Proje Değerlendirme ve Kamu Sektörü Yatırım Kararları

Glenn P. Jenkins

Queen’s Üniversitesi, Kanada

Doğu Akdeniz Üniversitesi, Kıbrıs

29 Şubat 2008

Sunumun ana hatları

I. Kamu Yatırım Hazırlıkları Alanında Uluslararası Tecrübe

MALEZYA 1971 senesinde başlamıştır KANADA 1974 senesinde başlamıştır

II. Vaka analizi: Proje Değerlendirme Sürecinin Uygulanması

3

I- Kamu Yatırım Hazırlıkları Alanında Uluslararası Tecrübe

4

İyi bir Kamu Yatırım Programının Bileşenleri

Politikaya Yönelik Stratejik Yönlendirme

Merkezi idarenin politikaların belirlenmesinden sorumlu bakanlıkları ile icracı bakanlıklar arasında koordinasyonun sağlanması

Yatırımın seçilmesi ve onaylanması

Politika sonuçlarının uygulanması ve değerlendirilmesi

5

Yatırım Planlaması: Malezya

• Sistemin beyni, Başbakanlığa bağlı Ekonomik Planlama Birimi’dir.

• Politikayla ilgili olarak, Ekonomik Planlama Birimi ile icracı bakanlıklar arasında yakın koordinasyon mevcuttur

• Federal Bakanlıklar ve Eyalet Hükümetleri, Ekonomik Planlama Birimi tarafından oluşturulmuş metodolojileri kullanarak, projelerin değerlendirilmesinden sorumludurlar

• Sistemde, Başbakanlığa bağlı Uygulama ve Koordinasyon Birimi’nin projeleri yakından izlemesi esastır

• Emphasis on results – Sonuçlara vurgu – yüksek ekonomik büyüme hedeflerine ulaşılabilmesini teminen uygulamanın yakından izlenmesinin yanı sıra yatırımda verimliliğinin vurgulanması

6

Malezya Kalkınma Planlama Sistemi

Bakanlar Kurulu

Ulusal Planlama Konseyi (UPK)

Ulusal Kalkınma Planlama Komitesi (UKPK)

Ekonomik Planlama Birimi (EPB)

Kurumlar Arası Planlama Grubu (KAPG)

Ulusal Eylem

Konseyi

Uygulama ve Koordinasyon

Birimi

Federal Bakanlıklar

ve Kurumlar

Eyalet Hükümeti

Taslak

Taslak

Politika

Taslak Genel Çerçeve

genelgeler genelgeler

Teklifler

Sekreterlik

7

Analitik Becerilerin Geliştirilmesi : Malezya

• İdari (Yönetim) kadrodaki her yetkili, memuriyette geçen her 4 sene sonunda Ulusal Kamu Yönetimi Enstitüsünde (INTAN) bir sene süreyle eğitim görür.

• 1971 ile 1990’lı yıllarda uygulanan müfredat programı, 8 haftalık Proje Planlaması ve Değerlendirmesi ve Proje Yönetimine ilişkin benzer kursları içermektedir.

• Stratejik planlama sürecine aşırı yoğunlaşılması yüzünden, projelerde kötü sonuçların alınması sebebiyle 1990’lı yıllarda zayıflayan ön yatırım değerlendirme sürecine odaklanılmıştır.

• Bu zayıflığın varlığı kabul edilmiştir. Hükümet, 2008 senesi için Ulusal ve Eyalet EPB’lerinin 100 üyesinin Bütünleşik Yatırım Değerlendirme ve Proje Yönetimi alanında yetiştirilmesini kararlaştırmıştır.

8

Yatırım Planlaması: Kanada

Yıllık bütçe, mali disiplinin korunması ve politika alanında hükümetin gerçekleştirdiği

yönlendirmenin devamı için gerekli merkezi bir araçtır

Politika alanında yönlendirme (Başbakan, Maliye Bakanı, Hazine Kurulu Başkanından oluşan) Öncelikler ve Programlar Kabine Komitesi eliyle sağlanmaktadır

İcracı Bakanlıklara bütçeden ayrılan ödenekler Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir. Fiili projelerin seçimi İcracı Bakanlıklarca gerçekleştirilir.

Önemli yatırım harcamalarının tümü İcracı Bakanlıklarca değerlendirilmeli ve Hazine Kurulu Sekreterliği ve Maliye Bakanlığı Müşterek Komitesi tarafından onaylanmalıdır.

Her Merkezi veya Sektörel Bakanlığının kendi Değerlendirme Şubesi bulunmaktadır.

Hem Ön Değerlendirme hem de Yatırım Sonrası Değerlendirme gerçekleştirirler.

