PRINCIPI JAVNE UPRAVEJRFO javni rashodi i finansijska odgovornost UJF upravljanje javnim finansijama JIFK javna interna finansijska kontrola JPP javno-privatna partnerstva PoR poslovnik

PRINCIPI JAVNE UPRAVE

Izdanje 2017

Odobrenje za publikovanje dala Karen Hill, rukovodilac SIGMA programa.

Ovaj dokument je izrađen uz finansijsku podršku Evropske unije (EU). On ne treba da se smatra dokumentom koji predstavlja zvanične stavove EU, organizacije OECD ili njenih država članica, kao ni partnera koji učestvuju u Programa SIGME. Mišljenja koja su ovdje iznesena, kao i argumenti koji su korišćeni pripadaju autorima. Ovaj dokument, kao i bilo koji podaci i bilo koja mapa ne dovode u pitanje status ili suverenost bilo koje teritorije, razgraničenje međunarodnih granica, kao ni naziv bilo koje teritorije, grada ili područja. © OECD 2017 – Korišćenje ovog materijala, bilo u digitalnoj ili štampanoj verziji, regulisano je Uslovima koji se mogu pronaći na Internet stranici OECD-a http://www.oecd.org/termsandconditions.

http://www.oecd.org/termsandconditions

1

SADRŽAJ

SPISAK SKRAĆENICA I AKRONIMA ........................................................................................................ 5

UVOD ................................................................................................................................................. 6

STRATEŠKI OKVIR REFORME JAVNE UPRAVE ......................................................................................... 9

Ključni zahtjev: Formirano je liderstvo za reformu javne uprave i odgovornost za njeno sprovođenje, a strateški okvir pruža osnovu za sprovođenje prioritetnih reformskih aktivnosti odgovarajućim redoslijedom, u skladu sa vladinim finansijskim okolnostima ............................................................. 10

Princip 1: Vlada je izradila i donijela djelotvoran program za reformu javne uprave kojim se rješavaju ključni izazovi. ........................................................................................................................................... 10

Princip 2: Reforma javne uprave se sprovodi svrsishodno; ciljevi reforme su utvrđeni i redovno se prate. ........................................................................................................................................................ 11

Princip 3: Osigurana je finansijska održivost reforme javne uprave. ........................................................ 12

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za upravljanje i koordinaciju, kako na političkom tako i na administrativnom nivou, kako bi se usmjeravao proces izrade i sprovođenja reforme. .................................................................................................................................................... 14

IZRADA I KOORDINACIJA POLITIKA ..................................................................................................... 17

Planiranje i koordinacija javnih politika .............................................................................................. 19

Ključni zahtjev: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika ........................................................................... 19

Princip 1: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika. ............................................................................... 19

Princip 2: Uspostavljene su jasne horizontalne procedure za upravljanje nacionalnim procesom evropskih integracija i sprovode se pod koordinacijom nadležnog organa. ............................................. 20

Ključni zahtjev: Planiranje politika je usklađeno i prilagođeno finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi te omogućava vladi da postiže svoje ciljeve. .................................................................... 22

Princip 3: Postoji usklađeno srednjoročno planiranje politika, sa jasnim ciljevima za cijelu vladu i usklađeno je sa finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi; sektorske politike ispunjavaju vladine ciljeve i konzistentne su sa srednjoročnim budžetskim okvirom. ................................................ 22

Princip 4: Postoji usklađen srednjoročni sistem planiranja za sve procese koji su relevantni za evropske integracije i integrisan je u domaće planiranje javnih politika. ................................................................ 23

Princip 5: Redovni monitoring vladinog rada omogućava javni nadzor i osigurava da je vlada u stanju da postiže svoje ciljeve. ............................................................................................................................ 24

Ključni zahtjev: Vladine odluke i zakonodavstvo su transparentni, pravno usklađeni i dostupni javnosti; Skupština nadzire rad vlade. .............................................................................................................. 26

Princip 6: Vladine odluke se pripremaju na transparentan način i zasnivaju se na profesionalnom prosuđivanju administracije; osigurana je pravna usklađenost odluka. .................................................. 26

Princip 7: Skupština nadzire vladino donošenje politika. ......................................................................... 27

Izrada politika ................................................................................................................................... 29

Ključni zahtjev: Inkluzivan proces izrade politika i zakonodavstva, koji je zasnovan na dokazima, i omogućava postizanje utvrđenih ciljeva politike. ............................................................................... 29

2

Princip 8: Organizaciona struktura, procedure i raspodjela osoblja u ministarstvima osiguravaju sprovođenje donesenih politika i zakonodavstva i ispunjavaju vladine ciljeve. ....................................... 29

Princip 9: Procedure za evropske integracije i institucionalno uređenje predstavljaju sastavni dio procesa izrade politika i osiguravaju sistematsku i blagovremenu transpoziciju pravne tekovine. ......... 31

Princip 10: Izrada politika i proces izrade pravnih akata zasnovani su na dokazima i ministarstva redovno koriste analizu njihovog uticaja. ................................................................................................. 32

Princip 11: Javne politike i zakonodavstvo su izrađeni na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva i koordinacione perspektive unutar vlade. ...................................................................... 34

Princip 12: Zakonodavstvo je konzistentno po svojoj strukturi, stilu i terminologiji; zahtjevi koji se odnose na izradu pravnih akata primjenjuju se dosljedno u svim ministarstvima; zakonodavstvo je dostupno javnosti. .................................................................................................................................... 36

DRŽAVNA SLUŽBA I UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA................................................................... 39

Strateški, pravni i institucionalni okviri za državnu službu ................................................................... 41

Ključni zahtjev: Djelokrug državne službe je jasno definisan i primjenjuje se u praksi, tako da postoji javna politika, pravni okviri i institucionalno uređenje za profesionalnu državnu službu. ..................... 41

Princip 1: Djelokrug državne službe je adekvatan, jasno definisan i primjenjuje se u praksi. .................. 41

Princip 2: Uspostavljen je strateški i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu službu i primjenjuje se u praksi; institucionalno uređenje omogućava konzistentne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima širom državne službe. ............................................................................. 42

Upravljanje ljudskim resursima .......................................................................................................... 44

Ključni zahtjev: Profesionalnost državne službe osigurava se dobrim menadžerskim standardima i praksama upravljanja ljudskim resursima. .......................................................................................... 44

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriterijumi za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su eksplicitno postavljeni. ........................................................................ 44

Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički uticaj na više rukovodeće pozicije u državnoj službi.46

Princip 5: Platni sistem za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; pravičan je i transparentan. .......................................................................................................................................... 47

Princip 6: Osigurano je stručno usavršavanje državnih službenika; ono obuhvata redovne obuke, pravičnu ocjenu rada, mobilnost i unapređenje na osnovu objektivnih i transparentnih kriterijuma i zasluga. ..................................................................................................................................................... 49

Princip 7: Postoje mjere za promovisanje integriteta, sprječavanje korupcije, te za osiguravanje discipline u državnoj službi. ...................................................................................................................... 50

ODGOVORNOST ................................................................................................................................ 53

Ključni zahtjev: Postoje adekvatni mehanizmi za osiguravanje odgovornosti organa državne uprave, uključujući i zakonsku odgovornost i transparentnost. ........................................................................ 54

Princip 1: Cjelokupna organizacija centralne vlade je racionalna, slijedi adekvatne politike i propise i omogućava adekvatnu unutrašnju, političku, pravosudnu, društvenu i nezavisnu odgovornost. ........... 54

Princip 2: Pravo pristupa javnim informacijama propisano je zakonodavstvom i dosljedno se primjenjuje u praksi. ................................................................................................................................. 55

Princip 3: Postoje funkcionalni mehanizmi za zaštitu prava pojedinca na dobru upravu, kao i zaštitu javnog interesa. ........................................................................................................................................ 57

3

Princip 4: Pravično postupanje u upravnim sporovima zagarantovano je putem internih upravnih žalbi i sudske kontrole. ....................................................................................................................................... 58

Princip 5: Javni organi preuzimaju odgovornost u slučajevima kršenja propisa i garantuju obeštećenje i/ili adekvatnu kompenzaciju. ................................................................................................................... 59

PRUŽANJE USLUGA ............................................................................................................................ 62

Ključni zahtjev: Javna uprava je orijentisana ka građanima; osigurani su kvalitet i pristupačnost javnih usluga. .............................................................................................................................................. 64

Princip 1: Postoji politika javne uprave koja je orijentisana ka građanima i primjenjuje se. .................... 64

Princip 2: Dobra uprava je ključni cilj politike i na njoj se temelji pružanje javnih usluga, propisana je u zakonodavstvu i konzistentno se primjenjuje u praksi. ............................................................................ 65

Princip 3: Postoje mehanizmi koji osiguravaju kvalitet javnih usluga. ...................................................... 66

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga..................................................................................... 67

FINANSIJSKO UPRAVLJANJE U JAVNOM SEKTORU ............................................................................... 70

Upravljanje budžetom ....................................................................................................................... 73

Ključni zahtjev: Budžet se utvrđuje u skladu sa transparentnim zakonskim odredbama i unutar opšteg višegodišnjeg okvira, osiguravajući da budžetski saldo opšte vlade i omjer duga i bruto domaćeg proizvoda slijede održiv pravac. ......................................................................................................... 73

Princip 1: Vlada objavljuje srednjoročni budžetski okvir za cjelokupnu vladu koji se zasniva na vjerodostojnim prognozama i obuhvata period od minimalno tri godine; sve budžetske organizacije djeluju unutar ovog okvira. ...................................................................................................................... 73

Princip 2: Budžet se utvrđuje u skladu sa nacionalnim pravnim okvirom, uz opsežnu raspodjelu potrošnje koja je u skladu sa srednjoročnim budžetskim okvirom i koja se poštuje. ............................... 75

Ključni zahtjev: Računovodstvenim i praksama izvještavanja se osigurava transparentnost i javni nadzor nad javnim finansijama; i novcem i dugom se upravlja na centralnom nivou, u skladu sa zakonskim odredbama. ...................................................................................................................................... 77

Princip 3: Ministarstvo finansija ili ovlašćeni centralni organ trezora na središnjem nivou kontroliše trošenje sredstava sa jedinstvenog računa trezora i osigurava likvidnost novca. .................................... 77

Princip 4: Postoji jasna strategija upravljanja dugom i sprovodi se tako da se poštuje cilj ukupnog duga države te da se troškovi servisiranja duga drže pod kontrolom. .............................................................. 78

Princip 5: Osigurana je transparentnost budžeta i njegov nadzor. ........................................................... 80

Unutrašnja kontrola i revizija ............................................................................................................. 82

Ključni zahtjev: Nacionalna politika u vezi unutrašnje kontrole je u skladu sa zahtjevima iz Poglavlja 32 iz procesa pregovora o pristupanju Evropskoj uniji i sistematski se sprovodi u javnom sektoru. ........... 82

Princip 6: Operativni okvir za unutrašnju kontrolu definiše odgovornosti i ovlašćenja, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija usklađena je sa zakonodavstvom koje reguliše finansijsko upravljanje u javnom sektoru i javnu upravu uopšte. .............................................................................. 82

Princip 7: Svaka javna organizacija sprovodi unutrašnju kontrolu u skladu sa ukupnom politikom unutrašnje kontrole. ................................................................................................................................. 85

Ključni zahtjev: Funkcija unutrašnje revizije je uvedena u cjelokupnom javnom sektoru, i one se sprovode u skladu sa međunarodnim standardima............................................................................. 88

Princip 8: Operativni okvir za unutrašnju reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova primjena u budžetskim organizacijama je u skladu sa zakonodavstvom koje reguliše javnu upravu i finansijsko upravljanje u javnom sektoru uopšte. .................................................................................... 88

4

Princip 9: Svaka javna organizacija sprovodi unutrašnju reviziju u skladu sa dokumentima politike unutrašnje revizije, na način koji je adekvatan za organizaciju. ............................................................... 90

Javne nabavke ................................................................................................................................... 93

Ključni zahtjev: Javne nabavke su regulisane politikama i procedurama koje se propisno sprovode i odražavaju principe Ugovora o funkcionisanju Evropske unije i pravne tekovine Evropske unije, a podržavaju ih nadležne institucije koje posjeduju adekvatne resurse. ................................................. 93

Princip 10: Propisi o javnim nabavkama (uključujući i javno-privatna partnerstva i koncesije) usklađeni su sa pravnom tekovinom, obuhvataju dodatne oblasti koje nisu propisane pravnom tekovinom, i usklađeni su sa odgovarajućim propisima u drugim oblastima, te se propisno sprovode. ...................... 94

Princip 11: Postoje centralni institucionalni i administrativni kapaciteti za djelotvornu i efikasnu izradu, sprovođenje i monitoring politike javnih nabavki. ................................................................................... 95

Ključni zahtjev: U slučaju navodnih kršenja pravila javnih nabavki, oštećene strane imaju pristup pravdi putem nezavisnog, transparentnog, djelotvornog i efikasnog sistema pravnih lijekova. ....................... 97

Princip 12: Sistem pravnih lijekova je usklađen sa standardima pravne tekovine koji se odnose na nezavisnost, pravičnost i transparentnost, te omogućava brzo i kompetentno rješavanje pritužbi i sankcije. .................................................................................................................................................... 97

Ključni zahtjev: Naručioci su adekvatno kadrovski popunjeni i posjeduju odgovarajuće resurse, i svoj posao obavljaju u skladu sa relevantnim propisima i priznatom dobrom praksom, uz interakciju sa otvorenim i konkurentnim tržištem dobavljača. ................................................................................. 99

Princip 13: Funkcionisanje javnih nabavki u skladu je sa osnovnim principima jednakog tretmana, nediskriminacije, srazmjernosti i transparentnosti, te osigurava najefikasnije korišćenje javnih sredstava i na najbolji mogući način koristi moderne tehnike i metode javnih nabavki. ....................... 100

Princip 14: Naručioci i tijela imaju adekvatne kapacitete i praktične smjernice i mehanizme da osiguraju profesionalno upravljanje cjelokupnim ciklusom javne nabavke. .......................................... 101

Eksterna revizija ............................................................................................................................... 102

Ključni zahtjev: Ustavni i pravni okviri garantuju nezavisnost, mandat i organizaciju vrhovne revizorske institucije za nezavisno izvršavanje ovlašćenja, u skladu sa standardima koje primjenjuje u vršenju revizija, realizujući tako kvalitetne revizije koje imaju uticaj na funkcionisanje javnog sektora. ........... 102

Princip 15: Nezavisnost, mandat i organizacija vrhovne revizorske institucije utvrđeni su i zaštićeni ustavnim i pravnim okvirom te se u praksi poštuju. ............................................................................... 103

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način da bi osigurala visokokvalitetne revizije koje imaju pozitivan uticaj na funkcionisanje javnog sektora. ........ 106

5

SPISAK SKRAĆENICA I AKRONIMA

ASK Agencija za sprječavanje korupcije

CJH Centralna jedinica za harmonizaciju

UV Uži kabinet Vlade

KzŽ Komisija za žalbe

EO Etički odbor

EK Evropska komisija

EU Evropska unija

ULjR Upravljanje ljudskim resursima

(KIS) Kadrovski informacioni sistem

MMF Međunarodni monetarni fond

ISSAI Međunarodni standardi vrhovnih revizorskih institucija

IPpP (IPA) Instrument pred-pristupne pomoći

MF Ministarstvo finansija

MP Ministarstvo pravde

SBO Srednjoročni budžetski okvir

NGO nevladina organizacija

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

RJU reforma javne uprave

JRFO javni rashodi i finansijska odgovornost

UJF upravljanje javnim finansijama

JIFK javna interna finansijska kontrola

JPP javno-privatna partnerstva

PoR poslovnik o radu

PVD preduzeće u vlasništvu države

SBO srednjoročni budžetski okvir

JRB jedinstveni račun trezora

6

UVOD

Reforma javne uprave je osnovna u procesu integracija u Evropsku uniju

Javna uprava koja dobro funkcioniše predstavlja preduslov za transparentno i djelotvorno demokratsko upravljanje. Ona je osnov za funkcionisanje države, određujući sposobnost vlade da pruža javne usluge i podstiče konkurentnost i rast. Ona takođe ima ključnu ulogu u procesu evropskih integracija (EI) time što omogućava sprovođenje presudnih reformi i efikasan dijalog sa Evropskom unijom (EU). Stoga, kriterijumi za proširenje EU prepoznaju i naglašavaju potrebu za izgradnjom jake nacionalne javne uprave koja ima kapacitet da slijedi Principe dobre uprave i da djelotvorno transponuje i sprovodi pravnu tekovinu EU.

Da bi pojačala svoj fokus na reformu javne uprave (RJU), Evropska komisija (EK) je navela šest ključnih pitanja reforme i bolje integrisanje reforme1 u proces proširenja kroz Posebne grupe za RJU i jače povezivanje sa pregovorima o pristupanju. Ovih šest ključnih reformskih oblasti predstavljaju osnov Principa javne uprave.

Cilj i fokus Principa javne uprave

Principi definišu ono što u praksi podrazumijeva dobro upravljanje, te navode osnovne zahtjeve koje države treba da slijede tokom procesa evropskih integracija. Oni takođe uključuju i okvir za monitoring kojim se omogućava redovna analiza napretka u primjeni Principa i postavljanje relevantnih mjerila u državi.

Koncept „dobre uprave” postepeno su definisale države EU i on je uključen u Povelju o osnovnim pravima EU2. Pojam „Evropskog upravnog prostora” utvrdila je SIGMA 1999. godine3. On je obuhvatio elemente kao što su pouzdanost, predvidljivost, odgovornost i transparentnost, kao i tehničku i upravnu sposobnost, organizacioni kapacitet, finansijsku održivost i učešće građana.

Iako su opšti kriterijumi dobrog upravljanja univerzalni, Principi su izrađeni za države koje teže pristupanju EU i koje primaju pomoć EU putem Instrumenta pred-pristupne pomoći (IPA). Zahtjevi pravne tekovine, kao i ostale smjernice i uputstva EU predstavljaju srž Principa u onim oblastima u kojima postoji pravna tekovina. U drugim oblastima, Principi se izvode iz međunarodnih standarda i uslova, kao i iz dobre prakse u državama članicama EU i država Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Države treba da postignu usklađenost sa ovim osnovnim principima kao minimalno mjerilo dobre uprave.

Pažnja koju vlada posvećuje konkretnim principima može varirati od države do države u zavisnosti od strukture upravljanja u zemlji, administrativne kulture, prethodnih reformskih aktivnosti i glavnih izazova s kojima se dotična država suočava. Okvir za monitoring uspostavlja koherentni set uslova za sve države, dok istovremeno dozvoljava svakoj državi određeni stepen fleksibilnosti u utvrđivanju izazova i ciljeva RJU.

Principi obuhvataju oblast javnog sektora koji se naziva „državna uprava”. Kako se ovaj naziv u velikoj mjeri koristi u državama Zapadnog Balkana, on upućuje na dva osnovna elementa opsega Principa: „javnu upravu” na „državnom (nacionalnom ili centralnom) nivou”. Principi takođe obuhvataju nezavisne ustavne organe, kao što su skupština i pravosuđe u okviru njihovih ovlašćenja da vrše nadzor i kontrolu rada državne uprave. 1 EC (2014), Enlargement Strategy and Main Challenges 2014-2015 [Strategija proširenja i glavni izazovi 2014-2015.],

Saopštenje Komisije Evropskom Parlamentu, Savjetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regija; COM(2014) 700 final, 8.10.2014, Brisel, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2014/20141008-strategy-paper_en.pdf

2 Član 41, Pravo na dobru upravu. 1. Svako ima pravo da institucije, organi, kancelarije i agencije Unije njegove/njene predmete obrađuju nepristrasno, pravično i u razumnom roku. 2. Ovo pravo uključuje: pravo svake osobe na saslušanje prije preduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno uticati; pravo svake osobe na pristup svom dosjeu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne; obavezu uprave da obrazloži svoje odluke. 3) U skladu sa opštim principima koji su zajednički za sve države članice, svako ima pravo da mu/joj Zajednica naknadi štetu koju su uzrokovale njene institucije ili službenici u vršenju svojih dužnosti. 4) Svako ima pravo na prepisku sa institucijama Unije na jednom od jezika iz Ugovora, a odgovor mora dobiti na istom jeziku.

3 OECD (1999), European Principles for Public Administration [Evropski principi za javnu upravu], SIGMA Papers, br. 27, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en.

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2014/20141008-strategy-paper_en.pdf

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2014/20141008-strategy-paper_en.pdf

7

Stepen do kojeg država kandidatkinja ili potencijalna kandidatkinja primjenjuje ove principe u praksi predstavlja pokazatelj kapaciteta njihove nacionalne javne uprave da djelotvorno sprovodi pravne tekovine, u skladu sa kriterijima koje je definisao Evropski savjet u Kopenhagenu (1993.) i u Madridu (1995.).

Analitički okvir i okvir za monitoring

Principe prati i okvir za monitoring koji omogućava ocjenjivanje stanja javne uprave u datom vremenskom periodu, kao i napredak ostvaren tokom vremena. Okvir za monitoring sadrži sveobuhvatan set kvantitativnih i kvalitativnih indikatora, usmjeren je na preduslove za uspješne reforme (dobri zakoni, javne politike, strukture i procedure), te konkretno sprovođenje reformi i ishode koji iz njih slijede (kako uprava funkcioniše u praksi). Da bi se analizirao napredak koji država postiže u primjeni Principa, ovi indikatori mjere zrelost određenih komponenti javne uprave, dajući ukupnu vrijednost između 0 (najniža) i 5 (najviša).

Analitički okvir za svaki pojedinačni princip uključuje definiciju metodološkog pristupa i navodi izvore informacija koji su konsultovani u analizi i procesu prikupljanja podataka. Sveukupni pristup prepoznaje da nijedan metod mjerenja ne može u potpunosti snimiti složena pitanja koja su povezana sa organizacionom promjenom i promjenama društvenog ponašanja. Kako se RJU gotovo isključivo bavi takvim pitanjima, neophodno je dobiti što je moguće više informacija od administrativnih podataka, anketa, statistike, intervjua itd, a onda sve aktivno provjeriti da bi se došlo do izbalansirane ocjene. Indikatori su, dakle, sastavljeni od kombinacije pod-indikatora koji se oslanjaju na različite metodologije.

SIGMA prikuplja dokaze i podatke koji su neophodni za monitoring primjene i napretka u zemljama tokom procesa ocjene stanja u oblasti RJU. Ovaj okvir mogu takođe koristiti nacionalne vlade (t.j. institucije koje koordiniraju ili sprovode agendu RJU) ili lokalne ekspertske organizacije ili organizacije civilnog društva.

1. Strategic Framework of Public Administration Reform

1 Strateški okvir reforme javne uprave

Poglavlje 1 Strateški okvir reforme javne uprave

9

STRATEŠKI OKVIR REFORME JAVNE UPRAVE

Dostizanje neophodnog standarda javne uprave zahtijeva reforme u mnogim oblastima politike i uprave. Ako se reforme planiraju i sprovode u dijelovima i ad hoc, sistem upravljanja i ukupno funkcionisanje javne uprave se možda neće transformisati u skladu sa očekivanjima. Da bi se ostvarili rezultati, vlade moraju usmjeravati i koordinirati sprovođenje opšte reformske vizije i prioritetnih ciljeva. Stoga je važno da se reformama javne uprave pristupi utvrđenim redoslijedom, sa koherentnim planom i da se sastavi reformski program iz perspektive vlade u cjelini.

Reforma javne uprave (RJU) je jedna od najvažnijih horizontalnih reformskih oblasti u svakoj zemlji, zato što pruža okvir za sprovođenje drugih politika. Stoga je jednako važna za države članice Evropske unije (EU), države kandidatkinje i potencijalne kandidatkinje, jer omogućava izgradnju sistema koji pruža čvrstu osnovu za sprovođenje pravne tekovine EU.

Države se razvijaju različitom brzinom i imaju različite pristupe upravljanju i sprovođenju reformi javne uprave. Međutim, ovi Principi javne uprave pružaju osnovne elemente za dobru javnu upravu i primjenjivi su na sve zemlje.

Kao horizontalna politika, RJU zadire u sve aspekte javne uprave, uključujući nivoe broja zaposlenih, dupliranje funkcija, mjerenje učinka, efikasnost i efektivnost. Stoga je od izuzetnog značaja da se sprovođenjem RJU upravlja sa vrha. Jasna radna struktura za upravljanje i koordinaciju RJU je preduslov za uspješno sprovođenje politike Vlade u ovoj oblasti. Treba uspostaviti snažne mehanizme za obezbjeđenje konstantnog protoka analitičkih informacija između ministara i funkcionera kako bi se mogle donositi informisane odluke o daljem radu. Pored toga, ministri moraju obavještavati građane o napretku i dostignućima reforme, u skladu sa komunikacionom strategijom/planom za RJU. Treba da postoji jasna podjela funkcija i odgovornosti između različitih institucija u pogledu razrade, usvajanja, sprovođenja, monitoringa, izvještavanja i evaluacije RJU.

Ključni zahtjevi „reformskog liderstva” i „funkcionalnog rukovodnog sistema” u samoj su srži politike RJU i od presudnog su značaja za osiguravanje njenog potpunog sprovođenja. Ovo poglavlje definiše četiri principa za strateški okvir RJU.

KLJUČNI ZAHTJEVI I PRINCIPI

Ključni zahtjev: Formirano je liderstvo za reformu javne uprave i odgovornost za njeno sprovođenje, a strateški okvir pruža osnovu za sprovođenje prioritetnih reformskih aktivnosti odgovarajućim redoslijedom, u skladu sa vladinim finansijskim okolnostima.

Princip 1: Vlada je izradila i donijela djelotvoran program za reformu javne uprave kojim se rješavaju ključni izazovi.

Princip 2: Reforma javne uprave se sprovodi svrsishodno; ciljevi reforme su utvrđeni i redovno se prate.

Princip 3: Osigurana je finansijska održivost reforme javne uprave.

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za upravljanje i koordinaciju, kako na političkom tako i na administrativnom nivou, kojima se usmjerava proces izrade i sprovođenja reforme.


10

Ključni zahtjev: Formirano je liderstvo za reformu javne uprave i odgovornost za njeno sprovođenje, a strateški okvir pruža osnovu za sprovođenje prioritetnih reformskih aktivnosti odgovarajućim redoslijedom, u skladu sa vladinim finansijskim okolnostima

Ključni faktor u sprovođenju politike je nivo reformskog liderstva na političkom i/ili najvišem upravnom nivou. Za uspješno sprovođenje RJU, potrebno je da ključni donosioci odluka u zemlji razumiju njenu svrhu i da joj budu kolektivno posvećeni, te da budu spremni da razviju efikasnu i funkcionalnu javnu upravu kao preduslov za izvršavanje ostalih obaveza u pogledu politika prema građanima, poslovnoj zajednici i partnerima izvana.

Pored najvišeg ministarskog i zvaničnog vodstva, RJU zahtijeva i strateške dokumente i poslovne planove koji sadrže jasnu mapu puta za sprovođenje individualnih politika. Ovi planski dokumenti treba da pretvore izjave o prioritetima na političkom nivou u jasne ciljeve, da se utvrde indikatori uspješnosti za mjerenje nivoa ostvarivanja, odrede aktivnosti i institucije zadužene za njihovo sprovođenje, izdvoje potrebni resursi i pruže ostale informacije za sprovođenje reformskog programa. Kada planski dokumenti budu izrađeni, potrebno je da se obezbijede adekvatna finansijska sredstva za njihovu implementaciju, a ukupni napredak reforme treba da se prati koristeći podatke o utvrđenim indikatorima uspješnosti.

Princip 1: Vlada je izradila i donijela djelotvoran program za reformu javne uprave kojim se rješavaju ključni izazovi.

1. Postoji dosljedna vizija reforme javne uprave koju dijele ključni akteri, uključujući izazove, ciljeve i ključne korake koji su potrebni za unaprjeđenje.

2. Reforma javne uprave je utvrđena kao jedan od prioriteta u svim ključnim srednjoročnim planskim dokumentima (program rada vlade, ekspoze premijera, srednjoročni budžetski okvir i izjava o vladinim prioritetima).

3. Djelokrug planskih dokumenata za reformu javne uprave je potpun i obuhvata sve neophodne reformske oblasti; reforme u različitim oblastima su jasno povezane.

4. Ciljevi i koraci koji su utvrđeni u planskim dokumentima potpuno su dosljedni vladinim izjavama o prioritetima.

5. Ciljevi reforme javne uprave i najvažniji koraci u njihovom ostvarivanju dosljedno se primjenjuju i navode u drugim planskim dokumentima koji su bitni za sprovođenje ove politike (npr. strategije i planovi za evropske integracije).

6. U jednom ili više planskih dokumenata koje usvoji Vlada utvrđuju se jasni planovi za sprovođenje reforme javne uprave u cjelini ili različitih dijelova ove reforme.

7. Planski dokumenti za reformu javne uprave uključuju sve neophodne oblasti reforme, uključujući učešće žena u javnoj upravi; planski dokumenti su međusobno usklađeni, a reforme u različitim oblastima su jasno povezane.

8. Da bi se osiguralo djelotvorno donošenje reforme javne uprave, planski dokumenti sadrže sve potrebne informacije, tj. ciljeve politika i indikatore uspješnosti, mjere i troškove, odgovorne institucije, rokove za sprovođenje i zahtjeve u pogledu monitoringa i evaluacije.

Analitički okvir

Metodološki pristup

Korišćeni metod je uglavnom kvalitativna ocjena zasnovana na razgovorima sa visokim zvaničnicima na političkom i administrativnom nivou javne uprave, kombinovan sa analizom dokumenata:

Analiza zakonodavstva koje se odnosi na sisteme planiranja, kako bi se utvrdilo koje su vrste dokumenata obavezne ili dobrovoljne, i ukupna hijerarhija planskih dokumenata. To dovodi do razumijevanja kako formalnih zahtjeva za reformom javne uprave, tako i trenutne situacije u toj oblasti.

Razgovor sa relevantnim ministrima i višim zvaničnicima, kako bi se odredio nivo prioriteta za RJU. Zatražite reference na važne vladine dokumente u kojima je reforma javne uprave označena


11

kao prioritet. Pitajte i o konkretnim ciljevima politike RJU i najvažnijim koracima koji su potrebni za njihovo ostvarivanje. Uporedite odgovore na ova pitanja sa izjavama u važnim vladinim dokumentima.

Tražiti dokaze koji idu u prilog reformi javne uprave kao prioritetu vlade (npr. odluke o resursima, slučajeve kada je RJU bila tema diskusija na najvišim nivoima odlučivanja, važne reformske odluke koje su donesene ili odobreni zakoni ili podzakonski akti).

Intervjuisati zvaničnike koji su odgovorni za upravljanje i koordinaciju RJU-a, u cilju prikupljanja informacija o formalnim zahtjevima za planskim dokumentima, kao i listi planskih dokumenata o RJU politici i procedurama njihove izrade.

Analizirati ključne planske dokumente kojima se utvrđuju vladini prioriteti, kako bi se pronašla mjesta na kojima se pominje RJU, njeni ciljevi i ključne aktivnosti za njeno sprovođenje. Uporedite ove nalaze sa izjavama ključnih donosilaca odluka.

U analizi dokumenata, fokusirati se na dva aspekta – 1) pozivanja na ciljeve i ključne korake u reformi javne uprave; 2) dosljednost ciljeva i ključnih koraka u svim najvažnijim planovima rada vlade.

U analizi planskih dokumenata za RJU, procijeniti kvalitet informacija, a posebno ključne elemente jasnoće, strukture i eksplicitnosti. Navedenu analizu potkrijepiti primjerima uzetim iz konkretnih planskih dokumenata.

Izvori informacija

Izvori informacija uključuju:

primarno i sekundarno zakonodavstvo o sistemu planiranja u datoj državi, kao i vladine dugoročne, srednjoročne i kratkoročne planske dokumente;

intervjui sa ministrima i višim zvaničnicima u vladinim institucijama koje učestvuju u sprovođenju reformi javne uprave;

intervjui sa zvaničnicima u institucijama koje učestvuju u usmjeravanju i koordinaciji reforme javne uprave, kao i sa najmanje dva rukovodioca u institucijama koje sprovode dio RJU;

intervjui sa najviše tri nevladina aktera koji prate implementaciju cjelokupne ili dijela reforme javne uprave;

vanjski pregledi i procjene cjelokupne ili dijela reforme javne uprave od strane međunarodnih organizacija i/ili projekata tehničke pomoći;

programi rada vlade, ekspoze premijera, srednjoročni budžetski okvir (SBO) i Izjava o vladinim prioritetima ili slični dokumenti (ako je primjenjivo), kojima su utvrđene prioritetne oblasti vlade;

dokumenti za strateško i operativno planiranje koji obuhvataju pitanja RJU; podaci o finansiranju različitih dijelova RJU.

Princip 2: Reforma javne uprave se sprovodi svrsishodno; ciljevi reforme su utvrđeni i redovno se prate.

1. Ciljevi reforme su utvrđeni u planskim dokumentima. 2. Planski dokumenti u kojima je razrađena vladina politika javne uprave sadrže grupu indikatora

uspješnosti (usklađenih sa ciljevima) kojima se prati napredak u implementaciji reforme. 3. Indikatori uspješnosti su mjerljivi, relevantni za zacrtane ciljeve i podržavaju aranžmane o

odgovornosti između institucija i odgovornih rukovodilaca. 4. Sistem za prikupljanje podataka za sve utvrđene indikatore koji se koriste u RJU obezbjeđuje

blagovremene i tačne podatke ministrima i drugim zvaničnicima. 5. Izvještaji o napretku RJU se pripremaju najmanje svake druge godine, dostupni su javnosti i čine

osnovu za diskusiju o implementaciji na političkom i najvišem upravnom nivou. 6. Postoje funkcionalni centralni procesi za usmjeravanje i revidiranje strategije. 7. Civilno društvo i poslovna zajednica učestvuju u procesu monitoringa i pregleda i imaju mogućnost

da iznesu podatke o uspješnosti implementacije i izazovima reforme.


12

Analitički okvir


Korišćeni metodi su uglavnom kvalitativne i kvantitativne ocjene zasnovane na analizi zakonodavstva i dokumenata, te intervjuima sa odgovornim zvaničnicima:

Analiza primarnog i/ili sekundarnog zakonodavstva u cilju određivanja formalnih zahtjeva za izradu planskih dokumenata, s posebnom pažnjom prema zahtjevima za mjerenje uspješnosti, monitoringom i evaluacijom.

Analizirati planske dokumente u kojima su utvrđeni ciljevi i aktivnosti RJU-a, kako bi se utvrdilo da li postoji sistem za mjerenje uspješnosti i, ako postoji, procijenio sveukupni kvalitet njegovih ciljeva i indikatora.

Analizirati veze između ciljeva i indikatora i između ciljeva i aktivnosti. Procijeniti u kojoj mjeri se ciljevi mogu svrstati u kategoriju SMART (konkretni, mjerljivi, ostvarivi, realni i blagovremeni).

Analizirati izvještaje o postignutom napretku u oblasti RJU-a, kako bi se utvrdilo na koji način je primijenjen sistem za mjerenje uspješnosti i kvalitet zaključaka koji su iz toga izvedeni. Ova analiza će otkriti i probleme u slučajevima kada nisu dostupni određeni podaci o uključenim indikatorima.

Analizu poduprijeti intervjuima sa zvaničnicima koji su odgovorni za ključne funkcije i uključeni u sprovođenje reformi.

