Upload
others
View
7
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY
STRESZCZENIE RAPORTU Z FAZY DIAGNOZY
KONDYCJA I DOBRE PRAKTYKI POMOCY LUDZIOM BEZDOMNYM W SZEŚCIU OBSZARACH: STREETWORKING, PRACA SOCJALNA, MIESZKALNICTWO I POMOC DORAŹNA, PARTNERSTWA LOKALNE, ZDROWIE, ZATRUDNIENIE I EDUKACJA
Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Raport z fazy diagnozy
STRESZCZENIE RAPORTU Z FAZY DIAGNOZY
Kondycja i dobre praktyki pomocy ludziom bezdomnym w sześciu
obszarach: streetworking, praca socjalna, mieszkalnictwo i pomoc
doraźna, partnerstwa lokalne, zdrowie, zatrudnienie i edukacja
materiał opracowany przez grupy eksperckie pod redakcją
Rafała Stenki
Opracowanie streszczenia: Barbara Goryńska-Bittner
2
3
SPIS TREŚCI
Wstęp ……………………………………………………………………………………………....4
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. STREETWORKINGU…………8
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PRACY SOCJALNEJ…………17
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. MIESZKALNICTWA
I POMOCY DORAŹNEJ………………………………………………………………………….27
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PARTNERSTW
LOKALNYCH……………………………………………………………………………………37
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZDROWIA……………………48
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZATRUDNIENIA
I EDUKACJI……………………………………………………………………………………...54
4
WSTĘP
Brak przyzwolenia dla społecznego wykluczania jakiejkolwiek grupy obywateli leży u podstaw
organizacji społeczeństwa obywatelskiego a walka z tym zjawiskiem stanowi jego istotę. Rzecz w tym, by była
to walka bardziej z leżącymi u podstaw systemu przyczynami, niż walka z jego skutkami. O istocie wykluczenia
stanowi przestrzeń między naszymi oczekiwaniami wobec społeczeństwa obywatelskiego a tym, czym ono
faktycznie jest. Chodzi bowiem o to, by groźba społecznego wykluczenia nie oznaczała znalezienia się na
marginesie, na który trafić może każdy, nie tylko ci, którzy nie akceptują zasad systemu.
Jedną z bardziej dotkliwych form wykluczenia społecznego jest niewątpliwie zjawisko bezdomności,
które znalazło się w orbicie zainteresowania partnerów projektu systemowego 1.18 „Tworzenie i rozwijanie
standardów usług pomocy i integracji społecznej” w zadaniu (4) w zakresie standaryzacji pracy z osobami
bezdomnymi w tym: opracowanie modelu „Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności”. Realizatorzy
projektu: eksperci stali ( praktycy rekomendowani przez organizacje partnerskie), eksperci zewnętrzni (praktycy
i przedstawiciele nauki – angażowani na szczególne zapotrzebowanie problemowe) i zespół badawczy (badacze
problematyki bezdomności) w pierwszej fazie projektu (Diagnoza systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce.
Stan aktualny) poruszali się w 6 obszarach diagnostycznych, za produkty których odpowiedzialne były
organizacje partnerskie:
• Streetworging – Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności
• Praca socjalna – Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta
• Mieszkalnictwo i pomoc doraźna – CARITAS Archidiecezji Kieleckiej
• Partnerstwa Lokalne – Sieć Współpracy BARKA
• Zdrowie – Stowarzyszenie MONAR
• Zatrudnienie i edukacja – Stowarzyszenie Otwarte Drzwi.
Bez właściwej diagnozy i bez zindywidualizowanego podejścia sprzyjającego rozwiązaniu istotnych
problemów społecznych, nie można w rzetelny sposób debatować o zmianie sytuacji osób bezdomnych w Polsce
oraz ich postawy wobec tej zmiany. W tej optyce raport z pierwszej fazy projektu (fazy diagnozy) ma
uzmysłowić czytelnikowi, jaka jest polska rzeczywistość owego wsparcia, stanowiąc punkt wyjścia dla
kolejnych faz projektu, mających udzielić odpowiedzi na pytanie: co należy zrobić, by osoby bezdomne miały
poczucie i rzeczywiście były świadomym, uczestniczącym podmiotem zmiany społecznej, a nie tylko owej
modernizacji przedmiotem.
5
Debata bowiem, to coś więcej niż dyskusja. Coś, co przenika życie publiczne, sprawiając że to, co aktualne,
doraźne, nie usuwa z pola widzenia tego, co naprawdę ważne w dłuższej perspektywie.
Tak więc produktem tej fazy jest opracowanie, stanowiące diagnozę systemu wsparcia osób
bezdomnych w Polsce w sześciu wymienionych wyżej obszarach diagnostycznych, uwieńczone odpowiednimi
wnioskami i rekomendacjami, stanowiącymi - w zamierzeniu realizatorów projektu – przesłankę dla
wypracowania w kolejnej fazie projektu (f. modelu) „Modelu GSWB”, czyli kompleksowego zestawu
zalecanych do wdrożenia standardów, których uaktywnienie winno się przyczynić do rozwiązania problemu
bezdomności w Polsce.
Diagnoza problematyki bezdomności ujęta została w Raporcie z Fazy Diagnozy w dwóch częściach:
pierwsza – opracowana przez Zespół Badawczy – stanowi kompleksowe ujęcie problematyki bezdomności w
Polsce w aspekcie skali i charakteru zjawiska oraz analizy jego systemowych i prawnych ram. Drugie,
omówione w dalszej części opracowanie, przygotowane zostało przez Grupy Eksperckie. Trzeci, odrębny
dokument, stanowią wypracowane w fazie diagnozy Rekomendacje dla Fazy Modelu.
Strukturę omawianej diagnozy aktualnego systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce tworzą
rozważania sześciu – wymienionych wcześniej - grup eksperckich uczestniczących w realizacji projektu:
Grupa ekspercka ds. streetworkingu pod przewodnictwem PFWB w Gdańsku, w odpowiedzi na deficyt
opracowań w interesującym ją zakresie, wypracowaną diagnozę stanu opatrzyła stosownymi rekomendacjami,
niezbędnymi dla stworzenia modelu pracy metodą streetworkingu z osobami bezdomnymi, poruszając w
diagnozie istotne dla określenia systemowych i prawnych ram streetworkingu zagadnienia w aspekcie trzech
filarów polityki społecznej (prewencja – interwencja - integracja).
Raport dotyczący pracy socjalnej prowadzonej z osobami bezdomnymi, opracowany przez grupę
ekspertów pod przewodnictwem Zarządu Głównego Towarzystwa Pomocy im. św. Brata Alberta z Wrocławia,
poprzez przegląd statystyk i metod stosowanych w pracy socjalnej skierowanej do osób bezdomnych, ukazał
stopień realizacji pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością. Autorzy
tej części diagnozy skatalogowali usługi świadczone w zakresie pracy socjalnej i zaprezentowali tzw. „dobre
praktyki”, stanowiące przykład nowatorskich rozwiązań w zakresie udzielania wsparcia osobom bezdomnym.
Zdiagnozowane zasoby i obszary deficytowe w pracy socjalnej, występujące na wielu poziomach (profilaktyki,
interwencji i integracji) posłużyły ekspertom do sformułowania stosownych wniosków i rekomendacji.
Kolejną część diagnozy stanowią rozważania ekspertów grupy ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.
Autorzy diagnozy pod przewodnictwem Caritas Archidiecezji Kieleckiej skoncentrowali swoją uwagę na
różnorodności propozycji w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej w kontekście procesu wychodzenia z
bezdomności oraz jego systemowych i prawnych ram. Zebrane przez ekspertów materiały ujęte zostały w
katalogu usług przeznaczonych dla osób bezdomnych w kontekście trzech poziomów likwidacji bezdomności (
prewencji, interwencji, integracji). Posługując się własnym doświadczeniem i dokonując oceny funkcjonujących
6
już standardów usług, autorzy diagnozy zaprezentowali analizę zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i
pomocy doraźnej.
Eksperci grupy ds. partnerstw lokalnych, której pracę monitorowała Sieć Współpracy BARKA, w
swojej diagnozie poddali analizie przyjęte w Polsce rozwiązania systemowe, prawne i modelowe w zakresie
współpracy partnerskiej w rozwiązywaniu problemów społecznych. Szczegółowo przyjrzano się polskim aktom
prawnym i dokumentom strategicznym (poziom krajowy, regionalny i gminny) oraz UE, dokonano też
prezentacji typów i rodzajów współpracy partnerskiej, uporządkowanych zgodnie z typologią przyjętą przez
grupę. Poszczególne typy i rodzaje współpracy partnerskiej zostały opisane jako określone rozwiązania
modelowe i analizowane w kontekście podejmowanych działań w aspekcie prewencji, interwencji i integracji.
Diagnoza zawiera adekwatną do zebranego materiału analizę zasobów i deficytów oraz rekomendacje w zakresie
współpracy partnerskiej w rozwiązywaniu problemów społecznych.
Diagnozę sytuacji osób bezdomnych w odniesieniu do problematyki zdrowia i choroby zawiera kolejna
część raportu z fazy diagnozy, w której eksperci pod przewodnictwem Stowarzyszenia MONAR poddali analizie
usługi i procedury we wspomnianym zakresie. Przeanalizowano: rozwiązania systemowe i prawne, praktyki
działania różnych instytucji istotne ze względu na zdrowie i jakość życia osób bezdomnych, dostępność pomocy
doraźnej w placówkach udzielających wsparcia osobom bezdomnym, wskazując na deficyty kadrowe, finansowe
i lokalowe. Eksperci ujawnili złą sytuację chorych osób bezdomnych, uzależnionych od środków
psychoaktywnych i niepełnosprawnych, których stan zdrowia w wyniku nieprawidłowej współpracy instytucji
odpowiedzialnych za wsparcie osób bezdomnych (ZOZ, instytucje pomocy społecznej, organizacje
pozarządowe) uległ znacznemu pogorszeniu, proponując modyfikację rozwiązań obowiązujących obecnie w
zakresie ochrony zdrowia osób starszych i niepełnosprawnych pozostających w bezdomności.
Ostatnia część diagnozy skoncentrowała uwagę ekspertów grupy ds. zatrudnienia i edukacji
pracujących pod kierunkiem Stowarzyszenia „Otwarte Drzwi” na problemach determinujących stopień i jakość
funkcjonowania osób bezdomnych na rynku pracy. Analizie poddano instrumenty rynku pracy oraz formy
zatrudnienia wspieranego, skierowane do grup najsłabszych na rynku pracy, a w obszarze edukacji – sytuację
kształcenia ustawicznego oraz dostępu do edukacji zawodowej i ogólnej. Opracowana przez ekspertów –
praktyków z obszaru świadczenia pomocy1 - diagnoza, stanowi krytyczną analizę i podsumowanie
funkcjonującego obecnie stanu usług skierowanych do osób bezdomnych.
Omawiany tutaj raport jest pierwszym, zbiorowym opracowaniem praktyków (organizacje
pozarządowe) i teoretyków (przedstawiciele nauki, politycy społeczni), w sposób kompleksowy analizujący
kilkunastoletnie funkcjonowanie systemu polityki społecznej wobec zjawiska bezdomności w Polsce. W jego
ramach skatalogowane zostały doświadczenia, formy pomocy i programy w zakresie: streetworkingu, pracy
socjalnej, mieszkalnictwa, pomocy doraźnej, zdrowia, partnerstwa oraz rynku pracy i edukacji. Uporządkowany
został także katalog strategii, modeli, metod i standardów w zakresie rozwiązywania problemów bezdomności,
1 Nazwiska autorów zamieszczono na zakończenie każdej z opracowanych części Raportu z Fazy Diagnozy
7
w sposób szczególny akcentowano też znaczenie prewencji, interwencji i integracji, jako niezbędnych
elementów rozwiązywania problemu bezdomności.
Na zakończenie warto podkreślić, że prezentowane tu streszczenie, nie ma zastąpić obszernej diagnozy,
lecz stanowić swoisty przewodnik po niej, ułatwiający ogólną orientację w problemach poruszanych i
diagnozowanych przez grupy eksperckie w sześciu obszarach omawianego raportu, ułatwiając Czytelnikowi
poruszanie się w obrębie ważnej i trudnej problematyki. Wprawdzie prezentowane streszczenie pozwala na
orientację w podstawowych problemach bezdomności, jednak zgłębienie każdego z nich, wymaga już uważnej
lektury Raportu z Fazy Diagnozy. Tam też znajdzie Czytelnik słownik najważniejszych pojęć stosowanych w
diagnozach, skonstruowany w sposób maksymalnie skondensowany, dokonanie więc jego streszczenia dla
potrzeb tego opracowania nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. W zaproponowanym Czytelnikowi
streszczeniu Raportu z fazy diagnozy, jego raporty cząstkowe z 6 obszarów systemu wsparcia osób bezdomnych
w Polsce, posiadają podobną strukturę prezentacji: poprzez ramy systemowe i prawne, katalog usług, analizę
zasobów i deficytów prowadzą do stosownych rekomendacji.
8
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY
GRUPY EKSPERCKIEJ DS. STREETWORKINGU
Diagnozę systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce rozpoczyna raport grupy eksperckiej ds.
streetworkingu, prowadzonej i koordynowanej przez Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności
w Gdańsku. Autorzy opracowania skoncentrowali swoją uwagę na pracy z osobami bezdomnymi
przebywającymi i żyjącymi na ulicy, pozostającymi poza systemem pomocy instytucjonalnej2, prowadzonej
przez przygotowanych i przeszkolonych pracowników, na zasadach akceptowanych przez osoby bezdomne, w
ich tempie oraz w oparciu o plan, na który wyrazili zgodę. Treści wypracowane przez grupę ds. streetworkingu
powstały w toku analizy zebranego materiału, doświadczeń z praktyki zawodowej ekspertów, poparte wynikami
badań przeprowadzonych w ponad pięciuset polskich gminach (605 instytucji/organizacji), których głównym
celem było określenie, jak bardzo powszechną metodą pracy z osobami bezdomnymi jest metoda
streetworkingu.
Zebrane w toku procesu diagnostycznego dane, z jednej strony ukazują zapotrzebowanie gmin na pracę
metodą streetworkingu w Polsce, z drugiej zaś określają usługę streetworkingu skierowanego do osób
bezdomnych w Polsce, opisują metodologię, określając jego mocne i słabe strony. Całość rozważań zawartych w
opracowanej diagnozie (jak jest) skoncentrowana została na wypracowaniu rekomendacji (jak być powinno) w
zakresie streetworkingu prowadzonego wśród osób bezdomnych, które stanowić będą podstawę pracy grupy
eksperckiej ds. streetworkingu w kolejnym etapie realizowanego projektu – fazie modelu.
Cel główny, jakim jest określenie stanu zaawansowania pracy metodą streetworkingu prowadzonego z
osobami bezdomnymi oraz skali występowania w Polsce, zrealizowali eksperci poprzez – wyznaczające ramy
tego streszczenia - cele szczegółowe: ukazanie polskich umocowań prawnych, przedstawienie katalogu oraz
stanu zaawansowania pracy metodą streetworkingu w krajach europejskich, analizę zasobów i deficytów oraz
opracowanie rekomendacji w zakresie pracy metodą streetworkingu, prowadzonego z osobami bezdomnymi w
trzech wymiarach (prewencja, interwencja, integracja).
2 Autorzy opracowania streetworking pojmują jako „pracę prowadzoną na ulicy” - jeden z przykładów
metody „outreach” (wyjście – sięganie poza – do).
9
1. Ramy systemowe i prawne oraz instrumenty i narzędzia edukacyjno -zatrudnieniowe
Grupa ekspercka ds. streetworkingu przyznaje, że w zasadzie nie istnieją żadne wyodrębnione ramy
prawne, wokół których zorganizowana jest aktualnie w Polsce praca z osobą bezdomną wykonywana metodą
streetworkingu. Wynika to z faktu, iż zarówno praca metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych, jak i
zawód streetworkera nie są oficjalnie nigdzie zdefiniowane. Ponieważ w sensie formalnym zawód taki nie
istnieje, osoby wykonujące go zatrudniane są na rozmaitych warunkach i rozmaicie nazywanych stanowiskach.
Obowiązki stricte streetworkerskie niejednokrotnie wpisywane są w zakres obowiązków osobom zatrudnianym
na stanowisku, którego nazwa w ogóle na to nie wskazuje (pracownik socjalny, policjant). Autorzy opracowania
zwracają uwagę na to, że brak zawodu pociąga za sobą brak jasno sprecyzowanych wymagań, co w praktyce
przyczynia się do zatrudniania zarówno osób dobrze przygotowanych formalnie (odpowiednie wykształcenie
kierunkowe), jak i osób bez żadnego przygotowania, poza – niejednokrotnie – własnym doświadczeniem
bezdomności.
Powszechnie w użyciu funkcjonuje wiele projektujących definicji. Status prawny streetworkera pracującego
z osobami bezdomnymi, opiera się nieoficjalnie na regulacjach prawnych dotyczących zawodu pracownika
socjalnego (w ramach ustawy o pomocy społecznej), jest także warunkowany ramami projektowymi –
programów realizowanych na wielu szczeblach ( rządowym, wojewódzkim i gminnym). Szczególną uwagę
zwrócili eksperci na wspierający działania streetworkerskie charakter jednego z komponentów Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki. Poddziałania 7.1.1 oraz 7.2.1 jako jedno z finansowanych z funduszy POKL
działań z obszaru aktywizacji społecznej i zawodowej, wskazują rozwój nowych form i metod wsparcia
indywidualnego i środowiskowego na rzecz integracji zawodowej i społecznej, w tym także streetworking.
Autorzy opracowania zwrócili uwagę na to, że działania związane z pracą metodą streetworkingu wśród
osób bezdomnych, realizowane są przeważnie z jednej strony w oparciu o zapisy pociągające za sobą gwarancje
finansowania usługi (gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych, wojewódzkie strategie rozwoju
województw, lokalne programy rozwiązywania problemów bezdomności bądź umowy z urzędami miasta), z
drugiej strony zabezpieczające odpowiednie wsparcie w praktycznej realizacji usługi (porozumienia
wolontariackie oraz porozumienia międzyinstytucjonalne, np. pomiędzy policją, strażą miejską, ośrodkami
pomocy społecznej). Diagnoza w zakresie streetworkingu ujawniła, że streetworkerzy najczęściej zatrudnieni są
na dwóch dominujących stanowiskach: pracownik socjalny oraz opiekun osoby bezdomnej. Zatrudniani są także
na stanowiskach takich jak: ratownik, wolontariusz, , pracownik terenowy, pracownik socjalny ds. bezdomnych,
pracownik uliczny, starszy opiekun, zleceniobiorca, dzielnicowy, outreach-worker oraz wychowawca. Osobnym
obszarem regulacji pracy metodą streetworkingu, nawiązującym w sposób znaczący do trendów tworzenia w/w
„programów autorskich”, jest praca oparta o wypracowane i spisane standardy pracy. Zasadność ich tworzenia,
jak i ich duży walor metodyczny, pokazuje przykład województwa pomorskiego. Opracowany i wdrożony w
ramach realizacji programu „Agenda Bezdomności – Standard Aktywnego Powrotu na Rynek Pracy” przez
Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności standard streetworkingu, uzupełniony „e-
przewodnikiem streetworkingu”, stał się standardem regulującym pracę streetworkerów bezdomności nie tylko
10
w organizacji liderującej w projekcie (Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta Koło Gdańskie), ale
przyjętym i wdrożonym przez inne podmioty z terenu województwa pomorskiego pracujące tą metodą, zarówno
pozarządowe (Stowarzyszenie „Horyzont”), jak i publiczne (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni,
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku).
2. Katalog usług i instytucji
Analiza zebranych materiałów i rezultaty badań przeprowadzonych w ponad pięciuset polskich
gminach, potwierdziła doświadczenia praktyczne ekspertów wskazujące, że głównym powodem wprowadzenia
pracy metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych była konieczność podjęcia działań interwencyjnych. W
tym aspekcie chodzi o dotarcie do tych wszystkich osób wykluczonych, które z różnego rodzaju powodów nie
korzystają, bądź korzystają w sposób okazjonalny z systemu wsparcia. Część informacji uzyskanych od
przedstawicieli badanych organizacji i instytucji związanych z przesłankami wprowadzenia streetworkingu
wskazuje, iż działania takie mogą być pierwszym krokiem do szeroko rozumianej integracji osób bezdomnych,
jak również doskonałą formą motywowania osób do korzystania z pomocy w ogóle.
