ти прописи верификовани у пракси;

Треће, да су научно одређене, општеприхваћене и потврђене правне претпоставке и начела постојећих прописа, тј. да је основни садржај тих прописа и научно верификован;

Четврто, да постоје стручни и посебно оспособљени кадрови за провођење кодификације.

Прије приступања кодификацији прописа потребно је претходно провести одговарајуће истраживање и анализе, донијети одговарајуће одлуке и утврдити програме проведбе кодификације за поједино правно подручје. Истраживањем и анализом треба утврдити стање правних прописа у том подручју и могућност њихове модернизације односно трансформације. Треба открити неуједначености и контрадикције у тим прописима с обзиром на то да су донесени у различита времена и да су правно уређивали тада актуелна питања, због чега је потребно оцијенити њихову садашњу сврсисходност и евентуалну застарјелост. Након што се истраживањем и анализом утврди да постоји потреба и могућност за провођење трансформације права у појединим подручјима путем кодификације, треба то изразити у сажетој анализи, а потом израдити писмени приједлог за покретање поступка кодификације прописа у одређеном подручју права. Тај приједлог и анализа доставља се скупштини надлежној за доношење прописа на које се кодификација односи. Поступак у скупштини поводом овог приједлога односно иницијативе за провођење кодификације исти је као и код других закона. Било би корисно да се скупштини достави заједно са приједлогом и анализом и програм за провођење кодификације, који би скупштина требала прихватити односно одобрити.

Употребом у основи сродних метода добијају се одређене врсте законика који имају низ сродних страна, које су одређене управо употребом тих разних, а

сродних метода. Тако се добијају у основи двије врсте законика, од којих би се прва могла означити као „народска“, а друга као „стручњачки“ законик. Методи који дају народски или стручњачки карактер једном законику могу се углавном свести на неколико главних:

Стручњачка израда – израда уз знатно учешће нестучњака. У изради сваког законика морају учествовати стручњаци. Они су ти који треба да формулишу законик, водећи рачуна да његова неправничка садржина буде што вјернији израз оних друштвених чинилаца чију вољу, одн. интересе законик треба да изрази, а да, с друге стране, одреде чисто правну садржину. Али у оба ова посла они треба што више да сарађују с нестручњацима, с обичним грађанима, с народом, одн. њиховим политичким представницима. Који ће метод израде законика бити изабран, чисто стручњачки или уз учешће и нестручњака, зависи од владајуће друштвене класе која законик поручује од стручњака и њеног разумијевања улоге и значаја законика. Уколико је власт демократскија, утолико је природније очекивати и демократскији метод израде и обрнуто.

16. ПАРАЛЕЛНО ЗАКОНОДАВСТВО

Под паралелним законодавством подразумијева се заједничка законодавна надлежност федерације и федералних јединица у одређеним областима и под прописаним условима. Паралелни републички закони су они који су донесени у области у којој постоји и савезни закон, али се републичким уређују питања која нису уређена савезним.

17. УНИФИКАЦИЈА И ИНКОРПОРАЦИЈА ПРАВА

Унификација права је синтагма којом се означава доношење јединствених прописа чија се важност протеже на подручју више држава. Такви прописи су углавном међународне конвенције које постају саставни дио националног правног система након њихове кодификације. Унификацијом се прихватају правна правила утврђена међународним конвенцијама или уговорима који су ратификовани или се та правила путем рецепције преносе у национално право или се на други начин прихватају правила која се примјењују и у неким другим државама.

Инкорпорацијом права се назива поступак механичког спајања, сједињења правних норми из више раније издатих закона у један већи закон. Инкорпорација је преузимање текстова (правних норми) из других закона без било какве промјене, тако да се умјесто постојећа два и више прописа појављује један пропис који је нови по доношењу, али не и по садржају.

18. КРИТЕРИЈУМИ ЗА СТВАРАЊЕ ПРАВА ПУТЕМ ЗАКОНА

Да би се одређени друштвени односи претворили у правне односе путем закона, потребно је да буду испуњене сљедеће претпоставке:

Да постоји овлаштење у Уставу да се одређена питања уређују законом и да је за то одређена надлежност законодавног органа;

Да се утврде права, дужности или ограничења и забране за све или већину грађана;

Да се трајније утврде права, дужности, ограничења и забране;

Материја која се утврђује законом морала би бити таква да се може текстуално изразити као правна норма;

Да се утврде санкције за поврједу правних норми.

19. ДОНОШЕЊЕ ЗАКОНА У НАРОДНОЈ СКУПШТИНИ РС

Поступак доношења закона у Народној скупштини РС састоји се од неколико фаза:

1. Предлагање или иницијатива за доношење закона;

2. Подношење нацрта закона;

3. Разматрање нацрта закона у радним тијелима;

4. Разматрање нацрта закона на сједници Народне скупштине;

5. Јавна расправа о нацрту закона, ако тако одлучи Народна скупштина након разматрања нацрта закона на сједници Народне скупштине;

6. Подношење приједлога закона;

7. Предлагање измјена и допуна приједлога закона одн. амандмани;

8. Разматрање приједлога закона у радним тијелима;

9. Разматрање приједлога закона на сједници Народне скупштине;

10. Доношење закона гласањем на сједници Народне скупштине.

