Úr möppum til markaðshyggju Nýskipan í ríkisrekstri, rammafjárlög og starfsmannalög

Kormákur Örn Axelsson

Lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði

Félagsvísindasvið

Maí 2015

Úr möppum til markaðshyggju Nýskipan í ríkisrekstri, rammafjárlög og starfsmannalög

Kormákur Örn Axelsson

Lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði Leiðbeinandi: Gestur Páll Reynisson

Stjórnmálafræðideild

Félagsvísindasvið Háskóla Íslands Maí 2015

Ritgerð þessi er lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði og er óheimilt að afrita ritgerðina á nokkurn hátt nema með leyfi rétthafa.

© Kormákur Örn Axelsson 2015 220590-3139 Reykjavík, Ísland 2015

3

Útdráttur Tilgangur   þessarar   ritgerðar   er   að   leitast   eftir   því   að   svara   þeirri   spurningu   hvort   að   innleiðing  

rammafjárlagagerðar   og   lög   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   nr.   70/1996   samræmist   stefnu  

stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   í   ríkisrekstri   eins   og   hún   var   sett   fram   í   skýrlsu  

fjármálaráðuneytisins  frá  1993.  Fjallað  er  um  þær  kenningar  sem  mynda  hugmyndakerfi  nýskipunar  í  

ríkisrekstri  og  megin  inntak  þeirra  greint  sem  og  annamarkar  og  gagnrýni  á  þær  kenningar.  Sögulegur  

aðdragandi  að  upphafi  nýskipunar  í  ríkisrekstri  er  kynntur  og  dregin  er  upp  mynd  af    því  ástandi  var  í  

efnahags-­‐   og   atvinnulífi   á   Íslandi   frá  miðjum   áttunda   áratugar   tuttugustu   aldar   og   fram   að   lokum  

níunda   áratugarins.   Gerð   er   grein   fyrir  megin   inntaki   stefnu   íslenskra   stjórnvalda   eins   og   hún   kom  

fram  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  fá  1993  og  hún  sett  í  samhengi  við  þær  kenningar  sem  að  mynda  

hugmyndakerfi  nýskipunar  í  ríkisrekstri.  Grundvallareglur  rammafjárlagagerðar  eru  útlistaðar  sem  og  

ferlið  við  gerð  rammafjárlaga.  Gerð  er  grein  fyrir  breyttri  starfsmannastefnu  ríkisins  í  upphafi  tíunda  

áratugarins.  Einnig  er  ferill  frumvarps  til  laga  nr.  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  

rakinn   og   verður   einnig   gert   grein   fyrir   efnistökum   laga   70/1996.   Að   lokinni   umfjöllun   um  

rammafjárlög  og   lög  70/1996  er  hvort   tveggja   sett   í   samhengi  við   stefnu  stjórnvalda  um  nýskipan   í  

ríkisrekstri  og  í  samhengi  við  fyrrnefndar  kenningar.  

Í  niðurstöðum  er  rannsóknarspurningu  svarað  með  ofangreinda  umfjöllun  að  leiðarljósi.  Færð  eru  

rök   fyrir   því   að   rammafjárlagagerð   eins   og   hún   hefur   verið   innleidd   á   Íslandi   samræmist   stefnu  

stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  eins  og  hún  kemur  fram  í  skýrslu  ráðuneytisins  frá  

árinu  1993.  Einnig  eru  færð  rök  fyrir  því  að  að  hluti  laga  um  réttindi  um  skyldur  starfsmanna  ríkisins  

samræmist  stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  eins  og  hún  kemur  fram  í  skýrslu  

ráðuneytisins   frá   árinu   1993.   Þrátt   fyrir   það   eru   ákvæði   um   áminningar   starfsmanna   í   ákveðinni  

mótsögn  við  stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri.  

 

4

Formáli  

Ritgerð   þessi   er   lokaverkefni   til   B.A   prófs   í   stjórnmálafræði   við   stjórnmálafræðideild  

Háskóla   Íslands.   Ritgerðin   er   metin   til   12   ECTS   eininga   og   var   skrifuð   á   vorönn   2015.  

Leiðbeinandi  minn   við   gerð   þessarar   ritgerðar   var   Gestur   Páll   Reynisson   en   honum   vil   ég  

þakka  sérstaklega  fyrir  afbragðs  leiðsögn,  ábendingar  og  stuðning  í  vinnuferlinu.  

Einnig  vil  ég  þakka  Skarphéðni  Þórssyni  fyrir  aðstoð  sína  við  uppsetningu  ritgerðarinnar  og  

er  fagurfræðilegt  innlegg  hans  í  uppsetningarferlinu  mér  mikils  virði.  

Systur  minni  henni  Guðrúnu  Birnu  og  mági  mínum  Kristmundi  Ólafssyni  vil  ég  þakka  fyrir  

góðar  ábendingar  í  ritgerðarferlinu.  Foreldrum  mínum  þeim  Sigrúnu  Eddu  og  Axel  Hallkeli  vil  

ég   líka   þakka   sérstaklega   fyrir   ómetanlegan   stuðning   og   hvatningu   í   vinnuferlinu   en   þeim  

tileinka  ég  þessa  ritgerð.  

5

Efnisyfirlit  

1   Inngangur ........................................................................................................................................ 7  

1.1   Útlistun rannsóknarspurninga og tilgangur ritgerðar ............................................................... 8  2   Kenningar ........................................................................................................................................ 9  

2.1   Niskanen, Downs og almannaval (e.Public Choice) ................................................................ 9  

2.2   Greining Anthony Downs á starfsmönnum opinberra stofnan og hvötum þeirra ................... 11  2.2.1   Stofnanahegðun í anda greiningar Anthony Downs .................................................. 12  

2.3   Umboðkenning (Agent theory) .............................................................................................. 13  

2.4   Stjórnhyggja (e.managerialism) ............................................................................................. 14  

2.5   Annmarkar og gagnrýni kenninga ......................................................................................... 15  2.5.1   Gagnrýni á almannavalskenningar og umboðskenningar ......................................... 15  2.5.2   Gagnrýni á forsendur stjórnhyggjunar ....................................................................... 16  

3   Sögulegur aðdragandi nýskipunar í ríkisrekstri ............................................................................. 18  

3.1   Thatcher og upphaf nýskipunar í ríkisrekstri ......................................................................... 18  

3.2   Ólgusjór í Íslensku efnahags- og atvinnulífi á níunda áratugnum ......................................... 18  

3.3   Breyttar áherslur í rekstri hins opinbera ................................................................................ 20  

3.4   Undirbúningur og innleiðing nýskipunar í ríkisrekstri á Íslandi .............................................. 21  4   Stefna íslenskra stjórnvalda um nýskipan í ríkisrekstri .................................................................. 23  

4.1   Áhersla á árangur í stað aðfanga .......................................................................................... 23  

4.2   Aðskilnaður pólitískra ákvarðanna og rekstrarlegra ákvarðanna .......................................... 24  

4.3   Hið fjárhagslega umhverfi, rammafjárlög og langtímaáætlanir .............................................. 24  

4.4   Árangursstjórnun; markmið, mælingar og eftirfylgni .............................................................. 24  

4.5   Sjálfstæði stofnana, meira frelsi, aukin ábyrgð ...................................................................... 25  

4.6   Stjórnandinn og sveiganleiki í launamálum ........................................................................... 25  

4.7   Valfrelsi og samkeppni .......................................................................................................... 27  

4.8   Tilraunir með samningsbundna stjórnun ............................................................................... 28  

4.9   Hugmyndafræðileg endurspeglun kenninga í stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri .......................................................................................................................................... 29  

5   Rammafjárlagagerð ....................................................................................................................... 30  

5.1   Rammafjárlagagerð frh. ......................................................................................................... 30  

5.2   Áhersla á gerð langtímaáætlana ........................................................................................... 31  

5.3   Setning ramma og breytingar ................................................................................................ 31  

5.4   Samspil fjármálaráðuneytis og fagráðuneyta ........................................................................ 31  

5.5   Ófyrirséð útgjöld í samhengi rammafjárlaga .......................................................................... 32  

5.6   Fjáraukalög: Þegar allt annað bregst .................................................................................... 33  

5.7   Fjárheimildir í lok fjárlagaárs og ráðstöfun þeirra .................................................................. 33  

6

5.8   Rammafjárlagagerðarferlið .................................................................................................... 34  

5.9   Ávinningur af innleiðingu rammafjárlaga og endurspeglun við kenningar og stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri ............................................................................ 35  

6   Ný stefna í starfsmannamálum hins opinbera ............................................................................... 36  

6.1   Frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ............................................... 36  

6.2   Ágrip af efnisþáttum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins .................................. 37  6.2.1   Horfið frá æviráðningum ............................................................................................ 37  6.2.2   Heimildir stjórnenda opinberra stofnana til þess að ráða starfsfólk ........................... 38  6.2.3   Breytingar á verksviðum opinberra starfsmanna og tilfærsla í starfi .......................... 38  6.2.4   Áminningar starfsmanna og andmælaréttur .............................................................. 39  6.2.5   Aukin og skýrari ábyrgð forstöðumanna opinberra stofnana ..................................... 40  

6.3   Lög um réttindi of skyldur starfsmanna ríkisins í ljósi kenninga ............................................ 40  

6.4   Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í ljósi stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri ......................................................................................................................... 41  

7   Niðurstöður .................................................................................................................................... 44  8   Heimildaskrá .................................................................................................................................. 46  

   

7

1 Inngangur

Ríkisreksturinn  snertir  okkur  öll  á  einn  hátt  eða  annan  og  er  oft  mjög  erfitt  að  gera  sér  grein  

fyrir  rumfangi  hans.  Allir  menn  hafa  sínar  skoðanir  á  því  hversu  stórt  umfang  ríkisrekstrarins  

á   að   vera   og   hafa   menn   þrætt   um   það   sín   á   milli   jafnt   á   opinberum   sem   og   almennum  

vettvangi    svo  lengi  sem  menn  muna.      

Þrátt  fyrir  að  menn  séu  ósammála  um  fjölda  þátta  sem  tengjast  rektri  hins  opinbera  geta  

þó  flestir  sammælst  um  að  undir  eðlilegum  kringumstæðum  eigi  hið  opinbera  og  starfssemi  

þess  að  vera  rekin  hallalaust,  það  er  innan  þeirra  marka  sem  skattstofnar  leyfa.  

Í  innsetningaræðu  sinni  árið  1981  vék  hinn  nýkjörni  forseti  Bandaríkjanna  Ronald  Reagan  

að  rekstri  hins  opinbera  og  áherslum  á  fjárhagslegu  aðhaldi  í  ríkisrekstri.  Reagan  velti  því  fyrir  

sér  hvers  vegna  sú  krafa  væri  gerð  til  einstaklinga  að  lifa  samkvæmt  efnum  og    hvers  vegna  

sú  krafa  næði  ekki  til  þjóðarbúsins  í  heild,  það  er  ríkisrekstrarins  (Ronald  Regan  1981).  Fram  

til  dagsins  í  dag  velta  stjórnmálamenn  jafnt  sem  leikmenn  því  enn  fyrir  sér  hvers  vegna  sé  svo  

erfitt   að   samræma   þjónustu   og   rekstur   hins   opinbera   við   þær   tekjur   sem   ríkið   aflar  með  

skattheimtu.  

Með   nýskipan   í   ríkisrekstri   er   þess   krafist   að   stofnanir   ríkisins   taki   upp   álíka  

stjórnunartækni   og   einkarekin   fyrirtæki   á   almennum   markaði.     Sem   dæmi   um   slíka  

stjórnunartækni   má   nefna   gerð   þjónustusamninga   við   einkafyrirtæki,   breytt   rekstrarform  

fyrirtækja  í  almannaeigu  og  árangursstjórnun  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  29).  

Hugmyndin   um   nýskipan   í   ríkisrekstri   sprettur   úr   jarðvegi   efnahagssamdráttar   á   8.  

áratugnum  og  var  þróuð   í   reynd   í  Bretlandi   í   valdatíð   ríkisstjórnar  Margaret  Thatcher  og  á  

meðal   sveitastjórna   í   Kaliforníu   fylki   Bandaríkjanna   þar   á   meðal   borgarstjórnar   Sunnyvale  

(Gruening  2001,  2).    

Hugmyndin  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  gengur  út  frá  því  að  vandi  ríkisrekstrar   liggi   í  þeirri  

einokunarstöðu   sem   ríkisvaldið   hefur   yfir   þeirri   þjónustu   sem   það   veitir.   Einokun   ríkisins  

leiðir  fyrir  vikið  óhjákvæmilega  til  þess  að  þeir  sem  að  sjá  um  að  veita  tiltekna  þjónustu  eða  

sinna  ákveðnum  skyldum  verða  vanhæfari  um  að  bregðast  við  breyttum  þörfum  þeirra  sem  

þjónustuna  þiggja  sem  og  breytingum  í  eigin  rekstrarumhverfi  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  

29).  

8

Í  þessari  ritgerð  verður  stefnt  að  því  að  skoða  þær  kenningar  sem    mynda  hugmyndakerfið  

sem   nýskipan   í   ríkisrekstri   byggir   á.   Sögulegur   aðdragandi   nýskipunar   í   ríkisrekstri   verður  

einnig  rakinn  sem  og  stefna  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri  eins  og  hún  

kom   fram   í   skýrslu   fjármálaráðuneytisins   frá   1993.   Í   samhengi   við   stefnu   stjórnvalda   um  

umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  verður  sérstaklega  tekin  til  skoðunar  rammafjárlagagerð.  

Rammafjárlagaferlið  rakið  svo  að  setja  megi  rammafjárlagagerð  fram  á  skýrann  máta.  Einnig  

verða  teknar  til  skoðunar  breyttar  áherslur  hins  opinbera  í  starfsmannamálum  í  samhengi  við  

lög  nr.  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  og  nýmæli  þeirra  laga  skoðuð  og  

greind    með  lögskýringagögn  á  borð  við  fylgiskjöl  lagafrumvarpsins  að  leiðarljósi.    

 

1.1 Útlistun rannsóknarspurninga og tilgangur ritgerðar Í   þessari   ritgerð   verður   leitast   við   að   svara   þeirri   spurningu   hvort   innleiðing  

rammafjárlagagerðar  og    lög  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  samræmist    

þeim  hugmyndum  sem  fram  koma  í  skýrslu  Fjármálaráðuneytisins  um  stefnu  stjórnvalda  um  

umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  frá  árinu  1993.    

Tilgangur  þessarar   ritgerðar  er  að   leiða   í   ljós   í  hversu  miklu  mæli   stefna   stjórnvalda  um  

umbætur   og   nýskipan   í   ríkisrekstri   hafði   áhrif   á   starfsmannastefnu   íslenska   ríkisins   og   að  

hversu   miklu   leiti   hún   hafði   áhrif   á   nálgun   fjármála   hins   opinbera.   Slíkt   verður   gert   með  

umfjöllun  um  rammafjárlög  og  lög  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  frá  1996.  

Einnig  mun  ég  benda  á  kenningarleg  einkenni  úr  hugmyndakerfi  nýskipunar   í   ríkisrekstri  

sem  endurspeglast   í   stefnu   stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri   eins   og  hún  

kemur   fram   í   skýrslu   fjármálaráðuneytisins   frá   árinu   1993   sem   og   í   hugmyndinni   um  

rammafjárlög  og  lög  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  frá  1996.  

 

 

 

 

9

2 Kenningar

Ekki  er  haldbært  að  tala  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  sem  heilsteypta  kenningu  um  ríkisrekstur.  Í  

stað  þess  að  hugsa  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  sem  eina  kenningu  er  betra  að  hafa  í  huga  að  

nýskipan   er   samspil  mismunandi   hugmynda   sem   hafa   það   að  markmiði   að  minka   umfang  

ríkisrekstrar  og  auka  skilvirkni  og  hagkvæmni  í  ríkisrekstri  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  29).  

Hugmyndin   um   nýskipan   í   ríkisrekstri   á   sér   djúpar   rætur   í   nýklassískum  

hagfræðikenningum  og  þá  sérstaklega  almannavalskenningum  og  umboðskenningum.  Bæði  

almannavalskenningar   og   umboðskenningar   einblína   á   hegðun   og   ákvarðanatöku   í  

skipulagsheildum  sem  standa  fyrir  utan  lögmál  hins  frjálsa  markaðar.  Báðar  kenningar  ganga    

útfrá  þeirri  staðhæfingu  að  stofnanir  samanstandi  af  hópi  stjórnenda  sem  hafi  það  helst  að  

markmiði  að  hámarka  og  vinna  að  eigin  hagsmunum  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  31).  

 

2.1 Niskanen, Downs og almannaval (e.Public Choice) Almannavalskenningar   er   sá   hópur   kenninga   sem   leitast   eftir   að   beita   verkfærum  

hagfræðinnar   til   þess   að   greina,   spá   fyrir   um   og   leysa   tiltekin   álitamál   innan  

stjórnmálafræðinnar.  Almannavalskenningar  ganga  út   frá  því  að  hið   rökrétta  eðli  mannsins  

sé   að   hámarka   eigin   velsæld.   Með   þeirri   staðhæfingu   að   leiðarljósi   reyna  

almannavalskenningar   að   útskýra   hegðun   kjósenda,   stjórnmálamanna   og   embættismanna  

(Gruening  2001,  5).  

William   A.   Niskanen   (1933-­‐2011)   var   bandarískur   hagfræðingur   og   einn   af   helstu  

efnahagsráðgjöfum  Ronald  Reagan  Bandaríkjaforseta.  Niskanen  var   frá  1985  til  ársins  2008  

formaður   Cato   stofnunarinnar   sem   er   hugveita   (e.   think-­‐tank)   er   byggir   á   gildum   um  

einstaklingsfrelsi,  frjálsa  markaði  og  frið.  Á  ferli  sínum  skrifaði  Niskanen  fjölda  bóka  er  sneru  

að  opinberum  rekstri  og  almannavalskenningum  (Cato,  William  A.  Niskanen).  

