Profesionalización de las elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Perú - Lina María Cabezas Rincón

8/3/2019 Profesionalizacin de las elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Per - Lina Mara Cabezas Rincn

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PROFESIONALIZACIN DE LAS ELITES PARLAMENTARIASEN BOLIVIA, COLOMBIA Y PER

por Lina Mara Cabezas Rincn*

Introduccin

El objetivo de este trabajo es analizar la profesionalizacin de las elitesparlamentarias de Bolivia, Colombia y Per, entre los aos de 1997 y 2010,entendiendo por profesionalizacin el proceso mediante el cual un polticodesarrolla su actividad poltica, de tal forma que dicha actividad se convierteen una prctica habitual, en su fuente exclusiva (o al menos principal) derecursos y en su mbito de especializacin. Especficamente, se busca inda-

gar sobre el grado de profesionalizacin de los diputados, las diferencias ysemejanzas existentes entre los pases estudiados, as como los cambios acae-cidos en materia de profesionalizacin de los parlamentarios en la regin.

La razn principal que motiva esta investigacin es el inters por com-prender la transformacin en los perfiles de los polticos que conforman laelite parlamentaria andina. Dicha transformacin ha estado acompaadapor fenmenos polticos recientes, como lo son el declive de las organizacio-nes partidistas tradicionales y la creacin de nuevas formaciones polticas, la

transformacin de los sistemas de partidos y la emergencia de nuevosliderazgos. Esta situacin precisa repensar el papel de los polticos comoactores individuales en el funcionamiento de los sistemas polticos y en elrendimiento de la democracia.

En este contexto, la profesionalizacin de los polticos es un procesoque pese a recibir escasa atencin en Amrica Latina, constituye un elemen-to clave para la comprensin de transformaciones polticas ms amplias. En

* Candidata a Doctor del Programa de Procesos Polticos Contemporneos de la Universidadde Salamanca. E-mail: [email protected].

POSTData16, N2, Octubre/2011, ISSN 1515-209X, (pgs. 223-258)


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los casos analizados este hecho es contrastable: en los ltimos quince aos losperfiles de los diputados en trminos de profesionalizacin han variado enun contexto de crisis de representacin (Mainwaring, Bejarano y Pizzaro

2008), y de un aumento acelerado del proceso de personalizacin de lapoltica1 (Molina 2009).

Para llevar a cabo los objetivos propuestos, este artculo se dividir ensiete partes. En la primera se expondr el papel de los polticos y de laprofesionalizacin en la investigacin politolgica en Amrica Latina. En lasegunda parte se analizar la profesionalizacin de los polticos y se identifi-carn las implicaciones de la poltica como profesin en los sistemas demo-crticos actuales. En el tercer apartado se repasarn algunos de los principa-

les ndices e indicadores usados para medir la profesionalizacin legislativa.Posteriormente, se lleva a cabo una propuesta de medicin de laprofesionalizacin de los diputados teniendo en cuenta las dimensiones quela definen. En la quinta parte, con el fin de conocer las unidades de anlisis,se realiza un perfil socio demogrfico e ideolgico de los diputados. En lasexta parte se aplica el ndice a los casos estudiados y se analizan los resulta-dos. Finalmente, en la sptima parte se esbozan las principales conclusiones.

Los datos utilizados en el presente trabajo pertenecen al Proyecto de

Elites Parlamentarias en Latinoamrica (PELA) del Instituto de Iberoamricade la Universidad de Salamanca2. En total se tienen en cuenta 8 perodoslegislativos distribuidos en los tres pases analizados, tal y como se observa enla Tabla 1. En dichos perodos se han encuestado un total de 745 diputados,pertenecientes a 25 partidos polticos que han obtenido ms del 5 por cien-to de los escaos y a otros pequeos partidos con menos del 5 por ciento delos escaos de la legislatura analizada.

Asimismo, se tienen en cuenta las normas y las leyes que regulan el

ingreso y el comportamiento de los diputados, as como datos relativos altrabajo de los parlamentarios en el Congreso. Estos datos permitirn, ade-ms de definir los perfiles de los diputados, establecer el grado deprofesionalizacin de los mismos.

1 Molina (2009: 4) seala que a partir de 1990, ha ido avanzando un procesos de des-institucionalizacin del sistema de partidos, y del surgimiento cada vez ms notorio delderes personales dominantes, que en algunos pases como Costa Rica copan slo parte dela escena electoral (personalizacin parcial de la poltica); pero en otros son ya caractersticos

tanto de la oposicin como del gobierno llegando a una personalizacin total de la poltica(Venezuela, Ecuador, Guatemala).

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I. El estudio de la profesionalizacin de las elitesparlamentarias en Amrica Latina

El estudio de la clase poltica ha sido abordado desde diversas pers-pectivas, como los estudios legislativos, los partidos polticos y las elites po-lticas. Sin embargo, el estudio de la profesionalizacin de los polticos no harecibido igual atencin (Borchert 2003), pese a que ya desde principios delsiglo XX Max Weber traz la primera definicin del poltico profesional. Encontraste con este hecho, abunda literatura sobre el liderazgo, lainstitucionalizacin de los mbitos de accin de los polticos, la elaboracinde polticas pblicas, la ambicin poltica, la calidad de los representantes,

las carreras polticas, y ms especficamente, los procesos de reclutamientode las elites (Uriarte 1997, 2000).En lugar de existir un cuerpo terico definido, hay varios estudios

que analizan algunos aspectos de la profesionalizacin y se circunscriben alterreno legislativo, mientras que los mbitos local o regional han quedadorelegados. Esto ha imposibilitado la creacin de teoras slidas e investiga-ciones empricas que profundicen en la forma en que se desarrollan losprocesos de profesionalizacin, as como en el impacto que esto tiene en el

sistema poltico.Esto se explica por la dificultad en su misma conceptualizacin, yaque el uso indiscriminado del concepto as como su carcter ambiguo ycambiante dificultan su operacionalizacin. Asimismo, la escasez de datosbiogrficos o de tipo longitudinal imposibilita profundizar en los procesosde profesionalizacin y llevar a cabo trabajos ms amplios que permitanestablecer comparaciones a lo largo del tiempo, o en niveles diferentes oentre pases y regiones distintas. Adems de esto, el predominio de una

perspectiva vinculada al estudio de las instituciones ha opacado el papel delos polticos como actores individuales.Amrica Latina no escapa a esta situacin pese al papel que ha tenido

la clase poltica dentro de los sistemas polticos, sobre todo tras la cada delos gobiernos autoritarios y el consecuente establecimiento de regmenesdemocrticos. Como seala Mart (2001), estos procesos de cambio en

2 En el marco de dicho proyecto cada vez que se renueva el Congreso (o las cmaras bajas enel caso de los congresos bicamerales), se realizan entrevistas personales a los diputados y

diputadas de los pases de Amrica Latina, que abordan diversos temas sobre elfuncionamiento de la democracia en cada pas y sobre sus trayectorias polticas.

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Amrica Latina fueron estudiados desde la perspectiva neoinstitucional3. Estose tradujo en el anlisis de las decisiones estratgicas de los actores involucradosen los procesos de transicin, en la manera en que stos definieron las nuevas

reglas de juego, en fenmenos como el liderazgo, y en las restriccionesinstitucionales y estructurales que condicionaban el comportamiento de di-chos actores. No obstante, los actores que predominaban eran los actorescolectivos tales como los partidos polticos, las Fuerzas Armadas, la sociedadcivil, el movimiento obrero o la lite poltica.