Dokonując analizy głównych celów streetworkingu, wskazać należy zarówno te odnoszące się do
samych osób bezdomnych (cele jednostkowe: zmniejszenie ryzyka śmierci osób bezdomnych w miejscach
niemieszkalnych, interwencyjna pomoc, ratownictwo; zwiększenie wśród osób bezdomnych wiedzy w zakresie
przysługujących praw i możliwości korzystania z nich; wzbudzenie zaufania i motywacji do korzystania z
pomocy; rozbudzenie i uświadomienie własnych potrzeb; udzielenie wsparcia osobom bezdomnym w zakresie
schronienia, wyżywienia i odzieży; dotarcie z pełną i rzetelną informacją o możliwościach skorzystania z
pomocy; motywacja do zmiany stylu życia), jak również cele odnoszące się do systemu wsparcia osób
bezdomnych (cele instytucjonalne: włączenie osób nieobjętych dotąd działaniami pomocy społecznej do systemu
pomocy instytucjonalnej; zwiększenie możliwości monitorowania i przeciwdziałania zagrożeniom
występującym w środowisku osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością; zwiększenie wśród osób
bezdomnych i zagrożonych bezdomnością dostępności pomocy do nich skierowanej; diagnoza problemu
bezdomności w celu niesienia adekwatnej pomocy; poszerzenie wiedzy na temat miejsc przebywania osób
bezdomnych; udoskonalenie systemu pomocy społecznej dla osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością;
dotarcie do osób, które dotychczas nie korzystały z systemu wsparcia; mediacja klient – system pomocy) oraz do
szeroko rozumianego społeczeństwa (cele społeczne: poprawa bezpieczeństwa mieszkańców; zmiana postaw
społecznych; przełamanie negatywnego stereotypu osoby bezdomnej; edukacja społeczna; budowanie
zintegrowanego systemu współdziałania instytucji pomocowych oraz przedstawicieli społeczności lokalnej;
zwiększenie wrażliwości społecznej na problem bezdomności; przeciwdziałanie żebractwu).
Z przeprowadzonych w Polsce badań socjologicznych wynika, że streetworking skierowany do osób
bezdomnych jest realizowany jedynie przez 4,5% badanych organizacji/instytucji. Warto zwrócić uwagę na to,
iż co dziesiąta z nich (11,12%) planuje w najbliższym czasie kontynuować bądź rozpocząć pracę z osobami
11
bezdomnymi metodą streetworkingu (w szczególności w przypadku gmin miejskich). Większość
organizacji/instytucji realizujących streetworking skierowany do osób bezdomnych realizuje go przez cały rok
(ok. 2/3 organizacji), jedna czwarta przebadanych instytucji/deklaracji wskazuje, że prowadzi streetworking
jedynie w okresie zimowym.
Spośród organizacji/instytucji, które pracują metodą streetworkingu wśród osób bezdomnych połowa
wskazuje na potrzebę zatrudnienia większej ilości streetworkerów. Z przeprowadzonych badań wynika, że w
zdecydowanej większości przypadków streetworker nigdy nie pracuje sam (2/3 odpowiedzi). Z
przeprowadzonych przez grupę badań wynika, że połowa z badanych instytucji/organizacji deklaruje, iż
streetworker pracuje w godzinach nocnych a prawie 2/3 również w weekendy. Biorąc pod uwagę liczbę godzin
przepracowanych przez streetworkera w biurze i „w terenie” można stwierdzić, że zgodnie ze specyfiką pracy
streetworkera, zdecydowana większość pracy wykonywana jest w miejscu przebywania osób bezdomnych. Czas
i charakter pracy streetworkera ma ścisły związek z formą zatrudnienia. Dominującą formą zatrudnienia jest
umowa o pracę (ponad 50%), na drugim miejscu wymieniano wykonywanie pracy streetworkerskiej bez
jakiejkolwiek umowy (ok. 25%). Warto wskazać, że część organizacji realizuje streetworking skierowany do
osób bezdomnych na zasadzie umów cywilno-prawnych (umowa o dzieło oraz umowa zlecenie), jak również
porozumień o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych. Przyglądając się obszarowi, na którym swoją pracę
wykonują streetworkerzy, możemy powiedzieć, że w niektórych przypadkach ogranicza się on do konkretnych
dzielnic, centrum miasta, do konkretnych miejsc publicznych (np. okolice dworca, wzdłuż rzek), w innych zaś
przypadkach organizacje/instytucje wskazują na obszar całej aglomeracji miejskiej.
Analiza sposobu finansowania streetworkingu skierowanego do osób bezdomnych ujawnia, że istnieją dwa
główne źródła finansowania pracy metodą streetworkingu: środki gminy (jeśli są to są one bardzo stabilne) oraz
własne środki organizacji (również wsparcie otrzymywane w ramach realizowanych projektów unijnych,
wsparcie mniej stabilne, często pozostające bez dalszej kontynuacji po zakończonym projekcie).
Wśród organizacji/instytucji prowadzących streetworking dla osób bezdomnych są takie, które wskazują, iż
„dobrym” streetworkerem jest osoba, która w swoim życiu doświadczyła problemu bezdomności i przeszła
proces reintegracji społeczno-zawodowej. Taka wizja pracy nazywana bywa roboczo „nurtem
samopomocowym”. Stoi ona niejako w opozycji do „zawodowej” wizji usługi – usługi realizowanej przez osoby
o wysokich kwalifikacjach formalnych (odpowiednie wykształcenie kierunkowe, wyposażonych w trakcie
szkoleń w odpowiednie umiejętności praktyczne. Taka rozpiętość podejścia do kwalifikacji personelu
doprowazila z czasem do powstania kolejnego, tzw. nurtu realizacji streetworkingu (obok „zawodowego” i
„samopomocowego”) - nurtu „mieszanego”, polegającego na tworzeniu zespołów złożonych z odpowiednio
wykształconych pracowników instytucji i osób z doświadczeniem bezdomności.
W kwestii kwalifikacji streetworkera można stwierdzić, że obecnie w Polsce nie istnieją żadne wymagania
formalne do wykonywania pracy metodą streetworkingu, jak również nie ma jednolitych wymagań
nieformalnych. Jedynie instytucje zatrudniające streetworkera na stanowisku pracownika socjalnego wymagają
odpowiednich kwalifikacji formalnych. W przypadku organizacji pozarządowych, większą wagę przywiązuje się
do posiadania odpowiednich predyspozycji psychospołecznych (odporność na stres, wytrzymałość
12
psychofizyczna, dojrzałość emocjonalna, otwartość, itp.) niż do formalnego wykształcenia. Różnorodne są
również narzędzia stosowane przez streetworkera w pracy. Należą do nich telefon komórkowy, ulotki i materiały
informacyjne oraz materiały biurowe. Do częstych narzędzi wykorzystywanych przez streetworkera należy
również zaliczyć plecak, latarkę, apteczkę lekarską oraz odpowiednią odzież i identyfikatory.
Analiza dokumentacji wykorzystywanej przez streetworkera wykazała, że zdecydowana większość
organizacji/instytucji w sposób regularny prowadzi dokumentację pracy streetworkera. Najczęściej są: to plan
działania, karta kontaktu z osobą bezdomną (opis sytuacji spotkania z osobą bezdomną), raporty dzienne/raporty
z dyżurów jak również notatki służbowe ze spotkań. Pozostała część nie prowadzi takiej dokumentacji w ogóle,
bądź prowadzi ją w sposób nieregularny. Duże znaczenie w pracy streetworkera ma także prowadzenie
monitoringu oraz ewaluacji jego pracy i osobistego rozwoju.
Jednym z głównych zadań przygotowywanej diagnozy było określenie katalogu usług świadczonych
poprzez pracę metodą streetworkingu, skierowanych do osób bezdomnych w Polsce zarówno w wymiarze
prewencji, jak i interwencji oraz integracji osób bezdomnych. Pracując w środowisku przebywania osób
bezdomnych streetworker tworzy pierwsze ogniwo pomocy, które - w sprzyjających okolicznościach - może
okazać się ostatnim ogniwem koniecznym do zmiany sytuacji życiowej klienta. Streetworking skierowany do
osób bezdomnych jest szczególną formą profilaktyki i interwencji - mało inwazyjną, uwzględniającą możliwości
i poziom gotowości klienta do zmiany, oferującą pomoc w odpowiednim czasie, zwiększającą bezpieczeństwo i
szanse osób wykluczonych na zmianę sytuacji życiowej. Streetworking prowadzony w środowisku osób
bezdomnych może też być elementem wsparcia z obszaru reintegracji. Taka sytuacja ma miejsce, kiedy
streetworker pracuje z klientem w oparciu o indywidualny plan i świadczy pomoc wykorzystując elementy pracy
socjalnej w środowisku, edukacji, poradnictwa, pracy motywacyjnej oraz asystowania.
3. Analiza deficytów i barier
Dla prawidłowej oceny skuteczności usługi społecznej, jaką jest streetworking, eksperci dokonali analizy
deficytów i zasobów pracy prowadzonej tą metodą, realizowanej wśród osób bezdomnych w Polsce.
• zasoby
Do mocnych stron streetworkingu, zorientowanego na osoby bezdomne zaliczono:
- brak barier w rozwoju pracy metodą streetworkingu,
- możliwość swobodnego stworzenia standardu pracy metodą streetworkingu realizowanego wśród osób
bezdomnych oraz jego sprawdzenia,
13
- możliwość tworzenia mapy miejsc niemieszkalnych oraz lokalnych partnerstw i porozumień na rzecz działań
podejmowanych na rzecz osób bezdomnych,
- docieranie do większej liczby miejsc, intensyfikacja wychodzenia w teren, lepsze rozeznanie terenu,-
- funkcjonowanie na terenie kraju kilku metodologii i programów pracy z osobami bezdomnymi metodą
streetworkingu;
• deficyty
Za zdecydowanie słabe strony realizowanego w Polsce streetworkingu skierowanego do osób
bezdomnych członkowie grupy eksperckiej uznali:
- brak bezpośrednich uregulowań prawnych dotyczących pracy metodą streetworkingu, zwłaszcza w ustawie o
pomocy społecznej,
- brak stabilności zatrudnienia,
- brak wystarczającej ochrony prawnej osoby pracującej na ulicy,
- dowolność w interpretacji przepisów i aktów prawnych,
- brak jednolitej, ogólnopolskiej standaryzacji pracy metodą streetworkingu
- incydentalność umieszczania programów streetworkingowych w gminnych strategiach rozwiązywania
problemów społecznych oraz w innych dokumentach lokalnych
- ograniczona/utrudniona możliwość finansowania programów streetworkingowych ze środków publicznych (np.
projekty systemowe),
- nikłe zainteresowanie finansowaniem programów streetworkingowych ze środków europejskich (np. POKL
- brak ciągłości finansowania ze względu na finansowanie projektowe.
Na poziomie realizacji samej usługi wskazać należy, że niektóre usługi realizowane metodą pracy
streetworkingu realizowane są na niskim poziomie profesjonalizacji, bez oparcia i w sposób niespójny,
nieadekwatny do potrzeb samych osób bezdomnych, w oderwaniu od jakiejkolwiek metodologii czy istniejących
standardów. Wiele zastrzeżeń członkowie grupy eksperckiej wysuwają pod kątem braku jednolitych, ustalonych
kompetencji streetworkera, w związku z czym streetworkerzy są różnorodnie przygotowywani do pracy.
Wskazali też wyraźne deficyty w zabezpieczeniu niezbędnych narzędzi służących do wykonywania pracy
metodą streetworkingu (odpowiedniej do pogody odzieży roboczej oraz dodatkowego wyposażenia
14
wynikającego ze specyfiki pracy, narzędzi związanych z monitoringiem, ewaluacją, superwizją pracy
streetworkera, niewystarczającą liczbę profesjonalnych szkoleń).
4. Rekomendacje
Rozpoznanie i analiza zasobów i deficytów w zakresie prowadzenia pracy metodą streetworkingu
skierowanego do osób bezdomnych, wypracowane zostały na bazie polskich doświadczeń w zakresie realizacji
streetworkingu skierowanego do osób bezdomnych, zdobytych przez takie organizacje jak Towarzystwo pomocy
im. św. Brata Alberta w Gdańsku, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie czy Stowarzyszenie
„Otwarte Drzwi” w Warszawie3. Działania te pozwoliły autorom na opracowanie wniosków, które stały się
przesłanką dla sformułowania adekwatnych rekomendacji. Są to rekomendacje natury prawnej oraz te, które
odnoszą się w sposób bezpośredni do samej pracy metodą streetworkingu.
Do głównych propozycji natury prawnej zaliczono:
− stworzenie jednolitego, ogólnopolskiego standardu pracy metoda streetworkingu z osobami
bezdomnymi,
− wyodrębnienie streetworkingu z osobami bezdomnymi jako specjalistycznej metody w pracy socjalnej;
− określenie statusu zawodowego osoby pracującej metodą streetworkingu z osobami bezdomnymi,
− doprecyzowanie wymagań dotyczących kwalifikacji i obowiązkowych szkoleń dla streetworkerów
pracujących z osobami bezdomnymi;
− rozważenie konieczności prowadzenia rejestru streetworkerów pracujących z osobami bezdomnymi;
− rozważenie konieczności opracowania i wprowadzenia narzędzi określania skali zapotrzebowania na
streetworkerów pracujących wśród osób bezdomnych;
− regulacje dotyczące finansowania pracy metodą streetworkingu, realizowanego wśród osób
bezdomnych.
W zakresie pracy metodą streetworkingu, realizowanego wśród osób bezdomnych zarekomendowano:
− konieczność wprowadzenia zapisów dotyczących pracy metodą streetworkingu w krajowych
strategiach, jak również w lokalnych programach wojewódzkich i gminnych (możliwość systemowego
sposobu finansowania streetworkingu, możliwość zapewnienia bądź utrzymania stabilności działań
streetworkera pracującego wśród osób bezdomnych);
3 Działalność tych organizacji i instytucji w zakresie pracy z osobami bezdomnymi podejmowanej na ulicy w
sposób szczegółowy omówiona została w p. 4 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. streetworkingu.
15
− tworzenie kompleksowych programów pracy outreach skierowanych do osób bezdomnych, prowadząc
działania systematycznie, planowo, profesjonalnie, kierując ofertę pomocy do osób o różnym poziomie
zaangażowania i motywacji, tworząc sieć współpracy;
− podejmowanie przez streetworkera działań całorocznych;
− zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu pracy, streetworker nie powinien pracować w terenie sam;
− ilość streetworkerów pracujących na danym terenie powinna być adekwatna do jego wielkości, oraz
nasilenia zjawiska. Ważne jest, żeby streetworkerzy pracowali według określonej i spisanej metodologii
dostosowanej do konkretnych realiów danego miasta/terenu/problemu/grupy odbiorców;
− zatrudnianie streetworkerów w ramach umów zapewniających stabilność i bezpieczeństwo
zatrudnienia;
− wprowadzenie jednolitej nazwy dla stanowiska pracy osób pracujących metodą streetworkingu wśród
osób bezdomnych;
− zasadność odbywania specjalistycznych szkoleń przed rozpoczęciem pracy (staż) oraz systematyczne
doskonalenie swoje umiejętności w trakcie pracy;
− ustalenie na poziomie krajowym jednolitego minimalnego zakresu kompetencji, jakie powinien
posiadać streetworker, aby mógł podjąć efektywną pracę z osobami bezdomnymi w środowisku ich
przebywania;
− opracowanie minimum programowe szkoleń/kursów dla kandydatów na streetworkerów pracujących
wśród osób bezdomnych;
− upowszechnianie wiedzy o pracy metodami outreach szkolnictwie kształcącym przyszłych
pracowników służb społecznych;
− prowadzenie systematycznej dokumentacji pracy w terenie przez streetworkera;
− tworzenie ogólnopolskiej bazy danych organizacji pracujących metodą streetworkingu z rozróżnieniem
na odmienne grupy docelowe tychże projektów.
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ
DS. PRACY SOCJALNEJ
Przeciwdziałanie społecznemu wykluczeniu, szczególnie w obszarze zjawiska bezdomności, wymaga
aktywnej polityki społecznej i wielu sprawnych instrumentów. Należy do nich niewątpliwie praca socjalna,
pojmowana w aspekcie upodmiotowienia i wzmacniania poprzez aktywizację społeczną i zawodową biernych
dotąd odbiorców świadczeń socjalnych. Wdrażanie aktywnej polityki społecznej wymaga zatem
16
profesjonalizmu, zmiany dotychczasowego sposobu myślenia o pomocy społecznej i pracy socjalnej, otwartości
na współpracę i organizacyjnej elastyczności.
Eksperci grupy ds. pracy socjalnej podjęli badania i poddali analizie aktualny stan świadczenia pracy
socjalnej na rzecz osób bezdomnych w Polsce w sytuacji niedostatku opracowań w tym zakresie, ponieważ
dotąd publikowane dane odnosiły się jedynie do grup osób marginalizowanych w rozumieniu ogólnym. Analiza
zebranego materiału zaowocowała stosownymi wnioskami, które w zamyśle ich autorów – winny przyczynić się
do reorientacji świadczenia pracy socjalnej z działań skupionych na osobie bezdomnej, w kierunku wsparcia
osób bezdomnych w ich środowiskach lokalnych.
Celem głównym raportu było przedstawienie stopnia realizacji pracy socjalnej świadczonej na rzecz
osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością. Cel ten osiągnięto poprzez zebranie danych i informacji na
temat zakresu i form pracy socjalnej, stosowanych na poziomie profilaktyki, interwencji i integracji w
placówkach sektora publicznego i pozarządowego. Realizując cel główny poprzez cele szczegółowe, autorzy
opracowania zaprezentowali wybrane definicje pracy socjalnej. Dokonali przeglądu metod wykorzystywanych w
pracy socjalnej ze szczególnym uwzględnieniem ich przydatności do pracy z osobami bezdomnymi. Podjęli też
eksperci próbę usystematyzowania wiedzy w zakresie systemowych i prawnych uwarunkowań realizacji pracy
socjalnej, poddając akty prawne szczegółowej analizie dla uwypuklenia kontekstu świadczenia pracy socjalnej
na rzecz osób bezdomnych zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Poprzez prezentację usług w
zakresie pracy socjalnej świadczonej zarówno przez pracowników socjalnych, jak i będących w ofercie
placówek pomocowych, starali się uporządkować i skatalogować usługi w zakresie pracy socjalnej adresowanej
do osób bezdomnych, oraz zaprezentować „dobre praktyki”, które – zdaniem autorów raportu – są przykładem
nowatorskich rozwiązań w zakresie udzielania pomocy osobom bezdomnym.
.
1. Ramy systemowe i prawne do świadczenia pracy z osobami bezdomnymi
Istotą prowadzonej w tym zakresie analizy było zidentyfikowanie ram systemowych i prawnych,
stanowiących podstawę do świadczenia usług w postaci pracy socjalnej na rzecz osób bezdomnych. Ustalono, że
cel i zakres pracy socjalnej regulują: Deklaracja Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. (art.22), Ustawa z
dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Rezolucja Rady Europy nr 16 (67) a etyczne standardy
postępowania w pracy socjalnej określa Kodeks Etyczny Polskiego Towarzystwa Pracowników Socjalnych.
• ramy systemowe i prawne do świadczenia pracy socjalnej w oparciu o wytyczne europejskie
Przynależność Polski do Unii Europejskiej i Rady Europy obliguje ją do wypracowania modelu
aktywnej polityki społecznej odpowiedzialnej za jakość życia obywateli w aspekcie aktywnych działań na rzecz
17
przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Model ten winien opierać się na fundamencie praw
społecznych i socjalnych, stanowiących podstawę systemu aktywnej polityki społecznej (której ważny element
stanowi pomoc społeczna, w tym: praca socjalna) zawartych w:
- Zrewidowanej Karcie Społecznej Rady Europy
- Karcie Podstawowych Praw UE (art. 34),
- Traktacie o funkcjonowaniu UE (art. 151 i 153).
Dokumenty te stanowią fundament systemu aktywnej polityki społecznej, Odpowiednie zapisy w nich
zawarte stanowiły podstawę krajowych regulacji prawnych:
- Zrewidowanej Strategii Spójności Społecznej z 31 marca 2004 r. (priorytety: walka z wykluczeniem
społecznym i ubóstwem w aspekcie prewencji i „leczenia”, unikanie stygmatyzacji osób wymagających
specjalnej opieki, aktywne uczestnictwo beneficjentów, podjęcie działań o dostęp wszystkich członków
społeczeństwa do praw społecznych zawartych w Europejskiej Karcie Społecznej z 18.10.1961 r., ratyfikowanej
przez Polskę w 2005 r., szczeg. w zakr. art.: 13 i 14 );
- rekomendacji Komitetu Rady Ministrów dla państw członkowskich UE w sprawie pracowników socjalnych z
dnia 17 stycznia 2001 r. W rekomendacjach ujęto pracę socjalną jako inwestycję w przyszły dobrobyt Europy,
wskazując na potrzebę wdrożenia stabilnych podstaw prawnych działań pracowników socjalnych,
umożliwiających integrację beneficjentów usług z świadczącymi usługi i społecznościami lokalnymi, ze
szczególnym akcentem na korzystanie z usług zawodowych pracowników socjalnych.