 Kenningar  Niskanens  um  almannaval  sem  snúa  að  opinberum  stofnunum  eru  mótandi  afl  

í  hugmyndakerfi  nýskipunar  í  ríkisrekstri.    

Almannavalskenning   Niskanen   ganga   út   frá   því   að  minnka   beri   umfang   ríkisvaldsins   og  

stofnana  sem  undir  það  falla.  Til  þess  þurfi  aga  í  ríkisfjármálum.  Hann  fullyrðir  að  opinberar  

stofnanir  séu  skipulagsheildir  sem  samanstandi  af  stjórnendum  sem  hafi  það  að  markmiði  að  

hámarka   eigin   ávinning   og   fjölga   verkefnum   og   umfangi   þeirra   sjóða   sem   þeir   hafa   til  

10

yfirráða.  Fyrir  vikið  telja  Niskanen  og  aðrir  almannavalssinnar  að  það  sé  óhjákvæmileg  þróun  

að   opinberar   stofnanir   þenjist   út   fyrir   ákjósanleg   mörk   og   taki   að   sér   verkefni   sem   eru  

umfram   þarfir   almennings.   Þannig   verði   offramleiðsla   á   þjónustu   hins   opinbera   (Niskanen  

1994,  38-­‐40).  

Niskanen  telur  að  stíga  megi  skref  til  þess  að  sporna  gegn  útþenslueðli  opinberra  stofnana  

sem  og  að  finna  ákjósanlegasta  umfang  þjónustuveitingar  hins  opinbera.  

Í   fyrsta   lagi   telur   hann   að   löggjafinn   þurfi   að   samþykkja   allar   fjárveitingar   til   opinberra  

stofnana  með  2/3  hluta  atkvæða.  Með  því  að  krefjast  svo  ríkulegs  meirihluta  í  málum  er  snúa  

að   fjárveitingum   telur   Niskanen   að   hægt   sé   að   mynda   breiðari   sátt   um   hvert   hlutverk  

ríkisvaldsins  eigi  að  vera.  Slík  sátt  myndi  minka  ágreining  manna  um  hlutverk  ríkisvaldsins  en  

þó  ekki  eyða  honum  (Niskanen  1994,  227).  

Í  annan  stað  telur  Niskanen  að  auka  þurfi  samkeppni  milli  opinberra  stofnana  og  gæti  það  

gert   mönnum   kleift   að   finna   út   hið   ákjósanlegasta   umfang   þeirrar   þjónustu   er   ríkisvaldið  

veitir.  Niskanen  telur  þó  að  slíkt  gæti  reynst  flókið  en  telur  jafnframt  að  ekki  þurfi  að  ráðast  

út  í  grundvallar  stjórnkerfisbreytingar  (Niskanen  1994,  227).                                    

Til  þess  að  auka  samkeppni  milli   stofnana  telur  Niskanen  að  stofnunum  beri  að  keppast  

innbyrðis   um   að   fá   að   veita   tiltekna   þjónustu,  með   hagkvæmni   og   skilvirkni   að   leiðarljósi.  

Einnig   telur   Niskanen   mikilvægt   að   hvatar   innan   stjórnsýslunnar   séu   á   þann   veg   að  

stjórnendur   stofnana   verði   verðlaunaðir   fyrir   hagkvæmni   og   skilvirkni   í   stað   útþenslu.      

Aðhald  í  ríkisrekstri  fæst  einnig  ef  að  opinberar  stofnanir  eru  látnar  keppa  í  auknu  mæli  við  

einkarekin  fyrirtæki  um  veitingu  þjónustu  sem  og  með  aðkeyptri  þjónustu  hins  opinbera  af  

einkaaðilum  (Niskanen  1994,  227).  

Rétt  eins  og  Niskanen  telur  Anthony  Downs  í  bók  sinni  An  Economic  Theory  of  Democracy  

að  ekki  sé  haldbært  að  telja  sem  svo  að  stjórnendur  opinberra  stofnana  séu  hafnir  yfir  eigin  

vonir,  þrár  og  hagsmuni.  Hann  telur  að  sökum  þess  að  menn  hafi  mistúlkað  þá  þætti  sem  að  

hvetja  stofnanir  hins  opinbera  áfram  hafi  skapast   falskar  alhæfingar  meðal  þeirra  kenninga  

er   snúa   að   ákvarðanatöku  og   verklagi   hins   opinbera.   Þeir   þættir   sem   ranglega   hefur   verið  

haldið   fram   að   hvetji   yfirmenn   opinberra   stofnana   eru   að   opinberar   stofnanir   hafi   þann  

helsta  hvata   að  hámarka  þá  þjónustu   sem  þeim  ber   að   veita.   Þannig   séu   stofnanir   ríkisins  

eins  og  vélar  sem  að  vinni  að  því    koma  til  móts  við  vilja  almennings  (Downs  1957,  288).  

 

11

2.2 Greining Anthony Downs á starfsmönnum opinberra stofnan og hvötum þeirra

Í  stað  þess  að  líta  svo  á  að  opinberar  stofnanir  og  starfsmenn  þeirra  vinni  eins  og  vélar  við  að  

koma  vilja   almennings   í   framkvæmd,   telur  Downs   réttara   að   ganga  út   frá  því   að  opinberir  

starfsmenn   hafi   hvata   umfram   þá   að   veita   almenningi   þjónustu.   Í   riti   sínu   Inside  

Beureaucracy   varpar   Downs   frekara   ljósi   á   þá   hvata   sem   hann   telur   að   hvetji   starfsmenn  

opinberra  stofnana  að  miklu   leiti  áfram   í  starfi.  Til  þess  að  skíra  þessa  hvata  kýs  Downs  að  

skipta  starfsmönnum  opinberra  stofnana  upp  í  tvo  meginflokka  (Downs  1964,  4).    

Fyrri  meginflokkur   opinberra   starfsmanna   sem  Downs   greinir   eru   starfsmenn   opinberra  

stofnana  sem  stýrast  algerlega  af  eigin  markmiðum  og  hagsmunum  en  hvorki  af  hagsmunum  

sjálfrar  stofnunarinnar  sem  þeir  starfa  fyrir  né  þjóðfélagsins  í  heild.  Slíkum  starfsmönnum  má  

skipta  í  tvo  undirflokka  (Downs  1964,  4).  

Fyrri  undirflokkinn  kallar  Downs  klifara  (e.climbers).  Klifarar  keppast  við  að  hámarka  eigin  

völd,   tekjur   og   orðstír.   Slíkt   reyna   þeir  með   því   að   keppast   um   að   komast   í  æðri   stöður   í  

metorðastiga  stofnunarinnar  sem  þeir  starfa  fyrir.   Í  öðru   lagi  reyna  þeir  eftir  bestu  getu  að  

upphefja  mikilvægi  eigin  stöðu.  Einnig  reyna  klifarar  oft  að  komast  í  æðri  stöður  utan  þeirrar  

stofnunar  sem  þeir  starfa  fyrir  (Downs  1964,  4).  

Seinni   undirflokkinn   má   kalla   íhaldsmenn   (e.conservers).   Samkvæmt   Downs   keppast  

íhaldsmenn  innan  opinberra  stofnana  við  að  hámarka  eigið  öryggi  og  þægindi.  Öryggi  í  þessu  

samhengi   ber   að   skilgreina   sem  áframhaldandi   viðhaldi   á   eigin   völdum,   tekjum,   orðstír   og  

áhrifum.   Íhaldsmenn   leitast   eftir   því   að   halda   í   óbreytt   ástand   og   telja   að   breytingar   og  

nýsköpun  grafi  undan  þeim  forréttindum  sem  þeir  hafa  öðlast  í  starfi  (Downs  1964,  5).  

Seinni  meginflokkurinn  sem  Downs  skilgreinir  eru  starfsmenn  með  fjölbreytta  starfshvata  

(e.mixed-­‐motive   officials).   Slíkir   embættismenn   samtvinna   sína   eigin   hagsmuni   við   stærri  

hugmyndir,  stefnu  eða  tiltekin  verkefni.  Downs  kýs  að  skipta  slíkum  embættismönnum  í  þrjá  

undirflokka  en  þeir  markast  af  því  hversu  mikil  tryggð  embættismannana  er  við  hina  stærri  

hugmynd,  stefnu  eða  verkefni  (Downs  1964,  5).  

Fyrsta   undirflokk   embættismanna  með   fjölbreytta   starfshvata   kallar   Downs   kappsmenn  

(e.  zealots).  Þeir  sækja  í  völd    að  miklu  leiti  til  þess  að  hafa  áhrif  á  tiltekið  stefnumál  sem  þeir  

hafa  mikla   ástríðu   fyrir.   Slík   stefnumál   eru   að   öllu   jöfnu  mjög   sérhæfð   og  má   sem   dæmi  

nefna  þróun  kafbáta  eða  tiltekna  deild  innan  stofnunar  (Downs  1964,  5).  

12

Annar  undirflokkurinn  eru  svokallaðir  talsmenn  (e.advocates).  Talsmenn  halda  tryggð  við  

stofnanir   í  heild  sinni  eða  ákveðinn  málaflokk.  Sem  dæmi  má  nefna  er  að  talsmaður  myndi  

hafa   ástríðu   fyrir   utanríkisþjónustunni   í   heild   eða   ákveðnum   málaflokki   á   borð   við  

landhelgismál.  Slíkir  embættismenn  eru  samkvæmt  Downs  gjarnir  á  það  að  vera  óvilhallir  og  

gagnrýnir   innbyrðis   á   eigin   stofnun   en   gera   þó   allt   til   þess   að   verja   stofnunina   og   tilvist  

hennar  fyrir  utanaðkomandi  gagnrýni  og  þáttum  sem  hafa  áhrif  á  stofnunina  (Downs  1964,  

5).  

 Þriðja  undirflokkinn  má  kalla  ríkisþjóna  (e.statesmen).  Tryggð  ríkisþjóna   liggur  hjá  ríkinu  

eða   samfélaginu   í   heild   sinni   og   minnir   það   á   hina   hefðbundnu   mynd   sem   að  

stjórnsýslufræðin  draga  upp  af   embættismönnum.  Þrátt   fyrir   að   ríkisþjónar  eigi   hvað  mest  

sameiginlegt  með  hugmyndinni  um  hinn  ósérhlífna  embættismann,    sækist  ríkisþjónninn  líkt  

og   kappsmaðurinn   og   talsmaðurinn   eftir   völdum   af   persónulegum   ástæðum.   Hans  

persónulegi   hvati   er  þó   sá   að  hann  hefur   ástríðu   fyrir   því   að  hafa  mótandi   áhrif   á   tiltekna  

málaflokka  sem  og  að  þjóna  almenningi  (Downs  1964,  5).  

 

2.2.1 Stofnanahegðun í anda greiningar Anthony Downs Hegðunarmynstur     talsmanna   sem   Downs   lýsir   í   riti   sínu   inside   beuraucracy   getur    

endurspeglað   verklag   stofnana   sem   heild   út   á   við.   Sem   dæmi   um   stofnanahegðun   í   anda  

greiningar   Anthony   Downs   má   nefna   umfjöllun   Rannsóknarnefndar   Alþingis   um  

íbúðalánasjóð.  Þegar   íbúðalánasjóður  var   stofnaður  með   lögum  44/1998  var  hlutverk  hans  

að   bregðast   við  markaðsbrestum   í   húsnæðismálum   á   Íslandi,   það   er   að   veita   fasteignalán  

sem  ekki  var  framboð  af  á  almennum  markaði  (Rannsóknarnefnd  Alþingis  2013,  183).  

Þegar   lög   um   húsnæðismál   voru   endurskoðuð   í   nóvember   2004   sendi   Jóhanna  

Sigurðardóttir,   þá   nefndarmaður   í   félagsmálanefnd,   spurningar   til   stjórnar   Íbúðalánasjóðs.  

Ein   þeirra   sneri   að   stöðu   Íbúðalánasjóðs   í   ljósi   þess   að   bankarnir   höfðu   hafið   að   veita  

íbúðarlán   að   100%   andvirði   keyptra   fasteigna.   Jóhanna   spurði   stjórnina   hvaða   áhrif  mætti  

ætla  að  það  hefði  fyrir  Íbúðalánasjóð  ef  einungis  yrði  heimilt  að  lána  að  hámarki  13  milljóna  

króna  og  90%  af  matsverði  eignar  á  sama  tíma  og  bankar  lána  allt  að  100%  og  nánast  án  þaks  

á   lánsfjárhæð?  Stjórnendur  Íbúðalánasjóðs  svöruðu  spurningu  Jóhönnu  Sigurðardóttur  á  þá  

leið  að  mikilvægt  yrði  að  leiða  í  lög  breytingu  á  húsnæðislögum  sem  gerðu  sjóðnum  kleift  að  

veita   lána   allt   að   90%   af  matsverði   fasteignar   ef   að   sjóðurinn  ætti   að   halda   stöðu   sinni   á  

13

íbúðalánamarkaði.  Einnig  lagði    stjórn  sjóðsins  til  að  í  stað  þess  að  hámarkslán  sjóðsins  yrði  

takmarkað   við   13  milljónir   yrði   takmarkið   hækkað   og  miðað   við   verð   hóflegs   húsnæðis   á  

höfuðborgarsvæðinu.  

Í   svari   Íbúðalánasjóðs   kemur   fram   að   sjóðurinn   óski   eftir   heimildum   til   þess   að   haldast  

samkeppnishæfur   við   lánastofnanir   á   hinum   frjálsa  markaði   og   leggja   áherslu   á  mikilvægi  

þess  að  sjóðurinn  haldist  sterkur  á  lánamarkaði.  

Íbúðalánasjóður   var   stofnaður   til   þess   að   bregðast   við   markaðsbrestum   á  

fasteignalánamarkaði.   Þegar   bankarnir   hófu   framboð   á   fasteignalánum   í   auknu   mæli     í  

upphafi  21.  aldar  má  álykta  sem  svo  að  markaðsbresturinn  og  fyrir  vikið  forsendur  fyrir  tilvist  

Íbúðalánasjóðs  í  núverandi  mynd  hafi  horfið  (Rannsóknarnefnd  Alþingis  2013,  186).  

Viðbrögð   stjórnar   Íbúðalánasjóðs   eru   skýr   dæmi   um   stofnanahegðun   sem   felast   í   að  

stofnun  virðist  vera  tilbúin  til  þess  að  réttlæta  tilvist  sína  þrátt  fyrir  að  forsendur  fyrir  tilvist  

stofnunarinnar   séu   breyttar.   Slík   stofnanahegðun   er   í   takt   við   skilgreiningu   Downs   á  

talsmönnum   og   tilhneyginu   þeirra   til   þess   að   berjast   gegn   utanaðkomandi   gagnrýni   á  

stofnanir  til  þess  að  réttlæta  tilvist  þeirra  sem  og  eigin  tilvist  innan  stofnunar  (Downs  1964,  

5).    

 

2.3 Umboðkenning (Agent theory) Til   þess   að   skilja   enn   fremur   úr   hvaða   jarðvegi   nýskipan   í   ríkisrekstri   sprettur   er   einnig  

mikilvægt  að  horfa  til  umboðskenninga.  

Samkvæmt   umboðskenningum   ber   að   ganga   út   frá   því   að   opinberar   stofnanir   séu  

samansafn   skýrra  og  undirliggjandi   samninga.  Meginviðfangsefni  umboðskenningarinnar  er  

samband   þeirra   sem   að   veita   umboð   til   opinberra   athafna   (borgarar,   stjórnmálamenn,  

stjórnendur  opinberra  stofnana  ofl.)  og  þeirra  sem  að  fara  með  umboð  (opinberar  stofnanir  

eða  einkaaðilar).  Hinu  hefðbundna  stigveldi  innan  opinberra  stofnana  mætti  einnig  lýsa  sem  

langtímasamningum   milli   stjórnenda   og   almennra   starfsmanna.   Þannig   veita   stjórnendur  

starfsmönnum  sínum  umboð  til  athafna.  Umboðskenningin  lítur  einnig  til  þeirra  vandamála  

sem  orðið  geta  til  þegar  umboð  er  veitt  til  opinberra  athafna  eða  umboðsvanda  (e.principal-­‐

agent  problem)  (Weiner  og  Vining  1996,  100).  

14

Umboðskenningin   gengur   út   frá   því   að   þekkingarhalli   (e.asymmetric   information)   geti  

verið   til   staðar  mill  þess  aðila   sem  að  veitir  umboðið  og  þess  sem  fær  umboðið.  Þannig  er  

það  oftar  en  ekki  svo  að  sá  sem  að  fær  umboðið  hefur  meiri  og  dýpri  þekkingu  á  þeim  málum  

eða  verkefnum  sem  þeim  ber  að  leysa  heldur  en  sá  sem  að  veitir  umboðið.  Umboðsvandinn  

felst   í   því   þegar   sá   sem   að   hefur   umboðið   nýtir   sér   þekkingarmuninn   til   eigin   hagsbóta.  

Þekkingarhallinn  gerir  þeim  sem  að  veitir  umboðið  erfitt  fyrir  að  gera  sér  grein  fyrir  því  hvort  

að  umboðshafinn  hafi  hagsmuni  þess  sem  umboðið  veitir  að  leiðarljósi.  Rökréttasta  leiðin  til  

þess  að  sporna  gegn  slíkum  vanda  væri  að  auka  eftirlit  með  umboðshafanum  en  slíkt  gæti  

aukið   við   þann   kostnað   sem   reynt   er   að   sporna   gegn   með   hinu   aukna   eftirliti   (Ómar   H.  

Kristmundsson  2003,  33).  

