Rapport Staatscommissie Grondwet

Dit is een uitgave van:

Staatscommissie Grondwetwww.rijksoverheid.nlwww.staatscommissiegrondwet.nl November 201020975/2078-GMD

Rap

po

rt Staatscom

missie G

ron

dw

et

Staatscom

missie G

ron

dw

et

1

RapportStaatscommissie Grondwet

2

Voorwoord 5 Samenvatting 61 Inleiding 131.1 OpdrachtvandeStaatscommissie 13

1.2 Watbetekent‘noodzaaktotwijziging’? 13

1.3 ‘VersterkingvandeGrondwet’ 14

1.4 Uitbreidingvandeopdracht:aanvullendevragen 14

1.5 Afbakeningvandeopdracht 15

1.6 Periodevanwerkzaamheid 16

1.7 Opbouwvanhetrapport 16

Deel I2 De betekenis van de Grondwet: waarborging van de democratische rechtsstaat 212.1 Inleiding 21

2.2 WatisdebetekenisvandeGrondwetvoordeburger? 21

2.3 MoethetnormatievekaraktervandeGrondwetwordenversterkt? 24

2.4 HoekandeGrondwetaanbetekeniswinnenvoordeburger? 26

3 Toegankelijkheid 283.1 Inleiding 28

3.2 Watistoegankelijkheid? 28

3.3 IsdeGrondwetvoldoendetoegankelijk? 28

3.4 BelangvantoegankelijkheidvandeGrondwet 29

3.5 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorwijzigingenvandetekstenstructuur 30

3.6 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorvoorlichtingeneducatie 33

4 Preambule en algemene bepaling 354.1 Inleiding 35

4.2 Kenschetsvaneenpreambule 35

4.3 AdviesvandeStaatscommissie:geenpreambulemaareenalgemenebepaling 36

5 Constitutionele toetsing 435.1 Inleiding 43

5.2 Standvanzaken 43

5.3 ToetsingsverbodinhetlichtvanversterkingenbetekenisvandeGrondwet 46

5.4 Belangvantoetsingvooronderdelenvandeopdracht 48

Deel II6 Beperkingssystematiek 536.1 Inleiding 53

6.2 Dehuidigesystematiekvanbeperkingenvangrondrechten 53

6.3 AdviesStaatscommissie:handhavingenuitbreiding 54

6.4 Uitbreiding:inhoudelijkevereistenvoordebeperkingvangrondrechten 54

6.5 Algemeneaanvullendebeperkingsclausule 55

3

7 Toevoeging van grondrechten aan de Grondwet 577.1 Inleiding 57

7.2 VerhoudingtussendeopgenomengrondrechtenindeGrondwetendeuitinternationale

verdragenvoortvloeienderechten 57

7.3 Rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechter 60

7.4 Hetrechtopleven 64

7.5 Anderefundamentelerechten 66

8 Grondrechten in het digitale tijdperk 678.1 Inleiding 67

8.2 Ontwikkelingenindigitaliseringenrecht 67

8.3 AfbakeningopdrachtvandeStaatscommissie 68

8.4 Artikel7Grondwet(vrijheidvanmeningsuiting) 70

8.5 Artikel10Grondwet(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeerenbeschermingpersoonsgegevens) 80

8.6 Artikel13Grondwet(vertrouwelijkecommunicatie) 85

8.7 Verkeersgegevens 89

8.8 Toegangtotdocumenten 90

9 Bestuurlijke boete 929.1 VerzoekaandeStaatscommissie 92

9.2 AdviesvandeStaatscommissie 92

Deel III10 De betekenis van de Grondwet in een veranderende internationale rechtsorde 9710.1 Inleiding 97

10.2 DeadviesaanvraagaandeStaatscommissie 97

10.3 Ontwikkelingenindeinternationalerechtsorde 99

10.4 Overzichtbehandelingvandeonderwerpen 102

10.5 Achtergrondenuitgangspunten 103

11 De ontwikkeling van de internationale en Europese rechtsorde 10411.1 Inleiding 104

11.2 Bevorderingvandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet) 104

12 Parlementaire betrokkenheid 11112.1 Inleiding 111

12.2 Goedkeuringvanverdragen(artikel91,lid1,Grondwet) 111

12.3 Parlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties 113

12.4 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetmateriëleaspect 115

12.5 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetprocedureleaspect 121

13 Internationaal en Europees recht in de Nederlandse rechtsorde 12513.1 Inleiding 125

13.2 Naderevoorwaardenvoordewerkingenvoorrangvanhetinternationalerecht(art.94Grondwet)? 125

13.3 Verduidelijkingvandeformuleringvandeartikelen93en94Grondwet 130

13.4 Detoetsingaanongeschreveninternationaalgewoonterecht 132

4

14 Internationale ad hoc tribunalen 13614.1 Inleiding 136

14.2 Opvattingregering 136

14.3 OpvattingStaatscommissie 137

15 Het verdrag van Tilburg 13815.1 Inleiding 138

15.2 OpvattingStaatscommissie 138

BijlagenBijlageI: Minderheidsstandpunten 143

BijlageIa: VerklaringvanhetlidOomenmetbetrekkingtotdetoegankelijkheidvanhetproces

vanbesluitvormingenheteindproductvoordeburger(paragraaf1.6) 143

BijlageIb: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtoteennieuw

grondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens(paragraaf8.5.9) 144

BijlageIc: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtotartikel13

Grondwet(paragraaf8.6.6) 149

BijlageId: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtotdeopneming

vaneen‘Europa’-bepalingindeGrondwet(paragraaf11.3) 154

BijlageII: Instellingsbesluit 158

BijlageIII: SamenstellingStaatscommissieGrondwetensecretariaat 161

BijlageIV: BriefvanMinistersvanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties,JustitieenBuitenlandse

ZakeninzakeWensEersteKamerinzakegrondwettelijkegrondslagenvestigingadhoc

straftribunalen 162

BijlageV: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakemotie-Kalmac.s.

endemotie-Schinkelshoekc.s. 164

BijlageVI: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakeKennisgeving

KamerdebatMediawetinrelatietottaakStaatscommissie 166

BijlageVII: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakeKennisgeving

vanwensvandeEersteKamermetbetrekkingtotdeopdrachtvandestaatscommissie

(VerdragvanTilburg) 167

BijlageVIII: Lijstgeraadpleegdeexperts 168

5

VoorwoordVooruligthetrapportvandeStaatscommissieGrondwet,datgewijdisaande

vraagofdeGrondwetoponderdelenzoumoetenwordenaangepast.

DeStaatscommissieGrondwet,ingesteldbijkoninklijkbesluitvan3juli2009,heeft

ruimeenjaardetijdgehadomzichtebuigenoverdeonderwerpenwaaroverhaar

adviesisgevraagd.ZijiservanovertuigddatdeGrondweteensolidebasisvormt

voordeNederlandserechtsordeendatditzomoetblijven.DeGrondwetis

belangrijkvooreeniederdiezichophetgrondgebiedvanNederlandbevindt.Zij

beschermtzijnfundamentelerechtenensteltregelsomzijnvrijheidtebeschermen

tegenwillekeurigemachtsuitoefening.WelmoetdeGrondwetbijdetijdworden

gehouden.DaarvoordoetdeStaatscommissievoorstellen.

Hetrapportheefteensterkjuridischkarakter.Datheefttemakenmethetfeit

datdeledenvandeStaatscommissiemerendeelsafkomstigzijnuitderechts-

wetenschap.DeStaatscommissieheeftzichopverschillendemanierenlaten

informeren.Bijeenkomstenmetexpertshebbenplaatsgevonden,deelsop

initiatiefvaninstellingenoforganisatiesdievangedachtenwildenwisselenover

derelevantievanhetwerkvandeStaatscommissievoorhunvakgebied,deelsop

initiatiefvandeStaatscommissiezelf.Daarnaasthebbenpersoneneninstanties

ideeënaangedragenopdewebsitevandeStaatscommissieenisophaarverzoek

eenstudieverrichtnaardereikwijdtevanhetbeginselvaneerbiedigingvande

menselijkewaardigheid.EenlijstvanpersoneneninstantiesdiemetdeStaats-

commissiehebbenmeegedachtisaanhetrapportgehecht.DeStaatscommissieis

hunveeldankverschuldigd.

Hetadviesisnietopalleonderdelenunaniem.Invoorkomendegevallenzijnde

uiteenlopendeopvattingenvandeledeninhetrapportweergegeven.Zoishet

binnendeStaatscommissiegevoerdedebatzichtbaargemaakt.

DeGrondwetmoetnietalleenuitjuridischperspectiefwordenbezien.Hopelijk

kunnendeinhetrapportgenoemdeoverwegingenenaanbevelingeneenbijdrage

leverenaaneenbrederegedachtewisselingoverhetgrondwettelijkebestel.

WilhelminaThomassen

VoorzitterStaatscommissieGrondwet

november2010

6

SamenvattingHetrapportvandeStaatscommissieGrondwetbevateenadviesaanderegering

omdeGrondwettewijzigenopeenaantalmetnamegenoemdeonderdelen.1

Deel I

1.1InheteerstedeelvanhetrapportbesteedtdeStaatscommissieaandachtaan

devraagwaaromaanpassingvandeGrondwetwenselijkis.2Erbestaatvolgens

haargeennoodzaaktotwijzigingvandeGrondwet,maarvanbelangisweldat

deze‘bijdetijd’wordtgehouden.Desamenlevingheeftindelaatstetientallen

jarenbelangrijkeveranderingendoorgemaakt.Tedenkenisaandeontwikkeling

vandegrondrechtenbeschermingmedeonderinvloedvanhetinternationale

recht,aandedigitaliseringdieheeftgeleidtotanderewijzenvaninformatie-

voorzieningenvancommunicatie,enaandeinternationalisering.EenGrondwet

diebijdezeveranderingenonvoldoendeaansluit,boetinaannormativiteit.

DiversevoorstellenvandeStaatscommissiebeogendezenormativiteitte

handhavenenteversterken.

1.2VersterkingvanhetnormatievekaraktervandeGrondwetisvanbelangvoor

deburgerenvoordeoverheid.DeStaatscommissieadviseertindatverband

opnemingindeGrondwetvaneenalgemenebepaling,luidendedatNederland

eendemocratischerechtsstaatis,datdeoverheiddemenselijkewaardigheid,de

grondrechtenendefundamentelerechtsbeginseleneerbiedigtenwaarborgt,en

datopenbaargezagalleenwordtuitgeoefendkrachtensdeGrondwetofde

wet.3

1.3HoeweldeStaatscommissienietisgevraagdadviesuittebrengenover

rechterlijkeconstitutioneletoetsingbesteedtzijookdaaraanaandacht.Constitu-

tioneletoetsingkandenormativiteitvandeGrondwettengoedekomen.De

Staatscommissiemeentdaterdaaromgoederedenenzijnhettoetsingsverbodte

heroverwegen.4

1.4DeStaatscommissiedoetookaanbevelingenoverdetoegankelijkheidvande

Grondwet.Toegankelijkheidheefttemakenmetkenbaarheid,leesbaarheiden

begrijpelijkheid.NaarhetoordeelvandeStaatscommissieisdeGrondwet

voldoendekenbaar.Invergelijkingmetandere(grond)wettenisdeNederlandse

Grondwetnietbijzonderslechtleesbaarofonbegrijpelijk.Welisverduidelijking

1 ZievoordeopdrachtaandeStaatscommissieparagraaf1.1.enStcrt.2009,nr.10354.

2 Paragraaf2.3.

3 Paragraaf4.3.6.

4 Paragraaf5.3.

7

opeenaantalplaatsenmogelijkenwenselijk.EengoedleesbareGrondwet

maakthetgemakkelijkerinzichttekrijgenindegrondslagenvanhetstaats-

bestel.Datisnietalleenvanbelangvoordeburgers,maarookvoorhendiebij

deuitoefeningvanhunfunctietemakenhebbenmetdeGrondwet,zoals

bestuurders,politici,rechtersenambtenaren.DeStaatscommissiebeveelt

daaromaandebestaandestructuurvandeGrondwetkritischtebeziendoorna

tegaanwelkeartikelengemistkunnenworden,welkeregelsenbeginselenten

onrechteontbrekenenwelkeartikelendoorherformuleringverduidelijktkunnen

worden.DeStaatscommissiedoeteenaantalaanbevelingendaartoe.5Daarnaast

meentdeStaatscommissiedatinhetonderwijsmeeraandachtzoumoeten

wordenbesteedaandeoverdrachtvankennisvanhetconstitutionelebestel.6

Deel II

2.1IndeelIIvanhetrapportstaandegrondrechtencentraal.DeStaatscommissie

besteedtaandachtaandeverhoudingtussendegrondrechtendiezijnopgeno-

menindeGrondwetendeininternationaleverdragenvervattegrondrechten,

zoalshetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtopleven.7Daarnaastwordtde

beperkingssystematiekvangrondrechtenbesproken.8

2.2DeStaatscommissiedoetvoorstellentotaanpassingvandebeperkingssyste-

matiek,omdatdehuidigeGrondwetweliswaarbepaaltwelkeinstanties(zoalsde

wetgever)grondrechtenmogenbeperken,maardaarbijmeestalnietvaststelt

hoeverdewetgeverhierinmaggaan.DeStaatscommissieadviseertdeopneming

vaneenbepalingluidendedatbeperkingenvangrondrechtennietverdermogen

gaandanhetdoelvandebeperkingvereistendatdekernvangrondrechtenniet

magwordenaangetast.9OokhiermeewordtdenormativiteitvandeGrondwet

versterkt.

2.3Deregeringheeftdevraagvoorgelegdofhetaanbevelingverdientom

bepaalderechtendiezijnopgenomeninvoorNederlandgeldendeinternationale

verdragen,ookindeNederlandseGrondweteenplaatstegeven.Bijdebeant-

woordingdaarvanneemtdeStaatscommissietotuitgangspuntdat,nuiedereenin

Nederlandeenrechtstreeksberoepkandoenopdieverdragsrechten,deopneming

vandezerechtenindeGrondwetuitstriktjuridischoogpuntopzichzelfde

rechtsbeschermingnietversterkt.Opnemingvanalleinternationalegrondrechten

5 Paragraaf3.5.

6 Paragraaf3.6.

7 Hoofdstuk7.

8 Hoofdstuk6.

9 Paragraaf6.5.

8

zoubovendienafbreukdoenaandetoegankelijkheidvandeGrondwet.Wel

kunnendezichtbaarheidvangrondrechtenendewenselijkheidvaneenvolledige

grondrechtencatalogusredenenzijnominelkgevaldemeestfundamentele

grondrechtenindeGrondwetoptenemen.Waarnuinwetgevingspraktijken

rechtspraakvooralwordtgetoetstaanverdragen,kannaaanvullingdeGrondwet

vakernormerendzijn.Aanvullingvandegrondrechtencataloguskanbijdragenaan

deversterkingvandenormatievekrachtvandeGrondwet.10

2.4DeStaatscommissiebeveeltdeopnemingaanvanhetrechtopeeneerlijkpro-

cesindeGrondwetomdatditkanleidentotaanvullenderechtsbescherming,

indienditrechtzowordtgeformuleerddatheteenruimertoepassingsbereik

heeftdanartikel6vanhetEuropeesVerdragvoordeRechtenvandeMens.

DaarnaastisdeStaatscommissievanmeningdat,vanwegedenauwesamenhang

tussenhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotderechter,ook

datlaatsterechtindeGrondweteenplaatsverdient.11

2.5VijfledenvandeStaatscommissiemenendatvoorlopigkanwordenvolstaan

metdeopnemingvanhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtot

derechter.Dezeledenzienopditmomentgeenaanleidingomhetrechtopleven

indeGrondwetoptenemenomdatditderechtsbeschermingvandeburgerniet

verruimt.Deopnemingvanhetbeginselvaneerbiedigingvandemenselijke

waardigheid,12datkanwordenbeschouwdalsdegrondslagvandemensenrech-

ten,maakthetnietonmiddellijknoodzakelijkomhetrechtoplevenofandere

grondrechtenindeGrondwetoptenemen.Depraktischetoepassingvande

algemenebepalingkanwordenafgewacht.13

2.6Deanderevijfledenzijnvanmeningdatmetopnemingvanhetrechtop

levennietzoumoetenwordengewacht,ookalleidtdieopnemingniettot

aanvullenderechtsbescherming.Hetrechtoplevenis,evenalshetverbodvan

folteringenonmenselijkeofvernederendebehandeling,vaneenzodanig

fundamenteelkarakterdatzijindegrondrechtencatalogusthuishoren.Datgeldt

ookvoorhetrechtopeerbiedigingvanhetfamilie-engezinsleven.Nederlandis

verscheidenemalendoorhetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMensterecht

gewezenwegensschendingvanditrecht.Opnemingvandedriegenoemde

rechtenversterktdenormatievekrachtvandeGrondwet.14

10 Paragraaf7.2.

11 Paragrafen7.3.3.en7.3.4.

12 Paragrafen4.3.8.en7.4.

13 Paragrafen7.4.en7.5.

14 Paragrafen7.4.en7.5.

9

2.7Inhoofdstuk8gaatdeStaatscommissieinopdewenselijkheidgrondrechten

aantepasseninhetlichtvandedigitaliseringvandesamenleving.Dezedigitali-

seringroeptvragenopoverdegrondwettelijkebeschermingvanondermeerde

vrijeontvangstvaninformatieenhetgebruikvanelektronischemiddelenzoals

internet,nieuwemediavormenen-diensten,devertrouwelijkheidvancommuni-

catieendebeschermingvanpersoonsgegevens.InditverbandheeftdeStaats-

commissievooraldeartikelen7,10en13vandeGrondwetinogenschouw

genomen.15

2.8Artikel7Grondwet,datdevrijheidvanmeningsuitingbeschermt,dientom

verschillenderedenentewordenaangepast.16Hetverbodvanvoorafgaandverlof

inheteerstelidisbeperkttotdedrukpers.DeStaatscommissiesteltvoordit

verbodtehandhaven,maardebeperkingtotdedrukperstelatenvervallen.Het

verbodvanvoorafgaandverlofstrektzichdanuittotallevormenvanmeningsui-

ting.VerdersteltdeStaatscommissievoorhetbegripgevoelenstevervangen

doormeningen.DaarnaastdoetdeStaatscommissiedeaanbevelingdevrije

ontvangstvaninformatieindeGrondwettegaranderen.Omdatineendemocra-

tischesamenlevingdepluriformiteitvandepersvangrootbelangis,adviseertde

Staatscommissieeenbepalingoptenemen,luidendedatdeoverheidde

pluriformiteitvandemediaeerbiedigt.

2.9Inhethuidigeartikel10Grondwetisderegistratievanpersoonsgegevens

gekoppeldaandebeschermingvandepersoonlijkelevenssfeer.DeStaatscommis-

sieisvanmeningdatbeideonderwerpenbetertothunrechtkomenwanneerde

bepalingwordtgesplitst.Debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeer

beheerstveelmeerterreinenvanhetprivélevenvanpersonendanalleen

beschermingtegenonrechtmatigeregistratievanpersoonsgegevens.Anderzijds

betreftbeschermingvanpersoonsgegevensnietalleendepersoonlijkelevens-

sfeer.Gegevensbeschermingkanooktemakenhebbenmetanderegrondrechten

zoalshetdiscriminatieverbod.DeStaatscommissiedoetdeaanbevelingomhet

rechtopbeschermingvanpersoonsgegevensalseenzelfstandiggrondrechtte

formuleren.17

15 Paragrafen8.3,8.4,8.5en8.6.

16 Paragraaf8.4.

17 Paragraaf8.5.

10

2.10Artikel13Grondwetbeschermthetbriefgeheimenhettelefoon-en

telegraafgeheim.Detekstvandezebepalingisnietinovereenstemmingmet

nieuweontwikkelingen.Zoisdetelegraafinonbruikgeraaktenzijnnaastde

briefallerleianderecommunicatiemiddelen,zoalse-mail,ontstaan.DeStaats-

commissiesteltdaaromvoorartikel13Grondwetaldusteformulerendatieder

rechtheeftopvertrouwelijkecommunicatie.Mensenmoeteneropkunnen

rekenendatzijvertrouwelijkmetelkaarkunnencommunicerenzonderdatde

overheidmeeleestof–luistert,vanwelkemiddelenzijookgebruikmaken.18

2.11Inhoofdstuk9wordenvragenvanderegeringoverdegrondslagvande

bestuurlijkeboetebeantwoord.19

Deel III

3.1AandeStaatscommissieisookgevraagdteadviserenoverdeinvloedvande

internationalerechtsordeopdenationalerechtsordeenoverdeverhouding

tussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenenbesluitenvan

volkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen.Daarnaastmaaktadvise-

ringover‘codificatievandeconstitutioneleverhoudingtussenNederlandende

EuropeseUnie’deeluitvandeopdracht.

3.2VoorhaaradviesneemtdeStaatscommissietotuitgangspuntdatdeNeder-

landseGrondwetgekenmerktwordtdooropenheidjegensdeinternationale

rechtsorde.20Zobepaaltartikel90Grondwetdatderegeringdeinternationale

rechtsordebevordert.DeStaatscommissiebeveeltaanomindezebepalingookde

EuropeserechtsordeoptenemenomzodedeelnamevanNederlandaande

Europeseintegratie,inhetkadervandeEuropeseUnieendeRaadvanEuropa,in

deGrondweteenplaatstegeven.21

3.3Metbetrekkingtotdeverhoudingtussendenationaleendeinternationale

rechtsordeisdeStaatscommissievanmeningdatverdragendiebepalingen

bevattendieeeniederverbindenofdiebevoegdhedenopdragenaaninternatio-

naleorganisatiesdieburgersrechtstreeksraken,uitdrukkelijkdoordeStaten-

Generaalmoetenwordengoedgekeurd.DeStaatscommissieisvanoordeeldatde

Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragenteveelruimtegeeftvoor

stilzwijgendegoedkeuring.

18 Paragraaf8.6.

19 Hoofdstuk9.

20 Paragraaf10.5.

21 Paragraaf11.2.4.

11

Zijbeveeltaandezewetzoaantepassendatparlementairebetrokkenheidbijde

totstandkomingvanverdragengewaarborgdisalsdezebepalingenbevattendie

eeniederverbindendzijn.22

3.4DaarnaastmeentdeStaatscommissiedathetparlementintensieverbijde

besluitvormingvaninternationaleorganisatiesbetrokkenzoumoetenzijn.Dit

geletophetfeitdatdebesluitenvandezeorganisatiesingevolgedeartikelen93

en94doorwerkenindeNederlandserechtsorde.Eengrondwetswijzingis

daarvoornietnodig.23

3.5DeStaatscommissieheeftinhaarbeschouwingenookbetrokkeneenvraag

vandeTweedeKameroverdehuidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,

lid3,Grondwet.DeKamerwilbijdegoedkeuringvanverdragenscherpervoor

ogenkrijgenhoezijmoetvaststellenofeenverdragaldannietafwijktvande

Grondwet.IndieneenverdragnietverenigbaarismetdeGrondwet,isvolgens

artikel91,lid3,Grondweteenmeerderheidvereistvantweederdenvanhet

aantaluitgebrachtestemmenindebeidekamersderStaten-Generaal.De

Staatscommissieisvanoordeeldatdevraagofsprakeisvanafwijkingvande

Grondwettijdensdegoedkeuringsprocedurevanverdragendiepgaanderaande

ordezoumoetenkomendannuhetgevalis.Bovendienmeentzijdatvoorde

beantwoordingvandezevraagnietalleenmoetwordengekekennaarde

letterlijketekstvandeGrondwet,maarooknaardeaandeGrondwetten

grondslagliggendebeginselen.DedoordeStaatscommissievoorgestelde

algemenebepalingmaaktditbetermogelijk.Daarvoorisgeengrondwetswijzi-

gingnodig.24

3.6EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatvooreenbeperktaantal

verdragendieeenzeergroteinvloedhebbenopdeconstitutie,goedkeuringmet

eentweederdemeerderheidmoetplaatsvinden,ookalsdezenietvande

Grondwetafwijken.25Verschillendecriteriadiedaarvoorzoudenkunnengelden,

wordenbesproken.26

22 Paragraaf12.2.3.

23 Paragraaf12.3.3.

24 Paragraaf12.4.3.

25 Paragraaf12.4.4.

26 Paragraaf12.4.4.

12

3.7Artikel94Grondwetbepaaltdateeniederverbindendebepalingenvan

verdragenenvanbesluitenvaninternationaleorganisatiesvoorranghebbenop

wettelijkevoorschriften.DehelftvandeledenvandeStaatscommissieisvan

oordeeldatdezevoorrangsregelnietmaggeldenwanneereenverdragsbepaling

ofbesluitvaneeninternationaleorganisatieinstrijdkomtmetdedoorde

Staatscommissievoorgesteldealgemenebepaling.Zijstellenvooromartikel94

Grondwetaantevullenindiezindatinzo’ngevaldeverdragsbepalingofhet

besluitbuitentoepassingblijft.27

3.8DeandereledenvandeStaatscommissiemenendateengrondwetswijziging

nietnodigis.Nietalleenkomteendergelijkestrijdigheidindepraktijknauwelijks

voor,deindealgemenebepalingvervattebeginselenzijninternationaalerkend.

Onverenigbaarhedentussendezebeginselenenverdragsbepalingenmoetenop

internationaalniveauwordenopgelost.Daarnaastgeldtdathetdetaakisvande

regeringendeStaten-Generaaltewaarborgendatbijhetsluitenengoedkeuren

vanverdragendefundamentelerechtsbeginseleninachtwordengenomen.28

3.9DeStaatscommissiedoetopnogtweeonderdelenvanartikel94Grondwet

wijzigingsvoorstellen.Eenmeerderheidsteltvooromtoetsingvannationaal

rechtaandwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonte-

rechtmogelijktemaken.VijfledenvandeStaatscommissiegaannogeenstap

verderenmenendatdezetoetsingsbevoegdheidmoetgeldenvooralleregels

vaninternationaalgewoonterecht.29TenslottesteltdeStaatscommissievoorin

artikel94Grondwetvanuiteenoogpuntvantoegankelijkheiddeterm‘eenieder

verbindend’tevervangendoordeterm:‘rechtstreekswerkend’.30

3.10Indehoofdstukken14en15beantwoordtdeStaatscommissietenslotte

vragenvanderegeringoverinternationaleadhoctribunalenenoverhetVerdrag

vanTilburgbetreffendedetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingeninde

penitentiaireinrichtinginTilburg.

27 Paragraaf13.2.3.

28 Paragraaf13.2.3.

29 Paragraaf13.4.4.

30 Paragraaf13.3.2.

13

1 Inleiding

1.1 OpdrachtvandeStaatscommissie

DeStaatscommissieisbijkoninklijkbesluitvan3juli2009ingesteld.31Zijheeftde

opdrachtgekregenderegeringteadviserenoverdenoodzaaktotwijzigingvan

deGrondwetinverbandmetdevolgendeonderwerpen:

a. detoegankelijkheidendebetekenisvandeGrondwetvoorburgers;

b. deopnemingvaneenpreambule,waarinbegrepeneenconcreettekstvoor-

stel,tenzijdeStaatscommissiezouwillenadviserenhiertoenietovertegaan;

c. deverhoudingtussendeopgenomengrondrechtenendeuitinternationale

verdragenvoortvloeienderechten,zoalshetrechtopeeneerlijkeprocesgang

enhetrechtopleven;

d. degrondrechteninhetdigitaletijdperk;

e. deinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde;

f. deverhoudingtussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenen

besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen;

g. debeperkingssystematiekvangrondrechten.

1.2 Watbetekent‘noodzaaktotwijziging’?

DeopdrachtvandeStaatscommissiespreektvan‘noodzaaktotwijzigingvande

Grondwet’.DeStaatscommissielegtdeopdrachtzouitdatzijadviseertoverde

vraagofergegronderedenenzijndeGrondwetinhetkadervandeinde

opdrachtgenoemdeonderwerpentewijzigen.DeStaatscommissiebenadertde

vraagofergegronderedenenzijn,vooraluithetperspectiefvanversterkingvan

hetnormatievekaraktervandeGrondwet.

ErzijngeenaanwijzingendatzonderwijzigingenvandeGrondwethetconstitu-

tionelebestelingevaarzouzijnofkomen.Datneemtnietwegdater,inhet

kadervandeindeopdrachtgenoemdeonderwerpen,welaanleidingkanzijnom

grondwettelijkebepalingenteheroverwegen,eninhetlichtvaneventuele

gewijzigdeomstandighedentebezienofhetaanbevelingverdientdeGrondwet

aantepassen.

DeuitlegdiedeStaatscommissieaandeopdrachtgeeft,ligtvoordehand,nu

ookinhetverledenhetmerendeelvandegrondwetswijzigingenduidelijkniet

berustteopeennoodzaaktotwijzigingindestriktezin.Grondwetswijzigingen

zijnmeerdaneenstotstandgekomeninhetkadervan,watmenzoukunnen

noemen,het‘bijdetijdhouden’vandeGrondwet.

31 Stcrt2009,nr.10354.

14

1.3 ‘VersterkingvandeGrondwet’

DeopdrachtaandeStaatscommissieisblijkensdetoelichtingophetInstellings-

besluitstaatscommissieGrondwet,geplaatstinhetbrederekadervan‘een

versterkingvandeGrondwet’.

DeStaatscommissiebegrijptditaldusdateenGrondwetdienietaansluitbij

maatschappelijke,politiekeenjuridischeontwikkelingenhaarkrachtdreigtte

verliezenenaanbelanginboet.

SomsvondenherzieningenendiscussiesoverdeGrondwetplaatsinsamenhang

metbelangrijkeinternationalegebeurtenissen,zoalsdedemocratischerevoluties

van1848,deEersteWereldoorlogendeTweedeWereldoorlog.Devastlegging

vaninternationalemensenrechtenindeGrondwetishiervaneenvoorbeeld.

Maarookinperiodenwaaringeensprakewasvandramatischegebeurtenissen

alseenwereldoorlog,hebbenherzieningenvandeGrondwetplaatsgevonden.In

hetverledenwarendiversestaatscommissiesmetdevoorbereidingdaarvan

belast.Nietalleennaaraanleidingvanhetwerkvanstaatscommissiesvonden

overigensherzieningenplaats.Deverklaringswettotwijzigingvanartikel120

Grondwet–diemogelijktotinvoeringvaneenbeperktevormvantoetsingvan

wettenleidt–bijvoorbeeld,kwamtotstandnaaraanleidingvaneeninitiatief

vanhetKamerlidHalsema.32Veelrecentegrondwetswijzigingenhaddentotdoel

ervoortezorgendatdeGrondwetpastbijgewijzigdemaatschappelijkeinzichten

enverhoudingenenbijjuridischeontwikkelingen.Alsvoorbeeldenzijnte

noemendewijzigingvandebepalingenoverdedienstplichtendeopnemingvan

artikel100Grondwet,inzakedeplichtvanderegeringdeStaten-Generaalvooraf

inlichtingenteverstrekkenoverdeinzetofhetterbeschikkingstellenvande

krijgsmachtterhandhavingofbevorderingvandeinternationalerechtsorde.33

Dezewijzigingenwarenniet‘striktnoodzakelijk’,maarweleenduidelijke

weerslagvanwijzigingeninde(geo-)politiekecontext(de‘ValvandeMuur’).

TegendezeachtergrondbegrijptdeStaatscommissiehaaropdrachtaldusdatde

regeringvraagtofhetwenselijkisdeGrondwettewijzigeninhetlichtvan

ontwikkelingen,diehierna(inparagraaf2.3)naderwordentoegelicht.

1.4 Uitbreidingvandeopdracht:aanvullendevragen

DeopdrachtvandeStaatscommissieisnahaarinstellinguitgebreidmeteen

aantalvragen.Dezebetreffenkwestiesdieopkwameninhetverkeertussen

regeringenStaten-Generaalenwaarvanhetwenselijkwerdgeoordeelddaarover

demeningvandeStaatscommissietevragen.Hetgaatomdevolgendekwesties:

32 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.

33 Rijkswetvan22juni2000,Stb.294;Kamerstukken26243.

15

• debestuurlijkeboeteinhetlichtvanartikel113Grondwet;34

• degrondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalen;35

• degrondwettigheidvandetoepassingvanBelgischrecht–opbasisvanhet

zogenoemdeVerdragvanTilburg36-metbetrekkingtotdetenuitvoerlegging

vanstraffen,opgelegddoordeBelgischerechter,indegevangeniste

Tilburg;37

• dehuidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,lid3,Grondwet,ditin

verbandmetennaaraanleidingvanhetinitiatiefvoorstel-VanderStaaij(2009)

totwijzigingvandeGrondwetomvastteleggendatbijtoekomstigewijzigin-

genvandeEU-Verdragensteedsdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwet

wordtgevolgd.38

1.5 Afbakeningvandeopdracht

Erzijnookkwestiesterzakewaarvanderegeringeenvoornementotgrondwets-

herzieningheeft,zonderdatdaaroverhetoordeelvandeStaatscommissieis

gevraagd.Eenvoorbeelddaarvaniseengrondwetsbepalingomtrentdetaal.39

Verderhebbenenigekamerledeninhetkadervandebehandelingvande

voorstellentotwijzigingvanhetStatuutvoorhetKoninkrijkendewijzigingvan

destatusvandeBES-eilandendevraagaandeordegesteldofnieteenherzie-

ningvaneenaantalgrondwetsbepalingennodigis.Ookoverdezevraagisgeen

adviesaandeStaatscommissiegevraagd.

DeStaatscommissiesteltzichterughoudendopoverkwestieswaaroverde

regeringnietuitdrukkelijkhaaroordeelheeftgevraagd,tenzijeendergelijke

kwestienauwverbandhoudtmetvragenomadviesdiewelzijnvoorgelegd.Dit

isbijvoorbeeldhetgevalbijhetonderwerpconstitutioneletoetsing.

Hetonderwerpconstitutioneletoetsingkomtaandeorde(inhoofdstuk5)omdat

hetnaarhetoordeelvandeStaatscommissienietloskanwordengezienvan

enkeleonderwerpendiedeeluitmakenvandeopdracht.Teneersteishet

onderwerpconstitutioneletoetsingvanbelanginhetkadervanhetonderwerp

‘betekenisvandeGrondwetvoorburgers’.Verderrijstbijeenbezinningopde

plaatsvandegrondrechtenindeGrondwetenopdevraaghoedenationaleen

internationalebeschermingvangrondrechtenzichtotelkaarverhouden,

34 HandelingenI2008/09,nr.36,p.1597–1647.

35 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.

36 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden

enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland

tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen.

Trb.2010,nr.56.

37 HandelingenI2009/10,nr.15,p.551-554en569-578.

38 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.

39 ZieKamerstuk32522.

16

onvermijdelijkdevraagwelkedeconsequentieszijnvoordeonderwerpendiede

Staatscommissiebehandelt,alshetthansaanhangigevoorsteltot(beperkte)

constitutioneletoetsingintweedelezingeenmeerderheidvantweederden

verkrijgtofalsopeenanderewijzetoetsingvanformelewetgevingaande

Grondwetmogelijkwordtgemaakt.40

1.6 Periodevanwerkzaamheid

DeStaatscommissieisnahaarinstellingmethaarwerkzaamhedenbegonnenin

augustus2009.Deperiodevanhaarwerkzaamheidiskortgeweest.41Het

InstellingsbesluitstaatscommissieGrondwetbepaaltdatdeStaatscommissiehaar

adviesuitbrengtvoor1oktober2010.DeStaatscommissieheefthaarwerkzaam-

hedenbinnendezetermijnmoetenafronden,zijhetdatzijtot15november2010

uitstelheeftverkregeninverbandmetextratijddienodigbleektezijnvoor

afrondingvanhaarrapport.

1.7 Opbouwvanhetrapport

Hetrapportbestaatuitdriedelen.

Inheteerstedeelzijndehoofdstukkenopgenomenoverdemeeralgemene

onderwerpen.Hetgaatindeeersteplaatsomdebetekenisendetoegankelijk-

heidvandeGrondwetvoorburgers.Vervolgenskomtdewenselijkheidvande

opnemingvaneenpreambuleindeGrondwetaandeorde.Indatkaderadviseert

deStaatscommissietotopnemingvaneen’algemenebepaling’.Totslotkomtde

kwestievanconstitutioneletoetsingaandeorde.

Hettweededeelbevatdehoofdstukkenoveronderwerpendiedegrondrechten

betreffen.Heteersteonderwerpisdesystematiekvandebeperkingvan

grondrechten.VervolgenskomtdeverhoudingtussendeindeGrondwet

opgenomengrondrechtenendeuitinternationaleverdragenvoortvloeiende

rechtenaandeorde.IndatkadergaatdeStaatscommissiemetnameinopde

vraagofnognietindeGrondwetvervattegrondrechtenindeGrondwetmoeten

wordenopgenomen.Daarnakomthetonderwerp‘grondrechteninhetdigitale

tijdperk’aanbod.DaarbijgaatdeStaatscommissieinopdeartikelen7,10en13

Grondwet.Hetlaatsteonderwerpbetrefteenvandeaanvullende,aande

Staatscommissievoorgelegde,vragen,tewetendebestuurlijkeboeteenartikel

113Grondwet.