Uygulamanın izlenmesi sektörel bakanlıkları eliyle gerçekleştirilirken, mali izleme ise Baş Denetçilik ofisi ile birlikte Hazine Kurulu Sekreterliği tarafından gerçekleştirilir.

9

Yatırım Planlaması: Kanada

Hazine Kurul Sekreterliği yatırımların değerlendirilmesinde

uygulanacak kılavuz ilkeleri çıkartır.

Hemen hemen her tür proje ve program için artık, sektörlere özel

değerlendirme kılavuz ilkeleri belirlenmiş durumdadır

Örneğin, Kanada Maliyet-Fayda Kılavuz İlkeleri: Düzenleyici

Teklifler (2007 senesi Ekim ayında çıkartılmıştır)

10

Kanada Maliyet-Fayda Analizi Rehber İlkeleri: Düzenlemeler

1. ADIM Sorunların, Risklerin Tanımlanması ve Referans Hattının Durumunun Belirlenmesi 1.1 Artımlı etkiler 1.2 Referans Senaryonun oluşturulması (proje olmaksızın)

2. ADIM Hedeflerin Belirlenmesi

3. ADIM Alternatif Seçeneklerin Geliştirilmesi

11

Kanada Maliyet-Fayda Analizi Rehber İlkeleri: Düzenlemeler

4. ADIM Her bir Alternatif Seçene için Maliyet-Fayda Değerlendirmesi 4.1 Önemli Etkilerin Belirlenmesi 4.2 Faydaların Ölçülmesi 4.3 Maliyetlerin Ölçülmesi 4.4 Kriterler 4.5 Maliyet-Etkinlik Analizi 4.6 Paydaşlar Üzerindeki Etkiler 4.7 İndirim Oranları 4.7.1 İndirim Oranına Rasyonel Yaklaşımlar 4.7.2 Kanada için İndirim Oranı 4.7.3 Yıllık Maliyet ve Faydalar

5. ADIM Muhasebe Tablosunun Hazırlanması 5.1 Maliyet-Fayda Analizi 5.2 Paydaş Analizi

12

Analitik Becerilerin Geliştirilmesi:Kanada

Kanada üniversitelerinin İktisat ve Kamu Yönetimi bölümlerinde okutulan lisans ve lisansüstü öğrenim programlarında, yatırım değerlendirme alanında bir veya daha fazla derse yer verilmektedir

Hazine Kurulu Kılavuz İlkeleri, proje değerlendirme çalışması gerçekleştirmek isteyenler için iyi bir eğitim araçları seti oluşturmaktadır.

Kamu sektörü yatırımlarının değerlendirilmesinde sıklıkla özel sektörden danışmanlık hizmeti alınmaktadır

Bu danışmanlar, Hazine Kurulunun belirlediği kuralları takip etmek konusunda oldukça teşvik edilmektedirler. Ayrıca, bu alanda yaşanan rekabet, özel sektörün, zamanla, analiz kalitesini arttırmasına yol açmaktadır

13

Str

atej

ik

Yö

nle

nd

irm

eP

oli

tika

lar

Ko

ord

inas

yon

Uyg

ula

-m

aMALEZYA

Bakanlar Kurulu

MB MED Merkez Bankası

UPK

UKPK

EPB

ŞİLİ

Bakanlar Kurulu

Planlama Bakanlığı

Projeseçimi

KANADA

Politika ve Programlar Komisyonu

Proje Seçimi

MB

Hazine Kurulu

Katı Esaslarve Mali Hadler

Mali Hadler

Bütçe Komitesi

Kılavuz İlkeleri

Bakanlar Kurulu

Sektörel Bakanlıklar

SektörelBakanlıklar

Projeseçimi

Sektörel Bakanlıklar

Eyalet Hükümetleri

14

Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar

Kamu sektöründe kurumsal yapı çeşitliliği söz konusudur ancak, başarılı olabilmek için bürokrasinin, proje fikirlerini yüksek kalitede değerlendirmesini sağlanması konusunda teşvik edilmesi gerekmektedir.

Malezya’da uygulamada zorluklar içeren başarısız bir projenin üstlenilmesinden çekince duyulur. Kurumlar, UKB’ine yakalanmak ve proje müdürlerinin ceza almasını istemezler. Bu sistem, proje uygulama beceri ve kabiliyetlerine oldukça vurgu yapan bir sistem olmakla birlikte, bu, her zaman için paranın iyi değerlendirildiği anlamına gelmemektedir.

15

Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar

Kanada, hükümetin aldığı kararlar bakımından oldukça ademi merkeziyetçi bir yapıya sahiptir.

Başarısız bir proje hazırlık ve değerlendirme çalışması gerçekleştirmiş bir Bakanlığa karşı uygulanacak başlıca müeyyide, söz konusu yatırımların onay sürecinin hazine Kurulu ve Maliye Bakanlığı tarafından geciktirilmesidir.