Önnur   birtingarmynd   umboðsvandans   samkvæmt   umboðskenningunni   er   skortur   á  

hvötum   til   þess   að   takast   á   við   óskilvirkni   af   margvíslegum   toga   (e.X-­‐inefficiency)   það   er  

óskilvirkni   sem   að   lýsir   sér   í   verkefnum   sem   að   nytsemi   svarar   ekki   kostnaði.   Samkvæmt  

umboðskenningunni   geta   aðeins   skipulagsheildir   í   einokunarstöðu   haldið   úti   óskilvirkri  

starfsemi  til  lengri  tíma  (Lane  2000,  61).  

Til  þess  að  sporna  gegn  umboðsvandanum  ber  að  semja  um  umboð  til  opinberra  athafna  

meðal  fjölbreyttra  stofnana  og  einkaaðila.  Hið  hefðbundna  stigveldi  opinberra  stofnana  yrði  

skipt   út   fyrir   útboðskerfi   fyrir   þjónustusamninga   þar   sem   að   opinberar   stofnanir   og/eða  

einkaaðilar   koma   með   mismunandi   tillögur   til   þess   að   leysa   tiltekin   verkefni   og   verður    

skilvirkasta   og   hagkvæmasta   tillagan   fyrir   valinu.   Umboðið   til   athafna   yrði   þannig   veitt   til  

skemmri  tíma,  til  tiltekinna  verkefna  og/eða    innan  tiltekins  tímaramma  (Lane  1997,  290)  

Áhersla  umboðskenningarinnar  á  að  hið  opinbera  geri  tímabundna  þjónustusamninga  við  

opinberar   stofnanir   sem   og   einkaaðila   um   úrlausnir   tiltekinna   verkefna   gerir  

umboðskenninguna  að  einum  af  hornsteinum  hugmyndakerfisins  um  nýskipan   í  ríkisrekstri.  

Áherslur  á  að  skilja  að  hlutverk  hins  opinbera  sem  kaupanda  þjónustu  og  skaffara  þjónustu  

eru   einn   af   rauðu   þráðum   nýskipunar   í   ríkisrekstri   og   má   rekja   beint   til  

umboðskenningarinnar  sem  og  almannavalskenninga  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  33).  

 

2.4 Stjórnhyggja (e.managerialism) Nýskipan   í   ríkisrekstri   á   sér   einnig   rætur   að   rekja   til   hefðbundinna   stjórnunarfræða   og    

stjórnhyggju  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  33).  

15

Stjórnhyggjan  gengur  út  frá  þeirri  staðhæfingu  að  betrumbætt  opinber  stjórnsýsla  eigi  að  

felast  í  bættum  stjórnunarháttum  opinberra  stofnana  í  stað  tækninýjunga,  breytts  skipulags  

stofnana  eða  endurnýjunar  í  stefnumótunarferlinu  (Pollitt  1998,  47).  

Stjórnhyggjan  gefur  sér  tvær  megin  forsendur  um  stjórnun  opinberra  stofnana.    

Í   fyrsta   lagi  gefur  stjórnhyggjan  sér  að  ekki  sé  eðlismunur  á  stjórnun  opinberra  stofnana  

og  fyrirtækja  á  almennum  markaði.  Hugmyndir  um  stjórnun  gilda  þannig  jafnt  um  opinberar  

storfnanir   sem   og   einkafyrirtæki.   Í   öðru   lagi   er   gengið   útfrá   þeirri   hugmynd   að   skýr  

aðskilnaður  skuli  vera  á  milli  stjórnmálanna  og  stjórnsýslunnar.  Einnig  gengur  stjórnhyggjan  

út  frá  því  að  árangursríkar  stjórnunaraðferðir  megi  yfirfæra  á  allar  skipulagsheildir  óháð  eðli  

þeirra,   tilgangi  eða  því  menningarlega  umhverfi   sem  þær  þrífast   í   (Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  44).  

   

2.5 Annmarkar og gagnrýni kenninga Hugmyndakerfi  nýskipunar  í  ríkisrekstri  og  þær  kenningar  sem  það  byggir  á  hafa  lengi  verið  

mjög  umdeildar  meðal  fræðimanna,  stjórnmálamanna  (sér  í  lagi  vinstri  sinnaðra)  og  annarra  

sem  koma  að  ríkisrekstri  sem  og  opinberri  stefnumótun.  

 

2.5.1 Gagnrýni á almannavalskenningar og umboðskenningar Almannavalskenningar   sem   og   tengdar   kenningar   sem   eiga   rætur   að   rekja   til  

skynsemiskenninga   (e.rational   choice   theory)   ganga   út   frá   þeirri   forsendu   að   hvatir  

einstaklinga  til  þess  að  hámarka  eigin  hagnað  og  velsæld  sé  ein  helsta  driffjöðurin  og    hana  

megi   nota   til   þess   að   skýra   og   spá   fyrir   um   ákvarðanatöku   einstaklinga   sem   og   heilu  

þjóðfélagana  (Hindmoor  2010,  42).  

Andrew  Hindmoor  hefur  bent  á  það  að  forsendurnar  sem  að  gengið  er  útfrá  sem  vísum  í  

skynsemiskenningum   sem   og   almannavalskenningum   um   að   meginhvati   einstaklinga   til  

athafna   og   ákvarðana   sé   að   hámarka   eigin   hagnað   séu   rangar.   Forsendur  

almannavalskenninga  byggi  á  þeirri  rökvillu  að  áætla  sem  svo  að  allir  þeir  einstaklingar  sem  

að   mynda   hinn   fjölmenna   hóp   opinberra   starfsmanna   og   embættismanna   hafi   sömu  

markmið  og  hugmyndir  um  hvað  teljist  skynsamlegt  og  hagkvæmt  fyrir  sig  sem  einstaklinga  

(Hindmoor  2004,  31).  

16

Í  ritinu  Pathologies  of  Rational  Choice  Theory  benda  höfundarnir  Donald  P.  Green  og  Ian  

Shapiro   á   að   skynsemiskenningar   og   fyrir   vikið   almannavalskenningar   skorti   í   flestum  

tilfellum  emperíska  prófun  og  í  þeim  tilfellum  þar  sem  þær  hafa  verið  rannsakaðar  hafa  þær  

almennt  illa  staðist  emperískan  prófstein  (Green  og  Shapiro  1994,  6).  

Í  kenningu  sinni  um  almannaval  gefur  Niskanen  sér  þær  forsendur  að  offramleiðsla  verði  á  

opinberri  þjónustu  sökum  þess  að  hagsmunir  stjórnenda  opinberra  stofnana  hvetji  stofnanir  

til  að  þenja  út  þjónustusvið  og  auka  þannig  útgjöld  sem  og  kröfur  til  aukinnar  fjármögnunar  

frá  hinu  opinbera  (Niskanen  1994,  38-­‐40).    

Jan  Erik  Lane  telur  að  forsendur  Niskanens  um  útþenslueðli  stofnana  og  offramleiðslu  á  

opinberri  þjónustu  séu  rangar.  Lane  bendir  á  að  útþensla  stofnana  geti  stangast  á  við  

hagsmuni  opinberra  starfsmanna  og  embættismanna  þarsem  að  slíkri  útþenslu  getur  fylgt  

mikil  óvissa  og  viss  áhætta  fyrir  þá  sem  að  starfa  hjá  og  stýra  þeirri  stofnun  sem  um  ræðir  

(Lane  2000,  71).  

Í   annan   stað   bendir   Lane   á   að   staðhæfingar   Niskanen   um   að   offramleiðsla   á   opinberri  

þjónustu  eigi  sér  stað  hafi  ekki  verið  rökstuddar  á  emperískan  hátt  (Lane  2000,  74).  

Sú   mynd   sem   að   umboðskenningar   teikna   upp   af   sambandi   þess   sem   veitir   umboð   til  

athafna  og  þess  sem  þiggur  umboðið  hefur  verið  gagnrýnd  og  þykir  ekki  lýsa  á  sannfærandi  

hátt   sambandi   persóna   og   leikenda   í   hinum   opinbera   geira.   Rétt   eins   og     gagnrýni   á  

almannavalskenningar   snýr   gagnrýni   að   umboðskenningunni   að   því   að   grunnforsendurnar  

sem   kenningarsmiðir   gefa   sér   um   eðli   manna   til   að   hámarka   eigin   hagsmuni   séu   rangar  

(Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  43).  

 

2.5.2 Gagnrýni á forsendur stjórnhyggjunar Gagnrýni  á  stjórnhyggju  sem  hugmyndafræði  snýr  að  miklu   leiti  af   tveimur  forsendum  sem  

gengið  er  út  frá  í  kenningunni.  

Í   fyrsta   lagi   ber   að   nefna   að   stjórnhyggjan   gengur   út   frá   þeirri   forsendu   að   ekki   sé  

eðlislegur  munur  á  stjórnun  í  opinbera  geiranum  og  einkageiranum(Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  44).  

Gagnrýnendur   stjórnhyggjunnar   hafa   bent   á   að   sú   staðhæfing   inniberi   grundvallar  

misskilning  á  eðli  opinbers  rekstrar  og  rekstri  einkaaðila.  Opinber  rekstur  er  lögbundinn  og  er  

17

megintilgangur   hans   að   veita   borgurunum  þá  þjónustu   sem  að  hinn   frjálsi  markaður   veitir  

ekki.   Í   ljósi   þess   er   opinber   rekstur   ekki   drifinn   áfram   af   sömu   gróðarvon.   Í   því   liggi  

grundvallar   eðlismunur   á   opinberum   rekstri   og   rekstri   einkaaðila   (Moe   og   Gilmour   1995,  

138).  

Í  öðru  lagi  ber  að  nefna  að  stjórnhyggjan  gengur  út  frá  þeirri  staðhæfingu  að  árangursrikar  

stjórnunaraðferðir   megi   yfirfæra   á   allar   skipulagsheildir   óháð   eðli   þeirra,   tilgangi   eða   því  

menningarlega  umhverfi  sem  þær  þrífast  í  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  44).  

Þetta   sjónarmið   hefur   verið   gagnrýnt   og   er   almennt   talið   að   staðlaðar  

stjórnunarhugmyndir  beri  að  laga  að  þeim  aðstæðum  sem  þeim  er  ætlað  að  hafa  áhrif  á  svo  

sem  eftir  stjórnkerfi  ríkja  eða  tilfelli  einkafyrirtækja  rekstrarumhverfi  og  markaðsaðstæðum  

(Schneider,  Barsoux  og  Stahl  2014,  15).  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

3 Sögulegur aðdragandi nýskipunar í ríkisrekstri

Þrátt   fyrir   að   Ísland  hafi   innleitt   stefnu  um  nýskipan   í   ríkisrekstri   um  miðjan   tíunda  áratug  

tuttugustu   aldar   nær   sögulegur   aðdragandi   þess   töluvert   lengra   aftur   í   tímann   og   út   fyrir  

landsteinana.  Hér  að  neðan  verður   í  stuttu  máli  rakin  fyrirmynd  nýskipunar   í  ríkisrekstri   frá  

Bretlandi  sem  og  ágrip  af  því  ástandi  sem  hafði  ríkti  í  efnahagsmálum  og  atvinnulífi  á  Íslandi  

frá  miðjum  áttunda  áratug  síðustu  aldar  og    til  loka  þess  níunda.  

 

3.1 Thatcher og upphaf nýskipunar í ríkisrekstri Nýskipan  í  ríkisrekstri  var  fyrst  tekin  upp  í  Bretlandi  í  stjórnartíð  Margaret  Thatcher.  

Árið   1979   tók   Margaret   Thatcher   við   embætti   forsætisráðherra   Bretlands   og   hófst   í  

kjölfarið  gífurleg  umbylting  á  starfsháttum  opinbera  geirans  í  Bretlandi.    

Áherslur  Thacher  stjórnarinnar  snerust  að  miklu   leiti  um  að  minnka  rekstrarumfang  hins  

opinbera,   stuðla   að   fjárhagslegri   ábyrgð   opinberra   stofnana   og   einkavæðingu   á   tilteknum  

rekstrarþáttum   hins   opinbera.   Með   þessum   breyttu   starfsháttum   hins   opinbera   urðu  

hugmyndir  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  í  fyrsta  sinn  að  raunveruleika  (Gruening  2001,  5).  

 

3.2 Ólgusjór í Íslensku efnahags- og atvinnulífi á níunda áratugnum Níundi   áratugur   tuttugustu   aldar   einkenndist   af  mikilli   ókyrrð   í   atvinnulífi,   efnahagsmálum    

og   stjórnmálum   á   Íslandi.   Þá   ólgu   sem   að   ríkti   í   íslensku   efnahagslífi   á   níunda   áratugnum  

mátti   rekja   aftur   til   ársins   1974.   Árið   1974   voru   undirritaðir   nýjir   kjarasamningar   þar   sem  

samþykktar   voru   launahækkanir,   viðbótaréttindi   og   vísitölutrygging   launa   við  

kaupgreiðsluvísitölu   (Í   dag   nefnd   vísitala   neysluverðs).   Innihald   kjarasamningana   frá   1974  

varð  til  þess  að  verðbólga  tók  að  aukast  á  Íslandi  sökum  þess  að  ekki  var  innistæða  fyrir  þeim  

kjarabótum  sem  samningarnir  kváðu  á  um.  Íslensk  stjórnvöld  reyndu  að  stemma  stigum  við  

verðbólgunni  sem  og  óhagkvæmum  viðskiptajöfnuði  við  útlönd.  Aðgerðir  stjórnvalda   fólust  

meðal  annars  í  því  að  fella  gengi  íslenskur  krónunnar  um  17%  gagnvart  bandaríkjadal  til  þess  

að   stemma   stigum   við   innflutning   og   til   þess   að   bæta   stöðu   útflutningsgreina   í   landinu  

(Seðlabanki  Íslands  1975,  5).  

Slíkar  aðgerðir  dugðu  þó  ekki  til  og  varð  ríkissjóður  því  rekinn  með  halla  sem  samsvaraði  

8,5%  af  tekjum  ríkissjóðs  (Seðlabanki  Íslands  1975,  24).  

19

Vorið   1977   voru   undirritaðir   nýjir   kjarasamningar   á   vinnumarkaði   sem   fengu   nafnið  

sólstöðusamningarnir.   Þeir   samningar   fólu   í   sér   að   lægstu   laun   sem   þá   voru   70.000kr.  

hækkuðu   um   26%   en   laun   sem   voru   um   og   yfir   100.000kr.   hækkuðu   um   18%   (Styrmir  

Gunnarsson  2012,  132)  

Sólstöðusamningarnari  kváðu  einnig  á  um  áframhaldandi  vísitölutengingu   launa  og  urðu  

efndir  samningana  til  þess  að  verðbólga  tók  að  stór  aukast   í   landinu  og  náði  hámarki  83%  í  

mars  1983  (Þorvaldur  Gylfason  2015).  

Í  ársbyrjun  1981  hafði  verðlag  hækkað  umtalsvert  að  því  marki  að  íslensk  stjórnvöld    hófu  

gjaldmiðilsbreytingar   á   íslensku   krónunni   sem   fól   í   sér   að   tvö   núll   voru   tekin   aftan   af  

krónunni   til   þess   að   sporna   gegn   gífurlegri   verðrýrnum   íslensku   krónunnar   undanfarin   ár  

(Vísir  1984)  

Árið  1983  var  vísitölutenging  launa  afnumin  þar  sem  ljóst  þótti  að  hún  hraðaði  verðbólgu  í  

landinu  sem  þá  mældist  83%.  Sá  vítahringur  verðbólgu  og  launahækkana  sem  hafði  orðið  til  

varð  að  rjúfa  með  afnámi  vísitölutengdra  launa  (Efnahags-­‐  og  viðskiptaráðuneytið  2011,  34)  

Í  kjölfar  afnáms  vísitölutryggingar   launa  lækkaði  verðbólgan  umtalsvert  eða  40-­‐50%  milli  

ára.  Þrátt  fyrir  að  verðbólgan  lækkaði  frá  því  sem  tiðkast  hafði  frá  árunum  áður  mældist  hún  

samt   í   kringum   30%   ýtti   það   ennfremur   undir   áframhaldandi   hallarekstur   ríkissjóðs.  

(Seðlabanki  Íslands  1985,  22)  

Sökum  þess   að   verðabólga   á   Íslandi   var  mjög  há  og   samhliða   afnámi   á   vísitölutengingu  

launa  kröfðust  verkalýðsfélögin  þess  að  kjör  launþega  yrðu  rétt  í  komandi  kjarasamningum.    

Félagsmenn   Bandalags   starfsmanna   ríkis   og   bæjar   hér   eftir   BSRB   kröfðust   30%  

launahækkunar.   Eftir   árangurslausar   samningaviðræður   fóru   félagsmenn   BSRB   í  

allsherjarverkfall  sem  að  stóð  í  27  daga  samfleytt  (Ögmundur  Jónasson,  2014).  

Eftir  27  daga  verkfall  náðist  samningur  sem  kvað  á  um  20%  meðal  hækkun  launa  og  lýstu  

félagar  BSRB  yfir  vonbrigðum  með  árangurinn  þar  sem  ekki  var  kveðið  á  um  vísitölutryggingu  

launa   í   hinum   nýju   samningum.   Einnig   viðraði   ríkisstjórnin   áhyggjur   sínar   og   taldi   að  

kjarasamningarnir  væru  til  þess  fallnir  að  kynda  undir  verðbólgu  og  þyngja  enn  frekar  rekstur  

ríkissjóðs  sem  hafði  verið  rekinn  með  halla  um  langt  skeið  (Þjóðviljinn  1984).  