• ramy systemowe świadczenia pracy socjalnej na poziomie krajowym
Obligacja do uwzględniania europejskich regulacji prawnych przy konstruowaniu podobnych regulacji
na poziomie krajowym znalazła swój wyraz w dokumentach
- „Polska 2030 – wyzwania rozwojowe” (akcent na aktywne formy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
oraz wsparcie osób i grup narażonych na marginalizację poprzez pomoc w integracji);
- Strategia Polityki Społecznej 2007 – 2013 (towarzyszy realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-
2013; cel: zbudowanie zintegrowanego systemu polityki społecznej poprzez wdrażanie kompleksowych
programów uwzględniających specyfikę wsparcia grup i osób zagrożonych wykluczeniem społecznym;
integracja osób bezdomnych poprzez instytucje zatrudnienia i budownictwa socjalnego, w tym poprzez
utworzenie Centrów Integracji Społecznej, profesjonalizacja służb społecznych i zwiększenieliczby
pracowników socjalnych);
- Krajowy Program - Zabezpieczenie Społeczne I Integracja Społeczna na lata 2008 – 2010 (akcent na rozwój
ekonomii społecznej jako instrumentu wsparcia aktywizację osób wykluczonych, w tym bezdomnych). W
18
ramach tego programu powstał Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa
Socjalnego ale nie został przyjęty);
- Program Operacyjny Kapitał Ludzki przyjęty 7.09.2007 r. (podniesienie jakości pracy jednostek
organizacyjnych pomocy społecznej, szansa na wdrażanie projektów związanych z rozwijaniem nowych metod
pracy socjalnej, w tym także z bezdomnymi, poprawa dostępu do zatrudnienia, rozwój nowych form i metod
wsparcia indywidualnego i środowiskowego: centra aktywizacji zawodowej, animacji lokalnej, streetworkingu,
coachingu i treningu pracy);
- Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (zdefiniowanie pojęcia osoby bezdomnej, nałożenie na
gminy obowiązku opracowywania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych,
nakłada na gminy obowiązek udzielenia schronienia, zapewnienia posiłku i niezbędnego ubrania, wypłaty
zasiłków celowych i okresowych, wsparcie poprzez indywidualne programy wychodzenia z bezdomności);
- Rozporządzenie ministra Polityki Społecznej z 19 kwietnia 2005 r. (jednolity wzór kontraktu socjalnego jako
narzędzia pracy pracownika socjalnego);
- Rozporządzenie ministra Polityki Społecznej z 2. 08.2005 r. .(w sprawie specjalizacji w zawodzie pracownik
socjalne; określa zakres, zasady programowe i kierunki specjalizacji zawodowej, w tym także pracy socjalnej z
wychodzącymi z bezdomności)
- Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z dnia 13. 06. 2003 roku (zasady zatrudnienia socjalnego, również osób
bezdomnych)4.
2. Katalog usług w zakresie pracy socjalnej
Posługując się przykładami wybranych podmiotów świadczących pomoc osobom bezdomnym, autorzy
opracowania uporządkowali i sporządzili katalog usług w zakresie pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób
bezdomnych poprzez opis stanu (charakterystyka danych), jego ocenę (analiza zasobów i deficytów w zakresie
usług realizowanych przez instytucje i organizacje) i konkluzję oceniającą (wnioski i rekomendacje w aspekcie:
systemowym, metodologicznym i praktycznym).
W procesie diagnozowania ustalono, że dla rozpoznania faktycznego stanu pracy socjalnej
świadczonej na rzecz osób bezdomnych, należy wprowadzić zasadę różnicującą podmioty oferujące usługi ze
względu na: zasięg działania (ogólnopolski, lokalny), sektor działania (publiczne i niepubliczne, rodzaj/typ
placówki (pogotowia socjalne, punkty interwencyjne, łaźnie i pralnie, kuchnie, jadłodajnie, punkty wydawania
posiłków, ogrzewalnie, noclegownie, schroniska, domy dla osób bezdomnych, hostele, wspólnoty/osady,
4 Wymienione ustawy i rozporządzenia omówione zostały szczegółowo w p. 3 diagnozy grupy i eksperckiej ds.
pracy socjalnej.
19
mieszkania wspierane, świetlice, kluby, Kluby Integracji Społecznej, Centra Integracji Społecznej, Ośrodki
wsparcia i Centra Usług Socjalnych, Ośrodki Pomocy Społecznej).
Analizę przeprowadzono uwzględniając podmioty, które kierowały swoją ofertę do osób bezdomnych i
prowadziły minimum 3 placówki pomocowe. Wyjątek stanowił dobór tzw. „dobrych praktyk” realizowanych
przez podmioty prowadzące mniejszą ilość placówek.
Proces diagnostyczny rozpoczęto od wyboru placówek udzielających pomocy osobom bezdomnym,
następnie wybrano podmioty, które prowadzą dane placówki oraz celowo-losowo województwa. Wybór
placówek świadczących usługi dla osób bezdomnych obejmował 2 poziomy: samorządowy (MOPS-y, GOPS-y,
MOPR-y, ROPS-y) i pozarządowy (fundacje, stowarzyszenia, organizacje kościelne). Posługując się metodą
ilościowo-jakościową, skatalogowano podmioty świadczące usługi dla osób bezdomnych ze względu na zasięg
działania i typ placówki5.
Diagnozie poddano 105 podmiotów: 12 o zasięgu ogólnopolskim i 93 o zasięgu lokalnym z 9
województw (warmińsko-mazurskie, zachodnio-pomorskie, pomorskie, śląskie, dolnośląskie, świętokrzyskie,
wielkopolskie, małopolskie i mazowieckie).
W celu zgromadzenia potrzebnych danych w procesie diagnostycznym posłużono się metodą ilościowo-
jakościową, wykorzystując odpowiednie techniki (wywiad, analiza treści dokumentów) i stosowne narzędzia
(tabele diagnostyczne, karty „dobrych praktyk”, źródła pisane, dane urzędowe, sprawozdania z realizacji zadań).
Podczas prowadzenia prac diagnostyczno-badawczych napotkano na następujące bariery: utrudniony
kontakt ze średnią kadrą kierowniczą organizacji samorządowych oraz zasłaniającymi się „brakiem czasu”
przedstawicielami organizacji pozarządowych. Organizacje i instytucje przejawiały niechętny stosunek do
próby określenia deficytów i zasobów realizowanej pracy socjalnej z osobami bezdomnymi, szczególnie w
aspekcie 3 jej wymiarów (profilaktyki, interwencji, integracji), chętniej odnosząc się do wizji przyszłych
rozwiązać, niż faktycznie realizowanej przez nie pracy socjalnej. Niechętnie też udostępniano ekspertom dane
liczbowe, argumentując brakiem ich wyszczególnienia w statystykach w interesujących ekspertów aspekcie.
Pomimo powyższych trudności, ekspertom powiodła się próba uzyskania waloru reprezentatywności
badanej próby, ponieważ w każdym z województw pozyskano dane z wszystkich rodzajów placówek. Na
podstawie uzyskanych danych stworzono zarys diagnozowanego obszaru, jako zapis zbiorczy w formie dwóch
tabel charakteryzujących katalog najczęściej świadczonych usług osobom doświadczającym bezdomności w
zakresie pracy socjalnej6. We wspomnianych tabelach w zależności od przyjętego kryterium podziału,
naniesione zostały w poszczególnych kolumnach właściwe dane. W pierwszej uwzględniono typy
analizowanych placówek, ich liczbę, zestawienie proponowanych ofert pomocowych oraz katalog usług w
5 Szczegółowy opis w tabelach 10 i 11 w omawianym raporcie z fazy diagnozy grupy eksperckiej ds. pracy
socjalnej 6 Patrz: tab. 12 (Katalog usług świadczonych w zakresie pracy socjalnej na rzecz osób bezdomnych) Raportu z
Fazy Diagnozy
20
zakresie pracy socjalnej. W drugiej dokonano podziału katalogu usług w danych placówkach względem trzech
wymiarów polityki społecznej (prewencji, interwencji i integracji) oraz form pracy socjalnej.
Podmioty takie jak: OPS, MOPS, MGOPS, MOPR, ROPS nie prowadzące placówek pomocowych, ni
e były diagnozowane pod kątem prowadzonych działań, ponieważ zgodnie z ustawą, praca socjalna zlecana jest
– w ramach zadań własnych gmin – organizacjom pozarządowym. Autorzy opracowania nie traktują
sporządzonego przez siebie katalogu usług w zakresie pracy socjalnej jako katalogu zamkniętego dla danego
typu placówki, lecz jako zbiorczy zapis najczęściej świadczonych przez te placówki usług. Pojęcia zastosowane
w obu tabelach i katalogu usług (praca socjalna, formy pracy socjalnej, filary polityki społecznej, poziomy
oddziaływania, katalog usług) wyjaśnione zostały w punkcie 4 diagnozy grupy eksperckiej ds. pracy socjalnej
oraz w zamieszczonym w Raporcie z Fazy Diagnozy „słowniku najważniejszych pojęć”.
Zgromadzone informacje uprawniają – zdaniem ekspertów - do stwierdzenia, że praca socjalna
świadczona na rzecz osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością jest zróżnicowana nie tylko ze względu na
grupę odbiorców, ale również ze względu na rodzaj placówki, w obrębie której jest realizowana. Ponadto, że
względu na specyfikę lokalną oraz brak jednoznacznych standardów, działania na wszystkich poziomach
oddziaływania niejednokrotnie powielają się, niezależnie od typu placówki. Na tę sytuację wpływają różnorodne
czynniki zewnętrzne: rodzaj współpracy z władzami samorządowymi, zasady przyjęte przez zarządy
poszczególnych podmiotów oraz liczba placówek o konkretnym profilu na danym obszarze i ich rodzaj. Analiza
zbiorcza zebranego na potrzeby diagnozy materiału wykazała, że placówki wspierające osoby bezdomne
proponują przede wszystkim usługi o charakterze ratowniczo-opiekuńczym, co nie prowadzi do
usamodzielnienia osób bezdomnych.
Eksperci uznali długotrwałą pomoc materialną w postaci wyłącznie świadczeń, jako pomoc
nieefektywną, uzależniającą jej odbiorców, prowadzącą do bezradności i postaw roszczeniowych. Taki sposób
udzielania wsparcia uznano za jeden z elementów pracy socjalnej, jednak bez aktywizujących programów
wsparcia osób bezdomnych zdecydowanie niewystarczający, bowiem po zabezpieczeniu podstawowych potrzeb
egzystencjalnych (interwencja) niezbędne są usługi z zakresu integracji. Pozostałe filary polityki społecznej,
takie jak profilaktyka i integracja według dokonanej analizy postrzegane są tylko z perspektywy interwencji lub
w ogóle nie są obecne w działaniach. Najbardziej zaniedbanym poziomem oddziaływania uznano etap
zapobiegania. Pomoc doraźna traktowana jest jako główne narzędzie zapobiegania bezdomności, a jedynym
elementem rozwiązywania problemu bezdomności jest zatrudnienie i aktywizacja zawodowa. Eksperci zwrócili
też uwagę na zróżnicowanie metod pracy socjalnej ze względu na typ placówki. Coraz częściej zauważalne jest
zastosowanie innowacyjnych metod pracy z osobami bezdomnymi, wynikające z zastosowania instrumentów
aktywnej integracji.
Za niepokojący uznano natomiast fakt, że spośród 517 przeanalizowanych placówek niewiele z nich
monitoruje efekty własnych działań w zakresie pracy socjalnej. Eksperci przyglądając się sposobom
prowadzenia pracy socjalnej w badanych placówkach uznali za niezbędne, cykliczne przeprowadzanie ewaluacji
pracy oraz prowadzenie statystyk dotyczących odbiorców usług, co pozwoliłoby na orientację w skali problemu.
Szczególnie zaakcentowali zależność prowadzących pracę socjalną od modelu współpracy zaproponowanego
21
przez lokalną jednostkę OPS (oddelegowanie pracownika socjalnego przez OPS lub zatrudnienie przez
organizację pozarządową) oraz niepokojącą praktykę, iż na jeden typ placówki przypada mniej, niż ½ etatu
pracownika socjalnego.
Analiza zebranego materiału ujawniła, że usługi w zakresie pracy socjalnej wykonywane są nie tylko
przez osoby będące pracownikami socjalnymi. Celem dokonania adekwatnego opisu tej sytuacji, dokonano
podziału pracy socjalnej ze względu na wykonawcę usług (praca socjalna o charakterze formalnym i
nieformalnym), a następnie dokonano podziału pracy socjalnej nieformalnej biorąc pod uwagę poziom
oddziaływania i rodzaj zachodzących relacji.
Specyfika pracy z osobami bezdomnymi wymaga częstokroć podejmowania zróżnicowanych działań,
stąd do jej wykonywania angażowane są osoby, które wykonują czynności pomocowe, wpisujące się w ramy i
definicje pracy socjalnej (praca socjalna o charakterze nieformalnym), mimo iż nie posiadają wykształcenia
zgodnego z polskim ustawodawstwem w tym zakresie. Taka jest praktyka, którą stopniowo należałoby
ukierunkować na pracę wykonywaną przez osoby o odpowiednich, zgodnych z ustawa o pomocy społecznej
kwalifikacjach i kompetencjach w tym zakresie.
W omawianym opracowaniu dokonano również prezentacji tzw. „dobrych praktyk”, którą uznano za
przydatną dla charakterystyki diagnozowanego obszaru7. W tym celu wypracowano zestaw kryteriów
pozwalających na ich wyodrębnienie (kryterium: skuteczności, uniwersalności, kompleksowości,
innowacyjności i kreatywności)8. Analizy dokonano z uwzględnieniem różnorodności przyczyn i uwarunkowań
bezdomności badanej populacji pod względem możliwie całościowego charakteru prowadzonych działań oraz
zastosowania innowacyjnych metod w pracy z bezdomnymi9.
Autorzy opracowania szczególną uwagę skupili na nowych koncepcjach pracy socjalnej, które pełnią
istotną rolę w procesie (re)integracji społecznej i zawodowej ludzi bezdomnych, gdyż nowe koncepcje pracy
socjalnej odgrywają niebagatelną rolę w procesie reintegracji społecznej i zawodowej ludzi bezdomnych.
Złożony proces wychodzenia z bezdomności wymaga bowiem pracy socjalnej opartej na oddziaływaniu
kompleksowym (oddziaływującym na wszystkie sfery życia człowieka), konsolidacji działań wielu specjalistów,
monitorowania postępów, wspierania i motywowania, wskazywania ścieżek rozwoju i wdrażania programów
usamodzielnienia.
Stosowane w polskiej praktyce dwie metody współczesnej formy indywidualnej pracy nad rozwojem
człowieka (monitoring społeczny i coaching) wydają się (na przykładzie dobrych praktyk) dobrą odpowiedzią na
pytanie o efektywność pracy z osobami bezdomnymi, ponieważ bazują głównie na pracy doradcy (mentora,
coacha), dzielącego się z podopiecznymi swoim doświadczeniem, wspierając ich w drodze do usamodzielnienia.
7 Za dobre praktyki uznano takie, które proponują optymalne sposoby wykonywania pracy w celu uzyskania jak
najlepszych rezultatów. 8 Szczegółowy opis kryteriów w p. 4.3 omawianej Diagnozy
9 W p. 4.3Diagnozy zapoznać się można z opisem „dobrych praktyk: Tow. Pomocy Potrzebującym „Przystań”.
Pogotowie Socjalne Dla Osób Trzeźwiejących w Gdańsku, NZOZ Izba Chorych Stow. Monar w Warsawie,
Stow. Pomocy Wzajemnej „Być razem”. Centrum Edukacji Socjalnej w Cieszynie.
22
Te nowe w Polsce metody współgrają z europejskim trendem pracy z osobą wykluczoną społecznie, poprzez
zastąpienie zinstytucjonalizowanych form wsparcia zindywidualizowanym podejściem do osób wykluczonych
społecznie, w tym bezdomnych. Skuteczność tych metod wykazała analiza „dobrych praktyk”10
. Prezentowane
metody (jobcoaching, akompaniowanie, lifecoaching, mentoring, asystowanie) choć różne, są wyrazem
holistycznego podejścia do problemu bezdomności poprzez zindywidualizowane wsparcie bezdomnych. Inną
formą pracy socjalnej jest rzecznictwo praw prowadzone w interesie osób bezdomnych pod kątem ich
aktywności w życiu społecznym (m.in. Projekt „Rzecznik Osoby Bezdomnej”- Koło Gdańskie TPBA). Za jedną
z bardziej skutecznych metod pracy socjalnej uznali eksperci metodę streetworkingu, opartą na bezpośrednim
kontakcie z osobą bezdomną na ulicy, ze względu na jej elastyczność pozwalającą na uwzględnienie zasobów i
potrzeb klienta tej usługi. Praca w środowisku pozainstytucjonalnym, bliskim osobie wspieranej, stanowi punkt
wyjścia do dalszych działań nakierowanych na jej reintegrację społeczną i zawodową.
Opisane w diagnozie metody i formy współpracy socjalnej nie wyczerpują wprawdzie spektrum
możliwości, jednakże są dowodem na to, że modernizacja dociera do systemu pomocy społecznej. Orientacja w
funkcjonowaniu tak wielu różnorodnych metod, skłoniła autorów opracowania do zaproponowania dla pracy z
osobami bezdomnymi osobnej metodologii i standardów postępowania w pracy socjalnej.
3. Analiza zasobów i deficytów w obszarze pracy socjalnej z osobami bezdomnymi
Analiza zebranego materiału pozwoliła na określenie zasobów jakimi dysponują podmioty świadczące
usługi dla osób bezdomnych i deficytów, ograniczających świadczenie pracy socjalnej.
• zasoby
Wymienione w omawianej części raportu zasoby koncentrują się na:
- wiedzy, potencjale i doświadczeniu organizacji pozarządowych pracujących w obszarze bezdomności,
- pracy wolontariusz oraz kadry o interdyscyplinarnych kwalifikacjach,
- umiejętnościach wypracowywania i wdrażania nowych metod i narzędzi oraz pozyskiwania środków na ich
finansowanie,
10
Anakizie poddano „dobre praktyki”: Asystentura (Ośrodki Pomocy Społecznej, Ośrodki Pomocy Rodzinie,
Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie w całej Polsce [Poznań, Bydgoszcz, Elbląg, Olsztyn, Częstochowa,
Kraków, Sopot, Gańsk, Gdynia, Koszalin]; Jobcoaching (Fundacja Pinel Polska – Kraków); metoda
towarzyszenia-akompaniowanie (Caritas Kielecka, Zarząd Główny TPBA i partnerstwo „Wyprowadzić na
prostą”); Lifecoaching (Stow. Na Rzecz Bezdomnych Dom Modlitwy AGAPE, metoda wypracowana w
ramach Projektu „Pobudka Uśpionych”); metoda asystowania(Koło Gdańskie TPBA, PFWB – metoda
wypracowana w ramach projektu „Agenda Bezdomności”).
23
- stosowaniu niestandardowych metod, znacznie wykraczających poza ramy ustawy;
• deficyty
Zidentyfikowanymi deficytami w zakresie świadczenia pracy socjalnej są:
- nieodpowiedni sposób finansowania pracy socjalnej (niskie nakłady finansowe ograniczające możliwość
świadczenia usług innych niż osłonowe, brak jasnych zasad finansowania działań w 3 obszarach
(profilaktyki, interwencji, integracji), niewłaściwy system finansowania i kontraktowania miejsc w
noclegowniach),
- połączenie sytemu świadczeń socjalnych ze świadczeniem pracy socjalnej,
- zastępowanie pracy socjalnej udzielaniem świadczeń socjalnych o charakterze materialnym i rzeczowym
(działanie utrudniające prowadzenie pracy socjalnej na innych poziomach niż interwencja),
- słaba współpraca interesariuszy na rzecz osób bezdomnych,
- określanie potrzeb podopiecznych stosownie do możliwości finansowych placówki,
- powielanie zadań w różnych placówkach (standardowy pakiet usług dla każdego, miast
zindywidualizowanego),
- zróżnicowanie placówek i migracja osób bezdomnych,
- świadczenie nieodpłatnej pracy przez mieszkańców placówki na rzecz jej utrzymania oraz uzupełnianie
braków kadrowych w placówkach przez populację bezdomnych,
- niski wskaźnik zatrudnienia pracowników socjalnych w placówkach dla bezdomnych,
- przeciążenie pracowników socjalnych (zbyt duży obszar i zakres pracy pracowników socjalnych),
- brak standardów świadczenia pracy socjalnej i metodyki pracy z osobami bezdomnymi.
- kierowanie do placówek dla osób bezdomnych ofiar przemocy, oraz osób starszych i przewlekle chorych i
niedostosowanie do ich potrzeb pracy socjalnej.
- świadczenie pracy socjalnej ze względu na typ placówki a nie profil klienta,
4. Wnioski i rekomendacje
• wnioski
Praca socjalna, jako narzędzie aktywnej polityki społecznej pełni ważną rolę w obszarze
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, w tym bezdomności. Jednak przepisy które regulują działania w
tym obszarze nie są spójne i nie gwarantują kompleksowego, skutecznego rozwiązywania problemów
społecznych. W sytuacji braku ogólnopolskiej strategii rozwiązywania problemu bezdomności i jasno
sprecyzowanych zasad finansowania działań w obszarach: profilaktyki, interwencji i integracji sprawia, że
większość gmin w Polsce nie jest w stanie sprostać temu trudnemu zadaniu.
W obowiązującym systemie pomocy społecznej rola pracy socjalnej jest marginalizowana na rzecz
świadczeń doraźnych i osłonowych a świadczenia materialne i rzeczowe nie są instrumentem wspierającym
24
pracy socjalnej, lecz głównym filarem udzielania pomocy osobom bezdomnym. Nie ma ogólnopolskiej polityki
ukierunkowanej na reintegrację osób bezdomnych, uwzględniającej wielowymiarowość tego problemu i
możliwość stosowania rozwiązań systemowych a podmioty polityki społecznej nie współpracują ze sobą, co
powoduje, że udzielane wsparcie ma charakter jednowymiarowy i nie jest skoncentrowany na usamodzielnianiu
się jednostek.
Wdrażanie aktywnej polityki wymaga profesjonalizmu, zmiany dotychczasowego sposobu myślenia o
pomocy społecznej i pracy socjalnej, a także otwartości na współpracę i elastyczności.