Izvori informacija


primarno i sekundarno zakonodavstvo o mjerenju uspješnosti politika uopšte, a naročito RJU-a;

planski dokumenti koji utvrđuju politiku RJU i razni planski dokumenti o aspektima implementacije RJU-a;

izvještaji o sprovođenju politike RJU;

ocjene napretka pripremljene od strane različitih međunarodnih organizacija i projekata tehničke pomoći, uključujući međunarodna poređenja vezana za pitanja upravljanja i RJU;

intervjui sa predstavnicima institucija koje učestvuju u sprovođenju reforme javne uprave.

Princip 3: Osigurana je finansijska održivost reforme javne uprave.

1. Aktivnosti ili reformske mjere koje su utvrđene u planskim dokumentima sadrže informacije o ljudskim i finansijskim resursima koji su potrebni za njihovo sprovođenje. Da bi se osigurala njihova održivost, potrebno je da se dodatni troškovi podijele na privremene i stalne.

2. Da bi se osigurala održivost reforme, procjenom troškova reformskih mjera se utvrđuje udio i izvor donatorske pomoći, kao i očekivano finansiranje iz javnih prihoda.

3. U srednjoročnom budžetskom okviru, reforma javne uprave je definisana kao jedan od Vladinih prioriteta i utvrđen je približan iznos raspoloživih resursa za ovu reformu. Ovaj iznos je u skladu sa budžetom koji je planiran za reformu javne uprave, bilo u centralnim planskim dokumentima ili posebnoj strategiji za reformu javne uprave.

4. Finansijske procjene troškova bilo kojih reformi za koje je potrebna pomoć Evropske unije su u skladu sa planiranim budžetom prema Instrumentu za pred-pristupnu pomoć za sektor reforme javne uprave.


13

Analitički okvir


Korišćeni metod je uglavnom kvalitativna ocjena zasnovana na analizi zakonodavstva, planskim dokumentima, budžetskim dokumentima i intervjuima:

Analizirati planske dokumente koji opisuju politiku RJU-a i aktivnosti koje su potrebne za njihovo ostvarivanje i da bi se utvrdilo da li su troškovi i resursi za aktivnosti propisno planirani, kao mjera kvaliteta planiranja.

Analizirati izvještaje o sprovođenju RJU-a kako bi se odredilo finansiranje i troškovi reformi.

Analizirati budžetske dokumente (godišnje i srednjoročne) kako bi se shvatio proces izdvajanja resursa za politike uopšte, a naročito proces finansiranja RJU-a, uključujući zahtjeve za finansijskim sredstvima.

Analizirati SBO (ako postoji), kako bi se utvrdilo da li sadrži RJU kao jedan od troškovnih prioriteta Vlade, i da li se prioriteti koje je utvrdila Vlada poklapaju sa tokovima resursa.

Poduprijeti analizu dokumenta intervjuima sa zvaničnicima u relevantnim internim i eksternim institucijama, kako bi se ocijenila usklađenost između teorije i prakse.

Izvori informacija


SBO, prijedloge godišnjih budžeta ministarstava uključenih u sprovođenje RJU-a i zakon o godišnjem budžetu, kao i druge budžetske dokumente koji se bave raspodjelom finansijskih sredstava za sprovođenje vladinih politika;

Planski dokumenti i izvještaji o sprovođenju RJU-a, kao i drugi planski dokumenti institucija koje dostavljaju informacije o prijedlozima budžeta;

intervjui sa predstavnicima institucije koja koordinira RJU i sa najmanje dva rukovodioca iz institucija koje sprovode RJU;

intervjui sa predstavnicima institucije(a) zadužene(ih) za koordinaciju donatorske pomoći, i analiza primarnih izvora podataka koji su dostupni preko njih;

intervjui sa predstavnicima tri najveća donatora u zemlji na temu inostrane pomoći koja je osigurana za aktivnosti u vezi sa RJU-om.


14

Princip 4: Reforma javne uprave ima snažne i funkcionalne strukture za upravljanje i koordinaciju, kako na političkom tako i na administrativnom nivou, kako bi se usmjeravao proces izrade i sprovođenja reforme.

1. Propis(i) određuju jednu instituciju koja će imati sveukupnu odgovornost za vođenje i koordiniranje RJU politike, te za sprovođenje iste. Vodeća institucija ima kapacitet za izvršavanje svih ovih odgovornosti.

2. Podjela funkcija i odgovornosti između institucija koje su uključene u sprovođenje i koordiniranje RJU je jasna, te nema nikakvog dupliranja ili preklapanja; institucije koje su uključene svjesne su svojih funkcija i odgovornosti, a imaju i kapacitet za njihovo izvršavanje.

3. Na političkom nivou, postoji formalizovana diskusija i forum za donošenje odluka posvećen upravljanju reformom javne uprave koji se redovno sastaje da bi pregledao proces i pokrenuo potrebne promjene (redovna zasjedanja vlade takođe mogu ovakvu ulogu).

4. Za podršku donošenju odluke na političkom nivou postoji formalna administrativna koordinaciona struktura koja se bavi operativnim pitanjima upravljanja reformom javne uprave, priprema redovne izvještaje o napretku u sprovođenju reforme javne uprave, identifikuje prepreke za napredak i iznalazi moguće načine za njihovo prevazilaženje.

5. Svi ključni akteri u reformi javne uprave zastupljeni su u koordinacionim strukturama. Redovno se konsultuju nevladine organizacije koje posjeduju relevantnu stručnost i kapacitet.

6. Funkcije i odgovornosti političkog i administrativnog menadžmenta i koordinacione strukture su jasno definisane i prepoznatljive.

7. Funkcije sekretarijata rukovodnih i koordinacionih struktura obavlja institucija ili ministarstvo koje ima zakonsku funkciju i odgovornost za opštu koordinaciju reforme.

8. Zvaničnici odgovorni za upravljanje i koordinaciju RJU su iskusni, sa znanjem i vještinama komuniciranja, timskog rada, razvoja, planiranja, organizacije i idejnog, analitičkog i kreativnog mišljenja, uz to oni redovno pohađaju obuke.

Analitički okvir


Korišćeni metod su uglavnom kvalitativne ocjene zasnovane na analizi dokumenata i intervjua sa relevantnim ministrima i zvaničnicima:

Analizirati primarno i/ili sekundarno zakonodavstvo kako bi se odredile vrste, funkcije i odgovornosti rukovodstva RJU-a i koordinacioni mehanizmi (formalni organi), kao i uloge različitih institucija u njima.

Analizirati programe, zapisnike sa sastanaka i liste učesnika, kako bi se utvrdila učestalost sastanaka, nivoi učešća i teme o kojima je raspravljano. Na taj način se pribavljaju i informacije o različitim izvještajima i dokumentima koji se pripremaju za odgovarajuće rukovodne i koordinacione mehanizme i njihovom značaju za ukupne ciljeve i aktivnosti u okviru RJU-a.

Utvrditi intenzitet učešća stalnih članova različitih foruma analizom lista učesnika, kako bi se vidjelo koliki značaj različiti akteri pridaju RJU-u. Posebnu pažnju je potrebno posvetiti prisustvu predstavnika institucije uže vlade, kako bi se osiguralo da ministri i viši zvaničnici države prepoznaju važnost RJU-a.

Razgovori sa ključnim akterima, kako bi se ocijenio stvarni nivo neformalne koordinacije i komunikacije između institucije zadužene za ukupnu koordinaciju RJU-a i institucija koje učestvuju u njenom sprovođenju.

Analizirati propise kako bi se utvrdile funkcije i odgovornosti vezane za RJU, kao i njihova raspodjela između institucija, a u cilju izbjegavanja preklapanja ili praznina.

Analizirati relevantne dokumente (npr. zakone, statute, opise radnih mjesta, okvire kompetencija) kako bi se utvrdile funkcije, zadaci i odgovornosti zvaničnika uključenih u upravljanje, koordinaciju i sprovođenje RJU-a.


15

Izvori informacija


primarno i/ili sekundarno zakonodavstvo kojim se uvode funkcije i odgovornosti formalnih foruma na ministarskom i/ili zvaničnom nivou;

programi, zapisnici sa sastanaka i liste učesnika foruma za diskusije i odlučivanje na ministarskom i/ili zvaničnom nivou;

izvještaji o sprovođenju odluka utvrđenih tokom formalnih diskusija i foruma za odlučivanje na ministarskom i/ili zvaničnom nivou;

intervjui sa učesnicima formalnih foruma o RJU-u na ministarskom i/ili zvaničnom nivou;

interne procedure institucija, kao i informacije o budžetu za tekuću godinu, uz podatke o brojevima zaposlenih i fluktuaciji kadra u institucijama koje učestvuju u sprovođenju RJU-a;

funkcionalne analize (ako su dostupne) pitanja u vezi sa RJU-om od strane raznih nacionalnih ili međunarodnih javnih ili nevladinih organizacija;

16

2. Policy Development and Co-ordination

2 Izrada i koordinacija politika

Poglavlje 2 Izrada i koordinacija politika

17

IZRADA I KOORDINACIJA POLITIKA

Pripreme za pristupanje i članstvo u Evropskoj uniji (EU) treba da budu podržane aranžmanima i kapacitetima za planiranje, izradu, koordinaciju i sprovođenje politika koji:

omogućavaju dosljedno planiranje politika i koordinaciju vladinih aktivnosti, uključujući i određivanje prioriteta u odnosu na pitanja pristupanja i članstva u EU;

kreiraju bitne i dosljedne politike koje su finansijski dostupne i održive i ekonomski efikasne;

podrazumijevaju konsultacije sa unutrašnjim i vanjskim zainteresovanim stranama;

osiguravaju da se politike adekvatno sprovode, da postoji adekvatno informisanje o njima te da se vrši odgovarajući monitoring;

podržavaju transponovanje i sprovođenje pravne tekovine EU u svim sektorima;

postavljaju temelje za djelotvorno funkcionisanje države kao države članice EU. U Principima su ovi opšti temelji razrađeni. Ovo poglavlje definiše četiri ključna zahtjeva i dvanaest principa kojima se osigurava kvalitet ishoda politika i koji služe za pripremu pristupanja i članstvo u EU. Ovi zahtjevi treba da se povećavaju kako država napreduje na putu evropskih integracija (EI). Stoga se u Principima, kada je to potrebno pravi razlika između različitih potreba i faza evropskih integracija4.


Planiranje i koordinacija javnih politika

Ključni zahtjev: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika.

Princip 1: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika.

Princip 2: Uspostavljene su jasne horizontalne procedure za upravljanje nacionalnim procesom evropskih integracija i sprovode se pod koordinacijom nadležnog organa.

Ključni zahtjev: Planiranje politika je usklađeno i prilagođeno finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi te omogućava vladi da postiže svoje ciljeve.

Princip 3: Postoji usklađeno srednjoročno planiranje politika, sa jasnim ciljevima za cijelu vladu i usklađeno je sa finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi; sektorske politike ispunjavaju vladine ciljeve i konzistentne su sa srednjoročnim budžetskim okvirom.

Princip 4: Postoji usklađen srednjoročni sistem planiranja za sve procese koji su relevantni za evropske integracije i integrisan je u domaće planiranje politika.

Princip 5: Redovni monitoring vladinog rada omogućava javni nadzor i osigurava da je vlada u stanju da postiže svoje ciljeve.

Ključni zahtjev: Vladine odluke i zakonodavstvo su transparentni, pravno usklađeni i dostupni javnosti; Skupština nadzire rad vlade.

Princip 6: Vladine odluke se pripremaju na transparentan način i zasnivaju se na profesionalnom prosuđivanju administracije; osigurana je pravna usklađenost odluka.

Princip 7: Skupština nadzire vladino donošenje politika.

4 Da bi se napravila razlika između stepena do kojeg države teže integraciji u Evropu i djelokruga i dubine njihove stvarne faze

EI i njihove posvećenosti istim, ova metodologija je donekle prilagodila kategorizaciju prema Lippertu et al. (2001) u opisu različitih faza integracije. Vidi takođe Lippert, B., G. Umbach & W. Wessels (2001), “Europeanization of CEE executives: EU membership negotiations as a shaping power” [Evropeizacija izvršne vlasti u Srednjoj i Istočnoj Evropi: pregovori o članstvu kao moć oblikovanja], u Journal of European Public Policy, Volume 8, Issue 6, p. 980-1012.


18

Izrada politika

Ključni zahtjev: Inkluzivan proces izrade politika i zakonodavstva koji, utemeljen na dokazima, omogućava postizanje namjeravanih ciljeva politike.

Princip 8: Organizaciona struktura, procedure i raspodjela osoblja u ministarstvima osiguravaju da se izrađene politike i propisi mogu sprovoditi i da ispunjavaju vladine ciljeve.

Princip 9: Institucionalni okvir i procedure, koje podržavaju proces evropskih integracija, predstavljaju sastavni dio procesa izrade politika i osiguravaju sistematsko i blagovremeno transponovanje pravne tekovine EU.

Princip 10: Izrada politika i proces izrade pravnih akata zasnovani su na dokazima i ministarstva redovno koriste analizu uticaja propisa.

Princip 11: Politike i zakonodavstvo su izrađeni na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva i koordinaciju različitih perspektiva unutar vlade.

Princip 12: Zakonodavstvo je konzistentno po svojoj strukturi, stilu i terminologiji; zahtjevi koji se odnose na izradu pravnih akata primjenjuju se dosljedno u svim ministarstvima; zakonodavstvo je dostupno javnosti.


19

Planiranje i koordinacija javnih politika

Ključni zahtjev: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika

Treba da postoje institucije uže vlade (UV) za sprovođenje funkcije planiranja i koordinacije politika, te treba da budu u stanju da osiguraju dobro organizovano i kompetentno funkcionisanje sistema donošenja politika. Uži kabinet Vlade se definiše kroz ključne funkcije koje tipično sprovodi kabinet vlade/generalni sekretarijat, ministarstvo finansija (MF), organ nadležan za pravnu usklađenost i organ zadužen za EI kada se ispunjavaju funkcije planiranja, koordinacije i izrade politika. Institucionalno uređenje unutar i između tih institucija ne bi trebalo da ima značajne praznine i preklapanja, a ne treba ni da bude pretjerano fragmentisano. Uži kabinet Vlade treba da ima ovlašćenja i kapacitet da izvršava zadatke koji se odnose na cjelokupno upravljanje sistemom javnih politika. Takođe bi trebalo da ima kapacitet i ovlašćenje da sprovodi i primjenjuje odredbe pravnog okvira.

Princip 1: Institucije uže vlade ispunjavaju sve funkcije koje su presudne za dobro organizovan, dosljedan i kompetentan sistem donošenja politika.

1. Zakonodavstvo propisuje sljedeće funkcije za institucije uže vlade, koje imaju ovlašćenje i kapacitet da ih sprovode:

koordinacija pripreme sjednica vlade;

osiguravanje pravne usklađenosti;

koordinacija pripreme i odobravanja strateških prioriteta vlade i njenog programa rada;

koordinacija sadržaja politika u prijedlozima za vladine odluke, uključujući i definisanje procesa pripreme politika i osiguravanje koherentnosti sa vladinim prioritetima;

osiguravanje finansijske održivosti javnih politika, te koordinacija planiranja resursa javnog sektora;

koordinacija komunikacionih aktivnosti vlade da bi se osigurala koherentna poruka vlade;

monitoring rada vlade da bi se osiguralo da vlada kolektivno radi na efikasan način te da ispunjava obećanja koja je dala javnosti;

bavljenje odnosima između vlade i drugih dijelova države (predsjednik, Skupština);

koordinacija poslova koji se odnose na evropske integracije. 2. Pri sprovođenju dodijeljenih funkcija, institucije uže vlade donose smjernice, sprovode kontrolu

kvaliteta i daju savjete ministarstvima, premijeru i vladi te djeluju na jedinstven način. 3. Uspostava aranžmana, kao što su pisane procedure, institucionalizovani koordinacioni forumi i

redovni formalni i neformalni sastanci, da bi se osigurala djelotvorna saradnja i koordinacija aktivnosti između institucija uže vlade i njihovih unutrašnjih jedinica.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva i drugih dokumenata, kao i ocjene situacije po pitanju broja dostupnog osoblja za opisane funkcije u odnosu na sveukupno osoblje zaposleno u institucijama uže vlade:

Analizirati zakonodavstvo i interne propise institucija uže vlade da bi se identifikovalo od kojih institucija i jedinica se zahtijeva da ispune svaku od funkcija, te da se identifikuje da li neke od funkcija nedostaju, kao i da li institucije imaju ovlašćenje da daju smjernice, uspostavljaju procedure i sprovode kontrolu kvaliteta.

Ispitati organizacione strukture institucija da bi se spoznao status i međusobni odnos jedinica u postavci organizacionog upravljanja.

Sprovesti intervjue i komparativnu analizu broja zaposlenih da bi se provjerilo da li oni u praksi obavljaju ove funkcije te da bi se ocijenio njihov kapacitet da to rade.


20

Ispitati zajednički rad uže vlade, kao što su procedure za izradu pravnih akata, planiranje politika, budžetski proces i monitoring, te utvrditi da li te procedure definišu jasne odgovornosti uže vlade i ministarstava i da li su procedure koje donose institucije uže vlade jedinstvene i konzistentne (ili fragmentisane).

Prilikom ocjene radnih aranžmana (formalnih ili neformalnih) među institucijama uže vlade, postaviti kao mjerilo korišćenje eskpertize svih organa uže vlade.

Analizu dokumenata potkrijepiti intervjuima sa relevantnim zvaničnicima da bi se ocijenilo da li su njihove svakodnevne radne prakse u skladu sa propisima ili se od njih razlikuju; u nedostatku formalnih pravila, analizirati neformalne prakse.

Izvori informacija


zakon o vladi;

poslovnik o radu vlade (PoR);

Zakon o državnom budžetu;

pravilnici o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji kabineta predsjednika vlade, MF-a, Ministarstva pravde (MP) i organa zaduženog za EI;

broj zaposlenih koji je predviđen za svaku od funkcija i broj stvarno zaposlenih na tim radnim mjestima;

propisi koje su institucije uže vlade uspostavile za konkretne procese donošenja politika (npr. konkretni propisi za analizu politika, izradu zakonodavnih akata i koordinaciju politika u ministarstvima);

propisi kojima se utvrđuju formalni aranžmani saradnje i uspostavljaju procesi; formalne i neformalne smjernice koje institucije donose;

intervjui sa rukovodiocima relevantnih jedinica i generalnim sekretarima i/ili rukovodiocima koordinacionih jedinica dva resorna ministarstva.

Princip 2: Uspostavljene su jasne horizontalne procedure za upravljanje nacionalnim procesom evropskih integracija i sprovode se pod koordinacijom nadležnog organa.

1. Zakonodavni i/ili regulatorni okvir jasno definiše i raspoređuje uloge, odgovornosti i obaveze različitih vladinih organa koji sprovode funkciju integracije relevantnu za datu fazu evropskih integracija. Zakonodavni i institucionalni okvir za upravljanje procesom evropskih integracija je usklađeno sa opštim pravnim okvirom koji postavlja temelj za rad vlade i administracije. Sljedeće ključne funkcije evropskih integracija su jasno uspostavljene unutar datog okvira, a izvršavaju ih relevantne institucije:

dnevne aktivnosti koordiniranja evropskih integracija;

planiranje EI, uključujući određivanje troškova reformi;

monitoring pripreme države za proces EI;

ko-ordinacija prenošenja pravne tekovine;

ko-ordinacija pomoći EU;

ko-ordinacija pregovora vezanih za evropske integracije. 2. Tijelo (ili tijela) za koordinaciju evropskih integracija ima ovlašćenje i kapacitet da koordinira i

planira transponovanje i prevod pravne tekovine Evropske unije, pomoć Evropske unije i cjelokupnu evropsku integracionu politiku.

3. Jedinica za koordinaciju evropskih integracija je institucionalizovana u kabinetu predsjednika Vlade, Ministarstvu vanjskih poslova ili kao zasebni organ i funkcioniše kao dio uobičajenog upravljačkog aparata sa ovlašćenjem da olakšava rješavanje sukoba.

4. Postoji čvrsti mehanizam koji osigurava da je koordinacija opštih odnosa sa Evropskom unijom u skladu sa cjelokupnom koordinacijom evropskih integracija.


21

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva i drugih dokumenata, kao i intervjua sa osobljem organa za EI i ministarstava:

Ispitati da li zakonodavni okvir jasno utvrđuje odgovornosti uže vlade i da li se one primjenjuju u praksi. Slabo definisane odgovornosti ili funkcije, pravne nedosljednosti, preklapanja ili kontradiktorni mandati, ili nedostatak neophodnih ovlašćenja ukazuju na nedefinisan ili nedovoljno definisan zakonodavni okvir koji bi mogao sputavati koordinacione napore.

Sprovesti opširne intervjue da se ispita uspješnost vladine mašinerije u rješavanju ključnih neslaganja između institucija i da se ocijeni uticaj i uloga koordinacione jedinice tokom tih “presudnih trenutaka” u poređenju sa onim više rutinskim/redovnim odlukama.

Analizirati strukture koordinacionog organa (ili više njih) za EI, raspodjele osoblja po sektorima i dnevnih radnih praksi da bi se ocijenilo da li postoji dovoljan kapacitet da se u praksi ispune odgovornosti koje su mu dodijeljene zakonodavstvom.

Izvori informacija


zakonodavstvo (relevantni zakoni, propisi, vladine odluke) kojim se utvrđuju EI principi i procesi;

pravilnici jedinice (ili jedinica) za EI; pravilnici drugih institucija koje direktno obavljaju uloge povezane sa EI;

intervjui sa rukovodiocem organa za EI, rukovodiocima njegovih pod-struktura i generalnim sekretarima dva resorna ministarstva;

zapisnici sa sastanaka upravnih i političkih koordinacionih odbora/komisija.


22

Ključni zahtjev: Planiranje politika je usklađeno i prilagođeno finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi te omogućava vladi da postiže svoje ciljeve.

Ishodi politika i zakonodavstva vlade treba da se planiraju u skladu sa kapacitetom uprave i finansijskim okolnostima vlade, treba da budu koherentni, da se fokusiraju na prioritete i da osiguraju da vlada kolektivno djeluje i ispunjava obećanja koja je dala javnosti. Vlada treba redovno da nadzire postojeći zakonodavni okvir kako bi osigurala njegovu relevantnost i prilagođenost trenutnim potrebama.

Princip 3: Postoji usklađeno srednjoročno planiranje politika, sa jasnim ciljevima za cijelu vladu i usklađeno je sa finansijskim okolnostima u kojima se vlada nalazi; sektorske politike ispunjavaju vladine ciljeve i konzistentne su sa srednjoročnim budžetskim okvirom.

1. Pravni okvir postavlja zahtjeve i procedure za planiranje vladinih politika; utvrđuje status ključnih vladinih planskih dokumenata, delegira funkciju planiranja politika organu uže vlade i reguliše njeno sprovođenje.

2. Postoje mehanizmi (po mogućnosti srednjoročni i godišnji planovi rada vlade) za prevođenje vladinih političkih opredjeljenja u administrativne aktivnosti.

3. Vladini planski procesi i dokumenti omogućavaju kategorizaciju, prioritizaciju širom cijele vlade, kao i na sektorskom nivou, i osiguravaju realistično planiranje u skladu sa vladinim prioritetima, kapacitetima uprave i finansijskim okolnostima.

4. Date su jasne smjernice ministarstvima, koje se odnose na dostavljanje ulaznih informacija (inputa) za centralne planske dokumente i za izvještavanje o sprovođenju.

5. Vladini centralni planski dokumenti koherentni su i konzistentni međusobno, ali i sa drugim strateškim dokumentima pojedinačnih sektora u smislu svog sadržaja, izrade i procesa monitoringa.

6. Formalno je uspostavljen sistem za planiranje sektorskih strategija; Uži kabinet Vlade usmjerava proces izrade i osigurava koherentnost sektorskih strategija i vrši kontrolu kvaliteta.

7. Sektorske strategije obuhvataju finansijske procjene i navode izvore finansiranja (državni budžet, pomoć Evropske unije) koje su takođe konzistentne sa srednjoročnim budžetskim okvirom (SBO).

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva i drugih dokumenata, centralnih vladinih planskih dokumenata, sektorskih strategija i intervjua:

Analizirati zakonodavstvo i sprovesti intervjue da bi se ocijenili utvrđeni zahtjevi i utvrdio broj, trajanje i djelokrug centralnih planskih dokumenata. Ocijeniti proces njihove izrade i sprovođenja i postaviti mjerila o tome kakav učinak bi država trebalo da ima na osnovu ovih zahtjeva.

Analizirati sadržaj centralnih planskih dokumenata kako bi se ocijenila njihova prioritizacija i koherentnost.

Ocijeniti da li je planiranje realistično i usklađeno sa kapacitetima uprave. Uporediti stopu primjene sa planiranim obavezama i različitim planskim dokumentima, ukoliko ih postoji više.

Koristiti dubinske intervjue da se ispita uspješnost uže vlade u usmjeravanju izrade sektorskih strategija u pogledu njihove kategorizacije, međusobne usklađenosti i kontrole kvaliteta (uključujući usklađenost sa vladinim prioritetima).

Ocijeniti sistem planiranja sektorskih strategija, analizirati relevantno zakonodavstvo, sprovesti intervjue i prikupiti podatke putem obrazaca za prikupljanje podataka o broju sektorskih strategija i ostalih strateških dokumenata. Analizirati uzorak od najmanje pet sektorskih strategija da se utvrdi da li su usklađene sa vladinim prioritetima te da li uključuju i finansijsku procjenu. Uporediti finansijske procjene sa srednjoročnim budžetskim okvirom (SBO) da se utvrdi da li je finansiranje sektorskih strategija u skladu sa SBO. Tamo gdje su podaci dostupni, uporediti:


23

o procijenjena sredstva u odabranim sektorskim strategijama sa ukupnim finansiranjem utvrđenim u SBO za odgovarajuće sektore;

o korišćenje donatorskih sredstava u odabranim sektorskim strategijama sa ukupnom procijenjenom pomoći EU za odgovarajuće sektore.

Izvori informacija


Poslovnik vlade;

propis(i) kojim se utvrđuje proces planiranja sektorskih strategija;

propis(i) kojim se utvrđuje sistem strateškog planiranja uže vlade;

donesene smjernice;

centralni strateški planski dokumenti, poput izjave o prioritetima, nacionalne razvojne strategije, vladinog srednjoročnog i/ili godišnjeg plana rada;

formalni i/ili neformalni izvještaji o sprovođenju centralnih planskih dokumenata, ukoliko postoje;

intervjui sa svim relevantnim jedinicama vladinog kabineta koje se bave planiranjem, rukovodiocem sektora za budžet u MF-u i sa dva resorna ministarstva;

podaci o broju sektorskih strategija;

pet sektorskih strategija koje su posljednje usvojene;

SBO koji je na snazi.

Princip 4: Postoji usklađen srednjoročni sistem planiranja za sve procese koji su relevantni za evropske integracije i integrisan je u domaće planiranje javnih politika.

1. Uspostavljen je srednjoročni sistem planiranja i monitoringa priprema za evropske integracije koji omogućava dosljedno planiranje svih obaveza povezanih sa evropskim integracijama.

2. Za države kandidatkinje: dokumenti za planiranje pristupnih pregovora povezani su sa nacionalnim strateškim planovima i usklađeni su sa postojećim kapacitetima uprave za sprovođenje, kao i sa finansijskim kapacitetima.

3. Za države potencijalne kandidatkinje: izrada dokumenata za planiranje evropskih integracija prati utvrđenu proceduru, a planovi su međusobno usklađeni i prilagođeni kapacitetima uprave za sprovođenje, kao i sa finansijskim kapacitetima.

4. Proces planiranja različitih nacionalnih planova za evropske integracije prati utvrđenu proceduru; planovi su koherentni i izbjegavaju dupliranje.

5. Planiranje evropskih integracija iskoordinisano je sa procesima pripreme i primjene domaćeg planiranja politika, posebno u odnosu na strateške okvire poput plana rada vlade i srednjoročnog budžetskog okvira.

Analitički okvir


Metod koje je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva i intervjua, koje podupiru komparativne analize relevantnih planova:

Analizirati zakonodavstvo i sprovesti intervjue da bi se ocijenila izvodljivost utvrđenih zahtjeva i utvrdio broj, trajanje i djelokrug postojećih dokumenata za planiranje EI, kao i zahtjevi za proces izrade i sprovođenja.

Analizirati sadržaj dokumenata za planiranje (npr. plan rada vlade i planovi za EI) da bi se ocijenio stepen usklađenosti dva procesa i sadržaja planova (od zasebnog do integrisanog).

Ocijeniti da li je planiranje realistično i da li je u skladu sa kapacitetima uprave, uporediti stopu primjene sa planiranim obavezama i uporediti različite planske dokumente, ukoliko ih postoji više.


24

Izvori informacija


propis(i) kojim se utvrđuje proces planiranja EI;

donesene smjernice;

dokumenti za planiranje EI, poput Nacionalnog plana za usvajanje pravne tekovine, akcionog plana za SSP, Nacionalne strategije za EI i postignutih sporazuma tokom pregovora;

intervjui sa zvaničnicima odgovornim za planiranje u organu za EI i u dva resorna ministarstva;

izvještaji o sprovođenju planova za EI.

Princip 5: Redovni monitoring vladinog rada omogućava javni nadzor i osigurava da je vlada u stanju da postiže svoje ciljeve.

1. Uži kabinet Vlade prati i kontroliše napredak u sprovođenju vladinih politika i programa kroz redovni i koordinirani proces.

2. Postoje procesi za mjerenje napretka vlade u postizanju navedenih ciljeva politike, kao i rezultata rada vlade.

3. Postoji redovno izvještavanje o sprovođenju plana rada vlade i drugih centralnih planskih dokumenata, ukoliko postoje; proces izvještavanja je koherentan i transparentan i uključuje jasno upućivanje na institucije koje su odgovorne za postizanja rezultata.

4. Godišnji izvještaji o radu vlade javno su dostupni i otvoreni za nadzor javnosti i Skupštine. 5. Monitoring sprovođenja obaveza koje se odnose na evropske integracije integrisan je u cjelokupni

mehanizam za monitoring vladinih obaveza i dužnosti (npr. program rada vlade, zakonodavni program).

6. Sistem monitoringa uključuje izvještavanje vlade o sprovođenju sektorskih strategija i omogućava sistematsku i objektivnu ocjenu njihovog koncepta, sprovođenja i rezultata.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na osnovu analize zakonodavstva i intervjua, koji podupire analiza izvještajnih dokumenata:

Analizirati relevantne propise i zvanične dokumente da bi se spoznali zahtjevi i da bi se utvrdilo da li su sveobuhvatni te da li zakonodavni okvir obuhvata elemente koji su definisani u pod-principima i da li se oni slijede u praksi.

Analizirati kvartalne i godišnje izvještaje o sprovođenju vladinih centralnih planskih dokumenata (program vlade i/ili plan rada vlade, dokumenti za planiranje EI, drugi centralni planski dokumenti) da bi se utvrdilo: da li sistem izvještavanja omogućava pregled sprovođenja planiranih aktivnosti i monitoring rezultata; do koje mjere se koristi komparativna analiza; da li su obaveze iz oblasti EI dio procesa monitoringa; da li monitoring takođe obuhvata sprovođenje sektorskih strategija.

Utvrditi da li korišćeni mehanizmi za monitoring razlikuju procesno sprovođenje, poput broja donešenih podzakonskih akata, i postizanje zacrtanih rezultata, poput obima izgrađene putne infrastrukture ili broja spriječenih smrtnih slučajeva kao rezultat zabrane pušenja.

Analizirati putem smjernica i intervjua sa osobljem uže vlade koji sistemi evaluacije postoje i kako se koriste u praksi.


25

Izvori informacija


poslovnik, relevantni zakoni i propisi, i vladine odluke kojima se utvrđuju obavezni procesi i smjernice;

dokumenti smjernica koje donose institucije uže vlade;

izvještaji o napretku ili sprovođenju centralnih planskih dokumenata;

intervjui sa zvaničnicima iz uže vlade i relevantnim zvaničnicima iz dva resorna ministarstva (posebno ona koja se uveliko bave donošenjem politika, poput Ministarstva trgovine i industrije ili njegovog pandana).


26

Ključni zahtjev: Vladine odluke i zakonodavstvo su transparentni, pravno usklađeni i dostupni javnosti; Skupština nadzire rad vlade.

Da bi osigurala transparentno i pravno usklađeno donošenje odluka, Uži kabinet Vlade treba da ima kapacitet da obavlja zadatke koji se odnose na sveukupno upravljanje vladinim donošenjem odluka, kao i stvarni kapacitet i ovlašćenje (pravno, personalno i profesionalno) da sprovodi i primjenjuje odredbe pravnog okvira, te da osigurava transparentan, pouzdan i legalan proces. Skupština treba da nadzire rad vlade da bi se konstantno vršila kontrola vladinog učinka u odnosu na obaveze i dogovorene ciljeve.

Princip 6: Vladine odluke se pripremaju na transparentan način i zasnivaju se na profesionalnom prosuđivanju administracije; osigurana je pravna usklađenost odluka.

1. Pravni okvir utvrđuje jasna pravila i procedure za pripremu, naknadne aktivnosti i saopštavanje nakon održavanja sjednica Vlade, te daje jasno ovlašćenje užoj vladi da iznosi svoja profesionalna mišljenja o nacrtu vladinih odluka i osigurava njihovu pravnu usklađenost. Uži kabinet Vlade ima kapacitet da uspostavlja i primjenjuje procedure.

2. Organ uže vlade postavlja jasne rokove za pripremni proces čime se omogućava dovoljno vremena za konsultacije i kontrolu kvaliteta. Svi relevantni akteri slijede te rokove.

3. Organ uže vlade ima ovlašćenje i kapacitet da osigurava koherentnost prijedloga politika sa vladinim prioritetima i prethodno objavljenim politikama.

4. Organ uže vlade ima ovlašćenje i kapacitet da revidira sadržaj prijedloga i procesa izrade politika kako bi ocijenio njihovu usaglašenost sa postavljenim zahtjevima.

5. Relevantna jedinica unutar uže vlade odgovorna za pravni nadzor ima ovlašćenje i kapacitet da revidira i daje komentare na sve nacrte pravnih propisa prije rasprave i odobravanja na sjednici vlade.

6. Kabinet vlade je ovlašćen da ministarstvima vrati predmete ukoliko im je sadržaj nedovršen ili nekonzistentan sa vladinim prioritetima.

7. Dnevni red i materijali za sjednicu šalju se učesnicima unaprijed i blagovremeno. Dnevni red formalne vladine sjednice je javan.

8. Vodi se evidencija odluka i distribuira se nakon sjednica. Odluke vlade su dostupne javnosti. 9. Kabinet vlade redovno i transparentno informiše javnost o radu vlade, odnosno o njenim ciljevima,

ključnim odlukama i rezultatima rada.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na osnovu analize zakonodavstva i radnih dokumenata i intervjua, te kvantitativna analiza zasnovana na podacima koji taj proces karakterišu:

Analizirati relevantno zakonodavstvo i zvanične dokumente da bi se spoznali zahtjevi, ocijenilo da li su sveobuhvatni, analizirati da li zakonodavstvo slijedi pod-principe i utvrditi osnov za mjerenje učinka države u odnosu na te zahtjeve.