Baráttan  við  verðbólguna,  óstöðugleika  í  efnahagsmálum  og  spenna  milli  atvinnuveitenda  

og   stéttarfélaga   var   einkennandi   fyrir   það   sem   eftir   lifði   níunda   áratugarins.   Árið   1989  

ákváðu  ríki,  stéttarfélög  og  atvinnurekendur  að  snúa  bökum  saman  til  að  koma  verðbólgunni  

20

í   eðlilegt   horf   með   hóflegum   kjarasamningum   og   í   kjölfar   þjóðarsáttarsamningana   1990  

náðist  að  koma  verðbólgunni  í  2%  árið  1992  (Heimur,  2005).  

Þrátt  fyrir  að  unninn  hefði  verið  viss  sigur  á  verðbólgudraugnum  var  rekstrarstaða  ríkisins  

enn  lök  og  var  ríkissjóður  skuldsettur  og  rekinn  með  halla  (Fjármálaráðuneytið  1993,  1)  

 

3.3 Breyttar áherslur í rekstri hins opinbera Árið   1991   tók   við   ný   ríkisstjórn   Sjálfstæðisflokks   og   Alþýðuflokks   á   Íslandi   undir   forystu  

Davíðs  Oddssonar.  Í  stjórnarsáttmála  flokkana  mátti  finna  vísa  að  aðgerðum  sem  að  voru  til  

þess  fallnar  að  endurskipuleggja  ríkisrekstur  á  Íslandi  að  miklu  leiti  (Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  78).  

Í  október  1991  stuttu  eftir  að  hin  nýja  ríkisstjórn  tók  við  völdum  var  gefið  út  kynningarrit  á  

vegum   forsætisráðuneytisins   sem  greindi   ítarlega   frá  þeim  hugmyndum  sem  uppi  voru  um  

það   hvernig   ríkisstjórnin   ætlaði   að   auka   hagvöxt   sem   og   að   koma   reglu   á   fjármál   hins  

opinbera.   Samkvæmt   kynningarritinu   var   ætlunin   að   rétt   af   fjárhag   hins   opinbera.   Þær  

hugmyndir  sem  að  komu  fram  í  kynningarritinu  kváðu  á  um  að  til  þess  að  ná  markmiðum  um  

aukna  hagræðingu  á  rekstri  hins  opinbera  bæri  að  styðjast  við  eftirfarandi  aðferðir  (Ómar  H.  

Kristmundsson  2003,  78-­‐79).  

Í  fyrsta  lagi  bæri  að  auka  sjálfstjórn  opinberra  stofnana.  Aukið  sjálfstæði  stofnana  fæli  í  sér  

að   stjórnendur   opinberra   stofnana   fengju   aukið   svigrúm   og   völd   í   stjórnun   stofnana   en  

samhliða  því  myndi  ábyrgð  þeirra  á  verkefnavali  og  kostnaði  aukast.  Í  annan  stað  bar  að  auka  

svigrúm  og  sveigjanleika  í  mannauðsstjórnunarmálum    hins  opinbera.  Í  þriðja  lagi  var  stefnt  

að   því   að   endurskipuleggja   starfssemi   tiltekinna   stofnana   með   það   að   leiðarljósi   að   færa  

opinber  störf  frá  höfuðborgarsvæðinu  yfir  á  landsbyggðina.  Í  fjórða  lagi  var  áhersla  lögð  á  að  

hefja   einkavæðingu   á   opinberum   fyrirtækjum.   Einkavæðing   átti   að   auka   skilvirkni   og   áhrif  

opinberra  athafna,   lækka   skuldir  hins  opinbera   sem  og  vaxtagreiðslur  ásamt  því  að   sporna  

gegn  frekari  þörf  á  skattahækkunum.  Í  fimmta  og  síðasta  lagi  var  lagt  til  að  hið  opinbera  byði  

út  tiltekin  verkefni  í  sparnaðarskyni  (Forsætisráðuneytið  1991,  15).  

 

21

3.4 Undirbúningur og innleiðing nýskipunar í ríkisrekstri á Íslandi Í  mars   1993   hélt   fjármálaráðherra   Friðrik   Sophusson   stóra   ráðstefnu   stjórnenda   opinberra  

stofnana   og   var   markmiðið   að   ræða   stöðu   opinbera   geirans,   vandamál   sem   steðjuðu   að  

honum  sem  og  framtíðarstefnumótun  opinberra  stofnana  á  Íslandi  (Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  80).    

Könnun   var   lögð   fyrir   ráðstefnugesti   og   leiddi   hún   í   ljós   að   mikill   meirihluti   eða   87%  

ráðstefnugesta   töldu  að   launakerfi  hins  opinbera  hindraði   framfarir,   skorti   sveigjanleika  og  

tæki   ekki   tillit   til   frammistöðu   og   útkomu.   Samkvæmt   ráðstefnugestum   þyrfti   fyrir   vikið  

sveigjanlegra  launa-­‐  og  starfsmannakerfi  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  80).    

Fjöldi  smárra  stofnana  var  einnig  vandamál  sem  leiddi  til  óskilvirkni  í  augum  ráðstefnugesta.  

Fjöldi  smárra  stofnana  gerði  að  verkum  að  erfiðara  var  að  koma  umbótum  í  gegn  um  kerfið.  

Fyrir   vikið   töldu   ráðstefnugestir   að   sameina   bæri   opinberar   stofnanir   í   stærri   einingar   og  

myndi  það  auka  skilvirkni  þeirra  sem  og  draga  úr  rekstrarkostnaði.  Á  ráðstefnunni  kom  einnig  

í   ljós   að   9   af   hverjum   10   ráðstefnugestum   töldu   að   skýra   yrði   betur   hlutverk   opinberra  

stofnana  og  setja  þeim  skýrari  markmið  og  myndi  það  hjálpa  til  við  að  meta  afköst  stofnana.  

Skortur  á  sjálfstæði  opinberra  stofnana  yfir  fjármálum  sínum  og  verkefnum  var  einnig  meðal  

vandamála  sem  nefnd  voru  meðal  ráðstefnugesta  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  80).    

Í   kjölfar   ráðstefnu   fjármálaráðuneytisins   skipaði   fjármálaráðherra   sjö   verkefnahópa   (task-­‐

focus  group)  með  það  að  markmiði  að  gera  úttekt  á  sérstökum  sviðum  sem  snúa  að  rekstri  

opinberra  stofnana.  Um  það  bil  40  einstaklingar  mynduðu  verkefnahópana  og  samanstóðu  

þeir   af   starfsmönnum   fjármálaráðuneytisins,   stjórnendum   opinberra   stofnana,  

alþingismönnum  sem  og  utanaðkomandi  ráðgjöfum.  Meðal  þess  sem  að  verkefnahópunum  

var   gert   að   skoða   voru   starfsmannamál   hins   opinbera,   sjálfstæði   stofnana   og   fjármál  

stofnana   hins   opinbera.   Einnig   var   verkefnahópunum   fengið   það   verkefni   að   koma   með  

tillögur  að  því  hvernig  auka  mætti  skilvirkni  og  þjónustu  hins  opinbera  og  hvernig  mætti  nota  

stjórntæki  í  anda  einkageirans  til  þess  að  ná  fram  þeim  markmiðum  (Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  80).    

Eftir  að  verkefnahóparnir  skiluðu  niðurstöðum  sínum  var  mótuð  ný  stefna  um  rekstur  hins  

opinbera   og   kynnt   í   maí   1993.   Stefnan   var   byggð   á   niðurstöðum   verkefnahópana   og  

endurspegluðu  einnig  ríkjandi  stefnumótunarstrauma  meðal  OECD  ríkjanna.  

22

Hin  nýja  stefna  um  breytta  rekstrarstefnu  og    stjórnhætti  opinberra  stofnana  var  kynnt  í  

maí  1993  undir  titlinum  „Umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri“  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  

80).  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

23

4 Stefna íslenskra stjórnvalda um nýskipan í ríkisrekstri

Í   skýrslu   fjármálaráðuneytisins   var   tekið   fram   að   að   aukinn   fjárlagahalli,   opinber  

skuldasöfnun   og   lítill   hagvöxtur   samhliða   auknum   kröfum   um   opinbera   þjónustu   sökum  

viðvarandi   atvinnuleysis   og   annarra   þjóðfélagsvandamála   væri   nauðsynlegt   að   leggjast   í  

talsverðar  umbætur  á  rekstri  hins  opinbera.  Bent  er  á  að  skipulögð  og  virk  stjórnsýsla  sé  ein  

af  meginforsendum   þess   að   þjóðir   jafnt   og   fyrirtæki   geti   skapað   sér   samkeppnisforskot   á  

alþjóðamörköðum  sem  og  í  fjölþjóðlegu  starfi  (Fjármálaráðuneytið  1993,  1).  

Kjarni  þeirra  umbóta  sem  lagðar  voru  fram  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  „Umbætur  og  

nýskipan   í   ríkisrekstri“   voru   að   dreifa   valdi,   auka   ábyrgð   opinberra   stofnana   og   flytja  

ákvarðanatöku   nær   þeim   vettvangi   sem   þær   snerta.   Með   þessu   væri   unnt   að   auka  

hagkvæmni  opinberra  stofnana  sem  og  að  betrumbæta  þá  þjónustu  sem  hið  opinbera  veitir.  

Í  skýrslunni  var  lýst  tilteknum  skrefum  sem  mikilvægt  væri  fyrir  hið  opinbera  að  stíga  til  þess  

að  bæta  ríkisreksturinn  (Fjármálaráðuneytið  1993,  1).  

Hér   að   neðan   verða   raktar   þær   almennu   umbætur   sem   að   fjallað   var   um   í   skýrslu  

fjármálaráðuneytisins.  

 

4.1 Áhersla á árangur í stað aðfanga Samkvæmt  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  hafði  níundi  áratugur  20.  aldar  einkennst  af  mikilli  

baráttu  stjórnvalda  við  hallarekstur  ríkissjóðs.  Sú  barátta  einkenndist  að  miklu  leyti  af  því  að  

reynt   var   að   hagræða   í   ríkisrekstri   með   því   að   hafa   stjórn   á   einstökum   útgjaldaliðum  

opinberra   stofnana   svo   sem   launamálum,   fjölda   starfa   og   bíla   á   vegum   stofnunnar   svo  

eitthvað  sé  nefnt.  Þannig  var  talið  að  best  væri  að  hagræða  í  opinberum  rekstri  með  því  að  

hafa  stjórn  á  aðföngum  stofnana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  5).  

Í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  kemur  þó  fram  að  aðfangastjórnun  ein  og  sér  væri  ekki  vel  

til   þess   fallin   að   tryggja   langvarandi   hagkvæmni   í   ríkisrekstri.   Þess   í   stað   er   það   lagt   til   að  

stjórnvöld   settu   stofnunum   faglega  og   fjárhagslega  umgjörð  en  einnig  á  móti   sjálfstæði  og  

svigrúm  til  þess  að  sinna  sínum  lögbundnu  verkefnum  og  þjónustu  við  borgarana.  

Þannig   fælist   hagkvæmur   og   skilvirkur   ríkisrekstur   í   mati   árangurs   í   stað   aðfanga  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  3).  

24

4.2 Aðskilnaður pólitískra ákvarðanna og rekstrarlegra ákvarðanna Í  skýrslunni  er  kveðið  á  um  það  að  ráðherra  og  ráðuneyti  ættu  að  leggja  meira  uppúr  því  að  

setja   opinberum   stofnunum   skýr   markmið   og   gera   ríkulegri   kröfur   til   þeirra   um   tiltekinn  

árangur.   Samhliða   slíkum   kröfum   yrði   þó   að   draga   úr   beinum   afskiptum   ráðherra   og  

ráðuneyta   af   starfsemi   opinberra   stofnana.   Þannig   væri   lykilatriði   í   skilvirkri   stjórnsýslu   að  

gera  skýran  greinarmun  á  pólitískum  ákvörðunum  sem  snúa  að  markmiðum  ríkisrekstrarins  

og   faglegum   rekstarákvörðunum   sem   snúa   að   því   að   finna     hagkvæmustu   leið   að   tilsettu  

markmiði.   Í   þessu   samhengi   væri   það   hlutverk   löggjafans   að   ákveða   hvaða   þjónustu   skal  

veita,  hvernig  henni   verður   skipt  milli  borgaranna  og  hversu  mikið  hún  má  kosta.  Hlutverk  

framkvæmdarvaldsins   væri   að   setja   stofnunum  markmið   sem   vinna   að   vilja   löggjafans   og    

meta  árangur  þeirra  (Fjármálaráðuneytið  1993,  4).    

   

4.3 Hið fjárhagslega umhverfi, rammafjárlög og langtímaáætlanir Stefna  íslenskra  stjórnvalda  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  fólst  að  miklu  leyti   í  að  efla  og  styrkja  

rammafjárlög   sem   stjórntæki   í   ríkisrekstri.   Samhliða   því   yrði   að   efla   rekstaráætlanir  

opinberra   stofnana  og   samþætta   við   fjárlagagerð.   Einnig   var   lagt   til   að   samhliða   fjárlögum  

yrðu  gerðar  langtímaáætlanir  til  2-­‐3  ára  í  senn.    

Rammaaðferð   væri   góð   stjórnunaraðferð   sem   fengi   stofnanir   til   þess   að   forgangsraða  

verkefnum   sínum  með   hliðsjón   af   eigin   fjármunum.   Einnig   væri   rammaaðferð   góð   leið   til  

þess   að   dreifa   valdi   þar   sem   að   ríkisstjórn   í   umboði   Alþingis   forgangsraðar   hvernig  

fjármunum   er   skipt   milli   ráðuneyta,   því   næst   forgangsraða   ráðuneytin   fjármagni   á   milli  

stofnana  sem  að  forgangsraða  svo   fjármunum  sínum  á  milli  deilda.  Með  þessu  móti  kæmu  

fleiri   aðilar   að   því   að   forgangsraða   fjármunum  hins   opinbera   og   drægi   það  úr  miðstýringu  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  17).    

Nánar  verður  fjallað  um  rammafjárlagagerð  í  fimmta  kafla.  

 

4.4 Árangursstjórnun; markmið, mælingar og eftirfylgni Lagt   var   til   að   leggja  meiri   áherslu   á  markmiðssetningu   ráðuneyta   og   stofnana   sem  og   að  

meta  árangur  stofnana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  8).  

25

Við  mat   á   árangri   yrði   að   virkja   frekar   eftirlitshlutverk   Aþingis   og   yrði   það   að   þrýsta   á   að  

markmiðum  almennt  yrði  náð  (Fjármálaráðuneytið  1993,  8).  

Að  setja  markmið  hefur  þó  takmarkaðan  tilgang  nema  hægt  að  sé  að  mæla  þann  árangur  

sem  vinnst  að  því  að  komast  nær   tilteknu  markmiði  eða  ná  því.  Fyrir  vikið  var   tekið   fram   í  

skýrslu   fjármálaráðuneytisins   að   unnið   yrði   markvisst   að   því   að   þróa   og   beita   nothæfum  

mælikvarða   á   árangur.   Mat   á   árangri   yrði   að   endurspegla   margvísleg   sjónarmið.   Mat   á  

árangri  yrði  í  fyrsta  lagi  að  endurspegla  sjónarmið  þeirra  sem  þiggja  þjónustu  hins  opinbera  

beint   svo   sem   nemendur   sem   þiggja   kennslu   skólakerfisins   eða   sjúklingar   sem   að   þiggja  

þjónustu   heilbrigðiskerfisins.   Einnig   verða   mælikvarðar   að   endurspegla   sjónarmið  

skattgreiðenda  sem  vilja  vissulega  vita  að  skattfé  þeirra  sé  vel  varið.  Í  þriðja  lagi  verður  mat  á  

árangri  að  endurspegla  sjónarmið  þeirra  aðila  sem  að  veita  þjónustu  hins  opinbera  en  þeim  

ber  að  túlka  árangur  út  frá  faglegum  forsendum.  Með  traustum  mælikvörðum  gæti  skapast  

svigrúm   til   þess   að   auka   sjálfstæði   stofnana   og   minnka   reglubundið   eftirlit   þar   sem   að  

tilsettur  árangur  yrði  þess  í  stað  metinn  (Fjármálaráðuneytið  1993,  10).    

Árangursstjórnun   er   aðferðarfræði   sem   að   byggir   á   ferli   markmiðssetningar,  

kerfisbundinna  mælinga   og   viðbragða   við   frávikum   þ.e   eftirfylgni   (Ríkisendurskoðun   2003,  

15).  

 

4.5 Sjálfstæði stofnana, meira frelsi, aukin ábyrgð Í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  er  tekið  fram  að  vinna  ætti  markvist  að  því  að  auka  sjálfstæði  

opinberra   stofnana.   Með   auknu   sjálfstæði   gætu   stofnanir   leyst   verkefni   á   skilvirkari   og  

hagkvæmari   hátt   en   ella.   Sjálfstæði   stofnana   yrði   að   skilgreina   betur   eftir   eðli   þeirra   og  

viðfangsefnum.   Eðlismunur   er   á   milli   opinberra   stofnana   svo   sem   milli   þjónustustofnana,  

stjórnvaldsstofnana   eða   eftirlitsstofnana.   Fyrir   vikið   yrði   að   flokka   stofnanir   hins   opinbera  

eftir  eðli  þeirra  og  mynda  stefnu  um  rekstarform  hvers   flokks   fyrir   sig   (Fjármálaráðuneytið  

1993,  10).  

4.6 Stjórnandinn og sveiganleiki í launamálum Skýrsluhöfundar  töldu  að  ástandið  í  launa  og  starfsmannamálum  hins  opinbera,  á  þeim  tíma  

sem  að  skýrslan  var  skrifuð,  einkennast  um  of  af  miðsstýringu.  Slík  miðstýring  kristallaðist   í  

óþarfa  afskiptum  fagráðuneyta  og  fjármálaráðuneytis  af  ákvörðunum  sem  áttu  betur  heima  

26

meðal  stjórnenda  stofnana  og  starfsmanna  þeirra.  Einnig  lýsir  hún  sér  í  því  að  oftar  en  ekki  

voru   ákvarðanir   teknar   af   aðilum   sem   ekki   höfðu   næga   þekkingu   á   þörfum   og   aðstæðum  

opinberra  stofnana  og  ríkisfyrirtækja  en  slíkt  gerði  það  að  verkum  að  oftar  yrðu  gerð  mistök  

innan   stjórnsýslunnar.  Minni  miðstýring   var   einnig   talin   betur   til   þess   fallin   að   skapa   gott  

starfsumhverfi   innan   opinberra   stofnana   og   ýta   undir   frumkvæði   starfsmanna   þeirra  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  10).  