Право предлагања закона, других прописа и општих аката имају народни посланици, предсједник Републике, Влада и најмање три хиљаде бирача.

Иницијативу за доношење закона и других аката из надлежности Народне скупштине могу дати скупштине општина, предузећа, друге организације, политичке организације, удружења и грађани. Иницијатива за доношење закона подноси се предсједнику Народне скупштине, који је доставља надлежном радном тијелу, Законодавном одбору и Влади, ради давања мишљења. Послије прибављених мишљења Владе и надлежног радног тијела, Законодавни одбор одлучује о иницијативи. Ако Законодавни одбор сматра да је иницијатива основана, предложиће Народној скупштини да се донесе одлука о начину на који ће се израдити и поднијети нацрт, односно приједлог закона. О ставовима поводом иницијативе обавјештава се подносилац закона.

20. УЛОГА ВИЈЕЋА НАРОДА РС У ДОНОШЕЊУ ЗАКОНА

Сви закони или други прописи које изгласа Народна скупштина доставиће се и разматрати у Вијећу народа. Уколико више од једног предсједавајућег или потпредсједавајућег Вијећа народа сматра да закон спада у питање од виталног интереса, закон ће бити уврштен у дневни ред Вијећа народа. Уколико већина сваког клуба који има делегата у Вијећу народа гласа за закон, сматраће се да је он усвојен. Уколико се у Вијећу народа постигне сагласност о амандманима, такав закон се поново подноси Народној скупштини на одобравање. Уколико сагласност није могућа у Вијећу народа,

покреће се заједничка комисија од представника Народне скупштине РС и Вијећа народа. Уколико заједничка комисија постигне сагласност, закон се усваја. Уколико заједничка комисија не постигне сагласност, питање се просљеђује Уставном суду РС да он донесе одлуку да ли се спорни закон односи на витални интерес. Ако Уставни суд одлучи да се закон не односи на витални интерес, сматра се да је закон усвојен.

21. САДРЖАЈ И ЗНАЧАЈ ПОСТУПКА У СТВАРАЊУ ПРАВА

Садржај поступка:

Утврђивање политичког и других интереса које треба заштитити путем прописа;

Одређивање врсте и обима правног регулисања;

Усклађивање интереса субјеката.

Значај поступка се огледа у чињеници да се у поступку стварања права друштвени односи претварају у правне и више се не могу остварити по властитој вољи субјеката, него онако како је одређено правном нормом.

22. РЕДОВНИ ПОСТУПАК У ДОНОШЕЊУ ЗАКОНА

Редовни поступак у доношењу закона је онај у коме се примјењују све прописане фазе. Почиње предлагањем закона, а право на предлагање закона имају народни посланици, предсједник Републике, Влада и најмање три хиљаде бирача, док иницијативу за доношење закона могу дати скупштине опшина, предузећа, политичке организације, друге организације, удружења и грађани. Поступак за доношење закона се покреће подношењем нацрта закона. Затим се нацрт закона разматра у радним тијелима, потом на сједници Народне скупшине, а уколико је питање од посебног значаја за грађане, Народна скупштина се може одлучити да нацрт закона стави на јавну расправу. Након тога, подноси се приједлог закона и то у облику у коме се доноси закон и мора бити образложен. Приједлози о измјенама и допунама

одн. амандмани се подносе најкасније 24 часа прије разматрања приједлога закона. Приједлог закона се разматра у радним тијелима и Народној скупштини. До доношења закона долази изгласавањем у Народној скупштини.

23. СКРАЋЕНИ ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА ЗАКОНА

Скраћени поступак доношења закона је онај у коме се скраћују рокови одређени за редовни поступак и у коме се спајају поједине фазе поступка. Приједлог закона мора се доставити делегатима 20 или 30 дана прије расправе, а код редовног поступка тај рок износи 60 дана. Овај поступак примјењује се онда када није у питању сложен и обиман закон и кад не постоји потреба да приједлог закона разматрају делегације скупштине. Приједлог за доношење закона по скраћеном поступку могу поднијети предлагач закона, радна тијела скупштине и предсједник Вијећа.