Analizirati organizaciono uređenje relevantnih institucija uže vlade i funkcije sektora/jedinica koje su uključene u vladino donošenje odluka da bi se definisala uloga i ovlašćenja svakog od aktera u procesu.

Analizirati dnevne radne procese preko intervjua sa rukovodiocima kabineta predsjednika vlade koji su uključeni u donošenje odluka i osiguravanje pravne usklađenosti, predstavnicima institucija zaduženih za pravnu usklađenost na nivou direktora (ukoliko su ove institucije odvojene od kabineta predjsednika vlade), generalnim sekretarom vlade, članom ili članovima kabineta predsjednika vlade i dva rukovodioca u ministarstavima (u zavisnosti od države, stalni sekretari ili rukovodioci sektora).


27

Analizirati radne dokumente; tri nasumično odabrana dnevna reda sa sjednica vlade; zapisnike sa sjednica vlade i dva nasumično odabrana primjera mišljenja koja dostavlja svaka strukturalna jedinica uže vlade tokom procesa donošenja odluka kako bi se ocijenilo da li su:

o komentari dati na sadržaj ili se samo odnose na formalno poštovanje pravila; o komentari jedinica uže vlade uzeti u obzir pri donošenju odluke (posebno ako se odnose

na pitanja pravne usklađenosti); o tokom sjednice bile dozvoljene tačke koje nisu bile predviđene dnevnim redom i ako

jesu, pod kojim okolnostima; o uporediti broj zaposlenih u strukturalnim jedinicama uže vlade i drugoj/im

instituciji/ama odgovornom/im za osiguravanje pravne usklađenosti sa obimom zakonodavnih i drugih vladinih odluka.

Izvori informacija


poslovnik vlade;

relevantne zakone, vladine odluke i podzakonske akte kojima se utvrđuju obavezni procesi;

bilješke o smjernicama;

izvještaje o napretku u sprovođenju politika i zakonodavstva;

publikacije i zvanične izvještaje vlade;

intervjue sa odgovornim osobama u užoj vladi i sa relevantnim osobljem u dva resorna ministarstva (posebno ona koja se u velikoj mjeri fokusiraju na donošenje politika i pravnu usklađenost);

statističke podatke prikupljene putem obrazaca za prikupljanje podataka o broju redovnih i hitnih tačaka dnevnog reda (na osnovu četvrtog kvartala date godine) i broju zaposlenih koji rade na pripremi sjednica vlade;

statističke podatke o broju zaposlenih i broju zakonodavnih akata i strategija koje su ministarstva dostavila vladi i koje je vlada usvojila.

Princip 7: Skupština nadzire vladino donošenje politika.

1. Postoje sistematske procedure i primjenjuju se u praksi da bi se koordinirao proces donošenja odluka vlade sa Skupštinom. Informacije o zakonodavnim inicijativama vlade dostupne su Skupštini barem jednom godišnje, u skladu sa planskim procedurama Skupštine i skupštinskim kalendarom.

2. Skupštinski odbori su potpuno angažovani na sprovođenju svoje nadzorne funkcije. 3. Procesi i procedure odbora postoje i slijede se u praksi da bi se Skupštini omogućilo da raspravlja o

nacrtima propipsa, te da ih temeljito proučava i mijenja. 4. Skupština ima ulogu da osigura da su doneseni zakoni jasni, koncizni i razumljivi. 5. Vlada je uspostavila procedure i kapacitet za komunikaciju sa Skupštinom i slijedi te procedure. 6. Ministri učestvuju u radu Skupštine kada se razmatraju pitanja u njihovoj nadležnosti. 7. Postoje mehanizmi koji osiguravaju da vlada sistematski revidira sve nove prijedloge zakona i

propisa koje pokreće Skupština, i oni se dosljedno prate.

8. Skupština vrši pregled i diskutuje o izvještajima o sprovođenju i evaluaciji zakona i glavnih vladinih politika i programa.


28

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva, intervjua i analize radnih praksi, te kvantitativna analiza procesa zasnovana na podacima:

Analizirati relevantno zakonodavstvo i zvanične dokumente kako bi se spoznali zahtjevi, ocijenilo da li su sveobuhvatni, te utvrdilo da li zakonodavstvo slijedi pod-principe, te utvrditi osnov za mjerenje stepena postignutih rezultata države u odnosu na te zahtjeve.

Analizirati radne prakse kroz intervjue sa vladinim zvaničnikom odgovornim za odnose sa Skupštinom, zvaničnika u Sekretarijatu Skupštine i poslanike iz zakonodavnih odbora.

Analizirati radne dokumente, npr. informacije koje vlada dostavlja o zakonodavnim planovima, ukoliko postoje.

Analizirati predloge zakona koje vlada dostavlja Skupštini i njihovo naknadno usvajanje na Skupštini.

Analizirati podatke o prisustvu ministara i njihovih saradnika u Skupštini.

Analizirati radne prakse i podatke o vladinom revidiranju predloga zakona koje predlaže Skupština.

Izvori infomacija


poslovnike vlade i Skupštine;

sve druge relevantne zakone ili podzakonske akte kojima se regulišu odnosi između vlade i Skupštine;

intervjue sa vladinim zvaničnikom odgovornim za odnose sa Skupštinom i zvaničnikom u sekretarijatu Skupštine;

formalne ili neformalne zakonodavne planove koje vlada dostavlja Skupštini;

statističke podatke o predlozima zakona koje je vlada dostavila Skupštini;

zakone koje je Skupština odobrila;

zakone koje je Skupština preradila i one koje je vlada revidirala.


29

Izrada politika

Ključni zahtjev: Inkluzivan proces izrade politika i zakonodavstva, koji je zasnovan na dokazima, i omogućava postizanje utvrđenih ciljeva politike.

Potrebno je da postoje strukture da se ministarstvima omogući da ispunjavaju svoje funkcije donošenja politika i predlaganja zakona te da kreiraju politike koje, kada se sprovedu, postižu ciljeve za koje su i izrađene. Sve relevantne funkcije planiranja i izrade politika, kao i funkcije izrade zakona, treba da budu uspostavljene unutar ministarstava, te treba da postoji dovoljan broj zaposlenih koji imaju sposobnost da te funkcije obavljaju. Sistem treba da podstiče redovni dijalog da bi se mogao formulisati jedinstveni stav cijele vlade o rezultatima kojima se teži u odnosu na strateško usmjerenje vlade.

Treba da postoje procedure koje utvrđuju jasne uloge, odgovornosti i pristupe u izradi, sprovođenju i revidiranju djelotvornosti politika i zakonodavstva te omogućavaju djelotvorno određivanje prioriteta i redoslijeda aktivnosti. Te procedure treba da se slijede u praksi. Ministarstva treba da imaju funkcionalne sisteme i forume putem kojih se usaglašavaju plan rada i raspodjela resursa.

Kvalitetno donošenje politika zahtijeva i ocjenu mogućih troškova i koristi, te povezanih dugoročnih rizika za javne, privatne ili organizacije civilnog društva, životnu sredinu i šire društvo. Od samog početka treba da postoje dokazi da je politika neophodna te da će ona riješiti probleme zbog kojih je donešena.

Donosioci politika treba da koriste niz instrumenata koji će im pomoći da promisle i shvate potrebu za donošenjem predloženih intervencija u vidu javnih politika, te njihove posljedice, kao i da pomognu vladi u odmjeravanju relevantnih dokaza o vjerovatnim efektima takvih intervencija i da se konsultuju sa onima na koje one utiču. Sistemska struktura koja eksplicitno vrednuje i na najbolji način koristi dokaze je od velikog značaja za izradu politika i zakonodavstva. Treba da postoji kontinuirani proces koji naglašava značaj djelotvornog sprovođenja politika i zakonodavstva te osigurava sposobnost monitoringa i evaluacije efekata te procjenu stepena do kojeg se ciljevi postižu.

Konsultacije unapređuju kvalitet novih i postojećih politika i pravila. Mogu značajno pomoći u ocjeni potencijalnih učinaka predloženih izmjena politike. Stoga procesi konsultacija treba da se uključe u ključne faze izrade politika i zakonodavnog procesa, budući da rezultati konsultacija mogu da utiču na konačni koncept politike.

Proces izrade politike i zakonodavne procedure treba da osiguraju da je zakonodavstvo razumljivo, koherentno i javno dostupno.

Princip 8: Organizaciona struktura, procedure i raspodjela osoblja u ministarstvima osiguravaju sprovođenje donesenih politika i zakonodavstva i ispunjavaju vladine ciljeve.

1. Relevantni propisi uspostavljaju strukture, uloge i odgovornosti ministarstava i sektora nadležnih za izradu politika.

2. U pravilu, ključne funkcije donošenja politika ostaju u ministarstvima i ne prenose se na podređene organe.

3. Postoje jasne granice između ministarstava i unutar organizacionih jedinica pojedinačnih ministarstava u odnosu na izradu politika, izradu zakonodavstva i odgovornosti za sprovođenje.

4. Uspostavljene su jasna pravila ili procedure koje određuju uloge i odgovornosti ministarstava za srednjoročnu politiku i zakonodavno planiranje, uključujući planiranje finansiranja i drugih aspekata za sprovođenje.

5. Izrada politika i zakonodavne procedure propisane su u ministarstvima u skladu sa donošenjem politike od strane vlade, te standardima i zahtjevima vezanim za izradu propisa.

6. Jasno su propisani upravljanje izradom politika i zakonodavstva unutar ministarstava, rukovodeći nivoi nadležni za ove funkcije i način na koji se odgovornost delegira.

7. Institucionalni okvir i raspodjela osoblja unutar raznih sektora i jedinica dopušta ministarstvima da ispunjavaju vladine obaveze.


30

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na osnovu analize zakonodavstva i drugih dokumenata, koje nadopunjuju intervjui sa zvaničnicima:

Sprovesti kvalitativnu ocjenu relevantnih vladinih odluka i poslovnika da bi se utvrdilo da li postoji zahtijevana organizaciona struktura.

Analizirati pravilnike ministarstava (koja imaju sektorsku nadležnost) da bi se utvrdilo da li je odgovornost za izradu politika i odgovornost za izradu zakonodavstva raspodijeljena i na koji način.

Analizirati godišnje izvještaje ministarstava (ili njihove ekvivalente) da se osigura da se za pitanja koja obuhvataju više sektora uključe i druga relevantna ministarstva u razvijanje i usaglašavanje stanovišta po pitanju politike.

Analizirati godišnje planove ili strateške dokumente kojima se planiraju zadaci i njihovo izvođenje, te ih uporediti sa ukupnim brojem osoblja u ministarstvima kako bi se utvrdio komparativni obim posla i odredile neusklađenosti između obima posla i kapaciteta.

Analizirati zahtjeve po pitanju osoblja u smislu njegovog broja i raspodjele u svakom ministarstvu, npr. u sektorima i po funkcijama kao što su izrada politike, koordinacija i administrativna podrška, kao i stepen do kojeg su ovi zahtjevi ispunjeni.

Sprovesti intervjue da se prikupe dodatne informacije o stepenu do kojeg se zaista slijede dogovorene radne prakse.

Izvori informacija


poslovnik vlade, zakon o državnom budžetu i sve procedure koje se odnose na procese donošenja politika i odobravanje, te podjelu odgovornosti po pitanju politika širom vlade;

relevantne vladine odluke, strategije, akcione planove, sistematizacije itd. koje određuju zahtjeve u vezi sa brojem i raspodjelom osoblja u svakom ministarstvu, npr. u sektorima i po funkcijama kao što su izrada politike, koordinacija, sprovođenje politika i administrativna podrška;

interne radne procedure i opise procesa u ministarstvima;

godišnje programe rada i poslovne planove, te izvještaje o napretku ministarstava;

analizu prikupljenih podataka da bi se utvrdio mogući nesrazmjer između predviđenog broja zaposlenih, zaposlenih na radnim mjestima i planova za popunjavanje upražnjenih radnih mjesta, te da se detaljno razjasne interne radne procedure u ministarstvima iz uzorka.

intervjue sa rukovodiocima i odabranim članovima osoblja iz ministarstava kako bi se identifikovalo da li se propisani metodi rada slijede u praksi.


31

Princip 9: Procedure za evropske integracije i institucionalno uređenje predstavljaju sastavni dio procesa izrade politika i osiguravaju sistematsku i blagovremenu transpoziciju pravne tekovine.

1. Pravni okvir postavlja jasnu proceduru i utvrđuje odgovornost resornih ministarstava i drugih vladinih organa za transponovanje pravne tekovine, te postavlja zahtjeve koji se odnose na proces transponovanja.

2. Proces transponovanja pravne tekovine predstavlja sastavni dio cjelokupnog vladinog procesa izrade politika, sa jasno definisanim odgovornostima svih relevantnih strukturalnih jedinica u odnosu na planiranje, koordinaciju i monitoring, te osigurava usklađenost sa ustavom i nacionalnim pravnim sistemom.

3. Svi vladini organi zaduženi za transponovanje redovno koriste tabele usklađenosti u procesu transponovanja.

4. Relevantni zakoni, propisi i pravilnici propisuju jasne obaveze po pitanju međuresornih konsultacija na specijalističkom, rukovodnom i političkom nivou; ove obaveze se temeljito slijede.

5. Međuresorna koordinaciona struktura je čvrsta i omogućava rješavanje sukoba tokom izrade politika i procesa transponovanja pravne tekovine.

6. Interne strukture (evropske integracije i sektori za pravne poslove) koje koordiniraju transponovanje pravne tekovine u vladinim organima, imaju traženi kapacitet u smislu broja zaposlenih, ekspertize i vještina potrebnih za koordinaciju transponovanja.

7. Odgovorni sektori blisko sarađuju sa drugim sektorima za koordinaciju politika i pravne poslove; raspodjela dužnosti između koordinacionih sektora je jasna.

8. Pravna tekovina je prevedena na jezik države.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na osnovu analize zakonodavstva i drugih dokumenata, koje nadopunjuju intervjui sa zvaničnicima:

Analizirati relevantno zakonodavstvo i zvanične dokumente da bi se shvatili zahtjevi, ocijenilo da li su oni adekvatni i da li zakonodavstvo slijedi pod-principe. Ocijeniti da li je pravni okvir za proces EI koherentan sa nacionalnim okvirom za izradu politika.

Intervjuisati rukovodioca jedinice za koordinaciju EI, rukovodioca za koordinaciju transponovanja pravne tekovine ili rukovodioca pravne službe jedinice, rukovodioce kabineta predsjednika vlade koji su uključeni u donošenje odluka, te dva rukovodioca iz ministarstava (mogu to biti stalni sekretari ili rukovodioci sektora, u zavisnosti od zemlje).

Analizirati radne dokumente, uključujući nasumično odabrana tri dnevna reda za sastanke međuresorne koordinacione strukture za EI na svakom nivou, zapisnike sa sastanaka i primjere mišljenja koja u procesu transponovanja pravne tekovine daje koordinaciona jedinica za EI.

Analizirati godišnji obim transponovanja pravne tekovine i broj osoblja koje se bavi transponovanjem pravne tekovine u CV.

Analizirati pravilnike pilot ministarstva kako bi se utvrdilo da li je u datom ministarstvu organizovano transponovanje pravne tekovine i na koji način.

Analizirati godišnje planove koji bi trebalo da uključe transponovanje pravne tekovine.

Analizirati radne dokumente i pilot slučajeve transponovanja kako bi se utvrdio kvalitet i praktično funkcionisanje transponovanja.

Uporediti broj zaposlenih u ključnim strukturama nadležnim za koordinaciju transponovanja pravne tekovine sa planiranim obimom transponovanja i stvarnim izvršenjem tih planova.


32

Izvori informacija


poslovnik vlade; relevantne zakone, vladine odluke i podzakonske akte kojim se utvrđuju obavezni procesi za donošenje odluka u vezi sa EI, uključujući pregovore o pristupanju i transponovanje pravne tekovine;

pravilnike i interne radne procedure i opise procesa u ministarstvima;

godišnje programe rada, poslovne planove i izvještaje o napretku ministarstava;

statistički podaci o obimu transponovanja pravne tekovine (planirani obim i nacrti akata dostavljeni vladi na odobrenje) i broj osoblja koje se bavi transponovanjem pravne tekovine u užoj vladi i ministarstvima;

analiza prikupljenih podataka kako bi se utvrdio mogući nesrazmjer između predviđenog broja zaposlenih, stvarno zaposlenih na radnim mjestima i planova za popunjavanje upražnjenih radnih mjesta, te da se detaljno razjasne interne radne procedure u ministarstvima iz uzorka;

intervjui sa odgovornim osobama u užoj vladi, kao i sa rukovodiocima i odabranim članovima osoblja iz pilot ministarstava kako bi se identifikovalo da li se propisane radne procedure slijede u praksi.

Princip 10: Izrada politika i proces izrade pravnih akata zasnovani su na dokazima i ministarstva redovno koriste analizu njihovog uticaja.

1. Pravni okvir propisuje vrste analitičkih procesa i instrumente, te postavlja zahtjeve i standarde koji se očekuju od resornih ministarstava za donošenje politike bazirane na dokazima i izradu propisa.

2. Jasne i transparentne metodologije i kriterijumi su dostupni kako bi se analizirali uticaji novih politika i propisa uključujući definisanje pitanja/problema i analize potencijalnih uticaja (benefiti, troškovi i očekivani učinci i rizici).

3. Analitički pristup i nivo analize su srazmjerni složenosti pitanja koja se analiziraju, a uključuju, kada je to potrebno, rodnu analizu kako bi se identifikovale praznine između de jure i de facto statusa rodne jednakosti.

4. Analize su zasnovane na relevantnim, pouzdanim i ažuriranim podacima i informacijama, uključujući posebne podatke o rodu kada je to neophodno.

5. Opcije politika su troškovno razložene, a rezultati analize jasno ukazuju na izvor(e) finansiranja predložene politike, povezujući očekivane troškove mjera i proces srednjoročnog finansijskog planiranja. Prijedlog je finansijski prihvatljiv u okviru trenutnih budžetskih aranžmana, odnosno dato je obrazloženje za bilo koje odstupanje i potrebu za dodatnim finansiranjem.

6. Jasno je utvrđena odgovornost nad svakodnevnim vođenjem analiza i osiguranjem njihovog kvaliteta, a institucije ispunjavaju utvrđene odgovornosti. Kada postoji više institucija koje dijele ovu ulogu, resorna ministarstva poznaju svoje pojedinačne uloge.

7. U analizama se rutinski identifikuju mehanizmi za monitoring sprovođenja, za evaluaciju napretka i identifikovanje prepreka za uspješno sprovođenje politika, a unutar analiza rutinski su identifikovane konkretni dijelovi zakonodavstva.


33

Analitički okvir


Metodi koji su korišćeni su kvalitativne i kvantitativne ocjene, bazirane na analizi dokumenata politike i rezultata korišćenih analitičkih sredstava, u kombinaciji sa intervjuima sa osobljem iz resornih ministarstava, nevladinih organizacija (NVO) i uže vlade:

Analizirati relevantna pravila ili propisane procese i standarde kako bi se ocijenile opcije javnih politika i procesi koje ministarstva slijede kada preduzimaju analizu problema, identifikovanje opcija i analizu uticaja različitih opcija.

Analizirati relevantna pravila u pogledu pitanja koja je potrebno obuhvatiti dokumentacijom za vladine sastanke sa svrhom opravdavanja prijedloga politika (npr. analiza opcija, budžetske implikacije, implikacije po EI).

Koristeći uzorak rezultata analize, ispitati do koje mjere se rutinski slijede zahtijevani procesi te ispitati slučajeve kada se dešavaju izuzeci.

Analizirati relevantne smjernice i obrasce za korišćenje analitičkih sredstava (npr. analiza uticaja za dvije do četiri oblasti politike) da se utvrdi stepen do kojeg se slijede.

Analizirati stepen do kojeg vlada nadzire i revidira kvalitet korišćenja analitičkih sredstava, poput analize uticaja.

Revidirati rezultate relevantnih sredstava za izradu politike na uzorku nekoliko oblasti politike (npr. analize uticaja ili analize troškova i koristi, koje se primarno odnose na tri oblasti – izrada i procjena politike, pouzdanost procjene i plan za implementaciju i evaluaciju).

Ispitati analitičke dokumente iz uzorka oblasti javnih politika kako bi se pronašli dokazi o logičkom pristupu identifikovanju suštine problema politike, razmatranju opcija i evaluaciji njihovih troškova i koristi. Posebno, ocijeniti da li se posvećuje adekvatna pažnja dostupnosti dovoljnih resursa za postizanje navedenih koristi politike prije njenog sprovođenja (ex ante).

Intervjuisati osoblje (npr. analitičare, ekonomiste, pravnike i zaposlene koji rade na izradi politika) koje je uključeno u razvijanje analize uticaja propisa u ministarstvima kako bi se procjenio način na koji koriste obavezne analitičke procese u praksi, te da li su mehanizmi za monitoring i sprovođenje adekvatni.

Izvori informacija


relevantne zakone i zvanične procedure (poslovnik vlade ili vladine odluke) koje definišu usaglašeni proces za analizu uticaja propisa i strukture za podržavanje resornih ministarstava i za evaluaciju analize uticaja propisa;

dokumente smjernica koje izdaje Uži kabintet vlade da pomognu resornim ministarstvima u njihovim analizama oblasti politike;

rezultate analitičkih sredstava (npr. analiza uticaja propisa, analiza fiskalnog uticaja);

dokumente javne politike ili koncepta (npr. konceptni dokumenti, memorandumi sa objašnjenjima);

sve interne ili vanjske evaluacione studije (npr. Svjetske banke ili Međunarodnog monetarnog fonda) o korišćenju i kvalitetu postojećih analitičkih sistema (npr. analiza uticaja propisa ili fiskalne procjene);

intervjue sa osobljima Užeg kabineta Vlade, NVO-a i ministarstava koja se bave ocjenom učinka i izradom politika kako bi se ocijenio kvalitet i logika sprovedenih analiza i razumijevanje zahtijevanih procedura;

Internet stranicu relevantne nacionalne agencije/zavoda za statistiku.


34

Princip 11: Javne politike i zakonodavstvo su izrađeni na inkluzivan način koji omogućava aktivno učešće društva i koordinacione perspektive unutar vlade.

1. Postoje postupci koji omogućavaju djelotvorne javne rasprave i dosljedno se primjenjuju u ministarstvima, čime se omogućava nevladinim organizacijama i građanima da participiraju i utiču na vladinu politiku. Postoji proaktivan pristup osnaživanju građana, posebno žena, za učešće u donošenju odluka.

2. Proces i vrijeme održavanja rasprava daju dovoljno prilika svim ključnim zainteresovanim stranama i obuhvaćenim grupama da vrše kontrolu i daju svoje komentare. Dokumenti za raspravu imaju jasnu strukturu i fokusiraju se na konkretna pitanja i probleme koji bi mogli biti od interesa za javnost i ključne zainteresovane strane.

3. Mehanizmi i procedure javnih rasprava uključuju prethodno obavještavanje svih onih na koje će vjerovatno uticati promjene javne politike i ostalih zainteresovanih strana (npr. nevladinih organizacija, privatnog sektora i savjetodavnih organa), i te se procedure dosljedno slijede tokom javne rasprave.

4. Ministarstva imaju dovoljno vremena i resursa da prikupljaju, analiziraju i koriste informacije dobijene od učesnika rasprave.

5. Vlada djelotvorno sarađuje i održava konstruktivne diskusije o načinu na koji su stavovi učesnika rasprava oblikovali i uticali na politiku i konačne vladine odluke.

6. Procedure i strukture za konsultacije o prijedlozima između ministarstava djeluju djelotvorno i bave se ne samo procesom već i suštinskim pitanjima, da bi omogućile izradu politika i propisa koji nadopunjuju postojeći sistem.

7. Vodeće ministarstvo izvještava o ishodu međuresornih konsultacija u sklopu dokumentacije koju dostavlja zajedno sa onom koja se odnosi na tačke dnevnog reda za vladine sjednice.

8. Međuresorni mehanizmi za rješavanje sporova ugrađeni su u proces donošenja odluka i na administrativnom i na političkom nivou kako bi se osigurao pristup zainteresovanim stranama u vladi i da bi se potpuno iskoristila ekspertiza administracije u svrhu optimalnog rješavanja sukoba prije nego se to pitanje razmatra na vladi.

Analitički okvir


Metod koje je korišćen su uglavnom kvalitativne ocjene zasnovane na analizi dokumenata o javnim i međuresornim konsultacijama o politikama:

Ispitati konkretne slučajeve izrade politika i konsultacije da bi se ocijenilo do koje mjere resorna ministarstva u praksi slijede usaglašene procedure.

Pregled procedura koje se odnose na javne rasprave. Izvršiti kvalitativnu ocjenu poslovnika i drugih relevantnih propisa, ispitujući zahtjeve za međuresorne konsultacije (npr. vrste dokumenata i nivo detalja koji se zahtijeva, te vrijeme potrebno da se postigne dogovor širom vlade).

Ocijeniti do koje mjere ministarstva razumiju i slijede procedure međuresornih konsultacija. Dodatno, intervjuisati relevantno osoblje iz resornih ministarstava da bi se utvrdilo na koji način pravila djeluju u praksi. Fokusirati se na koordinacione sektore, poput sektora za evropske integracije i koordinaciju politika.

Ocijeniti na osnovu podataka prikupljenih od resornih ministarstava na koji način vrše evaluaciju svog poznavanja pravila i dobrih praksi koje se odnose na javne rasprave i ocijeniti koliko često se održavaju rasprave o predloženim izmjenama politike u odnosu na broj izmjena politike predviđen u godišnjem planu rada vlade. Takođe ocijeniti do kojeg stepena ministarstvo objavljuje rezultate rasprava, uz objašnjenje na koji način su one uticale na finalizovanje javne politike.


35

Ocijeniti na temelju podataka koji su prikupljeni od najznačajnijih NVO-a, a koji se odnose na odabrani uzorak javnih politika koje one prate, da li su zadovoljni svojim učešćem u procesu izrade i sprovođenja javnih politika.

Pregled dokumenata koji se dostavljaju kao prateći dokumenti za vladine odluke u odabranim pilot oblastima javnih politika da se ocijeni koliko kvalitetno se slijede procedure.

Koristeći dva do četiri primjera rasprava, evaluirati da li su grupe na koje će promjene najvjerovatnije uticati aktivno konsultovane.

Uporediti relevantne dokumente (npr. dopisi vladi za odobrenje javne politike, izvještaji o zaključcima javne rasprave), koji ukazuju na način na koji su rasprave sprovedene i korišćeni njihovi rezultati, sa mjerom do koje je nadležni organ pružio povratne informacije o procesu i sa njegovim razlozima za prihvatanje ili odbacivanje rezultata konsultacija. To uključuje:

o za međuresorne konsultacije, analizu korespondencije između ministarstva i Užeg kabineta Vlade, da bi se ocijenio praktični rad na izradi i planiranju politike, a posebice postojanje adekvatnih i dovoljno detaljnih informacija koje se dostavljaju užoj vladi i usklađenost sa obaveznim zahtjevima, poput EI i obrazloženja budžetskih implikacija.

o za međuresorne konsultacije, analizu zapisnika sa relevantnih sastanaka (npr. državnih sekretara i ministarskih odbora) u kojima je došlo do različitih mišljenja među ministarstvima ili između ministarstava i uže vlade, da bi se ispitalo na koji način su te razlike prevaziđene.

o za javne rasprave, pregled korespondencije (npr. zvanični izvještaji, dopisi, emailovi) između resornih ministarstava i dijela Užeg kabineta Vlade nadležnog za rasprave da bi se utvrdilo kakve su prirode diskusije o raspravama.

Pregled izvještaja sa javnih rasprava/radnih grupa da bi se utvrdio nivo posjećenosti ovakvih participatornih događaja i njihov uticaj na izradu javne politike.

Intervjuisati osoblje iz resornih ministarstava o tome na koji način sprovode rasprave u odabranim oblastima javnih politika.

Pregledati relevantne podatke o angažovanosti civilnog društva dobijene od međunarodnih organizacija (npr. Transparency International, Indeks boljeg života (Better Life Index) Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), rezultate OECD-ovih istraživanja pod nazivom Indikatori regulatornih sistema upravljanja (Indicators of Regulatory Management Systems) i ostale podatke od regionalnih NVO) o stepenu uključenosti civilnog društva.

Izvori informacija


svo relevantno zakonodavstvo koje propisuje zahtjeve za međuresorne konsultacije i javne rasprave (npr. ustav, poslovnik, odluke vlade, zakoni o NVO);

smjernice za dobru praksu vođenja javnih rasprava koje izdaje Uži kabinet Vlade;

izvještaji od svake institucije Užeg kabineta Vlade koja je zadužena za nadziranje uključenosti NVO-a u rad vlade; evidencije (Excel, Word, email, itd.) materijala koji se odnose na prijedloge javnih politika dostavljenih generalnom sekretaru i Užem kabinetu Vlade;

dokumentacija koja prati stavke dostavljene vladi na odlučivanje;

objavljeni dokumenti o raspravama;

za javne rasprave, zapisnici sa relevantnih sastanaka Užeg kabineta Vlade koji se odnose na izradu politika, a gdje je vladina odluka bila u suprotnosti sa mišljenjima većine učesnika rasprave;

za međuresorne konsultacije, evidencija komunikacije između ministarstva i Užeg kabineta Vlade; zapisnici sa sastanaka na kojima se raspravljalo o pitanjima politike, npr. sastancima državnih sekretara i ministarskih odbora;

svi izvještaji Užeg kabineta Vlade o detaljnosti, opširnosti i kvalitetu rasprava;

izvještaji Transparency International, OECD Better Life Index i regionalnih NVO-a.

podaci prikupljeni iz uzorka resornih ministarstava o prirodi i praksi međuresornih konsultacija; intervjui sa osobljem iz dva resorna ministarstva, sa fokusom na koordinacione sektore (npr. sektor za evropske integracije i koordinaciju politike), o procesu međuresornih konsultacija.


36

Princip 12: Zakonodavstvo je konzistentno po svojoj strukturi, stilu i terminologiji; zahtjevi koji se odnose na izradu pravnih akata primjenjuju se dosljedno u svim ministarstvima; zakonodavstvo je dostupno javnosti.

1. Postoje procesi i smjernice i primjenjuju se u cilju osiguranja koherentnosti i kvaliteta izrade zakonodavstva čime se podstiče donošenje jednostavnijih i razumljivijih zakona.

2. Smjernice bliže uređuju formalnosti i aranžmane, uključujući i načine donošenja i pokretanja zakona te prelazna pitanja. Pomažu onima koji rade na nacrtima primarnog i sekundarnog zakonodavstva.

3. Postoji kontinuirani program edukacije za izradu propisa. On uključuje pitanja transponovanja propisa i osigurava da su osobe koje rade na izradi nacrta tehnički kompetentne i da uzimaju u obzir jednaki tretman kada je to potrebno.

4. Postoje procedure kojima se omogućava jednostavan pristup zakonodavstvu, uključujući ispunjavanje formalnih odgovornosti za praćenje objavljivanja i dostupnosti zakona za javnost.

5. Upravne smjernice, dokumenti, direktive, tumačenja, bilteni i druga pravila koja nemaju snagu zakona, ali imaju praktični učinak, jasni su i lako dostupni.

6. Potpuni Registar zakona koji je na snazi dostupan je javnosti, uključujući i prečišćene verzije pravnih akata.

7. Zakoni i sva prateća objašnjenja, npr. smjernice za one na koje se odnose pravne izmjene, dostupni su u elektronskoj formi.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su kvalitativne ocjene na temelju analize zakonodavstva, intervjua, radnih dokumenata i kvantitativne analize zasnovane na podacima:

Analizirati relevantno zakonodavstvo i zvanične dokumente da bi se shvatili zahtjevi, ocijenilo da li su adekvatni i analizirati da li zakonodavstvo slijedi pod-principe.

Sprovesti intervjue da se utvrdi da li su donosiocima politika dostupni adekvatni savjetodavni izvori za pitanja koja se odnose na stil i strukturu primarnog i sekundarnog zakonodavstva.

Intervjuisati osoblje iz ministarstava i predstavnike nevladinog sektora da bi se ocijenilo jedinstvo zakonske strukture i stila.

Analizirati uzorak zakonodavstva kako bi se utvrdilo da li je namjera javne politike koncizno izražena, da li postiže svoju svrhu na pravno zasnovan način i da li je tehnički sprovodiva.

Pregledati uzorak zakonodavstva i relevantna objašnjena da bi se utvrdila svrha konkretnog akta, dužnosti koje nameće ili prava/beneficije koje dodjeljuje; ocijeniti da li je razumljiv i pristupačan osobama koje nisu pravnici.

Pregledati relevantne Internet stranice i Službeni list kako bi se provjerilo da li su dostupne prečišćene verzije zakona i da li je svo zakonodavstvo dostupno javnosti, kao i sva relevantna objašnjenja.


37

Izvori informacija


ustav;

poslovnici vlade i Skupštine; vladine odluke i podzakonski akti koji propisuju obavezne procese;

smjernice;

publikacije vlade i akademska literatura koja opisuje i obrađuje proces izrade propisa u državi, na osnovu kojih se vidi da li proces adekvatno djeluje;

službeni list ili evidencija broja i vrste zakonodavnih izmjena i dopuna;

Internet stranica vlade;

uzorak zakonodavstva;

intervjui;

ulazne informacije dobijene od osoba koje rade na izradi pravnih akata;

izvještaj Svjetske banke „Doing Business“;

izvještaji Evropske banke za obnovu i razvoj.

3. Publi Service and Human Resource Management

3 Državna služba i upravljanje ljudskim resursima

Poglavlje 3 Državna služba i upravljanje ljudskim resursima

39

DRŽAVNA SLUŽBA I UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA

Državna služba je jedna od ključnih komponenata javne uprave. Pravno dobro osmišljen i rukovođen sistem državne službe omogućava državi da dostigne adekvatan nivo profesionalizma, održivosti i kvaliteta javnih usluga u svim dijelovima uprave i pruži kvalitetnije usluge građanima i poslovnoj zajednici.

Moderna, ustavna državna služba u demokratskom društvu smatra se mogućom samo kada su ispunjeni slijedeći uslovi:

razdvajanje javne i privatne sfere;

razdvajanje politike i uprave;

individualna odgovornost državnih službenika;

dostatna zaštita radnih mjesta, adekvatan nivo plate i stabilnosti, jasno utvrđena prava i obaveze državnih službenika;

zapošljavanje i napredovanje po osnovu zasluga5. Države članice Evropske unije (EU) usvojile su različite pristupe državnoj službi, koji obično vuku korijene iz istorije tih država i s vremenom su mijenjani. Nekoliko zemalja, kao što su Francuska, Holandija, Španija i Švedska imaju državne službe koje obuhvataju svakog zaposlenog u javnom sektoru i širok koncept državne službe, dok su druge zemlje, kao što su Austrija, Danska i Italija ograničile obim državne službe na tzv. “srž javne uprave”, tj. ministarstva, policiju, pravosuđe, odbranu i vanjske poslove. Skoro sve države članice održavaju podjelu na zaposlene u javnom sektoru na koje se primjenuje poseban zakon i na one na koje se primjenjuju opšti propisi o radu. Međutim, opšta tendencija je da raste procenat zaposlenih na koje se primjenjuju opšti propisi o radu, a procenat državnih službenika opada, a državna služba se koncentriše uglavnom na osnovne oblasti uprave. Još jedan trend ide u pravcu rascjepkanosti radne snage u državnoj službi na centralni, regionalni, lokalni i polu-državni nivo6.