Kjarasamningar   ríkisins  gáfu  mjög   takmarkað  svigrúm  til  þess  að  umbuna   frumkvæði  og  

vel   unnin   störf   sem   og   að   keppa   um   vinnuafl   samkvæmt   skýrslu   fjármálaráðuneytisins.  

Samkvæmt   skýrslunni   yrði   að   auka   sveiganleika   í   launamálum   og   færa   launatengdar  

ákvarðanir  í  auknu  mæli  til  sjálfra  stofnanana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  11).  

Ábyrgð   og   kröfur   til   stjórnenda   opinberra   stofnana   yrði   að   auka  með   auknu   sjálfstæði  

stofnana.   Fyrir   vikið   þyrfti   að   skilgreina   ábyrgð   opinberra   stjórnenda   nánar   sem   og   að  

ráðning   þeirra   yrði   bundin   við   faglegan   og   fjárhagslegan   árangur.   Lagt   var   til   að  

stjórnunarþekking   og   reynsla   yrði   metin   í   auknu   mæli   við   ráðningu   stjórnenda   opinberra  

stofnana.  Samhliða  kröfum  um  aukna  stjórnunarþekkingu  var  lagt  til  að  efla  endurmenntun  

starfandi  stjórnenda  opinberra  stofnana  í  þeim  tilgangi  að  auka  hæfni  þeirra  sem  stjórnendur  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Til   þess   að   þekking   innan   opinberra   stofnana   nýtist   sem   best   var   tekið   fram   í   skýrslu  

fjármálaráðuneytisins  að  tryggja  yrði  hreyfnaleika   í  starfi  og  skapa  skilyrði  þar  sem  að  unnt  

væri  að  skipta  um  stjórnendur  og  færa  þá  á  milli  verkefna  og  stofnana.  Samhliða  því  bæri  að  

hverfa  hægt  og  bítandi  frá  æviráðningum  en  slíkt  ráðningarform  hafði  verið  ráðandi  að  miklu  

leyti  í  opinbera  geiranum.  Í  auknu  mæli  bæri  að  ráða  stjórnendur  tímabundið  og  yrði  ráðning  

bundin   við   tiltekið   svið   opinbera   geirans   fremur   en   tiltekinn   starfstitil   (Fjármálaráðuneytið  

1993,   12).   Með   ofangreindum   breytingum   í   starfsmannamálum   hins   opinbera   yrðu  

mannaskipti  tíðari  og  fyrir  vikið  yrði  að   jafna  starfsskilyrði  stjórnenda   í  einkafyrirtækjum  og  

stjórnenda  opinberra  stofnana  til  þess  að  gera  það  ekki  síður  eftirsóknarvert  að  starfa  sem  

stjórnandi   í   hinum   opinbera   geira   jafnt   og   í   einkageiranum.   Í   kjölfarið   gæti   skapast  

samkeppni  um  hina  færustu  stjórnendur  og  gætu  ríkisfyrirtæki  og  stofnanir  að  því  gefnu  valið  

meðal  hina  færustu  aðila  á  vinnumarkaði  (Fjármálaráðuneytið  1993,  11).  

 

27

4.7 Valfrelsi og samkeppni Þrátt   fyrir   að   Alþingi   og   ráðuneytin   hafi   veigamiklu   eftirlitshlutverki   að   gegna   gagnvart  

stofnunum   hins   opinbera   er   það   einnig   undir   almennum   borgurum   komið   að   veita  

opinberum  stofnunum  aðhald  samkvæmt  skýrslu  fjármálaráðuneytisins.  Opinberar  stofnanir  

yrðu  að  undirbúa  sig   í  auknum  mæli  undir   samkeppni  um  hygli  almennra  borgara  þar   sem  

þeir  gætu  valið  um  þjónustu  fjölbreyttra  aðila.  Fyrir  vikið  myndi  hið  opinbera  þurfa  í  auknu  

mæli   að   koma   til  móts   við   þarfir   borgaranna   rétt   eins   og   tíðkast   á   hinum   frjálsa  markaði  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Í  skýrslunni  eru  kynntar  nokkrar  leiðir  sem  að  fara  má  til  þess  að  kynda  undir  samkeppni  

um  veitingu  þjónustu  sem  er  á  vegum  hins  opinbera.  

Í  fyrsta  lagi  ber  að  nefna  fjárveitingu  sem  að  löguð  yrði  að  þörf  og  eftirspurn  notenda.  Sé  

sú  leið  farin  yrðu  fjárframlög  miðuð  við  þarfir  hvers  notanda  svo  sem  sjúklings  eða  nemanda  

og   endurmetin   reglulega   með   tilliti   til   breyttra   þarfa   eða   aðstæðna   (Fjármálaráðuneytið  

1993,  12).  

Í  annan  stað  telja  skýrsluhöfundar  að  hægt  væri  að  fara  þá  leið  að  veita  borgurum  ávísun  

uppá   tiltekna   þjónustu   sem   þeir   gætu   útleyst   hjá   opinberum   aðilum   eða   meðal   aðila   í  

einkageiranum.  Slík  ávísun  væri  í  raun  greiðsla  sem  að  stofnun  eða  einkaaðili  gæti  innheimt  

af  hinu  opinbera  hafi  hann  veitt  tiltekna  þjónustu  (Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Í   skýrslu   fjármálaráðuneytisins   er   því   haldið   fram   að   hið   opinbera   ætti   að   draga   úr    

veitingu  og   rekstri  þeirrar  þjónustu  sem  að  einkaaðilar  hafa  á   sinni  könnu  og  náð  að  sinna  

með   fullnægjandi   hætti   að   því   gefnu   að   ekki   sé   gengið   á   auðlindir   landsins   né   vegið   að  

hagsmunum  borgarana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  13).  

Til  þess  að  komast  að  því  marki  er  lagt  til  að  ríkið  bjóði  út  starfssemi  á  tilteknum  sviðum.  

Þannig  gæti  ríkið  staðið  í  rekstri  en  falið  einkaaðilum  að  annast  ákveðna  þætti  rekstrarsins.  

Með  góðum  samningum  væri  þannig  hægt  að  draga  úr  kostnaði  hins  opinbera  við  veitingu  

tiltekinnar  þjónustu  án  þess  þó  að  skerða  gæði  hennar  gagnvart  þeim  sem  að  þjónustunnar  

neytir  (Fjármálaráðuneytið  1993,  13).  

Í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  er  einnig  rætt  mikilvægi  þess  að  opinberar  stofnanir  standi  

í  óbeinni  samkeppni  sín  á  milli.  Skýrsluhöfundar  töldu  að  hægt  væri  að  kynda  undir  óbeina  

samkeppni  opinberra  stofnana  með  því  að  taka  upp  opinberan  samanburð  milli   stofnana  á  

árangursþáttum  á   borð   við   einingakostnað,   framleiðni   og   afköst.   Auk   þess   að   kynda   undir  

28

óbeina   samkeppni   opinberra   stofnana   gæti   opinber   samanburður   stofnana   leitt   til  

auðveldunar   við   ákvörðun   fjárveitinga   sem  og   að   ýta   undir   kostnaðarvitund   stjórnenda  og  

starfsmanna  opinberra  stofnana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  13).    

 

4.8 Tilraunir með samningsbundna stjórnun Í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  voru  boðaðar  tilraunir  með  samningsbundna  stjórnun  sem  og  

yrði    kallað  eftir  nauðsynlegum  lagaheimildum  frá  Alþingi  í  þeim  tilgangi  (Fjármálaráðuneytið  

1993,  1).  

Samningsbundin  stjórnun  er  samkvæmt  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  nýtt  samskiptaform  

á  milli  ráðuneyta  og  stofnana.  Hið  nýja  samskiptaform  felur  í  sér  að  tiltekið  fagráðuneyti  og  

fjármálaráðuneyti   gera   samning   við   opinbera   stofnun.   Í   samningi   ráðuneytana   og  

stofnunarinnar  yrði  sú  þjónusta  ýtarlega  skilgreind  og  einnig  yrðu  ákvæði  innnan  samningsins  

um  hversu  mikið  ríkið  greiðir  fyrir  þjónustuna  (Fjármálaráðuneytið  1993,  16).  

Meginhugsun   samningsbundinnar   stjórnunar   er   samkvæmt   skýrslunni   sú   að   veita  

opinberum  stofnunum  aukið  sjálfstæði  eins  og  stefna  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  miðar  að  en  

að  því  gefnu  að  tiltekin  stofnun  hafi  sýnt  fram  á  að  hún  geti  náð  ákveðnum  markmiðum  um  

árangur,   hagræðingu   og   framleiðni.   Umfang   slíkra   samninga   getur   verið   breytilegt   og  

markast  af  einu  tilteknu  verkefnasviði  eða  mörgum.  Í  slíku  samhengi  er  samkvæmt  skýrslunni  

meginreglan  sú  að  því  meira  sjálfstæði  sem  að  stofnun  fær  í  sínum  málum  því  meiri  krörfur  

eru  gerðar  um  árangur.  Slíkir  samningar  yrðu  þannig  líkir  samstarfssamningum  einkaaðila  en  

það   sem   er   óvenjulegt   er   að   samningurinn   er   á   milli   ráðuneyta   og   stofnana  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  16).    

Í   skýrslu   fjármálaráðuneytisins  eru  útlistaðar  þær  árangursvæntingar  sem  höfundar  hafa  

til   samingsbundinnar   stjórnunar.   Í   fyrsta   lagi   töldu   skýrsluhöfundar   að   samningsbundin  

stjórnun  væri  vel  til  þess  fallin  að  auka  framleiðnin  í  stofnunum  hins  opinbera  á  þann  hátt  að  

veita   mætti   meiri   þjónustu   þrátt   fyrir   óbreyttar   fjárveitingar.   Í   öðru   lagi   var   talið   að  

samningsbundin   stjórnun   myndi   bæta   þá   þjónustu   sem   að   stofnun   bæri   að   veita   með  

umfangsmeiri  kröfum  um  árangur.  í  þriðja  lagi  var  því  haldið  fram  að  með  samningsbundinni  

stjórnun   væri   hægt   að   knýja   fram   skipulagsbreytingar   á   starfsemi   opinberra   stofnana   sem  

hefði  það  í  för  með  sér  að  stofnanir  gætu  leyst  verkefni  sín  með  minni  fjárveitingum.  Í  fjórða  

lagi  var  því  haldið  fram  að  með  því  aukna  sjálfstæði  sem  að  opinberar  stofnanir  fengju  með  

29

samningsbundinni   stjórnun  myndu  stofnanir   fá   svigrúm  til  nýsköpunar   í   starfsháttum  og   til  

þróunarverkefna  (Fjármálaráðuneytið  1993,  16-­‐17).    

 

4.9 Hugmyndafræðileg endurspeglun kenninga í stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri

Ljóst   er   að   stefna   Íslenskra   stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   i   ríkisrekstri   á   sér  

hugmyndafræðilegar  rætur  í  kenningarheimi  skynsemiskenninga,  nánar  tiltekið  kenninga  um  

almannaval   og   umboðskenninga.   Einnig   koma   fram   hugmyndir   í   anda   stjórnhyggjunnar   í  

stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri.  

Stefna  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  i  ríkisrekstri  leggur  áherslu  á    agaðri  nálgun  í  

ríkisfjármálum   og   að   minnka   beri   umfang   ríkisrekstrarins   til   þess   að   ná   fram   aukinni  

hagkvæmni  og  skilvirkni  í  opinberum  rekstri  (Fjármálaráðuneytið  1993,  13).    

Slík   sjónarmið   eru   í   samræmi   við   hugmyndir   Niskanen   um   aga   í   ríkisfjármálum,   um   að  

minni   stjórnsýsla   sé   æskileg   og   að   sporna   beri   gegn   offramleiðslu   opinberrar   þjónustu  

(Niskanen  1994,  38-­‐40).  

Samhljómur  er  með  áherslum  í  stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  á  

að   kynda   undir   samkeppni   milli   stofnana   sem   og   einkafyrirtækja   um   veitingu   opinberrar  

þjónustu   sem   og   hugmyndum   um   samningsbundna   stjórnun   og   kenningar   Niskanen   um  

almannaval  (Niskanen  1994,  228).  

Einnig   fer   töluvert   fyrir   slíkum  áherslum   í  umboðskenningum  þar   sem   lögð  er   áhersla   á  

gerð   tímabundinna   þjónustusamninga   við   einkaaðila   og   opinberar   stofnanir   í  

umboðskenningum  (Lane  1997,  290)  

Áherslur   á   aukið   sjálfstæði   og   ábyrgð   stjórnandans   eru   fyrirferðamiklar   í   stefnu  

stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  (Fjármálaráðuneytið  1993,  11).  

Slíkar   áherslur   eru   mjög   í   anda   stjórnhyggju   þar   sem   áhersla   er   lögð   á   hlutverk  

stjórnandans  og  breyttra  stjórnunarhátta  við  umbætur  í  ríkisrekstri  (Ómar  H.  Kristmundsson  

2003,  44).  

Einnig  er   samhljómur  milli   stefnu   stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri  um  

aðskilnað  pólitískra  ákvarðana  og  stjórnsýslulegra  ákvarðana  (Fjármálaráðuneytið  1993,  7).  

 

30

5 Rammafjárlagagerð

Í  stefnu  íslenskra  stjórnvalda  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  frá  árinu  1993  var  talsvert  lagt  upp  úr  

því  að  beita  rammahugsun  við  gerð  fjárlaga  og  var  talið  að  styðjast  ætti  við  rammahugsun  í  

auknu  mæli  við  gerð  fjárlaga  og  fjárhagsáætlana  hins  opinbera  (Fjármálaráðuneytið  1993,  8).    

Þrátt   fyrir  mikla  áherslu  á  að   fjárlagagerð  yrði  þróuð   í   átt   til   rammafjárlagagerðar   í   skýrslu  

fjármálaráðuneytisins  frá  1993  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  var  þegar  hafið  að  gera  

tilraunir  með  setningu  ramma  í  gerð  fjárhagsáætlana  opinberra  stofnana  árið  1992  (Ómar  H.  

Kristmundsson  2003,  81).      

Hér  að  neðan  verða  rakin  þau  helstu  atriði  sem  lagt  er  áherslu  á  við  gerð  rammafjárlaga.  

 

5.1 Rammafjárlagagerð frh. Með  stefnu  stjórnvalda  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  að  leiðarsljósi  var  markvisst  unnið  að  þvi  að  

þróa  fjárlagagerð  í  átt  til  rammafjárlagagerðar  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  81).  

Markmið  rammafjárlagagerðar  er  að  efla  stefnumótunarhlutverk  stjórnvalda  og  tryggja  að  

mörkuð  stefna  komist  til  framkvæmda  og  sé  haldið  til  haga  (Fjármálaráðuneytið  1997,  4)  

Rammafjárlagagerð   felur   í   sér   að   útgjaldarammar   eru   skilgreindir   fyrir   hvern  málaflokk,  

sem   að   heyrir   undir   tiltekið   ráðuneyti.   Með   útgjaldaramma   er   átt   við   það   fjárhagslega  

svigrúm  sem  að  hið  opinbera  hefur   til   eigin   rekstrar  og   verkefna.    Ráðuneytum  er   falið  að  

útdeila   fjármunum   á   milli   þeirra   stofnana   sem   heyra   undir   ráðuneytin   sem   og   aðra  

fjárlagaliði.  Fyrir  vikið  þurfa  því  ríkisstjórn,  Alþingi,  ráðuneytin  og  opinberar  stofnanir  að  taka  

mið  af  þeim  fjármunum  sem  standa  til  boða  á  hverjum  tíma  og  axla  ábyrgð  með  því  að  velja  

á  milli  verkefna  og  forgangsraða  þeim  eftir  mikilvægi  og  áherslum  hins  opinbera  á  hverjum  

tíma  (Fjármálaráðuneytið  1997,  4)  

Með   tilkomu   rammafjárlagagerðar   jókst   fjárstjórnarvald   samhliða   ábyrgð   ráðherra  

fagráðuneytanna   og  má   segja   að   hvert   ráðuneyti   hafi   gerst   eigið   fjármálaráðuneyti   á   sínu  

sviði  (Ríkisendurskoðun  2001,  21).  

 

31

5.2 Áhersla á gerð langtímaáætlana Rammafjárlagagerð  gengur  ekki  einungis  út  á  það  að  vinna  fjárlög  frá  einu  ári  til  annars.  Með  

rammafjárlagagerð   er   áhersla   lögð   á   að   sérstök   langtímaáætlun   fylgi   fjárlögum  hvers   árs   í  

heild   sem  og   fjárhagsáætlunum   stofnana.  Við   gerð   langtímaáætlunar   ber   að   gera   ráð   fyrir  

markmiðssetningu  2-­‐3  ár  fram  í  tímann  (Fjármálaráðuneytið  1997,  4).  

Þegar  útgjaldarammar  eru  settir  ráðuneytum  ber  að  líta  á  og  meta  hvort  að  fjármál  hins  

opinbera   færist   nær   eða   fjær   þeim   markmiðum   sem   að   fram   koma   í   langtímaáætlun.  