40 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.

41 HetlidOomenwenstaantekeningtemakenvanhaarteleurstellingoverhetprocesvanbesluitvor-

ming.HaarverklaringdaaroveristevindeninBijlageIa.

17

Hetderdedeeltotslotishet‘internationale’deel,waarindeverhoudingtussen

deGrondwetenhetinternationalerechtaandeordekomt.Hetbestaatuitzes

hoofdstukken.Heteerstehoofdstukbevateenuiteenzettingvandeopdrachten

eenschetsvandeontwikkelingenindeinternationalerechtsorde.Hettweede

hoofdstukzietopdegrondwettelijkeopdrachtaanderegeringtotbevordering

vandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet).Hetvolgendehoofdstuk

betreftaspectenvanparlementairebetrokkenheidbijdebindingaaninternatio-

naleregels.Indatkaderkomtookaandeordeeenvandeaanvullende,aande

Staatscommissievoorgelegde,vragen,namelijkdeinterpretatieentoepassing

vanartikel91,lid3,Grondwet.VervolgensgaatdeStaatscommissieinop

verschillendeaspectenvanartikel94Grondwet,datdevoorrangvaninternatio-

naalrechtregelt.Totslotkomenindelaatstetweehoofdstukkentweeandere

aanvullendevragenaandeorde,namelijkdegrondwettigheidvaninternationale

strafrechtelijkeadhoctribunalenendekwestierondhetzogenoemdeVerdrag

vanTilburg.

InbijlageIbijhetrapportiseenaantalminderheidsstandpuntenopgenomen.

UitgangspuntisgeweestdatwaarbinnendeStaatscommissiebehoeftebestond

aanminderheidsstandpunten,dedesbetreffendestandpuntenendedaarbij

horendeargumentenzoveelmogelijkinhetrapportzelf(indehoofdtekstdan

welineenvoetnoot)wordenopgenomen.Slechtsbijuitzondering–namelijk

waardeomvangvaneenminderheidsstandpunthiertoenoopte–zijnminder-

heidsstandpuntenindebijlageopgenomen.Indetekstvanhetrapportzelfis

danwelhetminderheidsstandpuntkortvermeldmetverwijzingnaardebijlage

voordeuitwerkingervan.

18

19

Deel IRapportStaatscommissie Grondwet

20

21

2 De betekenis van de Grondwet: waarborging van de democratische rechtsstaat

2.1 Inleiding

DeStaatscommissieheeftdeopdrachtgekregenderegeringteadviserenoverde

noodzaaktotwijzigingvandeGrondwetinverbandmetondermeerdetoegan-

kelijkheidendebetekenisvandeGrondwetvoorburgers.Indithoofdstukkomt

hetonderwerp‘betekenis’aandeorde.Inhetvolgendehoofdstuk(hoofdstuk3)

gaatdeStaatscommissieinophetonderwerp‘toegankelijkheid’.

HiernabespreektdeStaatscommissiedevraagofergegronderedenenzijnde

betekenisvandeGrondwetvoordeburgertevergroten,enzoja,opwelke

manierendatkangebeuren.DaartoegaatdeStaatscommissieeerstinopde

vraagwatdebetekenisvandeGrondwetvoordeburgeris.

2.2 WatisdebetekenisvandeGrondwetvoordeburger?

DeNederlandseGrondwetiseenjuridisch-staatkundigdocument.42Zijiseen

centraalonderdeelvanhetconstitutionelerecht.Datrechtheeftgrotendeels

betrekkingopstaatsinstellingen.Hetconstitueertdieinstellingen,kentdaaraan

bevoegdhedentoe,enregeltdeonderlingeverhoudingvandieinstellingen.Het

regeltennormeertbovendienhethandelenvandieinstellingenjegensdeburger.

Indatkaderzijnvooraldegrondrechtenvanbelang.Dezegrondrechtenzijnniet

alleenopgenomenindeGrondwet,maarookininternationaleverdragen.

DeGrondwetheeftnietalleeneenjuridischebetekenis.Zijkanookuiteenander

daneenjuridischperspectiefwordenbezien.Naasteenstaatkundigenpolitiek

perspectiefkandatookbijvoorbeeldzijneeneconomisch,sociologischof

antropologischperspectief.DebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerhangt

medeafvanhetperspectiefvanwaaruitmenkijkt.Geletopdesamenstellingvan

deStaatscommissie,bezietdeStaatscommissiedebetekenisvandeGrondwet

voordeburgervooralinjuridischeenstaatkundigezin.

EenkernbegripvanhetNederlandseconstitutionelerechtevenalsdatvanandere

staten,isdatvandedemocratischerechtsstaat.Ditbegriphoudtindatdeoverheid

zichmoethoudenaanheldere,kenbareenvooraf,doordemocratischgelegiti-

meerdeorganen,vastgestelderegels.Ookhoudthetindatdeoverheidfundamen-

telerechtenenvrijhedenvanburgerseerbiedigtenwaarborgt.Hetconceptvande

42 Vgl.RaadvanStateinKamerstukkenII,2007/08,31570,nr.3,enmeerrecentJ.C.A.dePoorteren

H.J.Th.M.vanRoosmalen,RolenbetekenisvandeGrondwet.Constitutioneletoetsinginrelatietot

deRaadvanState,RaadvanState2010,p.140.

22

democratischerechtsstaatomvatdaarmeeverschillendeelementen.

Delegaliteitseishoudtindatdeoverheidslechtsdiebevoegdhedenheeft,die

haarbijofkrachtensdeGrondwetofdewetzijntoegekend.Haaroptredenis

bovendiengebondenaandegrenzendiehetrechtstelt.Deverdelingvan

machtenbrengtmeedatdewetgevende,uitvoerendeenrechtsprekendemacht

totopzekerehoogtezijngespreidoveronderscheidenoverheidsinstellingen

(machtenscheiding)dieelkaarcontrolereneninevenwichthouden(evenwicht

vanmachten;‘checksandbalances’43),metalsdoelabsolutemachtenwillekeu-

rigemachtsuitoefeningtegentegaan.Grondrechtenzijndefundamentele

rechtenenvrijhedenvanburgersdiedeoverheidmoeteerbiedigen.Toegangtot

eenonafhankelijkeenonpartijdigerechtermoetgaranderendatderechtenvan

deburgersonderlingentenopzichtevandeoverheidwordenbeschermd.

Hetelementvandemocratiehoudtondermeerindatburgersofdeinstellingen

diehenvertegenwoordigenbetrokkenzijnbijdevaststellingvandebelangrijkste

wettelijkeregels.Bovendienmoetdeuitvoerendemachtverantwoording

afleggenaanvertegenwoordigendecolleges.IndeGrondwetkomteenelement

vandemocratiebijvoorbeeldtotuitdrukkinginhetactiefenpassiefkiesrecht,

waardoorburgersinvloedkunnenuitoefenenophetoverheidsbeleid.

UithetvoorgaandevolgtdatuitjuridischoogpuntdebetekenisvandeGrondwet

voordeburgervooralgelegenisindehemtoekomendefundamentelerechten

eninderegelsvanderechtsstaatdiedeburgersbeogentebeschermentegen

willekeurigemachtsuitoefening.Debepalingenbetreffendedemocratiewaar-

borgendemogelijkheidvanparticipatievanburgersinhetpolitiekeproces,

waarinregelgevingtotstandkomtdiehenbindt.

HetNederlandseconstitutionelerecht,waarvandeGrondwetdeeluitmaakt,kent

veleregelsdieuitdrukkinggevenaandedemocratischerechtsstaat.Nietaltijd

zijndieregelsindeGrondwetzelfterugtevinden.Determendemocratieen

rechtsstaatkomennietindeGrondwetvoor,evenminalsdeuitdrukking

onafhankelijkeenonpartijdigerechter.DebetekenisvandeGrondwetbinnen

hetconstitutionelerechtisdusinzoverreenindiezinbeperktdatdiverse

constitutioneleregels,waaronderverscheidenegrondrechten,nietinde

Grondwetzijnopgenomen.

DebeperktebetekenisvandeGrondwetvoorhetconstitutionelerechthangt

medesamenmeteenaantalkenmerkenvandeNederlandseGrondwet.

IndeeersteplaatsisdeGrondwetsober.Zijbeperktzichvaaktotonderwerpen

waarvanhetineenzekereperiodenodigwerdgevondendezevastteleggen,

43 Inhetkadervan‘checksandbalances’speeltoverigensookterritorialedecentralisatieeenrol.

23

nietzeldenopvooralpolitiekegronden.Sommigebelangrijkeconstitutionele

regelszijnnietindeGrondwetopgenomen,zoalsdevertrouwensregel(kort

gezegd:deministerofhetkabinetkannietaanblijvenalsblijktdatdeministerof

hetkabinetonvoldoendesteunindevolksvertegenwoordigingondervindt).44

Ookdeafwezigheidvanideologischeverklaringenoverdegrondslagenvande

Nederlandsestaatendeoorsprongvanhetoverheidsgezagdraagtbijaanhet

soberekarakter.

VoortsisdeGrondwetindiverseopzichteneenopenwettelijkeregeling.De

Grondwetlaatruimtevoordeontwikkelingvanconstitutioneelrechtbuitende

Grondwet.DeGrondwetdraagtbijvoorbeelddewetgeveropomoververschil-

lendeconstitutioneleonderwerpenregelstestellen,zoalsoverdeinrichtingvan

hetbestuurvandecentraleoverhedenendewijzevangoedkeuringvanverdra-

gen.OokzorgtdeGrondwetvooreenrelatieveopenheidvandenationale

rechtsordetenopzichtevandeinternationalerechtsorde(vergelijkartikelen93

en94Grondwetinzakedewerkingenvoorrangvanhetinternationalerecht

binnendenationalerechtsorde).45Aanhetinternationalerecht,metname

mensenrechtenverdragenenhetHandvestvandegrondrechtenvandeEuropese

Unie,ontleentdeburgerinbelangrijkemate–inaanvullingopdegrondrechten

diezijnopgenomenindeGrondwet–beschermingophetterreinvanfundamen-

telerechtenenvrijheden.

InverbandmetdebetekenisvandeGrondwetvoordeburgeristotslotvan

belangderegeldatdeGrondwetderechterverbiedtomformelewettenaande

Grondwettetoetsen(artikel120Grondwet).Inveelandereconstitutionele

stelselsisdatandersenzijnrechtersoféénbepaalderechterlijkeinstantie

(bijvoorbeeldeenconstitutioneelhof)bevoegdomdattedoen.Inhethuidige

Nederlandseconstitutionelestelselwordtdewetgevergezienalsdemeest

geëigendeinstantieomdeverenigbaarheidvanformelewettenmetdeGrond-

wettebeoordelen.De‘verklaringswet-Halsema’zouechterkunnenleidentot

gedeeltelijkeafschaffingvanhetrechterlijktoetsingsverbod(ziedaarover

paragraaf5.2.3).46

HetvoorgaandemaaktduidelijkdatdeGrondwetindeeersteplaatseenbasiswet

isdieoverheidsinstellingencreëert,daaraanbevoegdhedentoekent,deuitoefe-

ningvandiebevoegdhedenregelt-zowelinderelatietussendieinstellingen

onderlingalsindietussendieinstellingenendeburgers-engrondrechtenvande

44 Vgl.VanderPot,HandboekvanhetNederlandsestaatsrecht,Kluwer2006,p.188-189.

45 Zieoverdeopenhoudingtenopzichtevanhetinternationalerechtookparagraaf10.5.

46 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.

24

burgersbevat.SlechtseenbeperktaantalregelsindeGrondwetbetreftdeburger

rechtstreeks.Naastdegrondrechteninheteerstehoofdstukgaathetdanbijvoor-

beeldomhetactiefenpassiefkiesrecht.Veelandereregelsdiedeburgers

rechtstreeksraken,zijnnietofslechtszijdelingsindeGrondwettevinden.Ende

regelsindeGrondwetdieweldeburgersbetreffen,zijnnietsteedshandhaafbaar

doorderechteralsgevolgvanhettoetsingsverbod.

2.3 MoethetnormatievekaraktervandeGrondwetwordenversterkt?

Eenaantalmaatschappelijkeenjuridischeontwikkelingengeeftnaarhetoordeel

vandeStaatscommissievoldoendeaanleidingomthanshetnormatievekarakter

vandeGrondwet,endaarmeehaarbetekenisvoordeburger,teversterken.

Teneersteishetbelangvanhetinternationalerechtbinnendenationale

rechtsordedeafgelopendecenniasterktoegenomen.Degrondrechtenbescher-

mingvanburgersberustinbelangrijkemateopmensenrechtenverdragen,zoals

hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensende

fundamentelevrijheden(EVRM).HetHandvestvandegrondrechtenvande

EuropeseUnie(EU-Handvest)versterktditnogvoorzoverhetgaatomhandelen

vandeinstellingenenorganenvandeEuropeseUnieenvandelidstaten

‘uitsluitendwanneerzijhetrechtvandeUnietenuitvoerbrengen’(artikel51

EU-Handvest).DaarnaastisinhetVerdragvanLissabonvoorziendatdeEuropese

UniepartijzalwordenbijhetEVRM.Deonderhandelingendaaroverzijn

inmiddelsgaande.47

Debetekenisvandezeinternationalebronnenbinnenhetconstitutionelerechtis

vooralgrootvanwegeenerzijdshetopenkaraktervandeNederlandseGrond-

wet,waardoortoetsingaandeindemensenrechtenverdragenopgenomen

grondrechtenmogelijkis(zieartikelen93en94Grondwet),enanderzijdshet

toetsingsverbodvanartikel120Grondwet,waardoortoetsingvanwettenaande

indeGrondwetopgenomengrondrechtennietmogelijkis.

Demensenrechtenverdragenzijnbedoeldomminimumbeschermingtebieden.

Dehandhavingervandoorinternationale(semi-)juridischeinstellingenheefteen

aanvullendkarakter.Uitgangspuntisdatverdragsstateninterndezaken‘op

orde’hebben.Datbetekentoverigensnietdatdemensenrechtenverdrageneen

lidstaatertoedwingendedesbetreffendegrondrechtenindeeigengrondwet

vastteleggen.OokindeNederlandsecontextbestaatdaarvoorgeendirecte

juridischeaanleiding,omdatdeverdragsrechtelijkegrondrechtenvaakrecht-

streeksinroepbaarzijnindeNederlandserechtsorde.Ingevolgedeartikelen93

en94vandeGrondwetkunnenburgersdievindendathunfundamentele

47 ZieookKamerstuk32317,nr.15.

25

rechtenzijnaangetast,voordeNederlandserechtereenberoepdoenophet

EVRMofeenvandeanderegrondrechtenverdragen.Uithetperspectiefvan

rechtsbeschermingiserdanookgeenaanleidingomdegrondrechtendienuin

deGrondwetontbrekenmaarinverdragenzijnopgenomen,aandegrondwet-

telijkegrondrechtencatalogustoetevoegen.Wanneerechtergrondwettelijke

grondrechteneenruimerebeschermingzoudenkunnenbiedendanbestaande

verdragsgrondrechten,isopnemingaangewezen.Daarnaastkunnenuithet

oogpuntvantoegankelijkheid,consistentieenversterkingvanhetnormatieve

karaktervandeGrondwetargumentenbestaanomdemeestfundamentele

grondrechtenindeNederlandseGrondwetoptenemen.Hettweededeelvandit

rapportgaathieropnaderin.

EentweedeaanleidingtotbezinningopdeinhoudenbetekenisvandeGrond-

wetisgelegenintechnologischeontwikkelingen,waaronderde‘digitalisering’

vandesamenleving.Dezeontwikkelingenhebbeneengroteinvloed,ookopde

verhoudingtussenoverheidenburger.Modernetechnologieënbiedennieuwe

mogelijkheden,maarbrengenookmaatschappelijkeenjuridischeproblemen

mee.HetisdevraagofdeGrondwetopditpuntvoldoendebijdetijdis.Zois–in

hetlichtvandemodernecommunicatietechnologie–deformuleringvaneen

aantalgrondrechtenverouderd(zieookparagrafen8.4en8.6).Eenmodernere,

wellichttechniekneutrale,formuleringzoudenormatievefunctievandeze

grondrechtenkunnenversterken.

Bovendienishetiniederepluriformesamenleving,48zoalsdeNederlandse,van

belangdatdeGrondwetduidelijkentoegankelijkis,opdatoverheidenburgers

dekernbeginselenvandedemocratischerechtsstaatenhaarfundamentele

rechtsbeginselengoedvoorogenhouden,alsookdegrondwettelijkgewaarborg-

derechten.

Totslotkanindesteedsverdergaandeinternationalisering,mondialiseringen

verdiepingenverbredingvandeEuropesesamenwerkingeenaanleidingworden

gezienomdebetekenisvandeGrondwetteheroverwegen.OmdatdeGrondwet

overheidshandelennormeert,enoverheidshandelenintoenemendematein

samenwerkingmetanderestatenofininternationalesamenwerkingsverbanden

totstandkomt,rijstdevraagofdeGrondwetdienormerendefunctieindeze

gewijzigdecontextnoggoedgenoegkanvervullen.

48 Vgl.Kamerstuk29614,Grondrechtenineenpluriformesamenleving.

26

2.4 HoekandeGrondwetaanbetekeniswinnenvoordeburger?

DeGrondwetkannaarhetoordeelvandeStaatscommissievooralaanbetekenis

winnenvoordeburgerdoordenormativiteit,derechtskracht,ervanteverster-

ken.Indeeersteplaatskunnendedemocratischerechtsstaatenelementen

daarvan,enhetaandegrondrechtentengrondslagliggenderespectvoorde

menselijkewaardigheid,duidelijkerindeGrondwettotuitdrukkingworden

gebracht.49VerderkanopnemingvanreedsindeNederlandserechtsorde

geldende,maarnognietindeGrondwetopgenomengrondrechtenbijdragen

aandeversterkingvanhaarnormativiteit.Ditgeldtinhetbijzonderalsopne-

mingvangrondrechtenleidttoteenhogerniveauvanrechtsbeschermingdannu

uitdeinternationaleverdragenvoortvloeit.Vanbelangisdaarbijdatdemoge-

lijkhedenvoordeoverheidomderechtenvanburgerstebeperkenzonauwkeu-

rigmogelijkvastliggen.50Tevensbehorenervoordeburgergeenbelemmeringen

tebestaanomzijnrechtenvoorderechteraftedwingen.Bijdatlaatstekanmen

denkenaanderegelingvandetoegangtotderechterenwaarborgenvooreen

eerlijkproces.51Verderkaninhetkadervanversterkingvandenormativiteitvan

deGrondwetwordengedachtaanheroverwegingvanhetconstitutionele

toetsingsverbod.52

EenargumentvoorvergrotingvandebetekenisvandeGrondwetdoorverster-

kingvandenormativiteitlangsdezewegenisookdatditdeGrondwetalsgeheel

meertoegankelijkmaakt.Alskenmerkendeelementenvanhetconstitutionele

rechtinéén(goedleesbaar)documentzijnopgenomen,isheteenvoudigerom

kennistenemenvanenbegripteontwikkelenvoordegrondslagenengrenzen

vanhetoptredenvandeoverheidsinstellingen.

VersterkingvandenormativiteitvandeGrondwetkanooknogopeenandere

maniereenpositieveinvloedhebbenopdebetekenisvandeGrondwetvoorde

burger.Wanneerindepolitiek,hetwetgevingsprocesenderechtspraakde

Grondwetdaadwerkelijkalsfundamenteeltoetsingskaderfungeert,kande

Grondwetookeenbelangrijkerrolspeleninhetpubliekedebatoverbijvoor-

beeldsociale,politiekeeneconomischevraagstukken.Wanneervoordeburger

zichtbaarisdatdeoverheidaandefundamenteleregelsvandedemocratische

rechtsstaatisgebonden,kandithetgezagvanenhetvertrouwenindeoverheid

versterken.

49 DaartoedoetdeStaatscommissieeenaanbevelingindevormvaneenalgemenebepaling;ziehoofdstuk4.

50 DeStaatscommissieadviseertindatverbandtotopnemingvaneenalgemenebeperkingsclausule;

ziehoofdstuk6.

51 ZievoorhetvoorstelvandeStaatscommissieinditkaderparagraaf7.3.

52 Ziehoofdstuk5overconstitutioneletoetsing.

27

DeStaatscommissieis,geletophetvoorgaande,vanoordeeldatergoede

argumentenzijnomdeGrondwetopeenaantalpuntenteherzienenaante

vullenmethetoogopdeversterkingvanhaarnormatievebetekenis.Zijziet

evenwelgeenaanleidingvoorgrootscheepseaanpassingenaanscherpingvande

constitutioneleregelsdieaandedemocratischerechtsstaatuitdrukkinggeven.

28

3 Toegankelijkheid

3.1 Inleiding

DeStaatscommissieheeftdetaakteadviserenoverdenoodzaaktotwijziging

vandeGrondwetinverbandmetdetoegankelijkheidvandeGrondwet.Hierna

gaatdeStaatscommissieachtereenvolgensinophetbegriptoegankelijkheid,

opdevraagofdeGrondwetvoldoendetoegankelijkis,ophetbelangvan

toegankelijkheidvandeGrondwetenopmethodenterverbeteringvande

toegankelijkheid.

3.2 Watistoegankelijkheid?

Hetbegriptoegankelijkheidheeftdiversebetekenissen.Indeeersteplaatsgaat

hetomdekenbaarheidvandeGrondwetindezinvanbeschikbaarheiden

vindbaarheid.Eenwet,ookdeGrondwet,moetwordenbekendgemaaktvoordat

dezeinwerkingkantreden.53Bekendmakingindezejuridischezin(tegenwoor-

digalleennogelektronisch54)isechtergeenwaarborgdatdeGrondwetvooreen

brederpubliektoegankelijkis,indiezindatburgerswetendatdeGrondwet

bestaatenbovendienwetenenbegrijpenwaterindeGrondwetstaat.De

toegankelijkheidindezelaatstezin–diekanwordenbevorderddoorbijvoor-

beeldvoorlichtingeneducatie–komtaanbodinparagraaf3.6.

VerderkanhetgaanomdeleesbaarheidenbegrijpelijkheidvandeGrondwet.Is

detekstlangofkort,pregnantoflangdradig?Isdetekstmodernofnodeloos

ouderwets?Ishijineenvoudigeofingewikkeldetaalgeschreven?Isdetekstop

eenlogischemanier(uithoofdstukkenenparagrafen)opgebouwd?Zijnde

artikelenvaneengelijkgewichtoflopenzijopditpuntsterkuiteen?Ontbreken

vooreengoedbegripbelangrijkeelementen?Bevatdetekstnodelozedetails?

3.3 IsdeGrondwetvoldoendetoegankelijk?

DeGrondwetisnaarhetoordeelvandeStaatscommissievoldoendekenbaarin

dezinvanbeschikbaarheidenvindbaarheid.VanwegedeoverheidisdeGrond-

wetophetinternetbeschikbaargesteldvooreeniederdieervanwilkennisne-

men.55DaarnaastzijnergedrukteversiesvandeGrondwetverkrijgbaar.

53 Artikelen88en139Grondwet.

54 Opverzoekwordtoverigenseenpapierenafschriftverstrekt;artikel10Bekendmakingswet.

55 Artikel13Bekendmakingsbesluit.

29

DemeesteNederlanderszijnopdehoogtevanhetbestaanvandeGrondwet,zij

hetdatzijvaaknietprecieswetenwaterinstaat.56

Watbetrefttweeandereaspectenvantoegankelijkheid–leesbaarheiden

begrijpelijkheid–steltdeStaatscommissievooropdateengrondwetaltijdeen

zekergeslotenkarakterzalhebben.Juridischetekstenontkomendaarzeldenof

nooitaan,ondermeeromdatzijwerkenenmoetenwerkenmetbegrippen

waarvaninhoudenbetekeniszichovereenlangereeksvanjarenhebben

ontwikkeld.Eenwettekstkentzijneigeneisen.Metinachtneminghiervan

overweegtdeStaatscommissiedatdeGrondwetinvergelijkingtotdiverseandere

wettennietbijzonderslechtleesbaarofonbegrijpelijkis.Ookdevergelijkingmet

velegrondwettenvananderelandenkanzijinditopzichtdoorstaan.Datneemt

nietwegdatverbeteringvandeleesbaarheidenbegrijpelijkheidvandeGrond-

wetmogelijkis.NaarhetoordeelvandeStaatscommissiezijnermogelijkheden

omdetoegankelijkheidvandeGrondwetinditopzichtteverbeteren(zie

paragraaf3.5voorenigesuggesties).

3.4 BelangvantoegankelijkheidvandeGrondwet

Voorelkjuridischdocument,dusookvoordeGrondwet,geldtdateengoed

leesbareenbegrijpelijketekstderechtszekerheiddient.Verbeteringvande

toegankelijkheidvandeGrondwetkanbovendienbijdragentoteenbeterinzicht

indegrondslagenvanhetstaatsbestelendebelangrijksteregelsdiedeverhou-

dingtussenoverheidenburgerbeheersen.Eengoedleesbareenbegrijpelijke

grondwetkanookwordenbenutvoorelkevormvaninformatieoverdrachtover

deinhoudvandeGrondwet,ofdezenuplaatsheeftindemedia,indepublieks-

voorlichtingdoordeoverheidofinhetonderwijs.

Hetisbelangrijkdat–naastambtenaren,bestuurders,politicienrechters–ook

burgersdehoofdlijnenvandestaatsinrichtingkennenevenalshungrondrechten.

EengoedleesbareenbegrijpelijkeGrondwetkanhieraanbijdragen.DeStaats-

commissiekoestertterzakehiervangeenoverspannenverwachtingen.Een

leesbareGrondwetalléénlevertdebenodigdebasiskenniszekernietop–daar-

voorismeernodig(ziedaaroverparagraaf3.6).Nietteminvormteengoed

toegankelijkeGrondweteenbouwsteenvoordebasiskennisdienodigisvooreen

goedbegripvanderolvandeoverheidindesamenlevingenvanderechten(en

somsverplichtingen)diedeburgertenopzichtevandeoverheidheeft.

56 Vgl.overdekennisvanNederlandseburgersoverdeGrondwetbijv.B.OomenenH.T.Lelieveldt,

Onbekendmaarnietonbemind.WatweetenvindtdeNederlandervandeGrondwet?Nederlands

Juristenblad2008,p.577-578,datmedeisgebaseerdopeenonderzoekvanTNS-NIPOvanfebruari

2008inopdrachtvanhetMinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.

30

3.5 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorwijzigingenvandetekst

enstructuur

DegrondwetgeverkandetoegankelijkheidvandeGrondwetverbeterendoorde

tekstenstructuurvandeGrondwetaantepassen.

Indeliteratuurzijnvoorstellentotsterkevereenvoudiginggedaan,somsmeteen

ingrijpendeaanpassingvandeomvangendestructuurvandeGrondwet.57De

Staatscommissieisvanmeningdathetniettothaaropdrachtbehoorteen

zodanigintegraalvoorsteltedoen.Ditomdateendergelijkvoorsteltotsterke

vereenvoudigingconstitutioneleveranderingenmeebrengt,ookopterreinen

buitenhaaropdracht.

DeStaatscommissiezietwelmogelijkhedentotverbeteringvandeleesbaarheid

enbegrijpelijkheidvandeGrondwet.DeStaatscommissiebeveeltaanbij

toekomstigeevaluatiesenherzieningenvandelenofhoofdstukkenvande

Grondwetdevolgendepuntentebetrekken.Enigeervankomennognaderindit

rapportaandeorde.

Aanpassing van de structuur

AanpassingvandestructuurkandeinzichtelijkheidvandeGrondwetverbeteren.

DeStaatscommissiegeefthiervaneenaantalvoorbeelden.

DeGrondwetzoukunnenopenenmeteenofmeeralgemenebepalingendie

uitdrukkinggevenaandebeginselenvandedemocratischerechtsstaatende

fundamentelerechtenenvrijheden.DeStaatscommissiedoetdaartoeeen

voorstel(zieparagraaf4.3).Nahethoofdstukgrondrechtenbevatdehuidige

GrondwetbepalingenoverdeKoning,deregeringrespectievelijkdeStaten-

Generaal.Hetisdevraagofdezevolgordeinderedeligt,geziendetegenwoor-

digestaatsrechtelijkeenstaatkundigeverhoudingen.58Hoofdstuk5vande

Grondwet(‘Wetgevingenbestuur’)bevateenreeksuiteenlopendeonderwer-

pen.Onderzoekverdientofaanpassingvandestructuurhiermeerduidelijkheid

kanscheppen.

57 Bijv.C.A.J.M.Kortmann,Wegwerprecht,oudedameoffrissejuf,in:DeGrondwetherzien,25jaar

later,MinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties2008,p.7-24.ZieookJ.W.Sap,Een

NederlandseOntwerp-Grondwet,EONPers2006.ZieverderookdediscussieoverdeGrondwetin

eenvoudigNederlands;ziebijvoorbeeldH.D.TjeenkWillink,DeGrondwetineenvoudigNederlands,

I.Hertaling:eengoedbedoeldmisverstand,RMThemis2008-6,p.253-254,enH.R.B.M.Kummeling,

DeGrondwetineenvoudigNederlands,II.Veritatissimplexoratioest,RMThemis2008-6,p.255-256.

58 Vgl.hetdoorSap(2006)opgesteldeontwerp,dateenanderevolgordekentdandehuidigeGrond-

wet.

31

Zoisdenkbaardatdegrondwetgeverdebepalingenoverdebuitenlandse

betrekkingenendekrijgsmachtineenaparthoofdstukonderbrengt.59Terzake

vanhoofdstuk6vandeGrondwet(‘Rechtspraak’)isindeliteratuur60gesigna-

leerddatbepaaldekwestiesdaarinnietofonvoldoendeduidelijknaarvoren

komen.DeStaatscommissiedoetdeaanbevelingdithoofdstuknadertebezien,

bijvoorbeeldophetpuntvanverankeringvandebestuurlijkeboete(ziepara-

graaf7.3.3enhoofdstuk9).

Vermindering van het aantal artikelen

HetisdevraagofallebepalingendienuindeGrondwetstaan,daarinmoeten

zijnvastgelegd.Bijeenevaluatiekanmenbezienofdedesbetreffendematerie

diebepaaldegrondwettelijkebepalingenregelen,vanzodaniggewichtisdatdie

bepalingendaadwerkelijkindeGrondwetthuishoren.Eenvoorbeeldisartikel111

Grondwet,datbepaaltdatridderordenbijdewetwordeningesteld.Hetkanuit

hetperspectiefvantoegankelijkheiddevoorkeurhebbenalleendeessentiële

onderdelenvaneenbepaaldematerieindeGrondwetoptenemenenhet

overigeaandegewonewetovertelaten.

Opneming van ontbrekende regels en beginselen

DekernvanhetNederlandseconstitutionelerechtisdedemocratischerechts-

staat.Zoalsalisopgemerkt,isdezenietmetzoveelwoordenindeGrondwet

vervat.Hetverdient,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,aanbevelingom

eenalgemenebepalingvasttestellendieuitdrukkinggeeftaandezekern(zie

hoofdstuk4).Erzijnmeerbelangrijkeconstitutioneleregelsdieniet,ofniet

expliciet,ofnietgeheel,indeGrondwetzijnvastgelegd.Voorbeeldenzijnhet

legaliteitsbeginselendeeerdergenoemdevertrouwensregel.Teoverwegenis

dergelijkeregelsbondigindeGrondwetvastteleggen.Terzakevanhetlegali-

teitsbeginseldoetdeStaatscommissieeenconcreetvoorstel(zieparagraaf4.3).

OokontbrekenenkelevandemeestfundamentelegrondrechtenindeGrond-

wet.Veelvandezegrondrechtenzijnverdragsrechtendieonderdeeluitmaken

vandeNederlandserechtsordeenwaaropdeburgerseenrechtstreeksberoep

kunnendoen,waardoorhetvoorderechtsbeschermingstriktjuridischniet

uitmaaktofdegrondwetgeverzeookindeGrondwetvastlegt.Welkanhetom

andereredenenwenselijkzijndemeestfundamentelegrondrechteninde

59 Naderestudieengedachtevormingzoudennodigzijnoverdevraagofartikel103Grondwetnietook

inzo’nhoofdstukthuishoort,medegeziendeontwikkelingenronddeverhoudingtussendefensieen

inwendigeveiligheid.Onderzoekverdientdanookwelkegevolgeneenafsplitsingvandezebepalin-

genzouhebbenvoordeoverblijvendebepalingen.

60 VanderPot,HandboekvanhetNederlandsestaatsrecht,Deventer2006,hoofdstuk27.

32

Grondwetoptenemen.Ditkomtinhetalgemeenaandeordeinparagraaf7.2

eninparagraaf7.4metbetrekkingtothetrechtopleven.Wanneeropneming

vaneengrondrechtindeGrondwetmeebrengtdateenruimerebescherming

wordtgebodendandoordebestaandeverdragsrechten,danisopnemingvan

datgrondrechtaangewezen.DeStaatscommissiedoetindatkadereenvoorstel

totopnemingvanhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotde

rechterindeGrondwet(zieparagraaf7.3).

Herformulering

DeGrondwetbevatverschillendeartikelendiedoorhunformuleringmoeilijkte

begrijpenzijn,zekervoordegemiddeldeburger.Teneerstegaathetom

artikelendieomhistorischeredenencomplexzijn.Eenvoorbeeldisartikel23

Grondwetinzakeonderwijs.Deexactebetekenisvanditartikelisvoorniet-des-

kundigenlastigteachterhalen,maardebepalingisookmoeilijktewijzigen

zondereenzwaarbevochtenstatusquoaantetasten.Nietteminisnader

onderzoeknaarmogelijkeherformuleringwenselijkuithetperspectiefvan

toegankelijkheid.Datzelfdegeldtvoorbijvoorbeeldartikel89Grondwet,dat

geachtwordtondermeeruitdrukkingtegevenaanhetlegaliteitsbeginselenhet

primaatvandewetgever,terwijldatmoeilijkuitdetekstisoptemaken.61

Tentweedegaathetomartikelenwaarinhetbegripsgebruiknietsteedsmeer

passendisgeletopmaatschappelijke,juridischeoftechnologischeontwikkelin-

gen.Voorbeeldenhiervanzijndeartikelen7en13Grondwetmetbetrekkingtot

uitingsvormen(drukpers,radio,televisie)encommunicatiemiddelen(brief,

telegraaf).DeStaatscommissiedoetinhaaradvieseenvoorsteltotaanpassing

vandezeartikelen(zieparagrafen8.4en8.6).VerdersteltdeStaatscommissie

methetoogopverbeteringvandetoegankelijkheidvoorominartikel94

Grondwetdeterm‘eeniederverbindend’tevervangendoordeterm‘recht-

streekswerkend’(zieparagraaf13.3).

Eenderdevoorbeeldbetrefthetgebrekaansystematiekinhetgebruikvan

terminologie.Eenvoorbeeldhiervanisdedelegatieterminologie.Voorgevallen

waarindeformelewetgeverdedesbetreffendemateriemagregelen,maarook

magdelegeren,gebruiktdeGrondwetverschillendetermen:‘bijofkrachtensde

wet’,‘dewetsteltregels’ofeenanderevormvan‘regelen’.Hetverdientaanbe-

velingdezeterminologiegoedtegenhetlichttehouden.

61 W.J.M.Voermans,Heroverwegingvanartikel89Grondwet,in:D.J.ElzingaenW.J.M.Voermans(red.),

BrievenaandeStaatscommissie,Publicatiesvandestaatsrechtkringnr.27,Wolfpublishers2009,p.45-57.

33

3.6 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorvoorlichtingeneducatie

DeStaatscommissiewijstertotslotopdatdebetekenisendetoegankelijkheid

vandeGrondwetookvergrootenverbeterdkunnenwordenlangsanderewegen

dangrondwetswijziging.

DeStaatscommissieisvanoordeeldatdeburgerbasiskenniszoumoetenhebben

vandeaardeninhoudvandeNederlandsedemocratischerechtsstaat.Omdatte

bereikenkanvoorlichtingeneducatiemeerbereikendanherformuleringvan

grondwetsartikelenofzelfsdeheleGrondwet.Hetiseenillusietedenkendatde

tekstvandeGrondwet,ofvaneengrondwet,degenoemdebasiskenniskan

verschaffen.DeGrondwetzalaltijd–netalsanderewetten–eentotopzekere

hoogtegeslotenkaraktermeteeneigensystematiekblijvenbehouden.Daar-

naastgeldtdatbelangrijkeelementenvanhetconstitutioneelbestelvaakook

elderstevindenzijn:inmensenrechtenverdragen,gewonewetgevingenhet

ongeschrevenrecht.