• rekomendacje
W oparciu o powyższe wnioski autorzy omawianej diagnozy sformułowali stosowne rekomendacje do
stworzenia standardu odpowiedniego dla skutecznego przeciwdziałania i rozwiązywania problemu bezdomności:
- oddzielenie systemu świadczeń socjalnych od świadczenia pracy socjalnej;
- zmiana systemu finansowania świadczenia pracy socjalnej i dystrybucji środków
w gminach w kierunku aktywnego wpierania osób bezdomnych. Konieczne jest zwrócenie uwagi gmin, iż
finansowanie pracy socjalnej jest ich równie ważnym obowiązkiem, co zapewnienie świadczeń osłonowych
(schronienie, posiłek, odzież, leki itp.);
- opracowanie standardu usług w zakresie świadczenia pracy socjalnej z uwzględnieniem specyfiki pracy z
osobami bezdomnymi. Praca socjalna świadczona na rzecz osoby bezdomnej powinna być realizowana w sposób
kompleksowy, według określonego standardu, oraz profilowana ze względu na typ klienta, a nie ze względu na
typ placówki, w której klient się aktualnie znajduje;
- utworzenie standardu świadczenia pracy socjalnej powinno być związane
z wypracowaniem narzędzi, które pozwolą mierzyć rezultaty i prowadzić ewaluację skuteczności
podejmowanych działań w zakresie pracy socjalnej;
- kobiety doświadczające problemu przemocy nie powinny być umieszczane w placówkach dla osób
bezdomnych, z uwagi na nieadekwatny charakter pracy socjalnej. Powinny być kierowane do ośrodków
specjalizujących się w pomocy ofiarom przemocy;
- pracownik socjalny w placówce dla osób bezdomnych powinien ściśle współpracować ze środowiskiem
lokalnym, tworząc tym samym system wsparcia dla osób bezdomnych.
- formy pracy socjalnej powinny być zależne i dostosowane do sytuacji osoby bezdomnej i wykorzystywać w jak
największym stopniu jej zaangażowania w proces wychodzenia
25
z bezdomności. Praca socjalna z osobą bezdomną powinna być oparta o wykorzystanie jej zasobów w procesie
aktywizacji, tak by nie była ona biernym biorcą pomocy.
- praca socjalna powinna być traktowana, jako proces zaplanowanych i zespołowych działań obejmujących
wszystkie niezbędne i możliwe dla danej sytuacji formy i metody pracy.
- podstawą pracy socjalnej pracownika socjalnego jest diagnoza środowiska, w którym pracuje oraz diagnoza
sytuacji klienta;
- działalność pracownika socjalnego powinna być wspierana przez specjalistów właściwych dla sytuacji osoby
bezdomnej, a w szczególności przez psychologa i terapeutę z uwagi na problem uzależniania osób bezdomnych.
W tym celu pracownik socjalny powołuje zespoły interdyscyplinarne.
- W celu zwiększenia skuteczności i efektywności pracy socjalnej świadczonej na rzecz osób bezdomnych zaleca
się tworzenie sieci oparcia na rzecz klienta. Sieć oparcia rozumiana jako współpraca partnerów społecznych na
rzecz reintegracji społecznej osób bezdomnych;
- podstawą współpracy z osobą bezdomną jest kontrakt socjalny; w przypadku pracy
z osobą bezdomną, jako obligatoryjne powinny być realizowane wielostronne kontrakty pomiędzy
podopiecznym i np. opiekunem, psychologiem. Celem tych uzgodnień jest kompleksowe oddziaływanie na
wszystkich poziomach pracy socjalnej w kierunku stopniowego wychodzenia z bezdomności. Udzielanie
wsparcia powinno zakładać stały monitoring postępu podopiecznego;
- podmioty oferujące pomoc osobom bezdomnym powinny ze sobą obowiązkowo współpracować, by tworzyć
spójny i komplementarny program usług adresowany do osób bezdomnych. Podmioty powinny mieć dostęp do
informacji nt. dotychczas uzyskanej pomocy przez daną osobę, po to, by nie powielać działań w zakresie pracy
socjalnej;
- praca podopiecznych w placówkach powinna się odbywać na zasadzie włączania ich
w cykl życia placówki, by mieli oni poczucie sprawstwa i własnej aktywności na rzecz dobra własnego i
współmieszkańców. Nieodpłatna praca w placówce powinna być jednym z elementów planu pracy socjalnej z
klientem, a nie podstawą utrzymywania placówki. Osoby bezdomne nie powinny sprawować pewnych funkcji
ani pracować jako opiekunowie w placówkach, z uwagi na brak odpowiedniego przygotowania;
- zawód pracownika socjalnego powinien być wysoko sprofesjonalizowany. Jego wykonywanie powinno
wynikać z nabytej wiedzy, umiejętności i predyspozycji osobistych. Osoby wykształcone lub kształcące się w
tym kierunku powinny mieć możliwość specjalizacji w zakresie pracy socjalnej z osobą bezdomną. W trakcie
kształcenia pracownika socjalnego wskazane jest odbycie praktyki w podmiotach (sektora publicznego i
pozarządowego) specjalizujących się w pomocy osobom bezdomnym;
- konieczne jest opracowanie i wdrożenie metodyki pracy socjalnej z osobami bezdomnymi oraz uspójnienie
definicji pracy socjalnej;
26
- konieczne jest opracowanie ogólnopolskiej strategii rozwiązywania problemu bezdomności, która będzie
uwzględniać świadczenie pracy socjalnej na poziomie profilaktyki, interwencji i integracji zarówno przez
podmioty sektora publicznego jak i pozarządowego. Strategia powinna określać mechanizm finansowania usług
w zakresie pracy socjalnej oraz wskazywać na obowiązek współpracy pomiędzy podmiotami działającymi w
obszarze bezdomności na poziomie zarówno krajowym, jak i lokalnym.
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ
DS. MIESZKALNICTWA I POMOCY DORAŹNEJ
Mimo, iż zjawisko bezdomności staje się coraz większym problemem społecznym w Polsce, wiedza o
możliwościach jego minimalizowania na poziomie praktyki pomocy społecznej ogranicza się najczęściej do
skąpych informacji na temat przyczyn wchodzenia w bezdomność oraz funkcjonowania instytucji świadczących
wsparcie osobom bezdomnym. Deficyt rozwiązań systemowych, brak jasno określonych standardów organizacji
placówek wsparcia oraz świadczonych przez nie usług, nie sprzyja odpowiedniej współpracy władz
samorządowych z organizacjami samorządowymi, najczęściej udzielającym osobom bezdomnym pomocy. Nie
znaczy to, że nie podejmowano prób opracowania stosownych standardów, jednak mimo kilku udanych
przedsięwzięć, miały one zasięg jedynie lokalny11
.
W tej części diagnozy systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce, jej autorzy w przekonaniu o
zasadności i pilnej potrzebie stworzenia standardów mieszkaniowych i pomocy doraźnej, obowiązujących
centralnie i obligatoryjnych dla wszystkich instytucji i organizacji udzielających osobom bezdomnym wsparcia,
dokonali analizy stanu w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej. Omawiana tutaj diagnoza powstała w
wyniku prezentacji i analizy funkcjonujących w Polsce rozwiązań, ich prawnych i systemowych ram, katalogu
świadczonych przez organizacje wsparcia usług w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej (w kontekście:
prewencji, interwencji i integracji), analizy dostępnych baz danych w zakresie bezdomności, dokumentów i
rezultatów prowadzonych badań oraz doświadczenia zawodowego jej autorów. Przeprowadzona przez
ekspertów analiza zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej zaowocowała wnioskami
prowadzącymi do stosownych rekomendacji.
11
Takie działania podjęły organizacje pozarządowe: Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności (1998, 2004, 2006, 2007, 2010); Caritas Diecezji Kieleckiej (2005); Rada Opiekuńcza ds. Osób Bezdomnych przy Prezydencie Miasta Stołecznego Warszawy (2007) i in.
27
Diagnoza stanu funkcjonujących obecnie w Polsce placówek, rodzajów pomocy i usług skierowanych
do osób bezdomnych, stanowić ma podstawę pracy nad tworzonymi w kolejnej fazie projektu standardami
oferowanych osobom bezdomnym usług.
1. Ramy systemowe i prawne
W tej części opracowania zostały omówione umocowania prawne systemu mieszkalnictwa dla osób
bezdomnych ze wskazaniem niektórych luk prawnych i problemów, jakie te regulacje generują. Szczegółowo
omówione zostały:
- Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, nr 78 poz. 483).
- Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr. 142 poz. 1591 z późn. zm.);
- Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 roku, Nr 71, poz. 733, z późn. zm.);
- Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 1964 roku, Nr 43 poz. 296 z późn. zm.);
- Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o
opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim
powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie (Dz. U. z 2005 roku, Nr 17 poz. 155);
- Ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku, nr 64 poz. 593 z późn. zm.);
- Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych,
noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U z 2006 roku, Nr 251 poz. 1844 z późn. zm.)
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2006 roku, Nr.156 poz. 1118 z późn. zm.);
- Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim
powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 roku, Nr 81, poz. 351 z późn.
zm.);
- Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 21 kwietnia 2006 roku w sprawie
ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 roku, Nr 80 poz.
563);
- Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych,
noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 251 poz. 1844 z późn. zm.)12
.
2. Katalog usług
Materiał zebrany w katalogu usług dostępnych dla osób bezdomnych potwierdził przypuszczenie, że na
terenie Polski nie funkcjonują jednoznaczne, ogólnie obowiązujące standardy placówek dla osób bezdomnych.
12
Szczegółowe omówienie regulacji prawnych w zakresie regulacji prawnych i systemowych zawiera pkt 2 omawianej diagnozy grupy ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.
28
Katalog usług opracowano w kontekście trzech wymiarów rozwiązywania problemu bezdomności (prewencji,
interwencji, integracji). Omówiono szczegółowo: ogrzewalnie, noclegownie, schroniska dla osób bezdomnych,
domy dla bezdomnych/hostele, mieszkania wspierane (chronione, kontraktowe, treningowe, readaptacyjne),
wspólnoty, punkty informacyjno-konsultacyjne, jadłodajnie (kuchnie społeczne, stołówki charytatywne), łaźnie,
punkty wydawania dzieży, punkty wydawania żywności, świetlice dziennego pobytu13
.
Zgodnie z art. 17 Ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku do udzielenia schronienia,
zapewnienia posiłku i niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym powołane są gminy, na których
spoczywa obowiązek finansowania usług w tym zakresie. Szczegółowa analiza ujętych w katalogu usług
świadczonych osobom bezdomnym w zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej potwierdziła tezę, że nie ma w
Polsce jednolitego sposobu finansowania schronienia dla osób bezdomnych. Niewiele gmin samodzielnie
prowadzi placówki dla osób bezdomnych, najczęściej finansują miejsca w wyspecjalizowanych w niesieniu
wsparcia osobom bezdomnym placówkach lub nawet całe placówki (w zależności od skali bezdomności w
danej gminie), prowadzone przez organizacje pozarządowe. Kolejne rozwiązanie stanowi formalna umowa
gminy - z jedną, lub kilkoma placówkami dla osób bezdomnych - o gotowości do przyjęcia osób bezdomnych.
Ponieważ umowa o gotowości nie pociąga za sobą finansowania, gminy mają niewielki wpływ na jakość
świadczonych w tych placówkach usług a organizacja prowadząca placówkę nie może zaplanować w sposób
prawidłowy swojego budżetu. Duże gminy rozwiązują ten problem także poprzez ogłaszanie otwartych
konkursów na zapewnienie schronienia i posiłków osobom bezdomnym.
Każde z omawianych w opracowaniu rozwiązań zawiera elementy niekorzystne zarówno dla gmin jak i
organizacji świadczących usługi dla osób bezdomnych. Dlatego określenie jednego, obligatoryjnego standardu
finansowania, przynajmniej dla gmin o podobnej specyfice, wydaje się zasadne, ponieważ będzie sprzyjać
wprowadzeniu takiego standardu w życie.
Autorzy opracowania dokonali prezentacji polskich i zagranicznych modeli pracy z osobami
bezdomnymi oferowanymi w placówkach:
- model hierarchizacji (hierarchia placówek pomocowych jako podstawa aktywizacji osób bezdomnych,
ukierunkowana na usamodzielnienie);
- model wspólnotowy (rozwój w domu wspólnoty przez edukację, integrację i wspólną pracę na rzecz
wspólnoty);
- Continuum of care (model stosowany w USA, podstawą: identyfikacja potrzeb i usług przez pracę
streetworkerów, placówki interwencyjne jako alternatywa życia na ulicy, mieszkalnictwo przejściowe ze
wsparciem do samodzielnego życia, mieszkalnictwo stałe i wspierane);
- Housing first (amerykański program dla bezdomnych nadużywających substancji psychoaktywnych,
stabilizacja lokalowa poprzedza proces terapeutyczny).
13
Szczegółowe omówienie katalogu usług w p. 3 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej.
29
3. Analiza zasobów i deficytów
Mimo, iż w Polsce nie ma jeszcze opracowanej strategii wychodzenia z bezdomności, to odpowiednie
regulacje prawne na poziomie europejskim stwarzają dobrą podstawę aktywności decydentów w tym obszarze
polityki społecznej. Analiza materiału zebranego w trakcie diagnozowania stanu mieszkalnictwa i pomocy
doraźnej dla osób bezdomnych, pozwoliła ekspertom na zaakcentowanie zasobów oraz określenie deficytów w
badanym obszarze:
• zasoby
Eksperci zwrócili uwagę na upowszechniającą się praktykę wsparcia wyrażającą się w:
- gotowości do zawiązywania koalicji różnorodnych instytucji działających na rzecz osób bezdomnych;
- profesjonalizacji oferowanej osobom bezdomnym pomocy (diagnoza, profilaktyka, badania) wyrażającej się
m.in. w jej interdyscyplinarnym charakterze (pomoc: psychologiczna, medyczna, informacyjna) i
merytorycznym przygotowaniu kadry wspierającej;
- edukacji osób bezdomnych poprzez ich uczestnictwo w projektach zorientowanych na zdobycie nowych
umiejętności i uzyskanie zatrudnienia;
- prowadzeniu przez znaczącą liczbę organizacji pozarządowych elastycznych (dedykowanych różnym grupom
osób bezdomnych - w zależności od występujących na danym obszarze potrzeb) działań pomocowych,
skierowanych do osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością w zakresie prewencji, interwencji i integracji;
- pogłębiającym się doświadczeniu w prowadzeniu schronisk;
- stopniowego, choć niewystarczającego wzrostu bazy mieszkań wspieranych (dla osób rokujących trwałe
wyjście z bezdomności) wspartego działaniami integrującymi ich mieszkańców ze środowiskiem lokalnym;
- hierarchizacji placówek dla osób bezdomnych, wspierającej realizację programu wychodzenia z bezdomności;
- funkcjonowaniu wspólnot zapewniających osobom bezdomnym schronienie, zorientowanych na pobudzenie
aktywności społecznej i zawodowej ich członków w kierunku rozwoju wspólnoty i osoby bezdomnej;
• deficyty
Analiza zebranych w trakcie diagnozowania materiałów oraz wyniki przeprowadzonych w placówkach
dla osób bezdomnych badań ankietowych, pozwoliły ekspertom na rozpoznanie podstawowych deficytów w
zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej:
- zbyt długi czas pozostawania osób bezdomnych w placówkach;
- niewystarczająca podaż mieszkań pozostających w gestii gmin (socjalnych, komunalnych, budownictwa
społecznego) i stopniowe ich ubywanie poprzez prywatyzację;
- zły stan techniczny mieszkań pozostających w zasobach gmin (substandardowe);
- wysoki koszt pozyskania mieszkań w TBS-ach (zaporowa wysokość wpłaty wstępnej, wysokie koszty
eksploatacji), co powoduje ich niedostępność dla osób ubogich i bezdomnych;
- brak formalnych porozumień o współpracy między realizatorami polityki społecznej, w tym mieszkaniowej
(instytucje, organizacje pozarządowe) sprzyjającej wczesnemu rozpoznaniu i diagnozowaniu potrzeb osób
wymagających wsparcia w zakresie: zadłużeń lokatorskich, pomocy w utrzymaniu lub pozyskaniu zatrudnienia,
30
przeciwdziałania zagrożeniu bezdomnością osób korzystających z pomocy instytucjonalnej (domy dziecka,
zakłady karne, szpitale psychiatryczne i in.);
- brak społecznej odpowiedzialności za tworzenie mieszkań dla osób uboższych (np. poprzez inwestycje
prywatnych developerów w mieszkania społeczne);
- niedostateczna ilość miejsc w placówkach dla osób bezdomnych;
- niewystarczająca ilość zakontraktowanych przez gminy miejsc w placówkach dla osób bezdomnych;
- zaniżona jakość oferowanych osobom bezdomnym usług wynikająca m.in. z przeludnienia placówek;
- niewystarczająca ilość placówek szybkiego dostępu (ogrzewalni);
- brak jednolitego nazewnictwa placówek świadczących wsparcie osobom bezdomnym (nazwy nie zawsze
adekwatne do ich profilu) wynikający z luki w przepisach;
- brak tzw. noclegowni niskoprogowych (także dla osób pod wpływem alkoholu i środków psychoaktywnych)
w kontekście zapobiegania zamarznięciom osób bezdomnych (interwencja zimowa);
- niewystarczająca ilość personelu w przeludnionych placówkach;
- brak ścisłej współpracy między placówkami przeznaczonymi dla osób bezdomnych a Ośrodkami Pomocy
Społecznej;
- brak gotowości placówek prowadzonych przez organizacje pozarządowe do podjęcia współpracy z gminami
(obawa utraty niezależności);
- ograniczenie aktywności małych, słabych ośrodków (gminy) wynikające z oddalenia od dużych (miasta),
posiadających silną infrastrukturę;
- niedostosowanie warunków lokalowych do potrzeb osób niepełnosprawnych;
- brak w placówkach profilowanych propozycji dla samotnych ojców z dziećmi i młodych kobiet – przyszłych
matek;
- brak możliwości szybkiego uzyskania mieszkania przez osoby bezdomne, przygotowane (treningi, terapie) do
usamodzielnienia się;
- niedostatek mieszkań chronionych niezbędnych w procesie reintegracji społecznej i zawodowej osób
wychodzących z bezdomności;
- niewystarczające finansowanie placówek dla osób bezdomnych przez sektor publiczny.
Autorzy tej części diagnozy, prócz analizy zasobów i deficytów w zakresie mieszkalnictwa i pomocy
doraźnej zaprezentowali też tzw. „dobre praktyki” realizowane przez wiele podmiotów z zakresu omawianego
obszaru (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni, Osiedlowe Spółdzielnie Socjalne w Warszawie,
„Gdański system pomocy interwencyjnej”, Tow. Pomocy im. Św. Brata Alberta w Kielcach, Bank
Gospodarstwa krajowego – Program wspierania budownictwa socjalnego ze środków Funduszu Dopłat, Tow.
Pomocy im. Św. Brata Alberta w Sanoku)14
.