Con la instauracin de la democracia en la regin, el inters acadmi-co se centr en el estudio de su consolidacin y en la manera en que dichasdemocracias funcionaban. En este contexto, el estudio de los polticos como

actores individuales qued relegado a un segundo plano ya que las miradasse centraron en los partidos polticos, los sistemas de partidos, los sistemaselectorales y las relaciones ejecutivo-legislativo (Munck 2007). Posteriormente,una vez instaurados los sistemas democrticos y tras demostrar su operatividada lo largo de ms de tres dcadas, las inquietudes en torno a la democracia en

Amrica Latina han girado hacia su calidad4. Pese a la insatisfaccin con lospolticos y su continuo cuestionamiento, estos estudios se han interesadopoco en utilizarlos como unidad de anlisis, dando mayor cobertura a los

factores de tipo institucional y estructural. De esta forma, la relacin entrelos polticos y el funcionamiento de la democracia en Amrica Latina es untema an pendiente en la agenda de investigacin de la ciencia poltica.3 Anteriores estudios enmarcados en las teoras de la modernizacin se haban interesado por los

factores culturales y estructurales que determinaban los procesos de cambio en las regiones endonde se haban llevado a cabo. La preocupacin fundamental era el establecer valores yconsolidar instituciones que evitasen situaciones de inestabilidad poltica. El enfoque culturalistabuscaba establecer relaciones entre la cultura poltica de un pas con el grado de estabilidad yconsolidacin democrtica; mientras que el enfoque desarrollista centr su inters en los

procesos de crecimiento econmico y en la creacin y expansin de las clases medias comomecanismo para lograr la modernizacin de las sociedades en cambio. Por su parte, desde unaperspectiva histrica la teora de la dependencia cuestion las premisas de las teoras de lamodernizacin poniendo el nfasis en las relaciones centro-periferia a las que atribua laimposibilidad de establecer sistemas democrticos (Mart 2001).

4 Siguiendo a Levine y Molina (2007), cinco son las dimensiones de la calidad de la democracia:la decisin electoral, la participacin, la respuesta a la voluntad popular, la responsabilidad,y la soberana. Igualmente existen ndices como el ndice de Desarrollo DemocrticoLatinoamericano IDD-Lat, que mide la calidad de la democracia a travs de la evaluacinde 31 indicadores agrupados en 4 dimensiones que miden: la legalidad del rgimendemocrtico, el respeto de los derechos polticos y libertades civiles, la calidad institucional

y el grado de eficiencia poltica y el ejercicio de poder efectivo para gobernar (verwww.idd-lat.org).



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Esta falta de inters contrasta con la importancia que los polticoshan adquirido en el contexto de la crisis de representacin en la regin5, lacual es atribuida a la desafeccin con la democracia, los partidos y las legisla-

turas, a las continuas rupturas de mandatos presidenciales; al debilitamientode los partidos, a la aparicin de outsiders y a la realizacin de golpes deEstado a gobiernos democrticamente elegidos (Mainwaring, Bejarano yPizarro 2008). Esto ha conllevado a un aumento acelerado del proceso depersonalizacin de la poltica6, el cual tiene como eje principal el predomi-nio del poltico como actor individual sobre las instituciones7.

En este contexto, resulta relevante abordar el tema aqu investigado,ya que como se puede observar en la regin, las transformaciones polticas de

los ltimos aos han afectado directamente a la clase poltica y a laprofesionalizacin de los polticos, tal como se podr observar a lo largo de lapresente investigacin.

II. La profesionalizacin de la polticay la poltica como profesin

La profesionalizacin es un proceso a travs del cual una ocupacin setransforma en una profesin. Entendiendo por profesin aquella ocupacin

5 La idea fundamental que hay detrs de estos diagnsticos es que existen una considerableinsatisfaccin y un rechazo creciente de la ciudadana hacia el funcionamiento de algunasinstituciones representativas como los partidos polticos o el congreso. Como lo muestranestos estudios, esta situacin se acenta en los pases andinos en donde los niveles deconfianza en dichas instituciones se sitan debajo de la media regional, la volatilidadelectoral muestra ndices muy por encima de otros pases y regiones, y se han producidoalgunos derrumbes de los sistemas de partidos.

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Estos procesos han estado apoyados en la creacin de nuevos espacios de interaccinpoltica a travs del uso de las nuevas tecnologas, y en algunos casos, mediante elestablecimiento de relaciones directas con los votantes. Esta prctica est vinculada con laforma en que los polticos ejercen su liderazgo. Los casos ms representativos son los deHugo Chvez con sus programas de radio Al Presidente y De repente con Chvez;Rafael Correa con su gabinete itinerante y con Dilogo con el Presidente; lvaro Uribecon los consejos comunitarios, Luiz Incio Lula da Silva con Caf con el Presidente;

lvaro Colom con Despacho Presidencial; y Jos Mujca con Habla el Presidente.7 Esto no quiere decir que los partidos han dejado de existir o de desempear sus funciones,

ya que la representacin poltica se lleva a cabo de manera mayoritaria a travs de stasorganizaciones. Asimismo, funciones tradicionales como la formulacin de objetivos, la

articulacin de intereses, la movilizacin y la formacin y reclutamiento de lites, pese a sercuestionadas, siguen siendo desempeadas por ellas.



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tcnica a tiempo completo que se ejerce de forma lucrativa, y en la quetambin intervienen factores como el compromiso vocacional y la idea deservicio a la sociedad (Guilln 1990). En este sentido, las profesiones estn

configuradas por aspectos estructurales, tales como la existencia de un cono-cimiento especializado con una base tcnica no necesariamente cientfi-ca8, el establecimiento de ocupaciones a tiempo completo, la existencia deasociaciones profesionales y de un mercado en el cual operan y disputan elmonopolio de aquellos conocimientos susceptibles de ser aplicados. Y tam-bin por aspectos actitudinales como la creencia en el servicio a la comuni-dad, en la autorregulacin y en la autonoma (Guilln 1990, Rodrguez yGuilln 1992). Otro aspecto fundamental en las profesiones lo constituye el

conjunto de valores que definen cuerpos normativos que las regulan (Wilensky1964, Black 1970, Guilln 1990, Rodrguez y Guilln 1992, Beaton 2010).En el terreno poltico, la profesionalizacin se refiere al proceso me-

diante el cual las personas dedicadas a la poltica convirtieron dicha actividaden una prctica habitual, en su fuente exclusiva (o al menos principal) derecursos y en su mbito de especializacin. Este proceso comenz a configu-rarse cuando los prncipes expropiaron el poder a los actores estamentales ylo concentraron en sus manos9. Como seala Weber (2007), a partir de ese

momento aparecieron los primeros polticos profesionales, los cuales se ca-racterizaban por no querer gobernar por s mismo sino que actuaban al ser-vicio de los jefes polticos. Ms adelante, con la consolidacin de los estadosmodernos, se llev a cabo la expansin de una burocracia profesional cuyascaractersticas eran la posesin de conocimientos especializados adquiridos atravs de una larga formacin y un sentido del honor muy desarrollado, quepoco a poco fue ganando autonoma del prncipe. Posteriormente, el desa-rrollo del Estado liberal y la instauracin de la dinmica parlamentaria y del

sufragio universal hicieron viable la poltica como profesin haciendo nece-saria la especializacin de quienes queran dedicarse parcial o completamen-te a ella. De esta forma aparecieron nuevos polticos profesionales, especial-

8 Como seala Wilensky (1964), el ministerio religioso, pese a no tener una base cientficacomo la medicina, puede considerarse como una profesin ya que posee unos estndares deconocimiento definidos, doctrinas bien codificadas y sistematizadas, lo cual provee de unabase tcnica para la prctica, menos segura que la de la medicina pero suficiente para entrardentro de la definicin.

9 Hasta entonces el centro del poder resida en la aristocracia nobiliaria que mantenavnculos de vasallaje con el rey (Bouza-Brey 2005).



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mente periodistas y funcionarios de partido, los cuales asumieron tareas atiempo completo y percibieron salarios fijos (Weber 2007).

La poltica como profesin comparte dos rasgos fundamentales con el

resto de profesiones: la dedicacin en trminos de tiempo y la remuneracinque se recibe por dedicarse a dicha actividad. En la actualidad, la poltica haaumentado los requerimientos en trminos de tiempo para quien lo ejerce. Deesta forma, hablar de profesionalizacin de la poltica es hablar de un procesoen el cual la variable temporal cobra especial relevancia (Alcntara 2008a).Quien se dedica a la poltica y la convierte en su profesin, hace de ella unaprctica permanente, que se sostiene en el tiempo y que exige una dedicacinexclusiva. Esta permanencia se traduce en experiencia que dota de habilidades

y destrezas que no se adquieren estudiando carreras afines a la poltica; adems,facilita el establecimiento de contactos y de redes que pueden servir para man-tenerse, para ascender o simplemente para desarrollar el trabajo poltico (Straus2002). Asimismo, la profesionalizacin de la poltica implica que el poltico,adems de dedicarse de forma habitual a esta actividad, viva de ella. La remu-neracin que por su labor poltica recibe se convierte en su principal si nonica fuente de ingresos. Esta caracterstica es la que distingue a los polticosque viven de la poltica de los que viven para la poltica (Weber 2007).