Erbestaanaanwijzingendatdezekennisvanhetconstitutioneelbestelin

Nederlandnietgrootis.62Ookblijktdekennisvandemensenrechtendievervat

zijnininternationaleverdragenbeperkt.63Ditisopvallendgezienhetgrote

belangvandezeverdragenbinnenhetNederlandseconstitutionelebestel.

HiervoorheeftdeStaatscommissiealgeconstateerddatdegemiddeldeNeder-

landerweinigweetvandeinhoudvandeGrondwet(zieparagraaf3.3).Voorwie

detoegankelijkheidendebetekenisvandeGrondwetwilverbeterenenvergro-

ten,lijktopditgebiedveeltewinnen.

EenmogelijkeverklaringvoorhetgebrekaankennisvanGrondwetenconstituti-

oneelbestellijkttezijngelegeninhetgebrekaansystematischeaandachtvoor

hetonderwerpenaandespecifiekeinvullingvanhetburgerschapsonderwijs.

Inhetfunderendonderwijsbijvoorbeeld,ontbreektsedertdeafschaffingvan

62 Vgl.InspectievanhetOnderwijs,DeStaatVanHetOnderwijs:Onderwijsverslag2008/2009,2010p.

273;RapportvandeMensenrechtencommissarisvandeRaadvanEuropaT.Hammarbergoverzijnbe-

zoekaanNederland,21–25september2008,p.31-33;Kinderrechtencomité,Concludingobservations

ontheNetherlands,CRC/C/NLD/CO/3,27maart2009;R.Maslowskie.a.,EersteBevindingenInternati-

onalCivicandCitizenshipEducationStudy:RapportageVoorNederland,GION2010(http://www.rug.

nl/gion/rapporten/ICCSrapportNederland.pdf).ZieookdeWetophetPrimairOnderwijs,deWetop

hetVoortgezetOnderwijsenmetnamehetToezichtkaderActiefBurgerschapenSocialeIntegratie,

datindeoperationaliseringvandeaandachtvoor“basiswaardenendedemocratischerechtsstaat”

slechtseendeelvandegrondrechtennoemt,engeenaandachtheeftvoorinternationaleverdragen.

63 ZiebijvoorbeeldoverdekennisvanhetKinderrechtenverdrag:Flasheurobarometerafgelopenjaar

(FlashEBno.273,TherightsoftheChild,mei2009).ZieookH.Binnema,M.Adriaansen,enD.Verhue,

Jongeburgersendemocratie:kennis,houdingenvaardigheden,Veldkamp2007.

34

hetvakstaatsinrichtingsystematischeaandachtvoordegrondslagenvande

rechtsstaat.Mensenrechteneducatiemaaktgeendeeluitvanhetformele

curriculum.Hetburgerschapsonderwijs,sedert2006onderdeelvandewettelijke

opdrachtaanallescholen,richtzichvooralophetversterkenvangemeenschaps-

zin.Hetomvatnietaltijdaandachtvoordemocratischburgerschapenmensen-

rechteneducatie.64

DeStaatscommissieadviseertominhetonderwijsmeeraandachttebesteden

aanhetconstitutionelerecht.Voorlichtingeneducatieophetterreinvan

constitutioneelrechtzoudenzichvooralmoetenrichtenopoverdrachtvan

algemeneuitgangspuntenenopdehoofdlijnenvanhetconstitutioneelbestel:

debeginselenvandestaatsinrichting,deaardvandedemocratischerechtsstaat,

enhetbelangvanzowelmensenrechtenverdragenalsgewonewetgevingvoorde

rechtenenvrijhedenvanburgers.InditkadermerktdeStaatscommissieboven-

dienopdateducatienietophoudtbijhetonderwijs.Juistnudeoverheid

burgerschapcentraalsteltinhaarbeleidiserruimtevoormeeraandachtvoorde

rechtsstaat.

DeStaatscommissiemerkttotslotopdatnietalleendeburger,maarookde

overheidzelfenhaarambtsdragers–alsadressatenvanconstitutionelenormen

–baatkunnenhebbenbijeentoegankelijkerGrondwet.Ookhierisverbetering

tebereikendoorvoorlichting.

64 Ditoverigensinafwijkingvanhetburgerschapsonderwijsindeonsomringendelandenende

afsprakenopditgebiedbinnendecontextvandeRaadvanEuropa.Deonderwijsinspectieuittein

deafgelopenjarenregelmatighaarzorgoverhetgebrekaanaandachtvoordedemocratiebinnen

hetburgerschapsonderwijs,ziebijvoorbeeldDeStaatvanhetOnderwijs2008-2009,p.274.Inde

afgelopenjarenuittenhetKinderrechtencomité,deMensenrechtencommissarisvandeRaadvan

Europa,hetMensenrechtencomitévandeVerenigdeNatieshunzorgoverhetgebrekaanaandacht

voormensenrechteninhetNederlandsonderwijs.

35

4 Preambule en algemene bepaling

4.1 Inleiding

TotdeopdrachtvandeStaatscommissiebehoorthetgevenvaneenadviesover

deopnemingvaneenpreambuleindeGrondwet.Daartoebehoortookhet

gevenvaneenconcreettekstvoorstelvooreenpreambule,tenzijdeStaats-

commissiezouwillenadviserenhiertoenietovertegaan.Devraagnaarde

wenselijkheidvanopnemingvaneenpreambuleindeGrondwetisindeopdracht

opgenomennaaraanleidingvanhetadviesvandeNationaleconventie.65

4.2 Kenschetsvaneenpreambule

4.2.1 Omschrijving van een preambule

Eenpreambulekanwordenomschrevenalseenongenummerdeeninleidende

voorverklaringbijeengrondwetdieingaatopdeoverwegingen,redenenende

doelenvandiegrondwet.66

Veelstatenhebbeneengrondwetmeteenpreambule.Preambuleskomenvaak,

maarnietalleen,voorbijgrondwettendieeen(recent)verledenafwijzeneneen

nieuwbegininluiden.Depreambulebrengtdandezeommekeertotuitdrukking.

Preambulesbevattenvaakuiteenlopendeelementen:historischeverwijzingen,

ideologischeverwijzingen,een‘invocatiodei’ofeenproclamatievandereligieus

neutralestaat,multicultureleofpluralistischekenmerkenvaneenstaat,de

uitdrukkingvandesoevereiniteitvandestaat,verwijzingennaarrechtsstaaten

democratiealsdragendewaarden,eenverwijzingnaardeconstituanteofhet

totstandkomingsproces,etc.67

4.2.2 Kenschets van een preambule volgens de Nationale conventie

VolgensdeNationaleconventie(2006)kaneenpreambulealsvolgtworden

gekenschetst.68

TeneersteillustreerteenpreambuleofeeninleidendartikeldatdeGrondwetals

‘hoogstestaatsregeling’nieteenlouterjuridisch-staatkundigdocumentis.Zij

maaktduidelijkdatdeGrondweteenfunctieheeftvoordegehelebevolkingen

nietalleenvoorjuristen,wetgeversenstaatsrechtdeskundigen.

Tentweedekaneenpreambuledehistorischeidentiteitvaneenpolitiekstelsel

65 AanbevelingenvandeNationaleconventievoorde21eeeuw,Hartvoordepubliekezaak,

september2006.

66 P.B.CliteurenW.J.M.Voermans,Preambules,Kluwer2009,p.15.

67 P.B.CliteurenW.J.M.Voermans,Preambules,Kluwer2009,p.18e.v.

68 AanbevelingenvandeNationaleconventievoorde21eeeuw(2006),p.42-43.

36

totuitdrukkingbrengen.Eenpreambulekandefunctievanhetpolitiekesysteem

indehuidigetijduitdrukkenenaspiratiesbenoemen.Alszodanigkaneen

preambulesamenbinden,doordatzijrichting,inspiratieenhouvastbiedt.

Tenderdedrukteenpreambule–indevisievandeNationaleconventievan2006–

juridischeenpolitiekewaardenuitenplaatstdaarmeedeGrondwetenhet

staatsbestelineenfundamenteelperspectief.

4.2.3 De Nederlandse Grondwet en een preambule

DeNederlandseGrondwetheeftgeenpreambule.Datisnietaltijdzogeweest.De

–overigenssterkFransgeïnspireerde–StaatsregelingvoorhetBataafseVolkvan

1798,dieslechtskortetijdvoorNederlandheeftgegolden,bevatteweleen

preambule.69

AndersdandeGrondwetbevathetStatuutvoorhetKoninkrijk(1954)weleen

preambule.Hierinverklarendelandenonderwelkeomstandigheden,metwelk

doelenonderwelkevoorwaardenzijzichinhetKoninkrijkhebbenverenigd.70

4.3 AdviesvandeStaatscommissie:geenpreambulemaareenalge-

menebepaling

4.3.1 Beoordelingskader

DeStaatscommissiebezietdevraagnaardewenselijkheidvaneenpreambuleuit

hetperspectiefvandeversterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.Ook

moet,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,devraagwordenbezienin

samenhangmetdemogelijkeinhoudvaneenpreambule.

4.3.2 Analyse

Zoalsboven(paragraaf4.2.1)aangegeven,kaneenpreambuleverschillende

elementenbevatten.Dieelementenzijngrofwegonderteverdeleninelementen

dieverwijzennaarhistorischegebeurtenissen,elementendieverwijzennaar

69 Dezepreambuleluidde:‘HetBataafschevolkzigvormendetoteenenondeelbarenstaatenbezef-

fende,dathetvoornaamebederfvanalleregeeringengelegenisindemiskenningdernatuurlykeen

geheiligderegtenvandenmenschinmaatschappy,verklaartdenavolgendestellingenalsdewettigen

grondslagwaarophetzynestaatsregelingvestigtenalszooveeleregels,waarnaarhetzyneburger-

lykeenstaatkundigebetrekkingenwilhebbengewyzigd.’

70 Dezepreambuleluidt:‘Nederland,Aruba,CuraçaoenSintMaarten,constaterendedatNederland,

SurinameendeNederlandseAntillenin1954uitvrijewilhebbenverklaardinhetKoninkrijkderNeder-

landeneennieuwerechtsordeteaanvaarden,waarinzijdeeigenbelangenzelfstandigbehartigenen

opvoetvangelijkwaardigheiddegemeenschappelijkebelangenverzorgenenwederkerigbijstand

verlenen,enhebbenbesloteningemeenoverleghetStatuutvoorhetKoninkrijkvasttestellen;

constaterendedatdestatutairebandmetSurinameisbeëindigd(…);constaterendedatArubauit

vrijewilheeftverklaarddezerechtsordealslandteaanvaarden(…);overwegendedatCuraçaoenSint

Maartenelkuitvrijewilhebbenverklaarddezerechtsordealslandteaanvaarden;hebbenbeslotenin

gemeenoverleghetStatuutvoorhetKoninkrijkalsvolgtnadervasttestellen.’

37

gemeenschappelijkewaarden,elementendieverwijzennaarsymbolendie

kenmerkendzijnvooreenstaatenelementendieverwijzennaardestaatsinrich-

tingenderechtsstaat.

DeStaatscommissiezietonvoldoenderedenomelementendieeensterkfeitelijk

karakterhebben–zoalselementendieverwijzennaarhistorischegebeurtenissen–

opditmomentineenpreambuleoptenemen.Dergelijkeelementendragenniet

bijaandeversterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.Voorelementendie

verwijzennaarhistorischegebeurtenissen,geldtbovendiendatergeenaanlei-

dingisomnuplotsdergelijkeverwijzingenindeGrondwetoptenemen.

Opnemingvandergelijkeverwijzingenzoubovendiennietgoedpassenbijhet

relatiefsobere,inhogematejuridische,karakterdatdeNederlandseGrondwet

vanoudsherheeft.

OmvergelijkbareredenenmeentdeStaatscommissiedateronvoldoendegrond

isvooropnemingvanelementendieverwijzennaarsymbolen.Opnemingvandie

elementendraagtnietbijaandeversterkingvandenormativiteitvande

GrondwetenpastnietbijhetzojuistgeschetstekaraktervandeGrondwet.

DeStaatscommissieadviseertookaftezienvanopnemingvanelementendie

verwijzennaargemeenschappelijkewaarden(andersdandebeginselenvande

democratischerechtsstaat,eerbiedigingvandemenselijkewaardigheid,de

grondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen).DeStaatscommissieheeft

geenhooggespannenverwachtingenvandemogelijkheidomnationaleovereen-

stemmingtebereikenovereenformuleringdieverwijstnaargemeenschappelijke

waardenenbijdraagtaande‘samenbinding’vandeburgers.Ookvooropneming

vanelementendieverwijzennaargemeenschappelijkewaarden,geldtbovendien

dattwijfelachtigisofdaarmeeeenwezenlijkebijdragewordtgeleverdaande

versterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.

DeStaatscommissiezietwélaanleidingomeenverwijzingnaardedemocratische

rechtsstaatenaspectendaarvanoptenemenindeGrondwet.

NaarhetoordeelvandeStaatscommissieisheteenfundamenteeluitgangspunt

datNederlandeendemocratischerechtsstaatisdiefundamentelerechtenen

vrijhedeneerbiedigt(feitelijk)envooraldatookbehoorttezijn(normatief).Dat

betekentdatdeinrichtingvandeoverheidenderechtsverhoudingtussenoverheid

enburgerindekernzijngebaseerdopeenaantalfundamentelebeginselen,zoals

hetbeginselvandemocratie,descheidingvanmachten,delegaliteitseis,eerbiedi-

gingvangrondrechten,endetoegangvanburgerstoteenonafhankelijkerechter.

EenaantalbepalingenvandeNederlandseGrondwetgeeft–alsgezegd–impliciet

uitdrukkingaanhetfeitdatNederlandeendemocratischerechtsstaatis.

38

HetfeitdatNederlandeendemocratischerechtsstaatisenookbehoorttezijn,

isechternietrechtstreeksuitdeGrondwetoptemaken.

DevermeldingindeGrondwetdatNederlandeendemocratischerechtsstaatisen

datdeoverheiddeverschillendeaspectendaarvaneerbiedigtenmoeteerbiedi-

gen,verduidelijktdatdeverschillendeaspectenvandedemocratischerechts-

staat,waaronderdegrondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen,de

uitoefeningvanoverheidsgezagnormeren.Grondwettelijkebepalingenen

anderewettelijkevoorschriftenmoetenwordenbegrepenengeïnterpreteerdin

hetlichtvanhetbeginselvandedemocratischerechtsstaatendeaspecten

daarvan.OpnemingvaneenverwijzingindeGrondwetnaardedemocratische

rechtsstaatennaarbijzondereaspectendaarvanzorgtindiezinvooreen

explicietinterpretatiekader.Opnemingkandaarombijdragenaandeversterking

vandenormativiteitvandeGrondwet.

Voordeelvanvastleggingvanbelangrijkeconstitutionelebeginseleninde

Grondwetisookdatburgerseenvoudigkunnenkennisnemenvandeessentialia

vandeNederlandserechtsstaat,vanwaaruitde(overige)bepalingenvande

Grondwet,deandereonderdelenvanhetconstitutionelerechtenuiteindelijkhet

optredenvandeoverheidmoetenwordenbegrepen.Opnemingvaneen

verwijzingnaar(aspectenvan)dedemocratischerechtsstaatkandaaromook

bijdragenaandetoegankelijkheidvanhetconstitutionelerecht,inhetbijzonder

deGrondwet,voordeburger.

4.3.3 Preambule of een algemene bepaling?

UithetvoorgaandevolgtdatdeStaatscommissievanmeningisdatergoede

redenenzijnvooropnemingvanverwijzingennaardedemocratischerechtsstaat

enaspectendaarvanindeGrondwet.Daarmeeisnietgezegddatdezeverwijzin-

genineenpreambulemoetenwordenopgenomen.Eenalternatievemogelijk-

heidbestaaterindeverwijzingenineenalgemenebepalingoptenemen.

DeStaatscommissieheefteensterkevoorkeurvoorditalternatiefvanopneming

ineenalgemenebepaling.Integenstellingtoteenpreambulemaakteen

algemenebepalingnamelijkdeeluitvanhetlichaamvandeGrondwet.Zijheeft

dezelfdejuridischestatusalsdeoverigegrondwettelijkebepalingen.Opneming

vanverwijzingennaar(aspectenvan)dedemocratischerechtsstaatineen

algemenebepalingbenadruktdanookhetbindendekaraktervan(aspectenvan)

dedemocratischerechtsstaatalsinterpretatiekadervoordeoverigeinhoudelijke

grondwettelijkeenoverigewettelijkebepalingen.Eenalgemenebepaling

brengt,meerdaneenpreambule,totuitdrukkingdatdedaarinopgenomen

beginselennietalleendeclaratoirofverklarendvanaardzijn,maarookenvooral

eennormatiefkarakterhebben.

39

4.3.4 Conclusie

DeStaatscommissiesteltvooromaandeGrondweteenalgemenebepalingtoete

voegenwaarinverwijzingennaardedemocratischerechtsstaatenaspecten

daarvanzijnopgenomen.

4.3.5 Karakter van de algemene bepaling

Derechterkanallehandelingenenbesluitenvanoverheidsambten,inclusief

algemeenverbindendevoorschriftendienietineenwetinformelezinzijnvervat,

toetsenaandeGrondwet.Uitsluitendvoorwettenenverdragenbevatartikel120

Grondwetinditopzichteenuitzondering.Inhetgevaldegrondwetgeverhet

toetsingsverbodvanartikel120Grondwet(gedeeltelijk)zouopheffen,bijvoor-

beeldalsgevolgvandeverklaringswet-Halsema71(ziedaaroverparagraaf5.2.3),

wordttoetsingdoorderechtervanformelewettenaan(eendeelvan)de

Grondwetmogelijk.Inverbandmetdezemogelijketoekomstigetoetsingsmoge-

lijkhedenvanderechterishetvanbelangintegaanophetkaraktervandedoor

deStaatscommissievoorgestanealgemenebepaling.

DeStaatscommissiezietdedoorhaarvoorgesteldealgemenebepalingvooralals

eenbepalinginhetlichtwaarvananderegrondwettelijkeenanderewettelijke

bepalingenmoetenwordengeïnterpreteerd.

Daarbijkanmenzichafvragenofdealgemenebepalingzoumoetenbehorentot

deartikelendiehetdoordeeerdergenoemdeverklaringswet-Halsemavoorge-

steldetweedelidvanartikel120Grondwetnoemt.Geletopdestandvande

behandelingvanhetvoorstel-Halsemaintweedelezing,ishetthansnaarhet

oordeelvandeStaatscommissieprematuurhiereenkeuzetemakenvoorof

tegeneendergelijkevermelding.Hetisechteraannemelijkdatopenigmoment

degrondwetgeverzo’nkeuzewelzalmoetenmaken.DaarbijtekentdeStaats-

commissieaandatdebetekenisvandevoorgesteldealgemenebepalingook

grootkanzijnalszijgeendeeluitmaaktvandeinartikel120,tweedelid

vermeldeartikelen.Derechterkandanweliswaarformelewetgevingnietbuiten

toepassinglaten,maardeoverheidblijftbijalhaarhandelen-wetgevend,

besturendenrechtsprekend–aandealgemenebepalinggebonden.DeStaats-

commissiemerktinverbandmetditlaatsteopdatdealgemenebepalingookvan

belangkanzijnbijdetoepassingvandeartikelen93en94Grondwet,waarinde

werkingenvoorrangvaninternationaalrechttotuitdrukkingkomt(zienader

paragraaf13.2).

71 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.

40

4.3.6 Tekstvoorstel

DeStaatscommissiesteltvooromdevolgendealgemenebepalingaande

Grondwettoetevoegen.

1.Nederlandiseendemocratischerechtsstaat.

2.Deoverheideerbiedigtenwaarborgtdemenselijkewaardigheid,de

grondrechtenendefundamentelerechtsbeginselen.

3.OpenbaargezagwordtalleenuitgeoefendkrachtensdeGrondwetofdewet.

4.3.7 Toelichting (algemeen)

HeteerstelidbepaaltdatNederlandeendemocratischerechtsstaatis.Dereden

omditoptenemenishierboven(paragraaf4.3.2)toegelicht.Debepalingheeft

nietalleeneendeclaratoir,maarookeennormatiefkarakter.

Inhettweedeenhetderdelidzijnvervolgensaspectenvanderechtsstaat

opgenomen.Deredenvooropnemingvandezeaspectenisdathetzinvolishet

conceptvanderechtsstaatteconcretiseren.Ditiszinvol,nietalleenmethetoog

opdetoepasbaarheid,maarookmethetoogoptoegankelijkheidvande

Grondwetvoordeburger.

Determ‘overheid’inhettweedelidzietopiederpersoondie(ofambtdat)

overheidsgezaguitoefent.Onderdeterm‘degrondrechten’wordennietalleen

begrependegrondrechtenopgenomenindeGrondwet,maarookdefundamen-

telerechtenbeschermdinverdragenwaarbijhetKoninkrijkderNederlanden

partijis.Fundamentelerechtsbeginselenzijnondermeerhetgelijkheidsbeginsel,

hetrechtszekerheidsbeginselenhetbeginsel‘pacta sunt servanda’.Dealgemene

beginselenvanbehoorlijkbestuurendebeginselenvanbehoorlijkerechtsple-

gingzijntezienalsuitwerkingenvandefundamentelerechtsbeginselen.

Hetderdelidlegthetlegaliteitsbeginselvast.Ditbetrefteenbeginseldatineen

rechtsstaattotdealgemeenaanvaardebelangrijkeconstitutionelebeginselen

behoort.

DeStaatscommissieheeftoverwogenomindealgemenebepalingeenverwijzing

naarhetlidmaatschapvandeEuropeseUnieoptenemen,maarheeftdaarvan

afgezien;ziedaaroverparagraaf11.3.

41

Bij de bespreking van andere onderwerpen verwijst de Staatscommissie in dit rap-

port verscheidene malen naar de hier voorgestelde algemene bepaling. Dat

gebeurt vooral in het derde deel over de internationale rechtsorde, in het

bijzonder bij de bespreking van artikel 90 Grondwet, artikel 91, lid 3, Grondwet

en artikel 94 Grondwet. De Staatscommissie benadrukt nu reeds dat de verwijzin-

gen naar de algemene bepaling in dat derde deel niet kunnen worden gezien als

een ‘afweer’ tegen het internationale recht. De algemene bepaling bevat

fundamentele beginselen die internationaal aanvaard zijn en omvat ook de

verdragsgrondrechten. Dit betekent bijvoorbeeld dat de vereiste inachtneming

van de Grondwet en de algemene bepaling door de regering bij haar taak tot

bevordering van de internationale rechtsorde (artikel 90 Grondwet) moet worden

gezien als een bijdrage aan de kwaliteit van de internationale rechtsorde.

4.3.8 Toelichting(menselijkewaardigheid)

De opneming van het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid

in het tweede lid verdient bijzondere toelichting.

Respect voor de menselijke waardigheid ligt ten grondslag aan veel van de

mensenrechtencatalogi van na de Tweede Wereldoorlog. Eigenlijk zijn alle

mensenrechten, met inbegrip van de grondrechten die in de Grondwet zijn

opgenomen, in meerdere of mindere mate te zien als een uitdrukking van het

beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid. Dit beginsel komt in

verscheidene constituties voor alsmede in het EU-Handvest,72 het Handvest van

de Verenigde Naties (VN-Handvest), het Internationaal Verdrag inzake Burger-

rechten en Politieke rechten (IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake Economi-

sche, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en de Universele verklaring van de

rechten van de mens (UVRM).73 Weliswaar is respect voor de menselijke waardig-

heid (‘humandignity’) niet expliciet in het EVRM opgenomen, maar volgens het

Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is “[t]heveryessenceofthe

Convention(is)respectforhumandignityandhumanfreedom.”74

72 Het belang van de menselijke waardigheid kwam reeds eerder tot uitdrukking in jurisprudentie van

het Hof van Justitie; zie bijvoorbeeld HvJ 14 oktober 2004, C-36/02 (Omega), r.o. 34: “de communau-

taire rechtsorde [beoogt] onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen

rechtsbeginsel te verzekeren.” Zie voorts HvJ 9 oktober 2001, C-377/98 (Nederland v. Europees Parle-

ment en de Raad van de Europese Unie).

73 Zie voor een overzicht E. Brems en J. Vrielink, Menselijke waardigheid in de Nederlandse grondwet?,

Voorstudie ten behoeve van de Staatscommissie Grondwet. Kluwer 2010, Bijlage I en Bijlage II. Zie over

de menselijke waardigheid ook de afscheidsrede ‘Minderheidsrechten: een majeure misvatting?’ van

B. de Gaay Fortman.

74 Bijv. EHRM 11 juli 2002, I. v. The United Kingdom, nr. 25680/94 (Grote Kamer), r.o. 70, EHRM 11 juli

2002, Goodwin v. The United Kingdom, nr. 28957/95 , r.o. 90 en EHRM 10 juni 2010, Jehovah’s witnes-

ses of Moscow v Russia, nr. 302/02, r.o. 135.

42

Sommige rechten spelen een bijzondere rol bij de bescherming van de menselijke

waardigheid. Dat geldt in het bijzonder voor het recht op leven en het verbod

van marteling en onmenselijke behandeling.

Het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid kan verschillende

functies vervullen. Het speelt bijvoorbeeld een rol bij de interpretatie en

toepassing van grondrechten.75 Zo gebruikt het EHRM de menselijke waardigheid

als oriëntatiepunt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van schending

van het in artikel 3 EVRM opgenomen verbod van foltering en onmenselijke of

vernederende behandeling, vooral op het punt van vernederende behandeling.76

Daarnaast kan het beginsel een leidraad vormen voor het maken van keuzes bij

de afweging van belangen in het geval grondrechten met elkaar botsen.

Gezichtspunt daarbij kan zijn dat hoe nauwer het verband is tussen (de aantas-

ting van) een grondrecht en de menselijke waardigheid, des te meer gewicht

toekomt aan dat grondrecht. Om die reden kan het beginsel ook een rol spelen

bij de vraag of de beperking van een grondrecht de kern, de wezenlijke betekenis

ervan aantast.77

Opmerking verdient verder dat de menselijke waardigheid verschillende aspecten

kent zoals het beginsel van zelfbeschikking en persoonlijke autonomie. Dat

beginsel impliceert dat iedere persoon binnen grenzen gerechtigd is om te

handelen op basis van zijn eigen idee van inrichting van zijn eigen leven, in plaats

van op basis van de ideeën die de overheid heeft.78 Binnen het concept van

menselijke waardigheid kunnen zich botsingen voordoen. Zo kan het beginsel van

persoonlijke autonomie conflicteren met andere aspecten van menselijke waardig-

heid. In zijn algemeenheid valt geen voorrang voor een van de aspecten aan te

geven. Een belangenafweging zal in het concrete geval moeten plaatsvinden.

De Staatscommissie is van oordeel dat, gelet op het fundamentele karakter

ervan, opneming van het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardig-

heid kan bijdragen aan de versterking van de normativiteit van de Grondwet en

van de betekenis van de Grondwet voor de burger.

75 Vgl. E. Brems en J. Vrielink, Menselijke waardigheid in de Nederlandse grondwet?, Voorstudie ten

behoeve van de Staatscommissie Grondwet. Kluwer 2010, p. 13-14.

76 Bijv. EHRM 25 april 1978, Tyrer v The United Kingdom, nr. 5856/72. Het EHRM is in de loop der tijd bij

de toepassing van steeds meer EVRM-bepalingen regelmatig naar de notie van menselijk waardigheid

gaan verwijzen; zie bijv. C. McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights,

The European Journal of International Law (19) 2008, p. 683.

77 In dit verband wijst de Staatscommissie ook op haar voorstel tot opneming van een algemene beperkingsclau-

sule in de Grondwet, waarvan bescherming van de kern van grondrechten een element is; zie hoofdstuk 6.

78 Zie over het beginsel van persoonlijke autonomie uitgebreid N.R. Koffeman, (The right to) personal

autonomy in the case law of the European Court of Human Rights (nota opgesteld ten behoeve van de

Staatscommissie), Leiden 2010.

43

5 Constitutionele toetsing

5.1 Inleiding

EenopvallendaspectvanhetNederlandseconstitutionelerechtishetzogenoem-

detoetsingsverbod.Ingevolgeartikel120Grondwetmagderechterformele

wetten(enverdragen)nietbeoordelenophungrondwettigheid.

Adviseringoverdittoetsingsverbodalszodanigbehoortniettotdeopdrachtvan

dezeStaatscommissie.79Totdieopdrachtbehoortwelhetadviserenoverde

noodzaaktoteengrondwetswijziginginverbandmetdebetekenisvande

Grondwetvoorburgers.Zoalseerder(paragrafen1.2en2.1)uiteengezet,beziet

deStaatscommissieditonderwerpuithetperspectiefdatrechterlijketoetsing

vanwettenaandeGrondwetdenormativiteitvandeGrondwetkanversterken

endebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerkanvergroten.Daaromverdient

hetonderwerp‘constitutioneletoetsing’aandacht.Ookverdientaandachtde

interactietussenenerzijdsde‘verklaringswet-Halsema’–diestrekttotgedeelte-

lijkeopheffingvanhettoetsingsverbod–enanderzijdsadviezenvandeStaats-

commissieoverdeonderwerpendietothaaropdrachtbehoren.

5.2 Standvanzaken

5.2.1 Toetsing van wetgeving

Wettelijkevoorschriftenenanderebesluitenhorenverenigbaartezijnmet

hogereregels,waaronderdeGrondwet.Bijonverenigbaarheidkanderechterin

beginselhetdesbetreffendebesluitvernietigen,onverbindendverklarenof

buitentoepassinglaten.

Voortoetsingvananderewettelijkevoorschriftendanwetgevinginformelezin

geldenindiezingeenbeperkingendatderechterdievoorschriftenkantoetsen

aandeGrondwet,algemenerechtsbeginseleneneeniederverbindende80

bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.

Voortoetsingvanwetgevinginformelezingeldtdebeperkingdatvolgens

artikel120Grondwetderechtereenwet(informelezin)nietmagbeoordelenop

haargrondwettigheid.DeHogeRaadheeftdittoetsingsverbodinhetHarmoni-

satiewetarrestzouitgelegddatderechtereenwetinbeginselevenminaan

fundamentelerechtsbeginselenmagtoetsen.81Opbasisvanartikel94Grondwet

79 OnderanderedeStaatscommissieCals-Donner(1967-1971),deProevevaneennieuweGrondwet

(1966)endeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000)hebbenzicheerdergebogenover

constitutioneletoetsing.

80 Inparagraaf13.3steltdeStaatscommissievooromdeterm‘eeniederverbindend’tevervangendoor

‘rechtstreekswerkend’.

81 HR14april1989,NJ1989,469.

44

kanderechter(detoepassingvan)wetgevinginformelezinechterweltoetsen

aaneeniederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvan

volkenrechtelijkeorganisaties.Eenenanderbetekentdatderechtsbescherming

doorinternationaleverdragentenaanzienvanwetgevinginformelezingroter

kanzijndanderechtsbeschermingdiedeGrondwetbiedt.

5.2.2 Toetsing tijdens het wetgevingsproces

Tijdenshetwetgevingsproceswordtopverschillendemomentenderechtmatig-

heidvanvoorgesteldewetgevinggetoetst:tijdensdeambtelijkevoorbereiding,

bijdeadviseringdoordeRaadvanState,bijdebehandelingindeTweedeKamer

endeEersteKamer.Onderdeelvandierechtmatigheidstoetsisdebeoordelingof

devoorgesteldewetgevinginovereenstemmingismetdeGrondwet.82Onder-

werpvandiscussieisofdeGrondwetdaarbijaltijddeaandachtkrijgtdiezij

verdient.83

OfdeGrondwetinhetkadervandegoedkeuringvanverdragendieaandacht

welaltijdkrijgt,is,voorzoverdeStaatscommissieheeftkunnennagaan,nogniet

systematischonderzocht.Hiergeldthetzelfdealsvoorgewonewetgevingin

formelezin.Alsdewetgeverzicheenmaal,aldannietuitdrukkelijk,heeft

uitgesprokenoverdegrondwettigheidvanverdragen,magderechterdie

beoordelingnietoverdoen.Bijverdragendie(noodzakentot)afwijkenvan

bepalingenvandeGrondwet,welkemeteentweederdemeerderheidmoeten

wordengoedgekeurd,lijktdebereidheidvandegewonemeerderheidomartikel91,

lid3,Grondwettoetepassengering.84DitpuntkomthiernainDeelIIIvanhet

rapportuitgebreidertersprake(paragrafen12.4en12.5).

OmdebetekenisvandeGrondwetindewetgevingsproceduretevergrotenkan

menstructurelemaatregelenterverbeteringnemen,zoalsversterkingvan

82 Toetsingvanderechtmatigheidvanwetgevingiseentoetsingaanhogereregelgeving,waaronderde

Grondwet,hetEuropeseeninternationaalrechtenalgemenerechtsbeginselen.Ziehieroveruitge-

breidP.B.C.D.F.vanSassevanYsselt,Grondrechtenenderegeringalsmedewetgever,in:R.deLange

(red.),Wetgeverengrondrechten,WolfLegalPublishers2008,p.31-59.

83 Zievoordebeschrijvingvanenkritiekophetprocesvantoetsingtijdensdewetgevingsprocedurede

verschillendebijdragenaandeStaatsrechtconferentie2007,opgenomenin:R.deLange(red.),Wet-

geverengrondrechten,WolfLegalPublishers2008,inhetbijzonderdebijdragenvanJ.P.Loofoverde

parlementairebehandelingenvanWillemKonijnenbeltoverdeadviseringdoordeRaadvanState.Zie

verderookJ.L.W.Broeksteege.a.,Zichtopwetgevingskwaliteit.Eenonderzoeknaardewetgevings-

adviseringvandeRaadvanState(WODC-reeksOnderzoekenbeleid,233).BoomJuridischeuitgevers

2005,L.F.M.Verhey,Wetgeverenconstitutie,Enkelebeschouwingenoverdemugendeolifant,in:

Wetgeverenconstitutie,Verenigingvoorwetgevingenwetgevingsbeleid,WolfLegalPublishers2009,

p.1-41,enJ.C.A.dePoorterenH.J.Th.M.vanRoosmalen,RolenbetekenisvandeGrondwet.Constitu-

tioneletoetsinginrelatietotdeRaadvanState,RaadvanState2010.

84 Zieoverdepraktijkbijdegoedkeuringsprocedurevanverdragen:L.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,

DeinvloedvanontwikkelingenindeinternationalerechtsordeopdedoorwerkingnaarNederlands

constitutioneelrecht.Eenmonistischebenadering,Kluwer2009,p.45-46.

45

juridischeondersteuningbijdedepartementenenbijhetBureauWetgevingvan

deTweedeKamer,85vergrotingvanhetconstitutioneelbewustzijnvanpoliticien

explicieteaandachtvoordeGrondwet(ineenparagraaf)indeadviseringvande

RaadvanState.86

HetrisicodatdeGrondwetnieteenprominenteplaatsheeftinhetpolitiekeen

wetgevingsproces,blijftechterbestaan.Erwordtwelaangenomendateen

belangrijkeoorzaakvanhetgebrekaanaandachtvoordeGrondwettijdensde

wetgevingsprocedureligtinhetfeitdatderechter,alsdeweteenmaaltotstandis

gekomen,dezenietkanbeoordelenophaarverenigbaarheidmetdeGrondwet.87

5.2.3 ‘Verklaringswet-Halsema’

Deverklaringswet-Halsemavoorzietindemogelijkheidvanrechterlijkeconstitu-

tioneletoetsing.Deverklaringswetvoorzietintoevoegingaanartikel120

Grondwetvaneentweedelidmeteenopsommingvaneenaantalklassieke

grondrechtenenaanverwanterechten,waarvoorhettoetsingsverbodnietvan

toepassingis.88Dittweedelidluidtalsvolgt:

‘Wetten vinden evenwel geen toepassing indien deze toepassing niet verenig-

baar is met de artikelen 1, 2, derde en vierde lid, 3 tot en met 9, 10, eerste lid,

11 tot en met 17, 18, eerste lid, 19, derde lid, 23, tweede, derde, vijfde, zesde en

zevende lid, 54, 56, 99, 113, derde lid, 114, 121 en 129, eerste lid.’