24. ХИТНИ ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА ЗАКОНА

Закон се може, изузетно, донијети по хитном поступку. По хитном поступку може да се донесе само закон којим се уређују питања и односи настали усљед околности које нису могле да се предвиде, а недоношење закона по хитном поступку могло би да проузрокује штетне посљедице по живот и здравље људи, безбједност Републике и рад органа и организација. Предлагач закона је дужан да у писаном образложењу приједлога закона наведе штетне посљедице које би настале због недоношења овог закона по хитном поступку. Приједлог закона за чије се доношење предлаже хитни поступак може се ставити на дневни ред сједнице Народне скупштине, ако је поднијет најкасније 24 часа прије одређеног почетка те сједнице. Уз образложен приједлог за доношење закона по хитном поступку подноси се и приједлог закона. О приједлогу за доношење закона по хитном поступку Народна скупштина одлучује приликом утврђивања дневног реда. Приједлог закона се одмах доставља посланицима и Влади, ако она није предлагач. Ако Народна скупштина прихвати приједлог да се закон донесе по хитном поступку,

одређује рок у коме ће Законодавни одбор и надлежно радно тијело поднијети извјештај, као и рок у коме ће Влада, ако није предлагач закона, дати мишљење о приједлогу закона. Када Законодавни одбор и надлежно радно тијело размотре приједлог закона чије се доношење предлаже по хитном поступку, Народна скупштина може одлучити да разматрање приједлога закона отпочне одмах, с тим да извјестиоци радних тијела поднесу извјештај на сједници. Амандмани на приједлог закона који се доносе по хитном поступку могу се поднијети до завршетка разматрања. О амандманима се по правилу изјашњавају надлежна радна тијела и Влада.

25. ПОКРЕТАЊЕ ПОСТУПКА ЗА ДОНОШЕЊЕ ЗАКОНА (ИНИЦИЈАТИВА, ОВЛАШТЕНИ ПРЕДЛАГАЧИ, ПРЕТХОДНИ ПОСТУПАК)

Право предлагања закона имају народни посланици, предсједник Републике, Влада и најмање три хиљаде бирача.

Иницијативу за доношење закона могу дати скупштине општина, предузећа, политичке организације, друге организације, удружења и грађани. Иницијатива за доношење закона подносу се предсједнику Народне скупштине, који је доставља надлежном радном тијелу, Законодавном одбору и Влади, ради давања мишљења. Послије прибављених мишљења Владе и надлежног радног тијела, Законодавни одбор одлучује о иницијативи. Ако законодавни одбор сматра да је иницијатива основана, предложиће Народној скупштини да се донесе одлука о начину на који ће се израдити и поднијети нацрт, одн. приједлог закона. О ставовима поводом иницијативе обавјештава се подносилац иницијативе.

Предлагач закона може упутити образложен приједлог да се изврши претходно разматрање. Ако Колегијум Народне скупштине одлучи да изврши претходно разматрање, предсједник Народне скупштине упућује приједлог надлежном радном тијелу Народне скупштине у коме ће се то расправити. У претходној расправи учествује предлагач, Влада ако није предлагач, заинтересоване асоцијације, научне и стручне институције, органи и организације. На захтјев радног тијела у претходној расправи своје мишљење

даје Законодавни одбор. По претходно извршеној расправи радно тијело даје мишљење, које затим шаље предлагачу. Предлагач закона у образложењу нацрта закона образлаже мишљење радног тијела о претходно извршеној расправи.

26. ПРИЈЕДЛОГ ЗА ДОНОШЕЊЕ ЗАКОНА (ИЗРАДА НАЦРТА И ПРИЈЕДЛОГА ЗАКОНА, ОБРАЗЛОЖЕЊЕ)

Поступак за доношење закона покреће се подношењем нацрта закона. Нацрт закона садржи, поред текста закона, уставни основ за доношење закона, разлоге због којих се доноси закон и посљедице које ће произаћи за материјални и други положај грађана, предузећа и других организација и оцјену потребних средстава из буџета за спровођење закона. Поједина законска рјешења могу се дати у алтернативама са образложењем сваке од предложених алтернатива. Уз нацрт закона даје се образложење основних рјешења садржаних у нацрту закона. Уколико се нацртом дају измјене и допуне закона, у прилогу нацрта предлагач обавезно доставља и препис чланова закона који се мијењају или допуњавају. Нацрт закона подноси се предсједнику Народне скупштине. Нацрт закона предсједник Народне скупштине доставља посланицима и надлежним радним тијелима Скупштине. Нацрт закона, чији предлагач није Влада, предсједник Народне скупштине ће доставити Влади да она о њему да мишљење. Предсједник Народне скупштине, по правилу, упућује нацрт закона посланицима, најкасније 10 дана прије сједнице на којој ће се нацрт разматрати.

27. КОНСУЛТАЦИЈЕ И РАСПРАВА О НАЦРТУ ПРОПИСА

Прије разматрања нацрта закона на сједници Народне скупштине, нацрт закона разматрају Законодави одбор и радно тијело у чијем је дјелокругу питање које се законом уређује. Нацрт закона у радним тијелима разматра се на начин и према поступку предвиђеном за разматрање нацрта закона у Народној скупштини. Надлежно радно тијело разматра и мишљења и приједлоге Владе, ако она није предлагач. Када размотри нацрт закона,

надлежно радно тијело подноси Народној скупштини извјештај са мишљењем и ставовима изнијетим у току разматрања, као и мишљење о ставовима и приједлозима Владе и заинтересованих радних тијела. Законодавни одбор разматра нацрт закона и подноси Народној скупштини извјештај са мишљењем и приједлозима. Народним посланицима и предлагачима извјештаји се достављају најкасније пред почетак засједања Народне скупштине.