Otro componente importante de la poltica como profesin es la for-macin de conocimientos tcnicos especializados. En poltica se valoran tan-to los conocimientos tcnicos que permiten desarrollar a los polticos susfunciones, como tambin los conocimientos en cuanto a la manera de ges-tionar el poder, de la dinmica de la poltica, es decir, de aspectos como loson el proceso de toma de decisiones polticas, el logro del consenso conotras fuerzas polticas y sociales, las relaciones con los medios de comunica-cin, la comunicacin con los ciudadanos, etc. (Uriarte 2000: 119-120).

Respecto al aspecto actitudinal, las motivaciones son un componenteimportante de la profesionalizacin de los polticos y hacen referencia alsentido de compromiso y servicio a la sociedad que poseen los polticos (Uriarte2000), a la ambicin poltica10, y a los recursos tangibles y no tangibles que

1 0 La ambicin poltica se constituye en una importante motivacin para que los polticosconviertan su actividad poltica en una profesin, ya que el inters por ocupar cargospolticos hace que los polticos dediquen su tiempo a la poltica y proyecten a largo plazo sucarrera. Como seala Martnez Rosn (2009), los propsitos de la carrera de un polticopueden variar a lo largo del tiempo, entre otras razones porque se ven afectados por el

contexto en el que los polticos desarrollan sus carreras. Pese a esto, la ambicin poltica seconstituye en un factor relevante de las carreras polticas.



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ofrece la poltica. Entre los primeros se encuentra el acceso a dietas, coches,la posibilidad de distribuir cargos, entre otros; mientras que los segundos serefieren al estatus y prestigio que adquieren, sobre todo cuando se considera

que la situacin actual es mejor de la que tena antes y mejor que otrasalternativas posibles (Rosenziweig 1957).

Como se puede observar, la poltica comparte con otras profesionesalgunos rasgos caractersticos. Sin embargo, tambin posee algunasespecificidades como profesin, como lo es el acceso a los cargos vinculadoscon la representacin popular, ya que depende ms que de la cualificacin yde los conocimientos y la destreza demostrados11, de los requisitos legalespara ejercer el derecho al sufragio pasivo, y sobre todo, ser seleccionado den-

tro de un partido para competir y ganar las elecciones.Igualmente, aquellos polticos que no ocupan cargos de eleccinpopular deben contar con el apoyo de los partidos o de los lderes partidis-tas para ocupar puestos de designacin. El funcionamiento interno delpartido constituye un primer filtro para los polticos, la forma en que seseleccionan los candidatos, la manera en que se ejerce el liderazgo porparte de los directivos, la forma en que el partido integra a las bases y serelaciona con los electores, son factores que obstaculizan o facilitan el ca-

mino del poltico.La continuidad en el cargo es otro rasgo distintivo de la poltica comoprofesin. La permanencia de los polticos no depende del nivel de produc-tividad de su accin o del desempeo correcto de sus funciones. Primeroporque la permanencia puede estar condicionada legalmente ya sea median-te el establecimiento de un nmero lmite de mandatos permitidos, o deldiseo del sistema electoral. Segundo, porque el carcter correcto dependede las percepciones y la interpretacin que los distintos actores dan a las

acciones del poltico; y tercero, porque los parmetros con los que se evala elcomportamiento y rendimiento del poltico no son fijos ya que pueden cam-biar si el escenario en el que se mueve vara12. De esta forma, la permanenciadel poltico depende de diversos factores, entre ellos de su posicin dentro

1 1 Estudios como el de Rosenzweig (1957) en la dcada de 1950 atribuan a la facilidad en elingreso a la poltica (al no exigir una cualificacin formal) el hecho de que muchos polticosoptaran por esta profesin y no por otra que tuviera ms prestigio.

1 2 Hay ocasiones en las cuales se puede considerar la actuacin correcta del poltico en cuanto

al grado de cumplimiento de sus promesas electorales, sin embargo, en determinadascircunstancias el incumplimiento de dichas promesas puede ser lo ms conveniente.



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del partido, del capital poltico13 que logre crear y mantener durante sutrayectoria, y de las normas legales que regulan la vida del poltico. Final-mente, otro rasgo caracterstico de la poltica como profesin es la inexisten-

cia de colegios profesionales u otro tipo de organizacin que regule la activi-dad poltica, ya que cualquier ciudadano puede ejercerla (siempre y cuandocumpla con los requisitos mnimos segn la legislacin), y no se exige unacualificacin especfica como en otras profesiones.

Estas singularidades de la poltica como profesin no permiten anali-zar el proceso de profesionalizacin del mismo modo en que se analizarapara las profesiones liberales o de mercado. Sin embargo, teniendo en cuentalo anteriormente expuesto se podra decir que un poltico profesional es

aquel que dedica la mayor parte de su tiempo a su labor poltica, que recibea cambio una remuneracin, que cuenta con una trayectoria poltica larga yque posee un conocimiento especializado que le brinda herramientas para eldesarrollo de su labor14.

III. Midiendo la profesionalizacin en el mbito legislativo

Pese a la existencia de estudios empricos que analizan laprofesionalizacin de los polticos en el mbito local (Black 1970, Reiser2003, Johnson 2005), la mayor parte de las investigaciones se han centradoen el estudio de la elite legislativa (Eliassen y Pedersen, 1978; Squire, 1992;Fiorina, 1994; Meinke y Hasecke, 2003; Burns et al., 2005; Fiato, 2008). Apartir de la dcada de 1970 el inters de los acadmicos se orient a ladefinicin de las dimensiones constitutivas del concepto, a la vez que secrearon los primeros ndices o indicadores de medida de la profesionalizacin

legislativa.Los primeros esfuerzos para definir un ndice se orientaron a estable-cer la capacidad de los legislativos para elaborar polticas (Squire 2007). Losprincipales indicadores para medir la profesionalizacin eran la remunera-cin de la labor legislativa, la dedicacin al cargo y el personal de apoyo de

1 3 Por capital poltico se entiende those organizational memberships, networks, structuralpositions and attitudes that explicitly build opportunities and capacities to participate inpolitics (Fush, Minnite y Shapiro 1998: 12).

1 4 Para ms sobre la clasificacin de los polticos, ver Weber (2007), Sartori (2002), Panebianco(2009), Straus (2002) y Alcntara (2010).



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los legisladores. En este sentido, la profesionalizacin era asumida como unproceso que afectaba a la institucin legislativa ms que a los miembros quela componan. Eliassen y Pedersen (1978) asuman la profesionalizacin como

un proceso de transformacin de la elite legislativa como consecuencia de loscambios de la estructura social y poltica (emergencia de los partidos, au-mento de las demandas sociales), y de los cambios del rol de los legisladores(incremento de las funciones, de la complejidad del proceso legislativo y suconsecuente aumento en la demanda de tiempo para el trabajo legislativo).En este sentido, la profesionalizacin poltica comenzaba cuando el statussocial daba paso al status poltico en el reclutamiento de las elites, es decir,cuando la adscripcin social era remplazada por la experiencia y los logros

polticos como criterio de base para el reclutamiento de las elites. De estaforma, estos autores identificaron como indicadores de profesionalizacin elporcentaje de nuevos legisladores con ttulos acadmicos, el nmero de nue-vos diputados que ocuparon cargos en organizaciones polticas antes de serelectos, y el nmero de diputados que ocuparon cargos en los gobiernoslocales y/o nacionales, ya que consideraban que eran espacios ideales para laprctica poltica y para el desarrollo de la ambicin poltica. La dedicacinen trminos de tiempo al cargo tambin era un indicador de la profesionali-

zacin poltica.Por su parte, Squire (1992, 2007) logr establecer la relacin entrelos indicadores arriba sealados (remuneracin, dedicacin y personal) y elgrado de profesionalizacin de los legisladores. Para este autor, el salario au-ment los incentivos de los legisladores para permanecer en sus cargos; elaumento de la dedicacin al cargo, adems de evitar que el legislador se vieraen la necesidad de tener otra ocupacin, permiti incrementar la experienciay las habilidades en el trabajo legislativo; y finalmente, el personal y dems

recursos permitieron ampliar la influencia en la elaboracin de polticas, alfacilitar la obtencin de informacin por parte del diputado, y acrecentar lasposibilidades de reeleccin, ya que el rendimiento legislativo permita ofre-cer mayores servicios a su electorado. De esta forma, el ndice propuesto porSquire (2007) incluye entre sus indicadores: la remuneracin, que contem-pla el salario anual ms los beneficios laborales (seguridad social, dietas yrembolsos de gastos). Un segundo indicador es la dedicacin a la labor legis-lativa, medida a travs del clculo de los das legislativos, es decir, los das en

que se renen las comisiones o el pleno. Y finalmente, el tercer indicador, elpersonal de apoyo, lo conforma el personal que trabaja durante el perodo



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legislativo. La media de estas tres dimensiones constituye la medida final deprofesionalizacin. Los tres componentes tienen el mismo peso.