Ditvoorsteldoorbreektgedeeltelijkhetstelselwaarindeuiteindelijkeinterpreta-

tieenhandhavingvandeGrondwetbijdewetgeverligtwatbetreftwetgevingin

formelezin.HetvoorstelbrengtmeedatdeburgereendeelvandeGrondwet

tegendewetgeverkaninroepenvoorderechter.Inditmodelkrijgtderechter

eenbeperktebevoegdheidtottoetsenvan(detoepassingvan)formelewetten

aandebovengenoemdebepalingen.Bijstrijdvan(eenbepalingvan)eenwet

metdeGrondwet,moetderechterdewet(inzoverre)buitentoepassinglaten.Er

85 SuggestievanP.P.T.Bovend’EertinzijnpreadviesvoordeStaatsrechtconferentie2006:

P.P.T.Bovend’Eert,Dewetgevendemachtvanhetparlement,in:J.Th.J.vandenBerge.a.(red.),

HetParlement,WolfLegalPublishers2007,p.91e.v.(p.114:‘OfdeKamermeerofminderjuristen

teltisechternietmeervanoverwegendbelang,wanneerkamerledenvoldoendejuridische,

wetstechnischeenbeleidsmatigeondersteuningkrijgenbijdevaststellingvanwetten.’).

86 ZieookhetonderzoekvanJ.C.A.dePoorterenH.J.Th.M.vanRoosmalen,Rolenbetekenisvande

Grondwet.ConstitutioneletoetsinginrelatietotdeRaadvanState,RaadvanState2010,enhet

JaarverslagvandeRaadvanStateover2009,p.76.

87 L.F.M.Verhey,Wetgeverenconstitutie,Enkelebeschouwingenoverdemugendeolifant,in:

Wetgeverenconstitutie,Verslagvanhetsymposium,gehoudenop23april2009tergelegenheidvan

dealgemeneledenvergaderingvandeVerenigingvoorwetgevingenwetgevingsbeleid,Vereniging

voorwetgevingenwetgevingsbeleid2009,WolfLegalPublishers2009,p.1-41.

88 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.

46

isgekozenvoorditsysteemomaantesluitenbijhetreedsbestaandestelselvan

toetsingvanwetgevingaaninternationaleverdragendooriedererechterineen

concreetgeschil.89

5.3 Toetsingsverbodinhetlichtvanversterkingenbetekenisvande

Grondwet

DeStaatscommissiebeziethetvraagstukvandewenselijkheidvanafschaffing

vanhettoetsingsverboduithetperspectiefvandewensvanversterkingvanhet

normatievekaraktervandeGrondwetenvergrotingvandebetekenisvande

Grondwetvoordeburger.

Afschaffingofwijzigingvanhettoetsingsverbodkanomverschillenderedenen

bijdragenaanversterkingvandenormativiteitvandeGrondwetofvergroting

vandebetekenisvandeGrondwet.

Teneerstekandemogelijkheidvanconstitutioneletoetsing–inwelkevormdan

ook–dehandhavingendaarmeedeeffectiviteitvandeGrondwetbevorderen.

DitkomtdenormativiteitvandeGrondwettengoede.

Tentweedekanconstitutioneletoetsingbijdragenaanhetvergrotenvande

betekenisvandeGrondwetindeNederlandserechtsstaatindezindatdezemeer

zichtbaarwordt.Enerzijdszouhetkunnenzijndatbijeensysteemwaarin

constitutioneletoetsingmogelijkis,dewetgeverwordtgeprikkeldtijdenshet

wetgevingsprocesmeeraandachtteschenkenaandegrondwettigheidvan

wettenendemotiveringdaarvan.DaardoorkandeGrondweteenmeerpromi-

nenteplaatskrijgeninhetpubliekedebat.AnderzijdszoudeGrondwetmeerop

devoorgrondtredeninhetkadervandeconstitutioneletoetsingzelf.Derechter

kanbijvoorbeeldwetgevinginformelezintoetsenaangrondwettelijkenormen,

enhoeftnietterugtegrijpennaarverdragen.Eenzekereverlevendigingvande

constitutionelecultuurkanhierhetgevolgvanzijn.90

Opheffingofwijzigingvanhettoetsingsverbodkanookeendoeltreffendemanier

zijnomburgersinhungrondrechtentebeschermen.Menzoukunnenmenendat

datnietnodigisomdatderechterwetten–ookformele–tochalkantoetsenaan

eeniederverbindendeverdragsbepalingen,waaronderveelgrondrechtelijke

bepalingen.Maarhetargumentdatburgerszichvoordetoetsingvanformele

wettennukunnenberoepenopgrondrechtenininternationaleverdragen,houdt

89 KamerstukkenII2001/02,28331,nr.3.

90 Vgl.JaarverslagvandeRaadvanStateover2009,p.56.

47

onvoldoenderekeningmethetfeitdatgrondwettelijkegrondrechtenineen

aantalgevallenmeerrechtsbeschermingbiedendandegrondrechtendiezijn

vervatininternationaleverdragen.DeStaatscommissiewijstinditkaderopartikel7

Grondwet(inzakedevrijheidvanmeningsuiting)enartikel23Grondwet(inzakede

vrijheidvanonderwijs),alsmedeopdedoorhaarvoorgesteldeopnemingvaneen

bepalinginzakehetrechtopeeneerlijkproces(zieparagraaf7.3).

TotslotmerktdeStaatscommissieopdateenveelgehoordargumenttegen

rechterlijkeconstitutioneletoetsing,namelijkdattoetsinghetprimaatvande

(democratischgelegitimeerde)wetgeveraantast,inzoverreverzwaktisgeraakt

datderechternureedsde(toepassingvande)wetmoetbeoordelenopverenig-

baarheidmetdeinverdragenvervattegrondrechten,dievooreenbelangrijk

deeldezelfdebelangenbeschermenalsdeGrondwet.

Bovendienishetvanbelangtebenadrukkendatookineensysteemvanrechter-

lijkeconstitutioneletoetsingdewetgevervanzelfsprekendnogsteedsmoet

beoordelenofwetsvoorstellenverenigbaarzijnmetdeGrondwet.Hetwerkvan

derechterisdanveelalaanvullendengerichtopconcretegevallendiede

wetgevernietkonoverzien.

DeStaatscommissiemeentdaterdaaromgoederedenenzijnhettoetsingsver-

bodteheroverwegen.

DeStaatscommissiemerktdaarbijopdatzij–nudatniettothaaropdracht

behoort–verdernietingaatopengeenstandpuntinneemtterzakevande

vormgevingvaneventueleconstitutioneletoetsingdooreenonafhankelijk

orgaan.Naasthetmodelvangespreiderechterlijketoetsingexpostalsvervatin

deverklaringswet-Halsema,zijnanderemodellenenmodaliteitendenkbaar,

zowelwatbetrefthetonafhankelijkeorgaan(rechterofeenanderorgaan),het

tijdstip(exanteofexpost,ofbeide),devraagwiebevoegdisomvragenvan

dezeaardaanhetbetreffendeorgaanvoorteleggen,alsdematevanspreiding

(bijvoorbeeldgespreid:allerechterskunnentoetsen,ofgeconcentreerd:één

(rechterlijke)instantiewordtbevoegdomtetoetsen).Ookterzakevande

rechtsgevolgenvanrechterlijketoetsingzijnzeerverschillendemodaliteiten

voorstelbaar.

48

5.4 Belangvantoetsingvooronderdelenvandeopdracht

5.4.1 Inleiding

Constitutioneletoetsingisnietalleenvanbetekenisvoordeversterkingvande

normativiteitvandeGrondwetendevergrotingvandebetekeniservanvoorde

burger.Ookopandereterreinenvandeopdrachtkanrechterlijketoetsingvan

belangzijn.Eerder(paragraaf4.3.5)isdaaromalingegaanophetkaraktervan

dedoordeStaatscommissievoorgesteldealgemenebepalingmethetoogop

eventueleconstitutioneletoetsing.HiergaatdeStaatscommissieinopde

interactievan(mogelijke)rechterlijketoetsingmetenigeonderwerpendiezij

behandelt.

5.4.2 Aanvulling van de Grondwet met nieuwe grondrechten

DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteonderzoekenofnieuwe

grondrechtenmoetenwordentoegevoegdaandeGrondwet.DeStaatscommissie

doeteenvoorstelvoortoevoeging,namelijkvanhetgrondrechtopeeneerlijk

proces(zieparagraaf7.3).Hetantwoordopdevraaginhoeverredaarmeede

rechtsbeschermingvanburgersdaadwerkelijkwordtversterkt,ismedeafhanke-

lijkvandevraagofconstitutioneletoetsingmogelijkis.Indiendegrondwetgever

kiestomhetdoordeStaatscommissievoorgesteldegrondrechtopeeneerlijk

procesoptenemeninartikel17Grondwet(dusinhoofdstuk1vandeGrond-

wet),zietdeStaatscommissiedaaringeenaanleidingomdeverklaringswet-

Halsema(waarintoetsingaanartikel17Grondwetmogelijkwordt)tewijzigen.

5.4.3 Beperkingssystematiek

DeStaatscommissieisgevraagddehuidigebeperkingssystematiekteherover-

wegen.Deregeringisvanopvatting‘datdeGrondwetmogelijkaanbetekenis

kanwinnenalsdebeperkingsclausuleswaarnodigzoudenwordenaangevuld

metlimitatiefopgesomdedoelcriteriaenverzekerdwordtdatdebeperkingen

inhetlichtvandiedoelcriterianoodzakelijkmoetenzijnenproportioneel’.91

DeStaatscommissiedeelthetinditcitaattotuitdrukkinggebrachteoordeel.De

huidigebeperkingssystematiekbindtdewetgeverslechtsingeringemate.De

bepalingenmetbetrekkingtotdegrondrechtenindeGrondwetzijnzogeformu-

leerddatzijnietsteedsgoedalshandvatkunnendienenvoorderechter.Dedoor

deStaatscommissievoorgesteldewijzigingvandehuidigebeperkingssystematiek

(ziehoofdstuk6)brengtmeedatderechtermeerhouvastheeft.

91 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.

49

5.4.4 Grondrechten in het digitale tijdperk

Tussendeproblematiekvangrondrechteninhetdigitaletijdperkenconstitutio-

neletoetsingbestaateenzekeresamenhang.

ZowaseenvandeconclusiesvanhetrapportvandeCommissieGrondrechtenin

hetdigitaletijdperk(Commissie-Franken)dathetinvoerenvanrechterlijke

toetsingkanhelpenbijdeactualiseringeninterpretatievangrondrechtendie

gevoeligzijnvoormaatschappelijkeentechnologischeontwikkelingen.Een

grootstmogelijkemeerderheidvandiecommissievonddathettechniekonafhan-

kelijkformulerenvangrondrechtendebehoeftevanrechterlijketoetsingdoet

toenemen.92Ookinhet–inopdrachtvanhetMinisterievanBinnenlandseZaken

enKoninkrijksrelatiesgeschreven–onderzoeksrapport‘Internationalevergelij-

kingvangrondrechtenindedigitalesamenleving’komtdesamenhangnaar

voren.Indatrapportisopheffingvanhettoetsingverbodeenvandebelangrijk-

steaanbevelingen.Hetrapportconstateertdatanderelandennietergworstelen

methetprobleemvangrondrechtenindedigitalesamenleving,juistomdatin

dielandeneenvormvantoetsingsrechtbestaat,waardoor,aldusdatrapport,de

rechterdegrondwettelijkebeschermingbijdetijdkanhoudenengeregelde

aanpassingvandeGrondwetnietnodigis.93

DeStaatscommissiemerktopdathaaraanbevelingenvooraanpassingenvan

artikelen7,10en13Grondwetinverbandmetdedigitaleontwikkelingenniet

afdoenaandestatusvandezeartikelen–volgensdeverklaringswet-Halsema–

alsbepalingenwaaraanderechterformelewettenkantoetsen.Indatkader

merktdeStaatscommissieverderopdatzijvoorsteltomartikel10Grondwetop

tesplitsenineenaangepastartikel10enineennieuwartikel(zieparagraaf8.5).

Hetligtinderededatnieuweartikeltoetevoegenaandecatalogusvan

grondwetbepalingenwaaraanderechterzoukunnentoetsenindiendeverkla-

ringswetzouwordenaangenomen.

5.4.5 De Grondwet als toetsingskader voor verdragen

OverdeGrondwetalstoetsingskadervoorverdragenishierbovenalheteenen

andergezegd.IndeelIIIvanditrapportkomtditonderwerpnaderaanbod.

92 RapportCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,mei2000,p.49.

93 R.E.Leenes,E.J.Koops,P.J.A.deHert(red.),Constitutionalrightsandnewtechnologies,Acompara-

tivestudy,T.M.C.AsserPress2008,p.284-285.

50

51

Deel IIRapportStaatscommissie Grondwet

52

53

6 Beperkingssystematiek

6.1 Inleiding

InditdeelIIvanrapportstaandegrondrechtencentraal.Deopdrachtaande

Staatscommissienoemtverscheideneonderwerpenwaaroverderegeringadvies

wenselijkacht.Dithoofdstukheeftbetrekkingopdegrondwettelijkesystema-

tiekmetbetrekkingtotbeperkingenvangrondrechten.InditdeelIIkomen

verderaandeordedetoevoegingvangrondrechtenaandeGrondwet(hoofd-

stuk7),grondrechteninhetdigitaletijdperk(hoofdstuk8)endebestuurlijke

boete(hoofdstuk9).

DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteadviserenoverdebeperkings-

systematiekvandegrondrechten.ZijisvanmeningdatdeGrondwetmogelijk

aanbetekeniswintwanneerdebeperkingsclausuleswordenaangevuldmet

bijkomendemateriëlevoorwaardenvoordebeperking,zoalslimitatiefopgesom-

dedoelcriteriaenhetvereistedatdebeperkingeninhetlichtvandiedoelcriteria

noodzakelijkenproportioneelmoetenzijn.94Deregeringsteltvoordatde

Staatscommissiezichhiervoorlaatinspirerendoorinternationaleverdragen,zoals

hetEuropeesVerdragvoordeRechtenvandeMens(EVRM).95

6.2 Dehuidigesystematiekvanbeperkingenvangrondrechten

Bijdeuitlegendetoepassingvangrondrechtenisnietalleenvanbelangwathet

grondrechtbeoogttebeschermen.Belangrijkisookdevraaghoeeninwelke

mateeengrondrechtmagwordenbeperkt.Volgensdehuidigesystematiekkan

eengrondwettelijkgrondrechtwordenbeperktdoordewetgeverzelfofdoor

eenanderambtkrachtenseendaartoegedelegeerdebevoegdheid,afhankelijk

vanhetconcretecompetentievoorschrift.96Voorenkelegrondrechtenisdaar-

naastvereistdatdebeperkingenspecifiekedoeleindendienen(doelcriteria)of

datzijgeschiedenmetinachtnemingvanprocedurelevoorschriften.97

94 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.

95 ZieookdetoespraakvanMinisterHirschBallinvanJustitietergelegenheidvandeinstallatievande

Staatscommissieop9juli2009(http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespra-

ken/2009/07/09/installatie-van-de-staatscommissie-grondwet.html).

96 Uitdeformuleringvanbijvoorbeeldartikel8Grondwet(bijdewet)enartikel9,lid1,Grondwet(vol-

gensdewet)isafteleidendatuitsluitenddewetgeverbevoegdisomhetgrondrechttebeperken.Uit

deformuleringvanartikel11Grondwet(behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen)of

artikel9,lid2,Grondwet(dewetkanregelsstellen)isafteleidendatdewetgeverdezebevoegdheid

kandelegerenaaneenandercentraalofdecentraalambt,zoalsderegeringofdeburgemeester.

97 Bijartikel9Grondwet(vrijheidvanvergaderingenbetoging)zijnbijvoorbeeldalsdoelcriteriagesteld

datdewetregelskanstellenterbeschermingvandegezondheid,inhetbelangvanhetverkeerenter

bestrijdingofvoorkomingvanwanordelijkheden.Eenvoorbeeldvaneenprocedurevoorschriftiste

vindeninartikel12Grondwet(huisrecht),datvoorhetbinnentredenvaneenwoningvoorafgaande

legitimatieenmededelingvanhetdoelervanennadieneenschriftelijkverslagvereist.

54

6.3 AdviesStaatscommissie:handhavingenuitbreiding

DeStaatscommissieisvanoordeeldatdehuidigebeperkingssystematiekvande

Grondwetkanwordengehandhaafd.DeStaatscommissiehechtvooralwaarde

aanhetkenmerkvanditsysteemdatdeformelewetgever,waarvandegekozen

kamersdeeluitmaken,centraalstaat.Zijachthetuitdemocratischoogpunt

gewenstdathetineersteinstantiedewetgeverisdiebijdenadereregelstelling

devaakverschillendebelangentegenelkaarafweegt.

DeGrondwetindehuidigeformuleringlaatbijdieafwegingveelruimteaande

wetgever.Weliswaarbevattensommigegrondrechtenverwijzingennaar

specifiekedoeleindendiedeoverheidmoetofmagnastreven(beschermingvan

devolksgezondheide.d.),maardeGrondwetisverderweinigpreciesinhet

stellenvangrenzenaandeactiviteitvandewetgever.DeStaatscommissieachtop

ditpuntuitbreidingvandebeperkingssystematiekaangewezen.Zijmotiveertdit

indevolgendeparagraaf.

6.4 Uitbreiding:inhoudelijkevereistenvoordebeperkingvangrond-

rechten

Alsgezegd,laatdeGrondwetindehuidigeformuleringbijdebeperkingvande

grondwettelijkegrondrechtenendedaarbijtemakenbelangenafwegingveel

ruimteaandewetgever.Preciezereinhoudelijkeeisenaandebeperkingvan

grondrechtenwordenwelgesteldininternationaleverdragen,zoalshetEVRM.

NudezenormenrechtstreeksindeNederlandserechtsordedoorwerkenen

voorranghebbenopnationalewetgeving,geldtnualdatdewetgeveraandeze

eisenmoetvoldoenalshijgrondrechtenwilbeperkendiebeschermingvindenin

internationaleverdragen.Inzoverreis–uitstriktjuridischoogpunt–opneming

vandieinternationaleeisenindeGrondwetnietnodig.98

DeStaatscommissieisnietteminvanoordeeldathetwenselijkisomenkele

inhoudelijkevoorwaardenvoorbeperkingvangrondwettelijkegrondrechtenin

deGrondwetvastteleggen.Eenexplicietevermeldingvanvereistenalsdievan

degeschiktheid,noodzakelijkheidenevenredigheidvanbeperkingvangrond-

rechten,ofdievandebeschermingvandekernvangrondrechten,komtnaarhet

oordeelvandeStaatscommissietengoedeaandetoegankelijkheidende

normativiteitvandeGrondwet.Eenbepalingdie(nadere)vereistenbevatvoor

debeperkingvandeindeGrondwetvervattegrondrechten,kandewetgever

houvastbiedenbijdebeoordelingvandeaanvaardbaarheidvanbeperkingen.

Ooklaatdezedeburgerzienonderwelkevoorwaardengrondrechtenmogen

98 EennuanceringhierbijisdatditnietzondermeeropgaatvoorgrondrechtenwaarvoordeGrondwet

(gedeeltelijk)meerbeschermingbiedtdaninternationaleverdragen.

55

wordenbeperkt.Daarnaastgeefteendergelijkebepalingderechtereen

aanknopingspuntvoorzijntoetsingvandetoelaatbaarheidvaneeninbreukop

eengrondrechtinhetconcretegeval.Ditkannualvanbetekeniszijnbijde

rechterlijketoetsingvanniet-formelewetgevingwaarinbeperkingenvan

grondrechtenzijnvervat.Zoudegrondwetgevereenmogelijkheidtotconstituti-

oneletoetsinginvoeren(ziedaaroverhoofdstuk5),danneemthetbelangvan

duidelijke,materiëleaangrijpingspuntenvoorderechterlijkebeoordelingvan

wetgevingtoe.

6.5 Algemeneaanvullendebeperkingsclausule

Geletopdezeoverwegingen,beveeltdeStaatscommissieaanomeenbepalingin

deGrondwetoptenemendieenigealgemene,inhoudelijkeeisensteltaan

beperkingenvangrondrechten:

ArtikelX

1.Beperkingenvangrondrechtengaannietverderdanhetdoelvande

beperkingvereist.

2.Dekernvangrondrechtenwordtnietaangetast.

Toelichting

Deeisendiedezebepalingstelt,geldennaastdespecifiekeeisendienualineen

aantalgrondwetsbepalingenzijnopgenomen(competentievoorschriften,

doelcriteria,procedurevoorschriften).

Dealgemene,aanvullendebepalingomvatenerzijdshetvereistevanproportio-

naliteit(lid1),anderzijdsdewaarborgingvanhetkernrecht(lid2).

Heteerstelidvandebepalingvereistdatdebeperkinggeschiktennoodzakelijk

isterbereikingvanhetgesteldedoel.Daarnaastverlangtdebepalingdatereen

evenredigeofproportioneleverhoudingbestaattussenhetdoelvandebeper-

kingendeaantastingvanhetgrondrecht.

Dekernrechtbepalinginhettweedelidzietopdeonaantastbaarheidvande

wezenlijkekern(‘the very essence’,99 ‘das Wesensgehalt’100)vanhetrechtdatin

dedesbetreffendebepalingbeschermingvindt.Zijgeefthiermeedeuiterste

99 Ziebijv.EHRM11juli2002,GoodwinvUnitedKingdom,nr.28957/95(GroteKamer).

100 Ziebijv.artikel19,lid2,Duitsegrondwet:‘In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesens-

gehalt angetastet werden.’

56

grensvanbeperkingaan:zelfsalsbeperkingvaneengrondrechthetenige

middelisomeenbepaalddoeltebereiken,enzelfsalsditdoelvanzwaarwegend

belangis,iszo’nbeperkingnietaanvaardbaarvoorzoverzijdekernvanhet

grondrechtaantast.Dekernrechtbepalingdientvooralalseenwaarschuwingaan

eneenmotiveringsverplichtingvoordewetgever.Daarnaastdientzijalstoets-

steenvoorderechterineenconcreetgeval.

Debepalingvandekernvanhetgrondrechtvergtvanzelfsprekendinterpretatie

doorzowelwetgeveralsrechter.DedoordeStaatscommissieaanbevolen

algemenebepaling(zieparagraaf4.3)kandaarbijmedetotleidraaddienen.

57

7 Toevoeging van grondrechten aan de Grondwet

7.1 Inleiding

OnderdeelvandeopdrachtaandeStaatscommissieisadviserenoverdenood-

zaaktotgrondwetswijziginginverbandmetdeverhoudingtussendeinde

Grondwetopgenomengrondrechtenendeuitinternationaleverdragenvoort-

vloeienderechten.DeStaatscommissieplaatstditonderdeelvandeopdracht

tegendeachtergrondvandewensvanderegeringomdenormatievebetekenis

vandeGrondwetteversterken.DeregeringvraagtdeStaatscommissieofhet

aanbevelingverdientombepaalderechtendiezijnopgenomeninvoorNeder-

landgeldendeinternationaleverdragen,ookindeNederlandseGrondweteen

plaatstegeven.Deregeringnoemtdaarbijspecifiekhetrechtopeeneerlijke

procesgang(fair trial)enhetrechtopleven.101

7.2 VerhoudingtussendeopgenomengrondrechtenindeGrondwet

endeuitinternationaleverdragenvoortvloeienderechten

BijdebeantwoordingvandezevraagneemtdeStaatscommissieinaanmerkingdat

inhetinternationalerechtveleenuiteenlopenderechtenzijnvastgelegd,dienietin

deGrondwetzijnterugtevinden.102Deverdragsrechtenmakenalszodanigdeeluit

vandeNederlandserechtsorde(vergelijkartikelen93en94Grondwet).Opneming

vaneeniederverbindendeverdragsrechtenindeGrondwetversterktopzichzelf

genomenderechtsbeschermingvandeburgerniet.Uitstriktjuridischoogpuntacht

deStaatscommissieopnemingvandergelijkerechtendanooknietnodig.

WelmeentdeStaatscommissiedaterandereredenenkunnenzijnomgrondrechten

dieopditmomentbeschermingvindeninverdragenendieontbrekeninde

Grondwet,eenplaatstegevenindeGrondwet.Uiteenperspectiefvantoegankelijk-

heidvandeGrondwet,zichtbaarheidvangrondrechtenenvanconsistentie,kanhet

wenselijkwordengevondenomovereenmeervolledigegrondrechtencataloguste

beschikken,dieinelkgevaldemeestfundamenteleindividuelegrondrechtenbevat.

101 ZieookdevoorstudiestenbehoevevandeStaatscommissie:R.deLange,B.J.G.Leeuw,P.A.M.Mevis,

‘Grondwetenhetrechtopeeneerlijkproces,Algemeneverkenningenuitwerkingvoorhetstraf-

recht,’Kluwer2009;T.Barkhuysen,M.L.vanEmmerik,J.H.Gerards,‘Detoegangtotderechtereneen

eerlijkprocesindeGrondwet?BehoeftdeNederlandseGrondwetaanvullingmeteenrechtoptoegang

totderechtereneeneerlijkproces’,Kluwer2009enJ.A.Peters,A.J.Nieuwenhuis,C.M.Zoethout,

G.BogaardenH.Bosdriesz,‘HetrechtoplevenindeNederlandseGrondwet.Eenverkennendonder-

zoek’,Kluwer2009.

102 Naastderechtendiezijnopgenomenindealgemenemensenrechtenverdragen(EVRMenIVBPR)

enhetEU-HandvestzijnhierooktenoemenderechtenopgenomeninverdragenzoalshetVerdrag

inzakederechtenvanhetKindenhetVN-Folteringverdrag.

58

Eenbelangrijkeredenkangelegenzijninhetstandpuntdatgrondrechten

thuishorenindeGrondwet,enniet‘enkel’inverdragengevondenmoeten

worden.Gedachteisdandatgrondrechtenbeschermingnietalleeneenkwestie

vaninternationaledocumentenengremiais,maarindeeersteplaatseeneigen

verantwoordelijkheidvandestaat.Grondrechtenverdienenindiegedachteeen

plaatsindeGrondwet,diedekernvormtvanhetconstitutionelerecht.Ditgeldt

temeerwaarmagwordenaangenomendatburgersdeGrondwetbeterkennen

dandemensenrechtenverdragenendeGrondwetookvakeralsbronvan

grondrechtenzien.103

OpnemingvanmeerinternationalegrondrechtenindeGrondwetisnietalleen

vanbelangvoordeburger,maarookvoordeambtendieeraanzijngebonden.

Nietslechtsverdragenmaarookdegrondwettelijkegrondrechtennormeren

immershethandelenvandeambten.Aanvullingvandegrondrechtencatalogus

indeGrondwetkandanbijdragenaandeversterkingvandenormatievekracht

vandeGrondwetalscentraalonderdeelvanhetconstitutionelerecht.Waarnuin

wetgevingspraktijkenrechtspraakvooralwordtgetoetstaanverdragen,kanna

aanvullingookdeGrondwetvakernormerendzijn.Datkandestesterkergelden

wanneerindetoekomsttoetsingvanformelewetgevingaandeGrondwet

mogelijkzouworden(ziehoofdstuk5).

VoortskandeopnemingvanbepaaldegrondrechtenindeGrondwetuitingzijn

vandewenshetbesefteversterkenvandenoodzaakvangrondrechtenbescher-

ming,bijvoorbeeldophetterreinvanhetfamilierechtenhetvreemdelingen-

recht.ZoheefthetEHRMNederlandenigemalenterechtgewezenwegens

ongerechtvaardigdeinbreukenophetrechtopeerbiedigingvanfamilie-of

gezinsleven.OpnemingvandatrechtindeGrondwet,voorzoverdatnietonder

hetbegrippersoonlijkelevenssfeervanartikel10,lid1,Grondwetzouvallen,kan

dewaardevanditrechtvoorNederlandaccentueren.

OpnemingvanmeergrondrechtenindeGrondwetzou,tenslotte,nietafdoen

aandebeschermingdieinternationalecatalogibieden,deeventueeldaarbij

horende(rechterlijke)handhavingsmechanismen,endetoepasselijkheidvan

verdragsrechtelijkegrondrechtenindeNederlandserechtsorde.Uitgangspunt

blijftdatverdragsrechteninNederlandvoorranghebbenopnationalewetge-

ving,endatNederlandzichookonderwerptaanexternecontrole.

103 GrondslagvoordezeaannamevormthetfeitdatdeGrondwetvaakwel,enmensenrechtenverdragen

niet,onderdeeluitmakenvandekerndoelen,dekerncurriculaendeexamenprogramma’svanhet

onderwijs.ZieoverdegeringekennisvanmensenrechteninNederlandCeesHamelink.Mensenrechten

inNederland.Terecht:nieuwsbriefvandeligavoorderechtenvandemens,2005,p.4-5enEuropean

Commission,FlashEurobarometer:TheRightsoftheChildAnalyticalReport,273,2009.Daarnaast

B.OomenenM.Vrolijk,InspiratievoorMensenrechteneducatie;democratischburgerschapenmensen-

rechteninhet(burgerschaps)onderwijs.StichtingNJCM-Boekerij50,terperse.

59

Opnemingvaneenlangelijst‘nieuwe’grondrechtenuitverdragenindeGrond-

wetdoetechterafbreukaandetoegankelijkheidervan,terwijldietoegankelijk-

heidnaarhetoordeelvandeStaatscommissiejuistvanbelangis(ziehoofdstuk3

metaanbevelingenvandeStaatscommissietotverbeteringvandetoegankelijk-

heidvandeGrondwet).Juistdetoegankelijkheidvraagtomeenselectieuitde

veelheidvaninternationaalvastgelegderechten.

Omdezeredenvanwaarborgingvandetoegankelijkheid,enwegensde

beperktetijdenmiddelenwaaroverdeStaatscommissiebeschikteomvoorstellen

tekunnendoenomuiteenlopendenieuwegrondrechtenindesystematiekvan

deGrondwetintepassen,geefteendeelvandeStaatscommissiederegeringin

overwegingvoorlopigtevolstaanmetdeopnemingvanenkelespecifieke

grondrechten.104Hetgaatomgrondrechtendienuslechtsgedeeltelijkofniet

grondwettelijkzijnbeschermd,endienaarhetoordeelvandeStaatscommissie

ookonvoldoendebeschermingvindenineeniederverbindendeverdragsbepalin-

gen.VoordiegrondrechtenleidtopnemingindeGrondwetdaadwerkelijktot

eenruimererechtsbeschermingvandeburgereneenversterkingvande

normatievekrachtvandeGrondwet.

Dezeaanvullenderechtsbeschermingkanbijvoorbeeldwordengebodendoor

eenruimerereikwijdteaanhetgrondrechttoetekennen,dooreenexplicietere

beschermingtebiedendannuinverdragenhetgevalis,ofdoorscherpere

voorwaardentestellenaandebeperkingvanhetgrondrecht.

DeStaatscommissieisunaniemvanmeningdatopditmomentdergelijke

aanvullenderechtsbeschermingmogelijkisdoortweeaanvullingen.Hetgaatom

toevoegingvaneenalgemeenrechtoptoegangtotderechterenopeeneerlijk

proces.DeStaatscommissiemotiveertditnaderindevolgendeparagraaf.Verder

gaathetomdeopnemingvandealgemenebepalingovermenselijkewaardig-

heid,dieeenfunderingbiedtvoorverscheidenegrondrechten,zoalshetrechtop

leven.Hetvoorstelvooropnemingvandealgemenebepalingisalaandeorde

geweestinhoofdstuk4.

DehelftvandeStaatscommissie105isvanmeningdateenaantalanderegrond-

rechtenreedsnuvooropnemingindeGrondwetinaanmerkingkomt,ookal

biedtdatgeenaanvullenderechtsbescherming.Dezeledenmotiverendatin

paragraaf7.4en7.5,waarbijondermeerhetrechtoplevenaandeordekomt.

104 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.

105 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.

60

7.3 Rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechter

7.3.1 Het recht op een eerlijk proces in het EVRM en het EU-Handvest

Deregeringvraagtomadviesoveropnemingvanhetrechtopeerlijkprocesinde

Grondwet.Ditrechthangtnauwsamenmetdewaarborgvantoegangtotde

rechter(zieparagraaf7.3.2).

Hetrechtopeeneerlijkprocesendewaarborgvantoegangtotderechterzijn

verankerdinartikel6EVRM.Datartikelspreektvaneen‘rechtopeeneerlijkeen

openbarebehandeling’binneneenredelijketermijn,dooreen‘onafhankelijken

onpartijdiggerechtdatbijdewetisingesteld’.Indeleden2en3vanartikel6

EVRMzijnenkelevoorhetstrafrechtgeldendeverbijzonderingenvanhetrecht

opeeneerlijkprocesneergelegd.

Indeartikelen47totenmet50vanhetEU-Handvestisaanartikel6EVRMvoor

hetUnierechtuitwerkinggegeven.Daarbijzijntevensenkeleelementen

opgenomendiealseenuitbreidingzijntezien.Zoisartikel47EU-Handvest

–andersdanartikel6EVRM–nietbeperkttotde‘vaststellingvanburgerlijke

rechtenenverplichtingen’ende‘bepalingvandegegrondheidvaneentegen

hemingesteldevervolging’.Hetbevateenruimereomschrijving.106Daarmeeis

voorhetUnierechteenknelpuntopgelostdatindejurisprudentievanhetEHRM

eenrolspeelt:doordetermen‘burgerlijkerechtenenverplichtingen’vallen

bepaaldesoortenvanoverheidshandelenbuitenartikel6EVRM.Bijdetoepas-

singvanartikel6EVRMachthetEHRMhetartikelnietvantoepassingophet

vreemdelingenrecht,(delenvan)hetbelastingrecht,en(delenvan)hetambtena-

renrecht.Derechtsbeschermingtegenoverheidshandelenisdaarmeeminder

volledigdan,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,wenselijkis.DeStaats-

commissiemerktopdathetEU-Handvestderhalveopditpuntmeerrechtsbe-

schermingbiedt,maardatdeburgerzichalleendaaropkanberoepenindiende

desbetreffendezaakonderdewerkingvanhetUnierechtvalt.

7.3.2 De nauwe samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en

het recht op toegang tot de rechter

Eriseennauwesamenhangtussenhetrechtopeeneerlijkeprocesenhetrecht

optoegangtotderechter.Inartikel6EVRMwordendetweeelementen

samengenomen.Ookinartikel47EU-Handvestkomtdenauwesamenhang

tussendezetweeelemententotuitdrukking.Degrondwettenvaneenaantal

106 Detekstluidt:‘(1)EeniederwiensdoorhetrechtvandeUniegewaarborgderechtenenvrijhedenzijn

geschonden,heeftrechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechte,metinachtnemingvandeindit

artikelgesteldevoorwaarden.(2)Eeniederheeftrechtopeeneerlijkeenopenbarebehandelingvan

zijnzaak,binneneenredelijketermijn,dooreenonafhankelijkenonpartijdiggerechtdatvoorafbij

wetisingesteld.’

61

Europeselandenbevatteneveneensbepalingenvansoortgelijkestrekking.Soms

isditindevormvaneenexplicietewaarborgvoorrechtsbeschermingtegende

overheid(de‘Rechtsweggarantie’vanartikel19,lid4,vandeDuitsegrondwet107).

Inanderegevallengaathetomvrijgedetailleerduitgewerktebepalingen

omtrentderechtspleging,inhetbijzonderophetgebiedvanhetstrafrecht.108

Toegangtotderechterisomverschillenderedenenvanbelang:indeeerste

plaatsomdatoverheidsrechtspraakeenessentieelelementvanwaarborgingvan

rechtenvanburgersis,enindetweedeplaatsvanwegedenoodzaakvan

rechtsbeschermingtegenoverheidshandelen.Eenmodernerechtsstaatvereist

eenadequaterechtsplegingopverschillendeterreinen.Hijverlangtbijvoorbeeld

eenontwikkeldstelselvanpubliekrechtelijkerechtsbescherming,omertoebijte

dragendatdeoverheidbijhaarhandelendegrenzenvanhetrechtinacht

neemt.Zondereenruimetoegangtotderechterendewaarborgenvandaad-

werkelijkerechtsbeschermingtegendeoverheid,zoudenookdewaarborgen

vooreeneerlijkprocesindeluchthangen.DeStaatscommissiesteltzichdaarom

ophetstandpuntdatbijopnemingvanhetrechtopeerlijkprocesindeGrond-

wetookhetrechtoptoegangtotderechtermoetwordenmeegenomen.

7.3.3 Voorstel: opneming van het recht op een eerlijk proces en het

recht op toegang tot de rechter in de Grondwet

EenalgemeenrechtoptoegangtotderechterkentdeGrondwetniet.Ook

waarborgenvooreeneerlijkproces–hetzijspecifiekvoorhetstrafrecht,hetzij

voorallevormenvanrechtspleging–zijnnietindeGrondwettevinden.Wel

bepaaltartikel17Grondwetdatniemandtegenzijnwilkanwordenafgehouden

vanderechterdiedewethemtoekent(het‘ius de non evocando’).109

DeStaatscommissieisvanoordeeldathetrechtopeeneerlijkprocesenhetrecht

optoegangtotderechtermoetenwordenopgenomenindeGrondwet.