Evropski sud pravde (ESP) (Predmet 149/79), a kroz tumačenje i Evropska komisija (EK) i SIGMA (SIGMA Dokument br. 27, 1999.)7, primjenjuju sljedeća dva kriterijuma za definisanje pozicija koje bi mogle biti rezervisane za državne službenike:

pozicije sa javnim ovlašćenjima i zakonskim nadležnostima za izvršavanje ovlašćenja koja nosi javno pravo, za predlaganje javnih politika i regulatornih instrumenata ili davanje savjeta o njima;

pozicije koje nose odgovornost za zaštitu opštih interesa države ili drugih javnih organa8. Uzimajući u obzir principe evropskog upravnog prava, skup uslova za državnu službu koja izvršava ključne funkcije države i sudsku praksu Evropskog suda pravde u definisanju državnih službenika, SIGMA u ovim Principima primjenjuje uzak djelokrug državne službe u oblasti „upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi” koji obuhvata:

ministarstva i organe uprave koji odgovaraju direktno vladi, premijeru ili ministrima, tj. državna služba u strogom smislu riječi;

5 Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) (1999), European Principles for Public Administration, SIGMA Papers,

No. 27, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en 6 Evropski institut za javnu upravu (2012.), The future of public employment in central public administration: Restructuring in

times of government transformation and the impact on status development, EIPA, Luxembourg [Budućnost državne službe u centralnoj javnoj upravi-Prestrukturiranje u doba transformacije vlada i uticaj na statusni razvoj].

http://www.eupan.eu/files/repository/2013021293522_Study_The_future_of_public_employment.pdf 7 Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) (1999), European Principles for Public Administration, SIGMA Papers,

No. 27, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en 8 Primjenom ovih kriterijuma, obavljanje sljedećih funkcija bi se moglo smatrati pozicijama u državnoj službi: rukovođenje

upravnim organom; vršenje državnog i upravnog nadzora, kao i interne revizije; osiguravanje bezbjednosti i ustavnog poretka države; stalna vojna odbrana države i relevantna priprema; procesuiranje djela koja predstavljaju kršenje zakona; diplomatsko predstavljanje države u vanjskim odnosima; donošenje odluka potrebnih za obavljanje najvažnijih funkcija ustavnih organa (Skupština, predsjednik, vrhovna institucija za reviziju, Ombudsman i sudovi), njihova suštinska priprema ili izvršenje; suštinska priprema ili sprovođenje odluka o donošenju politika u nadležnosti vlade, savjet lokalne uprave, opština ili gradske vlasti; aktivnosti koje se radi interesa države ili jačanja upravnog organa ne mogu staviti u nadležnost osobe čiji je odnos sa organom vlasti regulisan isključivo privatnim pravom.

http://www.eupan.eu/files/repository/2013021293522_Study_The_future_of_public_employment.pdf


40

administracije Skupštine, predsjednika i premijera;

ostale upravne organe na nivou centralne administracije, ako su odgovorni za zaštitu opštih interesa države ili drugih javnih organa;

nezavisni ustavni organi koji odgovaraju direktno Skupštini. Opseg državne službe u ovim principima ne obuhvata institucije na nivou sub-nacionalne administracije i posebne vrste državne službe, izabrane i politički imenovane zvaničnike, niti pomoćno osoblje u organima uprave.

Ovo poglavlje definiše dva ključna zahtjeva i sedam Principa koji određuju funkcionisanje državne službe.


Strateški, pravni i institucionalni okviri za državnu službu

Ključni zahtjev: Djelokrug državne službe je jasno definisan i primjenjuje se u praksi, tako da postoji javna politika, pravni okvir i institucionalno uređenje za profesionalnu državnu službu.

Princip 1: Djelokrug državne službe je adekvatan, jasno definisan i primjenjuje se u praksi.

Princip 2: Uspostavljen je strateški i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu službu i primjenjuje se u praksi; institucionalno uređenje omogućava konzistentne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima širom državne službe.

Upravljanje ljudskim resursima

Ključni zahtjev: Profesionalnost državne službe osigurava se dobrim standardima upravljanja i praksama upravljanja ljudskim resursima.

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriterijumi za raspored na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su eksplicitno postavljeni.

Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički uticaj na više rukovodeće pozicije u državnoj službi.

Princip 5: Platni sistem za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; pravičan je i transparentan.

Princip 6: Osigurano je stručno usavršavanje državnih službenika; ono obuhvata redovno obučavanje, pravičnu ocjenu rada, mobilnost i unaprjeđenje na osnovu objektivnih i transparentnih kriterijuma i zasluga.

Princip 7: Postoje mjere za promociju integriteta i sprječavanje korupcije te za osiguravanje discipline u državnoj službi.


41

Strateški, pravni i institucionalni okviri za državnu službu

Ključni zahtjev: Djelokrug državne službe je jasno definisan i primjenjuje se u praksi, tako da postoji javna politika, pravni okviri i institucionalno uređenje za profesionalnu državnu službu.

Čvrsto upravljanje ljudskim resursima (ULjR) u državnoj službi ne zavisi samo od primjene modernih ULjR alata i tehnika, nego i od racionalne politike, pravne osnove i institucionalnog uređenja. Strateška politika o ULjR u državnoj službi, uz adekvatne zakonske odredbe koje obuhvataju odgovarajući djelokrug državne službe i efikasno institucionalno uređenje čine osnovu za efikasno i djelotvorno funkcionisanje državne službe.

Princip 1: Djelokrug državne službe je adekvatan, jasno definisan i primjenjuje se u praksi.

1. Postoji jasna zakonska osnova kojom je utvrđen horizontalni i vertikalni djelokrug državne službe (tj. zakon o državnim službenicima i namještenicima, zakoni o ustavnim organima, zakoni o posebnim vrstama državne službe).

2. Horizontalni djelokrug minimalno obuhvata pozicije sa javnim ovlašćenjima u skladu sa javnim pravom, koje nose odgovornost za zaštitu opštih interesa države ili drugih javnih organa u sljedećim institucijama:

ministarstva i organi uprave koji odgovaraju direktno vladi, predsjedniku Vlade ili ministrima, tj. državna služba na nivou centralne administracije;

administracije Skupštine, predsjednika i premijera;

ostali upravni organi na nivou centralne administracije, ako su uključeni u djelokrug državne službe u smislu zakona o državnim službenicima i namještenicima;

ustavni i drugi nezavisni organi koji podnose izvještaje Skupštini. 3. Vertikalnim djelokrugom je jasno utvrđena gornja i donja linija podjele između političkih pozicija,

državnih službenika i namještenika/ pomoćnog osoblja. 4. Materijalnim djelokrugom su utvrđene sve opšte odredbe od značaja za radne odnose državnih

službenika i upravljanje državnom službom9. 5. Državni službenici se razlikuju od političkih pozicija, tj. političke pozicije nisu uključene u djelokrug

državne službe.

Analitički okvir


Korišćeni metod su kvalitativne ocjene na osnovu analize Ustava i primarnog zakonodavstva, intervjua i relevantnih dokumenata, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri je utvrđenim zakonskim okvirom jasno definisan djelokrug državne službe, da li su političke pozicije isključene iz djelokruga državne službe, te da li su opšte odredbe i principi zakona o državnoj službi primjenjivi na sve vrste državne službe:

Analizirati ustav i primarno zakonodavstvo (tj. zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima, zakone o posebnim vrstama državne službe, zakone o ustavnim i nezavisnim organima).

Obaviti dopunske razgovore sa ključnim osobama, uključujući osobe iz reprezentativnog uzorka organa uprave, i analizirati ostale relevantne dokumente, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri se utvrđeni djelokrug državne službe primjenjuje u praksi.

9 Primarno zakonodavstvo treba da obuhvata sljedeća važna pitanja iz materijalnog djelokruga državne službe: djelokrug i

principi državne službe; klasifikacija; zapošljavanje i odabir, uključujući državne službenike na višim rukovodnim pozicijama; prava i dužnosti državnih službenika, uključujući sistem integriteta; plate (osnovni principi i komponente platnog sistema); profesionalno usavršavanje, uključujući ocjenu rada, obuku, mobilnost i unapređenje; disciplinski postupci, uključujući prekid odnosa u okviru državne službe; prekid ugovora o radu, uključujući degradiranje i otpuštanje viška radnika; upravljanje i centralnu koordinaciju državne službe.


42

Izvori informacija


Ustav;

zakoni o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima, zakoni o posebnim vrstama državne službe, zakoni o ustavnim i nezavisnim upravnim organima).

nacrti zakona o državnoj službi ili izmjena i dopuna važećih zakona o državnoj službi u završnoj fazi skupštinskog postupka;

intervjui sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, predsjedavajućim komisije za državnu službu (KDS) ili druge ekvivalentne komisije (Komisije za žalbe(KzŽ)), predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, generalnim direktorima u organima uprave, predstavnicima sindikata državne službe;

intervjui sa predstavnicima organizacija civilnog društva, akademske zajednice i međunarodnih organizacija;

godišnji izvještaji centralne koordinacione jedinice za državnu službu, Komisije za žalbe ili ekvivalentne komisije i Ombudsmana, kao i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.

Princip 2: Uspostavljen je strateški i pravni okvir za profesionalnu i koherentnu državnu službu i primjenjuje se u praksi; institucionalno uređenje omogućava konzistentne i djelotvorne prakse upravljanja ljudskim resursima širom državne službe.

1. Postoji utvrđena politika u okviru relevantnih strategija (npr. program vlade, strategija za reformu javne uprave) za razvoj državne službe, sa jasnim i koherentnim mjerama koje će podržati njeno sprovođenje.

2. Primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi osigurava transparentnost, otvorenost, odgovornost, efikasnost i djelotvornost.

3. Opšte odredbe zakona o državnoj službi primjenjive su na posebne vrste državne službe (npr. policija, zatvor, odbrana, služba za vanjske poslove) i osoblje ustavnih organa, ili su opšte odredbe i principi zakona o posebnim vrstama državne službe i ustavnim organima uglavnom slične opštim odredbama zakona o državnoj službi.

4. Stepen regulisanja u primarnom i sekundarnom zakonodavstvu adekvatno je izbalansiran, kako bi se omogućila fleksibilnost i osigurala stabilnost državne službe.

5. Politička odgovornost za državnu službu jasno je utvrđena. 6. Postoji centralna koordinaciona jedinica, dovoljno osnažena i sposobna da predvodi, podržava i

prati implementaciju vrijednosti, politike i pravnog okvira za državnu službu. 7. Postoji sistem za upravljanje ljudskim resursima kojim se podržava strateško kadrovsko planiranje,

upravljanje i praćenje praksi upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi, uključujući ispravne i potpune podatke na nivou institucija cjelokupne državne službe i državnih službenika kao pojedinaca koji su obavezni prema zakonu i kojima se omogućava prikupljanje statističkih podataka na određeni datum. Ovaj sistem vrši elektronsku interakciju sa drugim nacionalnim bazama podataka, kako bi se izbjeglo dupliranje prikupljanja podataka.

8. U cjelokupnoj državnoj službi su osigurane profesionalne i dosljedne službe za upravljanje ljudskim resursima, sa dovoljno kapaciteta za upravljanje radnom snagom i sprovođenje zakonodavstva o državnoj službi.


43

Analitički okvir


Korišćeni metod su kvalitativna ocjena na osnovu analize dokumenata o politikama, primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjua i drugih relevantnih dokumenata, kako bi se ocijenili ciljevi, mjere i sprovođenje utvrđenih politika državne službe:

Analizirati relevantne politike, npr. program vlade, nacionalnu razvojnu strategiju, strategiju za reformu državne uprave (RJU), strategiju javne/državne službe, strategiju za borbu protiv korupcije, kao i njihove akcione planove i izvještaje o implementaciji.

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi, kako bi se provjerilo u kojoj je mjeri utvrđeni zakonski okvir usklađen sa vrijednostima upravnog prava i obuhvata sve aspekte od značaja za radne odnose državnih službenika i upravljanje državnom službom.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati kodekse ponašanja i smjernice o vrijednostima i ponašanju u državnoj službi.

Analizirati godišnje izvještaje centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove, Komisije za žalbe i Ombudsmana, kao i druge relevantne izvještaje ili dokumente.

Uvid u funkcionisanje kadrovskog informacionog sistema (KIS).

Obaviti dopunske razgovore sa ključnim osobama, uključujući osobe iz reprezentativnog uzorka organa uorave, i analizirati ostale relevantne dokumente i podatke, kako bi se ocijenila praktična primjena zakonskog okvira.

Izvori informacija


zakon o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima, zakoni o posebnim vrstama državne službe, zakoni o ustavnim i nezavisnim upravnim organima, zakon o upravnim sudovima, zakon o Ombudsmanu ili relevantnom nadzornom organu);

nacrti relevantnog primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrti izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka;

intervjui sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, predsjedavajućim Komisije za žalbe, predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, generalnim direktorima u organima uprave, šefovima ULjR službi u ministarstvima i upravnim organima (ako je ULjR decentralizovan), predstavnicima sindikata državne službe;

intervjui sa predstavnicima organizacija civilnog društva, poslovne zajednice, akademske zajednice, međunarodnih organizacija;

izvještaji o aktivnostima i sprovođenju relevantnih politika i strategija;

godišnji izvještaji centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), Komisije za žalbe, Ombudsmana i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.


44

Upravljanje ljudskim resursima

Ključni zahtjev: Profesionalnost državne službe osigurava se dobrim menadžerskim standardima i praksama upravljanja ljudskim resursima.

Zapošljavanje i otpuštanje državnih službenika po osnovu zasluga je od presudnog značaja za osiguravanje održive državne službe po osnovu zasluga, koja je potrebna za što djelotvorniju izradu i sprovođenje javnih politika, bez obzira na promjene vlade. Zdrave procedure zapošljavanja su preduslov za profesionalnu državnu službu, ali moraju biti dopunjene drugim alatima ULjR, uključujući politiku zarada, ocjenu rada, profesionalnu obuku i usavršavanje, mjere integriteta i disciplinske postupke. To je neophodno ne samo za privlačenje vrijednih kadrova u državnu službu, nego i za njihovo zadržavanje i motivisanje za ostvarivanje strateških ciljeva države.

Princip 3: Zapošljavanje državnih službenika zasnovano je na zaslugama i jednakom tretmanu u svim fazama zapošljavanja; kriterijumi za raspoređivanje na niže rangirano radno mjesto i prekid radnog odnosa za državne službenike su eksplicitno postavljeni.

1. Proces zapošljavanja i odabira u državnoj službi, bilo interno ili izvana i bez obzira na kategoriju državnih službenika jasno se zasniva na zaslugama, jednakim mogućnostima i otvorenom takmičenju. Zakonom o državnoj službi će se jasno utvrditi da se svaki oblik zapošljavanja i odabira koji nije baziran na zaslugama smatra zakonski nevažećim.

2. U primarnom zakonodavstvu su utvrđeni opšti uslovi za prijavljivanje na radna mjesta u državnoj službi i opšte odredbe kojima se osigurava kvalitet procesa zapošljavanja. Detaljne procedure, uključujući specifične uslove za svaku kategoriju/klasu, opise posla, okvire kompetencija, metode odabira, sisteme bodovanja i sastava komisija za odabir uglavnom su regulisani sekundarnim zakonodavstvom.

3. U sastavu komisija za provjeru sposobnosti su osobe sa stručnim znanjem i iskustvom u procjeni različitih vještina i kompetencija kandidata za pozicije u državnoj službi, bez političkog uplitanja.

4. Kandidati koji nisu izabrani imaju pravo da se žale na nepravedne odluke o zapošljavanju. 5. Svi organi uprave osiguravaju zaštitu od diskriminacije osoba koje se prijavljuju za radna mjesta u

državnoj službi i postojećih zaposlenih, u skladu sa principom jednakog postupanja. U slučajevima koji su eksplicitno utvrđeni zakonom, u procesu zapošljavanja se uzima u obzir sveobuhvatna jednaka zastupljenost.

6. Objektivni kriterijumi za degradiranje (nazadovanje) državnih službenika i prekid radnog odnosa u državnoj službi eksplicitno su utvrđeni zakonom.

7. Državni službenici imaju pravo da se žale na nepravedno degradiranje i otpuštanje.

Analitički okvir


Korišćeni metodi su: kvalitativna i kvantitativna ocjena na osnovu analize primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjui sa ključnim osobama, podaci prikupljeni putem KIS-a, intervjui i drugi relevantni dokumenti i kvantitativni indikatori, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri su utvrđeni pravni okvir i prakse u zapošljavanju usklađeni sa Principom:

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o zapošljavanju u državnoj službi.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva o zapošljavanju u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati KIS i godišnje izvještaje centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), KzŽ, Ombudsmana i upravnih sudova, kao i druge relevantne izvještaje ili dokumente, kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira za zapošljavanje.

Analizirati sljedeće informacije o uspješnosti rada za tri prethodne godine:


45

o godišnja fluktuacija državnih službenika na nivou centralne administracije10; o fluktuacija državnih službenika na nivou centralne administracije u roku od šest mjeseci

nakon promjene vlade; o prosječan broj kandidata po upražnjenom radnom mjestu u državnoj službi na nivou

centralne administracije; o procenat upražnjenih radnih mjesta u državnoj službi na nivou centralne administracije

koja se popunjavaju putem javnog oglasa i konkursa; o procenat upražnjenih radnih mjesta u državnoj službi na nivou centralne administracije

koja se popunjavaju putem internog oglasa; o procenat žena i muškaraca u državnoj službi na nivou centralne administracije; o procenat žena i muškaraca na višim rukovodnim pozicijama u državnoj službi na nivou

centralne administracije; o procenat državnih službenika u državnoj službi na nivou centralne administracije koji

imaju drugačije etničko porijeklo u odnosu na opštu etničku podjelu u državi prema posljednjem popisu stanovništva;

o procenat žalbi na proces zapošljavanja u državnoj službi na nivou centralne administracije i broj prihvaćenih žalbi;

o procenat žalbi na prekid radnog odnosa u državnoj službi na nivou centralne administracije i broj prihvaćenih žalbi;

Obaviti dopunske razgovore sa ključnim osobama, uključujući osobe iz reprezentativnog uzorka organa uprave, i analizirati podatke kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira za zapošljavanje.

Izvori informacija


zakone o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima), zakoni o posebnim vrstama državne službe, zakoni o ustavnim i nezavisnim upravnim organima u pogledu zapošljavanja;

nacrte relevantnog primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva o zapošljavanju u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

intervjue sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), predsjedavajućim Komisije za žalbe, predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, generalnim direktorima u organima uprave, šefovima službi ULjR u upravnim organima, sudijama upravnih sudova i predstavnicima sindikata državne službe;

intervjue sa predstavnicima organizacija civilnog društva, poslovne zajednice, akademske zajednice, međunarodnih organizacija;

KIS, godišnje izvještaje centralne koordinacione jedinice za državnu službu, Komisije za žalbe, Ombudsmana i upravnih sudova, kao i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.

10 Ovdje i u nastavku dokumenta, kada se govori o državnim službenicima, analiziraće se pozicije u svim ministarstvima i

organima uprave koji odgovaraju direktno vladi, predsjedniku Vlade ili ministrima, tj. državna služba na nivou centralne uprave u strogom smislu riječi.


46

Princip 4: Spriječen je direktni ili indirektni politički uticaj na više rukovodeće pozicije u državnoj službi.

1. Kategorija/klasa/nivo viših rukovodnih pozicija u državnoj službi, onih na razmeđu politike i administracije, uključen je u djelokrug državne službe (obično pozicije sekretara ministarstva i generalnog direktora upravnog organa određuju gornju liniju podjele između državnih službenika i političkih pozicija).

2. Kriterijumi za zapošljavanje osoba na više rukovodne pozicije jasno su utvrđeni i objavljeni. 3. Proces zapošljavanja i odabira za više rukovodne pozicije, bilo interno ili izvana, zasniva se na

zaslugama, jednakim mogućnostima i nadmetanju. 4. Prestanak radnog odnosa rukovodećih državnih službenika dopušten je samo u slučajevima koji su

eksplicitno navedeni i utvrđeni procesnim odredbama u zakonu.

Analitički okvir


Korišćeni metodi su: kvalitativna i kvantitativna ocjena na osnovu analize primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjui sa ključnim osobama, podaci prikupljeni putem KIS-a, intervjui i drugi relevantni dokumenti i kvantitativni indikatori, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri su utvrđeni pravni okvir i prakse u vezi sa visoko rangiranim državnim službenicima usklađeni sa Principom:

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi u pogledu zapošljavanja i prekidu ugovora o radu rukovodećih državnih službenika.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva u pogledu zapošljavanja i prekidu ugovora o radu rukovodećih državnih službenika u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati spise sa procedurama zapošljavanja rukovodećih državnih službenika.

Analizirati KIS, godišnje izvještaje centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove, Komisije za žalbe, Ombudsmana i upravnih sudova, kao i druge relevantne izvještaje ili dokumente, kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira za zapošljavanje i prekid ugovora o radu rukovodećih državnih službenika.

Analizirati sljedeće informacije o uspješnosti rada za tri prethodne godine: o godišnja fluktuacija rukovodećih državnih službenika na nivou centralne administracije; o fluktuacija rukovodećih državnih službenika na nivou centralne administracije u roku od

šest mjeseci od promjene vlade; o procenat upražnjenih rukovodećih radnih mjesta na nivou centralne administracije koja

se popunjavaju putem otvorenog/javnog konkursa; o procenat upražnjenih rukovodećih radnih mjesta na nivou centralne administracije koja

se popunjavaju putem internog oglasa.

Sprovesti dopunske intervjue sa ključnim osobama, uključujući osobe iz reprezentativnog uzorka visoko rangiranih državnih službenika, i analizirati podatke kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira.

Izvori informacija


zakone o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima), zakone o posebnim vrstama državne službe, zakone o ustavnim i nezavisnim upravnim organima koji se odnose na zapošljavanje i otpuštanje visoko rangiranih državnih službenika;

nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva o zapošljavanju i otpuštanju visoko rangiranih državnih službenika u skupštinskom ili vladinom postupku.


47

intervjui sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, članovima komisije za zapošljavanje na rukovodeće pozicije, predsjedavajućim KDS-a ili druge ekvivalentne komisije, predsjedavajućim relevantnog odbora u skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, generalnim direktorima u organima uprave, šefovima službi ULjR u upravnim organima, sudijama upravnih sudova i predstavnicima sindikata državne službe;

intervjui sa predstavnicima organizacija civilnog društva, poslovne zajednice, akademske zajednice, međunarodnih organizacija;

KIS, godišnji izvještaji centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), Komisije za žalbe, Ombudsmana, upravnih sudova i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.

Princip 5: Platni sistem za državne službenike zasniva se na sistematizaciji radnih mjesta; pravičan je i transparentan.

1. Principi isplate zarada, uključujući platne razrede na osnovu sistematizacije radnih mjesta, potpuna lista varijabilnih elemenata plate i odnos između fiksnog i varijabilnog dijela plate utvrđeni su zakonom, kako bi se osigurala koherentnost, pravičnost i transparentnost cjelokupne državne službe. Detaljni propisi o platama utvrđeni su u sekundarnom zakonodavstvu.

2. Dodaci i naknade na zaradu (npr. porodica, renta, obrazovanje, dodatak za poznavanje stranih jezika, naknade u slučaju bolesti, porodiljskog odsustva ili nesreće na radu) su definisane zakonom, kako bi se osigurala koherentnost cjelokupne državne službe, a primjenjuju se u praksi.

3. Osigurana je jednaka zarada za rad jednake vrijednosti; izbjegava se svaka vrsta rodne diskriminacije u odnosu na plate.

4. Diskreciono pravo rukovodioca da odobrava različite elemente zarade, naknade i dodatke pojedinim državnim službenicima je ograničeno, kako bi se osigurala pravičnost, transparentnost i dosljednost ukupne zarade.

5. Platni sistem državnih službenika pruža razumne uslove za zapošljavanje, motivisanje i zadržavanje državnih službenika sa potrebnim kompetencijama.

Analitički okvir


Korišćeni metodi su: kvalitativna i kvantitativna ocjena na osnovu analize primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjui sa ključnim osobama, podaci prikupljeni putem KIS-a, nacionalni statistički podaci, intervjui i drugi relevantni dokumenti i kvantitativne ocjene, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri su utvrđeni pravni okvir i prakse u pogledu plata državnih službenika usklađeni sa Principom:

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi koje se odnosi na zarade državnih službenika.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva koje se odnosi na zarade državnih službenika u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati KIS i nacionalne statističke podatke, te godišnje izvještaje centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), Ministarstva finansija (MF), Komisije za žalbe, Ombudsmana, Upravnog suda i druge relevantne izvještaje ili dokumente.

Analizirati sljedeće informacije o uspješnosti rada za tri prethodne godine: o procenat osnovne zarade u ukupnom iznosu prosječnog mjesečnog primanja državnih

službenika na nivou centralne administracije; o procenat osnovne zarade u ukupnom iznosu prosječnog mjesečnog primanja visoko

rangiranih državnih službenika na nivou centralne administracije (visokog rukovodnog kadra i starješina organa);


48

o procenat dodataka u ukupnom iznosu prosječne mjesečne zarade državnih službenika na nivou centralne administracije;

o procenat dodataka u ukupnom iznosu prosječne mjesečne zarade rukovodećih državnih službenika na nivou centralne administracije (visokog rukovodnog kadra i starješina organa);

o odnos između prosječne godišnje naknade za više i niže rangirano profesionalno osoblje u državnoj upravi i naknade za radnike sa tercijarnim obrazovanjem;

o odnos između prosječne godišnje naknade za visoko rangirane rukovodioce u državnoj upravi i naknade za radnike sa tercijarnim obrazovanjem.

Obaviti dopunske intervjue sa ključnim osobama, uključujući one iz reprezentativnog uzorka organa uprave, i analizirati podatke kako bi se ocijenila praktična primjena zakonskog okvira koji se odnosi na zarade i naknade državnih službenika.

Izvori informacija


zakone o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima), zakone o posebnim vrstama državne službe, zakone o ustavnim i nezavisnim upravnim organima koji se odnose na zarade državnih službenika, zakon o zaradama u državnoj službi i podzakonski propisi o zaradama državnih službenika;

nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva o zaradama državnih službenika u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

intervjue sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, ministrom finansija, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, predsjedavajućim Komisije za žalbe, predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, šefovima službi ULjR u upravnim organima, sudijama Upravnog suda i predstavnicima sindikata državne službe;


KIS, nacionalni statistički podaci, godišnji izvještaji centralne koordinacione jedinice za državnu službu, MF-a, Komisije za žalbe, Ombudsmana i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.


49

Princip 6: Osigurano je stručno usavršavanje državnih službenika; ono obuhvata redovne obuke, pravičnu ocjenu rada, mobilnost i unapređenje na osnovu objektivnih i transparentnih kriterijuma i zasluga.

1. Profesionalna obuka je priznata kao pravo i obaveza državnih službenika, utvrđena je zakonom i primjenjuje se u praksi.

2. Strateška procjena potreba za obukom i izrada godišnjih/dvogodišnjih planova obuke slijede transparentne i inkluzivne procese, koje koordinira ili podržava centralna koordinaciona jedinica za državnu službu i/ili institucija za obuke u državnoj službi.

3. Strateški godišnji ili dvogodišnji plan(ovi) obuke državnih službenika (za različite kategorije, uključujući rukovodeće pozicije) se usvajaju, sprovode, prate i procjenjuju.

4. Za obuku državnih službenika se izdvaja dovoljno resursa. 5. Principi ocjene rada su utvrđeni zakonom, kako bi se osigurala koherentnost cjelokupne državne

službe. Detaljne odredbe su utvrđene u sekundarnom zakonodavstvu. Redovno se vrši ocjena rada državnih službenika. Državni službenici imaju pravo da se žale na nepravedne odluke o ocjenama rada.

6. Mobilnost državnih službenika (upućivanje na rad u drugu instituciju, privremeni ili obavezni premještaj) se podstiče, utvrđena je u zakonodavstvu, zasnovana na objektivnim i transparentnim kriterijumima i primjenjuje se u praksi.

7. Funkcionalno napredovanje državnih službenika (na radnom mjestu, horizontalno i vertikalno napredovanje) je utvrđeno u zakonodavstvu, zasnovano na principu zasluga, objektivnim i transparentnim kriterijumima i primjenjuje se u praksi.

Analitički okvir


Korišćeni metodi su: kvalitativna i kvantitativna ocjena na osnovu analize primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjua sa ključnim osobama, podataka prikupljenih putem intervjua i relevantnih dokumenata i kvantitativnih ocjena, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri su utvrđeni okvir i prakse u pogledu profesionalnog usavršavanja državnih službenika usklađeni sa Principom:

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi koje se odnosi na obuku, ocjenu rada, mobilnost i napredovanje državnih službenika.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva koje se odnosi na obuku, ocjenu rada, mobilnost i napredovanje državnih službenika u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati KIS, godišnje izvještaje institucije za obuke u državnoj službi, centralne koordinacione jedinice za državnu službu, Komisije za žalbe, Ombudsmana i Upravnog suda, kao i druge relevantne izvještaje ili dokumente.

Analizirati sljedeće informacije o uspješnosti rada za tri prethodne godine: o troškovi obuke državnih službenika na nivou centralne administracije; o broj dana obuke državnih službenika na nivou centralne administracije; o procenat državnih službenika na nivou centralne administracije koji su ostvarili dobre i

veoma dobre rezultate u ocjeni rada; o procenat državnih službenika na nivou centralne administracije koji su unaprijeđeni na

osnovu ocjene rada; o procenat državnih službenika na nivou centralne administracije koji su dobili otkaz na

osnovu uzastopnih negativnih ocjena rada; o procenat upražnjenih radnih mjesta u državnoj službi na nivou centralne administracije

koja su popunjena putem napredovanja.


50

Obaviti dopunske intervjue sa ključnim osobama, uključujući one iz reprezentativnog uzorka upravnih organa, i analizirati podatke kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira koji se odnosi na obuku, ocjenu rada, mobilnost i napredovanje državnih službenika.

Izvori informacija


zakone o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima), zakoni o posebnim vrstama državne službe, zakoni o ustavnim i nezavisnim upravnim organima koji se odnose na obuku, ocjenu rada, mobilnost i napredovanje državnih službenika;

nacrte relevantnog primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva koje se odnosi na obuku, ocjenu rada, mobilnost i napredovanje državnih službenika u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka;

intervjue sa ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom institucije za obuke u državnoj službi, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, predsjedavajućim Komisije za žalbe, predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, generalnim sekretarima ministarstava, šefovima službi ULjR u organima uprave i predstavnicima sindikata državne službe;


KIS, godišnji izvještaji institucije za obuke u državnoj službi, centralne koordinacione jedinice za državnu službu, Komisije za žalbe i Ombudsmana, kao i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.

Princip 7: Postoje mjere za promovisanje integriteta, sprječavanje korupcije, te za osiguravanje discipline u državnoj službi.

1. Postoje djelotvorne i adekvatne zakonske odredbe i institucionalna uređenja i alati kojima se promoviše integritet u državnoj službi11 i primjenjuju se u praksi.

2. Korumpirano ponašanje državnih službenika je kriminalizovano Krivičnim zakonikom. 3. Osnovni principi disciplinskog postupka (uključujući pretpostavku nevinosti, proporcionalnost

između disciplinske sankcije i povrede službene dužnosti, pravo na pravnu pomoć, pravo na žalbu, pravo na iznošenje argumenata u žalbenom postupku) i najvažniji procesni koraci (uključujući pokretanje postupka, nepristrasnu istragu o činjenicama, saslušanje relevantnog državnog službenika, organe koji učestvuju u pokretanju postupka, odluku i kontrolu) zakonski su utvrđeni, kako bi se osigurala dosljednost u državnoj službi, i shodno se primjenjuju u praksi.

4. Formiran je katalog disciplinskih sankcija kako bi se osigurala proporcionalnost između povrede dužnosti i odgovarajuće sankcije.

5. Utvrđeno je pravo državnog službenika na žalbu na nepravične disciplinske sankcije i ono se izvršava kako bi se osiguralo da odluke budu pravno predvidljive, nepristrasne i bez političkih uplitanja.

11 Sljedeći elementi bi se mogli smatrati relevantnim za djelotvoran sistem integriteta u državnoj službi: odgovornost

rukovodilaca (ili rukovodna odgovornost); regulisanje nespojivosti i sukoba interesa; ograničavanje dodatnog zaposlenja; ograničenja nakon rada u državnoj službi; darovi i povlastice; otkrivanje finansijskih podataka; zaštita prijavljivača korupcije (zviždača); etički kodeksi i kodeksi ponašanja; obuka i smjernice o etičkim pitanjima; politike i akcioni planovi za borbu protiv korupcije i politike o integritetu.


51

Analitički okvir


Korišćeni metodi su kvalitativna i kvantitativna ocjena na osnovu analize primarnog i sekundarnog zakonodavstva, intervjui sa ključnim osobama, podaci prikupljeni putem intervjua i relevantnih dokumenata i kvantitativnih indikatora, kako bi se provjerilo u kojoj mjeri postoje i primjenjuju se utvrđeni okvir i prakse u pogledu integriteta, sprječavanja korupcije i discipline u državnoj službi:

Analizirati strategiju/politiku za borbu protiv korupcije u pogledu integriteta i borbe protiv korupcije u državnoj službi.

Analizirati primarno i sekundarno zakonodavstvo o državnoj službi u pogledu integriteta i borbe protiv korupcije i disciplinskih postupaka u državnoj službi.

Analizirati nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva koje se odnosi na integritet i borbu protiv korupcije i disciplinske postupke u državnoj službi u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka.

Analizirati godišnje izvještaje Agencije za sprječavanje korupcije (ASK), Etičkog odbora (EO) za primjenu Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika, centralne koordinacione jedinice za državnu službu, Komisije za žalbe, Ombudsmana i sudova, kao i druge relevantne izvještaje ili dokumente.

Analizirati sljedeće informacije o uspješnosti rada za tri prethodne godine: o Indeks percepcije korupcije Transparency International-a – broj bodova koji se odnosi na

državu; o broj državnih službenika koji su osuđivani za koruptivna krivična djela.

Obaviti dopunske intervjue sa ključnim osobama, uključujući one iz reprezentativnog uzorka organa uprave, i analizirati podatke kako bi se procijenila praktična primjena zakonskog okvira koji se odnosi na integritet i disciplinske postupke u državnoj službi.

Izvori informacija


zakone o državnoj službi (zakon o državnoj službi, zakon o državnim službenicima i namještenicima), zakone o posebnim vrstama državne službe, zakone o ustavnim i nezavisnim upravnim organima koji se odnose na integritet i borbu protiv korupcije i disciplinske postupke u državnoj službi;

zakon o sukobu interesa u državnoj službi ili ekvivalentni zakon (Zakon o sprječavanju korupcije);

nacrte primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva koje se odnosi na integritet i borbu protiv korupcije i disciplinske postupke u državnoj službi u završnoj fazi skupštinskog ili vladinog postupka;

intervjue sa predsjednikom ABK, predsjednikom Etičkog odbora, ministrom koji je odgovoran za javnu upravu i državnu službu, direktorom centralne koordinacione jedinice za državnu službu, predsjedavajućim relevantnog odbora u Skupštini, Ombudsmanom, sekretarima ministarstava, šefovima službi ULjR u upravnim organima i predstavnicima sindikata državne službe;


godišnje izvještaje ASK, Etičkog odbora, centralne koordinacione jedinice za državnu službu (Uprave za kadrove), Komisije za žalbe, Ombudsmana, upravnih sudova i drugi relevantni izvještaji ili dokumenti.