Por su parte, Borchert (2003) identifica cuatro niveles de profesiona-

lizacin claramente diferenciados y estipula para ellos indicadores de medi-da especficos. Para este autor la profesionalizacin de los legisladores no es lomismo que la del parlamento. En este sentido, la diferencia entre el actorindividual y la estructura en la que acta es clara. El primer nivel identifica-do por Borchert es el individual, en el cual un individuo se convierte enpoltico. Los indicadores usados para medir el grado de profesionalizacinson: los ingresos que se derivan de la poltica y los aos en est el poltico enel cargo. El segundo nivel es la profesionalizacin del cargo, y hace referencia

al puesto en s mismo ms que a la persona que lo ocupa. Los indicadoresson: los ingresos derivados del cargo y el tiempo que dedica al trabajo polti-co (en el caso de los legisladores esto se traduce en salarios y tiempo dedicadoa las sesiones). El tercer nivel es la profesionalizacin de la institucin, que serefiere al grado de profesionalizacin de sus miembros y a la existencia deuna estructura interna diferenciada, de procedimientos claramente estable-cidos y de un presupuesto adecuado. Finalmente, el cuarto nivel es la profe-sionalizacin del sistema como un todo e implica que un gran nmero de

posiciones o cargos estn profesionalizados respecto al tamao de su pobla-cin. Los indicadores son la existencia de trayectorias polticas claramenteestructuradas y de recursos suficientes para la financiacin de partidos ycampaas.

Otras medidas de profesionalizacin en el mbito legislativo han sidotrabajadas por Burns et al. (2005) quienes contemplan varios aspectos de laprofesionalizacin, dejando en evidencia la enorme complejidad del concep-to. Las dimensiones establecidas son: la prctica legislativa, la experiencia

poltica y laboral de los legisladores, y la organizacin del trabajo legislativo.De esta forma, un primer grupo de indicadores utilizados para medir elgrado de profesionalizacin en el mbito legislativo son: a) el tiempo deservicio en la cmara, medido a travs del porcentaje de legisladores queocupan por primera vez un escao, de aquellos que llevan ms tiempo y lamedia de aos de servicio, b) la dedicacin al cargo, medida a travs de laauto-percepcin de los diputados como legisladores profesionales a tiempocompleto y de la informacin biogrfica respeto a su vida laboral, c) la expe-

riencia laboral previa, teniendo en cuenta si ocup cargos en algn nivel degobierno, o si se dedicaba a profesiones relacionadas con la ley como el dere-



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cho. Estas medidas son complementadas por otra serie de indicadores pro-pios del trabajo legislativo como son la duracin en das del perodo desesiones, el salario medido en relacin al ingreso per cpita, y el personal de

apoyo para la redaccin de los proyectos de ley. Un tercer grupo de indicadoreslo constituyen aquellos que hacen referencia a la prctica legislativa y a ladistribucin de poder dentro de la cmara. Por ello, por una parte los autoresanalizan la forma en que se reparten las presidencias de las comisiones, y porotra identifican las comisiones en las cuales se concentra el mayor porcentajede legisladores expertos.

Por su parte, Fiato (2008) analiza la profesionalizacin legislativa yutiliza la clasificacin hecha por la National Conference of State Legislatures,

que agrupa los congresos estatales estadounidenses en cinco categoras segntres criterios principales: dedicacin al cargo, remuneracin, y personal a sudisposicin15. En este sentido, la profesionalizacin legislativa tiene dos for-mas de medirse: la primera, a travs de los incentivos individuales otorgadosa los diputados para que puedan desempear sus funciones. Y la segunda,mediante los incentivos colectivos que se ofrecen a todos los miembros deuna cmara como medio de promover la estabilidad institucional.

Como se ha observado, los ndices o indicadores usados para medir el

grado de profesionalizacin en el mbito legislativo se han centrado msen palabras de Borchert en la institucin y el cargo, que en el nivelindividual. De esta forma, teniendo en cuenta los objetivos de esta investiga-cin, el ndice propuesto hace nfasis en las caractersticas propias del dipu-tado que determinan su grado de profesionalizacin ms que en las condi-ciones en las cuales desempea su labor legislativa. En el siguiente apartadose explicar el ndice de Profesionalizacin de los Diputados propuesto.

1 5 Las cinco categoras son: legislaturas rojas (altamente profesionalizadas, compuestas pormiembros que cuentan con salarios, recursos, personal y tiempo para su labor legislativa);legislaturas rojas claras (profesionalizadas pero levemente por debajo de aquellos valoressituados en el lmite superior de la escala); legislaturas blancas (son sistemas hbridos quecombinan elementos de las legislaturas ms y menos profesionalizadas); legislaturas azulesy azules claras (legislaturas de ciudadanos, estn compuestas por polticos que compatibilizan

su labor legislativa con otras actividades, ganan menos sueldo que los de las legislaturas rojasy acceden a menos recursos).



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IV. ndice de Profesionalizacin de los Diputados (IPD):una propuesta de medicin

Como se ha podido observar, la profesionalizacin de los polti-cos comporta diversos factores, tales como la dedicacin a la actividadpoltica, la remuneracin que se percibe por la misma, la experienciapoltica que se tenga, y los conocimientos especializados que se adquie-ran. Estos aspectos definen la forma y el grado de profesionalizacin deun poltico.

En el caso de los diputados la profesionalizacin se refiere a dosesferas claramente diferenciadas. La primera, de tipo poltico, hace refe-

rencia al carcter habitual de la prctica poltica, entendida en trminos deexclusividad y permanencia en el mbito poltico. El mbito temporalconfigura un continuo cronolgico definido por el tiempo que se est en lapoltica. La ecuacin es clara en ambos aspectos: cuanta mayor exclusivi-dad y cuanto mayor tiempo de dedicacin a la poltica, mayor desempeode actividad habitual en la poltica (Alcntara 2010: 21). La segunda, detipo tcnico, la constituye el grado de especializacin que adquiere el di-putado en su labor parlamentaria. Como se seal anteriormente, para

que una ocupacin pase a ser una profesin debe existir un conocimientoespecializado.Para clasificar los diputados segn su grado de profesionalizacin,

en el presente trabajo se plantea una propuesta de ndice, la cual recogeestas dos dimensiones que agrupan un total de ocho variables (ver Grfico1). La primera dimensin hace referencia a la experiencia poltica, es decir,a la prctica poltica prolongada en el tiempo. La segunda se refiere al nivelde especializacin que tiene el diputado, es decir, a los conocimientos que

adquiere el poltico en su labor legislativa. El ndice vara de 0 a 1. En losvalores prximos a 1 se sitan los diputados ms profesionalizados, mien-tras que en los valores cercanos a 0 se ubican los menos profesionalizados.Como se puede observar, el ndice no recoge informacin acerca de la dedi-cacin de los diputados a su labor poltica, ni tampoco datos sobre laremuneracin percibida por cada uno de ellos. La razn fundamental parano integrar estas dos variables es que dado que el objeto de estudio sondiputados esta informacin no aporta variabilidad, ya que todos los dipu-

tados estn sujetos a las mismas reglas sobre remuneracin y rgimen dededicacin. Estos datos tendran sentido si el anlisis comparara diversos



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perfiles de polticos, los cuales estuviesen sujetos a diferentes normas alrespecto16.