DemeerderheidvandeStaatscommissiesteltvoordattedoenindevormvan

eeneerstelidvanartikel17Grondwet.Hethuidigeius de non evocandokandan

wordenbehoudeninhettweedelidvandezebepaling.Geletophetgrondrech-

107 Dezebepalingluidt:‘Wird jemand durch die öffentliche Gerwalt in seinen Rechten verletzt, so steht

ihm der Rechtsweg offen.’

108 Ziebijv.hetoverzichtinR.deLange,B.J.G.Leeuw,P.A.M.Mevis,Grondwetenhetrechtopeeneerlijk

proces,Kluwer2009,p.172e.v.

109 Menduidtdezebepalingookwelaanalseennegatiefgeformuleerdegarantievanrechtoptoegang

totderechter.ZievooreennadereuitwerkingvandebetekenisvandezebepalingT.Barkhuysen,

M.L.vanEmmerikenJ.H.Gerards,DetoegangtotderechtereneeneerlijkprocesindeGrondwet?

BehoeftdeNederlandseGrondwetaanvullingmeteenrechtoptoegangtotderechtereneeneerlijk

proces?,Kluwer2009,p.12-13.

62

telijkekaraktervandebepaling,ligthetvolgensdezeledenvoordehandde

bepalingoptenemeninhoofdstuk1vandeGrondwet.Welwijzendezeledener

inditverbandopdatdebepalingnauwesamenhangvertoontmethetonder-

werpvanhoofdstuk6vandeGrondwet:derechtspraak.

Hoofdstuk6vandeGrondwetverdientvolgensdeStaatscommissie(unaniem)in

meeralgemenezinaandacht.Dieaandachtbetreftnietalleendeinrichtingvan

derechterlijkeorganisatieendegrondwettelijkeverankeringvandebestuurs-

rechtspraak.Aandachtverdientookdegrondwettelijkeverankeringvanopleg-

gingvansanctiesdoorineersteinstantieeenanderorgaandanderechter(zie

ookhoofdstuk9overdebestuurlijkeboete).Hetbetrefthiereencomplexe

materiedienaderestudievergtendiebuitendeopdrachtvandeStaatscommissie

valt.DeStaatscommissiedoetopditpuntdanookgeenandereaanbevelingdan

toteennaderonderzoek.

Tweeleden110hebbeneenduidelijkevoorkeurvooropnemingvandebepalingin

hoofdstuk6vandeGrondwet.Inhunopvattingpastdezebepalingdaar

systematischbeterin,vooralnudebepalinguitvoeringdoordewetgever

behoeftenmoeilijkalsdirectinroepbaarrechtzalkunnenfunctioneren.Erzal

immerseenabsoluutenrelatiefbevoegderechtermoetenwordenaangewezen

totwelkeeenburgertoegangkankrijgen.Eenrechterlijkeinstantiekandie

aanwijzingmoeilijkdoen.Voortsishetrechtvanandereaarddandeoverige

klassiekegrondrechten,dievoornamelijkafweerrechtenzijn.Hetaspectvande

aardvanhetproces(fair,eerlijk)kanweldirectinroepbaarzijn,maarpast,nuhet

gaatomrechtspraak,uitstekendinhoofdstuk6vandeGrondwet,datook

andereprocessuelebepalingenkent.

7.3.4 De formulering van het recht op een eerlijk proces en op toegang

tot de rechter

DeStaatscommissieonderscheidtterzakevandeformuleringvaneenbepaling

metbetrekkingtothetrechtopeeneerlijkprocesenoptoegangtotderechter

enigeopties.

Eenoptieisomdeelementenvaneenrechtopeeneerlijkprocesminofmeer

gedetailleerdindeGrondwetvastteleggen.NaarhetoordeelvandeStaats-

commissiepastdezebenadering–ondererkenningvandemogelijkevoordelen,

metnamealshetgaatomhetrichtinggevenaanderechterlijkeactiviteit–minder

goedbijdestijlvandeGrondwet.

110 DeledenKortmannenDeLange.

63

Eenandereoptieisomhetrechtopeeneerlijkprocesenoptoegangtotderechter

zeeralgemeenteformuleren,zonderenigebegrenzingtoteenbepaaldtype

rechtsbetrekkingenofeenbepaaldtypeprocedures.Dezebenadering–‘ieder

heeftrechtoptoegangtotderechterenopeeneerlijkeenopenbarebehande-

lingvanzijnzaak’–heefthetvoordeelvanbeknoptheid.Zijheeftechterhet

nadeeldatinhetmiddenblijftterzakewaarvantoegangtotderechterbestaat,

endusookterzakewaarvandewaarborgenvaneeneerlijkeprocesrelevantzijn.

DemeerderheidvandeStaatscommissiekiestvooreenderdeoptie,diegelijkenis

vertoontmetartikel47EU-Handvest.111Daarinstaatvolgensdezemeerderheid

centraalhetgeschondenzijnvanrechtenenvrijheden.Vervangingvande

woorden‘rechtenenvrijheden’doordemeeralgemeneterm‘belangen’,en

vervangingvandewoorden‘geschonden’door‘getroffen’,brengttotuitdrukking

datdetoegangtotderechterenhetrechtopeeneerlijkproceszichuitstrekken

totallesituatieswaariniemanddoorenighandeleninzijnrechtensbeschermde

belangenisgetroffen.Metnamevoorderechtsbeschermingtegendeoverheidis

diteenrelevanteaanpassing.Ookindesfeervanhetprivaatrechtzijnvormenvan

geschilbeslechtingaantewijzenwaarbijnietderechtenenvrijheden,maarde

belangenvanbetrokkenenonderwerpvangeschilzijn,zoalsbijverzoekschriftpro-

cedures.Duidelijkisdoordeze(her)formuleringtenslottedatdebepalingook

betrekkingheeftopstrafzaken.Ookdaarisimmerssteedssprakevangetroffen

belangen.Welmoetervoorwordengewaakteenruimgeformuleerdebepaling

aldusuitteleggendatdaarmeededeurwordtopengezetvoor–dure–procedures

overtrivialiteiten.Eenwettelijkeregelingmetbetrekkingtotniet-ontvankelijkheid

ofmetbetrekkingtotmisbruikvanproceduremoetnietonmogelijkworden

gemaakt.Hetisaandewetgeveromhierdegrenzentetrekkendoorzonodig

regelstestellenoverdemogelijkheidvanniet-ontvankelijkheid,proceskostenver-

oordelingen,ofsanctiesopmisbruikvanprocedure.

Demeerderheidvindthetnietnodigomspecifiekeuitwerkingenvanhetrecht

opeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotderechterexpliciettevermel-

den,zoalshetrechtopberechtingbinnenredelijketermijn.Datdezewaarborgen

gelden,ligtalbeslotenindealgemeneformuleringvanhetrecht.

Geletophetbovenstaandeadviseertdemeerderheidopnemingvaneen

bepalingdieluidtalsvolgt:

111 Artikel47EU-Handvest(Rechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechteenopeenonpartijdig

gerecht):

‘EeniederwiensdoorhetrechtvandeUniegewaarborgderechtenenvrijhedenzijngeschonden,

heeftrechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechte,metinachtnemingvandeinditartikelge-

steldevoorwaarden.

Eeniederheeftrechtopeeneerlijkeenopenbarebehandelingvanzijnzaak,binneneenredelijke

termijn,dooreenonafhankelijkenonpartijdiggerechtdatvoorafbijwetisingesteld.(…).’

64

1.Iederwiensdoorhetrechtbeschermdebelangenwordengetroffenheeft

rechtopeeneerlijkprocesvooreenonafhankelijkeenonpartijdigerechter.

2.Niemandkantegenzijnwilwordenafgehoudenvanderechterdiedewet

hemtoekent.

EenminderheidvandeStaatscommissie112adviseertvoordeformuleringvande

bepalingaansluitingtezoekenbijdetekstvanartikel6EVRM,metdienverstan-

dedathetwoord‘burgerlijke’,datdereikwijdtevanhetrechtbeperkt,vervalt.

Deinartikel6EVRMgehanteerdebegrippen‘rechten’,‘verplichtingen’en

‘strafrechtelijkevervolging’zijnindeNederlandserechtspraktijkgangbaaren

gevenduidelijkaanwatdecriteriazijnvoorhetrechtoptoegangtotderechter.

Doortesprekenover‘rechtenenverplichtingen’inplaatsvanover‘burgerlijke

rechtenenverplichtingen’krijgenhetrechtoptoegangtotderechterenhet

rechtopeeneerlijkproceseengroterereikwijdtedanartikel6EVRMheeft.Deze

ledenvindenhetverdervanbelangdatdebepalingstrafzakenuitdrukkelijk

noemtenmenenookdatindebepalinghetrechtopberechtingbinneneen

redelijketermijnmoetwordenopgenomen.Datlaatsteiseenonmisbaarelement

vanhetrechtopeeneerlijkproces.Zijzijnvoorstandervaneenbepalingdieluidt

alsvolgt:

1.Iederheeft,bijdevaststellingvanzijnrechtenenverplichtingenofbijde

bepalingvandegegrondheidvaneentegenhemingesteldestrafvervolging,

rechtopeeneerlijkproces,binneneenredelijketermijnvooreenonafhanke-

lijkeenonpartijdigerechter.

2.Niemandkantegenzijnwilwordenafgehoudenvanderechterdiedewet

hemtoekent.

7.4 Hetrechtopleven

DeStaatscommissieisookgevraagdtebezienofhetrechtopleveninde

Grondwetmoetwordenopgenomen.Hetrechtoplevenwordtbeschouwdals

eenvandebelangrijkstemensenrechten.IndeNederlandserechtsordebescher-

menartikel2EVRM,artikel2EU-Handvestenartikel6IVBPRhetrechtenhetligt

vastinveleandereinternationaledocumenten.Hetvindtookbeschermingin

artikel114Grondwet,datluidt‘Dedoodstrafkannietwordenopgelegd’.

BijdekeuzevaninternationalegrondrechtenwaarvandeStaatscommissieopdit

momentmoetaanbevelendatzijopnemingindeGrondwetverdienen,heeftde

Staatscommissiezichlatenleidendoordevraagoftoevoegingvaneengrond-

112 DeledenGoncalves,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.

65

rechtdaadwerkelijkbijdraagtaaneenruimererechtsbeschermingvandeburger

eneenversterkingvandenormatievekrachtvandeGrondwet.Inparagraaf7.2

zijndeargumentenindatverbandbesproken.Geletdaarop,zienvijfledenvan

deStaatscommissie113opditmomentgeenaanleidingomhetrechtopleveninde

Grondwetoptenemen.Hetrechtoplevenmaaktviadegenoemdebepalingen

reedsdeeluitvandenationalerechtsorde.Opnemingalszodanigverruimtde

rechtsbeschermingvandeburgerdanookniet.VerderbeveeltdeStaatscommis-

sieaanomindealgemenebepalingdebeschermingvandemenselijkewaardig-

heidexpliciettevermelden,eenbeginseldatnauwverbondenismethetrechtop

leven.DezevermeldingversterktreedsdenormatievekrachtvandeGrondwet.

Degenoemdevijfledenbeveleninverbandhiermeeaandepraktischetoepas-

singvandegenoemdealgemenebepalingaftewachtenendewenselijkheidvan

deopnemingvanconcreteuitwerkingenvandemenselijkewaardigheid(bijvoor-

beeldindevormvanhetrechtopleven)pasopeenlatermomenttebezien.

VijfandereledenvandeStaatscommissie114zijnvanoordeeldatergeenredenis

omdepraktischetoepassingvandegenoemdealgemenebepalingaftewachten

endewenselijkheidvanopnemingvanhetrechtoplevenpasopeenlater

momenttebezien.Dathetrechtopleven,naasthetfolterverbod(zieparagraaf

7.5),totdemeestfundamentelevandefundamentelerechtenbehoort,staat

buitentwijfel.GelethieropenopdeopdrachtaandeStaatscommissieaandacht

tebestedenaandetoegankelijkheidvandeGrondwetmenendezeledendatde

grondwetgeverhetrechtoplevenmoetmeenemenbijeengrondwetswijziging

waarbijhetrechtopeeneerlijkprocesenhetbeginselvaneerbiedigingvande

menselijkewaardigheideenplaatskrijgen.Opnemingvanhetrechtoplevenin

deGrondwetversterktdenormatievekrachtvandeGrondwet.Metdeverwezen-

lijkingvaneenmeervolledigegrondrechtencatalogusdieinelkgevaldemeest

fundamenteleindividuelegrondrechtenbevat,moetvolgensdezeledenniet

wordengewacht.Detekstvandeoptenemenbepalingvereistnaderebestude-

ringenuitwerking.Daarbijzouaansluitingkunnenwordengezochtbijhet

EU-Handvest115endeonlangstotstandgekomenStaatsregelingvanSint

Maarten,dieeenbepalinginzakehetrechtoplevenkent.116

113 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.

114 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.

115 Artikel2EU-Handvest:‘1.Eeniederheeftrechtopleven.2.Niemandwordttotdedoodstrafveroor-

deeldofterechtgesteld.’

116 Artikel2StaatsregelingvanSintMaarten:‘1.Eeniederheeftrechtopleven.Ditrechtwordtbe-

schermdbijlandsverordening.Niemandwordtwillekeurigvanhetlevenberoofd.2.Dedoodstrafkan

nietwordenopgelegd.’

66

7.5 Anderefundamentelerechten

DeStaatscommissierealiseertzichdaternogandererechtenzijndienunietof

nietmetzoveelwoordenindeGrondwetstaan,zoalshetverbodvanfolteringen

onmenselijkeofvernederendebehandeling(artikel3EVRM;artikel4EU-Hand-

vest;artikel7IVBPR)hetverbodvanslavernijendwangarbeid(artikel4EVRM;

artikel5EU-Handvest,artikel8IVBPR),hetrechtopeerbiedigingvanfamilie-en

gezinsleven(artikel8EVRM;artikel7EU-Handvest;artikel17en23IVBPR),het

rechtomtehuweneneengezintestichten(artikel12EVRM;artikel9EU-Hand-

vest;artikel23IVBPR),heteigendomsrecht(artikel1EersteProtocolEVRM;

artikel17EU-Handvest)enhetrechtopbewegingsvrijheid(artikel2Vierde

ProtocolEVRM;artikel45EU-Handvest;artikel12IVBPR).

VooropnemingvandezegrondrechtenindeGrondwetbestaatvolgensvijf

leden117vandeStaatscommissieopgrondvanargumentenvermeldinparagraaf

7.2,geenonmiddellijkeaanleiding,nurechtstreeksberoepmogelijkisopdezein

deverdragenvastgelegderechten.

Deanderevijfleden118menendathetverbodvanfolteringenonmenselijkeof

vernederendebehandelingreedsnuindeGrondweteenplaatsmoetkrijgen.

Daarvoorgeldtvolgensdezeledenhetzelfdealsvooropnemingvanhetrechtop

leven.Ookhetfolterverbodwordtbeschouwdalseenvandemeestwezenlijke

vandefundamentelerechtenenheeftdestatusvanius cogens.Daarnaastzijn

dezeledenvanmeningdathetrechtopeerbiedigingvanhetfamilie-en

gezinslevenmetzoveelwoordenindeGrondwetzoumoetenwordenopgeno-

men.ZoalsdeStaatscommissiehiervoorheeftgeconstateerd,heefthetEHRM

Nederlandenigemalenterechtgewezenwegensongerechtvaardigdeinbreuken

opdatrechtenkanopnemingvanditgrondrechthetbesefversterkenvande

noodzaakvangrondrechtenbeschermingopditgebied.Artikel10Grondwet

noemthetrechtnietmetzoveelwoorden.Vanuiteenoogpuntvantoegankelijk-

heidenvolledigheidvandegrondrechtencatalogusadviserendezeledendit

rechtinartikel10Grondwetoptenemen.Deverwezenlijkingvaneenmeer

volledigegrondrechtencatalogusdoordeopnemingvandehiergenoemde

rechtenmoetvolgensdezeledennietwordenuitgesteldomdatdieopnemingde

normatievekrachtvandeGrondwetversterkt.Ditkantegelijkmetdeopneming

vanhetrechtopeeneerlijkprocesendealgemenebepalingplaatsvinden.De

toegankelijkheidvandeGrondwetendezichtbaarheidvangrondrechtenmaken

datwenselijk.Watbetreftdeanderegenoemdegrondrechtensluitendezeleden

zichaanbijdeanderevijfleden.

117 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.

118 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.

67

8 Grondrechten in het digitale tijdperk

8.1 Inleiding

DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteadviserenoverdenoodzaak

totgrondwetswijziginginverbandmethetonderwerp‘grondrechteninhet

digitaletijdperk’.VoordatdeStaatscommissieingaatopdeafbakeningvandeze

opdracht,schetstzijtenbehoevevandecontextvandeopdrachtenigeontwik-

kelingenophetterreinvanhetonderwerp.

8.2 Ontwikkelingenindigitaliseringenrecht

Internetenhetgebruikvanwebsites,e-mail,socialenetwerken,twitterengames

zijndeelvanonsdagelijkslevengeworden.Boeken,tijdschriftenenkranten

wordenviainternetgeraadpleegd.Muziek-enbeeldmateriaalzijnelektronisch

beschikbaar.Eenrecenteontwikkelingisdievanmobile networking,datwil

zeggengebruikmakenvaninternetfunctiesviamobieletelefoons.

Daarnaastwordthetelektronischeverkeertussendeoverheidendeburger

steedsbelangrijker.Deoverheidisbijdeuitvoeringvanpublieketakenin

toenemendemateeenelektronischeoverheidgeworden.

Erisookeentoenemendbesefvanongewenstevormenvaninternetgebruik.

Daarbijgaathetinhetbijzonderomschendingenvanauteursrecht,hate speech

(bijvoorbeeldindevormvandiscriminerendeuitlatingenopinternetfora),

kinderpornoenanderevormenvancybercrime.

Bovengenoemdeontwikkelingengaangepaardmetnieuwevormenvan

organisatievanhetinternetverkeer.Hetbeheervaninternetvindtintoenemen-

demateplaatsopinternationaalniveau.Verderissprakevannormeringvan

internetenzijntoepassingsmogelijkheden,toezichtdaaropenhandhaving

daarvanopzowelnationaalalsEuropeesniveau.Daarbijissprakevanregulering

enafsluitingvaninternetdooroverheden.

Ontwikkelingenzijneveneenszichtbaarbijdebestrijdingvancriminaliteit,zoals

cybercrime,grensoverschrijdendegeorganiseerdecriminaliteitenterrorisme.

Nieuwewerkwijzenenfaciliteiten,zoalscameratoezicht,deopslagvanverkeers-

gegevensenuitwisselingvanpersoonsgegevenszijnmogelijkgeworden.119

OpEuropeesniveauiseentendenszichtbaartotactualiseringenharmonisering

vandebeschermingvangrondrechtenenvanharmonisatievanbeleid.Inhet

bijzondergaathetomnadereinvullingenuitwerkingvanhet(grond)rechtop

119 ZiehieroveruitgebreidCorienPrinse.a.(red.),‘16MiljoenBN’ers?BeschermingvanPersoonsgegevens

inhetDigitaleTijdperk’,StichtingNJCM-Boekerij2010.

68

beschermingvanpersoonsgegevensenhetrechtopelektronischecommunicatie

enerzijds,enombestuurlijke,politiëleenjustitiëlesamenwerkinganderzijds.Ook

harmoniseertdeEUdereguleringvan(massa)media,waardoorstatengebonden

wordenaanverplichtingendievanuitEuropeseUniewordenopgelegd.

HetisgegevendezeontwikkelingendevraagofdeGrondwet,inhetbijzonder

degrondrechtenbescherming,nogwel‘bijdetijd’is.Dievraagisbijvoorbeeld

relevantophetterreinvancommunicatie.DeGrondwetnoemtnualleen

traditioneleinformatie-encommunicatiemiddelen,zoalsde‘drukpers’,‘radioen

televisie’,‘brief’,‘telefoon’en‘telegraaf’.Devraagrijstinhoeverredebescher-

mingvangrondrechtenindeGrondwetookopnieuweinformatie-encommuni-

catietechniekenvantoepassingis.

8.3 AfbakeningopdrachtvandeStaatscommissie

DewenselijkheidvanactualiseringvandegrondrechtenindeGrondwetin

verbandmetdeontwikkelingenvandeinformatietechnologiestaatalgeruime

tijdopdeagenda.Pogingenomditonderwerpteregelenzijntotnutoezonder

resultaatgebleven.120Hetonderwerp‘grondrechteninhetdigitaletijdperk’,

waaroverderegeringdeStaatscommissieheeftgevraagdteadviseren,iseen

veelomvattendonderwerp.DeStaatscommissiesteltbovendienvastdatde

hierbovenbeschreventendensenindedigitaliseringvandesamenleving

verschillendegrondrechtenraken.Zijdenktdaarbijindeeersteplaatsaande

vrijemeningsuiting,debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerende

beschermingvanhetbriefgeheimentelefoongeheim.Daarnaastzijndeze

ontwikkelingenrelevantvooranderegrondrechten,zoalshetkiesrecht,het

petitierecht,devrijheidvanvereniging,devrijheidvanvergaderingenbetoging,

deonaantastbaarheidvanhetlichaam,enhethuisrecht.

DeStaatscommissieiszichbewustvandevoorstellendiezijngedaaninhetrapport

vandeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,dekabinetsreactiedaarop,

enhetadviesvandeRaadvanStateovervoorgenomenwetsvoorstellenterzake.121

120 Devoorgenomenwetsvoorstellenvoorartikel7,artikel10enartikel13Grondwet,diewarenaange-

kondigdnaaraanleidingvanhetrapportvandeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,zijn

naeenkritischadviesvandeRaadvanStatenietingediend.Deaankondigingvaneennieuwgrond-

rechtmetbetrekkingtotbijdeoverheidberustendeinformatieheeftevenmingevolggekregen.

121 CommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,rapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk,

KamerstukkenII2000/01,27460,nr.1,bijlage1;KabinetsreactierapportGrondrechteninhetdigitale

tijdperk,KamerstukkenII,2000/01,27460,nr.1.Devoorstellenvoordeherzieningvandeartikelen

7,10en13Grondwet,deMemorievantoelichtingdaarbij,deadviezenvandeRaadvanStateende

NadererapportenzijnnatelezeninDegrondwetsherziening2006(Eerstelezing(tweededeel)en

tweedelezing),deel39vandedocumentatiereeks‘Naareennieuwegrondwet’,SduUitgevers2006,

p.429e.v.(artikel7Grondwet),p.473e.v.(artikel10Grondwet)enp.497e.v.(artikel13Grondwet).

69

Zijheeftdaarineenbelangrijkebasisgevondenvoorhaardiscussies.

DeStaatscommissieneemtzelfstandigstellinginoverdeproblematiek,daarbij

uitgaandevandehuidigestandvandediscussieendehuidigeomstandigheden.

Zijbeperktzichdaarbijtoteenadviesoverdeactualiseringvanartikel7(vrijheid

vanmeningsuiting),artikel10(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeer)enartikel

13(vertrouwelijkecommunicatie)Grondwet,omdatzichdaardemeesteknelpun-

tenlijkenvoortedoen.122Zijbezietditonderdeelvandeopdrachtbovendienin

hetlichtvandevraagofdenormativiteitvandeGrondwetkanwordenversterkt

endebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerkanwordenvergroot.

Eenaantalleden123betreurtdezebeperkinginhetbijzonderwaarhetgaatomde

opnemingindeGrondwetvaneennieuwgrondrechtoptoegangtotdocumen-

ten.Eenkenmerkvanhetdigitaletijdperkisdatdebetekenisvan

informatie(grond)rechtentoeneemt.Vandaarhetbijzonderebelangdatvolgens

dezeledendezeinonderlingverbandopevenwichtigewijzegeborgdzijn.Dat

geldtvolgensheninhetbijzondervoorgrondrechtelijkeaansprakenopprivacy

enopenbaarheid.Omdezeredenhebbendezeledeneenaanvullendvoorstel

gedaantotopnemingvaneennieuwgrondrechtoptoegangtotdocumenten

(openbaarheidvanbestuur).Ziehieromtrentparagraaf8.8.

Eenvandezeleden124betreurtdebeperkingvandeopdrachttemeeromdatzij

vanoordeelisdater,geziendeontwikkelingvandeinformatietechnologieen

daaropgebaseerdeproductenendiensten,belangrijkeredenenzijnomde

artikelen5,11en12Grondwetopnieuwopinhoudenformuleringtebezien.

TevensdringtdevraagzichopofhetwenselijkisomindeGrondweteen

grondrechtoptoegangtotde(elektronische)communicatie-infrastructuur-in

hetbijzonderinternet-optenemen.Inditverbandbehoevenvolgensditlidook

degrondrechtelijkeconsequentiesvannieuwemethodesvanbestrijdingvan

cybercrimeviasurveillerenenopsporing,toezichtenhandhavingopinternet

aandacht,inhetbijzonderdeduidingenreguleringvanfiltering/afsluitingen

blokkeringvaninformatie(internetcensuur).125

122 InhetNaderrapportdataandeopdrachtvoorafging,wordtoverwogendathethiervooralgaatom

deartikelen7,10en13Grondwetenwordtditonderdeelvandeopdrachtbesprokeninhetkadervan

deverhoudingtussendeinternationaleennationalegrondrechten;KamerstukkenII2007/08,31570,

nr.3,p.35-36.

123 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.

124 HetlidOverkleeft-Verburg.

125 ZieKamerstukkenII2007/08,28684,nr.133enhetelektronisch(www.rijksoverheid.nl)op28juli2010

inpubliekeconsultatiegegevenconcept-Wetsvoorstelversterkingbestrijdingcomputercriminaliteit.

ZieinditverbandtevenshetVoorstelvooreenrichtlijnvanhetEuropeesParlementendeRaadter

bestrijdingvanseksueelmisbruik,seksueleuitbuitingvankinderenenkinderpornografievan29maart

2010(COM(2010)94),KamerstukkenII2009/10,22112,nr.1029.

70

8.4 Artikel7Grondwet(vrijheidvanmeningsuiting)

8.4.1 Huidige bepaling

Hethuidigeartikel7Grondwetluidt:

1.Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigomdoordedrukpersgedachtenof

gevoelensteopenbaren,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.

2.Dewetsteltregelsomtrentradioentelevisie.Erisgeenvoorafgaandtoezicht

opdeinhoudvaneenradio-oftelevisieuitzending.

3.Voorhetopenbarenvangedachtenofgevoelensdooranderedaninde

voorgaandeledengenoemdemiddelenheeftniemandvoorafgaandverlofnodig

wegensdeinhouddaarvan,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensde

wet.Dewetkanhetgevenvanvertoningentoegankelijkvoorpersonenjonger

danzestienjaarregelenterbeschermingvandegoedezeden.

4.Devoorgaandeledenzijnnietvantoepassingophetmakenvanhandelsreclame.

8.4.2 Aanleiding tot herziening

Devrijheidvanmeningsuitingisvangrootbelangineendemocratischesamen-

leving.Gedurendedelaatstedecenniaisinwetgevingenrechtspraak,opzowel

nationaalalsinternationaalniveau,aanditrechtsteedsverdereinvulling

gegeven,medealsreactieopontwikkelingenindiesamenleving,waaronderdie

vandetechnologie.Onderdebeschermingvandevrijheidvanmeningsuitingkan

bijvoorbeeldookhetrechtwordenbegrepenominformatieteontvangen.

Toegangtothetinternetominformatietevergarenendemogelijkheidomvia

internetmetanderenvangedachtentewisselenzijnrandvoorwaardengewor-

denvooreenvrijeuitwisselingvangevoelensengedachten.

Detekstvanhethuidigeartikel7Grondwetisnietduidelijkoverdevraagofen

hoedezebepalingopdeze‘nieuwe’invullingvandevrijheidvanmeningsuiting

moetwordentoegepast.Inhetbijzonderrijzenvragenoverdebeschermingvan

nieuwecategorieënvanvoorvrijemeningsuitinggeschiktemedia,zoalsdie

welkegebruikmakenvaninternet.126

126 Zoontstonderrecentelijkdiscussieoverdegrondwettelijkegrondslagvoorhetregelenvanmassa-

medialediensten.Determ‘televisie’inartikel7,lid2,Grondwet,diebetrekkingheeftoptraditionele

televisiediensten,leekimmersnietgeschiktomookmediadienstenopaanvraagteomvatten,zoals

video‘ondemand’.Uiteindelijkkoosderegeringervoorommediadienstenopaanvraagalstelevisie-

dienstenteomschrijven,omdathetnaarhaarmeningindeaardmettelevisievergelijkbarediensten

zijn.Hierdoorkonartikel7,lid2,GrondwetalsbasisdienenvoordeimplementatievandeRichtlijn

Audiovisuelemediadiensten.ZieBriefvandeMinistervanOnderwijs,CultuurenWetenschappend.d.

16november2009overdeMediabegroting2010,p.33-34,KamerstukII32123,VIII,nr.62.Zieookde

RichtlijnAudiovisueleMediadiensten(Richtlijn2007/65/EGvanhetEuropeesParlementendeRaad

van11december2007totwijzigingvanRichtlijn89/552/EEGvandeRaadbetreffendedecoördinatie

vanbepaaldewettelijkeenbestuursrechtelijkebepalingenindelidstateninzakedeuitoefeningvan

71

DezevragenenonduidelijkhedenvormennaarhetoordeelvandeStaatscommissie

redenomartikel7Grondwetteherzien.

8.4.3 Voorgesteld nieuw artikel 7 Grondwet

DeStaatscommissieadviseertartikel7Grondwetalsvolgtteredigeren:

1.Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigomgedachtenenmeningente

openbaren,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.

2.Hetontvangenvaninformatieisvrij,behoudensbeperkingenbijdewet

gesteld.

3.Deoverheideerbiedigtdepluriformiteitvandemedia.

8.4.4 Toelichting bij het eerste lid (vrijheid openbaring gedachten en

meningen) en bij het vervallen van enige leden van de huidige

bepaling

DeStaatscommissiemeentdatbijdeherzieningvanartikel7Grondwetzonauw

mogelijkmoetwordenaangeslotenbijdehuidigetekst.

Typerendvoorhethuidigeartikel7Grondwetisdathetuitdrukkelijkwaarborgt

datniemandvoorafgaandverlofnodigheeftvoorhetopenbarenvangedachten

ofgevoelens.Ditbetekenteenverbodvoordeoverheidomvanburgersteeisen

datzijvoorafgaandetoestemmingvandeoverheidvragenvoorhetuitenvan

gedachtenengevoelens(hetopenbaren).Ditiseenbijzonderkenmerkvan

artikel7Grondwet,indiezindatinternationaleverdragendiedevrijemenings-

uitingbeschermen,dezeformuleringnietkennen.127HetverbodindeGrondwet

heeftdiepehistorischewortels.DeStaatscommissiewensthethuidigebescher-

mingsniveauvanhetverbodvanvoorafgaandverloftebehouden.Redenisde

hogerebeschermingdiedezebepalingbiedtinvergelijkingmetinternationale

verdragen.

televisie-omroepactiviteiten)endeWetvan10december2009totwijzigingvandeMediawet2008en

deTabakswetterimplementatievanderichtlijnAudiovisuelemediadiensten,Stb.552(Kamerstukken

31876).

127 Devrijemeningsuitingvindtbescherminginartikel10EVRM,artikel11EU-Handvestenartikel19

IVBPR.Dejurisprudentiebehorendebijartikel10EVRMspreektwelvaneenverbodvancensuur,

maaronderomstandigheden,zijhetonderzeerstriktevoorwaarden,wordtweleenvoorafgaande

beperkingtoegelaten.Vancensuurisdaaromeerdersprakeinhetgevalvaneenongerechtvaardigde

voorafgaandebeperking.HetNederlandseverbodvanvoorafgaandverlofkentdezenuancenietenis

absolutervanaard.

72

Hetvoorgesteldeeerstelidbeschermthetopenbarenvangedachtenenmenin-

gen.Hetisgelijkluidendaanhethuidigeeerstelid,metdienverstandedathet

woord‘drukpers’vervaltendeterm‘meningen’deouderwetseenvaakmisver-

staneterm‘gevoelens’vervangt.DeStaatscommissiekiestervooromniet

uitdrukkelijkhetmiddeltenoemenwaarmeemenvrijeengevoelenofmening

kanuiten.Hierdoorvallenallevormenonderdebeschermingvanartikel7,lid1,

Grondwet,vantraditionelemiddelen-zoalsdedrukpers,radio,televisieen

vertoningen-totnieuwemedia-zoalsdiewelkegebruikmakenvaninternet.

Daardoorishethuidigederdelidvanartikel7Grondwetoverbodig.Deinhoud

vandeeerstezinvandiebepaling128isopgenomeninheteerstelidvande

voorgesteldebepaling,metdienverstandedatdegebezigdewoorden‘wegens

deinhouddaarvan’zijnvervallen.Ditbetekentdateenalgemeenvergunning-

stelsel,datopgrondvandetekstvanhethuidigeartikel7,lid3,Grondwetis

toegestaanopanderedaninhoudelijkegronden,voordezeuitingennietmeer

mogelijkis.Eendergelijkalgemeenvergunningenstelselisechterooknualinde

rechtspraak129aanzodanigebeperkingenonderworpendathetregimevanhet

derdelidindepraktijknagenoegovereenkomtmetdatvanheteerstelid.130

Detoevoeging‘behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet’–dieook

indehuidigebepalingvoorkomt–brengtmeedat(alleen)repressievebeperkin-

genophetopenbarenvangedachtenenmeningenzijntoegestaan.Voor

dergelijkebeperkingengeldtvanzelfsprekendweldealgemene,aanvullende

beperkingsclausule(zienaderhoofdstuk6):beperkingenvanhetrechtom

gedachtenenmeningenteopenbarenmogennietverdergaandanhetdoel

ervanvereistenmogendekernvanhetrechtnietaantasten.Daarnaastmaaktde

formuleringvanhetvoorgesteldeeerstelidduidelijkdateventuelebeperkingen

bijwetmoetenwordengesteld.

Opdielaatsteeiswordtweleennuanceaangebracht.UitdeNederlandse

rechtspraak(dezogenoemdeverspreidingsjurisprudentie)volgtdateenbeper-

kingvandeverspreidingvaneenmeningsuitingnietonderworpenisaande

striktelegaliteitseisenvanartikel7Grondwet,maardateenverdergaand

beperkingsregimeistoegestaan.131Ditbetekentdatbeperkingenopdeversprei-

dingookzijntoegestaandoormiddelvanlagereregels,mitsgeensprakeisvan

eenbeperkingopgrondvandeinhoud,vanopleggingvaneenalgemeenverbod

128 Huidigeeerstevolzinvanartikel7,lid3,Grondwet:‘Voorhetopenbarenvangedachtenofgevoelens

dooranderedanindevoorgaandeledengenoemdemiddelenheeftniemandvoorafgaandverlof

nodigwegensdeinhouddaarvan,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.’

129 Vgl.ondermeerARRvS19januari1987,AB1988/58;ABRvS5januari1996,AB1996/179.

130 Hetvervallenvandetweedezinkomthieronderaandeorde.

131 MetnameHR28november1950,NJ1951,137(Tilburg).

73

vanverspreidingofvaninstellingvaneenalgemeenvergunningstelselvoor

verspreidingvangedachtenenmeningen.DeStaatscommissieachthetniet

noodzakelijkdeverspreidingsjurisprudentietecodificeren.Zijmerktweluitdruk-

kelijkopdatdiejurisprudentieookonderdevoorgesteldebepalinghaar

betekenisblijftbehouden.

Hethuidigelid2vanartikel7Grondwetmaaktreguleringvanradioentelevisie

mogelijk.DeStaatscommissiesteltinmeerderheidvoordezebepalingtelaten

vallen,omdatdezevormenvanmeningsuitingnubinnenhetbeschermingsbereik

vanhetvoorgesteldeartikel7,lid1,Grondwetkomen.Beperkingenopdeinhoud

kunnendaardoorenkelbijwetwordengesteld.

Eenlid132isvanmeningdaterniettemingoederedenenzijnomdeopnemingvan

eenbijzondereregelingsgrondslagvoorradio,televisieenandere(audiovisuele)

massamediainartikel7Grondwettecontinueren.Zijwijstdaartoeopdereeds

doordeStaatscommissieCals-Donnergenoemdeinstitutionelecomponentvan

devrijheidvanmeningsuiting(omroep),alsmedeopdevolgensditlidaande

vrijheidvanmeningsuitinginherentepositieveverplichtingenvandeoverheid,

zoalsvastgelegdinhetUnierecht,deEuropesemediaverdrageninhetkadervan

deRaadvanEuropainsamenhangmetdejurisprudentievanhetEHRM.133

8.4.5 Bescherming van minderjarigen

Dehuidigetweedevolzinvanartikel7,lid3,Grondwetvervaltinhetvoorstelvan

deStaatscommissie.134Dezetweedezinbevateenbepalingdiedegrondslag

vormdevoordeWetopdeFilmvertoningen.135Dezewetregeldepreventief

toezichtdoormiddelvandezogenaamdefilmkeuringvoorjeugdigen.Dewetis

ingetrokkenop22februari2001.DeStaatscommissieisvanmeningdatde

formuleringvandegenoemdetweedevolzinnaarhuidigemaatstavengeen

passendegrondslagbiedtvoorbeschermingtegenonderandereschadelijk

beeldmateriaaldatkanwordenontvangenviatelevisie,videoeninternet.