4. Accountability

4 Odgovornost

Poglavlje 4 Odgovornost

53

ODGOVORNOST

Opšteprihvaćeno je da organizacija javne uprave ima značajan učinak na njen cjelokupni rad, a time i na njen demokratski legitimitet u odnosu na očekivanja građana.

Težnja ka efikasnosti, potreba za daljom specijalizacijom, ustavni/pravni kontekst i upravna tradicija, postojeći sistem kontrola i politička situacija zajednički utiču na organizacioni model usvojen od strane svake pojedinačne države. Rezultat toga je da ne postoji jedinstven šablon za strukturiranje i djelovanje javne uprave u različitim zemljama.

Međutim, kada se radi o odgovornosti (koja uključuje i organizacionu odgovornost), postoje uslovi koji se smatraju neophodnim da bi javne uprave svoje funkcije obavljale na ispravan i efikasan način:

Racionalnost – cilj je efikasnost i koherentnost; izbjegavanje preklapanja među javnim institucijama; uspostava uravnoteženog sistema kontrole.

Transparentnost – osiguravanje široke dostupnosti informacija za javnost i jasnoća u vezi sa vladinim pravilima, propisima i odlukama.

Odgovornost – obaveza organizacija i pojedinaca u njima da budu odgovorni za svoje aktivnosti, da prihvataju odgovornost i da objavljuju rezultate i ishode.

Priuštivost – veličina i troškovi administracije su u skladu sa i proporcionalni resursima, potrebama i kapacitetima.

Odgovornost – osiguranje da svaki dio organizacije bude interno odgovoran i da institucija u cjelini bude eksterno odgovorna političkim, pravosudnim i društvenim sistemima i nadzornim institucijama, te da pruža široku dostupnost javnim informacijama.

Odgovorne institucije takođe zakonski odgovaraju i treba da omogućavaju pravično rješavanje slučajeva kršenja propisa.

Odgovornost je sveobuhvatniji koncept, koji uključuje organizaciju uprave, otvorenost i transparentnost, internu i eksternu odgovornost i institucije za praćenje rada. Ovo poglavlje definiše pet principa koji obuhvataju sve spomenute dimenzije odgovornosti.


Ključni zahtjev: Postoje adekvatni mehanizmi za osiguravanje odgovornosti organa državne uprave, uključujući i zakonsku odgovornost i transparentnost.

Princip 1: Cjelokupna organizacija centralne vlade je racionalna, slijedi adekvatne politike i propise i omogućava adekvatnu unutrašnju, političku, pravosudnu, društvenu i nezavisnu odgovornost.

Princip 2: Pravo pristupa javnim informacijama propisano je zakonodavstvom i dosljedno se primjenjuje u praksi.

Princip 3: Postoje funkcionalni mehanizmi za zaštitu prava pojedinca na dobru upravu, kao i zaštitu javnog interesa.

Princip 4: Pravično postupanje u upravnim sporovima zagarantovano je putem internih upravnih žalbi i sudske kontrole.

Princip 5: Javni organi preuzimaju odgovornost u slučajevima kršenja propisa i garantuju obeštećenje i/ili adekvatnu kompenzaciju.


54

Ključni zahtjev: Postoje adekvatni mehanizmi za osiguravanje odgovornosti organa državne uprave, uključujući i zakonsku odgovornost i transparentnost.

Državne institucije treba da budu odgovorne (u skladu sa široko postavljenim kriterijumima) da bi mogle garantovati da javna uprava ispunjava svoje dužnosti na zadovoljavajući način. Suštinski elementi koji se u ovu svrhu zahtijevaju su adekvatna organizacija državne uprave, pristup javnim informacijama, odgovarajući sistem provjera i ravnoteža, efikasan sistem internih upravnih žalbi, kao i nezavisni nadzor i sudska kontrola u upravnim predmetima. Odgovornost mora biti dopunjena i zakonskom odgovornošću za odluke državnih institucija ili njihov nedostatak.

Princip 1: Cjelokupna organizacija centralne vlade je racionalna, slijedi adekvatne politike i propise i omogućava adekvatnu unutrašnju, političku, pravosudnu, društvenu i nezavisnu odgovornost.

1. Postoje pravila koja regulišu osnivanje i organizaciju svih javnih organa izvršne vlasti na centralnom nivou; utvrđen je ograničen broj vrsta organizacionih kategorija; sve agencije i slični organi imaju definisanu liniju odgovornosti prema relevantnom ministarstvu koje izvještavaju na periodičnoj osnovi.

2. Kontroliše se uspostavljanje novih organa i njihova organizacija kako bi se osigurala racionalnost i vrijednost za uloženi novac.

3. Upravljačke jedinice izvještavaju o svom radu putem jasnih linija odgovornosti; „upravljačka odgovornost” se naglašava osnaživanjem rukovodilaca i nadzornih organa i delegiranjem donošenja odluka na njih.

4. Pravni okvir pojašnjava pravni status i stepen nezavisnosti različitih vrsta nezavisnih ili polunezavisnih organa, kao i njihove linije odgovornosti, i osnažuje upravljanje orijentisano ka rezultatima.

5. Ministarstva su dodijelila nadležnosti za upravljanje i kontrolisanje podređenih agencija/organa i imaju na raspolaganju dovoljno specijalizovanih profesionalnih kapaciteta.

6. Direktna odgovornost agencija prema Skupštini predstavlja izuzetak. 7. Ministri odgovaraju za rad agencija/organa podređenih njihovim ministarstvima.

Analitički okvir


Korišćeni metod predstavljaju kvalitativne ocjene zasnovane na relevantnim dokumentima i izvještajima, nadopunjujenim intervjuima sa relevantnim akterima, te analiza statističkih podataka kako bi se ocijenila racionalnost cjelokupne strukture ministarstava i drugih organa podređenih centralnoj vladi:

Ocijeniti politike u ovoj oblasti, čak i ako nisu eksplicitne.

Identifikovati koje su organizacije obuhvaćene politikom i kako ona na njih utiče.

Ocijeniti uloge i kapacitete različitih aktera za utvrđivanje politika i vršenje njihovog monitoringa, te za preuzimanje vođstva u ovoj oblasti.

Ocijeniti i uporediti propise kako bi se identifikovali propusti i nedostaci.

Identifikovati broj i tipologiju organizacija koje sačinjavaju državnu upravu i izraditi opisni grafikon.

Analizirati strukturu državne uprave iz pravne, budžetske i organizacione perspektive.

Analizirati trenutnu strukturu državne uprave i njen razvoj tokom prethodnih godina.

Shvatiti dinamiku promjena u vladinoj mašineriji, posvećujući pažnju političkim elementima koji su mogli uticati na način na koji je strukturirana državna uprava.


55

Izvori informacija


postojeće i prethodne organizacione sheme državne uprave, uključujući sve organe koja su direktno i indirektno odgovorni centralnoj vladi;

ustav;

zakonodavstvo o organizaciji i funkcionisanju državne uprave, vlade i ministarstava;

strategiju reforme javne uprave, vladin program i druge dokumenti politika koji se odnose na organizaciona pitanja u državi;

nacionalni budžet (organska struktura);

intervjui sa relevantnim zvaničnicima iz Kabineta predsjednika Vlade, horizontalnih ministarstava, organa/jedinice zadužene za provjeru nacrta zakonodavstva, sa poslanicima iz skupštinskog odbora za javnu upravu, zvaničnicima vrhovne revizorske institucije (DRI), zvaničnicima kancelarije Ombudsmana i drugih relevantnih institucija za praćenje, predstavnicima nevladinih organizacija i univerziteta;

relevantne vladine izvještaje, eksterne izvještaje i akademska istraživanja.

Princip 2: Pravo pristupa javnim informacijama propisano je zakonodavstvom i dosljedno se primjenjuje u praksi.

1. Pravo fizičkih ili pravnih lica na javne informacije propisano je zakonom koji je koherentan, potpun, jasan i lako dostupan.

2. Javne informacije se široko definišu tako da obuhvataju sve informacije koje se evidentiraju i dokumentuju, a odnose se na obavljanje javnih dužnosti. Privatna lica koja obavljaju javne dužnosti smatraju se nosiocima javnih informacija.

3. Sve informacije o obavljanju javnih dužnosti koje se evidentiraju i dokumentuju smatraju se javnim ukoliko ne postoje valjani razlozi da se iste smatraju povjerljivim. Izuzeci se precizno propisuju zakonom i usko tumače.

4. Javne informacije se proaktivno obljavljuju. Svi javni organi održavaju zvanične Internet stranice na kojima se, kao minimum, objavljuju one informacije koje se zahtijevaju propisima (minimalni sadržaj obuhvata: pravne akte, planove politika, javne usluge koje se nude, godišnje izvještaje, budžet, kontakt podatke i organizacione sheme). Informacije su precizne, ažurirane i razumljive.

5. Informacije se predstavljaju u zahtijevanom formatu (osim u slučajevima kada taj zahtjev nameće nerazuman teret na administraciju), u propisanim rokovima i obično su besplatne.

6. Pojedinci koji traže javne informacije ne moraju da obrazlažu svoj zahtjev. Kada tražene informacije uključuju povjerljiv materijal, od javnih organa se zahtijeva da objave dijelove koji nisu povjerljivi, osim u slučaju kada bi davanje samo dijela informacija moglo dovesti do pogrešnih zaključaka.

7. Javni organi vode ažurne registre i baze podataka i slijede pravila koja se odnose na čuvanje i uništavanje dokumenata.

8. Postoji nadzorno tijelo koje je određeno da nadzire sprovođenje zakonodavstva o javnim informacijama sa ovlašćenjem da postavlja standarde, daje instrukcije i nameće sankcije.


56

Analitički okvir


Korišćeni metodi predstavljaju kvalitativne i kvantitativne ocjene, zasnovane na analizi zakonodavstva i dokumenata koji se odnose na nadzorno tijelo za javne informacije, koje nadopunjavaju intervjui da bi se ocijenio stepen do kojeg se pravo na pristup javnim informacijama omogućava i u praksi primjenjuje:

Analizirati zakonodavstvo da se utvrdi da li su njime obuhvaćeni zahtjevi navedeni u pod-principima.

Ocijeniti da li je zakonodavstvo o pristupu javnim informacijama koherentno, potpuno, logički strukturirano, orijentisano ka uslugama, formulisano na jednostavan i jasan način, lako dostupno i zasnovano na stručnom prosuđivanju, te to potkrijepiti primjerima iz zakonodavstva korišćenim tokom analitičkog procesa.

Identifikovati koje su administrativne i sudske takse za pristup informacijama kako bi se analiziralo da li one stvaraju značajne prepreke.

Analizirati Internet stranice pilot organa da se ocijeni usklađenost sa zahtjevima navedenim u ovom principu.

Ispitati zakonski osnov nadzornog organa za javne informacije kako bi se ocijenila njegova organizaciona, personalna, finansijska i upravljačka ovlašćenja.

Analizirati radne planove i godišnje izvještaje nadzornog organa za javne informacije kako bi se utvrdili glavni nedostaci u oblasti pristupa javnim informacijama, metodi rada tog organa i djelotvornost organa u praksi.

Analizirati ljudske i finansijske resurse nadzornog organa za javne informacije da bi se utvrdila njegova adekvatnost u ispunjavanju svojih funkcija.

Sprovesti dodatne intervjue sa ključnim zvaničnicima da bi se ocijenilo na koji način zakonodavstvo i nadzorni organ funkcionišu u praksi.

Izvori informacija


zakonodavstvo o pristupu javnim informacijama;

nacrte relevantnog primarnog i sekundarnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna primarnog i sekundarnog zakonodavstva u skupštinskim ili vladinim postupcima;

planove rada, izvještaje i budžet nadzornog organa za javne informacije;

podaci o zahtjevima za informacije;

intervjui sa zvaničnicima iz nadzornog organa za javne informacije, Ombudsmana i pravosuđa;

intervjui sa predstavnicima civilnog društva.


57

Princip 3: Postoje funkcionalni mehanizmi za zaštitu prava pojedinca na dobru upravu, kao i zaštitu javnog interesa.

1. Svi organi javne uprave podliježu praćenju od strane nadzornih institucija12, sudova i javnosti, na temelju zakonodavstva.

2. Nadležnosti, ovlašćenja i nezavisnost nadzornih institucija propisani su zakonom i osigurani u praksi, obezbjeđujući koherentan i efikasan sistem.

3. Skupština vrši kontrolu nad izvršnom vlašću; pravila, uključujući ona koja se odnose na monitoring i sprovođenje preporuka Ombudsmana, propisana su zakonom.

4. Uspostavljena je nadzorna interna kontrola, odnosno kontrola zakonitosti i svrsishodnosti koju vrše viši zvaničnici nad aktivnostima podređenih.

5. Institucije ombudsmana ustanovljene su ustavom; njihova nezavisnost propisana je zakonom i osigurana u praksi.

6. Pravila koja propisuju status i funkcionisanje institucija Ombudsmana zadovoljavaju standarde iz člana 2(2) podzakonskog akta Međunarodnog instituta za ombudsmane i iz Rezolucije 1959 (2013) Parlamentarne skupštine Savjeta Evrope.

7. Uprava sprovodi preporuke Ombudsmana.

Analitički okvir


Korišćeni metod su kvalitativne ocjene, zasnovane na analizi zakonodavstva, i nadopunjene intervjuima da bi se ocijenilo da li postoje mehanizmi za zaštitu javnog interesa i prava pojedinaca na dobru upravu:

Analizirati zakonodavstvo (ustav, zakone itd.) da se utvrdi da li su predviđeni zahtjevi navedeni u pod-principima.

Ocijeniti da li je zakonodavstvo koje propisuje osnovne principe kontrole nad javnom upravom koherentno, potpuno, logički strukturirano, formulisano na jednostavan i jasan način, lako dostupno i zasnovano na stručnom prosuđivanju, potkrijepljeno primjerima iz zakona korišćenim tokom analitičkog procesa.

Analizirati pravni okvir za internu kontrolu i reviziju u državnoj upravi, sa posebnim fokusom na mjere zaštite koje se odnose na potrebnu nezavisnost revizora/inspekcijskih službenika.

Sprovesti dodatne intervjue sa relevantnim zvaničnicima da se ocijeni primjena pravnog okvira u praksi.

Uporediti zarade rukovodilaca nadzornih institucija sa ama drugih uporedivih višerangiranih javnih zvaničnika.

Analizirati statističke podatke izvedene iz anketa o pouzdanosti nadzornih institucija.

Intervjuisati relevantno osoblje iz nadzornih institucija, vlade i Skupštine.

Intervjuisati predstavnike organizacija civilnog društva o djelotvornosti postojećeg pravnog okvira da podrži ‘kontrolne’ aktivnosti tih organizacija.

Izvori informacija


ustav;

relevantno zakonodavstvo, uglavnom zakoni kojima se uspostavljaju i propisuju nadzorne institucije;

intervjui sa relevantnim zvaničnicima sudova, nadzornih institucija, skupštine i vlade;

budžet;

statistički podaci;

izvještaji i statistički podaci nadzornih institucija.

12 DRI, Ombudsman i druga nadzorna tijela.


58

Princip 4: Pravično postupanje u upravnim sporovima zagarantovano je putem internih upravnih žalbi i sudske kontrole.

1. Procesna pravila za žalbe u upravnom postupku propisana su zakonom. 2. Procesna pravila za tužbe sudu propisana su zakonom prema kojem:

opseg postupka je široko postavljen;

rokovi za podnošenje podnesaka ili pokretanje tužbe su razumni;

pravna pomoć je dostupna;

postupci su zasnovani na principu istražnog postupanja;

presude prvostepenog suda mogu se osporavati na višim sudovima. 3. Upravne sporove rješavaju sudije specijalizovane za tu oblast. 4. Pravila koja regulišu status i rad sudova i sudija (koji sude u upravnim sporovima), kao i

organizacione i finansijske aranžmane, ispunjavaju ključne standarde iz Preporuke CM/Rec (2010)12 Savjeta Evrope.

5. Obim posla sudija se sistematski analizira. 6. Sudije koje se specijalizuju za upravne sporove imaju adekvatno pomoćno osoblje koje ima

pristup neophodnom stručnom usavršavanju, pravnoj literaturi i informacionim i komunikacionim tehnologijama da bi mogli djelotvorno obavljati svoje zadatke.

7. Troškovi sudskog postupka su takvi da ne sprječavaju građane da osporavaju upravne odluke.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen uglavnom su kvalitativne ocjene zasnovane na analizi zakonodavstva i dokumenata, dopunjene intervjuima i analizama statističkih podataka i budžeta kako bi se ocijenilo da li je zagarantovan dovoljan stepen zaštite u upravnim sporovima:

Analizirati relevantno zakonodavstvo da bi se utvrdilo da li su pod-principi propisani zakonom i da li su imenovane sudije koje su specijalizovane za upravne sporove.

Analizirati budžet da se utvrdi da li je dovoljan za zadovoljenje potreba djelotvornog sistema upravne pravde i zahtjeva po pitanju pravičnog suđenja.

Analizirati strukturu i institucionalni okvir sudskog sistema da se ocijeni da li je zagarantovana nepristrasnost i nezavisnost sudskih organa i pojedinačnih sudija.

Analizirati statističke informacije iz anketa o pouzdanosti sudova.

Analizirati obim posla sudija.

Analizirati sudske statistike u upravnim sporovima da se utvrdi broj podnesenih žalbi, dužina postupka, broj poništenih presuda (u cijelosti ili djelimično) na višim sudskim instancama, broj neizvršenih pravosnažnih presuda.

Uporediti zarade sudija sa zaradama uporedivih višerangiranih javnih zvaničnika.

Održati intervjue sa odabranim sudijama i zvaničnicima relevantnih organa, npr. sudova, Sudskog savjeta i Ministarstva pravde (MP).


59

Izvori informacija


Ustav i relevantno zakonodavstvo koje propisuje interne upravne žalbe i sudsku kontrolu;

nacrte relevantnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna zakonodavstva u skupštinskim ili vladinim postupcima;

budžet za pravosuđe;

podatke iz komparativnih studija o efikasnosti sudskog sistema, posebno izvještaje Evropske komisije o efikasnosti pravosuđa;

sudsku statistiku i ankete, intervjue sa odabranim sudijama i relevantnim osobljem sudova, Sudskog savjeta i Ministarstva pravde.

Princip 5: Javni organi preuzimaju odgovornost u slučajevima kršenja propisa i garantuju obeštećenje i/ili adekvatnu kompenzaciju.

1. Zakonodavstvo uključuje zahtjev da se obeštete ili kompenzuju pojedinci za štetu koju su pretrpjeli zbog nepravilnih postupaka javnih organa.

2. Propis o javnoj odgovornosti je koherentan, potpun, logički strukturiran, formulisan na jednostavan i jasan način i lako dostupan.

3. Djelokrug javne odgovornosti je opsežan i obuhvata vršenje ovlašćenja od strane javnih organa i obavljanje drugih javnih dužnosti, bez obzira na to ko ih obavlja (javni organ ili privatno lice koje vrši javne dužnosti).

4. Pravila koja se odnose na rokove i teret dokazivanja ne ugrožavaju djelotvorno ostvarivanje prava na tužbu za naknadu štete.

Analitički okvir


Korišćeni metod predstavlja kvalitativne ocjene zasnovane na analizi zakonodavstva i finansijskih i drugih informacija koje se odnose na naknadu štete, koju nadopunjuju intervjui da bi se ocijenilo kako ovaj sistem djeluje u praksi:

Analizirati zakonodavstvo da se utvrdi da li propisuje zahtjeve navedene u pod-principima.

Ocijeniti da li je zakonodavstvo o javnoj odgovornosti koherentno, potpuno, logički strukturirano, formulisano na jednostavan i jasan način i lako dostupno te zasnovano na stručnom prosuđivanju, te potkrijepiti to primjerima iz zakona tokom analitičkog procesa.

Analizirati relevantno zakonodavstvo, konačne sudske odluke, podatke i intervjue sa relevantnim organom, na primjer Ministarstvom finansija (MF), da bi se utvrdilo kako isplate naknada štete funkcionišu u praksi.

Analizirati na koji način javna uprava izvršava presude Upravnog suda.


60

Izvori informacija


zakonodavstvo o javnoj odgovornosti;

najznačajniju sudsku praksu u oblasti javne odgovornosti;

nacrte relevantnog zakonodavstva ili nacrte izmjena i dopuna zakonodavstva u skupštinskim ili vladinim postupcima;

finansijske informacije na uzorku organa koje daju uvid u sistem plaćanja odštete;

konačne odluke (sudova i upravnih organa na osnovu pravila o javnoj odgovornosti) kojima se nalaže plaćanje odštete;

intervjue sa zvaničnicima i relevantnim organima (npr. MF);

intervjue sa sudijama, akademskim radnicima i ekspertima o praktičnim aspektima sprovođenja mehanizama javne odgovornosti.

61

5. Servi

ce Delivery

5 Pružanje usluga

Poglavlje 5 Pružanje usluga

62

PRUŽANJE USLUGA

Prema pravu Evropske unije (EU), države članice imaju veliki stepen autonomije u pogledu svog upravnog pravnog okvira, organizacije javne uprave i načina na koje pružaju većinu svojih usluga13. Ne postoji nikakva pravna tekovina EU za postavljanje standarda za horizontalne sisteme upravljanja i za nacionalne javne uprave. Međutim, mora se osigurati djelotvorna primjena prava EU14 i jednak tretman građana. Prema članu 41. Povelje o osnovnim pravima EU, „Svako ima pravo da institucije i organi Unije njegove/njene predmete obrađuju nepristrasno, pravično i u razumnom roku”.

Tokom vremena postignut je značajan konsenzus o ključnim komponentama dobrog upravljanja među državama članicama EU koje imaju različite političke sisteme i pravne tradicije. Koncept „dobre uprave” je postepeno definisan i integrisan u Povelju o osnovnim pravima EU15.

Principi upravnog prava, koje dijele sve države EU, koji postavlja standarde i inspiriše ponašanje državnih službenika, treba da budu ugrađeni u institucijama i upravnim postupcima na svim nivoima uprave. Mogu se prepoznati slijedeći principi:

pouzdanost i predvidljivost (pravna sigurnost)

otvorenost i transparentnost

odgovornost

efikasnost i djelotvornost16. Građani i poslovna zajednica posmatraju javni sektor kao pružaoca usluga koje plaćaju putem poreza i oni žele da vide unaprijeđenja u tom sistemu. Povećana očekivanja korsnika javnih usluga i promjenjljivi demografski faktori, često paralelno sa budžetskim ograničenjima, znači da je u većini zemalja sve više važno sprovesti efikasne reforme javne uprave sa jakim fokusom na korisnike usluga.

Dakle, Principi javne uprave u odnosu na pružanje usluga fokusiraju se na djelotvornost uz istovremeno osiguranje zaštite pojedinaca u upravnim postupcima.

Pružanje usluga se može šire definisati kao svi kontakti sa javnom upravom tokom kojih korisnici, tj. građani, stanovnici i privredna društva (u daljem tekstu kolektivno nazivani građanima) traže podatke, obavljaju svoje poslove ili plaćaju poreze. U tom kontekstu, djelovanje orijentisano ka građanima treba da se posmatra na način da obuhvata sve kontakte i zadatke koje javna uprava obavlja, a koji utiču na građane. Ovako široko postavljena definicija uključuje ne samo kontakte između javne uprave i korisnika, već i pravila koja te kontakte propisuju, t.j. upravne postupke.

Jedna od glavnih dužnosti javne uprave je da rješava poslove građana i da djelotvorno i efikasno pruža usluge. Djelotvornost u velikoj mjeri zavisi od stepena ispunjavanja očekivanja korisnika, uz istovremeno poštovanje zakonskih odredaba. Djelotvornost, takođe, podrazumijeva i osiguravanje jednakog pristupa uslugama javne uprave i efikasno pružanje tih usluga, štedeći građanima novac i vrijeme.

Ovi Principi se primarno fokusiraju na centralnu vladu, ali uspostavljaju ključne veze sa nižim nivoima javne uprave (lokalna samouprava) i pravosuđem. Fokus se stavlja na horizontalne politike i na cjelokupni način na koji organizacija javne uprave omogućava pružanje usluga orijentisano ka građanima. Principi se ne bave posebnim vrstama javnih usluga, poput obrazovanja i zdravstvene zaštite.

Principi kao referentne tačke koriste kombinaciju zakonodavstva EU i neobavezujućih tekstova. Oni uključuju i Povelju o osnovnim pravima EU i Evropski kodeks dobrog upravnog ponašanja, principe

13 Mnoge države koriste Evropski kodeks dobrog upravnog ponašanja kao početnu tačku,

https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/code.faces#/page/1 14 Član 197.1 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. 15 Član 41. Pravo na dobru upravu: 1. Svako ima pravo da institucije, organi i agencije Unije njegove/njene predmete obrađuju

nepristrasno, pravično i u razumnom roku. 2. Ovo pravo uključuje: pravo svake osobe na saslušanje prije preduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno uticati; pravo svake osobe na pristup svom dosjeu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne; obavezu uprave da obrazloži svoje odluke.

16 Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) (1999), "European Principles for Public Administration" [Evropski principi za javnu upravu], SIGMA Papers, br. 27, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en.

https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/code.faces#/page/1


63

državne službe EU i Evropsku konvenciju o ljudskim pravima. Principi se takođe oslanjaju na mjerila i dobre prakse država članica Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).

Ovo poglavlje definiše četiri ključna principa pružanja usluga.


Ključni zahtjev: Javna uprava je orijentisana ka građanima; osigurani su kvalitet i pristupačnost javnih usluga.

Princip 1: Postoji politika javne uprave koja je orijentisana ka građanima i primjenjuje se.

Princip 2: Dobra uprava je ključni cilj politike i na njoj se temelji pružanje javnih usluga, propisana je u zakonodavstvu i konzistentno se primjenjuje u praksi.

Princip 3: Postoje mehanizmi koji osiguravaju kvalitet javnih usluga.

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga.


64

Ključni zahtjev: Javna uprava je orijentisana ka građanima; osigurani su kvalitet i pristupačnost javnih usluga.

Razvoj dobre uprave zahtijeva političko opredjeljenje, viziju, strategiju, definisanje prioriteta i ispravan redoslijed radnji. Ovo treba prevesti u praksu tako da se javne usluge kreiraju, pružaju i stalno revidiraju u skladu sa potrebama korisnika, a ne zbog toga što tako odgovara administraciji. U tu svrhu treba da postoji adekvatna izrada politika, kao i mehanizmi monitoringa. Takođe je ključno da pristup javne uprave pružanju usluga bude koherentan, djelotvoran i efikasan, kao i da osigurava jednak tretman. Strateški dokumenti politika i akcioni planovi nisu sami po sebi cilj, već su preduslovi za pružanje visokokvalitetnih i lako dostupnih usluga građanima. Pouzdani upravni postupci koji se u praksi primjenjuju su još jedan neophodan element, ali ih mora pratiti kontinuirano unapređenje kvaliteta usluga i ravnopravan pristup tim uslugama.

Princip 1: Postoji politika javne uprave koja je orijentisana ka građanima i primjenjuje se.

1. Postoji politika prema kojoj se usluge uređuju u skladu sa potrebama korisnika; ona je ugrađena u okvir relevantnih strategija ili drugih dokumenata i dosljedno se primjenjuje u cijeloj upravi.

2. Postoje mehanizmi za analiziranje i izbjegavanje birokratije; izrađena je politika za pojednostavljivanje uprave i dosljedno se primjenjuje u praksi.

3. Rješenja politike pružanja javnih usluga dosljedno su definirana u pravnom okviru i primjenjuju se u praksi.

4. Postoji adekvatno institucionalno uređenje, kao i političke i institucionalne odgovornosti, za koordinaciju i usmjeravanje pružanja javnih usluga.

5. Postoje politika i pravni okvir za pružanje elektronskih usluga i usklađeni su sa politikom pružanja opštih usluga te se dosljedno primjenjuju u cijeloj upravi.

6. Trošak javnih usluga podliježe transparentnoj kontroli, a ukupni trošak javne uprave nije nesrazmjeran ukupnim javnim rashodima.

Analitički okvir


Korišćeni metodi predstavljaju kvalitativne ocjene bazirane na relevantnim dokumentima i izvještajima, nadopunjene intervjuima sa relevantnim akterima i analizom statističkih podataka, da bi se ocijenio nivo orijentacije javne uprave ka građanima:

Analizirati vladine ključne planske dokumente kako bi se pronašli dijelovi koji se odnose na: dobru upravu, pružanje usluga, e-upravu i e-usluge. Tražiti konkretne ciljeve, aktivnosti koje su predviđene da se oni postignu, kao i njihove troškove, indikatore za mjerenje postizanja ciljeva, nadležne institucije, i zahtjeve po pitanju monitoringa i evaluacije.

Identifikovati pravni okvir koji se odnosi na glavne/univerzalne upravne usluge koje pruža centralna administracija17, uključujući i e-usluge, i ocijeniti da li podstiče koherentan pristup ponuđenim uslugama.

Analizirati institucionalno uređenje za koordinaciju i usmjeravanje pružanja usluga i podsticanja kvaliteta pružanja usluga, uključujući i e-usluge.

Intervjuisati višerangirane zvaničnike, predstavnike civilnog društva, eksperte i Ombudsmana.

Uporediti ukupni trošak javne uprave (npr. trošak opštih javnih usluga u skladu sa Klasifikacijom funkcija vlade18 sa relevantnim mjerilima dobre prakse u regiji i dobrim praksama država članica EU/OECD-a.

Prikupiti dokaze da vlada vrši procjenu i reviziju troškova javnih usluga.

17 Poput matičnih knjiga, pasoša ili poreza na dohodak. 18 Standard for classification of public expenditure, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-

explained/index.php/Glossary:Classification_of_the_functions_of_government_%28COFOG%29

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Classification_of_the_functions_of_government_%28COFOG%29

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Classification_of_the_functions_of_government_%28COFOG%29


65

Izvori informacija


dokumente koji definišu vladina prioritetna područja, uključujući srategije za pružanje javnih usluga i e-usluga, te za smanjenje birokratije;

intervjue sa ključnim višerangiranim zvaničnicima, predstavnicima civilnog društva, nevladinim organizacijama (NVO) i Ombudsmanom;

relevantno zakonodavstvo;

godišnje izvještaje i/ili analize javnih organa i Ombudsmana koji pokazuju kako se upravni postupci sprovode u praksi i kako se pružaju usluge;

zvanična statistika.

Princip 2: Dobra uprava je ključni cilj politike i na njoj se temelji pružanje javnih usluga, propisana je u zakonodavstvu i konzistentno se primjenjuje u praksi.

1. Dobra uprava je identifikovana kao jedan od prioriteta vlade. 2. Postoji koherentan i potpun pravni okvir za upravne postupke, po mogućnosti u obliku Zakona o

opštem upravnom postupku, koji posebne propise svodi na minimum. 3. Pravni okvir za upravne postupke se sprovodi u praksi u svim organima javne uprave. 4. Ključni principi dobrog upravnog ponašanja definisani su u zakonodavstvu o upravnom postupku:

zakonitost, pravičnost, jednak tretman, srazmjernost, zakonito ostvarivanje diskrecije, otvorenost i transparentnost, nepristrasnost, objektivnost i temeljita provjera.

5. Osigurano je pravo na saslušanje prije donošenja konačne odluke. 6. Od organa se zahtijeva da obrazlože svoje odluke i da građane informišu o pravu na žalbu. 7. Razrađena su procesna i materijalna pravila koja se odnose na izmjenu, obustavu i ukidanje

upravnog akta da bi se zagarantovala pravična ravnoteža između javnog interesa i legitimnih očekivanja pojedinca.

8. Kada se donose upravne odluke koje imaju opšti učinak, održavaju se konsultacije sa civilnim društvom.

Analitički okvir


Korišćeni metod su kvalitativne ocjene zasnovane na analizi relevantnih planskih dokumenata i zakonodavstva, nadopunjenom intervjuima kako bi se ocijenilo što se dešava u praksi:

Analizirati vladine ključne planske dokumente koji se odnose na javne usluge da se pronađu dijelovi koji se odnose na dobru upravu.

Analizirati zakonodavstvo o opštem upravnom postupku (ako postoji), kao i zakone koji propisuju posebne upravne postupke za ključne oblasti, da bi se ocijenilo da li su gore navedena pitanja regulisana.

Analizirati da li postoji značajna sudska praksa upravnih i ustavnih sudova da se ocijeni tumačenje principa dobrog upravnog ponašanja i glavni problemi koji se pojavljuju u procesu njihove primjene.

Ocijeniti da li je zakonodavstvo o upravnim postupcima koherentno, potpuno i usklađeno sa principima dobrog upravnog ponašanja.

Analizirati vladine ključne planske dokumente koji se odnose na javne usluge da se pronađu dijelovi koji se odnose na dobru upravu. Tražiti konkretne ciljeve, aktivnosti koje su predviđene da se oni postignu, kao i njihove troškove, indikatore za mjerenje postizanja ciljeva, nadležne institucije, i zahtjeve po pitanju monitoringa i evaluacije.

Intervjuisati višerangirane zvaničnike, Ombudsmana, pravosuđe i NVO-e da se prikupe informacije o stepenu potvrde da je dobra uprava vladin prioritet, stepenu sprovođenja u praksi


66

pravnih odredbi koje se odnose na upravne postupke i djelokrug zakonodavstva o upravnim postupcima.

Izvori informacija


dokumente koji definišu vladina prioritetna područja/pitanja;

planske dokumente koji obuhvataju dobru upravu;

intervjue sa uzorkom zvaničnika iz ministarstava, višerangiranih zvaničnika, pravosuđem, Ombudsmanom i NVO-ima;

zakonodavstvo o upravnim postupcima;

zbirke ili sažetke sudske prakse vrhovnih upravnih sudova i ustavnih sudova;

godišnje izvještaje i/ili analize javnih organa i Ombudsmana koji pokazuju kako se upravni postupci sprovode u praksi.

Princip 3: Postoje mehanizmi koji osiguravaju kvalitet javnih usluga.

1. Politika pružanja usluga promoviše jedno ili više sredstava za osiguranje kvaliteta (npr. povelja o uslugama, Evropska fondacija za upravljanje kvalitetom, Zajednički okvir procjene ili drugi okviri za samo-procjenu, nagrade za kvalitet, ISO ili drugi međunarodni standardi).

2. Postoje procesi za redovni monitoring pružanja usluga, procjene usluga i unapređenja usluga, na osnovu zadovoljstva korisnika i analize potreba korisnika.

3. Aktivnostima na modernizaciji usluga nastoji se postići ušteda vremena korisnika, ušteda troškova dobijanja i pružanja usluga i smanjenje broja fizičkih dolazaka, kao i lakoću dobijanja informacija o uslugama i samih usluga.

4. Interoperabilnost (međusobna elektronska povezanost) registara i digitalnih usluga za pojednostavljenje postupaka za građane promoviše se kroz pravni okvir i tehničku spremnost.

5. Postoje mehanizmi koji omogućavaju razmjenu i cirkulisanje dobrih praksi. 6. Postavljeni su standardi pružanja usluga za osnovne javne usluge koje javna uprava pruža.