En cuanto a la primera dimensin, los indicadores utilizados son los

aos que el diputado ha estado en poltica, los aos de militancia, el nmerode legislaturas que ha estado en el Legislativo y los cargos polticos de repre-sentacin popular ocupados segn el nivel territorial. Estos indicadores seextraen de las entrevistas realizadas en el marco del Proyecto de Elites Parla-mentarias de Latinoamrica de la Universidad de Salamanca. Cada uno deestos indicadores tienen un valor que oscila de 0 a 1, en donde 1 es el mxi-mo de tiempo dedicado a la actividad poltica. A continuacin se describircada uno de los indicadores:

Aos en poltica: Como se seal anteriormente, el tiempo en polticaimporta. Un poltico que logra mantenerse ocupando diversos cargos, ya seade representacin, designacin o dentro del partido, adquiere conocimien-tos relacionados con la dinmica del poder, accede a un mayor flujo de in-formacin y crea redes sociales importantes para su actividad poltica (Straus2002). Esta variable se mide sobre la base de la pregunta: en qu ao iniciUd. su trayectoria poltica? Las respuestas de los diputados fueron clasifica-das en tres categoras: a) las trayectorias largas las constituyen los diputados

que han permanecido en poltica de 21 o ms aos, a ellos se les asigna unvalor de 1; las trayectorias medianas son aquellas que van de seis a 20 aos yles corresponde un valor de 0,66; mientas que los diputados con trayectoriascortas son aquellos que llevan menos de 5 aos en poltica y su puntuacin esde 0,33.

Aos de militancia: la militancia en los partidos brinda a sus miem-bros recursos de poder importantes que intervienen en la relacin de lospartidos y de los polticos con sus seguidores (Panebianco 2009). Asimismo,

el pertenecer a una organizacin partidista posibilita al poltico mantenerseen poltica ya que en caso de no ganar las elecciones puede aspirar a ocuparotros cargos dentro del partido o del Estado y as continuar con su carrera.Esta variable se mide de igual forma que los aos en poltica: militancia largaes aquella de ms de 21 o ms aos (1); militancia media ocupa un rango deseis a 20 aos (0,66); y militancia corta es la de menos de 5 aos (0,33). La

1 6 El universo de los polticos est compuesto por diversos perfiles, entre ellos estn los queocupan puestos de confianza y libre remocin en la administracin pblica, los que ocupan

cargos en el seno de un partido poltico, o aquellos que compiten en la arena electoral(alcaldes, concejales, gobernadores, diputados, presidentes).



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pregunta realizada a los diputados fue: en qu ao comenz Ud. a militaren un partido poltico por primera vez?

Nmero de legislaturas: esta variable mide la permanencia de los dipu-

tados en los parlamentos. Autores como Straus (2002) consideran que elmbito legislativo es el ms potente de aquellos en donde se compiteelectoralmente, ya que permite establecer importantes redes sociales, contri-buye a crear pozos de conocimiento y brinda una mayor visibilidad al pol-tico, mientras que en el mbito local la visibilidad se reduce al igual que losconocimientos adquiridos. De esta forma, los diputados que han estado enel Congreso tres o ms legislaturas obtienen una puntuacin de 1; aquellosque han estado dos veces 0,66; y finalmente quienes slo han estado en el

Legislativo una vez 0,33. Esta variable se mide sobre la base de la pregunta:Es sta la primera legislatura en la que Ud. ha sido elegido diputado?, mepodra decir durante qu aos ha sido Ud. diputado?

Otros cargos de representacin popular: esta variable recoge informacinacerca de los cargos de eleccin popular anteriormente ocupados por losdiputados. En este sentido, se asume que la trayectoria poltica tambin seforja ganando elecciones y ocupando puestos de poder (Barrie y Gibbins1989). En este punto se tienen en cuenta dos criterios: el nmero de eleccio-

nes ganadas y el nivel territorial en que se gana. De esta forma los diputadosque han ganado tres elecciones obtienen una puntuacin de 1, los que hanganado dos 0,66 y los que han ganado una eleccin 0,33, aquellos que nohan ganado elecciones aparte de la que los llev al Congreso puntan 0. Encuanto a los niveles, el nivel nacional tiene un peso de 1, el regional de 0,66y el local de 0,33. As, el mximo valor posible es 3 (aquellos que han ganado3 elecciones nacionales) y el mnimo 0,33 (quien ha ganado una eleccinlocal), no obstante para darle el mismo valor que al nmero de cargos se

convierte a la escala de 0 a 1. El promedio del nmero de cargos y los nivelesconstituyen la medida de esta variable.Respecto a la segunda dimensin, la especializacin, los indicadores

utilizados se refieren al trabajo de los diputados dentro del Legislativo,especficamente a su participacin en las comisiones y en la mesa directiva dela Cmara o Congreso. Las comisiones constituyen el mbito de especializa-cin por excelencia en el parlamento ya que su organizacin se rige por uncriterio temtico que adems de promover una mayor eficiencia en la labor

legislativa, permite que el diputado dedique la mayor parte de su tiempo atemas de su inters o del inters de su partido (Mattson y Strm 1995,



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Garca 2009). En el ndice de profesionalizacin propuesto en el presentetrabajo se toman en consideracin nicamente las comisiones permanentes,ya que stas permiten observar el comportamiento de los diputados a lo

largo del tiempo que dura el perodo legislativo.Por su parte la mesa directiva de la cmara es otro componente funda-

mental de la estructura organizativa de los congresos (Alcntara, Garca ySnchez 2005). En ella recaen varias funciones importantes como lo son latoma de decisiones para la mejora de la organizacin interna, el control de laejecucin del presupuesto de la Cmara y el funcionamiento de las comisio-nes, y la coordinacin del trabajo legislativo del pleno. Los diputados que laintegran acceden a importantes recursos de poder; adems se presupone que

quienes llegan a ella muestran habilidades polticas para ocupar puestos depoder.Al igual que en la primera dimensin, en la segunda los valores osci-

lan de 0 a 1, donde 1 es el mximo grado de especializacin alcanzando porel diputado y 0 el mnimo. Cuatro son las variables que componen estadimensin, las cuales se miden de la siguiente manera:

Participacin en comisiones: como se seal anteriormente las comisio-nes son mbitos de especializacin. Esto quiere decir que el diputado que

participa en ellas adquiere una mayor profundidad en los conocimientos enciertos temas de poltica pblica. Sin embargo, la participacin en un mayornmero de comisiones reduce dicha especializacin ya que el tiempo dedica-do a cada una de ellas es menor (Mattson y Strm 1995). De esta forma, elsubndice de participacin se obtiene promediando el nmero de comisio-nes en las que participa durante cada perodo legislativo sobre el mximonmero posible comisiones a las que puede pertenecer un diputado. Con elfin de homogeneizar las medidas con los dems indicadores se establece una

equivalencia entre los valores mximos y mnimos (1 mayor especializacin,0 menor especializacin).Presidencias de comisiones: este indicador se calcula promediando el

nmero de presidencias de comisiones ocupadas por el diputado durante elperodo legislativo sobre el nmero de comisiones que integra el mismo. Deesta manera, los diputados que ocupen un mayor nmero de presidenciasobtendrn valores cercanos a 1.

Permanencia en las comisiones: la especializacin de los diputados de-

pende adems de la participacin en comisiones, del tiempo que permane-cen en las mismas. Este aspecto resulta relevante ya que determina que un



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diputado pueda o no profundizar en una materia. De esta forma, a menorrotacin en las comisiones mayor grado de especializacin. Para calcular estavariable se toman las repeticiones en comisin sobre el total de comisiones

en las que el diputado ha participado en los dos perodos analizados.Participacin en la mesa directiva: esta variable se calcula segn la per-

tenencia a la mesa directiva y la presidencia de la misma. De esta forma, eldiputado que ha presidido la mesa obtienen un valor de 1, aquellos que hansido miembros de la mesa aunque no la hayan presidido se les asigna unvalor de 0,5, mientras que los que no han pertenecido obtienen un 0.