OnderdedoordeStaatscommissievoorgesteldebepalinginlid1enlid2kande

wetgeverspecifiekebepalingenvaststellenterbeschermingvanonderanderen

minderjarigen,zoalsuitzendbeperkingenenbeperkingenmetbetrekkingtot

internet.Eenafzonderlijkegrondwettelijkebepalingterbeschermingvan

jeugdigenvoorvertoningendievoorhenmogelijkschadelijkzijn,ishiermee

132 HetlidOverkleeft-Verburg

133 Vgl.hetdoordeStaatscommissievoorgesteldederdelidvanartikel7Grondwetinzakedeeerbiedi-

gingvandepluriformiteitvandemedia.Zieinditverbandtevensdeontwikkelingeninhetnationale

enEuropesefrequentiebeleid,Kamerstuk24095.

134 Huidigetweedevolzinvanartikel7,lid3,Grondwet:‘Dewetkanhetgevenvanvertoningentoegan-

kelijkvoorpersonenjongerdanzestienjaarregelenterbeschermingvandegoedezeden.’

135 WetopdeFilmvertoningen,Stb.1977,170.

74

volgensdemeerderheidvandeStaatscommissieoverbodig.Verruimingvande

huidigereikwijdtevandebepalingtot(schadelijke)uitingeninzijnalgemeen-

heid,isvolgensdezeledenonwenselijk.Eenbelangrijkbezwaartegeneen

dergelijkeverruimdeuitzonderingsbepalingiseringelegendatdezegebruikt

kanwordenomkinderentebeschermentegenhetontvangenvanwelke

informatiedanookdievoorhenschadelijkwordtgeacht.Ditkanalsnelleiden

toteenvergaandebeperkingvandeuitingsvrijheidendevrijheidominformatie

teontvangen.Debezwarentegeneenverruimdeuitzonderingsregelinggelden

sterkerindiendezegepaardgaatmeteenruimerecompetentieregeling.Hetis

onwenselijkdatbijeenbepalingdieeenzoruimereikwijdteheeft,hetmaken

vaneenbeperkingvandeuitingsvrijheidwordtovergelatenaaneenander

orgaandandewetgever,zoalseenindividueleministerofanderebestuursorga-

nen.

EenminderheidvandeStaatscommissie136iswelvoorstandervanopnemingvan

eenverruimdeuitzonderingsbepalingvoordebeschermingvanminderjarigen.

Naarhetoordeelvandezeminderheidmoetbeschermingvanminderjarigen

mogelijkzijntegenallerleisoortenschadelijkeuitingen.Debeperkingtot

‘vertoningen’inhethuidigeartikel7,lid3,Grondwetisinhetlichtvande

technologischeontwikkelingenalsverouderdtebeschouwen.

Watbetreftbeschermingvanminderjarigentegenschadelijkeuitingenisvolgens

dezeledendenkbaardatbijvoorbeeldterzakevaninternetgebruikopscholen

specifiekerestrictiesnodigzijn.Indepraktijkblijktbehoefteaanzekerebelem-

meringenvandevrijheidominformatieteontvangen.Hetisduidelijkdatdie

belemmeringenperleeftijdsgroepverschillendkunnenzijn.

Volgensdezeminderheidzoudaaromaanhetvoorgesteldeartikel7Grondwet

eenlidmetdevolgendeuitzonderingsbepalingmoetenwordentoegevoegd:

De wet kan regels stellen ter bescherming van minderjarigen.

Deminderheidstelthierbijvooropdatdedoordezeuitzonderingsbepaling

mogelijkgemaaktebeperkingeningeengevaleenstelselvanvoorafgaandverlof

mogeninhouden.Datzoudewaarborgvanartikel7,lid1,Grondwetondermijnen.

136 DeledenDeLange,Oomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.

75

8.4.6 Handelsreclame

Handelsreclameismomenteeluitgeslotenvangrondwettelijkebeschermingals

gevolgvanartikel7,lid4,Grondwet.137

DeStaatscommissiebeveeltaanomdeuitsluitingvanhandelsreclameopte

heffen.

Demeerderheidisvanmeningdatvolstaankanwordenmethetdoenvervallen

vanhetvierdelidvanartikel7Grondwet,zodathandelsreclameonderde

beschermingvanheteerstelidvalt.Ditisnaardemeningvandezeledenin

overeenstemmingmetdereikwijdtevandedoorartikel10EVRMbeschermde

vrijheidvanmeningsuiting.Hetonderscheidtussenhandelsreclameenandere

uitingen,zoalsideëlereclameofvoorlichting,isvolgensdezeledenbovendien

nietaltijdgemakkelijktemaken.Opmerkingverdientdatbeperkingenbij

formelewetvanhandelsreclameopgrondvanhetvoorgesteldeartikel7,lid1,

Grondwetmogelijkblijven.Ingevolgedevoornoemdeverspreidingsjurispruden-

tiebestaanterzakevanhandelsreclamedezelfdemogelijkhedentotversprei-

dingsbeperkingalsvoorandereuitingen.Grenzendaaraanvloeienvanzelfspre-

kendvoortuitdevoorgesteldealgemenebeperkingsclausule.DeStaatscommissie

wijsteropdatdoordetoepasselijkheidvanartikel7,lid1,Grondwetophandels-

reclamedeGrondweteennieuwesituatiescheptvoor–onderanderen-de

wetgever.(Uitvoerings)regelingendienuzijnvervatinalgemenemaatregelen

vanbestuurenministeriëleregelingen,zullenonderhetnieuweregimeineen

formelewetmoetenwordenopgenomenofzullenvervallen.Naardemening

vandeStaatscommissieisditechternietonoverkomelijk.Vaneendeelvande

regelingendiereclameraaktkanbovendienwordenaangenomendatditniet

perseonderdebeschermingvanartikel7Grondwetvalt.Tedenkenvaltaan

voorschrifteninzakedeetiketteringterbeschermingvandevolksgezondheid.

Enkeleleden138delenhetstandpuntdatdeuitsluitingvanhandelsreclameinhet

vierdelidvanartikel7Grondwetmoetvervallen,maarzijnvanoordeeldatde

categoriehandelsreclameinartikel7Grondweteenzelfstandigeregeling

behoeft,diezoweldeinhoudalsdeverspreidingbetreft.Handelsreclamevormt

eenspecifiekecategoriebinnendeuitingsvrijheiddoorhetcommerciëleoogmerk

ervan.Beperkingenmetbetrekkingtotdeinhoudenvormzienvooralophet

tegengaanvanoneerlijkehandelspraktijken,gezondheids-enconsumenten-

137 Huidigeartikel7,lid4,Grondwet:‘Devoorgaandeledenzijnnietvantoepassingophetmakenvan

handelsreclame.’

138 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.

76

bescherming.Dereguleringvanhandelsreclameisgrotendeelsuitvoeringvan

Unierecht.Beperkingeninzakeverspreidingvanhandelsreclamebetreffenvooral

eisenvanwelstandenvanplanologische/bouwkundigeaard.Ditnaastbeperkin-

geningemeentelijkeverordeningenmethetoogopafvalbeperking(milieu)en

openbareorde-aspecten.

DezeledenverwijzenvoorhunstandpuntnaardejurisprudentievanhetEHRM

inzakeartikel10EVRM.Watdematevanbeschermingendedaaraantestellen

beperkingenbetreft,maaktditHofuitdrukkelijkonderscheidtussenhandels-

reclame(commercial speech)enanderetypenmeningsuitingen.139Uitdeze

jurisprudentieblijktdathetHofvooreerstgenoemdecategorieuitgaatvaneen

ruimere‘margin of appreciation’enverdergaandebeperkingenaccepteertdan

bij‘ideas’of‘information’hetgevalis.HetHofvanJustitieheefthetEHRMin

dezerechtspraakgevolgdenonderscheidtduseveneenstusseneencommercieel

gebruikvandevrijheidvanmeningsuiting-inhetbijzonderreclame-enuitingen

dieeenbijdrageleverenaaneendebatvanalgemeenbelang.140Ineerstgenoem-

degevallentoetstditHofslechtsofdeinmengingredelijkenevenredigis.Deze

rechtspraakisinmiddelsverankerdinhetEU-Handvest,waarinnaastdevrijheid

vanmeningsuitinginartikel11,tevensderechtenopgezondheidsbescherming

(artikel35)enconsumentenbescherming(artikel38)zijngewaarborgd.

Uiteenanalysevandejurisprudentieblijkt,datdeafbakeningdoorde(bestuurs)

rechtervanwatalshandelsreclamegeldt,medeinrelatietot–onderheteerste

lidvanartikel7Grondwetvallende–vormenvan‘ideëlereclame’envoorlichting,

geenbijzondereproblemenoplevert.141

139 Zieinhetbijzonderdevolgendeuitspraken:EHRM20november1989,MarktInternVerlagGMBHen

KlausBeermannv.Duitsland,nr.10572/83,EHRM28maart1990,GropperaRadioAGv.Zwitserland,

nr.10890/84,EHRM24februari1994,CasadoCocav.Spanje,nr.15450/89enEHRM28juni2001,

VereingegenTierfabrikenSchweiz(VgT)v.Zwitserland,nr.32772/02,NJ2002,181.

140 ZiedebelangrijkeconclusievanA-GFennellybijhetarrestvanhetHvJ5oktober2000,nr.C-376/98

(Duitslandv.EuropeesParlementenRaadvandeEuropeseUnie)(reclameensponsoringvoorta-

baksproducten),HvJ25maart2004,nr.C-71/02(HerbertKarnerv.Troostwijk)enHvJ2april2009,nr.

C-421/07(Anklagemyndighedenv.FredeDamgaard)(reclamegeneesmiddelen).Vgl.deverwijzingin

deconclusievanA-GRuiz-JaraboColomerindelaatstgenoemdezaaknaardejurisprudentievanhet

SupremeCourtvandeVSonderhetFirstAmendment,waarin‘commercial speech’opeenlagerniveau

wordtbeschermddananderevormenvanexpressie(BolgervYoungsDrugProductsCorp.463U.S.60

(1983)).

141 Watdeinhoudbetreftisdejurisprudentieinzakehandelsreclametamelijkbeperkt.Eenberoepop

hetideëlekaraktervandeinhoudvandereclamekomtnauwelijksvoor.Eenuitzonderingishetarrest

HR25oktober2005,LJN:AU2030,JOL2005,604(plakkenvanpostersvoorcultureleevenementenis

reclame).Ziemetbetrekkingtotdeafbakeningvanuitingsvrijheidenhandelsreclame(artikel7,lid1

enlid4,Grondwet)hetarrestHR21maart2000,LJN:AA5201,NJ2000,482(verkooppostersmet

reproductiesvanaquarellenenafbeeldingenvanfoto’s,aldannietmetteksten),waarinderegelvan

eenzeerruimeuitlegvanheteerstelidisgeformuleerd.Voordeafbakeningvanhandelsreclameen

voorlichtingzijninhetbijzonderdevolgendearrestenillustratief:HR15oktober2002,LJN:AE6874,

enHR25november2003,LJN:AM0244,IER2004,37,NS2004,22,beidebetreffendedetoepassing

vanhetReclamebesluitGeneesmiddelen.

77

Inhetlichtvanhetvoorgaandeadviserendezeledenomhethuidigevierdelid

vanartikel7Grondwettevervangendoordevolgendebepaling:

Handelsreclameisvrijbehoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen.

Metdezebepalingvervaltdeuitsluitingvanhandelsreclameinhethuidigevierde

lidvanartikel7Grondwetenwordtdezecategorievanreclame-uitingenweer

onderdevrijheidvanmeningsuitingbegrepen,echteronderuitsluitingvanhet

verbodopvoorafgaandverlofinheteerstelidenonderworpenaaneenbijzon-

derebeperkingsclausule.

Dekeuzevooreenruimerebeperkingsclausuledanonderheteerstelidhetgeval

zouzijn,baserendezeledenopdevolgendeoverwegingen.Regelingeninzake

handelsreclamedelenenkelebijzonderekarakteristieken,wantzezijndikwijls

complexenuitvoerig142,terwijldegrenstussenbeperkingenvaninhoudenvan

verspreidingsomsvloeiendis.Omdieredeniseenverplichtingtoteenbeperking

bijformelewetnietsteedsgoeduitvoerbaar.Doordeopnemingvaneen

delegatiebevoegdheidindebeperkingsclausulekandehuidigesystematiekvan

eengetrapteregelingvanhandelsreclameviawet,amvben/ofministeriële

regelingdanwelgemeentelijkeverordeningbehoudenblijven.Inaanvullingop

dezecompetentiebepalingwaarborgtdealgemenebeperkingsgrondslagde

inhoudvandegrondrechtelijkebescherminginzakehandelsreclame.

8.4.7 Toelichting bij het tweede lid (vrijheid tot het ontvangen van

informatie)

Hetvoorgesteldetweedelidgarandeertdevrijheidominformatie-waaronder

gedachtenenmeningen,maarookzogehetenfeitelijkemededelingen-te

ontvangen.Dezeinformatiekanmenontvangendoormiddelvantelevisie,radio,

internet,enzovoort.Dezevrijheidmoet,conformderechtspraakvanhetEHRM

overhetdoorartikel10EVRMbeschermderechtominformatieteontvangen,

ruimwordenuitgelegd.Ookhetontvangenvaninformatiedoormiddelvan,

bijvoorbeeld,schotelantenneskanhieronderwordenbegrepen.Datzelfdegeldt

volgensdemeerderheidvandeStaatscommissieookvoorhetzoekenvan

informatiebijvoorbeeldviainternet.

142 ZieterillustratiehetBesluitGedragstoezichtfinanciëleondernemingenWft.

78

Hettweededeelvanlid2brengtmeedatdewetaanhetontvangenvaninforma-

tiebeperkingenkanstellen.Ditbetekentdatalleendeformelewetgeverbeperkin-

genkanstellen;erisgeenmogelijkheidtotdelegatie.Ingevolgededoorde

Staatscommissievoorgesteldeaanvullendebeperkingsclausule(ziehoofdstuk6)

mogendezebeperkingennietverdergaandanhetdoelervanvereistenmogenzij

dekernvanhetrechtnietaantasten.

Hettweedelidbeschermtuitdrukkelijkdeontvangst,dusniethetopenbarenof

verstrekken.Datlaatstevaltonderheteerstelid.

Tweeleden143zijnvanmeningdathettweedelidvanhetvoorgesteldeartikel7

Grondwetuitdrukkelijkhetgaringsrechtmoetvermelden.Devermeldingvan

vergarennaastontvangenzorgtervolgensdezeledenvoordatdebepaling,

naastdepassieveontvangstvrijheid,ookdeactieveontvangstvrijheidexpliciet

benoemtenbeschermt.Erisimmersveelinformatiedie(nog)nietgezonden

wordt,maardieberustbijinstanties,inbibliothekenofinarchievenendieactief

moetwordenopgespoord.Daarvantekunnenkennisnemenbehoortbinnen

wettelijkeenredelijkegrenzenooktotdevoorwaardenvoorhetkunnen

uitoefenenvanhetrechtvanvrijemeningsuiting.144Deledenbenadrukkendat

ditnietalleengeldtvoorjournalistenmaarvooralleburgers,zoalswetenschap-

pelijkeonderzoekersdieinlichtingenvandeoverheidvragenzonderhet

oogmerkdeverkregeninformatiemeteenwereldkundigtemaken.145Inhetnaast

elkaarplaatsenvan‘vergarenenontvangen’magmenvolgensdezeledengeen

absoluutafdwingbaarrechtzienopdevergaringvaninformatierespectievelijk

eenplichttotdeverschaffingvaninformatie.Geziendeaardvandeproblema-

tiekzoudebeperkingsclausuleruimermoetenzijndandievoorhetontvangen

vaninformatie.Erkanwordengedachtaaneenformuleringzoalsinhetvoorstel

uithetrapportCals-Donner:‘Bijofkrachtensdewetkanhetrechtominlichtin-

gentevergarenwordenbeperkt’.146

143 DeledenOomenendeVries.

144 Zieartikel5Duitsegrondwet:‘(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu

äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.’

Artikel19,lid2,IVBPRluidt:‘Eeniederheefthetrechtopvrijheidvanmeningsuiting;ditrechtomvat

mededevrijheidinlichtingenendenkbeeldenvanwelkeaardooktegaren,teontvangenendoorte

geven,ongeachtgrenzen,hetzijmondeling,hetzijingeschrevenofgedruktevorm,indevormvan

kunst,ofmetbehulpvananderemedianaarzijnkeuze.’

145 StaatscommissieCals/Donner,TweedeRapport(1969),71.

146 DeStaatscommissieCals/Donner,TweedeRapport(1969),steldevoor:‘Niemandheeftvoorafgaand

verlofnodigomdoorgeschriftgedachtenofgevoelensteopenbaren,ofominlichtingentegaren,te

ontvangenendoortegeven,onverminderd(…).Bijofkrachtensdewetkanhetrechtominlichtin-

gentegarenwordenbeperkt.’DekersverseStaatsregelingvanSintMaartenbepaaltinhoofdstukII,

artikel8,lid5:‘Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigominlichtingentegarenofteontvangen,

behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgenslandsverordening.Bijofkrachtenslandsverordening

kanhetrechtominlichtingentevergarenwordenbeperkt.’

79

8.4.8 Toelichting bij het derde lid (pluriformiteit en media)

DeStaatscommissieheeftinhaardiscussiesoverdebeschermingvandevrije

meningsuitingookdepluriformiteitvandemediabetrokken.Daarbijspeeltde

vraagwelkederolvandeoverheidhierinisenofdezeindeGrondwettot

uitdrukkingmoetkomen.

Datdevrijheidvanmeningsuitingeenjegensdeoverheidafwerendefunctie

heeft,isonbetwist.Devrijheidvanmeningsuitingbeschermtdeburgerinde

eersteplaatstegenbemoeienisvandeoverheid.Daarnaastwordtuithetrecht

weleenzorgplichtafgeleidvoordeoverheidomeffectieveuitoefeningvanhet

rechtmogelijktemaken.Dezekandevormhebbenvaneenopdrachtaande

overheidom,indiennodig,maatregelentenemenomdeuitoefeningvandeze

vrijheidmogelijktemakeneninbreukendaaropdooranderentegentegaan.

Verdergaathetomoptredenvandeoverheiddateropisgerichtmededingings-

verstoringenindeinformatiemarkttegentegaanofomdepluriformiteitactief

tebeschermen.Daarvoorbestaatnietalleeneeneconomischgeoriënteerde

rechtvaardiging–hetvoorkomenvanmonopolievorming–maarkanookeen

argumentvancultureleenzelfsstaatkundigeaardbestaan:veelvormigheidvan

media-enuitingsvormenkaneenvitaleuitwisselingvanopvattingen,ideeënen

standpuntenbevorderenendaarmeeeenbijdrageleverenaaneen‘levende

democratie’.VerleningvansteunaandepersofhetEuropeanMediaInitiative,

eenvormvanEuropesesteunverleningvoorbepaaldemediazoalsdefilmindus-

trie,isdaarvaneenvoorbeeld.

DeStaatscommissieisgeletophetvoorgaandevanoordeeldattenbehoevevan

een‘levendedemocratie’pluriformiteitvandemediawenselijkis.

BinnendeStaatscommissiebestaanuiteenlopendemeningenoverdevraagof,en

zojainhoeverre,deoverheideenrolzoumoetenspelenbijhetbehoudofde

beschermingvandepluriformiteitvandemedia.

DeStaatscommissieiszichervanbewustdateenbepalingomtrentbescherming

vandepluriformiteitvanhetinformatieaanbodertoekanleidendatdeoverheid

zichactiefeninhoudelijkgaatbemoeienmetallerleivormenvaninformatieaan-

bodviaverschillendemedia,endatdeoverheiddaarnaastofdaarbijgaat

bepalenwelkesoortenpluriformiteitwelennietgewenstofaanvaardbaarzijn.

Voortsishetineersteinstantieeenzorgvandesamenleving–vandeburgers

zelf–omdepluriformiteitvanmeningenengezichtspuntenlevendtehouden.

Geletophetgevaardatisverbondenaaneengrondwettelijkvastgelegdeplicht

totoverheidsoptredeninhetkadervandevrijheidvanmeningsuiting,engelet

ophetgebrekaaneenaangetoondenoodzaakvooreendergelijkoptreden,acht

zijhetonwenselijkomeenbepalingindeGrondwetoptenemen,diede

80

overheidactiefverplichttotoptreden.Welmeentzijdathetwenselijkisdatde

Grondwetuitdrukkinggeeftaandebetekenisdiepluriformiteitvandemedia

kanhebbenofheeft.DeStaatscommissiegebruiktdaartoedeterm‘eerbiedi-

ging’inhetdoorhaarvoorgesteldederdelid.

8.5 Artikel10Grondwet(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeeren

beschermingpersoonsgegevens)

8.5.1 Huidige bepaling

Hethuidigeartikel10Grondwetluidt:

1.Iederheeft,behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen,recht

opeerbiedigingvanzijnpersoonlijkelevenssfeer.

2.Dewetsteltregelsterbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerin

verbandmethetvastleggenenverstrekkenvanpersoonsgegevens.

3.Dewetsteltregelsinzakedeaansprakenvanpersonenopkennisneming

vanoverhenvastgelegdegegevensenvanhetgebruikdatdaarvanwordt

gemaakt,alsmedeopverbeteringvanzodanigegegevens.

8.5.2 Aanleiding tot herziening

Hethuidigeartikel10Grondwetkoppeltderegelsmetbetrekkingtotde

registratievanpersoonsgegevens(lid2en3)aandiemetbetrekkingtotde

beschermingvandepersoonlijkelevenssfeer(lid1).DeStaatscommissieisvan

meningdatbeideonderwerpenbetertothunrechtkomenwanneerdebepaling

wordtgesplitstineenbepalinginzakehetrechtopbeschermingvandepersoon-

lijkelevenssfeereneenbepalinginzakehetrechtopbeschermingvanpersoons-

gegevens.Verschillendeargumentenliggenhieraantengrondslag.Dezekomen

indevolgendeparagrafenaanbod.

8.5.3 Verzelfstandiging van recht op eerbiediging van de persoonlijke

levenssfeer

Debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerbeheerstveelmeerterreinenvan

hetprivélevenvandemensdanalleendebeschermingtegenonrechtmatige

registratievanpersoonsgegevens.Eenzelfstandigebepalingverwoordtbeterde

apartewaardevanhetrechtoppersoonlijkelevenssfeer.Ditgeneriekerecht

beschermtbovendienookdeaspectendiegeenbeschermingvindeninde

specifiekereprivacygrondrechten(artikelen11,12en13Grondwet).Datwordt

zichtbaardergemaaktdoorditrechtzelfstandigtebeschermenenenige

deelaspectenofgerelateerderechten(zoalsdebeschermingvanpersoonsgege-

vens)inafzonderlijkebepalingenondertebrengen.DeStaatscommissieadviseert

81

danookomhetrechtopbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerinde

Grondwetongewijzigdtelatenenwelalseenzelfstandigebepaling:

Iederheeft,behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen,recht

opeerbiedigingvanzijnpersoonlijkelevenssfeer.

DeStaatscommissieherinnerteraandatzijeenalgemeneaanvullendebeper-

kingsclausuleheeftvoorgesteldinhoofdstuk6.Indiendegrondwetgeverdeze

aanbevelingopvolgt,isdieclausuleookvantoepassingophetrechtopeerbiedi-

gingvandepersoonlijkelevenssfeer.Ditbetekentdateenbeperkingvandat

rechtnietalleenbijofkrachtensdewetmoetzijnvoorzien,maarookdatde

beperkingevenredigmoetzijnaanhetbeoogdedoelendatdekernvanhet

rechtmoetwordengeëerbiedigd.

8.5.4 Verzelfstandiging en herziening recht op bescherming van

persoonsgegevens

DeStaatscommissieadviseertomhethuidigelid2enlid3vanartikel10Grond-

wetteschrappeneneenzelfstandigrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens

indeGrondwetoptenemen.Aandezeaanbevelingliggenverschillende

overwegingentengrondslag.

Teneersteisdehuidigetekstvanartikel10Grondwetmedeafgestemdopde

ontwikkelingvanwetgevingbetreffendepersoonsregistraties.Deverschillende

ledenvanartikel10zijnomdieredennunogopelkaarbetrokken.Ditistelezen

inlid2:‘Dewetsteltregelsterbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerin

verbandmethetvastleggenenverstrekkenvanpersoonsgegevens’.Dehuidige

regelingsopdrachtindeGrondwetisdaarombeperkttotdeverwerkingvan

persoonsgegevensdiedeprivacyraken.Dooreenapartegrondwetsbepalingte

wijdenaandebeschermingvanpersoonsgegevenskomtduidelijkertotuitdruk-

kingdatdebeschermingvanpersoonsgegevensnietalleenisgekoppeldaande

beschermingvandepersoonlijkelevenssfeer.Gegevensverwerkingkanimmers

ookgerelateerdzijnaanofbotsenmetanderegrondrechten,zoalsdevrije

meningsuiting(metnamedepersvrijheid)enhetdiscriminatieverbod.

IndetweedeplaatsheeftderechtsontwikkelingophetniveauvandeRaadvan

EuropaendeEuropeseUnieertoegeleiddathetrechtopgegevensbescherming

alszelfstandiggrondrechtnaasthetgrondrechtterbeschermingvanhet

privéleveniskomentestaan.DeRaadvanEuropaheefthetrechtopgegevensbe-

scherminguitgewerktinhetEuropeseDataverdragvan1981,naastdeartikelen8

en10EVRM(en,doorhetEHRM,indejurisprudentieterzake).

82

DeEuropeseUnieheeft,naasthetartikel7EU-Handvest,dathetprivéleven

beschermt,degegevensbescherminguitgewerktineenapartartikel8EU-Hand-

vest147eninderichtlijnen95/46/EGen2002/58/EGendeverordeningnr.45/2001.

Gegevensbeschermingenbeschermingvanhetprivélevenwordenonder

omstandighedenwelnogcomplementairingeroepen.

Totslotkanmenstellendat–alsgevolgvandetechnologischeontwikkelingen,

Europesesamenwerkingenglobalisering–deomvangvandeuitwisselingen

verwerkingvanpersoonsgegevensdelaatstejarenexplosiefisgestegen.Een

verzelfstandigingvanhetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensgeeft

volgensdeStaatscommissieuitdrukkingaandetoegenomenbetekenisvande

verwerkingvanpersoonsgegevensendewenselijkheidvaneenbehoorlijke

beschermingindehuidigesamenleving.

DeStaatscommissiesteltunaniemvoordehuidigeleden2en3vanartikel10

Grondwetomtevormentoteenzelfstandiggrondrechtopbeschermingvan

persoonsgegevens.Overdevormgevingbestaatverschilvaninzicht.Hiernakomt

hetvoorstelvandemeerderheidaandeorde.Inparagraaf8.5.9volgthet

voorstelvandeminderheid.

8.5.5 Tekstvoorstel meerderheid

DemeerderheidvandeStaatscommissie148steltdevolgendebepalingvoor:

Nieuw Artikel X

1.Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.

2.Persoonsgegevenswordenalleenverwerktvoorwelbepaaldedoeleinden,

a.hetzijmettoestemmingvandebetrokkene,

b.hetzijopgrondvanbijdewettestellenregels.

3.Iederheeftrechtopinzageindeoverhemverzameldegegevens,op

kennisnemingvandeverwerkingvandiegegevens,enopdeverbeteringvan

diegegevens,behoudensbijdewetgesteldebeperkingen.

147 Dezebepalingluidtalsvolgt:

‘Artikel8

Beschermingvanpersoonsgegevens

1.Eeniederheeftrechtopbeschermingvandehembetreffendepersoonsgegevens.

2.Dezegegevensmoeteneerlijkwordenverwerkt,voorbepaaldedoeleindenenmettoestemming

vandebetrokkeneofopbasisvaneenanderegerechtvaardigdegrondslagwaarindewetvoorziet.

Eeniederheeftrechtoptoegangtotdeoverhemverzameldegegevensenoprectificatiedaarvan.

3.Eenonafhankelijkeautoriteitziettoeopdenalevingvandezeregels.’

148 HetlidOverkleeft-Verburgneemteenminderheidsstandpuntin;zieparagraaf8.5.9.

83

8.5.6 Toelichting op het eerste lid

HeteerstelidintroduceertindeGrondweteenzelfstandigrechtopbescherming

vanpersoonsgegevens.Omdetoegankelijkheidenconsistentietevergrotenen

omtewaarborgendatdebepalinggoedaansluitbijdeNederlandsepraktijk,is

daarbij–doorhetgebruikvandeterm‘persoonsgegevens’–aangeslotenbijde

huidigeterminologievandeGrondwet(artikel10,lid2en3)endeWetbescher-

mingpersoonsgegevens(Wbp).149

8.5.7 Toelichting op het tweede lid

Hettweedelidsteltdevereistenvoordeverwerkingvanpersoonsgegevens.

OnderverwerkingvanpersoonsgegevenswordtinlijnmetdeWbpbegrepen

‘elkehandelingofelkgeheelvanhandelingenmetbetrekkingtotpersoonsgege-

vens,waaronderinelkgevalhetverzamelen,vastleggen,ordenen,bewaren,

bijwerken,wijzigen,opvragen,raadplegen,gebruiken,verstrekkendoormiddel

vandoorzending,verspreidingofenigeanderevormvanterbeschikkingstelling,

samenbrengen,metelkaarinverbandbrengen,alsmedehetafschermen,

uitwissenofvernietigenvangegevens’(artikel1,aanhefensubb,Wbp).

Hettweedelidbrengtmeedat,behoudensverwerkingvanpersoonsgegevens

mettoestemmingvandebetrokkene,gegevensenkelkunnenwordenverwerkt

wanneerdaarvooreenwettelijkegrondslagbestaat.Deevenvermeldemeerder-

heidvandeStaatscommissieadviseert–zoalsookindevoorgesteldeteksttot

uitdrukkingkomt(‘bijdewettestellenregels’)–omdeverwerkingvangegevens

nietenkelbijwetmogelijktemaken,maarookdelegatietoetestaan.

DezemeerderheidvandeStaatscommissieadviseertbovendienomeenextra

waarborgindeGrondwetoptenemen.Daartoebevathettweedeliddeeisdat

gegevensenkelkunnenwordenverwerktvoorwelbepaaldedoeleinden.Dit

betekentdateenpreciesdoelmoetwordenaangegevenvoordeverwerkingvan

gegevensendatdegenediegegevensopslaat,zichmoethoudenaanhetdoel

waarvoorhijdegegevensheeftopgeslagen.

149 DeWetbeschermingpersoonsgegevensdefinieertpersoonsgegevensals‘elkgegevenbetreffende

eengeïdentificeerdeofidentificeerbarenatuurlijkepersoon’(artikel1,aanhefensuba,Wbp).

84

Hoeweldoelbindingindepraktijkvolgenssommigenaanuithollingonderhevig

lijkttezijn,kiestdemeerderheidvandeStaatscommissieerbewustvooromde

eisvandoelbindinggrondwettelijkteverankeren.Teneersteisdeeisvan

doelbindinginternationaalenalgemeenaanvaard.Tentweedeleidtfeitelijke

uithollingvanditvereistenietautomatischtotverminderingvanhetbelang

ervan.Hetvereistebiedtextrabeschermingbijdeverwerkingvangegevensen

verdientjuistdaaromopneming.

TenslottevormtdedoordeStaatscommissievoorgesteldealgemeneaanvullende

beperkingsclausule(hoofdstuk6)eenwaarborgterbeschermingvanhetrechtop

beschermingvanpersoonsgegevens.

8.5.8 Toelichting op het derde lid

Hetderdelidverwoordthetrechtopinzageenverbeteringvandeverzamelde

gegevensenvandeverdereverwerkingvandezegegevens.Determinologiesluit

aanbijdehuidigegrondwetsbepalingendegebruikelijketerminologieuitde

relevantenationalewetgeving.Beperkingenvanhetrechtopinzageenverbete-

ringzijnalleentoegestaanindiendeformelewetgeverzestelt.Tenopzichtevan

hethuidigederdelidvanartikel10Grondwetbetekentditinzoverreeen

bevestigingvandehuidigerechtsbeschermingindepraktijk.Dedoorde

Staatscommissievoorgesteldealgemeneaanvullendebeperkingsclausule

(hoofdstuk6)zorgtvooradditionelerechtsbeschermingdoorbeperkingeninhou-

delijktenormeren.

8.5.9 Tekstvoorstel minderheid

EenlidvandeStaatscommissie150steltvooreennieuwartikelbetreffendede

beschermingvanpersoonsgegevenseenanderetekstvoor,luidendealsvolgt:

1.Eeniederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.

2.Deverwerkingvanpersoonsgegevenswordtgeregeldbijenkrachtensde

wet.

3.Dewetsteltregelsinzakederechtenvanbetrokkenenopkennisnemingen

verbeteringvanoverhenvastgelegdegegevens,alsmedeoverhunaanspraak

opkennisnemingvandeverwerkinghiervan.

DitlidlichtdezebepalinguitgebreidtoeinbijlageIb.

150 HetlidOverkleeft-Verburg.

85

8.6 Artikel13Grondwet(vertrouwelijkecommunicatie)

8.6.1 Huidige bepaling

Hethuidigeartikel13Grondwetluidt:

1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalve,indegevallenbijdewet

bepaald,oplastvanderechter.

2.Hettelefoon-entelegraafgeheimisonschendbaar,behalve,indegevallen

bijdewetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoebijdewet

zijnaangewezen.

8.6.2 Aanleiding tot herziening

DeStaatscommissieadviseertomhethuidigeartikel13Grondwetoverenerzijds

hethuidigebriefgeheimenanderzijdshettelefoon-entelegraafgeheimte

herzienmetoogopuitbreidingvandebeschermingvancommunicatiebuitende

nuindeGrondwetgenoemdemiddelen.Nietalleenbestaanertegenwoordig

meercommunicatiemiddelendandieinartikel13Grondwetgenoemde,ook

gebruiktmendenieuwecommunicatiemiddelen,zoalse-mailenandereinternet-

toepassingenophetgebiedvancommunicatie,vakerdandeklassiekebrief.De

telegraafwordtzelfsvrijwelnooitmeergebruikt.

DeStaatscommissieisvanmeningdathetbelangvandebeschermingvanhet

hieraandeordezijndegrondrechtisdatmenineendemocratischesamenleving

vertrouwelijkmetelkaarmoetkunnencommuniceren,151zonderdeangstdatde

overheidmeeluistert.Datbelangweegttegenwoordigdestezwaarder,omdat

deoverheidmeermiddelenenmogelijkhedenheeftgekregenomcommunicatie

afteluisterenenaftetappen.

8.6.3 Voorgesteld nieuw artikel 13 Grondwet (meerderheid)

DemeerderheidvandeStaatscommissie152doettegendezojuistgeschetste

achtergronddeaanbevelingomhethuidigeonderscheidtussendecommunica-

tiemiddelenopteheffenendemeer(techniek)neutraleterm‘communicatie’te

gebruiken.Zoweltraditionelealsnieuwevormenvancommunicatievallennaar

demeningvandezemeerderheidonderdebeschermingvanditrecht.

Inlijnmetdeopvattingoverdekernvandebescherminggeldtdatnietalleen

communicatiemetgebruikvanmiddelen,maarookcommunicatiezonder

151 Vgl.RapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000),p.155.

152 HetlidOverkleeft-Verburgisweliswaarookvoorstandervanherzieningvanartikel13Grondwet,

maarstelteenanderebepalingvoor;zieparagraaf8.6.6.

86

gebruikvanmiddelen(live-gesprek)moetwordenbeschermd.

Dezemeerderheidsteltvoorartikel13Grondwetalsvolgtteherzien:

1.Iederheeftrechtopvertrouwelijkecommunicatie.

2.Beperkingvanditrechtisalleenmogelijk

a.ingevallenbijdewetbepaald,metmachtigingvanderechterof

b.inhetbelangvandenationaleveiligheiddoorofmetmachtigingvanhen

diedaartoebijdewetzijnaangewezen.

8.6.4 Toelichting op het eerste lid (recht op vertrouwelijke communicatie)

HeteerstelidvandedoordemeerderheidvandeStaatscommissievoorgestelde

bepalingrichtzichopdebeschermingvanvertrouwelijkecommunicatie.Dit

betekentdatdeoverheidgeenkennismagnemenvandeinhoudvanvertrouwe-

lijkecommunicatie,ongeachtofdezecommunicatieverlooptviaeenmiddel,

zoalseenbrief,telefoonofe-mail,ofplaatsvindtdooreenvertrouwelijk

live-gesprek.