67

Analitički okvir


Korišćeni metodi predstavljaju kvalitativne i kvantitativne ocjene na bazi analize strateških dokumenata i izvještaja o aktivnostima, nadopunjene intervjuima da bi se ocijenilo da li su javne usluge kreirane i pružene uzimajući u obzir potrebe korisnika:

Analizirati vladine dokumente i druge izvještaje.

Intervjuisati vladine zvaničnike i predstavnike NVO-a, civilnog društva, Ombudsmana, privrednih komora i organizacija za savjetovanje korisnika/građana.

Prikupiti podatke o sredstvima za osiguranje kvaliteta i dokaze o njihovoj upotrebi.

Prikupiti podatke o obukama zvaničnika koji su direktno uključeni u pružanje usluga.

Provjeriti da li se dobre prakse koje se odnose na pružanje usluga dijele putem Interneta, na konferencijama, sastancima, itd.

Tražiti i ispitati ankete o zadovoljstvu korisnika na nacionalnom nivou i dokumentaciju o nagradama za kvalitet.

Izvori informacija


vladine dokumente i druge izvještaje, uključujući i strategije i programe obučavanja državnih službenika;

standarde pružanja usluga propisani zakonodavstvom ili neobavezujućim aktima i u građanskim poveljama, ako postoje;

intervjue sa vladinim zvaničnicima i predstavnicima NVO-a i civilnog društva;

podatke iz uzorka institucija;

ankete o zadovoljstvu uslugama na nacionalnom nivou;

dokumentaciju o nagradama za kvalitet;

intervjue sa relevantnim zvaničnicima iz organa koji promoviše orijentisanost ka građanima;

intervjue sa organizacijama za savjetovanje korisnika/građana, privrednim komorama i Ombudsmanom;

međunarodnu i nacionalnu statistiku o pokretanju biznisa19;

web stranice vlade.

Princip 4: Osigurana je dostupnost javnih usluga.

1. Teritorijalna mreža za pružanje usluga javne uprave omogućava jednak pristup uslugama. 2. Pojedincima i privrednim društvima su dostupni jednošalterski sistemi/jedinstveni kontakti koji

obuhvataju široki dijapazon usluga. 3. Komunikacija i rješavanje službenih pitanja omogućeni su elektronskim kanalima koji pokrivaju

veliki broj usluga i jednostavni su za korištenje. 4. Zvanične Internet stranice i objavljene brošure pružaju informacije o kontaktima i jasne savjete i

uputstva o pristupu javnim uslugama, kao i o pravima i obavezama korisnika i javnih institucija koje pružaju usluge.

5. Pružanje usluga (uključujući i e-usluge) uzima u obzir potrebe posebnih grupa korisnika (npr. osoba sa invaliditetom, starijih osoba, stranaca i porodica sa djecom).

19 Such as those available at http://www.doingbusiness.org

http://www.doingbusiness.org/


68

Analitički okvir


Korišćeni metodi su kvalitativne i kvantitativne ocjene zasnovanih na analizi dostupnosti javnih usluga i relevantnih izvještaja, nadopunjenih intervjuima da bi se ocijenilo da li su javne usluge lako dostupne svim korisnicima i da li ih je lako koristiti:

Analizirati vladine podatke, izvještaje i relevantne izvještaje koje pripremaju druge organizacije.

Analizirati uzorak Internet stranica javnih institucija.

Prikupljati informacije kako bi se utvrdilo da li su javne usluge prilagođene potrebama posebnih grupa korisnika.

Intervjuisati vladine zvaničnike, NVO-e, Ombudsmana, udruženja osoba sa invaliditetom i Delegaciju EU o pristupačnosti javnih usluga.

Izvori informacija


intervjue sa udruženjima osoba sa invaliditetom, vladinim zvaničnicima, NVO-ima i Ombudsmanom;

vladine Internet stranice i platforme za pružanje e-usluga;

vladine dokumente i druge izvještaje;

ankete sprovedena u vladinim organima;

podatke od poreskih uprava koji se odnose na prijavu poreza putem Interneta.

6. Public Financial Management

6 Upravljanje javnim finansijama

Poglavlje 6 Upravljanje javnim finansijama

FINANSIJSKO UPRAVLJANJE U JAVNOM SEKTORU

Budžetom se uspostavlja finansijski okvir u kojem vlada realizuje ciljeve svojih ekonomskih i socijalnih politika za dobrobit građana. Da bi se napravili pravi izbori i poštovala troškovna ograničenja, čvrsti sistemi upravljanja javnim finansijama (UJF) su od presudnog značaja za sve elemente budžetskog ciklusa – od formulisanja do izvršenja, uključujući nabavke, kontrolu i reviziju.

Od država kandidatkinja za članstvo u Evropskoj uniji (EU) i potencijalnih kandidatkinja se očekuje da imaju vjerodostojan i relevantan program za unapređenje svih ključnih aspekata UJF, kako bi ostvarili koristi od Podrške sektorskim budžetima, sve češćeg mehanizma za pružanje pomoći u ovim državama. Ako takve države žele da njihovi sistemi UJF budu usmjereni na ostvarivanje rezultata, reforme se moraju sprovoditi utvrđenim redoslijedom, prilagođenim jedinstvenim okolnostima u svakoj od država. Ne postoji „univerzalni” pristup, ali dobri UJF sistemi počivaju na određenim osnovnim principima i praksama opisanim u nastavku.

Principi se prvenstveno fokusiraju na centralnu vladu. Na lokalnu samoupravu se odnose samo opšti zahtjevi vlade u pogledu dostavljanja podataka koji se odnose na izradu budžeta i izvještavanje. Takođe, pored predviđanja ukupnih javnih prihoda, Principi se fokusiraju i na rashode. Međutim, prikupljanje i upravljanje porezima i drugim resursima su važni elementi UJF-a, a publikacija Evropske komisije (EK) Fiscal Blueprints:20 A path to a robust, modern and efficient tax administration (Fiskalna pravila za upravljanje porezom), kao i zahtjevi iz Programa upravljanja javnim rashodima i finansijska odgovornost (PEFA) u ovoj oblasti mogu se smatrati standardom.

Principi uzimaju u obzir nekoliko međunarodnih standarda, kao što su:

okvir EU za ekonomsko upravljanje (uključujući pravila za budžetske okvire21);

horizontalni kriterijumi za podršku sektorskim budžetima u okviru Instrumenta za pred-pristupnu pomoć (IPA);

Direktive EU o javnim nabavkama;

početna i završna mjerila za Poglavlja 5, 17 i 32 u okviru pregovora o pristupanju;

Program PEFA;

Principi budžetskog upravljanja Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD)22;

Međunarodni monetarni fond (MMF), Kodeks fiskalne transparentnosti;

Međunarodni standardi vrhovnih revizijskih institucija (ISSAI) Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI).

Ovo poglavlje definiše osam ključnih zahtjeva i šesnaest principa u oblasti upravljanja javnim finansijama, u skladu sa međunarodnim standardima i pravnom tekovinom EU.

20 Fiscal Blueprints

http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/info_docs/taxation/fiscal_blueprint_en.pdf

21 Direktiva Savjeta 2011/85/EU. 22 Trenutno dostupno samo u formi nacrta http://www.oecd.org/governance/budgeting/Draft-Principles-Budgetary-

Governance.pdf



http://www.oecd.org/governance/budgeting/Draft-Principles-Budgetary-Governance.pdf

http://www.oecd.org/governance/budgeting/Draft-Principles-Budgetary-Governance.pdf


71


Upravljanje budžetom

Ključni zahtjev: Budžet se utvrđuje u skladu sa transparentnim zakonskim odredbama i unutar opšteg višegodišnjeg okvira, osiguravajući da budžetski saldo opšte vlade i omjer duga i bruto domaćeg proizvoda slijede održiv pravac.

Princip 1: Vlada objavljuje srednjoročni budžetski okvir za cjelokupnu vladu koji se temelji na pouzdanim prognozama i obuhvata period od minimalno tri godine; sve budžetske organizacije djeluju unutar ovog okvira.

Princip 2: Budžet se utvrđuje u skladu sa nacionalnim pravnim okvirom, uz opsežnu raspodjelu potrošnje koja je u skladu sa srednjoročnim budžetskim okvirom i koja se poštuje.

Ključni zahtjev: Računovodstvenim i praksama izvještavanja se osigurava transparentnost i javni nadzor nad javnim finansijama; i novcem i dugom se upravlja na centralnom nivou, u skladu sa zakonskim odredbama.

Princip 3: Ministarstvo finansija ili ovlašćeni centralni organ trezora na središnjem nivou kontroliše trošenje sredstava sa jedinstvenog računa trezora i osigurava likvidnost novca.

Princip 4: Postoji jasna strategija upravljanja dugom i sprovodi se tako da se poštuje cilj ukupnog duga države te da se troškovi servisiranja duga drže pod kontrolom.

Princip 5: Osigurana je transparentnost budžeta i njegov nadzor.

Unutrašnja kontrola i revizija

Ključni zahtjev: Nacionalna politika unutrašnje kontrole je u skladu sa zahtjevima iz Poglavlja 32 iz procesa pregovora o pristupanju Evropskoj uniji i sistematski se sprovodi u javnom sektoru.

Princip 6: Operativni okvir za unutrašnju kontrolu definiše odgovornosti i ovlašćenja, a njegova primjena u budžetskim organizacijama usklađena je sa zakonodavstvom koje reguliše finansijsko upravljanje i javnu upravu uopšte.

Princip 7: Svaka javna organizacija sprovodi unutrašnju kontrolu u skladu sa sveukupnom politikom unutrašnje kontrole.

Ključni zahtjev: Funkcija interne revizije je uvedena u cjelokupnom javnom sektoru, a posao interne revizije se sprovodi u skladu sa međunarodnim standardima.

Princip 8: Operativni okvir za internu reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova je primjena u budžetskim organizacijama u skladu sa zakonodavstvom koje se odnosi na javnu upravu i finansijsko upravljanje u javnom sektoru uopšte.

Princip 9: Svaka javna organizacija sprovodi internu reviziju u skladu sa sveukupnim dokumentima politike interne revizije, na način koji je adekvatan za organizaciju.

Javne nabavke

Ključni zahtjev: Javne nabavke su regulisane politikama i procedurama koje se propisno sprovode i odražavaju principe Ugovora o funkcionisanju Evropske unije i pravne tekovine EU, a podržavaju ih nadležne institucije koje posjeduju adekvatne resurse.

Princip 10: Propisi o javnim nabavkama (uključujući i javno-privatna partnerstva i koncesije) usklađeni su sa pravnom tekovinom EU, obuhvataju dodatne oblasti koje nisu obuhvaćene pravnom tekovinom, usklađeni su sa odgovarajućim propisima u drugim oblastima, te se propisno sprovode.

Princip 11: Postoje centralni institucionalni i administrativni kapaciteti za djelotvornu i efikasnu izradu, sprovođenje i monitoring politike javnih nabavki.


72

Ključni zahtjev: U slučaju navodnih kršenja pravila javnih nabavki, oštećene strane imaju pristup pravdi putem nezavisnog, transparentnog, djelotvornog i efikasnog sistema pravnih lijekova.

Princip 12: Sistem pravnih lijekova je usklađen sa standardima pravne tekovine koji se odnose na nezavisnost, pravičnost i transparentnost te omogućava brzo i kompetentno rješavanje pritužbi i sankcije.

Ključni zahtjev: Naručioci su adekvatno kadrovski popunjeni i posjeduju odgovarajuće resurse, i svoj posao obavljaju u skladu sa relevantnim propisima i priznatom dobrom praksom, uz interakciju sa otvorenim i konkurentnim tržištem dobavljača.

Princip 13: Funkcionisanje javnih nabavki u skladu je sa osnovnim principima jednakog tretmana, nediskriminacije, srazmjernosti i transparentnosti, uz osiguravanje najefikasnijeg korišćenja javnih sredstava i korišćenje moderne tehnike metode javnih nabavki na najbolji mogući način.

Princip 14: Naručioci imaju adekvatne kapacitete i praktične smjernice i mehanizme da osiguraju profesionalno upravljanje cjelokupnim ciklusom javne nabavke.

Eksterna revizija

Ključni zahtjev: Ustavni i pravni okvir garantuju nezavisnost, mandat i organizaciju Vrhovne revizorske institucije za nezavisno vršenje ovlašćenja, u skladu sa standardima koje primjenjuje u vršenju revizija, realizujući tako kvalitetne revizije koje utiču na funkcionisanje javnog sektora.

Princip 15: Nezavisnost, mandat i organizacija vrhovne revizorske institucije utvrđeni su i zaštićeni ustavnim i pravnim okvirom te se u praksi poštuju.

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde neutralno i objektivno, kako bi osigurala visokokvalitetne revizije koje imaju pozitivan uticaj na funkcionisanje javnog sektora.


73

Upravljanje budžetom

Ključni zahtjev: Budžet se utvrđuje u skladu sa transparentnim zakonskim odredbama i unutar opšteg višegodišnjeg okvira, osiguravajući da budžetski saldo opšte vlade i omjer duga i bruto domaćeg proizvoda slijede održiv pravac.

Da bi bolje upravljala javnim resursima, vlada treba da ima srednjoročni finansijski plan baziran na ciljevima koje želi da postigne i na raspoloživim finansijskim resursima. Takođe mora da se pobrine da višegodišnji troškovi ukupne potrošnje budu jasno utvrđeni, kako bi se godišnji budžet definisao unutar srednjoročnog finansijskog horizonta. Ovaj pristup, uz dugoročne procjene u odabranim oblastima javne potrošnje (npr. penzije i zdravstvena zaštita), pomoći će u informisanju vlade, Skupštine i građana o finansijskim parametrima i prostoru za izradu nove politike.

U okviru budžetskog procesa, od suštinske je važnosti utvrđivanje realnih izdvajanja za troškove, uz poštovanje fiskalnih pravila i parametara opšteg gornjeg i donjeg praga. Jednako važno je i predviđanje prihoda, jer bi netačna projekcija potencijalnih prihoda mogla da dovede do određivanja neodrživog troškovnog praga.

Princip 1: Vlada objavljuje srednjoročni budžetski okvir za cjelokupnu vladu koji se zasniva na vjerodostojnim prognozama i obuhvata period od minimalno tri godine; sve budžetske organizacije djeluju unutar ovog okvira.

1. Svake godine se objavljuje srednjoročni budžetski okvir, uzimajući u obzir najnovije dostupne podatke.

2. Ministarstvo finansija koordinira srednjoročnim budžetskim okvirom na centralnom nivou na osnovu ulaznih podataka od nadležnih ministarstava i podređenih organa i konsultacija sa njima.

3. Srednjoročni budžetski okvir jasno utvrđuje makroekonomske projekcije i očekivane prihode i rashode na kojima je zasnovan.

4. Planovi prihoda i rashoda baziraju se na usaglašenoj politici vlade. Oni uključuju buduće troškove postojećih politika i procjenu troškova svih novih politika koje će biti uvedene tokom tog perioda i usklađene sa nacionalnim fiskalnim pravilima.

5. Ciljevi zbirnih budžeta, a naročito opšti saldo vlade i omjer duga i bruto domaćeg proizvoda su održivi.

6. Programiranje sredstava u okviru Instrumenta za pred-pristupnu pomoć teče kroz koordinaciju sa opštim srednjoročnim budžetskim okvirom i pripremama budžeta, a zasniva se na opštim strateškim prioritetima vlade.

7. Srednjoročni budžetski okvir uključuje analizu osjetljivosti najvažnijih varijabli. 8. U srednjoročnom budžetskom okviru se uzimaju u obzir dugoročni troškovi ulaganja tokom datog

perioda. 9. Postoji jasan i vjerodostojan plan strukturalnih ekonomskih reformi i usklađen je sa fiskalnom

politikom. 10. Strateški plan svake organizacije u javnom sektoru usklađen je sa opštim srednjoročnim budžetskim

okvirom. 11. Postoji nezavisni organ (fiskalni savjet), u skladu sa zahtjevima Evropske unije, koje prati poštovanje

fiskalnih pravila i usklađenost sa srednjoročnim budžetskim okvirom.


74

Analitički okvir


Za analizu ovog principa korišćen je uglavnom metod kvantitativne ocjene, zasnovan na analizi publikacije o srednjoročnom budžetskom okviru (SBO), uz korišćenje objavljenih podataka, dopunjenih intervjuima sa visoko rangiranim službenicima:

Procijeniti potpunost informacija o principu u dokumentaciji SBO-a.

Analizirati kako ekonomske i fiskalne prognoze Ministarstva finansija (MF) stoje u poređenju sa prognozama nezavisnih organa, npr. MMF-a, Svjetske banke, EK i fiskalnog savjeta.

Ispitati tačnost prognoza poređenjem prognoza u SBO-u sa stvarnim rezultatima u protekle tri godine.

Ispitati prognoze prihoda u svjetlu trenutnog priliva prihoda i planiranih izvora novih prihoda.

Procijeniti da li je SBO baziran na informacijama iz važećih sektorskih politika i da li ministarstva daju sistematične ulazne podatke za pripremu SBO-a.

Utvrditi da li procjene potrošnje jasno prikazuju troškove važećih politika/usluga i troškove novih inicijativa za politike u okviru posebne stavke.

Razmotriti razumnost korišćenih faktora osjetljivosti na osnovu relevantnih međunarodnih ili domaćih podataka.

Ispitati budžetsku instrukciju MF-a nadležnim ministarstvima, kako bi se utvrdilo da li su makroekonomski i budžetski parametri jasno naznačeni.

Pregledati dva strateška plana na organizacionom nivou, kako bi se utvrdilo da li su u skladu sa pretpostavkama iz SBO-a i da li prave razliku između troškova postojećih politika i troškova novih inicijativa za politike (tj. potrebe za dodatnim finansiranjem).

Utvrditi koja fiskalna pravila (saldo, dug, rashodi, prihodi) i korektivni mehanizmi postoje.

Utvrditi da li postoji nezavisni organ, kao što je fiskalni savjet, i provjeriti da li je poslovnikom i drugim dokumentima kojima je regulisan njegov rad omogućeno vršenje njegove uloge nezavisnog monitora poštovanja fiskalnih pravila i politika u organizacijama.

Izvori informacija


Organski zakon o budžetu i druge relevantni propisi;

SBO i druge dokumenti fiskalne politike (npr. Pred-pristupni ekonomski program);

Budžetsku instrukciju koju MF šalje nadležnim ministarstvima;

ekonomske i fiskalne prognoze i izvještaje nezavisnih organa (npr. MMF-a, Svjetske banke, EK, fiskalnog savjeta);

trezorske podatke o mjesečnoj i godišnjoj potrošnji;

godišnji finansijski izvještaj vlade;

strateške planove nadležnih ministarstava;

objavljene preglede planova budžetskih organizacija (ako su dostupni);

intervjue sa relevantnim zvaničnicima iz MF i fiskalnog savjeta.


75

Princip 2: Budžet se utvrđuje u skladu sa nacionalnim pravnim okvirom, uz opsežnu raspodjelu potrošnje koja je u skladu sa srednjoročnim budžetskim okvirom i koja se poštuje.

1. Budžetski proces je zasnovan na transparentnim zakonskim odredbama kojima je definisana potrošnja javnih sredstava, te uloge vlade, Ministarstva finansija, kao i raspored koji im omogućava da ispunjavaju svoje odgovornosti u procesu.

2. Skupština ima vrijeme i resurse za analiziranje i raspravu o prijedlogu budžeta. 3. Budžet je sveobuhvatan i uključuje sredstva iz Instrumenta za pred-pristupnu pomoć i ostale

donacije. 4. Vlada odobrava gornji i donji prag potrošnje u okviru kojih se utvrđuje budžet. 5. Ministarstvo finansija u godišnjoj budžetskoj instrukciji utvrđuje opšti pristup, raspored i

pretpostavke koje moraju poduprijeti procjene različitih budžetskih organizacija. 6. Budžetske organizacije poštuju budžetsku instrukciju davanjem sveobuhvatnih, tačnih i

transparentnih procjena Ministarstvu finansija, uključujući moguće obaveze i troškove za godine koje slijede nakon te budžetske godine.

7. Postoji mehanizam kojim se osigurava da država sufinansira sve programe u okviru Instrumenta za pred-pristupnu pomoć.

8. Projekti kapitalnih ulaganja podvrgavaju se adekvatnoj analizi ulaganja, a prioriteti se utvrđuju prema procjenama njihovih ukupnih finalnih troškova i benefita, uzimajući u obzir prioritete za dobijanje sredstava od Evropske unije.

9. Ministarstvo finansija objavljuje listu onoga što predstavlja fiskalne rizika. 10. Objavljeni budžet je transparentan i:

utvrđuje makroekonomske pretpostavke koje ga potkrjepljuju;

razdvaja kapitalne i tekuće rashode, te troškove po osnovu plata i ostale troškove;

sadrži posebne prognoze za polazne (postojeće) rashode i nove politike;

daje naznake konačnih stvarnih rezultata za tekuću godinu radi poređenja;

uključuje moguće obaveze i višegodišnje obaveze u pogledu kapitalnih troškova.

Analitički okvir


Za analizu ovog principa se koriste metodi kvantitativnih i kvalitativnih ocjena, u kojima se koriste podaci za analizu kvaliteta godišnjeg budžeta i vrši pregled zakonodavstva i dokumentacije iz budžetske organizacije koja služi kao uzorak. Ovi podaci se dopunjavaju intervjuima sa višim zvaničnicima iz MF i budžetskih organizacija:

Ispitati prognoze vezane za prihode, naročito u svjetlu učinka ostvarenog u tekućoj godini.

Uporediti vladine makroekonomske projekcije u posljednjem objavljenom godišnjem budžetu sa projekcijama međunarodnih i domaćih organizacija za isti period.

Pregledati uzorak budžetske procjene koji je nadležno ministarstvo dostavilo MF, kako bi se utvrdilo da li je poštovan raspored, da li višegodišnji troškovi i obaveze čine dio povraćaja i da li su u povraćaju jasno naznačeni zahtjevi u pogledu kapitalne potrošnje i da li je tekuća potrošnja podijeljena na troškove po osnovu plata i ostale troškove.

Uporediti planirane budžetske prihode i rashode (posebno analizirajući kapitalne i tekuće troškove) sa stvarnim prihodima i rashodima u posljednjoj kalendarskoj godini za koju su podaci dostupni.

Provjeriti na bazi uzoraka da li IPA fondovi i potrebno sufinansiranje čine dio državnog budžeta.

Provjeriti da li se MF konsultuje sa koordinatorom za IPA-u o prijedlozima za finansiranje putem IPA-e.

Ispitati proces odobravanja uzorka dva novija prijedloga za ulaganja kako bi se utvrdilo da li su prošli odgovarajući proces procjene.


76

Analizirati da li postoje informacije o fiskalnim rizicima i mogućim obavezama (uključujući državne garancije i potencijalne negativne tužbe).

Provjeriti da li postoje informacije o dugoročnim projekcijama prihoda i rashoda.

Pregledati relevantno zakonodavstvo.

Provjeriti da li budžetski raspored ispunjava međunarodne standarde i da li se poštuje.

Izvori informacija


Ustav i zakonodavstvo kojim su regulisane procedure UJF, uključujući organski zakon o budžetu;

objavljeni budžet za proteklu godinu;

SBO i druge dokumente fiskalne politike;

Završni račun za posljednju godinu za koju su podaci dostupni;

izvještaje Vrhovne revizorske institucije (DRI);

najnovije planske dokumente IPA-e;

prijedlog budžeta koji je budžetska organizacija koja služi kao uzorak dostavila MF-u;

medijske izvještaje;

intervjue sa relevantnim zvaničnicima iz MF, dva nadležna ministarstva i vanbudžetskog fonda, kao i članovima skupštinskog odbora koji je zadužen za razmatranje godišnjeg budžeta.


77

Ključni zahtjev: Računovodstvenim i praksama izvještavanja se osigurava transparentnost i javni nadzor nad javnim finansijama; i novcem i dugom se upravlja na centralnom nivou, u skladu sa zakonskim odredbama.

Upravljanje gotovinom je u središtu uspješnog praćenja i kontrole troškova tokom godine. Ono obuhvata i prihode i rashode vlade. Neadekvatni sistemi i informacije otežavaju usklađivanje novčanog toka sa izdvajanjima za troškove i omogućavanje blagovremene korektivne mjere kada je to potrebno.

Upravljanje dugom takođe treba da se vrši na centralnom nivou, obuhvatajući cjelokupnu vladu, kako bi se izbjeglo neovlašćeno zaduživanje ili zaduživanje po cijeni koja je ispod optimalne.

Čvrsti sistemi izvještavanja o finansijskim podacima na osnovu pouzdanih računovodstvenih informacija od presudnog su značaja za uspješnu kontrolu vladinih troškova. Informacije o javnim finansijama treba da budu redovno objavljivane, kako bi Skupština i građani mogli jasno vidjeti napredak u potrošnji i naplati prihoda tokom budžetske godine.

Princip 3: Ministarstvo finansija ili ovlašćeni centralni organ trezora na središnjem nivou kontroliše trošenje sredstava sa jedinstvenog računa trezora i osigurava likvidnost novca.

1. Zakonodavstvom o budžetu je predviđen jedinstveni račun trezora na koji se uplaćuje sav novac koji se prima iz bilo kog izvora (porezi, naknade ili drugi prihodi), obično do kraja istog radnog dana.

2. Zakonodavstvom je utvrđeno da se sa jedinstvenog trezorskog računa mogu vršiti samo odobrene isplate.

3. Novcem ili trezorskom funkcijom se upravlja putem jedinstvenog trezorskog računa, pod kontrolom Ministarstva finansija/trezorskog organa.

4. Ministarstvo finansija/trezorski organ priprema vlastite projekcije novčanog toka na zbirnom nivou, nakon konsultacija sa nadležnim ministarstvima i drugim državnim organima, minimalno na mjesečnoj osnovi.

5. Mjesečni profili za svaku organizaciju javnog sektora daju jasnu sliku novčanog toka u najvažnijim budžetskim kategorijama i jasno uključuju različite elemente – troškovi po osnovu plata, ostali, tekući, kapitalni i vlastiti resursi.

6. Trezorski sistem uključuje adekvatne kodne strukture, kako bi se olakšala detaljna analiza rashoda i prihoda.

7. Trezorski informacioni sistem, računovodstveni informacioni sistemi i podaci o bankovnom računu se redovno sravnjuju.

8. Postoji sistem monitoringa kako bi se osiguralo da organizacije javnog sektora ne premaše budžetska izdvajanja prije pribavljanja zakonskog odobrenja, i da ne preuzimaju obaveze kojima se ovaj zahtjev zaobilazi.

9. Državna (i opštinska) preduzeća moraju tražiti odobrenje od organa koji ih kontroliše prije preuzimanja bilo kakvog fiskalnog rizika.

Analitički okvir


Za analizu ovog principa su korišćeni uglavnom metodi kvantitativne ocjene, u kojima se koriste podaci iz trezorskog sistema, dopunjeni kvalitativnim ocjenama baziranim na intervjuima sa visoko rangiranim službenicima, kako bi se ocijenio kvalitet sistema za upravljanje gotovinom:

Ispitati zakone/propise kojima se podržava jedinstveni trezorski račun.

Razmotriti ovlašćenja MF/trezorskog organa u vezi sa funkcionisanjem jedinstvenog trezorskog računa.

Provjeriti da li se primljeni novac uplaćuje na jedinstveni račun trezora.

Provjeriti da li se identifikuje i konsoliduje novčani saldo na svim vladinim bankovnim računima (uključujući račune za vanbudžetske fondove i račune za projekte pod kontrolom vlade).


78

Ocijeniti da li su projekcije novčanog toka na odgovarajućem zbirnom nivou.

Provjeriti da li svaka organizacija javnog sektora dostavlja ili potvrđuje svoj mjesečni profil očekivane potrošnje nakon što se donese odluka o iznosu njenog budžeta i osigurava da postoje interne procedure za praćenje novčanog toka tokom godine.

Razmotriti adekvatnost procesa za praćenje novčanog toka tokom godina, uz analiziranje kodnog sistema za evidentiranje rashoda i prihoda.

Ispitati sveobuhvatnost i tačnost uzoraka projekcija novčanog toka za dvije organizacije; uporediti ih sa njihovim stvarnim budžetom koji odobri Skupština.

Provjeriti da li se, u slučaju kada ministarstvo ili druga organizacija razdvaja informacione i računovodstvene sisteme od trezorskog računovodstvenog sistema, vrše odgovarajuća sravnjenja.

Ustanoviti računovodstvenu bazu za vladine finansijske izvještaje, a naročito aranžmane za evidentiranje i izvještavanje o finansijskim obavezama.

Provjeriti da li je dozvoljeno prenositi sredstva u narednu kalendarsku godinu i, ako jeste, u kojoj mjeri i koliko aktivno se to koristi. Ako nije dozvoljeno, provjeriti da li se nivo potrošnje povećava prema karaju godine.

Ocijeniti nivo evidentiranih zaostalih dugova i eventualnih značajnih promjena u odnosu na nivo iz prethodne godine.

Ispitati izvještaje nezavisnih organa, npr. MMF-a, Svjetske banke, EK i fiskalnog savjeta u pogledu komentara na izvršenje budžeta i računovodstvo;

Izvori informacija


zakone i propise kojima se reguliše funkcionisanje jedinstvenog trezorskog računa.

instrukcije koje MF/trezorski organ šalje relevantnim ministarstvima i drugim državnim organima;

objavljene mjesečne rezultate u odnosu na mjesečne projekcije novčanog toka/profile;

evidenciju uplata na jedinstveni trezorski račun;

izvještaje MF-u o obavezama u pogledu potrošnje;

izvještaje nezavisnih organa (npr. MMF-a, Svjetske banke, EK, fiskalnog savjeta);

intervjue sa relevantnim zvaničnicima iz MF/trezorskog organa.

Princip 4: Postoji jasna strategija upravljanja dugom i sprovodi se tako da se poštuje cilj ukupnog duga države te da se troškovi servisiranja duga drže pod kontrolom.

1. Postoji jasna strategija za upravljanje dugom23 (uključujući analizu rizika i osjetljivosti), kako bi se osiguralo da dug bude održiv i servisiran.

2. Strategija za upravljanje dugom je objavljena i koristi se u godišnjem budžetskom procesu. 3. Vladina zaduženja i garancije su uvijek u granicama utvrđenim u godišnjem budžetu. 4. Odgovornosti različitih vladinih organa (Ministarstvo finansija/trezorska agencija/Centralna banka)

koji učestvuju u upravljanju dugom jasno su razgraničene. 5. Isključivo Ministarstvo finansija/trezorska agencija vrši zaduživanja za centralnu vladu. 6. Zaduživanje ili garancije, ili sklapanje ugovora koji uključuju druge instrumente koji bi mogli da nose

finansijski rizik od strane državnih organa, uključujući lokalne vlade ili državna preduzeća, ograničeno je u zakonima i mora ga unaprijed odobriti Ministarstvo finansija/trezorska agencija.

7. Ministarstvo finansija/trezorska agencija redovno se izvještava o nivou i troškovima zaduživanja lokalne vlade i državnih preduzeća, a sve promjene se propisno navode.

8. Postoji sistematska saradnja između funkcija upravljanja dugom i upravljanja novcem. 9. Godišnji izvještaj o upravljanju dugom priprema se ubrzo po završetku budžetske godine. 10. Vrhovna revizijska institucija vrši reviziju upravljanja dugom.

23 Može biti dio drugih vladinih strategija ili objavljena kao poseban dokument.


79

Analitički okvir


Za analizu ovog principa korišćeni su metodi kvantitativne i kvalitativne ocjene, u kojima se koriste objavljeni podaci za analizu kvaliteta strategije upravljanja dugom i vrši pregled relevantnog zakonodavstva. Ovi podaci se dopunjavaju intervjuima sa višim zvaničnicima iz MF:

Razmotriti zakonsku osnovu za kontrolu nad zaduživanjima vlade i propise kojima se podržava jedinstveni račun trezora (JRT).

Razmotriti ovlaštenja MF/trezorskog organa u vezi sa vođenjem JRT.

Provjeriti da li se novčani saldo na svim vladinim bankovnim računima (uključujući račune za vanbudžetske fondove i račune za projekte pod kontrolom vlade) identifikuje i konsoliduje.

Ocijeniti da li su projekcije novčanog toka na odgovarajućem zbirnom nivou.

Provjeriti da li svaka organizacija javnog sektora dostavlja ili potvrđuje svoj mjesečni profil očekivane potrošnje nakon što se donese odluka o iznosu njenog budžeta i osigurava da postoje interne procedure za praćenje novčanog toka tokom godine.

Razmotriti adekvatnost procesa za praćenje novčanog toka tokom godina, uz analiziranje kodnog sistema za evidentiranje rashoda i prihoda.

Analizirati sveobuhvatnost i tačnost uzoraka projekcija novčanog toka za dvije organizacije; uporediti ih sa njihovim stvarnim budžetom koji odobri Skupština.

Uvesti računovodstvenu bazu za vladine finansijske izvještaje, a naročito aranžmane za evidentiranje i izvještavanje o finansijskim obavezama.

Provjeriti da li je dozvoljeno prenošenje sredstava u narednu kalendarsku godinu, a ako jeste, do koje granice; i koliko aktivno se to koristi. Ako nije dozvoljeno, provjeriti da li se nivo potrošnje povećava krajem godine.

Utvrditi nivo evidentiranih zaostalih dugova i eventualnih značajnih promjena u odnosu na nivo iz prethodne godine.

Pregledati politiku za upravljanje dugom i izvještaje o upravljanju dugom.

Provjeriti poštovanje godišnjih limita za zaduživanja i garancije u prethodnim godinama.

Analizirati načine planiranja i vršenja dodatnih zaduživanja centralnih organa i izdavanja trezorskih zapisa i sličnih instrumenata.

Pregledati procedure za kontrolu zaduživanja lokalnih vlada i državnih preduzeća i načine izvještavanja o takvim zaduživanjima.

Provjeriti da li vanjska revizija obuhvata politiku upravljanja dugom.

Analizirati izvještaje nezavisnih organa, kao što je MMF, Svjetska banka, EK i fiskalni savjet u pogledu komentara na izvršenje budžeta i računovodstvo

Izvori informacija


zakonodavstvo i druge relevantne propise o upravljanju dugom;

objavljene izvještaje o upravljanju dugom;

instrukcije i uputstva koja MF/trezorski organ šalje drugim državnim organima;

izvještaje drugih državnih organa Ministarstvu finansija/trezorskom organu;

intervjue sa relevantnim zvaničnicima iz MF/trezorskog organa;

izvještaje DRI;

izvještaje nezavisnih organa (npr. MMF-a, Svjetske banke, EK, fiskalnog savjeta, Centralne banke, rejting agencija).


80

Princip 5: Osigurana je transparentnost budžeta i njegov nadzor.

1. Ministarstvo finansija objavljuje mjesečne izvještaje o prihodima, rashodima i zaduživanjima centralne vlade u roku od četiri sedmice po završetku mjeseca.

2. Izvještaj se sastavlja od izvještaja organa za potrošnju centralne vlade i poreskih agencija Ministarstvu finansija o njihovoj potrošnji i prihodima u prethodnom mjesecu.

3. U izvještajima se navode i objašnjavaju odstupanja od prvobitnog profila potrošnje i prihoda i buduće obaveze u pogledu potrošnje koje su preuzete tokom mjeseca.