El promedio de las dos dimensiones, experiencia poltica y especiali-zacin en el trabajo legislativo, es el resultado final del ndice. Su aplicacin

permitir clasificar a los diputados segn su grado de profesionalizacin. Enel siguiente apartado se realizar un perfil de los diputados de los pasesanalizados, para posteriormente aplicar el ndice y proceder a la clasificacinde los mismos.

V. Elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Per

Como se seal anteriormente, en Amrica Latina el inters por elestudio de los polticos ha sido escaso si se compara con otro tipo de camposde investigacin. Pese a ello, los polticos han desempeado un importantepapel, primero en los procesos de transicin democrtica, y posteriormenteen el proceso de rutinizacin democrtica (Alcntara 2008b). En los lti-mos aos los polticos han ocupado un lugar relevante dentro del debatepoltico debido a la insatisfaccin ciudadana que los identifica como parte delos problemas que existen en la regin, ms que de su solucin.

Es en este contexto el Congreso se convierte en un espacio privilegia-do en donde se observan los cambios acaecidos en los ltimos aos. Entrminos generales se puede decir que durante el perodo analizado, los par-lamentarios andinos han sido predominantemente hombres, con una edadmedia de 44 aos y con un nivel de estudios alto: ms del 80 por ciento delos diputados son universitarios. Bolivia es el pas con menos diputados conpostgrado (34 por ciento) y con ms legisladores con un nivel de estudiosecundario (14 por ciento), pese a ello el nivel educativo es alto (ver Tabla 2).

Ideolgicamente los diputados de los tres casos se ubican en el centrodel continuo ideolgico. Un importante porcentaje de diputados tiene fami-



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liares en poltica y la mayora han comenzado su carrera poltica en un par-tido poltico. Las asociaciones estudiantiles tambin son espacios importan-tes en el inicio de la carrera poltica. Finalmente, los perfiles profesionales

ms frecuentes son los abogados, empresarios, sindicalistas y los que se defi-nen a s mismos como polticos.

Si se analiza cada caso en el tiempo se pueden observar algunas dife-rencias en los perfiles de los diputados. Por ejemplo, en trminos de edad, enBolivia y Per los legisladores jvenes aumentan en el tiempo, mientras queen Colombia se reducen y aumentan los diputados con edades entre los 50y 60 aos (ver Anexo 1). Respecto al nivel educativo las diferencias msnotables se dan entre Bolivia y Colombia (ver Anexo 2). En el primer caso los

diputados con un nivel de estudios alto han bajado considerablemente (del45 al 28 por ciento) a la vez que los diputados con estudios secundarios hanaumentado; mientras que en Colombia los diputados con postgrado hanaumentado de manera considerable en las ltimas legislaturas (del 50 al 59por ciento).

Respecto a la ideologa sobresale en el caso boliviano el alto porcentajede diputados que se autoubican en la izquierda del espectro ideolgico, loque adems muestra una tendencia al aumento a travs del tiempo. Contra-

rio a lo que podra pensarse, en Colombia ha habido un aumento de losdiputados que se autoubican en el centro izquierda, aunque la mayora sedefine como de centro. Mientras tanto en el Congreso peruano no se obser-van cambios relevantes en la auto ubicacin ideolgica de los diputados,cuya mayora se ubica en el centro y en el centro izquierda (ver Anexo 3).

En cuanto a los familiares en poltica, tanto en Colombia como enBolivia los diputados que han tenido algn o algunos familiares en polticahan disminuido (del 60 al 49 por ciento en el primer caso, y del 56 al 46 por

ciento en el segundo). Por el contrario, en Per ha habido un aumentoconsiderable pasando del 57 al 73 por ciento de diputados que tienen fami-liares en poltica. Respecto a las profesiones sobresale la disminucin deabogados en los legislativos colombiano y peruano en la ltima legislatura(ver Anexo 4). Asimismo, en Bolivia han aumentado su participacin losagricultores y campesinos.

Finalmente, un indicador importante que permite observar el cambioen los perfiles de los diputados a travs del tiempo en cada pas es el tipo de

organizacin en que comenzaron su trayectoria poltica. En el caso bolivianose puede observar claramente el aumento de legisladores provenientes de



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organizaciones sociales en detrimento de aquellos que iniciaron su carrerapoltica en el seno de movimientos estudiantiles (ver Anexo 5). En Colom-bia, en la ltima legislatura disminuyeron los diputados que comenzaron

dentro de partidos polticos y aument el porcentaje de aquellos que lohicieron dentro de los movimientos estudiantiles y de organizaciones socia-les; pese a este dato, ms de la mitad de los representantes colombianosiniciaron su trayectoria en un partido poltico. Finalmente en Per en 2006hubo un aumento en el porcentaje de diputados que ingresaron en polticaa travs de los partidos. Estos datos se corresponden con los cambios que sehan llevado a cabo en los legislativos de estos pases; mientras que en Boliviay Colombia los partidos tradicionales han perdido fuerza, en Per en 2006

el APRA recuper parte de los apoyos que haba perdido durante el perodofujimorista.Como se ha podido observar, en los ltimos aos la elite parlamenta-

ria de los casos analizados ha cambiado. En trminos generales, Bolivia es elpas en el cual los perfiles de los diputados han variado en mayor medida, loque resulta coherente con el declive de los partidos tradicionales y la irrup-cin del Movimiento al Socialismo liderado por el actual presidente EvoMorales. En el caso peruano y colombiano, los cambios han sido menos

fuertes. Esto se podr observar ms claramente en el siguiente apartado,donde se aplicar el ndice de profesionalizacin y se analizar cada una delas dimensiones que lo componen.

VI. Profesionalizacin de los diputados:Bolivia, Per y Colombia

Como se observ en el anterior apartado, los perfiles de las elites par-lamentarias han cambiado a travs del tiempo. Esto puede observarse de unamejor manera si se tiene en cuenta la baja tasa de reeleccin en pases comoBolivia y Per (ver Grfico 2). De hecho Bolivia es el pas con la tasa dereeleccin ms baja de la regin en las cmaras bajas. Per tambin se en-cuentra en los ltimos puestos, mientras que Colombia pese a ubicarse en lamitad superior de la tabla guarda una distancia de ms de 30 puntos por-centuales con el primero Chile.

La alta rotacin en las cmaras tiene efectos directos en trminos deprofesionalizacin puesto que muestra la brevedad de la experiencia parla-



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mentaria de los diputados y a su vez imposibilita la especializacin del mismo.Antes de abordar cada una de las dimensiones antes descritas, conviene esta-blecer las normas que rigen el trabajo de los diputados en dos aspectos impor-

tantes de la profesionalizacin: la dedicacin al cargo y la remuneracin.Las constituciones polticas y los reglamentos internos de los legislati-

vos de los pases analizados contemplan la dedicacin exclusiva al cargo conalgunas excepciones. Pese a los cambios normativos que se han llevado a caboen los cuatro pases andinos, la regulacin de la dedicacin al cargo no havariado y las principales limitaciones pueden resumirse en dos: la primeraconsiste en la prohibicin de ejercer otros cargos pblicos, y la segunda secentra en la imposibilidad de desempear cargos en el sector privado, sobre

todo en aquellas empresas que contraten con el Estado. En todos los casos secontemplan algunas excepciones como la ctedra universitaria, y en el casocolombiano esta excepcin se ampla al sector salud, siempre y cuando no seejerza de manera lucrativa. Pese a estas regulaciones, en los pases analizadosalgunos diputados compatibilizan su trabajo parlamentario con otras activi-dades. En el perodo analizado, el 78 por ciento de los diputados declararonhaberse dedicado exclusivamente a su labor parlamentaria, mientras que losdems diputados compatibilizan su trabajo legislativo con otras actividades.

Si se analiza cada uno de los pases puede sealarse que los diputados colom-bianos han sido los que se han dedicado en mayor medida a sus laborescomo representantes de manera exclusiva (82 por ciento), sin embargo, en laltima legislatura hubo un aumento en el porcentaje de diputados que con-tabilizaban su trabajo en el parlamento con otra actividad. En los casos dePer y Bolivia slo una cuarta parte de los congresistas ha tenido una activi-dad paralela (ver Tabla 3).