Hetgaatinbeidegevallenomcommunicatiedieobjectiefgezienalsvertrouwe-

lijkmoetwordengekwalificeerdenwaarbijeenredelijkeverwachtingvan

vertrouwelijkheidkanbestaanbijdegenediecommuniceert.Zokunnenineen

privéruimtegevoerdegesprekkenwordengeachtvertrouwelijktezijn.Wat

betreftcommunicatieviaeenmiddelhangtderedelijkeverwachtingafvande

aardvanhetcommunicatiemiddelenvandemaatschappelijkestandaardenover

devraagofeenbepaaldcommunicatiemiddelnaarzijnaardalsvertrouwelijkkan

wordenbeschouwd.153

Debeschermingvanhetrechtopvertrouwelijkecommunicatieisbeperkttotde

communicatiefase,datwilzeggenvanafhetmomentdatdeafzenderzijnbericht

verstuurttothetmomentdathetberichtdeontvangerbereikt.

Voormiddellijkevormenvancommunicatie(datwilzeggenanderevormenvan

communicatiedanhet‘live-gesprek’)geldtdat(inbeginsel)steedseenderde

nodigisvoorhettransportvanhetbericht.Vroegerwasdatdeoverheid(PTT),

tegenwoordigzijndatvoornamelijkprivé-instanties,zoalsprivatepost-en

telefoonbedrijveneninternetaanbieders.Debeschermingvancommunicatie

binnendecommunicatiefasebetekentdathetvoorgesteldeartikel13Grondwet

communicatiebeschermtdieaanderdenistoevertrouwdvoortransport.

Deinhoudvandecommunicatiebuitenhettransportvaltbuitendezebescher-

ming.Ditbetekentmededatindiendecorrespondentieisontvangen,maarniet

geopend,decorrespondentienietmeeronderdebeschermingvanartikel13

153 Vgl.RapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000),p.155.

87

Grondwetvalt.Artikel10Grondwet(beschermingvandepersoonlijkelevens-

sfeer)ofartikel12Grondwet(huisrecht)kunnennogwelbeschermingbieden.

Andersgezegd:indiendeoverheidbijdetransporteur(dederde)wenstkenniste

nemenvandeinhoudvaneenbericht,treedtdebeschermingvanartikel13

Grondwetinwerking.Wildeoverheidkennisnemenvandeinhoudbijde

afzenderofdeontvangervandecorrespondentie,dangeldtdebeschermingvan

artikelen10of12Grondwet.154

Verderverdientopmerkingdatdezogenoemdeverkeersgegevensnietonderhet

voorgesteldeartikel13Grondwetvallen;zieparagraaf8.7.

8.6.5 Toelichting op het tweede lid (beperkingen)

Hettweedelidvandedoordemeerderheidvoorgesteldebepalingsteltbeper-

kingenopdebeschermingvanvertrouwelijkecommunicatie,zonderonderscheid

tussendegebruiktecommunicatiemiddelen.

DeevenvermeldemeerderheidvandeStaatscommissiekiestalsuitgangspuntdat

eenbeperkingalleenistoegestaanwanneerdieeenwettelijkegrondslagheeften

namachtigingvanderechter.Ditisneergelegdinhetvoorgesteldeonderdeela

vanlid2.Aangezienwetgevinggeenverderonderscheidmaakttussende–inhet

huidigeartikel13Grondwetgebruikte–termenlastenmachtiging,gebruiktdeze

meerderheidhierdetermmachtiging.Devoorgesteldeformuleringhoudt–ten

opzichtevandehuidigeregeling–eenaanpassinginvandecompetentieregeling,

indiezindatsteedseenmachtigingvanderechtervereistis.Ditleidttoteen

verhogingvanhetbeschermingsniveauvoorallevormenvancommunicatie,

behalvevoordebrief.Onderdevoorgestelderegelingkunnennamelijkalle

communicatiemiddelenslechtsbijdewetwordenbeperktenslechtsnamachtiging

vanderechter.Delegatieisniettoegestaan.Dezebeperkingsbepalingheeft

gevolgenvoordehuidigecompetentieregelingenmetbetrekkingtottelefoonver-

keer,omdat,naasteenwettelijkebasis,ooksteedsmachtigingvanderechter

vereistis.Vooralleanderecommunicatiemiddelendienunietonderdebescher-

mingvanartikel13Grondwetvallen,maarwellichtwelonderdebeschermingvan

artikel8EVRM,geldtalsuitgangspuntdatsteedseenwettelijkegrondslagen

rechterlijkemachtigingzijnvereist.Dezevoorwaardenvoorbeperkingvanhet

grondrechtzijnstrikterdandevereistenonderdebeschermingvanartikel8EVRM.

Hetvoorgesteldeonderdeelavanlid2houdtindatbijuitzonderingeen

beperkingvanhetgrondrechtinhetbelangvandenationaleveiligheidgeoor-

154 Vgl.KabinetsreactieophetRapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk,KamerstukkenII2000/01,

27460,nr.1,p.25-26.

88

loofdkanzijndoorofmetmachtigingvanhendiedaartoebijdewetzijn

aangewezen.

InallegevallengeldttenslottedatdedoordeStaatscommissievoorgestelde

algemeneaanvullendebeperkingsclausule(ziehoofdstuk6)materiëlevoorwaar-

densteltaanbeperkingen.

8.6.6 Voorgesteld nieuw artikel 13 Grondwet (minderheid)

EenlidvandeStaatscommissie155heeftbezwarentegenhetgebruikvandetermen

‘vertrouwelijk’en‘communicatie’indevoorgesteldeformuleringvandereikwijdte

vanartikel13Grondwet.Zijstelteenalternatievebepalingvoordieluidt:

1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijdewetbepaald,

oplastvanderechter.

2.Hettelecommunicatiegeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijde

wetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijn

aangewezen.

3.Iederheeftrechtopvrijwaringvanheimelijkeopnemingvanmondeling

gevoerdegesprekken,behoudensbijdewettestellenbeperkingen,doorof

metmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijnaangewezen.

4.Verkeersgegevenszijngeheim,behoudensbijofkrachtensdewettestellen

beperkingen.

DitlidlichtdezebepalinguitgebreidtoeinbijlageIc.

155 HetlidOverkleeft-Verburg.

89

8.7 Verkeersgegevens

Eenbijzonderaspectvanhetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens,het

rechtopbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerenhetrechtopvertrouwe-

lijkecommunicatievormendeverkeersgegevens.Ditzijndeverbindingsgegevens

over(vaakelektronische)communicatie,zoalsgegevensoverwiemetwiecontact

opneemtengegevensoverwanneerenhoedatgebeurt.Verkeersgegevenszijn

daarmeegegevensoverhettransportvandecommunicatie,dieinzichtgevenin

communicatiepatronen.Deactualiteitenhetbelangvanditonderwerpzijn

benadruktdoordediscussierondomdeRichtlijnDataretentie.156

Verkeersgegevenshoudennauwverbandmetdecommunicatie,waardoorereen

duidelijkerelatiebestaatmetartikel13Grondwet.DeStaatscommissieheeft

echterinparagraaf8.6voorstellengedaandiedeinhoudvanvertrouwelijke

communicatie(gedurendehetcommunicatietraject)beschermentegenover-

heidsinmenging.Zijheeftdaarbijnietdebeschermingvanhetverbindingskanaal

alszodanigophetoog.DeStaatscommissiemeentinmeerderheiddatde

beschermingvanverkeersgegevens,afhankelijkvandeomstandigheden,moet

wordenondergebrachtonderhetrechtopbeschermingvandepersoonlijke

levenssfeer(voorgesteldeartikel10Grondwet;zieparagraaf8.5.3)ofonderhet

rechtopbeschermingvanpersoonsgegevens(voorgesteldeartikelXGrondwet;

zieparagraaf8.5.4).Ingevalvansamenloopishetrechtvantoepassingdatde

meestebeschermingbiedt.Zowelhetrechtopbeschermingvandepersoonlijke

levenssfeeralshetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensbiedt–inde

voorstellenvandeStaatscommissie–eensterkerebeschermingvoorverkeersge-

gevenstenopzichtevandehuidigesituatie.Dezesterkerebeschermingbetreft

decompetentievoorschriftenendedoelcriteriawaaraanbeperkingenvandeze

rechtenmedemoetenvoldoen.

DemeerderheidvandeStaatscommissieachthetnietnoodzakelijkenpraktisch

onwerkbaaromvooropvragingvanverkeersgegevenssteedseenrechterlijke

machtigingtevereisen,zoalswelnodigzouzijnvoorbeperkingvanhetrechtop

vertrouwelijkecommunicatiezoalsvervatinhetdoordeStaatscommissie

voorgesteldeartikel13Grondwet.

EenlidvandeStaatscommissie157neemtopditpunteenminderheidsstandpunt

in;zieparagraaf8.6.6enbijlageIc.

156 Dediscussiebetrofdebewaartermijnvantelecommunicatiegegevensenspeeldevoornamelijkrondom

deWetbewaarplichttelecommunicatiegegevensvan18juli2009,terimplementatievanRichtlijn

2006/24/EG(Dataretentierichtlijn),Stb.333(wijzigingTelecommunicatiewetenWED)enhetin2009

bijdeTweedeKameringediendeWetsvoorsteltotwijzigingvandeTelecommunicatiewetinverband

metdeaanpassingvandebewaartermijnvoortelecommunicatiegegevensmetbetrekkingtotinter-

nettoegang,e-mailoverhetinterneteninternettelefonie,KamerstukkenII2009/10,32185,nrs.1-3.

157 HetlidOverkleeft-Verburg.

90

8.8 Toegangtotdocumenten

DrieledenvandeStaatscommissie158zijnvanmeningdatdetoegangtotinforma-

tieonvoldoendeindeGrondwetisgewaarborgd.Debeschikbaarheidvan

overheidsinformatieinhetpubliekedomeiniseenkernelementvandedemocra-

tischerechtsstaat.Dezebeschikbaarheidisnietalleenvanbelangmethetoogop

eendemocratischebesluitvorming,maarookomoverheidsbesluitentekunnen

controlerenendeintegriteitvanhetbestuurtebewaken.159Deopenbaarheidvan

bestuur,dieinhetdigitaletijdperkveelruimeremogelijkhedenkent,staatmede

tendienstevanhetvergarenvaninformatiedoordepers.160Diekanzijnmaat-

schappelijkerolslechtsvervullenindiendeoverheidvoldoendetransparantis.

Toegangtotinformatieisessentieelvoorhetpubliekedebat.Vandaardatdit

rechtsteedssterkereengrondrechtendimensiekrijgt.Inrecentejurisprudentie

leidthetEHRMeenrechtoptoegangtotdocumentenafuitzowelartikel10

EVRM(devrijheidvanmeningsuiting)161alsartikel8EVRM(privélevenenhet

huisrecht).162HetEU-Handvestkentinartikel42eenzelfstandiggrondrechtop

toegangtotdocumentenbijdeinstellingenvandeUnie,163naderuitgewerktin

verordening(EG)nr.1049/2001.Dezeregelingismedevantoepassingopde

openbaarheidvanbijdeEuropeseinstellingenaanwezigedocumentenvan

Nederlandseoverheidsorganen164enheeftvoortsdoorwerkingbijdetoepassing

vandeWetopenbaarheidvanbestuuropvandeEuropeseinstellingenafkom-

stigedocumenten.165EennieuwverdraginhetkadervandeRaadvanEuropa,de

voortoetredingopengestelde‘ConventiononAccesstoOfficialDocuments’van

27november2008,iseveneenseenillustratievandezeontwikkeling.

Sindsdeherzieningvan1983kentdeGrondwetinartikel110devolgende

bepaling:‘Deoverheidbetrachtbijdeuitvoeringvanhaartaakopenbaarheid

volgensregelsbijdewettestellen’.Dezeinstructienormvormtdegrondslagvan

deWetopenbaarheidvanbestuur.DeCommissie-Frankenheeft(inmeerderheid)

geadviseerdomeenzelfstandiggrondrechtoptoegangtotbijdeoverheid

158 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.

159 ABRvSvan23juni2010,JB2010/191(Koggenland/Distriport).

160 Vgl.hetvoorstelvandeStaatscommissieCals-Donneromtevenshetrechtophetgarenvaninlichtin-

geninartikel8(thansartikel7)optenemen,alsonderdeelvandeinformatievrijheid(Tweederapport

vandeStaatscommissievanadviesinzakedeGrondwetendeKieswet,

’s-Gravenhage1969,p.69-76.

161 EHRM14april2009,TársaságSzabadságjogokértv.Hongarije,nr.37374/05enEHRM26augustus

2009,Kenediv.Hongarije,nr.31475/05.

162 EHRM19februari1998,Guerrae.a.v.Italië,nr.116/1996/735/932.DeGuerra-jurisprudentieverplicht

deoverheidooktotactieveopenbaarmaking,inhetbijzondervanmilieu-informatie.

163 Dewerkingssfeervandezeverordeningisechterruimer,metnamedoorovereenkomstigevantoepas-

singverklaringindeinstellingsverordeningenvandeagentschappen.

164 HvJ18december2007,C-64/05P(ZwedenenIFAW/Commissie),JB2008/53.

165 ABRvS9april2008,JB2008/124.

91

berustendeinformatieindegrondwetoptenemen.166Dezeledensluitenzichbij

ditvoorstelaan.Zijzijnvanmeningdateenzelfstandigeaanspraakoptoegang

totdocumenteninhetdigitaletijdperknietindeGrondwetgemistkanworden.

Daaromadviserenzijominaansluitingopdevrijheidvanmeningsuitinginartikel7

Grondwethetvolgendegrondrechtoptenemennaartikel7Grondwet:

Iederheeftrechtoptoegangtotbestuurlijkedocumentenonderbijwette

stellenbeperkingen.

EenbelangrijkmotiefomditgrondrechtindeGrondwetoptenemenisheteven-

wichtinhetstelselvangrondwettelijkeinformatierechten,inhetbijzonderbijde

belangenafwegingvan–botsende-openbaarheidsaansprakenendegrondrech-

tenopeerbiedigingvandepersoonlijkelevenssfeerenopdebeschermingvan

persoonsgegevens.167NaastdegrondrechtelijkeverankeringvandeWoben

andereopenbaarheidsregelingen,vervultditgrondrechttevenseencomplemen-

tairefunctieinrelatietotdevrijheidvanmeningsuiting.Indevisievandeze

ledenbetekentdeopnemingvaneendergelijkgrondrechtnietdatartikel110

Grondwetzoumoetenvervallen.Alsinstructienormblijftartikel110Grondwet

vanwaarde,inhetbijzonderwaarhetgaatomhetbevorderenvanopenbaarheid

opinitiatiefvandeoverheid(actieveopenbaarmaking)alsookdezorgvoorde

toegankelijkheidvanbijdeoverheidaanwezigeinformatie.

166 Hetvoorstelwasalsvolgt:‘1.Iederheeftrechtoptoegangtotbijdeoverheidberustendeinformatie.

Ditrechtkanbijofkrachtensdewetwordenbeperkt.2.Deoverheiddraagtzorgvoordetoeganke-

lijkheidvanbijdeoverheidberustendeinformatie.’

167 ZiehetarrestvanhetHvJ29juni2010,C-28/08P(EuropeseCommissiev.BavarianLagerCompany),JB

2010/172.

92

9 Bestuurlijke boete

9.1 VerzoekaandeStaatscommissie

TergelegenheidvandebesprekingindeEersteKamervandeNotakeuzesanctie-

stelsel168endewetsvoorstellenbetreffendedeinvoeringvandeVierdetranche

vandeAwb169isdewensuitgesprokendatdeStaatscommissiezichbuigtover

enkeleonderwerpendiebetrekkinghebbenopdeopleggingvanbestuurlijke

sanctiesdoorbestuursorganen.170Dieonderwerpenbetreffendeverhouding

tussenopleggingvanbestuurlijkesanctiesdoorbestuursorganenenartikel113

Grondwet,deopnemingvaneenbepalingindeGrondwetoverdebevoegdheid

voorbestuursorganenombestuurlijkesanctiesopteleggen,deaardende

omvangvanderechtsbeschermingdaartegenen,inbrederezin,deverhouding

tussenartikel6EVRMendeGrondwet.

9.2 AdviesvandeStaatscommissie

Bestuurlijkesanctiesdoenzichinverschillendevormenvoor.Zomaaktde

Algemenewetbestuursrecht(Awb)inhoofdstuk5eenonderscheidtussen

herstelsancties–inhetbijzonderdelastonderbestuursdwangendelastonder

dwangsom–endebestraffendesanctie,debestuurlijkeboete.Eenkenmerkend

onderscheidinvergelijkingmethettraditionelestrafrechtisdatbijeenbestuur-

lijkeboetenietineersteinstantiederechtermaarhetbestuursorgaandeboete

oplegt.Welkandeburgerdeboetelatentoetsendoorderechter(ziehierna

overrechtsbescherming).Ookhetstrafrechtisinontwikkeling;zobestaatthans

demogelijkheidtotbuitengerechtelijkeafdoeningvanstrafzaken.171

Desterketoenamevandebestuurlijkeboeteenvergelijkbaresanctiesheeft

geleidtotdevraaghoedezezichverhoudentotdeindeGrondwetaangeduide

sanctiesdieuitsluitendderechtermagopleggen.IndatkadermerktdeStaats-

168 KamerstukkenI,31700–VI,lettersDenJ.

169 Kamerstukken29702en31124.

170 HandelingenI2008/2009,nr.36,p.1597-1647.Hetverzoekisovergebrachtmiddelsdetoespraakvan

MinisterHirschBallinvanJustitietergelegenheidvandeinstallatievandeStaatscommissieGrondwet

op9juli2009:‘Watbetrefthetrechtopeeneerlijkprocesneemikdevrijheiddaarvooreensuggestiete

doendiemijtweewekengeledenvanuitdeEersteKamerwerdaangereikt.Bijdebehandelingvande

vierdetranchevandeAlgemenewetbestuursrechtwezenverschillendesenatorenophetspanningsveld

tussendebestuurlijkeboeteenartikel113Grondwet.Daarinwordtdeberechtingvanstrafbarefeiten

aanderechterlijkemachtopgedragen.IndeEersteKamerwerddewensgeuitdatdestaatscommis-

sienagaatofgrondwettelijkeverankeringwenselijkisvansanctiesopgelegddoorbestuursorganen,

zoalsdebestuurlijkeboete.Ikbrengditverzoekhierbijgraagaanuover.’(http://www.rijksoverheid.nl/

documenten-en-publicaties/toespraken/2009/07/09/installatie-van-de-staatscommissie-grondwet.html).

171 GeregeldindeWetOM-afdoening(Wetvan7juli2006,Stb.330)enhetbijbehorendeBesluit(Besluit

van4juli2007,Stb.255).

93

commissieopdat,hoewelvanonverenigbaarheidnietdirectsprakelijkttezijn,er

inelkgevalwelspanningbestaattussenenerzijdsartikel113,lid1,Grondwet,dat

bepaaltdatdeberechtingvanstrafbarefeitenisopgedragenaanderechterlijke

macht,enanderzijdsstrafopleggingdoorineersteinstantieeenanderorgaan

danderechter.172DezeonderwerpenmoetennaarhetoordeelvandeStaats-

commissiewordenbezienineenbrederverband.Zoalseerderookinparagraaf

7.3.3isopgemerkt,verdientheelhoofdstuk6vandeGrondwetaandacht.Nu

adviseringoverdathoofdstukbuitendeopdrachtvandeStaatscommissievalten

dezemateriebovendiencomplexis,doetdeStaatscommissieopditpuntverder

geenandereaanbevelingdandietoteennaderonderzoek.

Watbetreftdeaardendeomvangvanderechtsbeschermingophetterreinvan

bestuurlijkesanctiesmerktdeStaatscommissieopdatergeenaanwijzingenzijn

datderechtsbeschermingopfundamentelepuntentekortschiet.

Detoegangtotderechterisindiezingewaarborgddateenburgeraanwiehet

bestuureenfinanciëlesanctieoplegt,daartegeninbezwaarbijhetbestuursor-

gaanenvervolgensinberoepbijdebestuursrechterkangaan.173

Verderzijnbepaaldeinhoudelijkewaarborgenophetterreinvanrechtsbescher-

mingdieuithetstrafrechtbekendzijn,ookindeAwbterugtevinden.174

Bovendien,ingevalzichaleenspecifiekesituatiezouvoordoenwaarinde

rechtsbeschermingwaarindeAwbvoorzietonvoldoendeisinvergelijkingtotde

waarborgenvanartikel6EVRM,kanderechteraanvullenderechtsbescherming

bieden.Opmerkingverdientindatkaderdatbestuurlijkeboetes–ooklage–on-

derhettoepassingsbereikvanartikel6EVRMvallen,endatdatookgeldtvoor

bestuurlijkeboetesopterreinendiezelfnietonderhettoepassingsbereikvan

artikel6EVRMvallen,zoalshetbelastingrecht.175

172 Artikel6EVRMverzetzichoverigensniettegeneensysteemwaarbijhetbestuurboetesoplegt,

mitsdetoegangtotderechtergewaarborgdis;vgl.EHRM24februari1994,BendenounvFrance,nr.

12547/86.

173 Vanbelangisdathetbestuursorgaandeburgerwelopdehoogtesteltvandemogelijkheidomin

bezwaarenberoeptegaan,zoalsdeAwbookvoorschrijft(vgl.artikelen3:45en6:23Awb).Verder

isvanbelangdatwanneerdeburgerderelatiefkortetermijnvanzeswekenvoorbezwaarenberoep

(artikel6:7Awb)overschrijdt,nietzondermeer–afhankelijkvandeoorzaakvandieoverschrijding

–desanctievanniet-ontvanklijkheidvolgt.Erbestaatnamelijkeenregelingvoorverschoonbare

termijnoverschrijding(artikel6:11Awb),dieinbeginselvoldoendeflexibiliteitbiedt.

174 Zowordtgeensanctieopgelegdvoorzovervoordeovertredingeenrechtvaardigingsgrondbestaat

(artikel5:4Awb).Voorinhetbijzonderbestuurlijkeboetesisbovendienbepaaldondermeerdatgeen

boetewordtopgelegdvoorzoverdeovertredingnietaandeovertrederkanwordenverweten(artikel

5:41Awb),datgeenboetewordtopgelegdindienaandeovertrederwegensdezelfdeovertreding

reedseenboeteisopgelegd(‘ne bis in idem’-beginsel;artikel5:43Awb),endatbijveranderinginde

wetgevingnahettijdstipwaaropdeovertredingbegaanis,devoordeovertredergunstigstebepalin-

gentoepassingvinden(‘lex mitior’-beginsel;artikel5:46,lid4,Awb).

175 Vgl.EHRM21februari1984,ÖztürkvGermany,nr.8544/79,enEHRM23november2006,Jussilav

Finland,nr.73053/01(GroteKamer).

94

TotslotverwijstdeStaatscommissienaarhaaraanbevelingtotopnemingvanhet

rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechterindeGrondwet(zie

paragraaf7.3).

95

Deel IIIRapportStaatscommissie Grondwet

96

97

10 De betekenis van de Grondwet in een veranderende internationale rechtsorde

10.1 Inleiding

Ditdeelvanhetrapportgaatnaderinoptweeonderdelenvandeopdracht:

• deinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde;

• deverhoudingtussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenen

besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen.

Uitdetotstandkomingvandeopdrachtblijktdatderegeringadviesheeftwillen

inwinnenovereenreeksdeelonderwerpeninhetlichtvandeontwikkelingvan

deinternationaleenEuropeserechtsorde.

Dezeverschillendedeelonderwerpenkomenaandeordeindevolgende

hoofdstukken.IndithoofdstukvatdeStaatscommissieeerstdeopdrachtenhaar

achtergrondsamen.Vervolgensbeschrijftzij–tenbehoevevandecontextvan

ditdeelvandeopdracht–enkelerelevanteontwikkelingenindeinternationale

rechtsorde.Daarnageeftzijaanwelkedeelonderwerpenvanditdeelvande

opdrachtzijinwelkhoofdstukbehandelt.TotslotzetdeStaatscommissieuiteen

welkehaaralgemeneuitgangspuntenzijnbijdebehandelingvandedeelonder-

werpen.

10.2 DeadviesaanvraagaandeStaatscommissie

BijdetotstandbrengingvandeadviesaanvraagaandeStaatscommissieheeftde

regeringgeconstateerddatsindsdejarenvijftighetinternationalerechtsterkis

ontwikkeld,terwijldeartikelenindeGrondwetbetreffendedebuitenlandse

betrekkingensindsdegrondwetswijzigingenvan1953en1956indekernonveran-

derdzijngebleven.Inhetlichthiervandringtzich,aldusderegering,devraagop

‘ofhetgrondwettelijkekadernogvoldoendeistoegesnedenopverwezenlijking

vandevisiediedaaraantengrondslagligt’.176ZijverzoektdeStaatscommissiezich

tebuigenoverdeinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationale

rechtsorde,endevraagofhetgrondwettelijkekaderterzakenogtoereikendis.In

hetbijzondervraagtderegeringintegaanopdewenselijkheidvandeopneming

vaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenenbesluitenvanvolken-

rechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijkewaardenvandeNederland-

seconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaalrecht.177

176 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.34.

177 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.

98

Ookhetonderwerp‘decodificatievandeconstitutioneleverhoudingtussen

NederlandendeEuropeseUnie’maaktdeeluitvandeopdracht.Deregeringwil,

medemethetoogopeensterkerenormatievewerkingvandeGrondwet,een

standpuntbepalenoverdewenselijkheiddeconstitutioneleverhoudingtussen

NederlandendeEuropeseUniegrondwettelijktecodificeren.Datzoukunnen

dooreengrondwetswijzigingdieertoestrektdeEuropeserechtsordeteveranke-

renoftevoorzienineenapartegrondwetsbepalinginzakedetoepassing,

rechtstreeksewerkingenvoorrangvanhetEU-recht.178

DeopdrachtvandeStaatscommissieisnahaarinstellinguitgebreidmeteen

aantalvragendieopkwameninhetverkeertussenregeringendekamers.Voor

ditdeelvanhetrapportgaathetomdrievragen.

TeneersteheeftdeTweedeKamerbijdebehandelingvanhetinitiatiefvoorstel-

VanderStaaijbijmotiegevraagdofdeStaatscommissiezichkanbuigenoverde

huidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,lid3,Grondwet.DeKamerwil

bijdegoedkeuringvanverdragenscherpervoorogenkrijgenhoemoetworden

vastgesteldofeenverdragverenigbaarismetdeGrondwetenofvoorgoedkeu-

ringaldannieteentweederdemeerderheidnoodzakelijkis.179

VerderheeftdeEersteKamerderegeringinoverweginggegevenomdekwestie

vangrondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalenaande

Staatscommissievoorteleggen.Daarbijisdevraaggesteldofeenraamverdrag,dan

weleennationalekaderwet,eventueleconstitutionelefrictieskanondervangen.180

Totslotisnaaraanleidingvandebehandelingvanhetwetsvoorstelbetreffende

degoedkeuringenuitvoeringvanhetVerdragvanTilburg181aandeStaatscom-

missiegevraagddegrondwettigheidtebeoordelenvandetoepassingvan

Belgischrechtmetbetrekkingtotdetenuitvoerleggingvanstraffenopgelegd

doordeBelgischerechterindegevangenisteTilburg.Devraagisofditverdrag

afwijktvandeGrondwetenofdaaromdeprocedurevanartikel91,lid3,

Grondwethadmoetenwordengevolgd.Daarbijisaandeordegestelddathier

–integenstellingtoteerdereverdragen-geensprakeisvandeopdrachtvaneen

bevoegdheidaaneeninternationaleorganisatie,maarvandieaaneenandere

staat.Tevenswerderopgewezendatdoormiddelvanditverdraggeenuitvoe-

ringwordtgegevenaaneenbesluitvaneeninternationaleorganisatie.182

178 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35enKamerstukkenII2008/09,31700VII,F,p.3.

179 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.

180 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.

181 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden

enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland

tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen;

Trb.2010,nr.56.

182 HandelingenI2009/10,nr.15.

99

10.3 Ontwikkelingenindeinternationalerechtsorde

10.3.1 Inleiding

SindsdeTweedeWereldoorlogishetinternationalerechtineenstroomversnelling

geraakt.Dewenstotvoorkomingvangewapendeconflicten,codificatievan

universelemensenrechtenentoenemendeeconomischesamenwerkingen

integratievormdenhierbijeenbelangrijkestimulans.Degrondwetswijzigingenvan

1953en1956stondeninhettekenvandeNederlandsewensbijtedragenaandeze

ontwikkelingenenaandebevorderingvandeinternationalerechtsorde.Sindsdien

heefthetinternationalerechtzichverderontwikkeld.DeStaatscommissiewijstop

vijfontwikkelingendievanbelangzijnbijeenheroverwegingvanhetrelevante

grondwettelijkekader.DeStaatscommissieisvanmeningdatdezeinternationale

ontwikkelingenaanleidingzijnom–zoalsderegeringverzoekt–nategaanofhet

grondwettelijkekaderhieropvoldoendeistoegesneden.

10.3.2 Een proces van internationalisering en globalisering

Deafgelopendecenniazijnsamenlevingenenculturenonderlingnauwermet

elkaarverwevengeraakt.Opsteedsmeerterreinenvindtinternationalesamen-

werkingplaats,ininternationaleorganisatiesendoormiddelvanverdragen.De

Nederlandseoverheidhandeltvaakinsamenwerkingmetanderestaten.

Bovendienheeftdeinternationalesamenwerkingzichuitgebreidtotandere

actorendanstaten.Internationaleorganisaties,niet-gouvernementeleorganisa-

ties,maatschappelijkeorganisaties,internationaleondernemingen,lokale

overhedenenandereorganisatieszijndeelnemersgewordenindeinternationale

rechtsontwikkeling.Mondialiseringheefttotgevolgdatdenationalestaat

minderdanvoorheeneencentralerolspeeltinhetinternationale(rechts)verkeer.

Internationalebetrekkingenzijnnietmeeralleenintergouvernementeel,maar

vaakookadministratiefvanaard.Daarbijvindenvelerleivormenvanformeleen

informelerechtsvormingplaatsininteractietussenambtenarendieeenover-

heidssectorvertegenwoordigenvanbinnenofbuitendecentraleoverheid,

lagereoverheden,belangengroeperingenensomsookvolksvertegenwoordi-

gers.183Ditisindeinternationalecontexthetgeval,maarinnoggroterematein

deEuropesecontext.

183 Enigevoorbeeldenvanorganisatieswaarinoverhedenenoverheidsdienarenactiefparticiperenzijn:

opgebiedvaninternationalereguleringbankentoezichtendefinanciëlesectorBaselCommitteeon

BankingSupervision,OECDPrinciplesofCorporateGovernance,OECDFinancialActionTaskForce

(FATF);opgebiedvanbeheerentechnischestandaardenvaninternet:GlobalCybersecurityAgenda

(GCA)oftheITU,GovernmentalAdvisoryCommitteeofICANN(GAC);opgebiedvanmedicijnen:

InternationalCooperationonHarmonizationofTechnicalRequirementsforRegistrationofVeterinary

MedicinalProducts(VICH),InternationalConferenceonHarmonizationofTechnicalRequirementsfor

RegistrationofPharmaceuticalsforHumanUse(ICH).

100

10.3.3 De burger als internationaal rechtssubject

Inhetverledenwerdhetinternationalerechtvooralgezienalshetrechtdatde

betrekkingentussenstatenonderlingregelt.Hetinternationalerechtisechter

nietmeeralleenhetrechttussenstaten.Internationaleorganisatiesoefenen

bevoegdhedenuitdierechtsgevolgenhebbenvoorstatenénvoorburgers.Die

gevolgenbegunstigenburgersnietalleen,maarleggenburgersnietzeldenook

plichtenop.Ineenbeperktaantalgevallenstaanaanburgersinternationale

proceduresterbeschikkingomhunrechtentenopzichtevanstateneninternatio-

naleorganisatiesaftedwingen.

10.3.4 Constitutioneel pluralisme

Benaderingengebaseerdophetenkelvoudigeonderscheidtussennationaalen

internationaalrechtenhetnaastelkaarbestaanvanonderscheidenrechtsorden

diegebaseerdzijnopeigenconstitutiesoffundamentelebeginselen,zijnniet

langergeschiktomdeonderlingeverhoudingtussendeverschillenderechtsstel-

selsensystementeomschrijven.Veeleerissprakevaneenpluraliteitvanrechts-

systemendieelkaaroverlappeneninhogematemetelkaarvervlochtenzijn.Er

geldennietaltijdwederzijdserkendevoorrangsregelsdieeenhiërarchische

verhoudingtussendezesystemenvastleggen.Deonderlingeverhoudingen

tussenrechtssystemenkunnendaaromhetbestwordenbegrepenintermenvan

pluralismeenafwezigheidvanhiërarchie.Eenenandergaatookgepaardmet

wederzijdsebeïnvloedingenvervlechtingterzakevandefundamentelebeginse-

lenwaaropdeverschillenderechtsordenzijngebaseerd.

10.3.5 Constitutionalisering van het internationale recht

Binnenhetinternationalerechtontwikkelenzichgeleidelijkrechtsnormenvan

constitutioneleaard.Hetgaathieromfundamenteleregelsenbeginselendie

eersttotontwikkelingzijngekomeninhetconstitutionelerechtvanstaten,en

dieookhetinternationalehandelenvanstaten,internationaleorganisatiesen

andereinternationaleactorenmoetennormeren.Tedenkenisaangrondrechten,

maarookaaneisenvanrechtsstatelijkheidenmechanismendiedehandhaving

vanfundamentelebeginselenwaarborgen.Menspreektookwelvandeontwik-

kelingvaneeninternationaleconstitutioneleorde.184

Deheersendeopvattingisdatindezeinternationaleconstitutioneleorde

fundamentelerechtsregelsenbeginselenvoorrangdienentekrijgenopandere

internationaleregels.Fundamentelerechtsbeginselenvervatinnationale

184 Vgl.E.deWet,‘TheInternationalConstitutionalOrder’,International&ComparativeLawQuarterly

(55)2006,p.51-76enJ.Klabbers,A.PetersenG.Ulfstein(eds),TheConstitutionalizationofInternati-

onalLaw,OxfordUniversityPress2009.

101

grondwettenkunneneenbijdrageleverenaandeontwikkelingvanzo’n

internationaleconstitutioneleordegebaseerdopfundamentelebeginselenvan

rechtsstatelijkheid.

10.3.6 De Europese rechtsorde

DeEuropeseUnieendeRaadvanEuropazijnvangrotebetekenisvoordeburger

inNederlandenhetfunctionerenvandeNederlandseoverheid.

DeEuropeseUnieheeftzichgedurendedeafgelopendecenniasterkontwikkeld.

DeUnieisopsteedsmeerterreinenactiefgeworden,ookopdiewelkevoorheen

behoordentothetexclusievedomeinvandestaat.HetrechtvandeEuropese

UniegrijptdiepinophethandelenvandeNederlandseoverheidenvande

burgers.InhetrechtvandeEuropeseUniezijnbeginselenenmechanismen

ontwikkeld(zowelindeverdragenalsinderechtspraakvanhetHofvanJustitie

endehandelingenvandeandereinstellingen),diehetoptredenvandeEuropese

UniezelfendatvandelidstatenbinnendecontextvandeUnieregelenen

begrenzen.Ookinditverbandspreektmenvaneenprocesvanconstitutionalise-

ring.Hierbijspelendenationaleconstitutionelebeginselendiedelidstaten

gemeenhebbeneenbelangrijkerol.185

HetrechtvandeUniewerktdoorinderechtsordevandelidstatenenheeft

voorrangophetnationalerecht.DeNederlandsegrondwettelijkebepalingen

staanaandiewerkingnietindeweg.Welrijstdevraagofhetbijzonderebelang

vandeUnieendeweerslagdiezijheeftopdeNederlandserechtsorde,voldoen-

deindeGrondwettotuitingkomen.186

OokdeRaadvanEuropaheefteengroteinvloedopdenationalerechtsorde,in

hetbijzonderviahetEVRMendejurisprudentievanhetEHRM.HetEVRMmaakt

materieeldeeluitvandeNederlandseconstitutie.HetvervultindeNederlandse

rechtspraktijkeenfunctiedieinveelanderelandenisweggelegdvoorgrond-

wetsbepalingen.DeNederlandserechtertoetstookveelvuldigaanhetEVRMbij

gebrekevanmogelijkhedenvantoetsingaandeGrondwet.Inditlaatstekomt

overigensmogelijkverandering;ziehoofdstuk5.