4. Ministarstvo finansija objavljuje tromjesečne finansijske podatke lokalnih vlada, u skladu sa Direktivom Evropske unije 2011/85/EU prije kraja narednog tromjesečja.

5. Godišnji finansijski izvještaj vlade je sveobuhvatan (uključujući sredstva iz Instrumenta za pred-pristupnu pomoć) na nivou državne vlade i uključuje generičke informacije na nivou opšte vlade.

6. Fiskalni rizik se neprestano prati, a državne kompanije su dužne da dostavljaju godišnje revidirane finansijske podatke, uključujući bilans uspjeha, bilans stanja, izjavu u promjenama u dioničkom kapitalu i izvještaj o novčanim tokovima.

7. Godišnji finansijski izvještaj se objavljuje najkasnije šest mjeseci po završetku finansijske godine, DRI vrši reviziju navedenog izvještaja, a o njemu raspravljaju relevantni skupštinski odbori prije rasprava o narednom budžetu.

8. Podaci za svaku organizaciju se propisno sravnjuju sa računovodstvenim podacima i utvrđuju se računovodstveni standardi.

9. Nacionalni računovodstveni standardi usklađeni su sa minimalnim zahtjevima koji se odnose na države članice Evropske unije, a naročito onima utvrđenim Direktivom Evropske unije 2011/85/EU, i omogućavaju dostavljanje podataka usklađenih sa ESA201024.

10. Godišnji finansijski izvještaj je u formatu koji odražava prezentacijski format budžeta i objašnjava svako odstupanje od budžetskih brojki.

11. Godišnji finansijski izvještaj uključuje pregled i analizu državne imovine, koji obuhvata svu aktivu iznad utvrđene minimalne vrijednosti praga.

Analitički okvir


Za analizu ovog principa su uglavnom korišćeni metodi kvantitativnih ocjena, na osnovu informacija iz godišnjeg finansijskog izvještaja i uzorka izvještaja koji se tokom godine dostavljaju MF-u i koje MF objavljuje. Ovi podaci se dopunjavaju intervjuima sa višim zvaničnicima:

Pregledati mjesečne izvještaje koje je objavilo MF u prethodnoj godini, uz analizu ostvarenih mjesečnih rashoda u odnosu na profil i ispitivanje razloga za maksimalnu potrošnju (uključujući ““groznicu na kraju godine”).

Ispitati objavljene mjesečne izvještaje u pogledu revidiranja podataka iz ranijih izvještaja koji bi mogli ukazivati na slabost u sistemu izvještavanja.

Pitati zvaničnike iz MF da li su svi izvještaji iz budžetskih organizacija dostavljeni u standardnom formatu u skladu sa smjernicama MF-a, i pregledati da li su u primjerima navedena i objašnjena odstupanja.

Ispitati posljednji izvještaj o budžetu/finansijski izvještaj jednog nadležnog ministarstva, kako bi se utvrdio nivo detalja koji se dostavljaju MF-u.

Ispitati procedure za praćenje fiskalnog rizika u toku godine.

Provjeriti da li su državne kompanije dužne da dostavljaju godišnje revidirane finansijske izvještaje, uključujući bilans uspjeha, bilans stanja, izjavu o promjenama u akcijskom kapitalu i izvještaj o novčanim tokovima.

Utvrditi da li se tromjesečni izvještaji lokalne vlade objavljuju i da li su sveobuhvatni.

Analizirati jasnoću i sveobuhvatnost godišnjeg finansijskog izvještaja.

24 Regulativa (EU) 549/2013 o Evropskom sistemu nacionalnih i regionalnih računa u EU.


81

Provjeriti da li se godišnji finansijski izvještaj jasno poziva na računovodstvene standarde koji su primjenjivani u njegovoj izradi.

Analizirati usklađenost godišnjeg finansijskog izvještaja sa standardima Eurostat-a.

Razmotriti načine evidentiranja aktive i zaliha, uključujući propisno vrjednovanje udjela u državnim (ili opštinskim) preduzećima.

Ispitati na koji način se varijacije uzimaju u obzir.

Izvori informacija


objavljene mjesečne izvještaje;

Smjernice MF-a;

tromjesečne izvještaje lokalne uprave;

intervjue sa zvaničnicima iz MF i dva odabrana ministarstva;

godišnje izvještaje i objavljene budžetske dokumente;

intervjue sa ključnim osobljem koje sastavlja godišnji finansijski izvještaj i relevantnim osobljem iz kancelarije zadužene za statistiku;

javno dostupni izvještaji skupštinskog odbora za budžet i finansije;

godišnji izvještaj i revizijsko mišljenje DRI;

ostali izvještaji DRI.


82

Unutrašnja kontrola i revizija

Ključni zahtjev: Nacionalna politika u vezi unutrašnje kontrole je u skladu sa zahtjevima iz Poglavlja 32 iz procesa pregovora o pristupanju Evropskoj uniji i sistematski se sprovodi u javnom sektoru.

Unutrašnja kontrola (UK)25 predstavlja ključni stub Unutrašnje kontrole javnih finansija (UKJF) koju su države koje žele ući u EU dužne sprovesti u skladu sa odredbama Poglavlja 32 pravne tekovine EU. Neke države članice EU rade na ostvarivanju istih ciljeva u okviru koncepta javne unutrašnje kontrole.

Unutrašnja kontrola je primjenjiva na sve organizacije javnog sektora. Iako sprovođenje unutrašnje kontrole predstavlja složen i težak zadatak, dobro uspostavljeni aranžmani finansijskog upravljanja i unutrašnje kontrole javnih resursa od ključnog su značaja za osiguravanje njihove efikasne, djelotovorne i ekonomične upotrebe. Ovi aranžmani treba da olakšaju odgovornost na rukovodnom nivou i delegiranje ovlašćenja različitim nivoima rukovodstva uz adekvatno izvještavanje u okvirima odgovornosti.

Princip 6: Operativni okvir za unutrašnju kontrolu definiše odgovornosti i ovlašćenja, a njegova primjena od strane budžetskih organizacija usklađena je sa zakonodavstvom koje reguliše finansijsko upravljanje u javnom sektoru i javnu upravu uopšte.

1. Zakoni i drugi propisi kojima se utvrđuje operativni okvir za unutrašnju kontrolu primjenjuju se na sve javne organizacije i u skladu su sa modelom Odbora sponzorskih organizacija26.

2. Zakoni i propisi o unutrašnjoj kontroli u skladu su sa zakonima i propisima o uređenju državne i javne službe i organizacionim strukturama.

3. Zakoni i propisi koji regulišu budžetsko i trezorsko uređenje, upravljanje sredstvima Evropske unije, javno računovodstv i druge aranžmane finansijskog upravljanja olakšavaju razvoj odgovornosti rukovodilaca kroz adekvatno delegiranje i izvještavanje.

4. Sistemi za upravljanje i kontrolu u korišćenju sredstava Evropske unije ispunjavaju relevantne zahtjeve Evropske unije i u skladu su sa nacionalnim procedurama unutrašnje kontrole, izuzev ako nisu posebno objašnjeni i opravdani.

5. Jasna strategija i akcioni plan u kojem su navedeni realni koraci i planovi za upravljanje promjenama u razvoju unutrašnje kontrole u organizacijama javnog sektora u skladu su sa opštim javnim sistemom finansijskog upravljanja, a postoji i plan za njegovu reformu koji se redovno revidira i ažurira.

6. Ministarstvo odgovorno za sprovođenje unutrašnje kontrole ima jasno zakonsko ovlaštenje za donošenje podzakonskih akata i smjernica za implementaciju i razvoj unutrašnje kontrole.

7. Ministarstvo odgovorno za sprovođenje unutrašnje kontrole redovno podnosi izvještaje vladi, bilo konkretno o unutrašnjoj kontroli ili u okviru šireg izvještaja o napretku u unutrašnjoj kontroli javnih finansija / upravljanju javnim finansijama.

8. Tamo gdje postoji finansijska inspekcija, nadgleda je ministarstvo odgovorno za ukupni državni budžet, bavi se poštovanjem pravila, pokreću je žalbe i jasna naznaka o nepravilnostima, fokusirana je na moguće rizike od prevare, korupcije ili teže finansijske zloupotrebe, i ne duplira cilj interne revizije.

25 Takođe definisana kao finansijsko upravljanje i kontrola u nacionalnim zakonima i strategijama, kao i u dokumentima

povezanim sa Poglavljem 32 pristupnih pregovora sa EU.

26 Odbor sponzorskih organizacija Treadway komisije. Ovi principi su prvobitno izrađeni kako bi se primjenjivali na kompanije iz privatnog sektora.


83

Analitički okvir


Metod koji je korišćen su uglavnom kvalitativne ocjene, uz korišćenje intervjua sa višim zvaničnicima i pregled pisane dokumentacije:

Pregledati i analizirati svo relevantno zakonodavstvo (uključujući podzakonske akte) kako bi se utvrdilo da li je sveobuhvatno, da li olakšava razvoj unutrašnje kontrole i da li su različiti zakoni uzajamno kompatibilni.

Utvrditi da li zakonodavstvo predviđa da se unutrašnja kontrola primjenjuje na sve javne organizacije i da li su omogućeni različiti aranžmani prema tipu i veličini organizacija.

Utvrditi da li su zakonima utvrđene odgovornosti rukovodioca organizacije, najviše rangiranog državnog službenika i drugih rukovodilaca kojima je povjeren zadatak postizanja ciljeva unutrašnje kontrole.

Utvrditi da li su zakonima definisane odgovarajuće organizacione strukture za podršku unutrašnju kontrolu, uključujući imenovanje visoko rangiranog šefa finansija u organizaciji.

Ispitati da li broj osoblja centralne jedinice za harmonizaciju (CJH) odgovara veličini javnog sektora, da li je prošlo obuku na temu unutrašnje kontrole, te da li ima iskustva u UJF i politici javne organizacije.

Pregledati godišnji izvještaj koji priprema CJH i uporediti stvarni napredak u odnosu na strategiju za unutrašnju kontrolu i akcioni plan.

Utvrditi da li šef CJH i drugo rukovodno osoblje redovno konsultuju organizaciju odgovornu za organizacione aranžmane u državnoj službi i odjeljenja MF koja su zadužena za budžetsku, trezorsku i računovodstvenu politiku javnog sektora, te da li aktivno promovišu unutrašnju kontrolu.

Proučiti bilo koje smjernice za javnu upravu kako bi se utvrdilo da li omogućavaju šefovima organizacija da razviju vlastite organizacione aranžmane, delegiranje ovlašćenja i imenovanje stručnih službenika za finansije.

Utvrditi da li budžetski i drugi relevantni propisi omogućavaju delegiranje budžeta u organizacijama.

Pregledati trezorsku dokumentaciju, kako bi se procijenio nivo trezorske kontrole nad isplatama (ako postoji).

Utvrditi da li predložene izmjene budžetskog i trezorskog uređenja i zakona o javnom računovodstvu i nabavkama adekvatno odražavaju zahtjeve unutrašnje kontrole i da li se CJH redovno konsultuje o takvim predloženim izmjenama.

Utvrditi da li aranžmani za upravljanje promjenama prevazilaze granice organizovanja seminara i konferencija i donošenja pravila i smjernica od strane CJH, ali takođe uključiti aktivno vođstvo inicijativa za upravljanje promjenama u budžetskim organizacijama.

Intervjuisati više zvaničnike iz CJH i relevantnim organizacijama, kako bi se ocijenili eventualni problemi u vezi sa implementacijom i poštovanjem zakonodavstva.

Izvori informacija


primarno i sekundarno zakonodavstvo kojim se reguliše finansijsko upravljanje i drugi rukovodni aranžmani u organizacijama javnog sektora;

instrukcije i druge smjernice o organizacionoj strukturi javnih organizacija, delegiranju ovlašćenja i imenovanju visoko rangiranih službenika;

organizacione strukture;

strategiju u vezi sa unutrašnjom kontrolom i akcioni plan;

Budžetsku instrukciju i druge dokumente koji se odnose na kontrole koje MF sprovodi nad javnim rashodima;


84

izvještaje koji se podnose ministru odgovornom za sprovođenje unutrašnje kontrole i odgovore ministra;

godišnji izvještaj CJH nadležnom ministru ili vladi;

zapisnike sa sastanaka Savjeta za unutrašnje finasijske kontrole u javnom sektoru ili slično (kada postoje);

specifikaciju radnog mjesta višeg službenika za finansije;

smjernice vezane za unutrašnju kontrolu koje su poslate rukovodiocima i drugi materijal za obuku (koji se ne šalju finansijskom osoblju nadležnog ministarstva);

komentare DRI o sprovođenju unutrašnje kontrole;

izvještaje EK ili revizorskog organa o sistemima upravljanja i kontrole za programe koji se finansiraju u okviru IPA-e;

izvještaje o projektima tehničke pomoći i izvještaje međunarodnih organizacija, npr. Svjetske banke;

procedure mreže službi za koordinaciju aktivnosti protiv prevare i zapisnike sa sastanaka, ako su dostupni;

dokumentaciju o praktičnim koracima koji su preduzeti kako bi se razvila rukovodna odgovornost u javnim organizacijama, uz identifikovanje teškoća koje su se pojavljivale.


85

Princip 7: Svaka javna organizacija sprovodi unutrašnju kontrolu u skladu sa ukupnom politikom unutrašnje kontrole.

1. Svaka organizacija je izdala interni propis kojim se obavezuje na sprovođenje unutrašnje kontrole, uključujući:

imenovanje kvalifikovanog službenika za finansije na visokom nivou u okviru organizacije, sa ovlašćenjem za sprovođenje unutrašnje kontrole u cijeloj organizaciji;

utvrđivanje budžeta za nadležne rukovodioce, uz delegiranje i raspodjelu odgovornosti u skladu sa zahtjevima unutrašnje kontrole;

određivanje ciljeva za sve više i srednje rukovodioce unutar organizacije;

osiguravanje redovnog dostavljanja informacija o upravljanju odgovarajućim nivoima u organizaciji.

2. Tamo gdje postoje podređene ili organizacije na drugom (nižem) nivou:

svaka organizacija na drugom (nižem) nivou ispunjava zahtjeve u pogledu unutrašnje kontrole koji se odnose na organizaciju tog tipa i obima;

njen odnos sa organizacijom na višem ili prvom nivou jasno je definisan propisom ili sličnim dokumentom u pisanoj formi.

3. Državna i opštinska preduzeća podliježu čvrstim upravljačkim aranžmanima svojih „vlasnika” - organizacija prvog nivoa.

4. Procedure unutrašnje kontrole u javnim organizacijama:

pojasniti odgovornosti u okviru organizacija;

osigurati da se rizici redovno ocjenjuju i da se sprovode mjere ublažavanja rizika;

osigurati da prijedlozi politika koje iniciraju organizacije uključuju procjenu budžetskih troškova;

odabrati neki od alternativnih načina za ostvarivanje ciljeva na osnovu kalkulacije;

zadržati finansijske obaveze u okviru budžetskih ograničenja:

osigurati da korišćenje finansijskih resursa, npr. kroz javne nabavke ili za troškove ljudskih resursa, bude u skladu sa postojećim budžetom;

omogućiti otkrivanje i prijavljivanje nepravilnosti (i kod državnih sredstava i kod sredstava iz Instrumenta za pred-pristupnu pomoć);

omogućiti kontrolu evidentiranja ključnih finansijskih odluka, uključujući one koje su relevantne za programe koji se finansiraju putem Instrumenta za pred-pristupnu pomoć.

5. Centralna jedinica za harmonizaciju organizuje bar jedan godišnji pregled postignutog napretka u različitim organizacijama javnog sektora u pogledu usklađivanja finansijskog upravljanja i unutrašnjih kontrola sa utvrđenim zakonskim i operativnim zahtjevima.

Analitički okvir


Metod koje je primijenjen u analizi ovog principa su uglavnom kvalitativne ocjene, bazirane na intervjuima sa višim zvaničnicima i pregled različite pisane dokumentacije. Ako postoje mjerljivi podaci, oni se koristi za dopunu analize:

Ispitati interne propise o sprovođenju unutrašnje kontrole u dva nadležna ministarstva i jednoj velikoj agenciji ili socijalnom fondu.

Utvrditi obim u kojem su budžetski i operativni ciljevi delegirani na niže nivoe u rukovodećoj strukturi organizacije.

Utvrditi da li se delegirani nosioci budžeta konsultuju o potrebnim kompromisima kako bi se ispoštovali budžetski limiti.

Utvrditi da li (radni) ciljevi delegiranih nosilaca budžeta odražavaju izmjene budžeta koji im je dostupan.


86

Ispitati strateški plan svake organizacije, kako bi se utvrdilo da li su odgovarajuće raspodjele odgovornosti u skladu sa finansijskom odgovornošću za budžet.

U slučaju kada neko ministarstvo ili druga organizacija razdvaja informacione i računovodstvene sisteme od trezorskog računovodstvenog sistema, utvrditi da li postoje neopdoni aranžmani za sravnjenje.

Provjeriti da li se informacije i podaci o upravljanju sistematično organizuju i analiziraju i dijele među različitim nivoima organizacije.

Ispitati odabir izvještaja od strane jedinica za unutrašnju reviziju, kako bi se utvrdilo da li su identifikovane i riješene eventualne slabosti u osnovnim sistemima ili ne.

Ispitati aranžmane između nadležnih ministarstava i njihovih podređenih organizacija drugog nivoa.

Ispitati praktične korake koji se preduzimaju na sprovođenju unutrašnje kontrole i uvesti rukovodnu odgovornost, uključujući da se:

o ciljevi koji su utvrđeni za svakog višeg rukovodioca primjenjuju i na podređene rukovodioce;

o od rukovodilaca zahtijeva da izvještavaju o realizaciji tokom godine u odnosu na zacrtane ciljeve, uključujući efikasnost i djelotvornost pomoću kojih su ciljevi ostvareni;

o od rukovodilaca zahtijeva da daju objašnjenja za finansijska odstupanja od postavljenog cilja;

o rukovodioci, vršeći svoje dužnosti na svim nivoima, svjesno odnose prema rizicima, izvještavaju šefa organizacije o strateškim rizicima i njima propisno upravljaju.

Provjeriti da li je organizacija razvila adekvatne računovodstvene, troškovne i sisteme izvještavanja koji:

o dozvoljavaju rukovodiocima da efikasno kontrolišu i upravljaju obavezama; o informišu rukovodioce o stvarnom finansijskom napretku tokom finansijske godine; o omogućavaju ponovno predviđanje troškova i prihoda tokom tekuće godine; o osiguravaju da prijedlozi investicija prođu čvrstu analizu isplativosti (cost-benefit) prije

nego što budu dostavljeni vladi na odobrenje.

Ocijeniti da li odgovornosti višeg službenika za finansije u uzorku nadležnih ministarstava i drugim organizacijama koje su korišćene kao uzorak prevazilaze odgovornosti finansijskog kontrolora ili računovođe/knjigovođe.


87

Izvori informacija


interne propisi o sprovođenju unutrašnje kontrole za svaku od organizacija korišćenih kao uzorak;

strateške planove organizacija korišćenih kao uzorak;

upravne strukture i načini delegiranja u organizacijama;

proces pripreme budžeta i izdvajanja sredstava, uključujući proces programskog budžetiranja;

interne izvještaje koji pokazuju potrošnju u odnosu na budžete, nivoe obaveza, ostvareno u odnosu na cilj i druge informacije o upravljanju, uključujući upravljanje rizikom;

računovodstvene i troškovne sisteme, uključujući kodnu strukturu, sravnjenja sa trezorskim sistemom i načine finansijskog izvještavanja;

interne smjernice za procedure ocjene ulaganja;

sporazume između organizacija prvog i drugog nivoa i izvještaje organizacija drugog nivoa organizacijama prvog nivoa;

izvještaje unutrašnje revizije;

izvještaje DRI;

godišnje izvještaje o uspješnosti;

intervjue sa ključnim službenicima koji su odgovorni za unutrašnju kontrolu u svakom pilot nadležnom ministarstvu i javnim organizacijama koje su korišćene kao uzorak.


88

Ključni zahtjev: Funkcija unutrašnje revizije je uvedena u cjelokupnom javnom sektoru, i one se sprovode u skladu sa međunarodnim standardima.

Unutrašnja revizija predstavlja ključni stub Unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru koju su države koje žele ući u EU dužne da sprovedu u skladu sa odredbama Poglavlja 32 pravne tekovine. EK unutrašnju reviziju definiše na isti način kao i Institut unutrašnjih revizora27: „Unutrašnja revizija je nezavisna, objektivna garancija i konsultantska aktivnost čija je svrha da doda vrijednost i unaprijedi poslovanje organizacije. Ona pomaže organizaciji da ostvari svoje ciljeve unošenjem sistematskog, disciplinovanog pristupa u procjeni i unaprjeđenju djelotvornosti upravljanja rizikom, kontrole i procesa upravljanja.” Unutrašnja revizija je sredstvo uz pomoć kojeg najviše rangirani rukovodilac i rukovodni tim nekog subjekta dobijaju garancije iz internog izvora da su unutrašnje kontrole adekvatno osmišljene i djelotvorno funkcionišu, kako bi se osiguralo da organizacija ostvaruje svoje ciljeve.

Sprovođenje unutrašnje revizije unutar organizacije zavisi od njene veličine, složenosti i ciljeva. Stoga, se ne očekuje od svih javnih organizacija da sprovode unutrašnju reviziju na isti način.

Princip 8: Operativni okvir za unutrašnju reviziju odražava međunarodne standarde, a njegova primjena u budžetskim organizacijama je u skladu sa zakonodavstvom koje reguliše javnu upravu i finansijsko upravljanje u javnom sektoru uopšte.

1. Zakon i propisi o unutrašnjoj reviziji su u skladu sa definicijama Instituta unutrašnjih revizora28 i propisima kojima je regulisana državna služba i javna uprava, i omogućavaju razvoj unutrašnje revizije i imenovanje unutrašnjih revizora koji su nezavisni od drugih aktivnosti unutar organizacije.

2. Zakon predviđa da se unutrašnja revizija primjenjuje na sve javne organizacije, ali su dozvoljeni različiti načini njenog sprovođenja prema vrsti i veličini organizacije.

3. Zakon ili propisi utvrđuju operativne aranžmane za unutrašnju reviziju, uključujući minimalan obim, nezavisnost i načine izvještavanja, standarde unutrašnje revizije, priručnike, etički kodeks i certifikaciju.

4. Ministarstvo koje je generalno odgovorno za uvođenje unutrašnje revizije ima jasno zakonsko ovlašćenje za uspostavljanje centralne jedinice za harmonizaciju i donošenje podzakonskih akata i metodoloških smjernica za sprovođenje i razvoj unutrašnje revizije.

5. Centralna jedinica za harmonizaciju utvrđuje centralne standarde za unutrašnju reviziju, koordinira njeno sprovođenje i vezane aktivnosti obuke i priprema godišnju kontrolu kvaliteta unutrašnje revizije, uključujući jake strane i slabosti, te indikatore napretka u sprovođenju u odnosu na akcioni plan.

27 The Institute of Internal Auditors, https://na.theiia.org/Pages/IIAHome.aspx 28 Međunarodni standardi za profesionalne prakse interne revizije – Međunarodni okvir profesionalnih praksi.

https://na.theiia.org/Pages/IIAHome.aspx


89

Analitički okvir


Metod koji je primijenjen u analizi ovog principa uglavnom su bile kvalitativne ocjene, bazirane na intervjuima sa višim zvaničnicima i različitoj pisanoj dokumentaciji:

Ocijeniti da li se relevantnim zakonima i propisima olakšava razvoj unutrašnje revizije, utvrđuju odgovornosti i predviđaju operativni i prelazni aranžmani.

Proučiti načine primjene standarda unutrašnje revizije, kao i gdje su primijenjeni međunarodni standardi, proučiti načine prilagođavanja lokalnim prilikama.

Pregledati (npr. u izjavi o Unutrašnjoj finansijskoj kontroli u javnom sektoru ili politici upravljanja javnim finansijama) strategiju i akcioni plan za vršenje unutrašnje revizije i uporediti stvarni napredak u odnosu na akcioni plan.

Ocijeniti da li planovi za obuku unutrašnje revizije i kvalitet bilo koje sheme za certifikaciju unutrašnje revizije ispunjavaju relevantne standarde.

Pregledati priručnik unutrašnje revizije i druge dokumente koji govore o ključnim principima, ulogama, odgovornostima i operativnim aktivnostima.

Proučiti godišnji izvještaj CJH o napretku u vršenju unutrašnje revizije tokom godine, uključujući kvalitet eventualnih indikatora učinka i načina izvještavanja.

Utvrditi da li je kadrovska popunjenost CJH proporcionalna veličini javnog sektora, upoređujući planirani i stvarni broj osoblja.

Utvrditi da li budžet CJH omogućava njeno efikasno funkcionisanje.

Ispitati savjetodavni materijal koje je CJH izdala za unutrašnje revizore.

Ocijeniti da li se unutrašnja revizija jasno razlikuje od finansijske kontrole i, kako se unutrašnja revizija bude razvijala, da li se finansijska kontrola sve više fokusira na zahtjeve za istraživanjem mogućih područja prevare, korupcije i težih finansijskih zloupotreba.

Proučiti komentare koje je DRI uključila u svoje izvještaje o unutrašnjoj reviziji.

Intervjuisati relevantne zvaničnike iz dva nadležna ministarstva i jedne organizacije javnog sektora, kako bi se utvrdilo da li poštuju zakone o reviziji i identifikovali problemi sa zakonodavnim okvirom.

Izvori informacija


zakonodavstvo i relevantne propise;

zvaničnu evidenciju o planiranom i stvarnom broju osoblja i broju kvalifikovanog osoblja za unutrašnju reviziju u CJH;

strategiju i akcioni plan za unutrašnju reviziju;

smjernice i materijal za obuku i eventualnu shemu za certifikaciju;

godišnji izvještaj i druge izvještaje unutrašnje revizije koji se podnose MF-u, te odgovore MF-a;

komentare DRI o vršenju unutrašnje revizije;

izvještaje o projektima tehničke pomoći i izvještaje međunarodnih organizacija, npr. Svjetske banke;

intervjue sa ključnim službenicima CJH.


90

Princip 9: Svaka javna organizacija sprovodi unutrašnju reviziju u skladu sa dokumentima politike unutrašnje revizije, na način koji je adekvatan za organizaciju.

1. Rukovodilac organizacije je uspostavio funkciju unutrašnje revizije koja se uklapa u veličinu i kompleksnost organizacije i u skladu je sa zahtjevima nacionalnog zakonodavstva.

2. Organizacije javnog sektora od kojih se zahtijeva da to urade, donijele su povelju o unutrašnjoj reviziji u skladu sa zahtjevima nacionalnog zakonodavstva.

3. Postoje strateški i godišnji planovi unutrašnje revizije u organizaciji i zasnovani su na ocjeni poslovnog rizika i rizika po poslovni sistem, uključujući i aranžmane za evidentiranje imovine. U pripremi tih planova, uzeta su u obzir stajališta različitih upravljačkih nivoa.

4. Strateški i godišnji planovi zasnovani su na ocjeni svih aspekata poslovanja organizacije, uključujući i aktivnosti koje se sufinansiraju iz Instrumenta pred-pristupne pomoći.

5. Rukovodilac unutrašnje revizije odgovara rukovodiocu organizacije, a takođe se konsultuje sa višerangiranim službenikom za finansije i glavnim upravnim službenikom o nalazima iz izvještaja o unutrašnjoj reviziji prije nego ih podnese rukovodiocu organizacije.

6. Sistematski proces „naknadnih” aktivnosti osigurava adekvatno sprovođenje dogovorenih preporuka unutrašnje revizije.


91

Analitički okvir


Metod koje se koristio za analizu ovog principa uglavnom su bile kvalitativne ocjene, uz intervjue sa višerangiranim zvaničnicima i pregled različite pisane dokumentacije. Ukoliko postoje podaci koji se mogu kvantifikovati, analiza se njima nadopunjuje:

Proučiti aranžmane unutrašnje revizije u dva nadležna ministarstva i jednoj velikoj agenciji ili socijalnom fondu, uključujući unutrašnje propise o unutrašnjoj reviziji koje izdaje rukovodilac organizacije;

Utvrditi da li organizacije na nižem (drugom) nivou imaju snažnu funkciju unutrašnje revizije odnosno da li postoje aranžmani koji omogućavaju adekvatnu funkciju unutrašnje revizije.

Ispitati da li je imenovana adekvatno kvalifikovana i iskusna osoba za rukovodioca funkcije unutrašnje revizije.

Tražiti informacije o broju odobrenih radnih mjesta za unutrašnju reviziju, broju radnih mjesta za koje postoji finansiranje, te stvarnom broju zaposlenih na tim radnim mjestima, kao i njihovom iskustvu.

Ocijeniti adekvatnost finansijskih resursa i broja osoblja u odabranim jedinicama za unutrašnju reviziju.

Proučiti strateške i godišnje planove unutrašnje revizije.

Ispitati stvarno sprovođenje godišnjeg plana unutrašnje revizije, koji bi trebao slijediti strateški plan i koji je trebao biti pripremljen uz konsultacije sa svim ključnim rukovodiocima i višerangiranim službenikom za finansije.

Utvrditi do koje mjere rad unutrašnje revizije uzima u obzir element rizika i odražava razliku između poslovnog rizika i rizika po poslovni sistem.

Ispitati da li se sve revizije sprovode u skladu sa dogovorenim planovima i prema standardima koje je utvrdilo ministarstvo nadležno za sprovođenje unutrašnje revizije.

Analizirati uzorak skorijih izvještaja o reviziji koje su pripremile odabrane organizacije javnog sektora.

Utvrditi da li postoji adekvatan proces za „naknadne” aktivnosti.

Ocijeniti odnose između CJH i rukovodioca jedinice za unutrašnju reviziju.

Ispitati upravljačke aranžmane da se osigura kvalitet rada jedinice unutrašnje revizije, a naročito: o da li rukovodilac jedinice upravlja standardnim obavljanjem unutrašnje revizije u skladu

sa zahtijevanim nivoom učinka koji je dogovoren sa rukovodiocem organizacije; o stepen do kojeg stvarna aktivnost unutrašnje revizije slijedi plan unutrašnje revizije kako

u odnosu na vrijeme tako i na sadržaj; o da li subjekti revizije imaju priliku da pojasne ili isprave činjenice koje se navode u

izvještajima o reviziji; o da li unutrašnji aranžmani izvještavanja u organizaciji, a posebno prema višerangiranom

službeniku za finansije, omogućavaju službeniku da savjetuje rukovodioca organizacije o kvalitetu sistema unutrašnje finansijske kontrole;

o na koji način rukovodilac organizacije reaguje na preporuke izvještaja o reviziji i o njima odlučuje;

o na koji način rukovodilac jedinice za unutrašnju reviziju upravlja procesom „naknadnih“ aktivnosti.

Ispitati uzorak novijih internih strateških i godišnjih planova revizije, kao i izvještaja o reviziji iz uzorka organizacija javnog sektora.

Provjeriti da li rukovodilac jedinice za unutrašnju reviziju omogućava pristup izvještajima o unutrašnjoj reviziji vrhovnoj revizorskoj instituciji.

Pregledati članstvo i aktivnosti svih uspostavljenih komisija za unutrašnju reviziju.

Provjeriti sa CJH da li su godišnji planovi unutrašnje revizije javnih organizacija od kojih se zahtijeva da imaju funkciju unutrašnje revizije u skladu sa zahtjevima nacionalnog zakonodavstva.


92

Koristiti izvještaje o reviziji iz uzorka od najmanje šest javnih organizacija (od kojih su najmanje polovina ministarstva) da se ocijeni kvalitet unutrašnje revizije.

Izvori informacija


unutrašnje propise o unutrašnjoj reviziji koje izdaju rukovodioci odabranih organizacija;

strateške i godišnje programe revizije;

aranžmane za primjenu unutrašnje revizije u organizacijama na nižem (drugom) nivou;

povelju o unutrašnjoj reviziji;

upravljačke strukture organizacije i aranžmani za delegiranje unutar organizacija;

veličina, struktura i budžet sektora/jedinice za unutrašnju reviziju;

izvještaje unutrašnje revizije;

eksterne izvještaje o internoj reviziji (npr. koje objavljuje DRI);

statistiku o „naknadnim” aranžmanima;

dnevne redove i zapisnike komisija za unutrašnju reviziju;

intervjue sa ključnim zvaničnicima, uključujući višerangiranog finansijskog službenika i glavnog službenika za upravu, sa zvaničnicima iz DRI.


93

Javne nabavke

Ključni zahtjev: Javne nabavke su regulisane politikama i procedurama koje se propisno sprovode i odražavaju principe Ugovora o funkcionisanju Evropske unije i pravne tekovine Evropske unije, a podržavaju ih nadležne institucije koje posjeduju adekvatne resurse.

Dobra praksa javnih nabavki zahtijeva stabilno donošenje politike i regulatornog okvira, kao i institucionalne strukture i aranžmane koji će osigurati da regulatorni sistem dobro funkcioniše. Funkcionalan i stabilan sistem javnih nabavki, međutim, ne zavisi samo od svojih zakonodavnih i institucionalnih struktura, već i od stepena uspješnosti horizontalne politike, pravnog i institucionalnog okruženja da se prilagode specifičnim potrebama tog sistema. Takvo okruženje podrazumijeva, između ostalih elemenata, eksternu reviziju, finansijsku kontrolu, budžetska pravila i planiranje budžeta, zakone o javnoj upravi i državnoj službi, zakon o konkurenciji, zakon o trgovini, zakon o radu i zakonodavstvo o životnoj sredini.

Kvalitet reformi javnih nabavki i kapacitet za istu konačno se izražavaju kroz snažnu i informisanu političku fokalnu tačku na visokom ministarskom nivou u okviru vlade i putem centralnih organa za javne nabavke koji imaju jasan politički mandat, kao i ovlašćenja i kapacitet da obavljaju svoje zadatke. Donošenje i koordinaciju politika treba da karakteriše jasnost, koherentnost i kontinuitet. Postoji i potreba da se organizuju politički odnos i komunikacija sa EU, kao i pregovori o pristupanju EU. Dok se od zemalja kandidatkinja zahtijeva da transponuju evropsku pravnu tekovinu o javnim nabavkama u svoje zakonodavstvo, potrebno je da one poštuju i dobre prakse EU koje nisu obuhvaćene detaljnim odredbama direktiva EU i to ne samo zbog ispunjavanja uslova za pristup EU već i zbog unaprjeđenja vlastitog razvoja u okolnostima oskudnih resursa i globalizacije.


94

Princip 10: Propisi o javnim nabavkama (uključujući i javno-privatna partnerstva i koncesije) usklađeni su sa pravnom tekovinom, obuhvataju dodatne oblasti koje nisu propisane pravnom tekovinom, i usklađeni su sa odgovarajućim propisima u drugim oblastima, te se propisno sprovode.

1. Zakonodavstvo o javnim nabavkama odražava temeljne ciljeve politike i principe javnih nabavki (uključujući javno-privatna partnerstva/koncesije), kao što su vrijednost za novac, slobodna konkurencija, transparentnost, jednak tretman, uzajamno priznavanje i proporcionalnost, te podržava integritet u javnim nabavkama.

2. Zakonodavstvo o javnim nabavkama (uključujući javno-privatna partnerstva/koncesije) u skladu je sa pravnom tekovinom i sa uslovima dogovorenim sa državom u okviru procesa integracija u Evropsku uniju, kako u materijalnom tako i u vremenskom smislu.