Подносилац нацрта закона дају даје на почетку претреса на сједници Народне скупштине образложење нацрта и на крају претреса објашњења и изјашњава се о изнијетим приједлозима и мишљењима. Извјестилац радног тијела износи ставове и мишљења радног тијела.

Нацрт закона се разматра у начелу и у појединостима. Разматрање нацрта закона у начелу обухвата расправу о уставном основу за доношење закона, разлозима због којих се доноси закон, посљедицама које ће произаћи за материјални и други положај грађана, предузећа и других организација и заједница и оцјени потребних средстава из буџета за спровођења закона. Ако су у начелном претресу изражена различита мишљења, Народна скупштина се изјашњава о сваком од спорних питања. Нацрт закона подносилац може повући све до завршетка разматрања нацрта у начелу. Ако у начелном разматрању нису оспорени уставни основ и разлози за доношење закона, прелази се на разматрање закона у појединостима. О појединостима се расправља тако што се разматра текст нацрта закона. О завршеном разматрању нацрта Народна скупштина закључком утврђује ставове, приједлоге и мишљења о нацрту и упућује их подносиоцу нацрта да их узме у обзир приликом израде приједлога закона, те може одредити органе и организације које ће предлагач консултовати при изради приједлога закона. Ако су примједбе на текст закона значајне или већег обима, Народна скупштина може одлучити да се нацрт закона врати подносиоцу ради дораде или израде новог нацрта.

KONSULTACIJE I RASPRAVE O NACRTU PROPISA – ово је из неке скрипте, није моје

Putem konsultacija i rasprava o nacrtu propisa ocjenjuje se da li su stručnjai izradili nacrt propisa kako treba. Konsultacije i rasprave mogu biti: 1. interne; 2. eksterne. *INTERNE KONSULTACIJE I RASPRAVE sprovode se o svakom propisu u okviru službe u kojoj je nacrt izrađen. Interne konsultacije su vrlo značajne jer se na taj način mogu ukloniti mnogi nedostaci u nacrtu. Internim konsultacijama se ocjenjuje da li propis sadrži sve potrebne elmente i da li je izražen na stručan način. *EKSTERNE KONSULTACIJE I RASPRAVE provode se nakon internih konsultacija i sastoje se u konsultiranju drugih organa izvan službe u kojoj je nacrt izrađen. Ove konsultacije sprovode se samo kod značajnijih propisa. Ako nacrt propisa izrađuje organ državne uprave, obavezno treba sprovesti eksternu konsultaciju. To je određeno zakonom o državnoj upravi. O nacrtu zakona može se provesti i javna rasprava. O rezultatima eksternih konsultacija podnosi se izvještaj nadležnom vijeću skupštine. Vijeće dalje razmatra o nacrtu zakona i konsultacijama, utvrđuje svoje stavove i prijedloge i upućuje ih podnosiocu nacrta.

28. ЈАВНА РАСПРАВА О НАЦРТУ ЗАКОНА

Послије завршеног разматрања нацрта закона, Народна скупштина може одлучити да се нацрт стави на јавну расправу, ако се законом уређују питања која су од посебног значаја за грађане и ако је неопходно да се консултују заинтересовани органи, организације, научне и стручне институције. Када одлучи да се нацрт закона стави на јавну расправу, Народна скупштина доноси закључак којим одређује начин објављивања нацрта и рок у коме треба да се спроведе јавна расправа. Закључак се објављује уз нацрт закона који се ставља на јавну расправу. Извјештај о резултатима јавне расправе доставља се Народној скупштини уз приједлог закона. Извјештај из претходног става садржи мишљења и приједлоге изнијете у јавној расправи.

29. ПРОГЛАШЕЊЕ ЗАКОНА

Предсједник Народне скупштине одмах, а најкасније у року од пет дана по доношењу, доставља закон Вијећу народа РС, а по достављеном обавјештењу од Вијећа народа, доставља закон Предсједнику Републике на проглашење. Ако Предсједник Републике у Уставом утврђеном року захтијева да Народна скупштина поново гласа о закону, предсједник Народне скупштине тај захтјев доставља одмах народним посланицима и ставља тај закон на дневни ред

прве наредне сједнице Народне скупштине. Поново изгласани закон предсједник Народне скупштине одмах доставља Предсједнику Републике, ради проглашења.

30. ОБЈАВЉИВАЊЕ ЗАКОНА

Сваки закон објављује се у „Службеном гласнику” да би се с њим могли упознати грађани и сви други заинтересовани. Закон ступа на снагу 8. дана од дана објављивања у „Службеном гласнику“. Ступање на снагу у ствари је примјењивање закона што значи да се одредбе закона примјењују 8. дана од дана објављивања у Службеном гласнику.