En cuanto a la remuneracin, la legislacin nacional de cada pas

tambin estipula un salario, dietas y en ocasiones algunos recursos adiciona-les para el desarrollo del trabajo parlamentario (ver Tabla 4). La idea defondo es que una remuneracin adecuada permite que los diputados dedi-quen toda su atencin a sus funciones como representantes. Adems, esti-mula a personas con perfiles diversos a ingresar a la poltica ya que alguienque no cuente con suficientes ingresos, pero que le interese la poltica, tendrsuficiente estmulo para dejar su ocupacin anterior e ingresar a la poltica.

Asimismo, una persona que goza de comodidades y tiene un puesto bien

remunerado puede ingresar a la poltica porque los costes no sern muyaltos. Y, finalmente, una remuneracin adecuada sirve de incentivo para que



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los polticos eviten incurrir en actos de corrupcin al condicionar sus decisio-nes a intereses econmicos.

De esta forma, en los casos analizados se cumplen las dos condiciones

bsicas de la profesionalizacin: se da una regulacin en cuanto a la dedica-cin, privilegiando los regmenes de exclusividad (con algunas excepciones)y se garantiza una remuneracin estable. En trminos generales, puede de-cirse que en la regin hay un nivel medio en trminos de profesionalizacinde la elite parlamentaria. A nivel general, Colombia es el pas con la eliteparlamentaria ms profesionalizada en el periodo analizado (0,55), seguidopor Bolivia (0,42) y finalmente Per (0,38)17.

Estos resultados se entienden mejor si se analiza cada uno de los

indicadores que componen el ndice de profesionalizacin (ver Tabla 5). Porun lado, los diputados colombianos poseen una mayor experiencia polticaen cuanto al nmero de legislaturas que han estado en el congreso y a losotros cargos de eleccin popular que han ocupado. Asimismo, el promediode diputados con trayectorias largas, es decir, con ms de 20 aos en polti-ca, ha estado siempre por encima del 40 por ciento de la cmara, mientrasque los diputados con menos de 5 aos en poltica no llegan el 6 por cientoen las tres legislaturas analizadas.

Por otro lado, Bolivia es el pas que posee los ndices ms bajos en loscuatro indicadores de trayectoria, destacando el bajo ndice de militanciapartidaria y la escasa experiencia de los diputados en otros cargos de eleccinpopular. Finalmente Per ocupa un lugar intermedio, en este caso pese a quelos diputados cuentan con trayectorias medias, la presencia de los diputadosen otros cargos de eleccin popular es baja.

Sin embargo, las diferencias entre los casos analizados se observan demanera ms clara en la dimensin de especializacin. En este punto resulta

clave la regulacin del trabajo legislativo que hay en cada pas. De esta forma,el bajo ndice de Per se explica por el funcionamiento de las comisiones delCongreso. A diferencia de Bolivia y Colombia, en donde los diputados per-tenecen a una sola comisin, en Per los diputados participan en un mximode cinco comisiones que cambian cada ao. En todos los pases existe lareeleccin, de forma tal que los diputados que quieren especializarse en untema pueden hacerlo. Pese a que tanto en Bolivia como en Colombia los

1 7 Como se seal anteriormente, el ndice de profesionalizacin de los diputados vara de 0a 1, siendo ms profesionalizados los diputados que alcanzan valores cercanos a 1.



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diputados slo pertenecen a una comisin18, los perodos de vigencia de lacomposicin de las comisiones cambian. En Colombia los diputados se ads-criben a una comisin permanente durante los cuatro aos que dura el pe-

rodo legislativo, de ah que en este pas el ndice de volatilidad en las comi-siones es 1, mientras que en Bolivia pueden cambiar cada ao. Esto explica laigualdad en el ndice de participacin en comisiones y las diferencias entrminos de volatilidad.

Si se observan los datos a travs del tiempo puede observarse cmo entodos los casos los niveles de profesionalizacin disminuyen, en unos casosde manera ms significativa que en otros (ver Tabla 6). En la ltima legisla-tura aqu recogida Colombia tuvo un leve descenso en el nivel de

profesionalizacin, sobre todo en cuanto al ingreso de diputados con trayec-torias ms cortas19. Esto podra explicarse en parte por la consolidacin deluribismo a travs de la articulacin de diversas fuerzas con gran potencialelectoral a nivel regional; tambin debe tenerse en cuenta el consecuentedebilitamiento del que fue durante dcadas el partido mayoritario en Co-lombia, el Partido Liberal Colombiano (PLC). Como seala Prez Guevara(2010), si durante la legislatura 2002-2006 se llev a cabo elreacomodamiento de las elites en el seno de la Cmara de Representantes20,

en 2006-2010 se asent el cambio de manera oficial.El caso que mayores variaciones ha tenido ha sido el boliviano. Eneste pas, durante la dcada de 1990 se mantuvo la tradicin pactista quecaracteriz al sistema poltico en el perodo postransicional, no obstante,poco a poco este modelo se fue desgastando, hasta que en 2002 la irrupcinde nuevas fuerzas, sustentadas en un discurso etnicista, cambiaron el pano-

1 8 En el caso boliviano el diputado puede participar en ms comisiones pero slo con voz, nocon voto.

1 9

En la legislatura 2006-2010 aument el porcentaje de diputados con trayectorias polticasde menos de 10 aos (pas del 12 por ciento en 2002 al 19 por ciento en 2006).2 0 Entre 2002-2006 se present el mayor nmero de renuncias de senadores y representantes

debido al reacomodamiento de las fuerzas uribistas. El 67 por ciento de los senadores y el40 por ciento de representantes cambiaron de partido en este perodo (Prez Guevara2010).

2 1 La dinmica de pactos asegur en Bolivia cierta estabilidad, sin embargo, fue esta mismadinmica la que degener en palabras de Mayorga (2004) un panorama antipoltico yantipartidario. Las elecciones de 2002, evidenciaron una tendencia hacia la reconfiguracinde las fuerzas polticas: descenso de los tres partidos ms importantes ADN, MNR, yMIR, hundimiento de los partidos populistas CONDEPA y UCS quienes tuvieron

cierta relevancia a lo largo de la dcada de 1990, y emergencia del MAS y del MIP comofuerzas relevantes. Todo ello en un contexto alta polarizacin.



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rama poltico y el sistema de partidos21. Este proceso se confirm en 2005con la llegada al poder del actual presidente Evo Morales y del partido que lorespalda, el Movimiento al Socialismo (MAS). En esta legislatura ingresaron

personas con nuevos perfiles polticos y, sobre todo, sociales al Legislativo:diputados con trayectorias cortas22, con una menor experiencia en otros car-gos de eleccin popular23, sin experiencia legislativa previa24 y de una proce-dencia sociolgica muy diferente a la anterior25.

Finalmente, en Per hay una continuidad en el nivel de profesionali-zacin de los diputados26. La poca variacin en este caso se presenta debidoa que el perodo analizado coincide con una etapa de transicin en el sistemade partidos en el que su apertura signific el ingreso de antiguas fuerzas

como el Partido Aprista Peruano (PAP) que pas de tener 7 diputados enel Congreso en 1995 a 36 en 2006, pero tambin de nuevas fuerzaspolticas como el Partido Nacionalista Peruano (PNP) que en alianza conUnin por el Per (UPP), logr 45 escaos en 2006. Esto se tradujo en lacoexistencia de perfiles ms experimentados con lo que desde la literatura sedenomina polticos diletantes o no profesionales27.

Determinar qu factores y en qu medida determinan laprofesionalizacin de los diputados requiere una investigacin a fondo que

va ms all de los objetivos planteados en este trabajo. Sin embargo, tenien-do en cuenta lo que ocurre en los casos analizados, se puede sealar algunas

2 2 El porcentaje de diputados con menos de 10 aos en poltica pas del 11,5 por ciento en1997 al 41 por ciento en 2005.

2 3 En la legislatura de 1997-2002 el 41 por ciento de los diputados haba ocupado previamentecargos de representacin popular, este porcentaje se redujo al 21 por ciento en 2005.

2 4 En 2002, 92 por ciento de los diputados encuestados estaba en el congreso por primera vez.2 5 Alcntara y Martnez Rosn (2011).2 6 Desafortunadamente no existen datos que permitan la integracin de la legislatura de 1995-

2000 al anlisis. Esto hubiese enriquecido los resultados del estudio ya que justamente enesa etapa el congreso peruano segua estando controlado por Cambio 90, el partido del expresidente Alberto Fujimori, el cual representaba el arribo de nuevos polticos al escenariolegislativo.