4. Rekomendacje
14
Dobre praktyki zostały w sposób szczegółowy opisane w p. 6 omawianej diagnozy grupy eksperckiej ds. mieszkalnictwa i pomocy doraźnej
31
Przeprowadzona przez autorów tej części diagnozy szczegółowa analiza zasobów i deficytów w
zakresie mieszkalnictwa i pomocy doraźnej, pozwoliła ekspertom na wnioski, stanowiące podstawę
następujących rekomendacji:
- wskazania do działań profilaktycznych: wdrożenie strategii obejmującej rozwój mieszkalnictwa
społecznego, inicjowanie i wspieranie współpracy międzysektorowej i międzywydziałowej w zakresie tworzenia
mieszkań społecznych, stworzenie długofalowej strategii rozwoju mieszkalnictwa; konieczność zwiększenia
nakładów inwestycyjnych w tanie i dostępne mieszkalnictwo; umożliwienie tworzenia i zarządzania
mieszkaniami społecznymi przez różnorodne (poza samorządem) podmioty (organizacje pozarządowe,
prywatne firmy mieszkaniowe i in.); stworzenie funduszu krajowego przeznaczonego na podnoszenie jakości i
standardów mieszkań publicznych i społecznych; włączenie sektora prywatnego (developerów) w tworzenie
mieszkań społecznych (np. za preferencje budowlane); ograniczenie prywatyzacji zasobów mieszkaniowych
gmin i dbałość o właściwe przeznaczenie uzyskanych ze sprzedaży mieszkań komunalnych środków na budowę
i rozwój mieszkalnictwa społecznego; uregulowanie przepisów prawa w kwestii danych osobowych w kierunku
umożliwienia przepływu informacji o osobach wymagających wsparcia (zadłużających mieszkania) między:
spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządami zasobów mieszkaniowych w gminach i instytucjami pomocy
społecznej; rekomendacja podpisania znowelizowanej Karty Praw Społecznych gwarantującej obywatelom
niezbywalne prawo do mieszkania; wkomponowanie budynków z mieszkaniami komunalnymi i socjalnymi w
osiedla, w celu przeciwdziałania społecznemu wykluczeniu (getta socjalne);
- wskazania do wyjścia z bezdomności: prowadzenie placówek nie tylko dających schronienie osobom
bezdomnym ale zorientowanych na wsparcie w kierunku wychodzenia z bezdomności15
;
- wskazania do powszechnego standaryzowania placówek: warunkiem przystąpienia do konkursów na
realizację zadań związanych z zapewnieniem schronienia osobom bezdomnym winno być spełnienie standardów
16 z zastosowaniem ujednoliconego nazewnictwa placówek świadczących pomoc osobom bezdomnym;
- wskazania do certyfikowania i rejestru placówek: stworzenie centralnego lub regionalnych systemów
certyfikacji placówek dla osób bezdomnych i ich rejestru; wprowadzenie obligatoryjności posiadania certyfikatu
w procesie ubiegania się o przyznanie dotacji ze środków publicznych na prowadzenie określonej działalności
przez placówkę17
;
- wskazania techniczne: doprecyzowanie wymogów technicznych dla placówek świadczących usługi
osobom bezdomnym tak, by nie miało to wpływu na obniżenie standardów oferowanych usług18
;
15
Takie wskazania pojawiły się w publikowanych przez Caritas Diecezji Kieleckiej i Pomorskie Rorum na Rzecz wychodzenia z Bezdomności standardach funkcjonowania placówek dla osób bezdomnych oraz promowanie tam modeli pracy z osobami bezdomnymi. 16
Punkt odniesienia dla przygotowania i wprowadzenia w życie rozwiązań powszechnie obowiązujących
mogłyby stanowić standardy stosowane w niektórych regionach Polski (woj. Pomorskie, woj. Kieleckie i in.). 17
Certyfikat zdobyty przez placówkę oznaczałby, że świadczy ona usługi zgodne z ogólnie przyjętymi
standardami. 18
Minimalne warunki techniczne, jakie musza spełniać schroniska dla osób bezdomnych oraz inne placówki
wsparcia określa m.in. Rozporzadzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 roku w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
32
- wskazania do diagnozowania bezdomności: nałożenie na gminy obowiązku przygotowania diagnozy
skali bezdomności na swoim terenie, w celu zabezpieczenia adekwatnej ilości miejsc dla potrzebujących i
oszacowanie ilości placówek dla osób bezdomnych, niezbędnych na diagnozowanym terenie;
- wskazania do zawiązywania partnerstwa: wprowadzenie dla gmin obowiązku tworzenia przez OPS-y
odpowiedniej komórki (sekcji, wydziału, referatu) ds. bezdomnych i ścisłej współpracy z instytucjami i
organizacjami działającymi na rzecz pracy z osobami bezdomnymi; usprawnienie przepływu informacji oraz
wspólne działania różnych instytucji i organizacji poprzez zawieranie partnerstw lokalnych na rzecz pracy z
osobami bezdomnymi;
- wskazania interwencyjne: opracowanie rozwiązań w zakresie adekwatnego zwiększenia liczby
placówek i miejsc w placówkach interwencyjnych; wypracowanie modelu sprawnie działającego systemu
pomocy interwencyjnej osobom bezdomnym w sytuacjach zagrożenia (zima, powodzie);
- wskazania dla niepełnosprawności: wypracowanie sposobu funkcjonowania osób niepełnosprawnych
w schroniskach dla osób ze wskazaniem źródeł finansowania prac niezbędnych dla dostosowania placówek do
potrzeb tej grupy osób w określonym czasie;
- wskazania finansowania: stworzenie propozycji zmiany sposobu finansowania placówek dla osób
bezdomnych, w celu zapewnienia placówkom środków finansowych umożliwiających działanie na odpowiednim
poziomie oraz świadczenia usług i płynność finansową możliwą do zaplanowania i utworzenia budżetu na dany
rok;
- wskazania miejsca docelowego: wprowadzenie dla gmin obowiązku zapewnienia lokali socjalnych dla
osób bezdomnych, gotowych do wyjścia z bezdomności oraz ujęcie tego sposobu wsparcia w Gminnych
Strategiach Rozwiązywania Problemów Społecznych;
- wskazania dla mieszkalnictwa przejściowego: wypracowanie ustaw, przepisów i rozporządzeń
odnoszących się do tego typu wsparcia ( ustawowo przypisane gminie, jednak w odniesieniu do
usamodzielniających się osób młodocianych – jako zadanie powiatu); doprecyzowanie działań odnoszących się
do osób starszych, kierowanych do mieszkań chronionych (wsparcie udzielane osobie, czy organizacji jego
udzielającej);
- wskazania dla dużych placówek: określenie maksymalnej liczby miejsc w nowo powstających
placówkach dla osób bezdomnych oraz wprowadzenie – z zachowaniem okresu przejściowego – wskazań
odnośnie redukcji miejsc w taki sposób, by dostosować standardy danej placówki do określonych w fazie
modelu niniejszego projektu;
- wskazania dla placówek pomocy doraźnej: potrzeba zwiększenia liczby i dostępności punktów
informacyjno-konsultacyjnych świadczących osobom bezdomnym bezpłatne porady specjalistyczne.
Diagnoza stanu mieszkalnictwa i pomocy doraźnej przeprowadzona przez zespół ekspertów pod
przewodnictwem Caritas Diecezji Kieleckiej, powstała na bazie wielu dokumentów źródłowych, sprawozdań,
statystyk, rezultatów prowadzonych badań i doświadczeń zawodowych autorów opracowania. Jedną ze
stosowanych - w toku diagnozowania - metod pracy było przeprowadzenie ankiety informacyjnej, pozwalającej
na przeanalizowanie działalności 169 placówek prowadzonych przez instytucje samorządu gminnego i
33
organizacje pożytku publicznego, w aspekcie ich funkcjonowania, sposobów finansowania i specyfiki działań
skierowanych do osób bezdomnych.
W czasie odbytych przez grupę ekspercką wizyt studyjnych w wielu polskich miastach, eksperci
przekonali się, że żadna z wizytowanych placówek (prócz prowadzonych przez organizacje członkowskie
PFWB) nie stosuje a często nawet nie orientuje się w istnieniu jakichkolwiek standardów usług. Nie znaczy to,
że nie ma takich placówek w ogóle, bowiem zgodnie z wiedzą ekspertów istnieją gminy, które wprowadzają
standardy, lub starają się dostosować te, które już są wypracowane i stosowane (standardy pomorskie, kieleckie,
warszawskie). Istnieją i takie gminy, które podejmują działania na rzecz stworzenia własnych standardów, np. na
potrzeby kontraktacji usług dla osób bezdomnych (standardy krakowskie).
Wieloletnia praca nad tworzeniem i wdrażaniem standardów przez Caritas Diecezji Kieleckiej,
Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności i Warszawską Radę Opiekuńczą spotykała się także z
krytyką wielu działających w obszarze bezdomności organizacji, które pojmowały wprowadzenie standardów w
aspekcie ograniczania ich wolności i indywidualizacji sposobów udzielanego wsparcia. Takie podejście,
wynikające najczęściej z braku rzetelnej wiedzy, stanowi poważne zagrożenie w toku przygotowywanych w
fazie modelu usług oraz ich wdrażania. Wiele badanych placówek manifestowało bowiem swoją niechęć do
standaryzacji usług i współpracy z innymi podmiotami przy ich wdrażaniu.
Badania ankietowe potwierdziły różnorodność funkcjonowania placówek wsparcia. Wiele z nich
(wymienione w opisie „dobrych praktyk”) funkcjonuje wzorcowo, są i takie, o których trudno powiedzieć,
według jakich zasad w ogóle działają. Opisywany wcześniej - schodkowy, zhierarchizowany model pracy
instytucjonalnej, sprawdził się tylko w dużych miastach, gdzie funkcjonuje kilka placówek niosących wsparcie
osobom bezdomnym w szerokim, różnorodnym zakresie i czasie. Z oczywistych powodów nie może mieć
zastosowania w małych miejscowościach, w których działa zaledwie jedna placówka świadcząca usługi dla osób
bezdomnych.
Analiza materiału ujawniła, że podmioty wsparcia rozmaicie i w sposób dowolny nazywają swoje
placówki, z pominięciem dostępnych w tym zakresie standardów (np. kieleckich, pomorskich, warszawskich,
krakowskich), stąd w swoich rekomendacjach eksperci wskazali na potrzebę ujednolicenia systemu
nazewnictwa, co w znaczący sposób pozwoliłoby zorientować się konkretnej grupie odbiorców usług (osoby
starsze, usamodzielniające się, poszukujące pracy itp.) do jakiej placówki winny się zwrócić.
Autorzy opracowania przygotowali diagnozę (jak jest) stanu mieszkalnictwa i pomocy doraźnej w
przekonaniu, że stanowić ona będzie w kolejnej fazie modelu (jak powinno być) istotny punkt wyjścia dla
opracowania katalogu wystandaryzowanych usług w omawianym zakresie, przyczyniając się tym samym w
sposób znaczący, do zwiększenia skuteczności pomocy skierowanej do osób doświadczających bezdomności lub
nią zagrożonych.
34
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY
GRUPY EKSPERCKIEJ DS. PARTNERSTW LOKALNYCH
Koszty społeczne polskiej transformacji ustrojowej okazały się większe niż się powszechnie
spodziewano, stąd pojawiła się pilna potrzeba tworzenia programów, które by je minimalizowały. Same jednak
programy, nawet najlepsze, nie wystarczą. O ich skuteczności w znaczącym stopniu decyduje aktywność
środowisk lokalnych, które poprzez zawiązywanie partnerstw lokalnych wspierać mogą miejscowe władze i
instytucje w pokonywaniu barier ograniczających osoby zagrożone marginalizacją i społecznym wykluczeniem.
Idea partnerstwa lokalnego wyraża się poprzez podejmowanie przez społeczność lokalną określonych działań dla
dobra tej społeczności. Proces rozwiązywania społecznych problemów wymaga zaangażowania wielu
podmiotów: jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, podmiotów gospodarczych,
placówek oświaty, przede wszystkim samych obywateli – członków lokalnej społeczności. Działania
podejmowane partnersko sprzyjają bowiem bardziej efektywnemu rozwiązywaniu problemów, ucząc ich
podmioty uwzględniania potrzeb i interesów całej społeczności, w poczuciu współodpowiedzialności za
podejmowane decyzje. W tej optyce społeczność lokalna staje się głównym podmiotem lokalnego rozwoju, co
oznacza konieczność jej mobilizacji oraz pobudzenia aktywności społecznej ludzi pozbawionych władzy i
„wykluczonych”. Zmiany ustrojowe wymagają od społeczeństwa wielu wyrzeczeń i generują znaczące koszty
35
społeczne (bezrobocie, marginalizacja, bezdomność, wykluczenie społeczne), stąd tak wielkie znaczenie ma
tkwiący w społecznościach lokalnych potencjał – kapitał ludzki, mobilizujący lokalne partnerstwa do
rozwiązywania problemów istotnych dla ich lokalnych środowisk. Samodzielna jednak realizacja zadań
związanych ze świadczeniem usług dla społeczności marginalizowanej, do jakiej niewątpliwie należą osoby
bezdomne, przekracza najczęściej możliwości instytucji administrującej ich świadczeniem, dlatego realizacja
zasady partnerstwa wydaje się dobrym rozwiązaniem.
W tej części diagnozy jej autorzy pojmują partnerstwo w szerszym znaczeniu, jako partnerstwo wielu
podmiotów na rzecz rozwoju społeczności lokalnej19
, bowiem w nowoczesnym systemie zarządzania
publicznego na poziomie lokalnym, zawiązywane partnerstwa skutecznie wspomagają działania samorządów
lokalnych w realizowaniu projektów integracji społecznej. Partnerstwa lokalne stanowią więc próbę
przekroczenia tradycyjnego podziału kompetencji między instytucjami publicznymi, społecznymi i prywatnymi,
w imię współpracy i koordynacji między nimi. Skuteczność partnerstw wynika przede wszystkim ze znajomości
rzeczywistych problemów społeczności lokalnej a lokalne programy i strategie wymagają kapitału wiedzy,
którego instytucje lokalnej administracji nie są zdolne same zgromadzić. Poprzez łączenie wiedzy i doświadczeń
partnerzy społeczni w sposób długotrwały mogą wpływać na kierunek zmian na poziomie lokalnym, także
poprzez wypracowanie skutecznych sposobów minimalizacji społecznych kosztów tych zmian.
Proces zawiązywania partnerstw w Polsce nie ma długiej tradycji20
, a funkcjonujące partnerstwa
zmagają się z wieloma, ograniczającymi ich rozwój barierami (niedostosowany system prawny, niedostatek
narzędzi dla konstruowania projektów zmian, brak systemu koordynacji partnerstw). Cel główny tej części
diagnozy stanu bezdomności w Polsce, jakim jest diagnoza partnerstwa w zakresie funkcjonujących form
współpracy partnerskiej na poziomie lokalnym, określili jej autorzy poprzez realizację celów szczegółowych:
diagnozy podstaw prawnych i systemowych, związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem partnerstw na
poziomie lokalnym; identyfikacji różnorodnych form współpracy w zakresie bezdomności na poziomie
krajowym, regionalnym i lokalnym; charakterystyki współpracy partnerskiej na poziomie lokalnym w gminie
miejsko-wiejskiej i wiejskiej, małym mieście, dużym mieście i osiedlu miejskim; sformułowaniu rekomendacji
w zakresie partnerstw lokalnych.
1. Ramy systemowe i prawne
W tej części diagnozy autorzy przeprowadzili analizę podstaw prawnych i systemowych sprzyjających
funkcjonowaniu partnerstw lokalnych, ograniczając się do wybranych dokumentów strategicznych i prawnych,
poruszających jednak najważniejsze aspekty funkcjonowania partnerstw w obszarze aktywizacji i wsparcia
społecznego z zakresu:
19
W wąskim sensie partnerstwo oznacza wspólną realizację konkretnych działań lub projektów. 20
W omawianej części Raportu z Fazy Diagnozy jej autorzy poprzez kontekst międzynarodowy (kryteria
wyróżniające partnerstwo w UE) tworzenia partnerstw lokalnych, wskazali także wiele przykładów
upowszechniania idei lokalnej współpracy w Polsce.
36
• ram systemowych:
- na poziomie Unii Europejskiej (Strategia Lizbońska, Europejska Strategia Zatrudnienia, Europejski Pakt na
Rzecz Zatrudnienia) ze wskazaniem na deficyty i rekomendacje (brak jednolitego sformułowania partnerstwa z
rekomendacją określenia jego obligatoryjnego bądź fakultatywnego pola działania, różny stopień
szczegółowości w zakresie roli partnerów społecznych – z rekomendacją wskazania konkretnego pola
współpracy, brak wyszczególnienia grup partnerów społecznych – z rekomendacją sformułowania definicji
partnera społecznego);
- na poziomie kraju (Strategia Rozwoju Kraju, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Strategia Polityki
Społecznej na lata 2007-2013, Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015)
ze wskazaniem na deficyty i rekomendacje (brak jednolitego ujęcia partnerstwa – z rekomendacją uspójnienia
pojęcia partnerstwa, partnerstwa społecznego i partnerstwa publiczno-społecznego; rzadkie ujmowanie sektora
biznesu jako potencjalnego partnera – z rekomendacją wskazania w katalogu partnerów na znaczącą rolę
przedsiębiorców; utożsamianie partnerstwa ze zleceniem zadań publicznych (kontraktowanie) – z rekomendacją
zaakcentowania innych form partnerskiej współpracy);
Na poziomie krajowym wyodrębniono też programy operacyjne (Program Operacyjny Kapitał Ludzki,
Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW Oś 4),
Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich (Oś 4)
tzw PO Ryby) ze wskazaniem na deficyty (wielość procedur i instytucji związanych z funduszami UE; odległość
procesu decyzyjnego o przyznaniu dofinansowania od wnioskodawcy) i rekomendacją na kolejny okres
programowania (wprowadzenie mechanizmów z PROW (Oś 4) oraz PO Ryby (Oś 4) do wydatkowania środków
w ramach kolejnych programów operacyjnych o charakterze regionalnym)21
.
• ram prawnych:
Analizie poddano: Konstytucję RP, Ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Ustawę
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Ustawę z dnia
20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Szczególną uwagę poświęcili autorzy
diagnozy formom prawnym partnerstwa (Stowarzyszenie lub Związek Stowarzyszeń, Fundacja, Spółka z o.o. o
charakterze niedochodowym (non profit) i funkcjonującym w obszarze ram prawnych – zespołom
interdyscyplinarnym. Przejrzyste, tabelaryczne ujęcie 3 form partnerstwa (podstawa prawna, sposób powstania,
podstawa funkcjonowania, organy, kapitał niezbędny do powołania) ujawnia podstawowe różnice pomiędzy
wymienionymi formami, które jednak w praktyce nie różnią się w sposób istotny. W ramach prawnych
uwzględniono też funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych, powołanych mocą aktów prawnych (Ustawa
z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Ustawa z dnia 26
października 1982 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy
21
Szczegółowa analiza ram systemowych i prawnych - w Raporcie z Fazy Diagnozy Grupy Eksperckiej ds.
Partnerstw lokalnych w p. 2.
37
społecznej)22
. Autorzy diagnozy wskazują na efektywność wsparcia udzielanego przez zespoły ludzi o różnych
kompetencjach, pochodzących z różnych środowisk i instytucji, znających środowisko lokalne oraz konkretne
przypadki, bez dublowania działań.
2. Katalog aktywności lokalnych
Eksperci ds. Partnerstw Lokalnych w swojej diagnozie ujawniają swoiste zamieszanie terminologiczne,
wynikające z braku powszechnie obowiązującej typologii partnerstw. Podjęli więc próbę typologii,
uwzględniającej różne kryteria: terytorialne (międzynarodowe, krajowe, ponadregionalne, regionalne, lokalne
[duże miasto – poziom miasta; duże miasto – poziom osiedla; małe miasto, powiat, gmina]; formy działania
(nieformalne, formalne [stowarzyszenie lub związek stowarzyszeń, fundacja, spółka non profit) partnerstwa
projektowe]); kompetencyjne – podział w oparciu o problem społeczny, którego rozwiązanie jest celem
partnerstwa; sektorowości (międzysektorowe, jednosektorowe). Autorzy prezentowanej typologii partnerstw
zwracają uwagę na rozległą i zróżnicowaną problematykę partnerstw o wielu propozycjach typologii, często
wzajemnie się przenikających jak w przypadku „Akcji Zima” w Gdańsku, gdzie zastosowanie znalazło kilka z
wymienionych wyżej kryteriów jednocześnie.
Wiele uwagi poświęcono też współpracy ponadlokalnej na poziomie kraju i regionu w walce ze
zjawiskiem bezdomności, szczególnie programom formułowanym przez Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej („Bezdomność”, „Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności”) wspierających
działania profilaktyczne – zapobiegające utrwalaniu i rozszerzaniu się zjawiska bezdomności, działania o
charakterze osłonowym – zapobiegające degradacji społecznej, działania o charakterze aktywizującym -
wykorzystujące zasoby jednostek i podmiotów udzielających wsparcia oraz potencjał otoczenia (społeczności
lokalnej, rynku pracy, gospodarki i usług), zmierzający do wyprowadzenia z bezdomności. Do innych, ważnych
inicjatyw o zasięgu krajowym, należy zaproszenie do współpracy w tworzeniu Obywatelskiej Strategii
Rozwiązywania Problemu Bezdomności ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji
pozarządowych i instytucji sektorów: prywatnego i publicznego. Niestety, podjęta przez MPiPS inicjatywa
stworzenia Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego nie
powiodła się.
Omawiane tu opracowanie, zawiera szereg przykładów efektywnej współpracy międzysektorowej na
poziomie regionalnym, gminnym i powiatowym (np. w woj. Pomorskim, gdzie oparta o rzetelną diagnozę
Strategia Społeczna Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 wskazuje samorządom gminnym i
powiatowym kierunki rozwiązywania problemów społecznych). Eksperci wskazują w swej diagnozie na
konieczność skoncentrowania się na zwiększeniu efektywności i jakości świadczonej ludziom bezdomnym -
przebywającym poza systemem pomocy instytucjonalnej - pomocy społecznej, poprzez wsparcie: rozwoju
streetworkingu, rozwoju standaryzacji i specjalizacji placówek adekwatnych do lokalnego popytu,
22
Zespół interdyscyplinarny to ciało powoływane przy jednostce pomocy społecznej – zespół osób
zainteresowanych rozwiązaniem problemu konkretnej rodziny związanego z przemocą.
38
interwencyjnych form pomocy (jadłodajnie, punkty medyczne, charytatywne), środowiskowych form pomocy i
współpracy między służbami mundurowymi, władzami lokalnymi i służbą zdrowia, lokalnych i regionalnych
diagnoz dotyczących skali oraz charakteru bezdomności.
Mimo, iż w Polsce istnieje wiele organizacji i instytucji skoncentrowanych na problemie bezdomności,
to współpraca między nimi nie zawsze daje wymierne rezultaty. Konsolidacja wielu podmiotów, działających
wprawdzie w różnych obszarach, ale wokół wspólnej idei, wydaje się propozycją atrakcyjną, stwarzającą
możliwość efektywnej współpracy na rzecz osób wykluczonych społecznie zarówno na poziomie lokalnym,
regionalnym i krajowym. Autorzy tej części diagnozy termin partnerstwo lokalne pojmują jako dobrowolne i
oparte na równorzędności działanie wspólne na rzecz określonych celów. Relacje między podmiotami
tworzącymi partnerstwo, opierają się na wzajemnej dpowiedzialności, przejrzystości działania i
poszanowaniu tożsamości każdego z partnerów. Istotą współpracy lokalnej jest wspólny obszar działania
partnerów oraz wspólne dla społeczności tego obszaru cele. Zawiązanie partnerstwa wymaga przede wszystkim
determinacji i wysiłku ze strony lokalnych liderów i otwartości samorządu na współpracę z organizacjami
pozarządowymi i partnerskie relacje między nimi.