31. ИЗМЈЕНЕ И ДОПУНЕ

Измјене и допуне прописа врше се у случајевима када прописи не одговарају промјенама у правном систему или промјенама у политици у одређеној области, или их треба прилагодити стварним потребама. Ако се више од половине чланова основног прописа мијења, односно допуњује, приступа се доношењу новог прописа. Измјене и допуне могу се вршити само прописом истог назива и важности у поступку прописаном за његово доношење. Измјенама и допунама једног прописа не могу се вршити промјене у пропису који уређује другу област. Назив измјена и допуна у пропису треба да одговара његовом садржају. Ако се врши само једна измјена или допуна, пропис се назива: “о измјени” или “о допуни”. Ако се врше двије или више измјена или допуна, пропис се назива: “о измјенама и допунама”.

Уводна одредба прописа о измјенама и допунама садржи и назив прописа који се мијења и допуњује, број службеног гласила у коме је објављен, као и бројеве свих службених гласила у којима су објављене измјене и допуне тог прописа и прву одредбу у којој се врши измјена и допуна. У свакој другој одредби наводи се која се одредба мијења или допуњава и у чему се та измјена или допуна састоји. Када се измјенама и допунама прописа послије одређеног члана основног текста додаје један или више нових чланова, то се констатује у уводној реченици, а послије цитира текст нових чланова, с тим

да се над сваким од њих напише ријеч: “члан”, са одговарајућим бројем. Нов, односно нови чланови, добијају број члана послије којег се додају, са одговарајућом словном ознаком (а, б, в). У прописима чији је основни класификациони знак тачка, измјене и допуне се врше тако што се прије сваке тачке напише и одговарајући број. Када се у члану основног прописа мијења постојећи став, то се изражава ријечима: “став... мијења се и гласи”, а када се додаје један или више ставова, врши се пренумерација постојећих ставова, тако што се назначава да: “досадашњи ст... постају ст...”. Ако се у текст прописа додаје нови став, који у члану раније није постојао, то се изражава ријечима: “додаје се нови став...”. Ако се у текст прописа додаје само један члан или став, ријеч: “члан”, односно “став” се не скраћује, али ако је ријеч о више чланова или ставова, онда се пише скраћено: “чл.”, односно “ст.”. Када се допуњава постојећи члан прописа тако што се додају нове ријечи, користи се израз: послије ријечи: “.......”, додају се ријечи: “......”. Исто правило се примјењује када се додаје нови став. Ако се у тексту прописа мијењају одређене ријечи, користи се израз: ријечи: “.....”, замјењују се ријечима: “.....”. Када се у пропису мијењају бројеви, тада треба писати број: “-”, замјењује се бројем “-”. Једном одредбом прописа о измјенама и допунама обухвата се, по правилу, једна одредба основног прописа. Међутим, ако се у више одредаба основног прописа замјењују исте ријечи другим ријечима, ове измјене се могу обухватити једном одредбом. Ако се измјенама прописа брише одредба или дио одредбе, тада се користи израз: “брише се”. Истом формулацијом бришу се и друге врсте одредаба (реченице, тачке и сл.), с тим што се умјесто израза: “ријечи”, користи термин за садржај који се брише.

32. ПРЕЧИШЋЕНИ ТЕКСТ ПРОПИСА

Изради пречишћеног текста прописа приступа се када измјене и допуне обухватају више од 10% основног текста прописа или када је основни текст мијењан или допуњаван најмање три пута, при чему је отежано праћење текста и садржаја закона. Пречишћени текст закона припрема се према

Пословнику Народне скупштине РС. Пречишћени текст прописа доноси Стручна служба Владе РС. Пречишћени текст подзаконских прописа које доносе републички органи управе припремају стручне службе доносиоца. Пречишћени текст прописа садржи и основни текст у који су уграђене све измјене и допуне усвојене и објављене. Пречишћени текст садржи и преамбулу, која садржи правни основ (овлашћење за израду, члан, назив прописа и број “Службеног гласника у којем је објављен), назив органа овлаштеног за израду пречишћеног текста и датум када је утврђен пречишћени текст. У преамбули се наводе сви прописи који се уводе у пречишћени текст, наслов прописа, као и број службеног гласнила у којем су објављени. Иза наслова прописа, у истом реду, али у загради, исписује се наслов: “Пречишћени текст”. У пречишћени текст прописа не смије се уносити ништа што није било предмет измјена и допуна. Пречишћени текст објављује се у “Службеном гласнику”.

33. ИСПРАВЦИ ПРОПИСА

Исправка прописа који је усвојен и објављен у “Службеном гласнику” врши се у случају када се утврди да објављени текст прописа не одговара изворном тексту прописа. Изворни текст прописа је текст који је усвојен и потписан од надлежног органа и чији се примјерак чува у стручној служби доносиоца прописа. Разлике између изворног и објављеног текста прописа могу настати:

Приликом преписа изворног текста ради доставе на објављивање;

приликом објављивања прописа;

приликом стручне и коначне језичке обраде текста.