2 7 El contraste entre los diputados de estas dos formaciones es claro. En trminos de militancia,en 2006 ms del 70 por ciento de los diputados del APRA contaban con ms de 20 aos,mientras que los diputados de UPP eran lderes comunitarios que fueron invitados apresentarse a las elecciones legislativas sin necesidad de ser militantes, de ah que casi el 60por ciento de los diputados electos tena menos de 10 aos de militancia. Asimismo, encuanto a los aos en poltica, tres cuartas partes de los diputados del APRA tenan ms de20 aos mientras que en UPP el 50 por ciento haba estado en poltica menos de 10 aos.

Finalmente, el 97 por ciento de los diputados de UPP ocupaban por primera vez un puestodentro del Legislativo, y en el APRA este porcentaje se reduca a 68 puntos.



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variables explicativas. Por una parte, como lo muestra el caso peruano, losarreglos institucionales tales como las normas de seleccin de candidatos enlos partidos, las reglas electorales o, como en los casos analizados, las reglas

que definen el funcionamiento de los parlamentos, afectan laprofesionalizacin de los diputados. Por otra parte, factores de contexto comola transformacin de los sistemas de partidos y de los partidos polticos mis-mos pueden incidir en ello. Finalmente, tambin habra que indagar en lasvariables propias de los diputados como la edad, el nivel de estudios o losprocesos de socializacin, ya que esto podra explicar por qu un diputadodecide adoptar sus estrategias para desarrollar su carrera poltica, as como sutrabajo en el Congreso.

VII. Conclusiones

Como se ha sealado a lo largo del trabajo, la profesionalizacin delos diputados es un concepto multidimensional que comporta diversosaspectos de su carrera poltica y de las condiciones en que ejercen su traba-

jo representativo. En este trabajo se ha realizado una exploracin a las

dimensiones de experiencia poltica y especializacin, a travs de la medi-cin de ocho variables que dan cuenta de la trayectoria poltica de losdiputados y de su trabajo en el seno de la cmara. Estas dimensiones,recogidas en una medida nica, conforman el ndice que mide el grado deprofesionalizacin de los diputados. La razn principal para crear esta he-rramienta de medicin es la necesidad de avanzar en la realizacin de estu-dios comparados y empricos que permita estudiar a los polticos de mane-ra individual, observando la forma en que desarrollan sus trayectorias y

cmo su entorno tiene efectos sobre ellas.En cuanto a los casos analizados, destacan Colombia y Bolivia ensentidos opuestos, sobre todo en lo referido a la trayectoria poltica. Mien-tras que en Colombia existe una tendencia a la reduccin de perfiles conpoca o casi ninguna experiencia previa en el mbito legislativo, en Boliviaocurre lo contrario; adems en este pas ha aumentado de manera considera-ble el nmero de diputados que han ingresado por primera vez al congreso.

Adems de esto, en la Cmara de Representantes colombiana ha habido ms

polticos con cierta experiencia en otros niveles de competicin, mientrasque en Bolivia y Per cada vez se reduce ms el porcentaje. Finalmente, Per



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es el caso ms complejo, ya que el proceso de transicin que est atravesandoimposibilita establecer una tendencia clara en trminos de profesionalizacinde los diputados.

En cuanto a la especializacin, queda clara la importancia de las reglasque rigen el trabajo parlamentario. Por una parte, dichas reglas determinanlos lmites del trabajo de los diputados, y, por otra, los obliga a modificar susestrategias de cara a darle continuidad a su carrera poltica. En Colombia yBolivia el diseo institucional favorece la profesionalizacin de los diputa-dos, mientras que en Per va en contra de ello, al estipular la participacin delos diputados en un mximo de cinco comisiones por ao y un mnimo deuna. La dedicacin en tiempo y la creacin de conocimientos tcnicos es

fundamental para la profesionalizacin del diputado. Como seala Sartori(2002: 204) los diputados no slo deben representar sino tambin debenhacer, por ello se espera de ellos una competencia ratione materiaeque lescapacite para controlar la calidad y la esencia de la legislacin de la que sonresponsables. Por ello, a menor nmero de comisiones y a mayor permanen-cia temporal en las mismas aumentan las posibilidades de especializacin.

En conclusin, los diputados aqu analizados tienen un nivel deprofesionalizacin medio. Sin llegar a definirlo como una tendencia, los da-

tos muestran que en los ltimos aos han ingresado al Legislativo perfilespolticos nuevos, caracterizados por tener una carrera poltica menos vincu-lada a los partidos, es decir, polticos no formados en el seno de una organi-zacin partidista; y por tener una menor experiencia en el mbito parlamen-tario y electoral.

TABLA 1Legislaturas analizadas

Fuente: Elaboracin propia.



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GRFICO 1ndice de profesionalizacin de los diputados


TABLA 2Perfiles de los diputados de Bolivia, Colombia y Ecuador (1997-2010)

Fuente: Elaboracin propia con datos de PELA (1997-2010).



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GRFICO 2Tasa de Reeleccin en las Cmaras Bajas de Amrica Latina (1995-2008)

Fuente: Observatorio de Instituciones Representativas (OIR). Instituto de Iberoamrica,Universidad de Salamanca. http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm

TABLA 3Porcentaje de diputados que se dedican de manera exclusiva

a la labor legislativa

Fuente: Elaboracin propia con datos del PELA. Pregunta: en la actualidad, se dedica

nicamente a su actividad como representante, o la compatibiliza con otras actividadesremuneradas?



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TABLA 4Normativa acerca de la remuneracin de los diputados en la Regin Andina


TABLA 5ndice de profesionalizacin de los diputados segn dimensiones

(1997-2010)




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TABLA 6ndice de profesionalizacin de los diputados en Bolivia, Colombia y

Per (1997-2010)

Fuente: Elaboracin propia.IPD= ndice de profesionalizacin de los DiputadosSiC= Subndice ComisionesSiT= Subndice Trayectorias

Bibliografa

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Resumen

El objetivo de este trabajo es analizar la

profesionalizacin de las elites parlamentariasde Bolivia, Colombia y Per entre los aos1997 y 2010. Para ello se propone un ndicede Profesionalizacin de los Diputados (IPD),compuesto por dos dimensiones: la experien-cia poltica y la especializacin en el trabajolegislativo. La idea de fondo es que la formaen que los diputados desarrollan sus carreras

determina el nivel de profesionalizacin. Es

por esto que en este ndice se tienen en cuen-ta variables como la trayectoria poltica y eltrabajo en comisiones. A partir de los resulta-dos se indaga sobre las diferencias y semejan-zas existentes entre los pases estudiados, ascomo los cambios acaecidos en materia deprofesionalizacin de los parlamentarios en laregin.

Palabras clave

carreras polticas - poder legislativo - Bolivia - Colombia - Per

Abstract

The aim of this study is to analyze theprofessionalization of the parliamentary eli-te of Bolivia, Colombia and Peru, between1997 and 2010. At this respect, I proposea new index of professionalism of MPs. Thisindex is defined by two dimensions: thepolitical experience and the expertise in

legislative work. The underlying idea is thatthe way in which Members of Parliament

develop their careers determine the level ofprofessionalism. That is the reason why thispaper takes into account variables such aspolitical career and work in committees.From the results, I analyze the differencesand the similarities between the studiedcountries, as well as those identify changes

in terms of professionalization ofparliamentarians in the region.

Keywords

Political careers - Legislative - Bolivia - Colombia - Peru



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ANEXO 1Porcentaje de diputados segn rango de edad (1997-2010)


ANEXO 2Porcentaje diputados segn nivel de estudios (1997-2010)




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ANEXO 3Porcentaje diputados segn ideologa (1997-2010)


ANEXO 4Porcentaje diputados segn tipo de la ocupacin antes ejercida(1997-2010)




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ANEXO 5Porcentaje diputados segn tipo de organizacin en la que

comenzaron su trayectoria poltica (1997-2010)



Documents

Profesionalización de las elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Perú - Lina María Cabezas Rincón