Eksperci zwracają uwagę czytelnika na zróżnicowane formy działania partnerstw: partnerstwa
nieformalne, działające zazwyczaj na podstawie porozumienia ustnego i partnerstwa formalne, działające na
podstawie umowy pisemnej lub zarejestrowane w KRS jako odrębny podmiot prawny. Z opracowanych przez
ekspertów kart opisu wynika, że w praktyce najczęściej w Polsce funkcjonują partnerstwa nieformalne i
projektowe. Istniejące ramy prawne23
nie są bowiem odpowiednie dla faktycznej struktury większości
partnerstw, więc najczęściej nie decydują się one na sformalizowanie swojej działalności. Nie jest to jedyna
przesłanka, bowiem zaporę stanowi także obawa wielu samorządów przed przyjęciem zbyt wielu nowych
obowiązków. W rezultacie ogranicza to partnerstwa w możliwości oficjalnego aplikowania do wielu projektów.
Wśród partnerstw typowo projektowych, wyróżnić można zawiązane dla realizacji projektu (przestają
funkcjonować wraz z zakończeniem projektu) oraz takie, które w wyniku realizacji projektu powstały (trwałość
zależy od zaangażowania w proces budowy partnerstwa).
Działające na rzecz lokalnej społeczności partnerstwa identyfikują problemy występujące na terenie ich
działalności, wyznaczając adekwatne do walki z nimi cele (integracja społeczności lokalnej, zapobieganie
marginalizacji osób i rodzin, wsparcie zachowania jej tożsamości i konsolidacji mieszkańców, zwiększenie
udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych, tworzenie podmiotów ekonomii społecznej,
prowadzenie szkoleń, kursów i innych form edukacji, zwiększenie kontroli społecznej, możliwość ubiegania się
o środki z rozmaitych funduszy, przede wszystkim jednak wrażliwość na problemy społeczne i gotowość do
podjęcia próby ich rozwiązania i profilaktyki. Działania partnerstw lokalnych przebiegają bowiem w trzech
23
Zob.: Ramy systemowe i prawne
39
obszarach: prewencji, interwencji i integracji24
. Obszar, w jakim przebiegają najważniejsze działania,
wyznaczony jest przez zidentyfikowane potrzeby i wyznaczone cele25
.
W Polsce nie ma jeszcze prawdziwie lokalnych partnerstw na znaczącą skalę. W fazie diagnozy eksperci
analizowali funkcjonowanie istniejących partnerstw na poziomie: dużych i małych miast, gmin miejsko-
wiejskich i wiejskich w województwach: mazowieckim, wielkopolskim, dolnośląskim, pomorskim i podlaskim,
obrazując swoje analizy wieloma przykładami. W obrębie ich szczególnego zainteresowania znalazła się
współpraca międzysektorowa w zakresie walki z bezdomnością na poziomie regionalnym i krajowym.
Analizowano partnerstwa pod kątem ich cech charakterystycznych, z uwzględnieniem tych samych
elementów: identyfikacja problemu; geneza współpracy; członkowie; cele; grupy docelowe działań;
charakterystyka demograficzno-geograficzna obszaru działania (typ: gmina wiejska, miejsko-wiejska, małe
miasto, duże miasto; liczba mieszkańców; w przypadku gmin wiejskich – oddalenie od dużego ośrodka); okres
działania; podstawa prawna; sposób organizacji; działania, rezultaty (opis w trakcie trwałości); źródła
finansowania; charakterystyka działań w aspekcie prewencji, interwencji i integracji; plusy i minusy, czynniki
sprzyjające i hamujące rozwój współpracy26
.
3. Analiza deficytów i zasobów partnerstwa lokalnego
Zgromadzone przez ekspertów materiały i ich dogłębna analiza skłoniły autorów opracowania tej części
raportu do uznania, że znacząca większość deficytów i zasobów dotyczyła wszystkich partnerstw, bez względu
na poziom, na którym prezentowane partnerstwa funkcjonowały a tylko nieliczne stanowiły o specyfice danego
poziomu. Dzieje się tak z powodu obowiązujących regulacji prawnych, uwarunkowań ekonomiczno-
społecznych i polskiej tradycji kulturowej. Zdecydowana większość analizowanych partnerstw nie uwzględniła
problematyki bezdomności w swoim katalogu ważnych społecznie problemów do rozwiązania, ponieważ
zjawisko bezdomności stało się tematem poważnych debat publicznych dopiero od kilku lat a w małych gminach
problem ten faktycznie występuje w stopniu minimalnym lub w ogóle (migracja bezdomnych do wielkich
aglomeracji). Te partnerstwa lokalne, które w swej działalności uwzględniają walkę ze zjawiskiem
bezdomności, podejmują działania o charakterze prewencyjnym, interwencyjnym i integracyjnym w obszarach
sprzyjających zjawisku bezdomności (ubóstwo, patologie społeczne, uzależnienia). Analiza deficytów i
zasobów partnerstw lokalnych pozwoliła na zlokalizowanie ich pochodzenia jako: wynikających z
niedoskonałości uregulowań prawnych27
i występujących w praktycznej działalności partnerstw.
24
Precyzyjne wyjaśnienie terminów prewencja, interwencja i integracja zawiera Słownik Najważniejszych
Pojęć w Raporcie z Fazy Diagnozy 25
Autorzy posłużyli się tu przykładem Partnerstwa Lwóweckiego (Wielkopolska), którego dzialalność
koncentruje się w obszarze integracji, choć podejmuje działania także w pozostałych obszarach. 26
Szczegółową analizę tych partnerstw zawiera pkt 3. Raportu z fazy diagnozy grupy eksperckiej ds. Partnerstw
Lokalnych . 27
Uregulowania prawne hamujące, lub sprzyjające powstawaniu partnerstw zawiera pkt 2 raportu (Ramy
systemowe i prawne).
40
• deficyty
Autorzy diagnozy zwracają uwagę na fakt, że mimo niespójnych i niedoprecyzowanych zapisów
prawnych, stwarzają one duże możliwości rozwoju działań partnerskich. Praktyka jednak pokazuje, że
największą barierą jest niewystarczająca wiedza podmiotów zainteresowanych tworzeniem partnerstwa,
zarówno jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, firm biznesowych i społeczności
lokalnej. Ten niedostatek rodzi kolejny deficyt, jakim jest niedostateczne upowszechnianie wiedzy związanej z
tworzeniem i funkcjonowaniem partnerstwa i niewystarczająca promocja działań partnerskich. Nieadekwatna
edukacja i promocja, lub ich brak leży często u podstaw słabego zainteresowania OPS-ów (szczególnie na
terenach wiejskich) projektami systemowymi, aktywizującymi społeczność obszarów, do których są adresowane.
Kolejną przeszkodę w działalności partnerskiej stanowi brak w budżecie państwa wyodrębnionych środków
finansowych na tworzenie i rozwój partnerstw lokalnych, co wymusza aplikowanie o środki unijne. Ponieważ
fundusze unijne przeznaczane są na konkretne projekty, realizowane określonym czasie, w Polsce przeważają
partnerstwa krótkotrwałe, o charakterze projektowym. Inną barierę stanowi słaba (mało zróżnicowana w
formach, niedostatecznie zabezpieczona finansowo) infrastruktura społeczna w małych miastach i gminach
miejsko-wiejskich i wiejskich. Spore ograniczenie stanowi także nieufność, obawa przed innowacyjnością
działania i wzmocnieniem „konkurenta” (organizacje pozarządowe) jakie często manifestuje jeden z
najważniejszych podmiotów partnerstwa – samorząd terytorialny. Katalog niewątpliwych deficytów poszerzyć
można o partykularność interesów polityczno-ekonomicznych, niezrozumienie pożytków płynących z
podejmowania działań wspólnych dla zapewnienia spójnego, zrównoważonego rozwoju społeczności lokalnej.
Niestety, słabość ekonomiczną i organizacyjną wykazują także organizacje pozarządowe, niejednokrotnie
uzależnione od lokalnego samorządu, poprzez np. kontraktowanie usług społecznych. Ponieważ nie wszystkie
organizacje pozarządowe i samorządy lokalne kontraktowanie usług traktują jako działanie partnerskie, to jest to
zaledwie krok w kierunku budowania partnerstwa. Do szczególnie dotkliwych deficytów w działalności
partnerskiej zaliczyć należy brak współpracy ze służbą zdrowia i parafiami, co ujawniły „karty opisu”
analizowanych partnerstw.
Dla rozwoju społeczności lokalnej niebagatelne znaczenie ma przygotowanie jej liderów, ponieważ dobrze
wyedukowany i potrafiący zaktywizować społeczność lider stanowi mocny atut działań partnerskich. Niestety w
Polsce niewiele organizacji pozarządowych prowadzi w sposób stały programy kształcenia liderów a jednostki
samorządu terytorialnego nie podejmują takich inicjatyw wcale. Eksperci podkreślają szczególnie fakt, że bycie
liderem (organizacja lub osoba fizyczna) wyłącznie z powodu dysponowania większymi od pozostałych
partnerów środkami finansowymi, nie odpowiada pozycji lidera w rozumieniu partnerstwa.
Złożona historia Polski, tradycje kulturowe i funkcjonowanie wielu stereotypów społecznych, nadal
określają sposoby działania instytucji, organizacji i „szarych” obywateli, które mają częściej charakter
konfrontacyjny, niż społecznie solidarny. Pogłębiająca się atomizacja społeczeństwa, konfrontacyjność postaw,
brak wzajemnego zaufania i zrozumienia korzyści płynących z działania partnerskiego w sposób znaczący
hamują rozwój działalności partnerskiej, co niewątpliwie należy zaliczyć do deficytów;
• zasoby
41
Do największych zasobów partnerstwa należy kapitał ludzki, czyli mieszkańcy społeczności lokalnej i
wysoko wyspecjalizowana kadra, angażujący swoje umiejętności i czas w działania na jej rzecz. Chociaż zasoby
finansowe i dobra baza lokalowa ułatwiają funkcjonowanie partnerstwa, to gwarantem powodzenia partnerstwa
są odpowiedzialni ludzie, ze swoimi kwalifikacjami i umiejętnością aktywizowania społeczności lokalnej, bez
względu na to, czy wywodzą się z samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych czy samej społeczności
lokalnej.
Wspólne działanie w partnerstwie zwiększa skuteczność pozyskiwania funduszy na prowadzoną
działalność i gwarancje kontroli nad prawidłowym wykorzystaniem środków na rzecz całej społeczności
lokalnej. Wejście w partnerstwo małych, młodych organizacji pozarządowych umożliwia im partycypację w
funduszach, które dotąd były dla nich niedostępne. Działania partnerskie wynikające z kumulacji potencjału
ludzkiego stanowią często jedyną, realną możliwość skutecznego rozwiązywania ważnych problemów
społecznych, działań interwencyjnych w sytuacjach nadzwyczajnych, przede wszystkim jednak – wpływania na
zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy społeczności lokalnej. Podejmowanie w ramach partnerstwa
wspólnych działań przez różne podmioty, które reprezentują odmienne interesy wielu sektorów, sprzyja
niewątpliwie aktywizacji całej społeczności lokalnej i jej integracji. Tworzenie partnerstwa, organizacja jego
funkcjonowania, aktywność w pozyskiwaniu funduszy, konieczność znajomości uregulowań prawnych,
znakomicie edukuje zarówno beneficjentów działań podejmowanych przez partnerstwo jak i tworzących je
podmiotów. Postępującą w trakcie działalności partnerstwa profesjonalizację działań i struktur, autorzy tej
części diagnozy uznali za niewątpliwą „wartość dodaną” każdego działania partnerskiego a możliwość tworzenia
partnerstw lokalnych za ważny – zarówno w skali lokalnej jak i kraju - zasób „sam w sobie”.
Autorzy opracowania ujawniając deficyty i zasoby partnerstwa lokalnego, wskazali także na specyfikę
partnerstw wynikającą z poziomu, na którym działają. W dużych miastach funkcjonuje wiele potencjalnych
podmiotów, które mogą zawiązać partnerstwo, świadomość społeczności dużych aglomeracji oceniono jako
wyższą niż w małych gminach a organizacje pozarządowe za silniejsze i lepiej zorganizowane, co sprzyja
tworzeniu partnerstw wielosektorowych, obejmujących duży obszar, umożliwiając realizację zadań partnerskich
na poziomie regionalnym. Partnerstwo, którego członkami są samorządy i doświadczone we wsparciu
społecznym organizacje pozarządowe, mają też większe szanse pozyskania funduszy ze źródeł zewnętrznych,
także unijnych. Jednak wielkość partnerstwa (liczba skupionych w nim podmiotów) może komplikować
komunikację między partnerami i tempo podejmowania decyzji.
Partnerstwa powstające w małych miastach i gminach posiadają natomiast walory rzadko spotykane w
dużych miastach: możliwość bliższego poznania członków partnerstwa ( ważny atut współpracy wymagającej
wzajemnego zaufania), mniejszy problem stwarza identyfikacja problemów w małej społeczności, szybciej
można uzyskać jej akceptację, co w znaczący sposób ułatwia sformułowanie adekwatnego do potrzeb tej
społeczności programu działania i ułatwia jego upowszechnienie.
4. Rekomendacje i wnioski
42
Diagnoza zawiera także wypracowane przez ekspertów Grupy ds. Partnerstw Lokalnych stosowne
rekomendacje odnoszące się do partnerstw lokalnych w zakresie:
• regulacji prawnych:
- wprowadzenie zmian w Ustawie o działalności pożytku publicznego (wprowadzenie nowej, elastycznej,
ułatwiającej funkcjonowanie formuły prawnej dla partnerstw, sprzyjającej równorzędnemu udziałowi wszystkich
partnerów z wielu sektorów; wprowadzenie do ustawy zapisów dotyczących międzysektorowych partnerstw
lokalnych o trwałym charakterze, sprzyjających powoływaniu partnerstw bez konkursu, funkcjonujących
bezterminowo, realizujących szereg zadań prowadzących do założonego celu; rozszerzenie kompetencji Rad
Działalności Pożytku Publicznego wszystkich szczebli o konsultowanie celów, kierunków i działań w ramach
polityki społecznej realizowanej na danym obszarze);
- zmodyfikowanie obecnie obowiązujących regulacji prawnych w kierunku odstąpienia od traktowania obszarów
działania instytucji rynku pracy, pomocy społecznej, służby zdrowia, wymiaru sprawiedliwości itp. w sposób
odrębny, na rzecz wskazania wspólnego obszaru stymulacji do wspólnego działania;
• mechanizmów finansowych:
-wprowadzenie zmian w Ustawie o finansach publicznych (możliwość finansowania działań partnerskich przez
samorządy poza trybem konkursowym kontraktowania usług; wskazanie zasad tworzenia funduszy partnerstwa);
- w systemie dystrybucji funduszy unijnych i krajowych – promowanie projektów partnerstw lokalnych (nacisk
przy ocenie wniosków na rzeczywiste efekty , ich trwałość i kompleksowość zmian oraz utrwalanie
mechanizmów partnerskich na danym terenie);
- poszerzenie formuły Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, bądź powołanie specjalnego krajowego funduszu dla
partnerstw lokalnych (jak w Irlandii)który obejmowałby także projekty infrastrukturalne.
• promocji i edukacji:
- prowadzenie kampanii i akcji informacyjno-promocyjnych w środowiskach lokalnych,
- prowadzenie edukacji środowisk lokalnych w zakresie współpracy partnerskiej, integracji społecznej,
przeciwdziałania wykluczeniu, rozwiązywania problemów społecznych.
Wymienione w Raporcie z Fazy Diagnozy rekomendacje stanowią ich wstępny zarys, wymagający
ponownej analizy w fazie modelu, poprzez konfrontację doświadczeń polskich i stosowanych w innych krajach,
szczególnie w obrębie UE.
43
Diagnoza przeprowadzona w oparciu o analizę dostępnych materiałów, przepisów prawa oraz
doświadczenia autorów opracowania, uprawniają - ich zdaniem - do stwierdzenia, że bez względu na poziom, na
jakim funkcjonują partnerstwa, stopień zaawansowania działalności partnerskiej jest generalnie niski. W
przeważającej liczbie są to partnerstwa projektowe, co - nie umniejszając ich wartości – zdecydowanie nie
sprzyja ich trwałości, choć zdarzają się i takie, które trwają dłużej, choć w zmienionej formule prawnej. Brak
jednoznacznych zapisów prawnych i stabilnego finansowania (w przeciwieństwie do wielu krajów europejskich)
stanowi barierę dla pełnego wykorzystania lokalnego potencjału. Niezależnie jednak od deficytów w zakresie
uregulowań prawnych i finansowych, partnerskie działania na szczeblu lokalnym znajdują w Polsce coraz więcej
zwolenników. Pozostaje mieć nadzieję, że administracja państwowa i samorządowa zdecydują się – wzorem
innych, europejskich państw – na wsparcie tych działań w sposób systemowy.
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY
GRUPY EKSPERCKIEJ DS. ZDROWIA
Diagnoza zjawiska bezdomności nie jest możliwa bez uwzględnienia jego złożoności i
wielowątkowości, na co wskazuje także - wciąż niezbyt obszerna - literatura przedmiotu i szereg badań
empirycznych, najczęściej prowadzonych przez organizacje niosące pomoc osobom bezdomnym28
. W tej części
raportu eksperci grupy ds. zdrowia przedstawili diagnozę sytuacji osób bezdomnych w odniesieniu do
problematyki zdrowia i choroby w kontekście procedur i usług świadczonych w tym obszarze.
Autorzy opracowania poddali szczegółowej analizie regulacje prawno-systemowe, praktyki działania
instytucji niosących wsparcie w zakresie zdrowia i jakości życia osobom bezdomnym, dostępność
instytucjonalnej doraźnej pomocy medycznej (w kontekście deficytów kadrowych, finansowych i lokalowych)
oraz zasady i praktyki współpracy organizacji pozarządowych ze służbą zdrowia. Szczególną uwagę zwrócono
na problemy osób bezdomnych, związane z nadużywaniem substancji psychoaktywnych w kontekście
obowiązujących w Polsce regulacji prawnych odnoszących się do leczenia osób uzależnionych, oraz sytuacją
niepełnosprawnych osób bezdomnych.
Analiza materiałów i doświadczeń ekspertów przeprowadzona w tych obszarach diagnostycznych,
stanowi podstawę sformułowania stosownych wniosków i rekomendacji, mających na celu zmianę
28
Autorzy powołują się głównie na dorobek TPBA i PFWB: opracowania J. Śledzianowskiego i M. Dębskiego
44
funkcjonujących obecnie regulacji w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych i poprawę jakości
świadczonych usług.
1. Ramy systemowe i prawne
Osoby bezdomne, nieobjęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, mają mocą przepisów
Konstytucji RP prawo do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków NFOZ. Jest to uprawnienie osób
bezdomnych do otrzymania zasiłków na pokrycie kosztów leczenia a nie do bezpłatnego leczenia. Dostęp do
świadczeń zdrowotnych osobom bezdomnym zapewniają także przepisy: Ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie
lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857 z późn. zm.); Ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.); Ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Zgodnie z zapisami tej
ustawy wszystkie dzieci do 18 roku życia – obywatele polscy mają prawo do bezpłatnych usług medycznych bez
względu na to, czy są ubezpieczone. Nieubezpieczone osoby dorosłe mogą z nich korzystać przez 90 dni.
Przepisy Kodeksu Karnego wyznaczają także granicę dla obowiązku świadczenia medycznej pomocy drugiemu
człowiekowi (narażenie własnego życia), jednak nie dotyczy to pracowników medycznych w trakcie pełnienia
pracy.
Autorzy opracowania zwrócili szczególną uwagę na regulacje prawne w zakresie:
- zdrowia psychicznego: Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111,
poz. 535); Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982 r.
(tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku, Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.); Zarządzenie Nr 60/2009/DSOZ Prezesa
Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i
realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień; Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia
30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień
(Dz. U. z 2009 r., Nr140, poz.1146).
Prawo do ochrony zdrowia psychicznego traktowane jest jako prawo konstytucyjne, regulowane ustawą
z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 roku, Nr 111, poz. 535 z późn.
zm.). Głównymi zapisami ustawy są promocja zdrowia (czyli zapobieganie chorobom psychicznym), oraz
szczególna ochrona praw pacjenta (dobrowolność przyjęcia do szpitala psychiatrycznego, kontroli sądowej,
najmniejszej uciążliwości, swobody komunikacji i kontaktów, szczególnej ochrony tajemnicy dotyczącej
leczenia pacjenta). Szczególny przypadek odnosi się do osoby niezdolnej do wyrażania zgody, wtedy przyjęcie
następuje za zgodą przedstawiciela ustawowego lub sądu opiekuńczego29
;
29
Osoba zaburzona psychicznie to osoba: chora psychicznie, upośledzona umysłowo lub wykazująca inne
zakłócenia czynności psychicznych, zaliczanych do zaburzeń psychicznych, wymagająca pomocy lub
świadczeń zdrowotnych, potrzebująca stałej opieki i pielęgnacji.