(Fjármálaráðuneytið  1997,  4)  

 

5.3 Setning ramma og breytingar Við   upphaf   fjárlagagerðar   komandi   fjárlagaárs   leggja   fagráðuneytin   fram   tillögur   um  

breytingar  á  útgjaldarömmum  til  fjármálaráðuneytisins.  Slíkar  breytingar  taka  mið  af  horfum  

í   fjármálum   hins   opinbera   sem   og   þjóðfélagslegum   horfum   og   fyrri   skuldbindingum   hins  

opinbera.   Þannig   byggir   tiltekinn   útgjaldarammi   undir   eðlilegum   kringumstæðum   á  

útgjaldaramma   síðasta   fjárlagaárs.   Fyrir   vikið   þarf   almennt   ekki   að   endurmeta  

útgjaldaramma  frá  grunni.  Breytingar  á  útgjaldarömmum  verða  fjárlaga  á  milli  en  breytingar  

á   útgjaldarömmum   verða   þó   að   vera   að   frumkvæði   ríkisstjórnarinnar   (Fjármálaráðuneytið  

1997,  4).  

Mikil   áhersla   er   lögð   á   að   í   hverjum   áfanga   fjárlagagerðarinnar   liggi   fyrir   með   skýrum  

hætti  hvaða  rammi  gildi  fyrir  hvert  ráðuneyti  og  hvaða  forsendur  sem  og  útgjaldatilefni  voru  

lögð   fram   til   grundvallar   ákvörðunar   um   útgjaldaramma   innan   ríkisstjórnarinnar  

(Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

Einnig   er   lagt   til   að   ráðuneytin   geri   grein   fyrir   eigin   áætlunum   um   sparnaðaráform   og  

hvernig  þau  muni  bregðast  við  frávikum  ef  til  þeirra  komi  frá  útgjaldarömmum  sem  að  settir  

hafa  verið  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

 

5.4 Samspil fjármálaráðuneytis og fagráðuneyta Fyrir   tíð   rammafjárlaga   sá   fjármálaráðuneytið   nær   alfarið   um   gerð   og   mótun  

fjárlagafrumvarps  (Ríkisendurskoðun  2001,  21).  

32

Rammafjárlög   fela   það   í   sér   að   ábyrgð   og   aðkoma   fagráðuneyta   að   stefnumótun  

ríkisstjórnarinnar   er   aukin.   Það   er   á   ábyrgð   fagráðuneyta   að   forgangsraða   fjármunum   til  

stofnana   innan   setts   ramma   og   fá   í   kjölfar   þess   forgangsröðunarvalds   ríkari   þátt   í  

stefnumótun  hins  opinbera  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

Fyrir   tíma   rammafjárlagagerðar   tíðkaðist   að   opinberar   stofnanir   lögðu   fjárhagsáætlanir  

sínar   til   þess   fagráðuneytis   sem   þær   heyrðu   undir   sem   og   til   fjármálaráðuneytisins.   Með  

tilkomu  rammafjárlaga   tíðkast  að  stofnanir   skili  einungis   fagráðuneyti   fjárhagsáætlun.             Í  

stað   þess   að   fjármálaráðuneytið   sníði   hverju   ráðuneyti   og   hverri   stofnun   tiltekinn  

fjárhagslegan   stakk   útgjaldalið   fyrir   útgjaldalið   tekur   fjármálaráðuneytið   að   sér   að   leiða  

vinnuna   við   fjárlagagerðina.   Fjármálaráðuneytið   samræmir   vinnubrögð   ráðuneytanna   og  

upplýsingaskil  þeirra  um  komandi  fjárlög  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

Í  samhengi  rammafjárlagagerðar  er  einnig  í  verkahring  fjármálaráðuneytisins  að  undirbúa  

stærðaumfang   heildarútgjaldarammans   og   veita   ríkisstjórninni   ráðgjöf   er   sneri   að  

fjárlagaferlinu  og  stefnumótun  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

 

5.5 Ófyrirséð útgjöld í samhengi rammafjárlaga Þegar  fjárlög  eru  unnin  og  sett  ber  að  gera  ráðstafanir  til  þess  að  mæta  óreglubundnum  og  

ófyrirsjáanlegum  útgjöldum.  Ráðuneyti  hafa  þrjú  megintæki  sem  æskilegt  er  að  nota  þegar  

mæta  þarf  slíkum  útgjöldum  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

Í   fyrsta   lagi   ber   að   nefna   að   í   sérstökum   lið   í   umsjón   fjármalaráðuneytisins   eru   veittar  

fjárheimildir   til   þess   að   bæta   stofnunum   þau   auknu   útgjöld   sem   geta   skapast   vegna  

kjarasamninga  eða  verðlagsbreytinga  sem  eru  umfram  þær  fjárveitingar  sem  gert  er  ráð  fyrir  

í  fjárlögum.  Í  annan  stað  ber  að  nefna  að  hverjum  ráðherra  er  veitt  tiltekið  ráðstöfunarfé  sem  

er  til  þess  fallið  að  leysa  rekstrarörðugleika  opinberra  stofnana  eða  aukaverkefna  sem  koma  

á   borð   ráðuneyta   eða   stofnana   innan   fjárlagaársins.   Einnig   hefur   ríkisstjórnin   sem   heild  

ráðstöfunarfé   samkvæmt   fjárlögum   sem   að   nota   ber   ef   að   mæta   þarf   ófyrirsjáanlegum  

útgjöldum  sem  eðlilegra  þykir  að  séu  afgreidd  af  ríkisstjórn  sem  heild  fremur  en  af  einstaka  

ráðuneyti.   Í   þriðja   lagi  ber  að  nefna  að   í  málaflokkum   ráðuneyta  eru  oftar  en  ekki  óskiptir  

fjárheimildaliðir   sem   ætlað   er   að   mæta   útgjöldum   sem   stafa   af   minni   háttar  

rekstrarvandræðum   á   borð   við   afleysingar   starfsmanna   og   fæðingarorlof.   Slíkt   tíðkast   þó  

33

oftast   aðeins   hjá  minni   stofnunum   sem   að   ekki   hafa   burði   eða   svigrúm   til   þess   að  mæta  

ófyrirsjáanlegum  útgjöldum  af  þeim  toga  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

Undir  eðlilegum  kringumstæðum  eiga  ofangreind  úrræði  að  duga  til  þess  að  mæta  ýmsum  

vandamálum   sem   komið   geta   upp   í   rekstri   hins   opinbera   og   á   sama   tíma   haldið  

útgjaldarömmum  óbreyttum  (Fjármálaráðuneytið  1997,  5).  

 

5.6 Fjáraukalög: Þegar allt annað bregst Þegar   þau   verkfæri   sem   stjórnvöld   hafa   til   þess   að   mæta   ófyrirsjáanlegum   útgjöldum  

bregðast   þarf   að   leita   til   Alþingis   eftir   auknum   fjárheimildum  með   fjáraukalögum.   Í   þeim  

tilgangi   að   skjóta   traustum   stoðum   undir   útgjaldaramma   ráðuneyta   hefur   hlutverk  

fjáraukalaga   verið   takmarkað   frá   því   sem   var   fyrir   tíð   rammafjárlagagerðar  

(Fjármálaráðuneytið  1997,  5-­‐6).  

Útgjaldatilefnum  vegna  fjáraukalaga  ber  að  takmarkast  við  fjóra  megin  þætti.  Í  fyrsta  lagi  

ber   að   nefna   breytta   kjarasamninga   og   verðlagsbreytingar   sem   fara   umfram   forsendur  

fjárlaga.   Í   öðru   lagi   ber   að   nefna   lögbundin   og   samningsbundin   útgjöld   sem   að   ríkisstjórn  

sammælist  um  að  verði  ekki  mætt  með  sparnaði  einum  og  sér.  Í  þriðja  lagi  eru  það  mál  sem  

að   snúa   beinlínis   að   efnahagslegum   ráðstöfunum.   Í   fjórða   lagi   ber   að   nefna   ákvarðanir  

ríkisstjórnarinnar  um  ný  verkefni  sem  ekki  er  haldbært  að  fresta  fram  til  næsta  fjárlagaárs  og  

því  innifalið  í  fjárlögum  (Fjármálaráðuneytið  1997,  6).  

 

5.7 Fjárheimildir í lok fjárlagaárs og ráðstöfun þeirra Rammafjárlög   gera   þá   kröfur   á   ráðuneyti   og   stofnanir   þeirra   að   útgjöld   haldist   innan  

fyrirframákveðins  útgjaldaramma.  Í  lok  fjárlagaárs  getur  því  farið  svo  að  opinber  stofnun  skili  

afgangi  eða  tapi.  (Fjármálaráðuneytið2,  bls.6)  

Til  þess  að  stuðla  að  aga  í  fjármálum  hins  opinbera  er  því  haldbært  að  yfirfæra  afgang  eða  

tap  yfir  á  næsta  fjárlagaár.  Þannig  yrðu  stofnunum  sem  skila  afgangi  umbunað  með  auknum  

fjárframlögum   sem   nema   afgangi   stofnunarinna   eftir   síðasta   fjárlagaár   en   dregið   yrði   úr  

fjárframlögum   stofnana   sem   skila   tapi   um   því   er   nemur   tapi   síðasta   fjárlagaárs.  

(Fjármálaráðuneytið2,  bls.6)    

 

34

5.8 Rammafjárlagagerðarferlið Gerð   rammafjárlaga   er   umfangsmikið   ferli   sem   skipta   má   upp   í   sex   áfanga.  

Fjárhagáætlunargerð   ríkisins   kemur   fram   í   fjárlagafrumvarpi   sem   sett   er   fram  á  hverju   ári.      

Sá  fyrsti  stendur  yfirleitt  frá  janúar  fram  í  mars  hvert  ár  og  hefst  á  því  þegar  ráðuneytin  fara  

yfir  útgjaldahorfur   sínar   fyrir  næstkomandi  ár  og   leita  þá  eftir  upplýsingum  og   tillögum   frá  

stofnunum  sem  undir  þau  heyra  um  fjárþarfir  stofnana.  Undir  venjulegum  kringumstæðum  

er   þeirri   vinnu   lokið   í   byrjun   mars   en   um   miðjan   mars   ber   ráðuneytunum   að   skila  

rammatillögum   sínum   til   fjármála-­‐   og   efnahagsráðuneytisins   en   i   kjölfar   þess   fara   fram  

viðræður   milli   fjármála-­‐   og   efnahagsráðuneytisin   og   fagráðuneyta   um   tillögur   að  

heildarútgjaldaramma  fagráðuneytis  (Fjármálaráðuneytið  2012,  6-­‐10).  

Í  byrjun  apríl  hefst  annar  áfanginn  á  því  þegar  fjármála-­‐  og  efnahagsráðherra  leggur  fyrir  

tillögur   um  markmið   í   ríkisfjármálum,   þar  með   talin   heildarútgjöld   ríkisins  með   hliðsjón   af  

tekju  og  útgjaldahorfum  ríkissjóðs,  en  þegar  þær  ákvarðanir  liggja  fyrir  er  farið  í  að  fjalla  um  

breytingar  á  útgjaldarömmum  hvers  ráðuneytis  fyrir  sig  en  þetta  ferli  er  yfirleitt  afgreitt  í  lok  

apríl.  Í  kjölfarið  hefst  þriðji  áfanginn  og  stendur  hann  frá  byrjun  maí  fram  í  miðjan  júní  en  á  

því  tímabili  þurfa  ráðuneytin  að  forgangsraða  verkefnum    innan  sinna  útgjaldaramma  og  ber  

þeim  að  skila  fjármála-­‐  og  efnahagsráðuneytinu  endanlegri  útfærslu  sinni  á  öllum  fjárreiðum  

og  fjárveitingu.  Fjórði  áfanginn  hefst  í  byrjun  ágúst  og  stendur  fram  í  miðjan  september  en  á  

þeim  tíma  vinnur  fjármála-­‐  og  efnahagsráðuneytið  við  lokaútfærslu  fjárlagafrumvarpsins  en  í  

því  felst  meðal  annars  að  reikna  launa  og  verðlagsforsendur  komandi  árs  ásamt  því  að  semja  

greinargerð   frumvarpsins   og   búa   það   til   prentunar.   Í   október   hefst   fimmti   áfangi  

fjárlagaferlisins  á  því  þegar  fjárlagafrumvarpið  er  lagt  fram  til  umfjöllunar  á  Alþingi  og  fer  þá  

fram   fyrsta  umræða  en  þrjár  umræður  þurfa  að   fara   fram  um   fjárlagafrumvarp  eins  og  öll  

önnur   lagafrumvörp.  Önnur  umræða  fer  vanalega  fram  seinni  hluta  nóvember  en  þriðja  og  

síðasta  umræða  ásamt  lokaafgreiðslu  þess  fer  fram  í  fyrri  hluta  desember.   Í  umræðuferlinu  

gefst   þingmönnum   kostur   á   að   koma   skoðunum   sínum   og   gagnrýni   á   framfæri   á   einstaka  

hluta   fjárlagafrumvarpsins   eða   frumvarpið   í   heild   sinni.   Sjötti   áfangi   fjárlagaferilsins   felst   í  

endurskoðun   forsenda   og   viðbrögðum   við   breyttum   útgjaldahorfum   í   formi   fjáraukalaga  

innan  fjárlagaársins  (Fjármálaráðuneytið  2012,  6-­‐10).  

 

35

5.9 Ávinningur af innleiðingu rammafjárlaga og endurspeglun við kenningar og stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri

Innleiðing   rammafjárlaga   leysti   ýmiss   vandamál   sem   einkennt   höfðu   opinberan   rekstur   og  

varð   til   þess   að  gerð   fjárlaga   varð  ekki   eins  þunglamaleg  og  áður   (Ríkisendurskoðun  2001,  

21).  

Með   því   að   leyfa   tilfærslu   fjárheimilda   milli   rekstrarára   eins   og   heimilað   er   í  

rammafjárlagagerð   er   unnið   á   umboðsvanda   sem   lýst   er   í   umboðskenningunni.  

Umboðsvandinn  sem  um  ræðir  er  óskilvirkni  af  margvíslegum  toga,  það  er  að  verkefnum  er  

haldið   til   haga   þrátt   fyrir   að   nytsemi   og   ávinningur   þeirra   svari   ekki   kostnaði.   Tilfærsla  

fjárheimilda  milli  rekstrarára  er  tæki  sem  nota  má  til  þess  að  draga  úr  þáttum  sem  hvetja  til  

óskilvirkni   af   margvíslegum   toga.   Óskilvirkni   er   þannig   refsað  með   lægri   fjárheimildum   er  

nema   tapi   rekstrarársins   á  næsta   fjárlagaári.   Fyrir   vikið  minnka  hvatar   stofnana   til   þess   að  

halda  úti  verkefnum  sem  svara  ekki  kostnaði  í  ávinningi  og  nytsemd  (Lane  2000,  61).  

Gerð   rekstaráætlana   eins   og   tíðkast   við   rammafjárlagagerð   dregur   úr   þörf   fyrir  

miðstýringu,   kemur   sjónarmiðum   fleiri   aðila   að   við   gerð   fjárlaga   og   eykur   yfirsýn   með  

fjármálum  hins  opinbera.  Með  aðkomu  fleiri  aðilar  úr  mismunandi  stigum  stjórnkerfisins  að  

gerð  fjárlaga  er  valdi  dreift  á  fleiri  hendur.  Slík  sjónarmið  um  valddreifingu  samræmast  þeim  

hugmyndum   sem   fram   komu   í   stefnu   stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   í   ríkisrekstri  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  1).  

Í   ljósi   þess   að   áhersla   á   þróun   fjárlaga   í   átt   til   rammafjárlaga   var   einn   af   hornsteinum  

stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  er  haldbært  að  segja  að  innleiðing  

og   framkvæmd   rammafjárlaga   á   Íslandi   samræmist   stefnu   stjórnvalda   um   umbætur   og  

nýskipan  í  ríkisrekstri  eins  og  hún  var  kynnt  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  frá  árinu  1993.    

 

 

 

 

 

36

6 Ný stefna í starfsmannamálum hins opinbera

Áhersla  stjórnvalda  á  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  kallaði  eftir  endurskoðun  og  nýjum  

áherslum   í   starfsmannamálum  hins  opinbera.  Stefna  ríkisstjórnarinnar   í   starfsmannamálum  

var  sett  fram  í  sex  liðum  í  greinargerð  fjármálaráðherra  með  frumvarpi  til  laga  um  réttindi  og  

skyldur  starfsmanna  ríkisins  nr.70/1996  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Megináherslur  stjórnvalda  í  starfsmannamálum  hins  opinbera  voru  eftirfarandi.  

• Valddreifing  samfara  aukinni  ábyrgð.      • Aukinn  sveigjanleiki  í  starfsmannahaldi.    • Einföldun  á  launakerfi  og  aukinn  sveigjanleika  í  launakjörum.      • Auknar  kröfur  um  menntun  og  starfsreynslu.    • Aukið  jafnrétti  milli  karla  og  kvenna.      • Ríkið  og  stofnanir  þess  yrðu  „fyrsta  flokks``  vinnuveitendur  með  því  að  gera  betur  grein  fyrir  skyldum  opinberra  stofnana  og  starfsmönnum  þeirra.  

 Tillaga   að   breyttri   stefnu   stjórnvalda   hafði   verið   samþykkt   í   nóvember   1995   og   var  

frumvarp   til   laga   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   flutt   í   framhaldi   af   þeirri  

stefnumótunarvinnu  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 

6.1 Frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins Árið  1996  lagði  Fjármálaráðherra  Friðrik  Sophusson  fram  frumvarp  til  nýrra  starfsmannalaga,  

lög  70/1996  Lög  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Hinum   nýju   starfsmannalögum   var   ætlað   að   marka   nýja   tíma   og   breyttar   áherslur  

stjórnvalda   í   starfsmannamálum   ríkisins.  Um  var   að   ræða  breytingar   á  hinum   fyrirliggjandi  

lögum   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   frá   árinu   1954   og   má   segja   að   megin  

markmið  lagafrumvarpsins  hafi  verið  þríþætt.  