Исправку прописа врше стручне службе доносиоца прописа. Исправка прописа објављује се у “Службеном гласнику РС”. Исправка прописа врши се писменим актом који садржи увод, којим се означава: служба овлаштена за вршење исправке; правни основ, пропис из којег проистиче овлашћење; назив прописа које се исправља; текст исправке и потпис овлашћеног лица.

34. АУТЕНТИЧНО ТУМАЧЕЊЕ ЗАКОНА И ПРОПИСА

Приједлог за давање аутентичног тумачења закона могу да поднесу овлашћени предлагачи закона и скупштине јединице локалне самоуправе. Приједлог за давање аутентичног тумачења подноси се предсједнику Народне скупштине, који га упућује Законодавном одбору и Влади, ради давања мишљења. Приједлог за давање аутентичног тумачења закона садржи одредбе закона чије се аутентично тумачење тражи и разлоге због којих се оно тражи.

Ако Законодавни одбор оцијени да је потребно дати аутентично тумачење, утврђује приједлог аутентичног тумачења и доставља га предсједнику Народне скупштине. Приједлог аутентичног тумачења предсједник Народне скупштине доставља народним посланицима и Влади. За разматрање аутентичног тумачења примјењују се одредбе овог пословника које се односе на разматрање приједлога закона, с тим што је разматрање јединствено. Ако Законодавни одбор оцијени да нема потребе за давањем аутентичног тумачења, подноси Народној скупштини извјештај. Аутентично тумачење објављује се у Службеном гласнику РС.

35. АПСТРАКТНИ МЕТОД СТВАРАЊА ПРАВА

Апстрактна метода стварања права састоји се у прописивању опште правне норме која се односи на неограничен број случајева на одређеном подручју и у датом времену. Апстрактна правна норма мора бити тако изражена да недвосмислено указује на кога се односи и под којим условима се примјењује, како би се могла досљедно остваривати. Апстрактна норма се примјењује на све истоврсне случајеве, а они су међусобно ипак различити, па се дефинисањем правне норме мора тежити томе да се обахвате сви случајеви на које се норма односи с обзиром на њен циљ, односно да се пропишу такви критеријуми и услови који неће бити ни престроги ни преглаги, него ће представљати средњу мјеру. Предност ове методе се састоји у рационалности, једнакости, свијести о правичности и правној сигурности, те контроли. Недостаци ове методе су стално повећање обима појединог

прописа, опширност, потреба прецизирања апстрактних норми, што доводи до пренормираности.

36. МЕТОДА ПРИМЈЕРИЧНОГ ПРАВНОГ НОРМИРАЊА

Метода примјеричног правног нормирања састоји се у прописивању правила понашања за неколико карактеристичних случајева који су у норми изричито (примјерично) наводе, с тим да се одређује да се норма примјењује и на све сличне случајеве који у норми нису изричито наведени, него се оставља примјењивачу да утврди сличност или истовјетност случајева и да по аналогији и на њега примјени правну норму. Техника примјеричног изражавања правне норме може бити различита, а најчешће се употребљавају ријечи: нарочито, и слично, и тако даље. Предности ове методе су еластичност правних норми и у примјени овог метота се готово не јављају правне празнине, а прописи рађени овом методом су краћи, рационалнији и економичнији. Недостатак овог метода се састоји у широкој примјени аналогије, чиме се на примјењивача правне норме у значајној мјери преноси и нормативна функција, стварање опште правне норме, што омогућава злоупотребу права и ствара правну несигурност.

37. МЕТОДА КАЗУИСТИЧКОГ ПРАВНОГ НОРМИРАЊА

Метода казуистичког правног нормирања се примјењује на стварање оних општих правних норми које се односе само на један конкретни случај односно на једно конкретно питање. Метода казуистичког правног нормирања примјењује се у случајевима за које је потребно утврдити посебан правни режим, који је различит од постојећих прописа који се примјењују на остале случајеве. Тај посебни правни режим утврђује се било због тога да се пропишу строжији услови, теже обавезе, посебне мјере и сл., или због тога да се осигурају и легализују одређене бенефиције и привилегије. Метода казуистичког правног нормирања друштвено је прихватљива само ако се примјењује рестриктивно, у изузетним случајевима, када није могуће на други начин осигурати остваривање посебних друштвених итнереса и ако се тиме не стварају бенефиције и привилегије које потичу незадовољство и оправдане приговоре грађана.