45
- leczenia uzależnień: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 28
października 1982 roku (Dz. U. z 2002roku, Nr 147, poz.1231, z póżn. zm.); Rozporządzenie Ministra Zdrowia
w sprawie organizacji, kwalifikacji personelu, zasad funkcjonowania i rodzajów zakładów lecznictwa
odwykowego oraz udziału innych zakładów opieki zdrowotnej w sprawowaniu opieki nad osobami
uzależnionymi od alkoholu z dnia 31 grudnia 1999 r.; Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca
2005 roku (Dz. U. z 2005 roku, Nr 179, poz.1485, z późn.zm.)30
;
- opieki długoterminowej (zakłady: opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze, hospicja, opieka
pielęgniarska): Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn.
zm.); Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu
kierowania do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz szczegółowych zasad
ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. Nr 166 z 1998 poz.1265); Zarządzenie Nr
84/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie określenia
warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki
długoterminowej; Zarządzenie Nr 63/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada
2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna;
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu
świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U 2009 rok nr.140 poz.
1147);
- doraźnej pomocy medycznej: wobec braku definicji „doraźnej pomocy medycznej” eksperci dla potrzeb tej
diagnozy przyjęli, że są to „świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej udzielane
przez świadczeniodawców poza godzinami pracy określonymi w umowach o udzielanie świadczeń podstawowej
opieki zdrowotnej, w szczególności w dni wolne od pracy i w święta, oraz udzielane w przypadku nagłego
zachorowania lub nagłego pogorszenia stanu zdrowia świadczeniobiorcy, które nie jest stanem nagłym”31
.
2. Procedury i usługi
W tej części diagnozy jej autorzy skoncentrowali się na dostępności usług w zakresie zdrowia,
świadczonych osobom bezdomnym we wspólnotach i placówkach pomocowych, relacjonując skomplikowaną
drogę prowadzącą od pierwszego kontaktu i formalności niezbędnych do przetransportowania do odpowiedniej
placówki, szpitala, urzędu, wszelkie bariery ograniczające niesienie skutecznej pomocy (długi czas
oczekiwania, wymóg posiadania ubezpieczenia i dochodu). Sytuację chorych osób bezdomnych analizowano
30
Mocą wymienionych przepisów prawa, leczenie odwykowe odbywa się w publicznych i niepublicznych
zakładach opieki zdrowotnej i jest bezpłatne także dla osób nieubezpieczonych (w tym bezdomnych) na podst.
art. 21 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Szczegółowo omówione zostały zasady leczenia osób
uzależnionych w p. 2 Diagnozy Grupy Eksperckiej ds. Zdrowia. 31
Jest to propozycja zawarta w projekcie nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej
ze środków publicznych oraz ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilom
niewidomym ofiarom działań wojennych (patrz. P. 2 Diagnozy).
46
poprzez sondaże prowadzone w 28 placówkach wsparcia dla osób bezdomnych w kontekście dostępności usług
w zakresie:
- doraźnej pomocy medycznej (zatrudnienie personelu medycznego, posiadanie gabinetów pielęgniarsko-
zabiegowych, usługi odwszawiania i utylizacji odpadów, posiadanie łaźni i apteczek),
- zdrowia psychicznego i uzależnień (dostęp do specjalistycznych placówek zdrowia oferujących leczenie chorób
psychicznych i terapii uzależnień, dostęp do specjalistycznych DPS zapewniających kontynuację leczenia),
- starości i niepełnosprawności (zakłady opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze),
- zakładów opiekuńczo-leczniczych (leczenie, pielęgnacja i rehabilitacja),
- hospicjów stacjonarnych (opieka nad nieuleczalnie chorymi w stanie terminalnym),
- pielęgniarskiej opieki długoterminowej (dla obłożnie i przewlekle chorych w domu),
- domów pomocy społecznej (całodobowa opieka z powodu wieku, niepełnosprawności i niesamodzielności)32
.
Analiza materiałów (sprawozdania, statystyki, wywiady z pracownikami placówek, raporty z badań)
ujawniła, jak niewiele jest w Polsce placówek opieki długoterminowej (ZOL, ZPO, hospicjum) dla osób
dotkniętych chorobami somatycznymi i psychicznymi33
. W wielu województwach znajduje się zaledwie jedna
taka placówka (np. w woj. pomorskim, lubuskim, podkarpackim, świętokrzyskim), brakuje też miejsc w
Domach Pomocy Społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi, co powoduje ich umieszczanie w
nieprzystosowanych do opieki nad nimi schroniskach i domach dla osób bezdomnych34
.
3. Analiza deficytów i zasobów
Autorzy diagnozy zwracają uwagę czytelnika na to, że pozostawanie w sytuacji bezdomności nie ma
wpływu na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej i osoby bezdomne zazwyczaj taką pomoc otrzymują.
Niestety, orientacja w dostępności takich usług dla osób bezdomnych, przebywających w miejscach
niemieszkalnych (dworce, altany, zsypy, tunele) jest utrudniona, ponieważ w Polsce nie jest prowadzona
profilaktyka wśród tej części populacji osób bezdomnych a one same niechętnie starają się o dostęp do takich
świadczeń. Eksperci uznali za wskazane wsparcie streetworkerów pomocą służb medycznych, co zwiększyłoby
dostępność usług medycznych wśród tej części populacji bezdomnych. Dużym problem stwarza też proces
32
Dostępność usług w aspekcie procedur korzystania z nich w konkretnych placówkach eksperci analizują
poprzez ich szczegółową prezentację w p. 3 Diagnozy. 33
Na dzień 12.06.2010 zanotowano 42 zakłady opiekuńczo-lecznicze i pielęgnacyjno-opiekuńcze dla osób z
zaburzeniami psychicznymi (24 publiczne i 18 niepublicznych). 34
Szczegółowy wykaz placówek ochrony zdrowia w Polsce wg rodzaju jednostki zawiera tab. nr 18 omawianej
Diagnozy.
47
porozumienia instytucji pomocowych odnośnie przydziału zasiłków na leczenie bezdomnych bez stałego miejsca
pobytu i dokumentów.
W tej części opracowania wskazano deficyty i zasoby w zakresie:
- ubezpieczenia zdrowotnego (zasoby: możliwość ubezpieczenie bezdomnego przez gminę w razie hospitalizacji;
deficyty: niedostateczna wiedza pracowników służby zdrowia o procedurze objęcia ubezpieczeniem i zwrotu
kosztów poniesionych z tytułu leczenia osoby nieubezpieczonej, brak w placówkach służby zdrowia
kompetentnych pracowników socjalnych),
- przewozu osób (zasoby: możliwość uzyskania od OPS zasiłku celowego na dowożenie osób bezdomnych do
placówek służby zdrowia , deficyty: lekarze niechętnie wystawiają zlecenie na przewóz, więc organizacje
wsparcia muszą pokrywać koszty z własnych budżetow);
- pochówku (zasoby: pochowanie osoby bezdomnej, bez dokumentów – obowiązkiem gminy, deficyty:
pochówki w bezimiennych grobach;
- doraźnej pomocy medycznej – (zasoby: gminy posiadają środki na świadczenia, deficyty: dotacje gmin nie
wystarczają na pokrycie kosztów placówek dla bezdomnych, słabe wyposażenie w środki farmaceutyczne i
sprzęt medyczny, „wypalenie” wyspecjalizowanej kadry i jej słaba orientacja w problematyce wykluczenia
społecznego, przeludnione sale noclegowe, mała dostępność łaźni, niewystarczająca utylizacja odpadów i in.);
- zdrowia psychicznego i uzależnień (zasoby: interdyscyplinarne zespoły terapeutyczne w części placówek,
deficyty: niewystarczająca liczba pracowników socjalnych, ograniczona profilaktyka stanu zdrowia
psychicznego pogłębiająca dysfunkcję osób bezdomnych, skromna sieć streetworkingu, na oddziałach
detoksykacyjnych nie można przyjąć pacjenta w ciągu alkoholowym, niewystarczająca liczba placówek
specjalistycznych ZOL i ZPO, brak dobrej współpracy między placówkami prowadzącymi różne formy
wsparcia),
- starości i niepełnosprawności ( zasoby: bezdomnym udzielana jest opieka zdrowotna w placówkach
medycznych w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia; deficyty: nieprzygotowanie placówek dla osób bezdomnych
do świadczenia profesjonalnych usług opiekuńczych, brak środków finansowych oraz zaplecza kadrowego i
technicznego wsparcia starszych, niepełnosprawnych i chorych osób bezdomnych, brak specjalistycznych,
profilowanych domów dla bezdomnych, świadczących usługi z pogranicza służby zdrowia i pomocy
społecznej).
Problemy powyższe dotyczą większości placówek udzielających wsparcia medycznego i opiekuńczego
osobom bezdomnym, są jednak i takie, które – zdaniem ekspertów – stanowią przykład tzw. dobrych praktyk,
jak np. Stowarzyszenie na Rzecz Bezdomnych Dom Modlitwy „Agape” i Dom Socjalny „AGAPE” w Borowym
48
Młynie; prowadzony przez Tow. Pomocy im. Św. Brata Alberta Dom Inwalidy Bezdomnego w Sanoku;
prowadzony przez Stowarzyszenie MONAR Wielkopolskie Centrum Pomocy Bliźniemu w Rożnowicach35
.
4. Wnioski i rekomendacje
Analiza stanu prawnego, dostępności świadczonych osobom bezdomnym usług medycznych, zasobów i
deficytów w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych pozwoliła ekspertom na sformułowanie niezbędnych
rekomendacji w zakresie ochrony zdrowia osób bezdomnych w zakresie:
- regulacji systemowych: rekomendowane prace nad stworzeniem Strategii Rozwiązywania Problemu
Bezdomności, systematyzującej wszystkie kwestie związane z bezdomnością, pomocą społeczną, kosztami
wsparcia itp.;
- dostępności do świadczeń zdrowotnych (w tym ubezpieczenia zdrowotnego, przewozu osób) oraz pochówku:
rekomendowane cykle szkoleń dla personelu medycznego w zakresie specyfiki pracy z osobami bezdomnymi;
- doraźnej pomocy medycznej: rekomendowany minimalny zakres usług medycznych świadczonych przez
schroniska i domy dla bezdomnych (aplikowanie leków przeciwgorączkowych i przeciwbiegunkowych
dostępnych bez recepty, stosowanie preparatów przeciwzapalnych, aplikowanie preparatów
przeciwgrzybicznych i przeciw wszawicy dostępnych bez recepty, stosowanie materiałów i środków
opatrunkowych, możliwość mierzenia parametrów życiowych (temperatura, ciśnienie), przekazywanie
informacji z zakresu promocji zdrowia, udzielanie porad w kwestii zdrowia, leczenia, kierowanie do konsultacji
lekarskiej); ze względu na skromne środki finansowe realizacji tych rekomendacji sprzyjać może zatrudniania w
placówkach dla osób bezdomnych studentów ostatnich lat studiów o profilu medycznym;
- zdrowia psychicznego i uzależnień: rekomendacja tworzenia interdyscyplinarnych zespołów (psychiatra,
psycholog, terapeuta uzależnień i in.), zwiększenia liczby placówek dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w
tym bezdomnych, tworzenia programów z zakresu profilaktyki wchodzenia w bezdomność, pracy nad
deficytami wynikającymi z bezdomności, tworzenia niejednorodnych grup terapeutycznych (rekrutujących nie
tylko osoby bezdomne), ścisłej współpracy między różnymi placówkami wsparcia medycznego, utworzenia
oddziałów przerywania ciągów alkoholowych umożliwiających późniejsze przekazanie pacjenta do właściwej
placówki służby zdrowia;
- starości i niepełnosprawności: rekomendacja zwiększenia liczby placówek długoterminowej opieki medycznej,
przekształcania istniejących placówek dla osób bezdomnych w placówki wyspecjalizowane w udzielaniu
świadczeń opiekuńczych dla osób niepełnosprawnych i starszych, upowszechniania samopomocy jako formy
integracji społecznej oraz pełniejszego wykorzystania formy wolontariatu
35
Wymienione instytucje stanowią przykład dobrej, innowacyjnej pracy z osobami bezdomnymi i właściwej
współpracy z instytucjami wsparcia – szczegółowo omówione zostały w p. 4 omawianej Diagnozy.
49
RAPORT Z FAZY DIAGNOZY GRUPY EKSPERCKIEJ DS.
ZATRUDNIENIA I EDUKACJI
Zjawisko bezdomności stanowi pochodną problemów, których rozwiązanie należy do kompetencji
polityki społecznej państwa. Niestety, liczne ograniczenia: utrzymujące się od wielu lat wysokie bezrobocie,
bierny charakter systemu pomocy społecznej, nieefektywny system edukacji i opieki zdrowotnej, niesprzyjające
prowadzeniu działalności gospodarczej warunki i opóźnienia w informatyzacji kraju, ujawniają skalę problemów
i bezradność programowo-strategiczną państwa.
Jeden z obszarów diagnozy polskiej „bezdomnej rzeczywistości” znalazł się w polu zainteresowania
grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i edukacji, która w swoim opracowaniu przedstawiła najważniejsze
zagadnienia związane z zatrudnianiem oraz kształceniem osób bezdomnych. Poprzez analizę form zatrudnienia
wspieranego i instrumentów aktywizacyjnych opartych na świadczeniu pracy, zorientowanych na osoby
najsłabsze na rynku pracy, ujawnili eksperci problemy determinujące stopień i jakość funkcjonowania na nim
osób bezdomnych. Szczególną uwagą obdarzyli inicjatywy podejmowane w obszarze ekonomii społecznej,
koncentrując ją w obszarze edukacji na analizie kształcenia ustawicznego oraz inicjatyw edukacyjnych w
zakresie znajomości problemów społecznych, skierowanych do całego społeczeństwa oraz kształcenia się i
dostępu do edukacji zawodowej i ogólnej.
Sporządzona przez ekspertów – praktyków aktywności pomocowej - diagnoza stanu usług
zorientowanych na realizację celów prozatrudnieniowych i rozwijających umiejętności zawodowe i osobiste
osób bezdomnych, powstała na bazie krytycznej ich analizy. Cel główny diagnozy, jakim jest analiza stanu usług
świadczonych w opisywanym obszarze, zrealizowano poprzez cele szczegółowe: uspójnienie/syntezę
diagnostyki w obszarze zatrudnienia i edukacji osób bezdomnych; prezentację katalogu dostępnych usług w obu
obszarach; identyfikację deficytów i wskazanie dobrych praktyk w procesach aktywizacji zawodowej oraz
50
kształcenia zorientowanego na osoby bezdomne; prezentację stosowanych standardów usług zatrudnieniowych i
odniesienie ich do sytuacji osób bezdomnych na rynku pracy w trzech wymiarach (prewencji, interwencji,
integracji); wypracowanie podstaw merytorycznych/ uzasadnienia dla opracowania nowego modelu
wychodzenia z bezdomności.
Autorzy omawianego opracowania analizowali zebrany w procesie diagnostycznym materiał w
przekonaniu, że diagnoza ta przyczyni się do większej skuteczności oddziaływania edukacyjnego na
profesjonalną kadrę wsparcia społecznego, osoby bezdomne oraz całe społeczeństwo w zakresie problematyki
zatrudnienia i edukacji w odniesieniu do osób i grup wykluczonych z rynku pracy i marginalizowanych również
poza nim.
1. Ramy systemowe i prawne oraz instrumenty i narzędzia edukacyjno -zatrudnieniowe
Wsparcie społeczne w obszarze zatrudnienia i edukacji regulowane jest znaczącą ilością aktów
prawnych na wielu poziomach ( Konstytucja RP, ustawy, rozporządzenia) oraz dokumentów o charakterze
strategii i programów, które nie zawsze wymagają umocowania prawnego (np. rządowy dokument „Polska
2030”). Dokumenty z obu wymienionych obszarów mają duże znaczenie dla dokonania analizy problemów
związanych z dostępem do rynku pracy i kształceniem osób bezdomnych oraz dla prognozowania kierunków
adekwatnych regulacji prawnych i zmian w dystrybucji środków publicznych. Eksperci w formie tabelarycznej
ujęli skomplikowany system regulacji prawnych i systemowych w obszarze zatrudnienia i edukacji36
.
Ponieważ system regulacji prawnych w obszarze edukacji okazał się niezwykle obszerny, analizie
poddano wyłącznie podstawowe dokumenty, regulujące organizację systemu szkolnego:
− ustawy regulujące edukację na poziomie podstawowym i średnim: Ustawa z 7 września 1991 r. (z
późn,zm.) o systemie oświaty; Ustawa z 8 stycznia 1999r. (z późn.zm.). Przepisy wprowadzające
reformę ustroju szkolnego; Ustawa z 26 stycznia 1982 r. (z późn,zm.) Karta Nauczyciela
− ustawy regulujące edukację na poziomie wyższym: Ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie
Wyższym; Ustawa z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i
tytule w zakresie sztuki; Ustawa z 17 lipca 1998 r. (z późn.zm.) o pożyczkach i kredytach studenckich
Analizę polskiego prawa przeprowadzono pod kątem zapisów regulujących działania w obszarze edukacji i
zatrudnienia, skierowane do osób bezdomnych w trzech wymiarach (prewencji, interwencji, integracji) i wg
dwóch kryteriów: indywidualizacji wsparcia i realizowanej pracy na rzecz osób bezdomnych w obszarze
36
Szczegółowo zaprezentowano ramy prawne i strategiczne w obszarze zatrudnienia w tab.19 a podstawy
prawne polskiego systemu oświatowego w tab. 20 Raportu z Fazy Diagnozy grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i
edukacji.
51
zatrudnienia i edukacji oraz źródła finansowania przedsiębiorstw społecznych w różnych aktach prawnych.
Szczegółowej analizie poddano dokumenty dotyczące:
• indywidualizacji wsparcia i realizowanej pracy na rzecz osób bezdomnych w obszarze zatrudnienia i
edukacji: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143, z późn. zm.),
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.),
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69,
poz. 415, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie
udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 6,
poz. 45), a w szczególności w podziale na narzędzia i instrumenty edukacyjno-zatrudnieniowe; W ramach tych
regulacji:
− instrumentów edukacyjno-zatrudnieniowych w zakresie obejmującym: - zatrudnienie socjalne i
zatrudnienia wspierane (ustawa z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym); prace społecznie
użyteczne (Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy);
− narzędzi edukacyjno - zatrudnieniowych w zakresie obejmującym: kontrakt socjalny (Ustawa z 12
marca 2004 r. o pomocy społecznej); Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (Ustawa z dnia
13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym); Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności
(Ustwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej); Lokalne Programy Pomocy Społecznej (Ustawa
z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej); Indywidualny Program Usamodzielnienia
(rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy
na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie); Indywidualny Plan Działania
(Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy);
− źródeł finansowania przedsiębiorstw społecznych w różnych aktach prawnych: zgodnie z praktyką
nadawania szczególnego znaczenia podmiotom ekonomii społecznej w reintegracji osób wykluczonych,
w tym bezdomnych, eksperci analizę stanu przeprowadzili w sposób maksymalnie praktyczny, w
kontekście źródeł finansowania działań w obszarze diagnostycznym, poddając ocenie: źródła
finansowania działalności Centrum Integracji Społecznej; źródeł finansowania działalności Klubów
Integracji Społecznej (Ustawa z dnia 13 czerwca 2003); zasady finansowania spółdzielni socjalnych
(Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych); zasady finansowania działalności
gospodarczej prowadzonej przez organizacje, spółki non profit (Ustawa z 6 kwietnia 1983 r. o
fundacjach, Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach).
Analiza powyższych regulacji prawnych i systemowych skłoniła ekspertów do konkluzji, że mimo iż
polskie ustawodawstwo umożliwia realizację zadań z zakresu zwalczania bezdomności poprzez wsparcie dla
tworzenia i funkcjonowania podmiotów społecznych, to jednak analiza aktów prawnych w kontekście źródeł
finansowania takich działań budzi uzasadniony niepokój. Wskazanie bowiem wielu, alternatywnych źródeł
finansowania, w praktyce przyczynia się do rozmycia odpowiedzialności finansowej za realizację wskazanych w
określonym akcie prawnym zadań. Regulacje prawne wprawdzie dopuszczają określone możliwości ale nie
52
nakładają jasnego, czytelnego obowiązku powiązanego ze źródłem finansowania, co powoduje, że znacząca
liczba społecznych przedsięwzięć nie zostaje podjęta. W toku realizowanej diagnozy systemu wsparcia osób
bezdomnych w obszarze edukacji i zatrudnienia, eksperci zwrócili uwagę na deficyt zarówno spójnego systemu
finansowania, sprzyjającego trwałości podmiotów społecznych jak też spójnego systemu wsparcia,
zorientowanego na indywidualne potrzeby osób jego potrzebujących.