Í   fyrsta   lagi   var   markmiðið   að   jafna   lögbundin   réttindi   starfsmanna   hins   opinbera   við  

réttindi  launþega  á  hinum  almenna  vinnumarkaði.    

Í   öðru   lagi   var  markmið   lagafrumvarpsins   að   færa   ábyrgð  og   völd   í   starfsmannamálum   frá  

ráðuneytum  til  stjórnenda  opinberra  stofnana  sem  og  að  auka  kröfur  til  þeirra.  

37

Þriðja  markmið  frumvarpsins  var  að  fella  brott  úrelt  ákvæði  úr  gömlu  starfsmannalögunum  

og  færa  önnur  ákvæði  þeirra  í  nútímalegt  horf. (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Frumvarpið   fór   þó  ekki   í   gegn   fyrirstöðulaust   og  mætti  mikilli  mótstöðu  og   gagnrýni   að  

hálfu   stjórnarandstöðunnar   sem   og   utanaðkomandi   hagsmunaaðila   svo   sem   Bandalagi  

starfsmanna  ríkis  og  bæjar   (BSRB).  Eftir  að   frumvarpið  kom  úr  efnahags-­‐  og  viðskiptanefnd  

fylgdu   því   34   breytingartillögur   sem   verður   að   teljast  mjög  margar,   sumar   efnislegar   eftir  

ábendingum  hagsmunaaðila  og  aðrar  tæknilegs  eðlis  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  91).  

 

6.2 Ágrip af efnisþáttum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins

Lögum   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   er   skipt   í   fjóra   hluta.   Sá   fyrsti   tekur   til  

gildissviðs   lagana  ásamt  því   að   innihalda   lagagreinar  um  veitingu   starfa  hjá  hinu  opinbera.  

Einnig   er   að   finna   í   fyrsta   hluta   lagana   lagaákvæði   um   réttindi   og   skyldur   allra   opinberra  

starfsmanna.  Annar  hluti  lagana  gildir  aðeins  um  embættismenn  og  snúa  lagaákvæði  annars  

hluta   lagana   að   því   hvernig   beri   að   skipa   embættismenn,   leysa   þá   frá   störfum   sem   og  

lagaákvæði   um   sérstakar   skyldur   embættismanna   umfram   skyldur   almennra  

ríkisstarfsmanna.   Í  þriðja  hluta   laga  um  réttindi  og   skyldur   starfsmanna   ríkisins  er  að   finna  

ákvæði   sem   snúa  að   ríkisstarfsmönnum  að  undanskildum  embættismönnum,  um   ráðningu  

þeirra  og  starfslok  ásamt  ákvæðum  um  kjarasamninga  og  verkfallsrétt  starfsmanna  ríkisins.  

Fjórði   hluti   lagana   inniheldur   sérákvæði   sem   meðal   annars   snúa   að   réttindum   þeirra  

starfsmanna  ríkisins  sem  ráðnir,skipaðir  eða  settir  voru  í  tíð  eldri  laga  um  réttindi  og  skyldur  

starfsmanna   ríkisins   nr.38/1954   sem   og   lagaákvæðum   sem   snúa   að   gildistöku   lagana   (Lög  

70/1996).  

Hér  að  neðan  verða  nánar   skoðaðar  þær  breytingar  og   sú  þróun   sem  varð  á   lögum  um  

réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   með   lagabreytingunum   1996   til   þess   að   ná   hinu  

þríþætta  megin  markmiði  frumvarpsins.    

 

6.2.1 Horfið frá æviráðningum Með   nýjum   lögum   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   nr.70   1996   var   horfið   frá  

æviráðningum  ríkisstarfsmanna  sem  heimild  var  fyrir  í  gömlu  starfsmannalögunum  frá  1954.  

Með   æviráðningu   var   átt   við   ráðningasamninga   hins   opinbera   sem   að   eigi   kváðu   á   um  

38

gagnkvæman   uppsagnarfrest.   Brotthvarf   æviráðninga   var   í   takt   við   stefnu   stjórnvalda   í  

starfsmannamálum   ríkisins   og   var   horfið   frá   þeim  með   það   að   leiðarljósi   að   jafna   réttindi  

starfsmanna  ríkisins  á  við  réttindi  launþega  hins  almenna  vinnumarkaðar.  Einnig  samræmdist  

sú   aðgerð   stefnu   stjórnvalda   um   að   fá   stjórnendum   meira   svigrúm   og   vald   yfir   eigin  

starfsmannamálum  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Þrátt   fyrir   að   gömlu   starfsmannalögin   frá   1954   heimiluðu   svokallaðar  æviráðningar   var  

lagastoð   fyrir   því   að   ráða   starfsmenn  með  þriggja  mánaða  gagnkvæmum  uppsagnarfresti   í  

lögum  3.   grein   laga  nr.   97/1974  um  eftirlit  með   ráðningu   starfsmanna  og  húsnæðismálum  

ríkisstofnana  (Lög  97/1974).  

Með   stoð   í   lögum   97/1974   hafði   það   aukist   mjög   að   menn   væru   ráðnir   með  

ráðningasamningum   sem   fólu   í   sér   þriggja  mánaða   uppsagnafrest   og   frá   því   að   lögin   tóku  

gildi  1974  hafði  dregið  umtalsvert  út  æviráðningum  innan  stjórnsýslunnar.  Í  ljósi  þess  að  árið  

1996   þegar   starfsmannalögin   voru   endurskoðuð   var   drjúgur   meirihluti   ráðningasamninga  

hins   opinbera   uppsegjanlegir   með   þriggja   mánaða   uppsagnafresti.   Afnám   æviráðninga   í  

lögum  var  til  þess  fallið  að  lögbinda  og  festa  í  sessi  uppsegjanlega  ráðningasamninga  sem  hið  

staðlaða  ráðningaform  í  störf  á  vegum  hins  opinbera  (Ómar  H.  Kristmundsson  2003,  89).  

 

6.2.2 Heimildir stjórnenda opinberra stofnana til þess að ráða starfsfólk Samkvæmt   5.grein   laga   um   réttindi   og   skildur   starfsmanna   ríkisins   ber   ráðherra   að   skipa  

forstöðumenn  þeirra   stofnana   sem  undir   hann  heyra  og   eftir   tilvikum  embættismenn   sem  

starfa   hjá   tiltekinni   stofnun.   5.   grein   lagana   kveður   jafnframt   á   um   að   forstöðumenn  

opinberra  stofnana  hafi  vald  til  þess  að  ráða  starfsmenn  stofnana  (Lög  70/1996).  

Það  að  forstöðumenn  opinberra  stofnana  hefðu  völd  til  þess  að  ráða  starfsfólk  án  beins  

samþykkis   ráðuneytis   voru   nýmæli   sem   var   markvisst   ætlað   að   auka   sjálfstæði  

forstöðumanna  stofnana  í  starfsmannamálum  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 

6.2.3 Breytingar á verksviðum opinberra starfsmanna og tilfærsla í starfi Í   19.   grein   starfsmannalagana   frá   1996   er   kveðið   á   um   að   opinber   starfsmaður   sem   og  

embættismenn  beri  að  verða  við  breytingum  á  störfum  sínum  og  verksviði  sé  þess  óskað  af  

yfirboðurum  hans.  Ef  ósætti  skapast  um  breytta  starfstilhögun  hafi  starfsmaður  þó  kost  á  því  

39

að  segja  upp  starfi  sínu  og  ber  honum  að  tilkynna  forstöðumanni  stofnunar  eða  ráðherra  um  

uppsögn  innan  mánaðar  frá  því  að  breytingar  eru  tilkynntar.  Hafi  slíkar  breytingar  i  för  með  

sér   launaskerðingu   starfsmanns   og   hann   kýs   að   segja   upp   skal   hann   þó   halda   óbreyttum  

launakjörum  út  uppsagnarfrest  eða  skipunartíma  (Lög  70/1996).  

Ekki   var   um   að   ræða   gagngera   breytingu   frá   starfsmannalögunum   frá   1954   en   í   seinni  

málslið   hinna   nýju   laga   voru   tiltekin   dómafordæmi   Hæstaréttar   Íslands   er   byggðu   á  

meginreglum  vinnuréttar  leidd  í  lög  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 

6.2.4 Áminningar starfsmanna og andmælaréttur Áminningar  til  starfsmanna  fyrir  vanrækslu  í  starfi  voru  ekki  nýmæli  í  lögum  70/1996.  Í  gömlu  

starfsmannalögunum   frá   1954   var   kveðið   á   um   að   segja   mætti   starfsmanni   upp   að  

undangenginni  áminningu  að  ákveðnum  skilyrðum  uppfylltum  svo  sem  ef  starfsmaður  hefði  

ítrekað   verið   óstundvís   eða   sýnt   ósæmilega   hegðun   í   starfi.   Áminningin   felur   í   sér   að  

starfsmanni  sé  gefinn  kostur  á  að  bæta  ráð  sitt  og  komi  því  ekki  til  þess  að  hann  verði  leystur  

frá  störfum  (Lög,  38/1954).  

Í   21.   grein   laga   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   frá   1996   er   haldið   í   það  

fyrirkomulag  að  ríkisstarfsmönnum  sé  veitt  áminning  og  gefin  kostur  á  að  bæta  ráð  sitt  áður  

en   til   uppsagnar   kæmi.   Þó   voru   nýmæli   í   hinum   nýju   starfsmannalögum   að   veita   mátti  

starfsmanni   áminningu   fyrir   ófullnægjandi   árangur   í   starfi   sínu   í   þágu   ríkisins.   Það   sem   að  

teldist  til  ófullnægjandi  árangurs  í  starfi  bæri  að  túlka  rúmt  þar  sem  að  árangur  miðast  ekki  

aðeins  við  afköst  heldur  einnig  þátta  á  borð  við  gæði  þeirra  þjónustu  sem  að  starfsmönnum  

ber  að  veita  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Með  hinum  nýju   lögum  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisis  voru  einnig   leidd   í   lög  

nýmæli  um  andmælarétt     sem  ekki  hafði  verið   í  hinum  gömlu  starfsmannalögum  frá  1954.  

Með  andmælarétti  er  átt  við  að  starfsmaður  sem  hlýtur  áminningu  eða  uppsögn  í  starfi  hafi  

kost  á  því  að  koma  sjónarmiðum  sínum  um  málið  á  framfæri  að  því  gefnu  að  skoðanir  hans  

hafi  ekki  komið  fram  áður  eða  ekki  lægju  fyrir  öll  gögn  um  tilurð  áminningar  eða  uppsagnar.  

Þrátt   fyrir   að   meginreglan   um   andmælarétt   hafi   verið   nýmæli   í   lögum   (Frumvarp   til   laga  

70/1996).  

40

Þrátt  fyrir  að  regla  um  andmælarétt  hafi  ekki  verið  í  starfsmannalögunum  frá  1954  hafði  

hún    fest  sig  í  sessi  sem  ein  af  óskrifuðum  meginreglum  stjórnsýsluréttar  og  má  því  ætla  að  

hún  hafi  einnig  gilt  í  starfsmannamálum  hins  opinbera  (Ingibjörg  Þ.  Rafnar  1980,  157-­‐158).  

 Andmælareglan  var  leidd  skriflega  í  lög  ásamt  ásamt  fleiri  meginreglum  stjórnsýsluréttar  

með  tilkomu  stjórnsýslulagana  nr.  37/1993  (Sigurður  Líndal  2002,  353).  

 

6.2.5 Aukin og skýrari ábyrgð forstöðumanna opinberra stofnana 38.   grein   lagana   kveður   á   um   að   ráðherra   beri   að   setja   forstöðumönnum   stofnana  

erindisbréf  þar  sem  sett  eru  fram  helstu  rekstrarmarkmið  stofnunnar  og  verkefni  til  lengri  og  

skemmri  tíma.  Í  annarri  málsgrein  lagana  er  tekið  fram  að  forstöðumenn  beri  ábyrgð  á  því  að  

þær   stofnanir   sem   þeir   stýra   starfi   í   samræmi   við   lög,   stjórnvaldsfyrirmæli   og   fyrrnefnds  

erindisbréfs.   Einnig   er   kveðið   á   um   í   annarri   málsgrein   38.   greinar   að   forstöðumenn   beri  

ábyrgð  á  því  að  útgjöld  og  rekstrarafkoma  þeirrar  stofnunar  sem  þeir  stýra  sé  í  samræmi  við  

fjárlög  og  að  þeim  fjármunum  sem  til  stofnunar  er  útdeilt  sé  varið  á  árangursríkan  máta.  Í  lok  

annarrar  málsgreinar  er   tekið   fram  að  ef  útgjöld  stofnunar   fari   fram  úr  heimildum  fjárlaga,  

verkefnum  stofnunar   sé  ekki   sinnt  eða  að  þjónusta  hennar   teljist  óviðunandi  hafi   ráðherra  

heimild  til  að  veita  forstöðumanni  áminningu  samkvæmt  21.  grein  lagana  eða  leysa  hann  frá  

störfum  hafi  hann  gerst  sekur  um  ítrekaða  eða  stórfellda  vanrækslu  í  starfi  (Lög  70/1996).  

Samkvæmt   athugasemdum   með   frumvarpi   til   laga   70/1996   um   réttindi   og   skyldur  

starfsmanna  ríkisins  var  markmið  frumvarpsins  að  auka  sjálfstæði  forstöðumanna  opinberra  

stofnana   frá   því   sem   áður   tíðkaðist.   Samhliða   auknu   sjálfstæði   forstöðumanna   opinberra  

stofnana  yrði  því  einnig  að  fylgja  aukin  ábyrgð  forstöðumanna  og  auknar  kröfur  til  þeirra  og  

stofnana  sem  þeir  stýra  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 

6.3 Lög um réttindi of skyldur starfsmanna ríkisins í ljósi kenninga Markmið  frumvarps  til  laga  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  deilir  vissum  

einkennum  með  sjónarmiðum  stjórnhyggju.  

Með   lögum  nr.  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  var  miðað  að  því  að  

auka   sjálfstæði   og   ábirgð   forstöðumanna   opinberra   stofnana   frá   því   sem   áður   tíðkaðist  

(Frumvarp  til  laga  70/1996).  

41

Áhersla   lagana   á   stjórnandann   og   ábyrgð   hans   á   sér   samhljóm   í   þeim   áherslum  

stjórnhyggjunnar  á  að  betrumbætt  stjórnsýsla  eigi  að  felast  í  bættum  stjórnháttum  frekar  en  

tækninýjungum,  breyttu  stofnunarskipulagi  eða  stefnumótun  (Pollitt  1998,  47).  

Í  fylgiskjölum  með  frumvarpi  laga  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  er  

kveðið  á  um  að  eitt  af  markmiðum  lagana  sé  að  jafna  réttarstöðu  opinberra  starfsmanna  og  

launþega  á  almennum  vinnumarkaði  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Sjónarmið  um  að   jafna   réttarstöðu  opinberra   starfsmanna  og   starfsmanna  á   almennum  

vinnumarkaði  minnir  óneitanlega  á  þær  forsendur  sem  gengið  er  út  frá  í  stjórnhyggju  um  að  

ekki  sé  eðlismunur  á  stjórnun  opinberra  stofnan  og  stjórnun  einkafyrirtækja.  Þetta  sjónarmið  

endurspeglast   einnig   í   áherslu   lagafrumvarpsins   á   að   auka   sjálfstæði   og   ábyrgð  

forstöðumanna  en  með  því  eru  réttindi  og  skyldur  forstöðumanna  opinberra  stofnana  færð  

nær  því  sem  tíðkast  meðal  stjórnenda  í  einkageiranum  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 

6.4 Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í ljósi stefnu stjórnvalda um umbætur og nýskipan í ríkisrekstri

Stór   hluti   laga   nr.   70/1996   samræmist   stefnu   stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   í  

ríkisrekstri  

Í   fyrsta   lagi   ber   að   nefna   afnám   æviráðninga   en   brotthvarf   lagaákvæða   sem   heimila  

æviráðningar  samræmist  sjónarmiðum  sem  fram  komu  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins.  

Í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  er  sérstaklega  kveðið  á  um  að  hverfa  ber  frá  æviráðningum  

stjórnenda  með  það  að  leiðarljósi  að  tryggja  hreyfanleika  og  endurnýjun  í  starfsmannamálum  

hins  opinbera  (Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Í  samhengi  þess  að  tryggja  hreyfanleika  í  starfsmannamálum  hins  opinbera  ber  einnig  að  

benda  á  19.  grein  laga  nr.  70/1996  sem  kveður  á  um  að  yfirboðaðar  geti  breytt  verksviði  og  

störfum  starfsmanna  en  þau  laganýmæli  samræmast  sjónarmiðum  sem  fram  komu  í  skýrslu  

fjármálaráðuneytisins  um  hreyfanleika  í  starfi  sem  og  sjónarmiðum  um  að  ráðning  opinberra  

starfsmanna   skuli   vera   bundin   við   tiltekið   svið   ríkiskerfisins   fremur   en   tiltekið   starf  

(Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Í   öðru   lagi   ber   að   nefna   5.   grein   laga   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   sem  

kveður   á   um   að   forstöðumenn   opinberra   stofnana   geti   ráðið   starfsfólk   sitt   án   þess   að  

42

ráðuneytið  sem  stofnunin  heyrir  undir  þurfi  sérstaklega  að  samþykkja  ráðningu  að  því  gefnu  

að  ráðningin  samrýnist  heimildum  fjárlaga  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

 Slíkt  samræmist  stefnu  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  þar  sem  kveðið  er  á  um  að  

auka   beri   sjálfstæði   stofnana  með   því   auka   rétt   þeirra   til   ákvarðana   í   eigin   málum   innan  

gefins  starfsramma,  þar  með  talið  málum  er  snúa  að  starfsmannahaldi  (Fjármálaráðuneytið  

1993,  10).  