Kanada’da bürokratların çekincesi, projenin başarısız olacağı ve Baş Denetçi (BD) tarafından bu başarısızlık hakkında büyük çapta kamuoyu oluşturacak olmasıdır.

Baş Denetçilik ofisi ülkedeki en yetenekli iktisatçı ve proje değerlendirme uzmanlarından oluşan personel ve danışmanlara sahiptir. Bunlar, sürekli şekilde yatırım sonrası değerlendirmeler gerçekleştirirler.

Baş Denetçilik oldukça saygın bir makamdır. Baş Denetçilik ofisinin, kamu sektöründe büyük miktarda kaynağın heba olmasına yol açan yatırımların kanıtlarıyla ortaya koyması sebebiyle, hükümetlerin seçimleri kaybetmeleri dahi söz konusu olmuştur.

Baş Denetçilik raporuna göre, çalışmalarında yetersiz bulunan devlet memurların görevden alınabilmekte ya da rütbesi indirilebilmektedir.

16

Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar

Kamu sektörü yatırımlarına yönelik proje değerlendirme sisteminin uygulanmasındaki ön şartlardan birisi de, en azından özel sektör danışmanlarını gerekti gibi sevk ve idare becerisine sahip, uygun eğitimden geçirilmiş analiz uzmanlarından oluşan çekirdek kadro oluşturulmasıdır

Reform sürecine, devlet görevlilerinin beceri tabanının geliştirilmesinden başlanmalıdır

Genellikle, yatırım değerlendirme sistemi ancak, politika yapıcılarının modern yatırım değerlendirme tekniklerinin faydalarına ikna olmalarından sonra uygulanacaktır

Çalışmayı gerçekleştirecek bir kısım personel eğitilmeden, yeni sistemlerin uygulanmasında genellikle isteksiz kalınmaktadır.

17

II- Vaka Analizi: Bütünleşik Proje Değerlendirme

18

Temel Gerçekler: Büyükşehir Su İşleri ve Kanalizasyon Sistemleri İdaresi (BSİKSİ) Güney

Manila yöresini, Filipinlerin fenni içme suyu ihtiyacı en fazla artış gösteren yöresi olarak belirlemiştir.

Projenin hedefi, yöredeki konutların %85’ine yeterli miktarda kaliteli içme suyu sağlamanın yanı sıra yörede yeterli temiz su ve fenni kanalizasyon sistemi bulunmamasından kaynaklanan sağlık problemlerinin iyileştirilmesidir.

İlk yatırım maliyetinin yüzde 63’lük kısmı Asya Kalkınma bankası ve diğer finans kuruluşları tarafından karşılanırken, ilk yatırım maliyetinin geri kalan kısmı BSİKSİ tarafından karşılanmıştır

Yatırımın 2004 senesinde tamamlanacaktı. Projenin beklenen işletim ömrü 30 senedir.

Örnek Vaka: Güney Manila Su Dağıtım Projesi

19

Güney Manila Su Dağıtım Projesi

Projenin Öngörülen Sonuçları:

Tahmini toplam maliyet: 1.369.5 milyon 1990 Filipin Pezosu.

Mali analiz sonuçları: %9’luk reel indirim oranı uygulandığında, -77,76 milyon pezo tutarında marjinal negatif NBD

Ekonomik analiz sonuçları: %10,3’lük reel indirim oranı uygulandığında, 2.117,87 milyon pezo tutarında pozitif ekonomik NBD

Projedeki yeni genişlemeler için başabaş fiyat yaklaşık 5,2/m3 pezodur.

Proje, ekonomik açıdan potansiyel olarak cazip olmakla birlikte mali açıdan zayıftır. Zayıf mali sonuçlar giderilmedikçe, başarısızlık riski bulunmaktadır.

Fiili Sonuç: Proje, finansal faaliyet gelirlerinin yetersiz olması sebebiyle proje, başarısız olmuştur.

20

EKONOMİK DEĞER

MALİ DEĞER

VERGİ ETKİSİ

TÜKETİCİYE NET FAYDA

NET İŞGÜCÜ FAYDALARI

=

+

+

EKONOMİK DEĞER

MALİ

DEĞER

VERGİ ETKİSİ

TÜKETİCİYE NET FAYDA

NET İŞGÜCÜ FAYDALARI

=+

21

Net Faydaların Dağılımsal Analizi

Ekonomik/Finansal ve Dağıtımsal Analiz arasında Uzlaşı:

İNDİRİM ORANLARI

Mali %9

Ekonomik %10,3

%10,3’lük reel indirim oranı ile Ekon. NBD =

% 10,3’lük reel indirim oranı ile Mali NBD +

% 10,3’lük reel indirim oranı ile Belir. NBD

2.117,87 = -442,60 + 2.560,47

= 2.117,87

Net Fayda Toplamının Dağılımı: Yoksul kesimler için potansiyel anlamda yüksek faydalar.