38.ТАКСАТИВНИ МЕТОД ПРАВНОГ НОРМИРАЊА

Метод таксативног правног нормирања састоји се у томе да се прецизно и потпуно наведу у самој правној норми сви случајеви на које се та норма односи. Стваралац опште правне норме би се требао опредјелити за примјену овог метода само у оним случајевима у којима су наглашени шири друштвени интереси или када су у питању ограничења права и слободе људи и правних субјеката. Тако се нпр. у кривичном праву искључиво примјењује овај метод. Предности овог метода су у томе што се изричито одн. таксативно наводе сви случајеви на које се норма мора примијенити и услови који се морају узети у обзир. Адресатима се недвосмислено ставља до знања шта им се наређује, забрањује, одобрава и сл., а све изван тога им је допуштено. Овдје нема просјечности ни средње мјере, него се прописују конкретна наређења, забране итд., што омогућава досљедније и потпуније провођење друштвене политике, јер су спорови и недоумице у примјени готово искључени. Ту је правна сигурност, а и заштита највећа. Недостаци овог метода се састоје у гломазности и непрегледности прописа, јер закони ове врсте имају у правилу више стотина, а понекад и више од хиљаду чланова. С друге стране, закони и други прописи уређени примјеном овог метода подложни су честим промјенама, јер законодавац није у могућности таксативно предвидјети све случајеве на које се пропис, с обзиром на његов циљ, треба да односи. Због тога се јављају правне празнине које у пракси стварају значајне потешкоће. То су и основни разлози зашто се овај метод рјеђе примјењује као искључив метод у изради прописа, него се чешће комбинује са другим методима.

39. НАЧЕЛНИ МЕТОД СТВАРАЊА ПРАВАНачелни метод стварања права користи се када се путем правног нормирања утврђују само основна начела да би се уредио одређени друштвени однос. Утврђивањем основних начела настоји се одредити суштина и карактер друштвених односа који се уређују прописом; основни услови за остваривање прописаних права и обавеза: дефинисање појмова који се налазе у пропису; тумачење и интерпретација прописа; попуњавање правних празнина. Метода начелног нормирања примјењује се и у земљама које су уређене на федералној основи. Основна начела уносе се у прописе само ако је потребно посебно указати на разлог доношења прописа, циљеве који се путем прописа желе остварити и начела на којима се пропис заснива.

40. НАСЛОВИ И ПОДНАСЛОВИ ПРОПИСА Наслов је идентификациона ознака прописа по којој се он разликује од других прописа. Поднаслови доприносе класификацији материје по ужим цјелинама, чиме се олакшава обрада, избјегава понављање и олакшава примјена, нарочито већег прописа.Наслов прописа, као идентификациона ознака или име, представља неопходну вањску ознаку и специфичност сваког прописа, по чему се он разликује од других прописа. Наслов је ознака конкретног прописа, а састављен је од ријечи. Ријечи од којих се састоји наслов морају бити језгровите, општепознате и репрезентативне у односу на садржај прописа. Стране ријечи и сложенице треба избјегавати. Наслов прописа се увијек мора састојати из два дијела. Први дио треба бити кратак и јасан те изражавати врсту прописа, нпр. устав, закон, уредба, правилник и сл. Остале ријечи у наслову, одн. други дио наслова прописа, морају бити језгровите, општепознате и репрезентативне у односу на садржај прописа. Наслов прописа је идеалан онда када се уз ријеч која означава врсту прописа у наслову налазе још само двије или до пет ријечи. Пропис заправо никад не би смио имати више од десетак ријечи у свом наслову, јер је већи број ријечи у наслову непрегледан, нерационалан и неподесан за примјену у пракси. Само већи прописи који имају више од 50 чланова дијеле по ужим цјелинама: дијеловима, главама, одсјецима и сл. Остали, мањи по обиму прописи не требају имати поднаслове. Поднаслови могу бити дијелови, одјељци, главе, одсјеци, пододсјеци, називи правних послова, називи појединих чланова и слично. Унутрашња структура прописа није унапријед одређена, одн. прописана. Прво правило је да пропис треба имати дијелове као поднаслове онда када има више самосталних цјелина које се обрађују. Дакле, колико има самосталних цјелина, толико ће бити и дијелова у пропису, с тим да сваки дио има свој наслов. Сваки се дио обавезно дијели на уже цјелине, дијелове или главе, јер је то услов за уношење дијелова као поднаслова у пропис. Друго правило је да пропис садржи одјељке или главе (без дијелова) ако се ради о више ужих и сродно повезаних питања која се правно уређују истим прописом, па се свако такво питање уређује у оквиру једне главе. Свака глава треба имати свој наслов, који мора одговарати садржају правних норми на који се односи. Треће правило је да се пропис који се не дијели на дијелове и

главе може непосредно дијелити на одсјеке. То би правило требало примјењивати у прописима средње величине, те у подзаконским и аутономним прописима, јер се и на тај начин постиже адекватна систематизација и прегледност прописа, што и јесте основни циљ уношења поднаслова у пропис. Четврто правило је да се у мањи пропис не уносе поднаслови, него да се текст изражава само по члановима. То се примјењује онда када се прописом уређује у правилу само једно питање и који садржи мањи број чланова. (по књизи)Назив закона (по правилима нормативно-правне технике): Назив закона садржи основне податке о предмету регулисања. Назив закона треба да буде кратак и да сажето изрази предмет регулисања. Уколико је то потребно, односно уколико је назив Република Српска битна одредница самог закона, назив закона може садржати и ријечи: „Република Српска“. Ако закон регулише двије или више различитих материја, назив треба да изрази садржај оне материје која је за закон најзначајнија. Назив се исписује без скраћеница и без знакова интерпункције. Назив прописа (по јединственим правилима): Назив је дио прописа који се ставља иза преамбуле, а садржи основне информације о материји коју пропис уређује и на основу којих се он идентификује. Назив се мора исписати без скраћеница и без знакова интерпункције. Назив треба да буде израз који је синтетичан, а опет адекватан садржају правног прописа. Ако то није могуће, јер су у пропису садржане разне материје, онда се у назив уноси синтетични садржај оне материје која је за пропис најзначајнија.