2. Katalog usług i instytucji
Analiza usług aktywizujących37
, dostępnych w obszarze edukacji i zatrudnienia wykazała, że różnorodne
formy wsparcia, chociaż zorientowane na działania w wymiarze integracji społecznej i aktywizacji zawodowej,
nie są adresowane wyłącznie do osób bezdomnych. Eksperci w uporządkowanym katalogu zaprezentowali te
usługi i świadczące je instytucje, które zawierają propozycje i działania adekwatne dedukacyjneo specyfiki
potrzeb osób bezdomnych. Należą do nich usługi w obrębie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia, działania
edukacyjne w obszarze bezdomności, instytucje działające w zakresie promocji zatrudnienia lub edukacji
(dedykowane osobom bezdomnym lub dla tych osób dostępne) oraz programy rządowe MPiPS oraz Program
Operacyjny Kapitał Ludzki):
− usługi w obrębie aktywizacji zawodowej i zatrudnienia: poradnictwo zawodowe; terapia uzależnień;
treningi umiejętności społecznych; staże, szkolenia i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy,
warsztaty zawodowe; pośrednictwo pracy; prace interwencyjne i roboty publiczne; praca na rzecz
placówki; wolontariat;
− działania edukacyjne w obszarze bezdomności: działania nakierowane na przeciwdziałanie
marginalizacji osoby bezdomnej; działania przywracające osobę bezdomną na poziom drabiny
społecznej z której zeszła w bezdomność; działania prowadzące do rozwoju osoby i jej pełnego
uczestnictwa w społeczeństwie; działania edukujące społeczeństwo w zakresie zjawiska bezdomności i
potrzeb osób bezdomnych, zorientowane na profilaktykę w zakresie bezdomności oraz kształcenie
specjalistyczne kadr pracujących z osobami bezdomnymi (zakres działań edukacyjnych); działania w
ramach istniejącego systemu edukacji (edukacja ogólna, zawodowa i specjalistyczna) Zaprezentowano
też metody („drabinka”, „paleta”, „głęboka woda”) i formy działań edukacyjnych (medialne akcje i
kampanie społeczne, konferencje, fora i wymiana doświadczeń międzyresortowych, szkolenie kadry,
projektowanie działań pomocowych, gromadzenie danych związanych z problematyką) w stosunku do
osób bezdomnych 38
;
− instytucje działające w zakresie promocji zatrudnienia lub edukacji (dedykowane osobom bezdomnym,
lub dla tych osób dostępne: urzędy pracy (UP),;Ochotnicze Hufce Pracy (OHP); Agencje zatrudnienia
(AZ); organizacje pozarządowe; Ośrodki Pomocy Społecznej (OPS); Centra Integracji Społecznej
(CIS); placówki wykonujące działalność podobną do CIS ale nie posiadającą takiego statusu; Kluby
37
Aktywizację badanej grupy społecznej pojmują eksperci jako wzmocnienie pozycji na rynku pracy oraz
włączenie w życie społeczne poprzez przywracanie na rynek pracy. 38
Szczegółowo omówione zostały usługi, zakres działań i rodzaje edukacji oraz metody i działania edukacyjne
zorientowane na osoby bezdomne w p. 3 Diagnozy grupy eksperckiej ds. zatrudnienia i edukacji
53
Integracji Społecznej (KIS); Podmioty Ekonomii Społecznej (PES). Ponieważ prezentowane w katalogu
instrumenty i narzędzia wymagają współpracy między instytucjami rynku pracy i pomocy społecznej,
szczególną uwagę zwrócili eksperci na zawartą w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy konieczność harmonizowania działań PUP i OPS;
− programy rządowe MPiS oraz Program Operacyjny Kapitał Ludzki: „Aktywne formy przeciwdziałania
wykluczeniu społecznemu” (priorytet nr 3 Krajowego Planu Działania na Integracji Społecznej na lata
2004-2006, wytyczna nr 3 Rady Europy dla polityk społecznych krajów UE, priorytet Narodowej
Strategii Zatrudnienia na lata 2000-2006); „Powrót bezdomnych do społeczności”; „Program
Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” (inspirowanie podmiotów ujętych w ustawie
o pomocy społecznej do stosowania innowacyjnych metod pomocy i zwalczania zjawiska bezdomności
w 3 wymiarach (prewencji, interwencji, integracji); Program Operacyjny Kapitał Ludzki (konstrukcja
POKL wynika z założeń Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 i jest elementem
realizacji Strategii Lizbońskiej, program składa się z komponentu realizowanego centralnie: priorytety
I-V oraz realizowanego regionalnie: priorytety VI-IX)39
.
Zebrany i przeanalizowany w toku diagnozowania materiał ujawnił, że w Polsce najbardziej powszechnym
standardem wsparcia jest takie, zgodnie z którym urzędy pracy odpowiadają za zawodową aktywizację a
organizacje pozarządowe i w mniejszym zakresie ośrodki pomocy społecznej, zajmują się reintegracją
społeczną. Jednak osoby bezdomne rzadko korzystają z tego wsparcia i to najczęściej przy okazji uczestnictwa w
projektach realizowanych przez organizacje pozarządowe we współpracy z urzędami pracy. Tego rodzaju
działania reintegracyjne nie wydają się specjalnie skuteczne ze względu na częste ich niedostosowanie do
specyfiki osób bezdomnych, choć sprawozdania z osiągnięcia założonych rezultatów wydają się niejednokrotnie
przeczyć temu podejrzeniu. Eksperci posiadający praktykę w działaniach pomocowych, niejednokrotnie w toku
diagnozowania stanu wsparcia udzielanego osobom bezdomnym w omawianym obszarze spotkali się z
rozbieżnymi informacjami, w kwestii osiągniętych rezultatów (między np. „papierową” a „faktyczną” realizacją
projektu).
W Polsce nie realizuje się zbyt wielu inicjatyw w zakresie promocji zatrudnienia i rozwoju edukacji
skierowanych do osób bezdomnych, wiele inicjatyw w tym obszarze powstaje przy okazji innej działalności w
obszarze wykluczenia społecznego. Rzetelna ocena wpływu ogólnodostępnych form wsparcia na poprawę
sytuacji osób bezdomnych nie jest możliwa, ponieważ nie prowadzi się stosownych statystyk. Sytuacja
bezdomności to zjawisko wieloaspektowe, wymagające współdziałania specjalistów wielu dziedzin w zakresie
prewencji, interwencji i integracji. Przeanalizowany przez ekspertów materiał pozwala na stwierdzenie o
znaczącym potencjale zawodowym osób bezdomnych, który winien być zagospodarowany na rynku pracy, pod
warunkiem dostosowania kwalifikacji do kierunku rozwoju polskiej gospodarki. Zatrudnienie znajduje zaledwie
niewielka część osób bezdomnych, z reguły zresztą pracując „na czarno”. Brak formalnego zatrudnienia nie
39
Interesujące ekspertów w aspekcie bezdomności działania w obszarze zatrudnienia i edukacji zostały
uwzględnione do dofinansowania z EFS w ramach priorytetów I, VI, VII, IX. Zstawienie celów szczegółowych z
zamierzonymi efektami zawiera tab. 21 w p. 3 omawianej diagnozy.
54
zawsze wiąże się z niskimi lub nieadekwatnymi do potrzeb rynku pracy kwalifikacjami. Wiele przyczyn
składających się na sytuację osoby bezdomnej (utrata mieszkania, bezrobocie, przemoc w rodzinie, uzależnienie
od alkoholu i środków psychoaktywnych, utrata więzi rodzinnych i in.) sprawia, że aktywizacja zawodowa tej
grupy społecznej wymaga kompleksowego podejścia.
W omawianym opracowaniu eksperci zaprezentowali też tzw. dobre praktyki, jako przykłady
skutecznego, często innowacyjnego wsparcia udzielanego osobom bezdomnych:
− „Nieobojętni” (projekt edukacyjny dotyczący problematyki bezdomności zrealizowany przez TPBA
Koło Gdańskie we współpracy Gimnazjum nr 3 im. JPII w Gdańsku);
− „Druga Szansa” – Wolski Program Reintegracji Społecznej i Zawodowej;
− Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenia Dla Ludzi i Środowiska Kwilcz-Pniewy40
.
3. Analiza deficytów i barier
Osoby bezdomne postrzegane są w społeczeństwie najczęściej poprzez ugruntowane stereotypy (niechlujny
wygląd, odstająca od normy postawa, pozostawanie na marginesie życia społecznego), najczęściej traktowane
przez innych członków danej społeczności jako jej „deficyt”. Prócz funkcjonującego stereotypu, poważną
przeszkodę w społecznej reintegracji stanowią deficyty z zakresu edukacji i zatrudnienia, do których należą:
bariery tkwiące w osobach bezdomnych (uzależnienia; zły stan zdrowia i niepełnosprawność; niska samoocena,
motywacja i brak wiary w możliwość trwałej poprawy sytuacji; niskie lub nieodpowiednie kwalifikacje
zawodowe i osobiste; karalność, obciążenia alimentacyjne i inne zadłużenia; niestabilna sytuacja socjalno-
bytowa; bierność); zdrowie i sprawność (słaba kondycja zdrowotna osób bezdomnych, wynikająca z uzależnień i
niepełnosprawności); niska skuteczność instytucji (mała elastyczność form i treści usług, niedostosowanych do
specyficznych potrzeb osób bezdomnych); społeczność lokalna(brak skutecznej edukacji społecznej, mała oferta
wsparcia po uzyskaniu zatrudnienia, niski rozwój systemu edukacji i wsparcia kadry pracującej z osobami
bezdomnymi); rynek pracy (niewielka ilość inicjatyw wsparcia, niewystarczający wachlarz usług
zaadresowanych do osób bezdomnych, nieregularna oferta usług, mało inicjatyw ogólnopolskich a lokalne nie
we wszystkich obszarów kraju realizowane, brak współpracy instytucji świadczących usługi dla osób
bezdomnych i koordynacji działań, brak strategii działań zorientowanych na potrzeby osób bezdomnych,
lekceważenie wymiaru profilaktyki, mała elastyczność publicznych instytucji zatrudnienia).
Autorzy opracowania wskazali też deficyty o charakterze systemowym: brak sieci powiązań między
elementami systemu, brak spójnego systemu monitorowania i oceny, niespójność systemu prawa, brak
stabilnego źródła finansowania (wsparcia programów), brak katalogowania dobrych praktyk. Wymienione
deficyty określili eksperci jako braki i dysfunkcje istotnie oddziałujące na kwestie zatrudniania i edukacji w
odniesieniu do osób bezdomnych, co obrazuje tabela nr 23 (Systematyczne ujęcie barier w podziale na osobę i
40
„Dobre praktyki” opisane zostały szczegółowo w p. 5 omawianej diagnozy
55
system z uwzględnieniem analizowanych obszarów wsparcia: profilaktyki, interwencji i reintegracji, w ramach
problematyki zatrudnienia i edukacji osób bezdomnych)41
.
Do zasobów w obszarze zatrudnienia i edukacji eksperci zaliczyli: fakt istnienia podmiotów podejmujących
działania na rzec wsparcia osób bezdomnych; potencjał ludzki zaangażowany w projekty finansowane z
funduszy unijnych, kontraktacja zadań w zakresie pomocy psychologicznej udzielanej osobom poszukującym
pracy, w tym bezdomnym przez Urzędy Pracy; kompleksowe diagnozowanie zjawiska bezdomności w wielu
obszarach w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; zróżnicowanie ośrodków wsparcia działających na
rzecz osób bezdomnych; dostępność i różnorodność form aktywności i aktywizacji zorientowanych na specyfikę
tej grupy obywateli.
Wskazane deficyty, bariery i zasoby skłoniły autorów analizy do rekomendacji stworzenia optymalnego
modelu pracy socjalnej z osobą bezdomną, który byłby dostatecznie skuteczny i elastyczny w odpowiedzi na
specyficzne potrzeby osoby bezdomnej i zagrożonej bezdomnością.
4. Wnioski i rekomendacje
Zgromadzony przez ekspertów materiał potwierdził główne założenia omawianego projektu:
− bezdomność jest stanem / okolicznością, która powoduje wyłączenie z pełnego uczestnictwa w życiu
społecznym (w skrajnych jej formach powoduje wyłączenie całkowite ze społeczności);
− warunki życia w społeczeństwie (pewnego rodzaju wymogi co do umiejętności, wiedzy, promowanych
cech charakteru) są zmienne/ dynamiczne;
− wyłączenie z życia społecznego powoduje brak możliwości aktualizowania doświadczenia, wiedzy i
umiejętności względem zmieniających się warunków życia społecznego;
− osoba, chcąc żyć w sposób harmonijny w danej społeczności, musi dysponować adekwatną i aktualną
wiedzą/ umiejętnościami/ doświadczeniem. Aby utrzymać się w głównym nurcie społecznym musi
systematycznie aktualizować swoje doświadczenie;
− instytucje publiczne istnieją po to, by służyć społeczeństwu, tym samym zobligowane są do rozwijania
programów i usług, które powinny stanowić adekwatną odpowiedź na ciągle zmieniające się potrzeby i
interesy społeczne;
Sporządzona przez ekspertów diagnoza w obszarze aktywizacji i aktywności zawodowej osób
bezdomnych oraz w zakresie skierowanej do tej grupy oferty edukacyjnej, ujawniła rzeczywistość, która –
zdaniem ekspertów – wymaga korekty i dostosowania do potrzeb osób bezdomnych i społeczności, w której
żyją. Autorzy opracowania rekomendują zmiany:
41
Patrz: tab. Nr 23 w p. 6 omawianej diagnozy
56
− uznając za jedną z najskuteczniejszych form reintegracji podmioty ekonomii społecznej (PES), należy
przeprowadzić kampanię informacyjną promującą PES jako wykonawcę usług, oraz przeanalizować
możliwości i wprowadzić rozwiązania, które wzmocnią odpowiedzialność samorządów za PES;
− program aktywizacji jest na tyle istotną kwestią, że powinien być obowiązkowym elementem w
katalogu zobowiązań gminy względem osób bezdomnych – obok zapewnienia dachu nad głową,
odzieży i wyżywienia;
− badania potwierdzają niewielkie zainteresowanie korzystaniem z oferowanych form aktywności wśród
osób bezdomnych oraz niską motywację. Oferty szkoleniowe (także te realizowane w ramach
projektów finansowanych ze środków UE) mają ograniczony wpływ na zatrudnienie i edukację osób
bezdomnych, mimo ich udziału w tych projektach. Szkolenia zawodowe i inne kursy, bez połączenia z
indywidualną pracą o charakterze psychologicznym, niewiele zmieniają w kondycji osoby bezdomnej.
Należy więc wzmocnić programowo moduł psychologiczny, w tym szczególnie motywacyjny, w
ofercie działań kierowanych do tej grupy społecznej, przy jednoczesnym zapewnieniu adekwatnej
formy przekazania informacji dotyczących edukacji i zatrudnienia;
− osoby nie posiadające podstawowych zdolności do uczenia się, lub pozostające długi czas bez pracy,
mają trudności z korzystaniem z podstawowych szkoleń czy świadczeń przewidzianych w ramach
polityki przywracania do rynku pracy. Brakuje im informacji na temat podstawowych procesów
społeczno-gospodarczych, co potęguje ich izolację. Dlatego też należy zwrócić uwagę na to, aby:
rozbudować w zakresie edukacji nieformalnej ofertę edukacyjną dla osób bezdomnych, zapewnić
profesjonalne przygotowanie kadry pracującej z osobami bezdomnymi, wspierać tworzenie grup
samopomocy, w których mogliby uzyskać wsparcie emocjonalne, wymienić się informacjami na temat
możliwości zmiany lub podwyższania kwalifikacji zawodowych, a także zatrudnienia oraz skutecznymi
sposobami szukania, znajdowania i utrzymywania pracy;
− punktem wyjścia do pracy z osobami bezdomnymi powinna być ich kompleksowa diagnoza (stan
zdrowia fizycznego i psychicznego, samoocena, struktura potrzeb, cechy osobowości i charakteru,
predyspozycje zawodowe oraz poziom funkcjonowania). Osoba powinna uzyskać w trakcie
indywidualnego kontaktu informację o tym, co sama może zrobić oraz o ofercie instytucji
odpowiedzialnych za pomoc. Dlatego też wskazane byłyby zwiększenie liczby działań doradczych,
psychologicznych i coaching’owych zapewniających indywidualne podejście do osób bezdomnych i
pomoc im w wyznaczeniu ścieżki rozwoju zawodowego;
− stosowanie instrumentów rynku pracy w odniesieniu do osób bezdomnych
jest ograniczone ze względu na schematyzm i ograniczenia biurokratyczne, a także brak adekwatnych
kompetencji doradców zawodowych, pośredników pracy, psychologów i pracowników socjalnych. W
programach aktywizacji zawodowej dla osób bezdomnych praktycznie nie uwzględnia się kwestii
niepełnosprawności, która ogranicza możliwości pracy co najmniej połowy osób bezdomnych.
Opracowania wymaga więc katalog kompetencji doradcy / pracownika PUP wyspecjalizowanego w
zakresie pomocy osobom zmarginalizowanym i zagrożonym marginalizacją, w tym także osobom
bezdomnym. Należy także poddać pogłębionej refleksji możliwość wsparcia funkcjonowania i
wzmocnienia sieci współpracy specjalistycznych placówek realizujących program reintegracji
57
społecznej i zawodowej dla osób bezdomnych, którego celem szczegółowym jest powrót na otwarty
rynek pracy;
− osoby bezdomne realizują różnego rodzaju aktywności, które można uznać za pracę,
i są to działania, które: wynikają na ogół z regulaminu placówki dla osób bezdomnych i wiążą się z
wykonywaniem określonej pracy na rzecz ośrodka i/lub jego mieszkańców, są skutkiem chęci lub
potrzeby podjęcia działań pożytecznych i przyjmują formę samodzielnego lub zorganizowanego
wolontariatu, na celu uzyskanie dochodu i na ogół są realizowane poprzez pracę nierejestrowaną,
zbieractwo i żebractwo; w związku z tym przy projektowaniu programu wychodzenia z bezdomności,
czy kontraktu socjalnego realizowanego z osobą bezdomną, należy uwzględnić konieczność
maksymalizacji poziomu wykorzystania potencjału osób objętych wsparciem, poprzez uwzględnienie w
planie nie tylko zawodowej czy edukacyjnej aktywności, ale także objęcia obszaru „czasu wolnego”;
− osoby bezdomne podejmują aktywność w formie wolontariatu, jednak jest to kwestia, która wymaga
szerszej analizy w odniesieniu do pracy socjalnej. Wolontariat jest traktowany czasem jako forma
aktywizacji zawodowej, jednak w opinii ekspertów Grupy tego rodzaju praca dobrowolna jest raczej
formą socjoterapii (z elementami preorientacji zawodowej i przyswajania etosu pracy), a nie etapem na
drodze do uzyskania zatrudnienia. Ze względu na pojawiające się kontrowersje w ocenie tej formy
aktywności należy przeprowadzić kompleksowe badania w tym zakresie;
− istotnym czynnikiem demotywującym do podejmowania legalnej aktywności zawodowej wśród osób
bezdomnych są zadłużenia alimentacyjne oraz innego rodzaju zobowiązania finansowe. Należy więc
rozważyć możliwości dostosowania obowiązujących regulacji, w tym ustawowych, tak, aby system
egzekucji finansowej nie powodował całkowitej degradacji aspiracji zawodowych i motywacji do
„legalnego życia”;
− podmioty działające na rzecz osób bezdomnych uczestniczą w niewystarczającym stopniu w tworzeniu
obowiązujących praw i planów działań. Należy systematycznie monitorować proces legislacyjny i
maksymalnie wykorzystać możliwości partycypacji organizacji działających na rzecz bezdomnych oraz
samych bezdomnych w kreowaniu założeń dokumentów prawnych i strategicznych;
− wśród systemowych rozwiązań brakuje przede wszystkim sieci współpracy pomiędzy instytucjami,
samorządem i organizacjami pozarządowymi oraz spójnego ustawodawstwa, co w konsekwencji
skutkuje m.in. brakiem stabilnego źródła finansowania inicjatyw na rzecz osób bezdomnych.
Należałoby więc opracować spójny program, monitorujący działania i uwzględniający wnioski z
ewaluacji, oparty na współpracy podmiotów i instytucji zapewniając mu jednocześnie finansowe
wsparcie oraz przestrzeń dla innowacji, szczególnie w odniesieniu do programów aktywizacji
zawodowej;
− w opinii ekspertów ocena skuteczności programów unijnych i rządowych, realizowanych na rzecz osób
bezdomnych wymaga dokonania odrębnej analizy. Zadanie to wykracza poza ramy czasowe
przewidziane na wykonanie diagnozy w obszarze zatrudnienia i edukacji.
58
Przygotowany przez grupę ekspercką ds. zatrudnienia i edukacji pod przewodnictwem Stowarzyszenia
„Otwarte Drzwi” raport stanowi diagnozę stanu inicjatyw i działań podejmowanych w obszarze zatrudnienia i
edukacji przez różnorodne podmioty w kontekście specyficznych potrzeb osób bezdomnych. Autorzy
opracowania opisali i zanalizowali arbitralnie wybrane, uznane za najważniejsze dla diagnozy kwestie, zdając
sobie sprawę z tego, że zmiana perspektywy oceny pociąga za sobą zmianę sposobu i zakresu analizy tych
działań. Eksperci zwrócili uwagę na szczególny związek między zatrudnieniem i aktywizacją zawodową osób
bezdomnych a edukacją, podkreślając rolę pracy jako instrumentu socjalizacji, umożliwiającej reintegrację
społeczną osoby bezdomnej lub zagrożonej bezdomnością. Brak pracy pogłębia poczucie marginalizacji,
ogranicza aktywność, utrudniając powrót na rynek pracy a w konsekwencji pogłębia izolację osób bezdomnych.
W przekonaniu, że rozwiązanie problemów społecznych wymaga współpracy wielu podmiotów (gminy,
powiatu, społeczności lokalnej) i podjęcia próby modelowego usystematyzowania roli i zasad współpracy
wszystkich podmiotów w pracy na rzecz walki z wykluczeniem najsłabszych grup społecznych, swoje
propozycje rekomendują eksperci jako punkt wyjścia dla pracy nad modelem kompleksowego wsparcia osób
bezdomnych w kolejnej fazie projektu.