HükümetBedelsiz

KullanıcılarBedelli

KullanıcılarMühendislik Hizmetleri

Su Satıcıları

%10,3’lük reel indirim oranı ile Belir. NBD 17.22 740.28 1,921.32 24.38 -142.72

22

PROJE KARAR KRİTERLERİ ÖZETİ:

1. Mali NBD

2. Mali İGO

3. Yıllık BSO’ları

4. BSO’ları

5. Ekonomik NBD

6. Ekonomik İGO

7. Paydaşlar üzerindeki etkinin BD’i

8. Yukarıda sayılan göstergelerin her

9. biri için kabul edilemez sonuç olasılığı

10. (risk simülasyonu)

Proje Sahibi Açısından

Bankacılar Açısından

Ülke Açısından

Dağılım Analizi

Risk Analizi

23

Project Parameters, and Real Investment Tablo(Tablos 1a, 1b, 1c, and 1d)

Loan Schedule(Tablo 6)Tax and Economic

Depreciation Schedule

No tax depreciation Tablo for Manila project

as no income tax

Total Investment Cash Flow (Real)(Tablo 8)

Equity Holder’s Cash Flow (Nominal)(Tablo 10)

Equity Holder’s Cash Flow (Real)(Tablo 11)

Production and Sales(Tablo 3a, 3b, 3c and 4)

Working Capital(Tablo 5)

Unit Cost of Production(End of Tablo 5)

(Amortisman Gideri)

(Vergiler)

(Loan)

Total Investment Cash Flow (Nominal)(Tablo 7)

Income Tax Statement

Inflation and Exchange Rate Projections(Tablo 2)

(Kredi)Debt Service Capacity Ratios (Tablo 9)

Proje Parametreleri ve Reel Yatırım Tablosu

(Tablolar 1a, 1b, 1c ve 1d)

Kredi Tablosu(Tablo 6)Vergi ve Ekonomik

Amortisman Tablosu

Gelir vergisi söz konusu

olmadığından Manila projesi için

vergi amortisman tablosu bulunmamaktadır

Toplam Yatırım Nakit Akışı (Reel)(Tablo 8)

Özsermaye Nakit Akışı (Nominal)(Tablo 10)

Özsermaye Nakit Akışı (Real)(Tablo 11)

Üretim ve Satışlar(Tablo 3a, 3b)

İşletim ve Bakım Giderleri ve İşletme Sermayesi

(Tablo 4, Tablo 5)

(Faiz Gideri)(Satılan Malların Maliyeti)

(Loan)

Mali Analiz

Toplam Yatırım Nakit Akışı (Nominal)(Tablo 7)

Gelir Vergisi Beyannamesi(Manila su temin projesi kurumlar vergisi kapsamında değildir)

Enflasyon ve Kur Öngörüleri(Tablo 2)

Borç-Servis Oranları (Tablo 9)

Analiz YapısıŞekil 1:

24

Şekil 2 : Ekonomik Analiz

Birinci Adım: Ulusal Ekonomik Parametreler:a. Sermayenin Ekonomik Fırsat Maliyetib. Döviz Primi (Manila Su Temin Projesi için yapılan diğer bir çalışmadan alınmıştır)

+İkinci Adım:

Aşağıda sayılanlar bakımından Ekonomik Çevrim Faktörleri:

a . Suyun ekonomik değeri (Tablo 12)b. Aşağıda sayılanlar dahil Proje Girdileri; Yatırımlarİşletme Giderleriİşgücüİşletme Sermayesic. Çevrim Faktörlerinin Özeti (Tablo 13a-13b)

Ekonomik Maliyet ve Fayda Tablosu(Tablo 14)

(Reel Mali Nakit Akış Tablosuna Uygulanmıştır)

25

Şekil 3: Dağılım Analizi

A. Net Reel Ekonomik Kaynak Akışı(Tablo 14)

B. Neet Reel Mali Kaynak Akışı(Tablo 8)

C. Dışsallık Net Kaynak Akışı

(Tablo 15)

D. Dışsallık Dağılımı

(Bugünkü Değer)(Tablo 16)

E. Ekonomik ve Mali Analiz

Uzlaşısı:(Tablo 17)

- (Eksi)

(Getiriler)

26

Şekil 4: Risk Analizi

A. Duyarlılık Analizi(Tablo 18 ve 19)

B. Risk Değişkenleri(Tablo 20)

C. Sonuçlar(Tablo 21, Şekil 1 ve 2)