41. ЧЛАНОВИ, СТАВОВИ, АЛИНЕЈЕПо књизи: Члан је најмањи дио прописа којим се изражава једна правна норма. Члан увијек мора представљати самосталну цјелину којом се изражава одређено правило. Члан је најмањи дио прописа којим се изражава неко правило. Члан се састоји од једне или више реченица, а зависно од тога да ли садрже само један или више ставова, чланови могу бити прости и сложени. Да ли ће неки члан садржавати једну, пет или више реченица, зависи о правилу којим се тим чланом жели изразити. Правно правило треба компоновати тако да се може изразити једном или мањим бројем реченица у једном ставу. При том не треба по сваку цијену настојати да правно правило

које се изражава у једном члану, садржи све елементе правне норме – хипотезу, диспозицију и санкцију. Ако се једним правилом изражава више елемената или ако се у једном члану изражава више правила, онда се та материја у члану изражава по ставовима. Став је дио текста којим се изражава једно правило или поједини елементи правила, или услови или критеријуми за примјену правила, или се изражавају изузеци, овлаштења и сл. Став је дио члана којим се изражава ужа цјелина, али који је повезан са осталим ставовима и с њима чини цјелину. Такав члан називамо сложеним. Треба тежити да се правило изрази у једном ставу односно члану. Такве чланове називамо простим, јер се не дијеле на ставове. У члану који није подијељен на ставове, може се материја изложити у двије или више тачака, с тим да свака тачка означава редним бројем. Ако се члан не дијели на ставове, а материја се изражава по тачкама, тада се тачке означавају редним бројевима. Међутим, ако члан садржи више ставова, а сваки став треба бити означен редним бројем, онда се тачке у оквиру става означавају редним бројем у загради. У члану или ставу који се изражава по тачкама прво се постави правило, а онда се набрајају његови елементи по тачкама. Тачка је дио правила којом се изражава одређени елемент, критеријуми, услови и сл. Поједина тачка може садржавати више алинеја. Само се тачке у оквиру члана или става могу дијелити на алинеје. Погрешно је да се члан или став непосредно изражава по алинејама, јер то може стварати забуну и отежавати примјену прописа. Алинеје су уже цјелине неке тачке у оквиру става одн. члана. Алинеје се означавају цртицом. Тачке и алинеје могу се уносити у члан таксативно или примјерично.Јединствена правила: Члан садржи једну или више мисли које се могу заокружити у једну логичку цјелину. Члан се означава арапским бројем, почињући од броја један, а затим по редослиједу бројевима до посљедњег члана у пропису. Члан има назив који се уписује испод бројчане ознаке и ставља се у заграду. Члан се дијели на ставове, ставови на тачке, тачке на алинеје. Одредба члана, става, тачке и алинеје састоје се од једне реченице. Само ако то интереси разумљивости захтјевају, одредба се може изузетно састојати од двије или више реченица. Одредбе члана и става се увијек завршавају интерпункцијским знаком „тачка“, а одредбе тачке и алинеје

интерпункцијским знаком „зарез“, „тачка зарез“ или „тачка“ и на крају се увијек ставља тачка. Члан се може састојати од једног или више ставова. Став се означава арапским бројем, са отвореном заградом испред и затвореном заградом иза броја. Примјер: (1). Ако се члан састоји само од једног става, тај став се бројчано не означава. Став се може састојати од једне или више тачака. Тачка се означава малим словом абецеде испред текста одредбе по редослиједу слова. Иза слова се ставља заграда. Примјер: а).Тачка се може састојати од двије или више алинеја. Алинеја се означава арапским бројем, почињући од броја један, за затвореном заградом иза. Примјер 1).По правилима нормативно-правне технике: Основна класификациона јединица у закону је члан, а садржи једну или више мисли које се могу заокружити у једну логичну цјелину. Члан се означава ријечју „Члан“, са одговарајућим арапским бројем, иза којег се ставља тачка. Члан који садржи више правних норми распоређује се на ставове. Став почиње новим редом и означава се арапским бројем у обостраној загради, а завршава се тачком. Уколико члан садржи само један став, не врши се његово бројчано обиљежавање. Свака реченика која представља нову мисао, односно која садржи нову правну норму, треба да буде нови став. Ставови се могу дијелити на тачке, које се означавају малим словима азбучним редом, са једностраном заградом. Тачке се могу дијелити на подтачке, које се означавају арапским бројем са једностраном заградом. Свака тачка и подтачка почињу новим редом, а завршавају се запетом.