3. U dijelu koji ne pokrivaju direktive Evropske unije, posebno za postupke ispod vrijednosnih pragova Evropske unije, ali i tamo gdje države članice imaju slobodu da primjenjuju nacionalne odredbe, zakonodavstvo odražava principe Ugovora o Evropskoj uniji i dobru evropsku praksu te nudi adekvatnu regulatornu ravnotežu srazmjernu prirodi i veličini ugovora.

4. Sekundarno i tercijarno zakonodavstvo odražava iste ključne principe kao primarno zakonodavstvo i promoviše pouzdane i efikasne nabavke.

5. Novo zakonodavstvo ili izmjene i dopune pripremaju se uz konsultacije sa cjelokupnom zajednicom javnih nabavki i donose se tek kada su sve uključene strane relativno dobro pripremljene da upravljaju i primjenjuju to novo zakonodavstvo.

6. Čim stupe na snagu, propisi se dosljedno i sveobuhvatno primjenjuju u cjelokupnom sistemu javnih nabavki, a primarno zakonodavstvo je adekvatno nadopunjeno podzakonskim aktima koji se blagovremeno donose.

7. Propisi o nabavkama su jasni, nema pretjerane regulisanosti i bespotrebnih birokratskih zahtjeva, te se izbjegava njihovo često mijenjanje.

8. Propisi o nabavkama, budžetu i rashodima i drugi s tim povezani propisi, poput zakona o obligacionim odnosima, usklađeni su tako da ugovori o javnim nabavkama mogu da se pripremaju, dodjeljuju i da se njima može upravljati u vremenskom okviru i na način koji je srazmjeran sa principima dobrog projektnog upravljanja.

Analitički okvir


Metod koji se koristio za analizu ovog principa uglavnom su bile kvalitativne ocjene koje se temelje na analizi regulatornog okvira i prateće dokumentacije, kao i intervjuima sa ključnim donosiocima odluka i osobama koje na ovome praktično rade:

Analizirati stepen usklađenosti sa pravnom tekovinom i identifikovati neusklađene dijelove ili odredbe.

Analizirati pravila i odredbe o javnim nabavkama ispod vrijednosnih razreda EU ili van primjene direktiva EU i njihovu adekvatnost i kompatibilnost sa principima Ugovora o Evropskoj uniji i opštom praksom i standardima EU.

Analizirati podzakonske akte i uputne dokumente, uključujući i dostupnost obrazaca tenderske i ugovorne dokumentacije, da bi se utvrdilo da li je sekundarno zakonodavstvo usklađeno sa pravnom tekovinom i primarnim zakonodavstvom te kako se primjenjuje.

Analizirati propise i radne materijale u procesu javnih konsultacija da bi se utvrdio stepen do kojega se održavaju javne konsultacije tokom procesa izrade propisa i monitoringa njihove primjene i adekvatnosti.


95

Izvori informacija


sve zakonodavne akte o javnim nabavkama, uključujući i javno-privatna partnerstva (JPP)/koncesije;

ključne podzakonske akte i uputnu dokumentaciju;

radni materijali (na primjer, tabele konsultacija, zapisnici i dnevni redovi sa sastanaka);

intervjue sa donosiocima politika, osobama koje na ovome praktično rade i drugim zainteresovanim stranama.

Princip 11: Postoje centralni institucionalni i administrativni kapaciteti za djelotvornu i efikasnu izradu, sprovođenje i monitoring politike javnih nabavki.

1. Postoji jasan politički i zakonski mandat za organ koji ima funkciju donošenja politike da pokreće, razrađuje, sprovodi i vrši monitoring reforme javnih nabavki u svim sektorima (osim ukoliko nije drugačije raspoređeno, npr. za javno-privatna partnerstva i koncesije) i u svim aspektima (npr. izgradnja kapaciteta, modernizacija postupaka, zelene nabavke i integritet) u cijeloj javnoj upravi.

2. Postoje jasne i sveobuhvatne politike za adekvatan i dugoročan razvoj sistema javnih nabavki, koje mogu biti u formi strategije i akcionog plana konkretno za javne nabavke ili koji pokrivaju cjelokupno finansijsko upravljanje u javnom sektoru.

3. Dostupan je posvećen kapacitet za sprovođenje i revidiranje strategije za razvijanje javnih nabavki (i javno-privatna partnerstva i koncesije) i dobro se koristi.

4. Postoji i djeluje određeno tijelo koje ima mandat i kapacitet da stupa u komunikaciju sa institucijama Evropske unije i da vrši koordinaciju pitanja javnih nabavki (i javno-privatnih partnerstava i koncesija) koja se tiču Evropske unije.

5. Zakonodavstvo definiše raspodjelu funkcija i odgovornosti među centralnim institucijama za javne nabavke i javno-privatna partnerstva/koncesije, koje obično uključuju:

dugoročni okvir politike;

primarno zakonodavstvo;

sekundarne politike i propise;

međunarodnu koordinaciju;

nadzor i monitoring;

savjetodavnu i operativnu podršku;

objavljivanje i informisanje;

profesionalizaciju i izgradnju kapaciteta;

operativni razvoj i koordinaciju. 6. Izbjegavaju se potencijalni sukobi uloga i interesa, rješavaju se važećim zakonodavstvom i

integrisani su u organizaciono uređenje institucionalne strukture. 7. Institucije javnih nabavki imaju neophodna ovlašćenja i resurse da obavljaju svoje funkcije i

dužnosti djelotvorno i efikasno i to i rade. 8. Postoji funkcionalan centralni elektronski portal za objavljivanje obavještenja o nabavkama i

ugovorima, kao i drugih informacija i smjernica. 9. Savjeti i smjernice za primjenu propisa o nabavkama dostupni su naručiocima i tijelima i

privrednim subjektima na zahtjev, praktični su i korisni. 10. Postoji sistem za nadziranje i monitoring javnih nabavki, koji omogućava jednostavan pristup

podacima o djelovanju sistema javnih nabavki, a time i o sprovođenju svih važećih principa, politika i propisa.


96

Analitički okvir


Metodi koji su korišćeni predstavljaju kvalitativne ocjene zakonodavstva i radnih praksi, te kvantitativnu analizu:

Analizirati zakone i propise kojima se uspostavlja centralni institucionalni okvir da bi se utvrdili kvalitet, potpunost i dosljednost institucionalnog okvira i svi mogući sukobi interesa.

Intervjuisati visokorangirane predstavnike centralnih institucija za javne nabavke (uključujući i politički nivo) i osobe koje se ovom temom praktično bave (naručioci, privredni subjekti i njihove organizacije).

Analizirati i opisati funkcionisanje portala za nabavke i sisteme monitoringa koristeći kvantitativne metode.

Izvori informacija


sve akte koji se odnose na uspostavljanje centralnih institucija za javne nabavke, JPP/koncesije, i akte u sektoru odbrane;

ključno sekundarno zakonodavstvo i uputne dokumenti;

podatke sa portala za nabavke i sisteme monitoringa;

intervjue sa donosiocima politika i osobama koje se ovom temom praktično bave.


97

Ključni zahtjev: U slučaju navodnih kršenja pravila javnih nabavki, oštećene strane imaju pristup pravdi putem nezavisnog, transparentnog, djelotvornog i efikasnog sistema pravnih lijekova.

Krucijalni mehanizam za zaštitu zakonitosti i integriteta procesa javnih nabavki je garantovanje pristupa pravdi organizacijama i poslovnim subjektima koji učestvuju na javnim tenderima. Direktiva 2007/66/EZ, koja je izmijenila i dopunila direktive 89/665/EEZ i 92/13/EEZ, definiše osnovne zahtjeve za žalbeni sistem kojim se rješavaju žalbe nezadovoljnih ponuđača: brzina, djelotvornost i nezavisnost od naručilaca. Međutim, države članice EU same odlučuju o izboru upravnih i zakonskih rješenja za organizovanje žalbenog sistema, a rezultat toga je niz različitih modela koji se primjenjuju. Među ključnim odrednicama žalbenog sistema koji dobro funkcioniše su transparentnost i efikasnost postupaka, institucionalni kapacitet, kvalitet odluka i način njihovog sprovođenja. Teme od posebnog interesa u ovom smislu uključuju periode mirovanja, privremene mjere, nevaženje ugovora ili alternativne kazne, naknadu štete, troškove pristupa žalbenom sistemu i pristup sudskoj kontroli i objavljenim odlukama.

Princip 12: Sistem pravnih lijekova je usklađen sa standardima pravne tekovine koji se odnose na nezavisnost, pravičnost i transparentnost, te omogućava brzo i kompetentno rješavanje pritužbi i sankcije.

1. Zakonodavstvo o nabavkama propisuje mehanizme i institucionalno uređenje za rješavanje žalbi u skladu sa direktivama Evropske unije i obuhvata i ugovore o javnim nabavkama i koncesije.

2. Mehanizmi pravne tekovine za nevaženje ugovora i nametanje kazni transponovani su u nacionalno zakonodavstvo.

3. Adekvatna pažnja je posvećena postizanju glavnih ciljeva javnih nabavki (posebno vrijednosti za uloženi novac putem otvorenog, transparentnog i nediskriminatornog nadmetanja) u odnosu na fokusiranje na isključivo formalne greške i propuste, naročito one koji ne utiču na ishod procesa nabavki.

4. Žalbeni i sistem pravnih lijekova omogućava brzu, djelotvornu i kompetentnu obradu i rješavanje žalbi i sankcije, uključujući sveobuhvatno objavljivanje presuda i njihovih obrazloženja.

5. Žalbeni i sistem pravnih lijekova je lako pristupačan privrednim subjektima, bez diskriminacije i nepotrebnih troškova.

6. Institucija za žalbe blagovremeno obrađuje žalbe i sankcije, u skladu sa zakonom, i osigurava njihovo djelotvorno i kompetentno rješavanje.

7. Podaci o funkcionisanju sistema pravnih lijekova objavljuju se bez odlaganja.


98

Analitički okvir


Metodi koje su korišćeni predstavljaju kvalitativne ocjene zakonodavstva, koje nadopunjuju intervjui i kvantitativna analiza statističkih podataka:

Analizirati zakone i propise koji uspostavljaju žalbeni sistem i sistem pravnih lijekova da bi se utvrdio kvalitet i dosljednost institucionalnog okvira.

Intervjuisati direktore i druge ključne članove žalbenih i kontrolnih organa.

Izvršiti reviziju uzorka odluka kako bi se analiziralo na koji način sistem funkcioniše u praksi.

Intervjuisati naručioce i tijela, privredne subjekte i druge aktere.

Analizirati statističke podatke o funkcionisanju uzimajući u obzir kontekst.

Izvori informacija


zakone, propise i sheme interne organizacije, instrukcije i procedure;

intervjue sa ključnim zvaničnicima i privrednim subjektima;

statističke podatke o obimu i prirodom žalbi, vremenu potrebnom za njihovu obradu, presudama, itd.

primjere odluka koje je donijela žalbena organizacija.


99

Ključni zahtjev: Naručioci su adekvatno kadrovski popunjeni i posjeduju odgovarajuće resurse, i svoj posao obavljaju u skladu sa relevantnim propisima i priznatom dobrom praksom, uz interakciju sa otvorenim i konkurentnim tržištem dobavljača.

Efikasan sistem javnih nabavki zasniva se na dostupnosti profesionalne upravljačke funkcije koja se rukovodi vrijednostima i svjesna je integriteta u okviru naručilaca i tijela i koja postiže vrijednost za uloženi novac sprovodeći sve ključne aspekte procesa javnih nabavki na profesionalan i ekonomičan način. Uspješno funkcionisanje javnih nabavki veliku korist ima od niza sredstava i pristupa koji mogu da smanje transakcijske troškove u cjelokupnom procesu nabavki, omoguće konkurentnije cijene i pojednostave postupke nabavki i ugovore za naručioce i privredne subjekte. Glavni instrumenti ovdje su elektronske nabavke (koje mogu da uključuju i elektronske aukcije), okvirni sporazumi i uspostava centralnih organa za nabavke i aranžmana.

Javne nabavke su izložene riziku od korupcije i prevara zbog velikog broja poslovnih transakcija koje se odvijaju. Mjere za umanjenje tog rizika treba da se fokusiraju na razvijanje vještina i iskustva naručilaca. Drugi osnovni preduslov za ekonomičan, efikasan i djelotvoran sistem javnih nabavki je otvoreno, konkurentno i privlačno tržište za dodjelu javnih ugovora. Privlačnost tržišta javnog sektora za privredne subjekte zavisi od mnogih faktora, uključujući pravičnost i relevantnost kvalifikacionih kriterijuma i kriterijuma za dodjelu, te dostupnosti žalbenog mehanizma. Tržište takođe treba da bude oslobođeno barijera za učešće i da omogućava zainteresiranim malim i srednjim preduzećima da učestvuju.


100

Princip 13: Funkcionisanje javnih nabavki u skladu je sa osnovnim principima jednakog tretmana, nediskriminacije, srazmjernosti i transparentnosti, te osigurava najefikasnije korišćenje javnih sredstava i na najbolji mogući način koristi moderne tehnike i metode javnih nabavki.

1. Adekvatna pažnja se posvećuje planiranju i pripremi javnih nabavki, ono se vrši na kompetentan način, blagovremeno i uz konsultacije sa uključenim stranama.

2. Tehnički aspekti, procjena troškova i budžetiranje rade se kratkoročno (kupovina) i dugoročno (funkcionisanje, održavanje, zamjena), te uzimaju u ozbir prednosti za korisnike i adekvatno razmatraju alternativna rješenja.

3. Postupci nabavki se biraju sa ciljem osiguravanja djelotvorne konkurencije te blagovremenih i efikasnih procedura (uzimajući u obzir troškove transakcija koje snose naručioci i tijela i privredni subjekti), i proporcionalni su karakteristikama i vrijednostima stavki koje se nabavljaju.

4. Tenderska dokumentacija sadrži javne i nepristrasne tehničke specifikacije, sa uslovima (uključujući kriterijume za odabir i dodjelu ugovora) koji su srazmjerni predmetu ugovora i bez ikakvih nepotrebno otežavajućih proceduralnih zahtjeva.

5. Odredbe direktiva Evropske unije koje se odnose na obavezne i neobavezne osnove za isključenje ponuđača adekvatno poznaju i primjenjuju svi naručioci i tijela.

6. Proces nabavki kao prioritet stavlja ekonomičnost, djelotvornost i efikasnost, sa posebnim fokusom na ispravno planiranje i pripremu, te na djelotvorno upravljanje ugovorima i njihovu kontrolu.

7. Postoje i koriste se instrumenti koje pojedinačni naručilac ili tijelo koristi za evaluaciju izvršenja ugovora i za mjerenje ekonomičnosti, djelotvornosti i efikasnosti postupaka javnih nabavki i upravljanja ugovorima.

8. Postoje mehanizmi, uključujući pravila o sukobu interesa i praksama tajnih sporazuma, za identifikovanje i rješavanje koruptivne i prevarne prakse.

9. Sistem za ukazivanje na rizik signalizira potencijalne probleme u vezi sa integritetom u procesu nabavki.

10. E-nabavke, kako su predviđene i opisane u direktivama Evropske unije, koriste se kao važno sredstvo za unaprjeđenje konkurentnosti, transparentnosti i smanjenje troškova u procesu nabavki, na osnovu dobro utemeljene i pripremljene strategije i akcionog plana za sprovođenje e-nabavki na nacionalnom nivou, uključujući i e-aukcije, ako je i kada to moguće.

11. Okvirni sporazumi se koriste i sprovode u skladu sa pravilima Evropske unije, a postoji dovoljno regulatorne i savjetodavne podrške od strane centralnih institucija za javne nabavke.

12. Centralizovane nabavke se koriste za standardnu robu i usluge od zajedničkog interesa, kako je predviđeno direktivama Evropske unije.

13. Nabavke se sprovode uzimajući u obzir situaciju na tržištu i potrebu za održivim razvojem njegove konkurentnosti i kapaciteta.

Analitički okvir


Metodi koji su korišćeni su kvalitativne i kvantitativne ocjene stvarnih operativnih praksi, na osnovu analize izvještaja i statističkih podataka i uključuju intervjue sa donosiocima politika, naručiocima i privrednim subjektima:

Ocijeniti planiranje nabavki i pripremu postupaka.

Proučiti tendersku dokumentaciju i postupke dodjele.

Analizirati nacionalnu statistiku o postupcima javnih nabavki.

Ocijeniti upravljanje ugovorom nakon dodjele i s tim povezanu evaluaciju.

Ocijeniti primjenu okvirnih sporazuma, e-nabavki i funkcionisanje centralnih nabavki, ako postoje.


101

Izvori informacija


izvještaje, tendersku dokumentaciju, ugovore i druge dokumenti;

informacije koje proisteknu iz intervjua;

zvanične statistike o nabavkama koje vode nadležni organi.

Princip 14: Naručioci i tijela imaju adekvatne kapacitete i praktične smjernice i mehanizme da osiguraju profesionalno upravljanje cjelokupnim ciklusom javne nabavke.

1. Svaki naručilac ili tijelo ima imenovanu i specijalizovanu funkciju nabavki koja ima neophodni kapacitet i sposobnost da obavlja svoje dužnosti efikasno i djelotvorno.

2. Zvaničnici u oblasti nabavki prepoznati su kao osobe koje imaju konkretne vještine, uloge i odgovornosti, a postoje adekvatne politike i konkretne mjere za stručno usavršavanje osoblja i adekvatno obučavanje.

3. Postoje i koriste se dobro dokumentovana sredstva za planiranje i upravljanje u svim fazama procesa nabavki, posebno za analizu, budžetiranje, izradu ugovorne dokumentacije, izbor ugovorne strategije i tenderskog postupka, utvrđivanje kriterijuma za odabir i dodjelu ugovora, ocjenu ponuda, dodjelu ugovora i njihovo upravljanje.

4. Postoje i koriste se upravni sistemi i rutine za unapređenje konkurentnosti, povećanje transparentnosti i smanjenje troškova.

5. Prateća dokumentacija (poput priručnika, smjernica, modela tenderske dokumentacije, obrazaca za ocjenu, modela obavještenja o nabavci i dodjeli ugovora i modela uslova ugovora za robe, radove i usluge) dostupna je zvaničnicima u oblasti nabavki i privrednim subjektima.

6. Postoje načini monitoringa javnih nabavki, sa ciljem mjerenja učinka i ishoda (kako na nacionalnom nivou tako i na nivou svakog ugovornog organa/tijela) i identifikovanja potencijala za unapređenje sistema javnih nabavki.

7. Posvećena i specijalizovana funkcija za nabavke u ugovornom organu ili tijelu u potpunosti poznaje svoju ulogu pružaoca usluge i održava odlične odnose sa svim uključenim stranama, kako eksternim tako i internim.

Analitički okvir


Metodi koji su korišćeni su kvalitativne i kvantitativne ocjene koje nadopunjavaju intervjui:

Analizirati regulatorni okvir i organizacione sheme.

Pregledati smjernice, uputstva i druge pisane procedure.

Analizirati prateću dokumentaciju i statističke podatke.

Sprovesti intervjue da bi se analizirale radne prakse. U svrhu prikupljanja informacija i intervjua, identifikovati glavne naručioce jer oni obično imaju najveći udio u ukupnim javnim nabavkama države.

Izvori informacija


relevantne propise i interne instrukcije i organizacije;

predstavnike značajnog uzorka naručilaca različitih vrsta i veličina i malog uzorka kupaca, privrednih subjekata i drugih aktera;

sektore za monitoring i izvještavanje centralnih institucija za nabavke i naručilaca.


102

Eksterna revizija

Ključni zahtjev: Ustavni i pravni okviri garantuju nezavisnost, mandat i organizaciju vrhovne revizorske institucije za nezavisno izvršavanje ovlašćenja, u skladu sa standardima koje primjenjuje u vršenju revizija, realizujući tako kvalitetne revizije koje imaju uticaj na funkcionisanje javnog sektora.

Sistem javne finansijske odgovornosti zahtijeva nezavisni i profesionalni nadzor DRI nad upravljanjem javnim sredstvima u izvršnoj vlasti. Poglavlje 32 procesa pregovaranja o pristupanju EU razmatra postojanje operativno i finansijski nezavisne DRI. To znači da se zahtijeva postojanje DRI koja je utemeljena ustavom, propisana posebnim zakonom o DRI na osnovu Deklaracije iz Lime29 i koja funkcioniše u skladu sa Standardima vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI) Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija. SIGMA je u ovoj kategoriji nastojala da utvrdi minimalne uslove jedne funkcionalne DRI.

Pravni okvir bi trebao dati ovlašćenja DRI da vrši reviziju kompletnog javnog finansijskog poslovanja, bez obzira da li je to odraženo u nacionalnom budžetu i na koji način, te da preduzima potpune revizije finansijskih izvještaja, usklađenosti i učinka koje su propisane međunarodnim standardima. Pravni okvir treba da omogućava i nezavisnost DRI time što joj daje neophodne finansijske, operativne i ljudske resurse da obavlja svoje dužnosti. Pored toga, članovi DRI i revizorsko osoblje treba da imaju potrebne kvalifikacije i profesionalni integritet da do kraja obavljaju svoje zadatke. DRI sve zadatke izvršava u skladu sa revizorskim standardima, osiguravajući pouzdanost i konzistentnost usvajanjem priručnika za reviziju i primjenom djelotvornih procedura za osiguranje kvaliteta. Donošenje profesionalnih i objektivnih revizorskih izvještaja pravovremeno predstavlja ključni uslov za održavanje kredibiliteta institucije. DRI treba da radi na tome da njen rad ima učinka u javnom sektoru tako što će jačati odgovornost vlade i organa javnog sektora uopšte. U tom kontekstu, potrebno je da ima adekvatne procedure za vršenje monitoringa sprovođenja revizorskih preporuka i da prilagođava aktivnost revizije kako smatra potrebnim.

29 http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html

http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html


103

Princip 15: Nezavisnost, mandat i organizacija vrhovne revizorske institucije utvrđeni su i zaštićeni ustavnim i pravnim okvirom te se u praksi poštuju.

1. Vrhovna revizorska institucija i njen potrebni nivo nezavisnosti propisani su ustavom ili uporedivim pravnim okvirom. Detalji mogu biti propisani zakonodavstvom (Međunarodni standardi vrhovnih revizorskih institucija).

2. Nezavisnost rukovodioca (ili članova, u slučaju da se radi o kolegijumu) vrhovne revizorske institucije zakonski je zaštićena. Imenovanje, uslovi zaposlenja, smjenjivanje, razrješenje s dužnosti i imunitet rukovodioca vrhovne revizorske institucije (ili članova, u slučaju da se radi o kolegijumu) tokom uobičajenog obavljanja dužnosti garantovani su ustavnim ili zakonskim odredbama.

3. Revizorski mandat je iscrpan i vrhovna revizorska institucija ima potpunu diskreciju u obavljanju svojih dužnosti. To uključuje i pravo da sprovodi revizije finansijskih izvještaja, učinka i usklađenosti.

4. Zaposleni vrhovne revizorske institucije imaju neograničeno pravo pristupa prostorijama subjekta revizije da sprovode revizorsku aktivnost i pravo odlučivanja o tome koje su im informacije potrebne za reviziju. Zakon im garantuje neograničeni pristup evidencijama, dokumentima i informacijama.

5. Pravni okvir predviđa finansijsku nezavisnost vrhovne revizorske institucije od izvršne vlasti i vrhovna revizorska institucija ima pravo da koristi sredstva koja su joj raspoređena u zasebnoj budžetskoj stavci na način koji ona smatra adekvatnim.

6. Vrhovna revizorska institucija ima upravne i pomoćne strukture da bi mogla da izvršava svoj mandat.

7. Vrhovna revizorska institucija unaprjeđuje teorijsko i praktično profesionalno usavršavanje članova i osoblja kroz interne, eksterne i međunarodne programe.

8. Vrhovna revizorska institucija je ovlaštena i obavezana ustavom da na godišnjem nivou izvještava Skupštinu ili drugi nadležni organ o svojim nalazima i taj se izvještaj objavljuje.

Analitički okvir


Metod koji je korišćen za analizu ovog principa su kvalitativne ocjene, bazirane na ustavu i zakonodavstvu koje reguliše DRI, uključujući i interna pravila i procedure te druge relevantne dokumente:

Ispitati ustav i zakonodavstvo o VRI da bi se utvrdilo da li jasno i temeljito propisuju nezavisnost DRI (ISSAI 10, Principi 1 i 2).

Utvrditi da li je u praksi osigurano nemiješanje izvršne vlasti. Upravljanje DRI treba biti autonomno, uzimajući istovremeno u obzir upravne zakone koji su primjenjivi na cjelokupan javni sektor.

Osigurati da zakonodavstvo uključuje odredbe kojima se daje sloboda DRI da programira svoje revizorske aktivnosti (ISSAI 1, Dio 13; ISSAI 10, Principi 3 i 6). Ispitati i osigurati da se godišnji program rada donosi u skladu sa internim procedurama DRI. Provjeriti da li se te revizije sprovode u praksi.

Utvrditi da li DRI ima neograničen pristup informacijama (ISSAI 10, Princip 4). Ograničenja pristupa DRI informacijama koje se smatraju neophodnim za obavljanje revizija mogu biti primjenjiva i trebaju biti propisana relevantnim pravnim odredbama, npr. zakonom o eksternoj reviziji. Takođe, ispitati da li postoje procedure za rješavanje slučajeva odbijanja pristupa informacijama. Pristup informacijama može biti ograničen ili se čak može odbiti kada je to neophodno za zaštitu nacionalne bezbijednosti, privatnosti pojedinca ili poslovne tajne (ISSAI 1, Dio 16 [3]).

Provjeriti da li postoji odobrena i primijenjena organizaciona struktura kojom se jasno dijele odgovornosti za sve poslove koje obavlja DRI.


104

Ocijeniti dostupnost adekvatnih finansijskih i materijalnih resursa, npr. kancelarije i pristup centrima za edukaciju, arhivi i hardware i software koji omogućavaju zaposlenima da komuniciraju, pristupaju informacijama i dokumentuju svoj rad.

Evaluirati procedure donošenja odluka, obim administrativne podrške i omjer ljudskih, finansijskih i drugih resursa koje DRI koristi u odnosu na one koji su konkretno namijenjeni za revizorski rad.

Ispitati i uporediti resurse koji se koriste za obavezne revizije sa onim koji se koriste za revizije koje je DRI nezavisno odabere. Evaluirati udio resursa koje DRI raspodijeli za zahtijevane revizije.

Provjeriti da li postoji strategija ili plan za fizičku infrastrukturu, informacionu tehnologiju i arhivu koja omogućava kvalitetno čuvanje svih relevantnih evidencija.

Ocijeniti dostupnost adekvatnog osoblja. Provjeriti do koje mjere strategija upravljanja ljudskim resursima DRI-ja zaista podstiče politiku ljudskih resursa, posebno u odnosu na aktivnosti obučavanja (unutar institucije ili vani) i njihovu relevantnost za revizorske standarde i rad (ISSAI 40, Element 4). Ocijeniti kako u praksi funkcioniše proces zapošljavanja kako bi se osiguralo da se zapošljavaju pravi ljudi. Ocijeniti broj dana obuke, imajući na umu da se smjernice koje je objavila Međunarodna federacija računovođa zalažu za pet dana stručne obuke godišnje po revizoru.

Ocijeniti da li je plan strateškog razvoja ili sličan dokument zasnovan na širokim internim pregledima (npr. samo-procjene) i eksternim kolegijalnim pregledima funkcionisanja organizacije koji se redovno vrše (najmanje jednom godišnje). Takođe ocijeniti da li su prijedlozi koji su dati na odlučivanje doveli do napretka u postizanju ciljeva institucije.

Utvrditi da li je DRI ovlašćena da o svom radu na godišnjem nivou izvještava Skupštinu ili drugi nadležni organ i do koje mjere ona to zaista i radi. Na primjer, godišnji izvještaj pokriva sve aktivnosti DRI kao i sve ostale naročito važne i značajne nalaze tokom godine (ISSAI 1, Dio 16; ISSAI 10, Princip 5). Utvrditi da li DRI ima slobodu da odlučuje o sadržaju i vremenskom planiranju svojih izvještaja, osim u slučaju kada su konkretni zahtjevi propisani zakonom.


105

Izvori informacija


ustav;

zakon o DRI;

organski zakon o budžetu ili ekvivalent;

godišnji finansijski izvještaj države;

zakon o socijalnom osiguranju ili ekvivalent;

zakon o fiskalnom savjetu;

zakon o javnim preduzećima;

zakon o državnoj službi i prateće propise, kada postoje;

interne propise DRI;

višegodišnju strategiju za reviziju, godišnji plan revizija, promjene u godišnjim planovima revizija, uzorak revizorskih izvještaja;

komunikacionu strategiju/politiku;

strategiju upravljanja ljudskim resursima DRI;

procjenu potreba za obukom DRI i strategiju obučavanja;

statistiku o broju zaposlenih, upražnjenih radnih mjesta, zapošljavanju, usavršavanju osoblja i obrazovnoj strukturi osoblja;

statistiku o kontinuiranom stručnom usavršavanju, npr. pohađanje obuka, certifikacija osoblja i kvalifikacija personala;

niz godišnjih budžeta DRI (u rasponu od tri do četiri godine);

godišnji izvještaj o radu DRI;

obilazak prostorija i opreme DRI;

intervjue sa zvaničnicima DRI-ja, članovima i predsjedavajućim skupštinskih odbora, subjektima revizije, međunarodnom zajednicom, nevladinim organizacijama (NVO) i akademicima u ovoj oblasti.


106

Princip 16: Vrhovna revizorska institucija primjenjuje standarde na neutralan i objektivan način da bi osigurala visokokvalitetne revizije koje imaju pozitivan uticaj na funkcionisanje javnog sektora.

1. Vrhovna revizorska institucija primjenjuje radne i revizorske standarde koje je izdala Organizacija vrhovnih revizorskih institucija ili neki drugi prepoznati organ za utvrđivanje standarda.

2. Rad vrhovne revizorske institucije zasniva se na nezavisnom profesionalnom prosuđivanju i temeljitoj i strogoj analizi.

3. Vrhovna revizorska institucija planira i sprovodi djelokrug svog rada primjenjujući temeljne principe obavljanja dužnosti revizije javnog sektora, čime omogućava da revizije finansijskih izvještaja, učinka i usklađenosti promovišu odgovornost i transparentnost javnih aktivnosti, te da svoje dužnosti ispunjava na potpun i objektivan način.

4. Vrhovna revizorska institucija održava procedure kontrole kvaliteta i etike na organizacionom nivou, čime pruža razumnu garanciju da vrhovna revizorska institucija i njeni zaposleni poštuju profesionalne standarde, uključujući integritet, nezavisnost i objektivnost, povjerljivost i stručnost.

5. Postoji formalni mehanizam putem kojeg Skupština razmatra izvještaje vrhovne revizorske institucije.

6. Vrhovna revizorska institucija dostavlja zakonodavcu, naročito zakonodavnim komisijama, relevantne, objektivne i blagovremene informacije.

7. Izvještaji vrhovne revizorske institucije su jasni i koncizni. Uključuju relevantne i korisne preporuke koje su zasnovane na nalazima vrhovne revizorske institucije i utvrđuju procedure za praćenje sprovođenja revizorskih izvještaja.

8. Vrhovna revizorska institucija blagovremeno komunicira za velikim brojem aktera o svojim aktivnostima i rezultatima revizije, koristeći medije, Internet stranice i druga sredstva te svoje izvještaje pravovremeno objavljuje.

Analitički okvir


Metodi koji su korišćeni za analizu ovog principa predstavljaju kvalitativne i kvantitativne ocjene, zasnovane na analizi relevantne dokumentacije i upotpunjene intervjuima:

Provjeriti da li DRI primjenjuje svoje kolektivno znanje, vještine i iskustva na revizorski proces, a posebno da li uvodi i primjenjuje standarde za svoje aktivnosti i informiše zaposlene o tim standardima. Pregledati uzorke (otprilike pet) dosjea revizije i revizorskih izvještaja i analizirati njihove sadržaje u odnosu na ono što predviđaju revizorski standardi.

Provjeriti da li su postojeći priručnici za reviziju u skladu sa osnovnim revizorskim principima (ISSAI 100, 200, 300, 400) i da li se primjenjuju u praksi, odnosno da li je planiranje revizije zasnovano na riziku i materijalnosti, da li revizija predviđa revizorske dokaze i dovoljnu dokumentaciju i da li su zaključci revizije uravnoteženi.

Ispitati etički kodeks DRI ili ekvivalentan dokument, te se uvjeriti da postoje odredbe (uključujući i pravila za korektivne mjere) za monitoring sprovođenja tih zahtjeva, te da DRI primjenjuje propisane mjere u slučajevima nepravilnosti.

Ocijeniti da li DRI na adekvatan način uzima u obzir stajališta subjekta revizije (ISSAI 10, princip 6).

Ispitati da li postojeće politike procedure za kontrolu kvaliteta održavaju visoke revizorske standarde, uključujući i poštovanje etičkih zahtjeva. Provjeriti da li je dovoljno osoba zaposleno sa adekvatnom stručnošću i sposobnostima i da li postoji nadzor i objektivno revidiranje rada da bi se osiguralo da se poslovi obavljaju na neutralan i objektivan način i na visokom nivou.

Ispitati da li je izvještavanje blagovremeno, da li ga DRI mjeri i da li je odražen (na adekvatan način) u statistici. Treba postojati zakonski ili dogovoreni vremenski okvir za dostavljanje revizorskih izvještaja.


107

Ocijeniti da li postoje djelotvorni mehanizmi praćenja sprovođenja preporuka DRI (ISSAI 10, Princip 7), da li postoji funkcionalni skupštinski odbor da ispituje, razmatra i djeluje po izvještajima DRI i dobre prakse komunikacije sa zakonodavnom, izvršnom i pravosudnom vlašću (ISSAI 20, Princip 7).

Proučiti stepen do kojeg DRI preduzima mjere da osigura da njen revizorski rad utiče na funkcionisanje javnog sektora. DRI (adekvatno) izvještava o mjerama praćenja svojih preporuka (ISSAI 12, Princip 3.6).

Izvori informacija


DRI standarde, priručnike za reviziju, pojedinačne revizorske programe, interna uputstva i smjernice za odabir i primjenu revizorskih procedura;

višegodišnju i godišnju revizorsku strategiju, kao i revizorske programe;

uzorak revizorskih izvještaja, dosjee revizija i radne dokumente, kada je to moguće;

izvještaje o kontroli kvaliteta (kada postoje);

zakon o DRI, etički kodeks ili ekvivalentan dokument;

organizacionu shemu DRI koja prikazuje funkciju odnosa sa štampom i medijima;

komunikacionu strategiju ili politiku DRI;

konferencije/saopštenja za štampu, analizu sadržaja medijskog izvještavanja;

godišnji izvještaj o radu DRI;

statističke podatke o praćenju sprovođenja preporuka, ukoliko postoje;

intervjue sa rukovodstvom DRI i vanjskim akterima, npr. NVO-ima, MF i odabranim subjektima revizije i drugim tijelima javnog sektora, npr. pravosuđem, parlamentarcima i predstavnicima medija;

poslovnik o radu Skupštine.

Documents

PRINCIPI JAVNE UPRAVEJRFO javni rashodi i finansijska odgovornost UJF upravljanje javnim finansijama JIFK javna interna finansijska kontrola JPP javno-privatna partnerstva PoR poslovnik