Í   þriðja   lagi   ber   að   nefna   38.   grein   laga   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   þá  

sérstaklega   aðra   málsgrein   38.   greinar.   Önnur   málsgrein   38.   greinar   kveður   á   um   að  

forstöðumenn   beri   ábyrgð   á   því   að   útgjöld   og   rekstrarafkoma   þeirrar   stofnunar   sem   þeir  

stýra  sé  í  samræmi  við  fjárlög  og  að  þeim  fjármunum  sem  til  stofnunar  er  útdeilt  sé  varið  á  

árangursríkan  máta.  Í  lok  annarrar  málsgreinar  er  tekið  fram  að  ef  útgjöld  stofnunar  fari  fram  

úr   heimildum   fjárlaga,   verkefnum   stofnunar   sé   ekki   sinnt   eða   að   þjónusta   hennar   teljist  

óviðunandi  hafi  ráðherra  heimild  til  að  veita  forstöðumanni  áminningu  samkvæmt  21.  grein  

lagana   eða   leysa   hann   frá   störfum   hafi   hann   gerst   sekur   um   ítrekaða   eða   stórfellda  

vanrækslu  í  starfi  (Frumvarp  til  laga  70/1996).  

Ákvæði   38.   greinar   endurspegla   þau   sjónarmið   sem   höfð   eru   uppi   í   skýrslu  

fjármálaráðuneytisins   um   að   samhliða   auknu   sjálfstæði   opinberra   stofnana   ber   að   gera  

auknar   og   skýrari   kröfur   til   stjórnenda   og   að   ráðning   þeirra   skuli   vera   bundin   kröfum   um  

faglegan  og  fjárhagslegan  árangur  (Fjármálaráðuneytið  1993,  12).  

Í   fjórða   lagi   ber   að   nefna   21.   grein   laga   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna   ríkisins   um  

áminningar  starfsmanna  og  andmælarétt.  Í  21.  grein  laga  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  

ríkisins  frá  1996  er  haldið  í  það  fyrirkomulag  að  ríkisstarfsmönnum  sé  veitt  áminning  og  gefin  

kostur  á  að  bæta  ráð  sitt  áður  en  til  uppsagnar  kemur.    

Áminningakerfið   eins   og   það   kemur   fyrir   í   lögum   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna  

ríkisins   felur   í   sér   að   tvær   stjórnvaldsákvarðanir   þarf   til   þess   að   segja   starfsmanni   upp  

störfum.  

26.   grein   stjórnsýslulaga   kveður   á   um   að   skjóta   megi   stjórnvaldsákvörðum   til   æðra  

stjórnvalds  nema  kveðið  sé  á  um  annað  í  lögum.(Lög  nr.  37/1993)  

Fyrir  vikið  getur  reynst  gífurlega  tímafrekt  og  erfitt  fyrir  forstöðumenn  stofnana  að  segja  

upp  opinberum  starfsmönnum  nema  í  nafni  niðurskurðar  eða  stórfelldra  brota  í  starfi.    

43

Áminningakerfi  af  þessu  tagi  er  því  eðli  máls  samkvæmt  í  berhöggi  við  stefnu  stjórnvalda  

um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  eins  og  hún  kemur  fram  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  

frá  1993.  Sú  stefna  sem  birtist   í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  kveður  á  um  að  stofnanir  eigi  

að  hafa  aukið  sjálfstæði  og  svigrúm  til  athafna  sem  og  að  færa  rekstrarskilyrði  nær  því  sem  

tíðkast  á  almennum  vinnumarkaði  (Fjármálaráðuneytið  1993,  1).  

Aukið  sjálfstæði  forstöðumanna  í  starfsmannamálum  kemur  fram  í  5.  grein  laga  70/1996  

en  að  ákveðnu  marki  grefur  áminningakerfið  undan  því  sjálfstæði  þar  sem  að  forstöðumanni  

er  það  ekki  í  fullvald  sett  hvernig  starfsmannamálum  stofnanarinnar  er  háttað  (Frumvarp  til  

laga  70/1996).  

Áminningakerfið   gengur   einnig   í   berhögg   við   megin   markmið   frumvarps   til   laga   nr.  

70/1996   það   er   að   jafna   lögbundin   réttindi   starfsmanna   hins   opinbera   og   launþega   á  

almennum   vinnumarkaði   en   áminningakerfi   er   ekki   lögbundið   þegar   kemur   að   almennum  

vinnumarkaði  (Frumvarp  til  laga  70/1996).    

Því  er  haldbært  að  fullyrða  að  hluti   laga  nr.  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  

ríkisins   sé   í   samræmi   við   stefnu   stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri   eins  og  

hún  kom  fram  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  frá  árinu  1993  en  áminningakerfið  eins  og  það  

kemur  fram  í  lögunum  er  í  ákveðinni  mótsögn  við  stefnuna.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

44

7 Niðurstöður

Allt   frá  því  að   stefna  um  nýskipan   í   ríkisrekstri   var   tekin  upp  á   Íslandi  hefur  margt  breyst   í  

verklagi  og  áherslum  í  opinberum  rekstri.  Hvort  hið  breytta  verklag  og  áherslur  sem  nýskipan  

í   ríkisrekstri   hafði   í   för   með   sér   hafi   verið   til   góðs   eður   ei   sem   og   hvort   kenningarlegur  

grunnur  hugmyndakerfisins  um  nýskipan  í  ríkisrekstri  sé  traustur  verður  ekki  metið  til  hlítar  í  

þessari  ritgerð.  

Ljóst   er   að   stefna   Íslenskra   stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   i   ríkisrekstri   á   sér  

hugmyndafræðilegar  rætur  í  kenningarheimi  skynsemiskenninga  nánar  tiltekið  kenninga  um  

almannaval.   Einnig   á   stefna   um   umbætur   og   nýskipan   í   ríkisrekstri   sér   rætur   að   rekja   til  

umboðskenninga  sem  og  hugmynda  af  ætt  stjórnhyggjunnar.  

Áhersla  stefnu  stjórnvalda  á  að  stofnanir  hins  opinbera  temji  sér  álíka  fjárhagslegt  aðhald  

og  stjórnunarhætti  og  einkarekin  fyrirtæki  á  sér  samhljóm  í  kenningum  Niskanen  og  Downs  

um  almannaval.  Hugmyndir  sem  fram  komu  í  stefnu  ríkisstjórnarinnar  um  samningsbundna  

stjórnun  ásamt  aukinni  áherslu  á  að  bjóða  út  rekstrarþætti  hins  opinbera  til  einkaaðila  á  sér  

samhljóm   í   umboðskenningum.   Einnig   er   margt   líkt   með   hugmyndum   sem   fram   koma   í  

stefnu  stjórnvalda  um  að  auka  samkeppni  milli  opinberra  stofnana  um  veitingu  þjónustu  og  

sjónarmiða  umboðskenninga  sem  og  kenninga  um  almannaval.  

Stefna   stjórnvalda   um   umbætur   og   nýskipan   í   ríkisrekstri   deilir   einnig   sjónarmiðum  

stjórnhyggjunnar  um  að  skilja  beri  á  milli  stjórnmála  og  stjórnsýslu  sem  og  áherslu  á  breytta  

stjórnunarhætti  sem  forsendur  umbóta  í  ríkisrekstri.  

Rammafjárlagagerð   og   áhersla   á   aga   í   ríkisfjármálum   eiga   samhljóm  með   hugmyndum  

sem  fram  koma  í  kenningum  Niskanen  og  Downs  um  almannaval.  Einnig  er  tilfærsla  fjármuna  

á  milli  rekstrarára  eins  og  heimilt  er  við  gerð  rammafjárlaga  verkfæri  sem  er  vel  til  þess  fallið  

að   sporna   gegn   umboðsvanda   sem   snýr   að   óskilvirkni   af   margvíslegum   toga.   Áhersla   á  

stjórnandann  og  ábyrgð  hans  í  lögum  nr.  70/1996  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins  

á   sér   samhljóm   í   áherslum   stjórnhyggjunnar.   Einnig   er   samhljómur   milli   áherslu   lagana   á    

jafna   réttarstöðu   opinberra   starfsmanna   og   starfsmanna   á   almennum   vinnumarkaði   og  

sjónarmiða  stjórnhyggju.  

Í   upphafi   ritgerðarinnar   var   miðað   að   því   að   svara   þeirri   spurningu   hvort   innleiðing  

rammafjárlagagerðar   og   hin   nýju   starfsmannalög   nr.   70/1996   um   réttindi   og   skyldur  

starfsmanna   ríkisins   samræmdist   þeim   hugmyndum   sem   fram   komu   í   skýrslu  

45

Fjármálaráðuneytisins   um   stefnu   stjórnvalda   um   nýskipan   í   ríkisrekstri   frá   árinu   1993   og  

hefur  höfundur  komist  að  eftirfarandi  niðurstöðu.  

Í   ljósi   þess   að   áhersla   á   þróun   fjárlaga   í   átt   til   rammafjárlaga   var   einn   af   hornsteinum  

stefnu  stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri  er  haldbært  að  segja  að  innleiðing  

og   framkvæmd   rammafjárlaga   á   Íslandi   samræmist   stefnu   stjórnvalda   um   umbætur   og  

nýskipan  í  ríkisrekstri  eins  og  hún  var  kynnt  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  frá  árinu  1993.    

Haldbært   er   að   fullyrða   að   hluti   laga   nr.   70/1996   um   réttindi   og   skyldur   starfsmanna  

ríkisins   sé   í   samræmi   við   stefnu   stjórnvalda  um  umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri   eins  og  

hún  kom  fram  í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  frá  árinu  1993  en  áminningakerfið  eins  og  það  

kemur   fram   í   lögunum   nr.   70/1996   er   í   ákveðinni   mótsögn   við   stefnu   stjórnvalda   um  

umbætur  og  nýskipan   í   ríkisrekstri  eins  og  hún  var  kynnt   í  skýrslu  fjármálaráðuneytisins  frá  

árinu  1993.  

Þrátt  fyrir  að  slíkt  verði  ekki  gert  í  þessari  ritgerð  þætti  höfundi  áhugavert  að  rannsaka  á  

öðrum   vettvangi   að   hve   miklu   leyti   áminningakerfið   og   andmælaréttur   hafa   áhrif   á  

mannauðsmál   hins   opinbera   sem   og   hvernig   sjónarmið   um   réttararstöðu   starfsmanna   og  

sjónarmið   um   sjálfstæði   opinberra   stofnana   í   mannauðsmálum   hafa   áhrif   á   stefnumótun  

ríkisins  er  snýr  að  starfsmannastefnu.  

46

8 Heimildaskrá

Cato.  „William  A  Niskanen:  Former  Chairman  Emeritus  And  Distinguished  Senior  Economist.“  Cato  Institute.  Sótt:  27.  mars  2015.  http://www.cato.org/people/william-­‐niskanen  

Downs,  Anthony  og  Rand  Corporation.  Inside  bureaucracy.  Boston:  Little,  Brown,  1967.  

Downs,  Anthony.  1957.  An  Economic  Theory  of  Democracy.  New  York:  Harper  and  Row.  

Efnahags-­‐   og   viðskiptaráðuneytið.   2011.   Verðtrygginganefnd:   Skýrsla   nefndar   sem   kanni  forsendur  verðtryggingar  á  Íslandi.Reykjavík:  Atvinnuvegaráðuneytið  

Fjármálaráðuneytið.  1993.  Umbætur  og  nýskipan  í  ríkisrekstri.  Reykjavík:  Fjármálaráðuneytið.  

Fjármálaráðuneytið.   1997.   Rammafjárlagagerð:   Nýskipan   í   ríkisrekstri.   Reykjavík:  Fjármálaráðuneytið.  

Fjármálaráðuneytið.  2012.    Fjárlagaferli  stjórnvalda.  Reykjavík:  Fjármálaráðuneytið.  

Forsætisráðuneytið.  1991.  Þjóðhagsáætlun  fyrir  árið  1992.  Reykjavík:  Forsætisráðuneytið.  

Frumvarp   til   laga  um  réttindi  og   skyldur   starfsmanna   ríkisins  ásamt   fylgiskjölum.  Þskj.  650,  372.   mál,   1995-­‐1996.   Vefútgáfa   Alþingistíðinda.   Sótt   1.   apríl   2015.  http://www.althingi.is/altext/120/s/0650.html    

Green,   Donald   P.,   Ian   Shapiro.   1994.   Pathologies   of   Rational   Choice   Theory:   A   Critique   of  Applications  in  Political  Science.New  Haven:  Yale  University  Press.  

Gruening,   Gernod.   2001.   „Origin   and   Theoretical   Basis   of   New   Public   Management“  International  Public  Management  Journal.  4(1):  1-­‐25.  

Heimur.  2005.  „Áratugar  1981-­‐1990.“  Síðast  uppfært  6.  nóvember  2014.  Sótt  5.  apríl  2015.  http://heimur.is/2005/06/10/1981-­‐1990  

Hindmoor,  Andrew.   2004.  New   Labour   at   the  Centre:   Constructing  Political   Space.  Oxford:  Oxford  University  Press.  

Hindmoore,  Andrew.  2010.  „Rational  Choice.“   Í  Theory  and  Methods   in  Political  Science.  3.  útg.  Ritstjórar  David  Marsh  og  Gerry  Stoker,  42-­‐59.  New  York:  Palgrave  MacMillan.  

Ingibjörg   Þ.   Rafnar.   1980.   „Andmælareglan   og   stjórnsýslan.“   Tímarit   Lögfræðinga.   22   (3):  149-­‐160.  

Lane,   Jan-­‐Erik.   1997.  Public   Sector  Reform:  Rationale,   Trends,   and  Problems.   London:   Sage  Publications.  

Lane,  Jan-­‐Erik.  2000.  New  Public  Management.  New  York:  Routledge.  

47

 Lög  70/1996  ásamt  fylgiskjölum  

Lög  nr.  37/1993  

Lög  nr.  38/1954  

Lög  nr.  97/1974  

 Lög  um  réttindi  og  skyldur  starfsmanna  ríkisins,70/1996  

Moe,  Ronald  C.  og  Robert  S.  Gilmour.  „Rediscovering  Principles  of  Public  Administration:  The  Neglected  Foundation  of  Public  Law.“  Public  Administration  Review  55  (2):  135-­‐146.  

Niskanen,  William  A.  1994.  Bureaucracy  and  Public  Economics.  Fairfax:  The  Locke  Institute.  

Ómar  H.   Kristmundsson.   2003.  Reinventing  Government   in   Iceland:   A   Case   Study   of   Public  Management  Reform.  Reykjavík:  Háskólaútgáfan.  

Pollitt,  Christopher.  1998.  „Managerialism  Revisited.“  Taking  Stocks:  Assessing  Public  Sector  Reforms.  Ritstj.  B.  Guy  Peters  og  Donald  J.  Savoie,  45-­‐73.  Montreal:  McGill  –  Queen‘s  University  Press.  

Ransóknarnefnd  Alþingis.   2013.  Skýrsla  Rannsóknarnefndar  Alþingis   um   Íbúðalánasjóð  o.fl.  Reykjavík:   Rannsóknarnefnd   Alþingis   um   Íbúðalánasjóð   o.fl.   samkvæmt   þingsályktun  nr.  3/139  frá  17.  desember  2010.  

Ríkisendurskoðun.   2001.     Fjárlagaferlið:   Um   útgjaldastýringu   ríkisins.   Reykjavík:  Ríkisendurskoðun.  

Ríkisendurskoðun.  2003.    Náðist  árangur?:  Úttekt  á  árangursstjórnun  í  ríkisrekstri.  Reykjavík:  Ríkisendurskoðun.  

Ronald   Regan.   1981.   Innsetningarræða.   The   Ronald   Reagan   Presidential   Foundation   &  Library.   Sótt   28.   mars   2015.  http://www.reaganfoundation.org/pdf/Inaugural_Address_012081.pdf  

Schneider,   S.   C.,   J.   L.   Barsoux   og   G.   K.   Stahl.  Managing   Across   Cultures.   Harlow:   Pearson  Education  Limited.  

Seðlabanki  Íslands.  1975.  Ársskýrsla  1974.  Reykjavík:  Seðlabanki  Íslands.  

Seðlabanki  Íslands.  1985.  Ársskýrsla  1984.  Reykjavík:  Seðlabanki  Íslands.  

Sigurður  Líndal.  2002.  Um  lög  og  lögfræði:  Grundvöllur  laga  –  réttarheimildir.  Reykjavík:  Hið  Íslenzka  bókmenntafélag.  

Styrmir  Gunnarsson.  2012.    Sjálfstæðisflokkurinn:  Átök  og  uppgjör.  Reykjavík:  Veröld.  

Vísir.  1981.  „Örtröð  í  bönkum  fyrir  hádegi  í  gær  vegna  gjaldmiðilsbreytinga.“  3.  janúar.  

48

Weiner,  David  L.  og  Aiden  R.  Vining.  1996.   „Economics.“  The  State  of  Public  Management.  Ritstj.  Donal   F.  Kettl  og  H.  Brinton  Milward.  Baltimore:   The   Johns  Hopkins  University  Press.  

Þjóðviljinn.  1984.  „Samningar!“  31.  október  

Þorvaldur   Gylfason.   2015.   „Óveður   í   aðsigi.“   Vísir.is.   Sótt   3.   apríl   2015.  http://www.visir.is/ovedur-­‐i-­‐adsigi/article/2015703199981    

Ögmundur  Jónasson.  2014.  „BSRB  verkfalli  lýkur  –  fyrir  30  árum.“  Ögmundur.is.  Sótt  5.  apríl  2015.  http://ogmundur.is/annad/nr/7256/