185 Zieartikel2EU:‘DewaardenwaaropdeUnieberust,zijneerbiedvoordemenselijkewaardigheid,

vrijheid,democratie,gelijkheid,derechtsstaateneerbiedigingvandemensenrechten,waaronderde

rechtenvanpersonendietotminderhedenbehoren.Dezewaardenhebbendelidstatengemeenineen

samenlevingdiegekenmerktwordtdoorpluralisme,non-discriminatie,verdraagzaamheid,rechtvaar-

digheid,solidariteitengelijkheidvanvrouwenenmannen.’Zieookartikel6,lid3,EU:‘Degrondrech-

ten,zoalszijwordengewaarborgddoorhetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvan

demensendefundamentelevrijhedenenzoalszijvoortvloeienuitdeconstitutioneletraditiesdiede

lidstatengemeenhebben,makenalsalgemenebeginselendeeluitvanhetrechtvandeUnie.’

186 Ditkomtaandeordeinparagrafen11.2.4en11.3.

102

OokhetEU-rechtissterkmethetEVRMvervlochten.DeEU-instellingenende

lidstaten–alsdezehandelenbinnendecontextvandeUnie–moetenderechten

vanhetEVRMeerbiedigenalsbeginselenvanhetrechtvandeUnie(artikel6EU).

VerderishetEU-HandveststerkgeïnspireerdophetEVRMendejurisprudentie

vanhetEHRM.ZozijnhetEU-recht,EVRMennationaalrechthechtmetelkaar

verweven.

10.4 Overzichtbehandelingvandeonderwerpen

Degeschetsteontwikkelingendoendevraagrijzenofdebepalingenoverde

verhoudingtussendeinternationaleennationalerechtsordediein1953en1956

indeGrondwetzijnvastgelegd,aanpassingbehoeveninhetlichtvandevraagof

hetgrondwettelijkekadernogvoldoendeistoegesnedenopverwezenlijkingvan

devisiediedaaraantengrondslagligt.DeStaatscommissiegaathieropinde

volgendehoofdstukkenin.

Hoofdstuk11zietopdegrondwettelijketaakstellingtotbevorderingvande

internationalerechtsorde.Indithoofdstukkomtteneersteaandeordedevraag

ofartikel90Grondwetwijzigingbehoeft(paragraaf11.2).Daarbijgaatde

Staatscommissieookinopdevraagofeen‘Europa’-bepalingindeGrondwet

moetwordenopgenomen.Aanleidinghiervoorismededatderegeringheeft

aangegevendatzijeenstandpuntwensttebepalenoverdewenselijkheidde

constitutioneleverhoudingtussenNederlandendeEuropeseUniegrondwettelijk

tecodificeren.

Vervolgensgaathoofdstuk12inoponderwerpeninzakedeparlementaire

betrokkenheidbijbindingaaninternationaleregels.Centraalstaatdaarbijartikel

91Grondwet.Aandeordekomtzoweldeprocedurevangoedkeuringvan

verdragen(artikel91,lid1,Grondwet)(paragraaf12.2)alsdeproceduremet

betrekkingtotbesluitenvaninternationaleorganisaties(paragraaf12.3).Verder

gaatdeStaatscommissieinopdeproblematiekvangoedkeuringvanverdragen

dievandeGrondwetafwijken(artikel91,lid3,Grondwet).Daarbijonderscheidt

deStaatscommissieeenmaterieelaspect(paragraaf12.4)eneenprocedureel

aspect(paragraaf12.5).Bijdebehandelingvanhetprocedureleaspectkomtook

hetvoorstel-VanderStaaijaandeorde,dataanleidingvormdevoordeaande

Staatscommissiegesteldeaanvullendevraaginzakedeinterpretatievanartikel

91,lid3,Grondwet.

Inhoofdstuk13behandeltdeStaatscommissiedevraagofnaderevoorwaarden

moetengeldenvoordevoorrangophetnationalerecht–opgrondvanartikel94

Grondwet–vanhetinternationalerecht(paragraaf13.2).Ditheeftbetrekking

opdevraagvanderegeringomintegaanopdewenselijkheidvanopneming

vaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenenbesluitenvan

103

volkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijkewaardenvande

Nederlandseconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaalrecht.Verderdoet

deStaatscommissieeenvoorstel–medeinhetlichtvanhetaanhaargevraagde

adviesoververgrotingvandetoegankelijkheidvandeGrondwet(ziehoofdstuk

3)–totverduidelijkingvandeartikelen93en94Grondwet(paragraaf13.3).Tot

slotgaatdeStaatscommissieinoptoetsingvanwettelijkevoorschriftenaan

ongeschreveninternationaalgewoonterecht(paragraaf13.4).

DelaatstetweehoofdstukkenzienoptweeaandeStaatscommissiegestelde

aanvullendevragen,eendiebetrekkingheeftopinternationaleadhoctribunalen

(hoofdstuk14)eneeninzakehetzogenoemdeVerdragvanTilburg(hoofdstuk15).

10.5 Achtergrondenuitgangspunten

Het‘internationale’deelvandeopdrachtzietdeStaatscommissietegende

achtergrondvandehuidigegrondwetssystematiekwaaruiteenopenhouding

spreektjegensinternationaleverdragenenbesluitenvaninternationaleorgani-

saties.Internationalebepalingenmakendeeluitvandenationalerechtsordeen

burgerskunnendaaraanonderbepaaldevoorwaardenrechtstreeksrechtenen

plichtenontlenen.IndeNederlandserechtsordespelen(mensenrechten-)

verdrageneengroterol.Ditismedehetgevolgvanenerzijdshettoetsingsverbod

vanartikel120Grondwet,dattoetsingvandewetaandeGrondwetverbiedt,en

anderzijdsartikel94Grondwet,datrechterlijketoetsingvanwettelijkevoor-

schriftenaaneeniederverbindendeverdragsbepalingenmogelijkmaakt.Van

belangisverderdatookplichtendieeeniederverbindendeinternationale

bepalingenaanburgersopleggen,voorranghebbenopnationalerechtenen

plichten,invoorkomendegevallenzelfsopdievandeGrondwet.Illustratiefvoor

deopenhoudingtenopzichtevanhetinternationalerechtisookdegrondwet-

telijketaakstellingopgenomeninartikel90Grondwetdatderegeringde

ontwikkelingvandeinternationalerechtsordebevordert.

DeStaatscommissiesteltvooropdatdetraditioneleopenheidvandeNederlandse

Grondwetjegensdeinternationalerechtsordebehoudenmoetblijven.De

grondwettelijkeopdrachtbijtedragenaandeontwikkelingvandeinternatio-

nalerechtsorde,enhetopenkaraktervandeGrondwetbetreffendededoorwer-

kingvanhetinternationaleenEuropeserechtindeNederlandserechtsorde,

moetenuitgangspuntzijn.VanuitdezeuitgangspuntenheeftdeStaatscommissie

degrondwetsbepalingenoverdeinternationalerechtsordeheroverwogen.

104

11 De ontwikkeling van de internationale en Europese rechtsorde

11.1 Inleiding

DeregeringheeftdeStaatscommissieverzochtzichtebuigenoverdeinvloedvan

deinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde,endevraagofhet

grondwettelijkekaderterzakenogtoereikendis.IndatkadersteltdeStaats-

commissiedevraagaandeordeofdegrondwettelijkeopdrachtaanderegering

totbevorderingvandeontwikkelingvandeinternationalerechtsorde(artikel90

Grondwet)wijzigingbehoeft.Ondermeerrijstdevraagofalgemeneconstitutio-

nelebeginselendiebevorderingmoetennormeren,enofindatverbandeen

wijzigingvanartikel90Grondwetwenselijkis.Verderverdientonderzoekof

degenetotwiederegelingvanartikel90Grondwetzichricht(denormadressaat)

gewijzigdmoetwordenvan‘deregering’in‘deoverheid’.OokgaatdeStaats-

commissieinopdevraagofinartikel90Grondwetexplicietookoverbevorde-

ringvande‘Europeserechtsorde’gesprokenmoetworden,enofaanleiding

bestaatomeen‘Europa’-bepalingindeGrondwetoptenemen.

11.2 Bevorderingvandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet)

11.2.1 Huidige bepaling en haar strekking

Hethuidigeartikel90Grondwetluidt:

Deregeringbevordertdeontwikkelingvandeinternationalerechtsorde.

Uitdegrondwetshistorieendetoepassingvanditartikelblijktdathetuiteenlopende

betekenissenheeftdienietdirectuitdetekstvandebepalingzijnafteleiden.

Artikel90Grondwetisallereersteentaakstellendebepaling.Zijnormeert

waartoederegeringindeinternationalebetrekkingenhaarbevoegdhedenheeft

tegebruiken.187Zoisdebepalingookvanoorsprongendoordeindienersvanhet

voorstelbijdegrondwetswijzigingvan1983bedoeld.188Zijwasopvolgervaneen

bepalinguit1922,dievoorschreefdevreedzamebeslechtingvaninternationale

geschillennatestreven.Voorwelketaakzijderegeringpreciessteltblijktechter

nietduidelijkuithaartekst.Uitdegrondwetsgeschiedenisblijktdataande

187 C.A.J.M.Kortmann,DeGrondwetsherzieningen1983en1987,Kluwer1987,p.270-271.

188 Vooreenbeschrijvingenanalysevandegeschiedenis,dejurisprudentieenbetekenissendieaande

bepalingzijntoegekend,zieL.F.M.Besselink,52.TheConstitutionalDutytoPromotetheDevelop-

mentoftheInternationalLegalOrder:theSignificanceandMeaningofArticle90oftheNetherlands

Constitution,in:NetherlandsYearbookofInternationalLaw,VolumeXXXIV,2003,p.89-138.

105

verplichtingtotbevorderingvandeontwikkelingvandeinternationalerechts-

ordeverschillendebetekenissenwerdengehecht.189Zijbehelstprimaireen

taakstelling;deliteratuurgaatervanuitdatderegeringerderhalvegeen

bevoegdhedenaanontleent.190

Beoogdwasnieteenpreciezeafbakeningtegevenvandebevoegdhedenvande

regeringenerzijdsenhetparlementanderzijds.

Welwordtinartikel90Grondweteenaanduidinggelezenvanhetambtdatde

verdragsluitendebevoegdheidbezit:deregering.DeGrondwetregeltinartikel

91dathetKoninkrijknietaanverdragenwordtgebondenzondervoorafgaande

goedkeuringdoordeStaten-Generaal,maarlegtnietmetzoveelwoordenvast

wienaarnationaalrechtbevoegdisopinternationaalvlakverdragentesluiten.191

Alleendoorartikel91Grondwetinverbandtelezenmetartikel90Grondwet

wordtduidelijkdatdiebevoegdheidbijderegeringberust.192

11.2.2 Wijziging van de taakstelling van artikel 90 Grondwet?

DeStaatscommissiezietgeenredenenomveranderingtebrengenindevan

oudsheropenhoudingvandeNederlandseGrondwettenopzichtevande

internationaleenEuropeserechtsorde(zieookparagraaf10.5).DeStaats-

commissiesteltvooropdatdewijzevanbevorderingvandeontwikkelingvande

internationalerechtsordeuitconstitutioneeloogpuntnietonverschilligis.De

internationalerechtsordediebevorderdwordt,moetinovereenstemmingzijn

metconstitutionelekernbeginselen.Artikel90Grondwetmoetindecontextvan

degeheleGrondwetwordengelezen.Hetlijdtgeentwijfeldathetinternationale

optredenvanNederlanddoordezelfdegrondwettelijkebepalingenwordt

genormeerdalshetzuivernationaleoptreden.DegeheleGrondwetnormeerten

189 HetgaaterondermeeromdatinhetNederlandseconstitutionelebesteldenationalesoevereini-

teitnietalsabsolutenormwordtbeschouwd;datwordtgestreefdnaareenopuniverseelgeldende

rechtsnormengebaseerdinternationaalbestel;naardevreedzamebeslechtingvangeschillenmet

anderestaten;naargoedeverhoudingenvanhetKoninkrijkmetanderestaten;naareengoedeinter-

nationalewetgevingendedaadwerkelijkenalevingdaarvan;naarduurzameinternationalevredeen

veiligheid;naardeuniverseleverwezenlijkingvanderechtenvandemensindebreedstezinvanhet

woord,zoweldeburger-enpolitiekerechtenalsdeeconomische,socialeenculturelerechten;ennaar

debevorderingvanhetwelzijnvandewereldbevolking,zoalseeneerlijkeverdelingvandeimmate-

riëleenmateriëlegoederenonderdewereldbevolking.ZieondermeerNaareennieuwegrondwet,

Algemenegrondwetsherziening,deel26Vb:buitenlandsebetrekkingen,Staatsuitgeverij1983,p.48-

50,63,113,127,140,172,176.

190 ZieC.A.J.M.Kortmanne.a.,GrondwetvoorhetKoninkrijkderNederlanden;TekstenCommentaar,

Kluwer1998,p.94.

191 Artikel7VerdragvanWeneninzakehetverdragenrechtbepaaltwienaarinternationaalrechtwordt

beschouwddeStaattevertegenwoordigen.

192 H.H.M.Sondaal,DeNederlandseVerdragspraktijk,dissertatieRULeiden1986,p.68-76weerspreekt

ditoverigens.

106

begrenstookhetoverheidsoptredenininternationaalenEuropeesverband.

Daarnaastwordtdatoptredenookgenormeerdenbegrensddoorinternationaal

enEuropeesrechtdatNederlandbindt.Hoedezenormenstelselszichtotelkaar

verhoudenwordtverderuiteengezetinhoofdstuk13.

InditverbandisverdervanbelangdatdeStaatscommissievoorstelteenalge-

menebepalingindeGrondwetoptenemendiebepaaltdatNederlandeen

democratischerechtsstaatisendatdeoverheiddemenselijkewaardigheid,de

grondrechtenendefundamentelerechtsbeginseleneerbiedigt(ziehoofdstuk4).

Dezefundamentelerechtsbeginselenengrondrechtenomvattenookbeginselen

vaninternationaleoorsprongengrondrechtenbeschermdinverdragenwaarbij

Nederlandpartijis.Ookdezealgemenebepalingzietnietalleenophandelingen

vandeoverheidinNederland,maarnormeertookoverheidshandelenin

internationaalverband.Dezeuitlegvanartikel90Grondwetinhetlichtvande

geheleGrondwetendevoorgesteldealgemenebepalingkomtovereenmetde

grondwethistorischeuitlegervan.193DeStaatscommissiezietdaaromgeenreden

omdetekstvanartikel90Grondwetopditpuntaantepassen.

11.2.3 Normadressaat: regering of overheid?

DeStaatscommissieheeftzichdevraaggesteldofdenormadressaatvanartikel

90Grondwet,‘deregering’,moetwordengewijzigdin‘deoverheid’.Nietalleen

deregering,maarookdeStaten-Generaal,dewetgeverenandereoverheden

behorenbijdeuitoefeningvandehuntoegekendebevoegdhedeninvoorko-

mendegevallenzodanigtehandelendatditkanbijdragenaandeontwikkeling

vandeinternationalerechtsorde.Deregeringisweliswaardeformelevertegen-

woordigervandestaat,maarzijisnietmeerdeenigeNederlandseoverheidsin-

stellingdieoptreedtindeinternationalebetrekkingen,dieophunbeurtookniet

meeralleeninterstatelijkvanaardzijn(zieparagraaf10.3.2).Hetbehoeftgeen

betoogdatditafortiorigeldtvoordeEuropesebetrekkingen.

Hetverdientoverigensopmerkingdatdebepalingnietuitsluitendbetrekking

heeftopoverheidshandelenininternationaleenEuropeseorganen,maartevens

ophethandelenvandeoverheidinNederland.Uitderechtspraktijkvaltafte

leidendathethuidigeartikel90Grondwetalzobegrepenwordtdathetmede

derechtsplichtomvathetgeldendeinternationalerechtteeerbiedigen.194

193 Vgl.C.A.J.M.Kortmann,Degrondwetsherzieningen1983en1987,Kluwer1987,p.271,metverwijzing

naarKamerstukkenII1979/1980,15049(R1100),nr.7,p.5,nr.8ennr.15.

194 Zienaderbijv.L.F.M.Besselink,52.TheConstitutionalDutytoPromotetheDevelopmentoftheInter-

nationalLegalOrder:theSignificanceandMeaningofArticle90oftheNetherlandsConstitution,in:

NetherlandsYearbookofInternationalLaw,VolumeXXXIV,2003,par.5.1.

107

Datbetekentdatdebepalingnureedszowordtgeïnterpreteerddatditeen

rechtsplichtisdienietalleenvoorderegeringgeldt.195

DemeerderheidvandeStaatscommissie196meentdatergeenaanleidingisom

artikel90Grondwetopditpuntteherzien.Debepalingisnimmeraanleidingtot

problemengeweest.Verderwijzendezeledeneropdatwijzigingvan‘regering’

in‘overheid’naarnationaalrechtzoukunnenrakenaandeverdragsluitende

bevoegdheidvanderegeringofaandepositievanderegeringalsvertegenwoor-

digervandestaatindebuitenlandsebetrekkingen.

DeminderheidvandeStaatscommissie197adviseerttotwijzigingvandenorm-

adressaatvanartikel90Grondwet.Eendergelijkewijzigingsluitnaarhetoordeel

vandezeledengoedaanbijdeontwikkelingeninzoweldeinternationalealsde

nationalerechtsordezoalshierbovengeschetstenmaaktduidelijkdatnietalleen

deregering,maarookandereambtendeopdrachthebbenombinnende

grenzenvanhunonderscheidenbevoegdhedenenmetinachtnemingvan

constitutionelebeginselendeinternationalerechtsordetebevorderen.Deze

ledenstelleneenwijzigingvanartikel90Grondwetvoordieluidtalsvolgt:198

Deoverheidbevordertdeontwikkelingvandeinternationale[enEuropese]198

rechtsorde.

Dezeledenmerkenopdatbijeenwijzigingvan‘deregering’in‘deoverheid’als

normadressaathetnoodzakelijkisdebepaling,zoalsookdeoorspronkelijke

bedoelingwasvandegrondwetgevervan1983methethuidigeartikel90

Grondwet,uitsluitendoptevattenalseentaakstellendebepalingdiede

uitoefeningvanbestaandebevoegdhedennadernormeert.Hetgaatnietomeen

bepalingdienieuwebevoegdhedentoekent.Dezeledenmenendaaromdatter

vermijdingvanelkmisverstandhetwenselijkisdezewijziginggepaardtelaten

gaanmettoevoegingvaneennieuwlidaanartikel91Grondwet.

195 AldusreedsdeCommissieEysinga,EindrapportvandeCommissienopensdesamenwerkingtussen

regeringenStaten-Generaalinzakehetbuitenlandsbeleid,9juli1951,p.14,instemmendgeciteerd

doorderegeringbijdegrondwetswijzigingvan1953bijdeinvoeringvanwatnuartikel90Grondwet

is(zieHandelingenderStaten-Generaal,bijlagen,2374,nr.3,p.3).Ditstandpuntisookindejurispru-

dentieingenomen,ziePresidentRechtbankDenHaag26oktober2001,LJNAD4855;meerindirectHR

21december2001,NJ2002,217,r.o.3.7.2,terzakevandevraagofeisereenrechtenstebeschermen

belanghadbijeerbiedigingvanhetinternationaalrechtexartikel90Grondwet.

196 DeledenGoncalves,Kortmann,DeLange,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.

197 DeledenBesselink,Claes,GerardsenOomen.

198 Zieparagraaf11.2.4

108

Hetgaatomeenliddatvoorafgaataanhethuidigeeerstelidendatexpliciet

bepaaltdatdeverdragsluitendebevoegdheidbijderegeringberust:

Deregeringheeftverdragsluitendebevoegdheid.

11.2.4 Afzonderlijke verwijzing naar de Europese rechtsorde in artikel 90

Grondwet?

Eenanderekwestieisofhetwenselijkisomnaastdeverwijzingnaarinternatio-

nalerechtsordeookeenverwijzingnaardeEuropeserechtsordeoptenemenin

artikel90Grondwet.

DeStaatscommissieisdaarvanvoorstander.Zijsteltvooromdebepalingindit

verbandalsvolgttelatenluiden:199

Deregering[c.q.deoverheid199]bevordertdeontwikkelingvandeinternatio-

naleenEuropeserechtsorde.

Detoevoeging‘enEuropese’inartikel90Grondwetisbedoeldomdedeelname

vanNederlandaandeEuropeseintegratie,inhetbijzonderinhetkadervande

EuropeseUnieendeRaadvanEuropa,eenplaatstegevenindeGrondwet.De

bevorderingvandeontwikkelingvandeEuropeserechtsordemoetworden

gespecificeerdnaastdebredereopdrachttotbevorderingvandeontwikkeling

vandeinternationalerechtsorde.DeEuropeserechtsordeenhetrechtdatdeze

ordeomvat,inhetbijzonderhetrechtvandeEuropeseUnieenhetrechtdat

verbandhoudtmetdeRaadvanEuropa(onderanderehetEVRM),zijnzobelang-

rijkvoorNederlanddatdeEuropeserechtsordenaarhetoordeelvandeStaats-

commissieuitdrukkelijkevermeldingverdientnaastdeinternationalerechtsorde

inhetalgemeen.

Zoalsdetaakopdrachtvanartikel90Grondwetinzijnhuidigeversiebeoogtdat

deinternationaleordewordtgegrondvestophetrecht,zobeoogtdetoevoeging

vandeEuropeserechtsordedatditookgeldtvoordeEuropeseintegratie.

11.2.5 Opneming van een ‘Europa’-bepaling?

DeStaatscommissieheeftookoverwogenombijwijzevan‘Europa-bepaling’in

deGrondweteenverwijzingoptenemennaarde‘EuropeseUnie’.

199 Zieparagraaf11.2.3.

109

TeneersteheeftdeStaatscommissieoverwogenhetlidmaatschapvande

EuropeseUnieoptenemenineenalgemenebepaling,zoalszijdieheeft

voorgesteldinhoofdstuk4.HetgrotebelangvanhetEU-rechtvoordeNeder-

landserechtsorde,dehistorischebetrokkenheidvanNederlandbijdeEUenhet

groteNederlandsebelangbijdeEuropeseeenheidzijnhiervoorargumenten.

DeStaatscommissieisgeenvoorstandervanopnemingvanhetlidmaatschapvan

deEuropeseUnieindealgemenebepaling.Deredenisdatzijmetdedoorhaar

voorgesteldealgemenebepalingbeoogtfundamenteleconstitutionelebeginse-

lenindeGrondwetvastteleggen.HetlidmaatschapvandeEuropeseUnieis

geenfundamenteelconstitutioneelbeginselenpastdaaromnietindealgemene

bepaling.

Eenalternatiefbestaatindeopnemingvaneenafzonderlijkebepalingofeen

aparthoofdstukoverdeEuropeseUnie,zoalsbestaatinenkeleandereEU-lidsta-

ten.200OokdaarvoorzietdeStaatscommissieinmeerderheidonvoldoende

aanleiding.Dezeledenwijzenophetvolgende.

VoorsommigevandieEU-lidstatengeldtdatvoorhandelenbinnendecontextvan

deEuropeseUniedeverdelingvanbevoegdhedenvandeconstitutioneleorganen

andersisdanvoorhandeleninhetzuivernationalekader.DatisindeNederlandse

contextniethetgeval.Dealgemeneconstitutioneleregelsenbeginselenbetref-

fendedeverhoudingtussenderegeringenhetparlementzijnookvantoepassing

ophetoverheidsoptredeninEuropeesverband,ookaliseenverschuivingwaarte

nemenindefeitelijkerelatieenkrachtsverhoudingentussendeconstitutionele

instellingenonderinvloedvandeintegratieinhetkadervandeEU.

SommigeanderelandenkenneneenaparteEuropa-bepalingofeenapart

Europa-hoofdstukindegrondwetalseenwaarborgvandeverdelingvanbevoegd-

hedentussenverschillendeoverheden(eventueelmeteenpraktischeaanpassing

methetoogopdepraktischeuitwerkingdaarvan),zoalshetgevalisvoorde

verdelingvanbevoegdhedentussenBundenLänderinDuitsland.Eendergelijke

waarborgligtwatbetreftfundamenteleconstitutionelebeginselenbesloteninde

doordeStaatscommissievoorgesteldealgemenebepaling,diederegeringc.q.

overheidookinachtmoetnemenbijdetoepassingvanartikel90Grondwet.

IndeopvattingvandemeerderheidvandeStaatscommissiekunnenbovendien

eventueleaanvullenderegelsoverdeverhoudingregeringenparlement,zoals

terzakevaninformatieplichten,behandelingsvoorbehouden,eninstemmingsei-

sen,bijgewonewetgeregeldworden.Dezeregelsvergendusgeengrondwets-

wijziging.OokoverigeEuropeseaangelegenheden,zoalsdevoordrachtdoor

200 Ziebijvoorbeeldartikel88-1e.v.Fransegrondwet,artikel23Duitsegrondwetenartikel23ae.v.

Oostenrijksegrondwet.

110

NederlandvankandidatenvoordeEuropeserechterlijkeinstantiesofdeEuro-

peseCommissie,kandewetgeverregelen.

BovendienzoudoorvaststellingvaneenspecifiekeverwijzingnaardeEuropese

Uniedevraagrijzen,waaromdeGrondwetdezeorganisatiewel,enandere

internationaleorganisatiesnietnoemt.Ditvraagtomeenwegingvanhet

constitutionelebelangvandiverseEuropeseeninternationaleorganisaties,zoals

deEuropeseUnie,deRaadvanEuropaendeVerenigdeNaties,voordeNeder-

landserechtsorde.DemeerderheidvandeStaatscommissieachteendergelijke

wegingnietgoedmogelijkenooknietzinvol.DedoordeStaatscommissie

voorgesteldeaanduiding‘internationaleenEuropeserechtsorde’inartikel90

Grondwet(zieparagraaf11.2.4)isruimgenoegomdezeorganisatiesteomvat-

ten,diedaaromnietmeerafzonderlijkmoetenwordengenoemd.

TotslotzoudeenkelevermeldingvanhetEU-lidmaatschapindeGrondwet

slechtseendeclaratoirefunctiehebbenengeennormatiefdoeldienen.Een

vermeldingvandeplichttotdebevorderingvandeontwikkelingvandeEuro-

peserechtsordeachtdemeerderheidvandeStaatscommissieeenmeerbeteke-

nisvollenormvooroverheidshandelen.

Eenvandeleden201isvanmeningdatweleenbepalingindeGrondwetmoet

wordenopgenomenoverhetlidmaatschapvandeEuropeseUnie.Zijsteltde

volgendebepalingvoor:

1.NederlandislidvandeEuropeseUnie,opgrondslagvaneninovereenstem-

mingmetdeverdrageninzakedeinrichtingenwerkingvandeUnie.

2.DewetregeltdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdegoede

werkingvandeUnie,inhetbijzonderbijdetotstandkomingvanwetgeving,

hetsluitenvanverdragenenhettoezichtopdeeerbiedigingvanhetbeginsel

vansubsidiariteit.

DitlidlichtdittoeindebijlageId.

201 HetlidOverkleeft-Verburg.

111

12 Parlementaire betrokkenheid

12.1 Inleiding

DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdzichtebuigenoverdeinvloed

vandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde,endevraagofhet

grondwettelijkekaderterzakenogadequaatis.IndatverbandgaatdeStaats-

commissieinopenigeaspectenvandemocratischelegitimeringvaninternatio-

nalerechtsregels.AanleidinghiervoorisookdevraagvandeTweedeKamer–bij

motietijdensdebehandelingvanhetinitiatiefvoorstel-VanderStaaij–ofde

Staatscommissiezichkanbuigenoverdehuidigeinterpretatieentoepassingvan

artikel91,lid3,Grondwet.DeKamerwilbijdegoedkeuringvanverdragen

scherpervoorogenkrijgenhoezijmoetvaststellenofeenverdragverenigbaaris

metdeGrondwetenofvoorgoedkeuringaldannieteentweederdemeerder-

heidnoodzakelijkis.

DeStaatscommissiegaateerstinopdeprocedurevandegoedkeuringvan

verdragen(artikel91,lid1,Grondwet),enopmogelijkhedentotvergrotingvan

deparlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties.

VervolgenssteltdeStaatscommissieartikel91,lid3,Grondwet,aandeorde.

DaarbijonderscheidtdeStaatscommissieeenmaterieelaspecteneenprocedu-

reelaspect.Bijdebehandelingvanhetprocedureleaspectkomtookhet

voorstel-VanderStaaijaandeorde.202

12.2 Goedkeuringvanverdragen(artikel91,lid1,Grondwet)

12.2.1 Inleiding

Inverbandmetdeparlementairebetrokkenheidbijdebindingaaninternationale

regelsbezietdeStaatscommissieeerstdeprocedurevandegoedkeuringvan

verdragen.Daarbijisondermeerdevraagoferaanleidingbestaatvooreen

grondwetswijzigingopdatterrein.

12.2.2 Parlementaire goedkeuring

Artikel91,lid1,Grondwetluidtalsvolgt:

202 Indithoofdstukstaatartikel91Grondwetderhalvecentraal.Erzijopgewezendateenminderheid

vandeStaatscommissievoorsteltomeennieuweerstelidtoetevoegen–ondervernummeringvan

dehuidigeleden–aanartikel91Grondwet;zieparagraaf11.2.3.Ditblijftindezeparagraafverder

onbesproken.

112

HetKoninkrijkwordtnietaanverdragengebondenendezewordenniet

opgezegdzondervoorafgaandegoedkeuringvandeStaten-Generaal.Dewet

bepaaltdegevallenwaaringeengoedkeuringisvereist.

Dezebepalingbetekentnietdatdekamerssteedsberaadslagenenbesluiten

overdeverdragenwaaraanderegeringhetKoninkrijkbindt.DeRijkswet

goedkeuringenbekendmakingverdragenbepaaltdatdekamersdegoedkeuring

ookstilzwijgendkunnenverlenen.203Ditishetgeval,indiennietbinnendertig

dagennaeendaartoestrekkendeoverleggingvaneenverdragaandeStaten-

Generaal,doorofnamenseenvandekamersofdoortenminsteeenvijfdevan

hetgrondwettelijkeaantalledenvaneenvandekamersdewenstekennen

wordtgegevendathetverdragaanuitdrukkelijkegoedkeuringzalworden

onderworpen.204DeRijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragensomt

bovendieneenreeksgevallenopwaaringeengoedkeuringisvereist.Ditisonder

meerhetgevalbijverdragenwaarvoordatbijwetisbepaald,zoalssommige

uitvoeringsverdragen.205Bijdeuitzonderingenopdeeisvanparlementaire

goedkeuringspeeltgeenrolofhetdesbetreffendeverdragookdeburgerskan

binden.

12.2.3 Advies Staatscommissie

Dedoorartikel91,lid1,Grondwetvoorgeschrevenvoorafgaandegoedkeuring

doordeStaten-Generaalverschaftdemocratischelegitimeringvoordebinding

vanhetKoninkrijkaaneenverdrag.

DeStaatscommissiemeentdatdeRijkswetgoedkeuringenbekendmaking

verdrageneentegroteuitzonderingmogelijkmaaktophetuitgangspuntvan

democratischelegitimeringvanbelangrijkeverdragen,doortoetestaandat

verdragendieeeniederverbindendebepalingenbevatten,ofdiebevoegdheden

aaninternationaleorganisatiesopdragendieburgersrechtstreeksbinden,

bindendwordenzonderparlementairegoedkeuring.Dergelijkeverdragen

kunnenleidentotdebeperkingvandeburgerlijkevrijhedendoordeoplegging

vanplichtenaanburgersendebeperkingvangrondrechten.Voorgebondenheid

aandezeverdragenzounaarhetoordeelvandeStaatscommissiealtijduitdruk-

kelijkegoedkeuringvandeStaten-Generaalvereistmoetenzijn.

203 Artikel3Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.

204 Artikel5Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.

205 Artikel7Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.

113

DeStaatscommissiegeeftinoverwegingdeRijkswetgoedkeuringenbekend-

makingverdragenindezezinaantepassen,zodatdedemocratischelegitimering

vaneeniederverbindendebepalingenisgewaarborgd.Erisophethierbesproken

puntdangeennoodzaakdeGrondwettewijzigen.

12.3 Parlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationale

organisaties

12.3.1 Inleiding

Behalvedezojuistbesprokenkwestievanparlementairebetrokkenheidbij

verdragenisookdiebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties

vanbelang.Dergelijkebesluitenhebbenimmers–voorzoverhetdewerkingvan

deartikelen93en94Grondwetbetreft–eenzelfdeinvloedopdenationale

rechtsordealsverdragen.Opgrondvanartikel94Grondwetdienennationale

wettelijkevoorschriftenbuitentoepassingtewordengelatenindiendetoepas-

singnietverenigbaarismeteeniederverbindendebepalingenvanbesluitenvan

volkenrechtelijkeorganisaties.

12.3.2 Stand van zaken

Erbestaangeengrondwettelijkebepalingenbetreffendedegoedkeuringvan

(ontwerp)besluitenvaninternationaleorganisatiesdoordeStaten-Generaal.De

betrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdetotstandkomingvanbesluitenvan

internationaleorganisatieskrijgtgestaltedoorgebruikmakingvandegewone

controlebevoegdheden,diedekamersjegensderegeringuitoefenen.Opdie

manierkunnendekamersinvloeduitoefenenopdeinbrengvanNederlandinde

besluitvormingvaninternationaleorganisaties.206

Welisenigemalenindegoedkeuringswetbijeenverdragbepaalddatinstem-

mingvandeStaten-Generaalisvereistvoordatdevertegenwoordigervanhet

Koninkrijkzijnmedewerkingkanverlenenaandetotstandkomingvaneen

ontwerp-besluitvaneeninternationaleorganisatie.Ditgebeurdeindegoedkeu-

ringswetvandeSchengenUitvoeringsovereenkomst,hetVerdragvanPrümenin

deVerdragenvanMaastricht,Amsterdam,NiceenLissabontotwijzigingvande

oprichtingsverdragenvandeE(E)GenEU.

Verderisderolvanvertegenwoordigendeorganenbijinternationalebesluitvor-

mingdoorgaansbeperkt.Slechtsbijhogeuitzonderingkenneninternationale

organisatieseen‘internationale’volksvertegenwoordiging.Nationaleparlementen

206 Eenvoorbeeldisdemotie-Bergc.s.uit1967,diesteltdatderegeringaltijdhetparlementmoet

raadplegenvoorafgaandaanhetinnemenindeRaadvanstandpuntenomtrent‘communautairerege-

lingentenaanzienvandeomvangenverdelingvandebelastingdruk’;BijlageHandelingenII1966/67,

8556,nr.8.

114

wordenzeldendirectbetrokkenbijdeinternationalebesluitvorming.Eenuitzon-

deringishetzogenoemdeBarroso-initiatiefopgrondwaarvandeEuropese

Commissievoorgenomenwetgevingsvoorstellenaandenationaleparlementen

zendtomhunreactiesintebrengen.Nationaleparlementenkunnenkenbaar

makendatzijeenvoorstelinstrijdachtenmetdesubsidiariteitseisvanhetVerdrag.

SindsdeinwerkingtredingvanhetVerdragvanLissabonvoorziethetEU-Verdrag

erindatwanneernationaleparlementenkenbaarmakendatzijeenwetgevings-

voorstelinstrijdachtenmetdesubsidiariteitseisvanhetVerdrag,hetvoorstel

–afhankelijkvanhetaantalparlementendatbezwarenkenbaarmaakt–moet

wordenheroverwogen.TevensisinhetVerdragdemogelijkheidgeschapendat

eennationaalparlementeenbeweerdeinbreukophetsubsidiariteitsbeginselter

beoordelingvoorlegtaanhetHofvanJustitie.InNederlandbestaathetvoorne-

menditdoor(juridischderegeringnietbindende)motiesvormtegeven.207

12.3.3 Advies Staatscommissie

DeStaatscommissiemeentdatdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijde

besluitvormingvaninternationaleorganisatiesmoetwordengeïntensiveerd.

Daarvooriseengrondwetswijzigingechternietnodig.

Hethuidigeconstitutionelekaderbiedtdekamers,naarhetoordeelvande

Staatscommissie,voldoendemogelijkhedenomhuninvloedopdeNederlandse

inbrengindeinternationalebesluitvormingtevergroten.Welzoudenzijdaarvan

intensievergebruikkunnenmaken.Eengrotereparlementairebetrokkenheidis

vooralgewenstbijbesluitenvaninternationaleorganisatiesdie,alszijop

nationaalniveauzoudenwordengenomen,totdebevoegdheidvandewetgever

informelezinzoudenbehoren.

Daarbijverdientaandachtdat,geletophetbelangvanbepaaldeinternationale

besluitvormingendeaardeninrichtingvandeinternationalebesluitvormings-

procedure,hetmogelijkisomindegoedkeuringswetbijeenverdragvoorwaar-

denoptenemenoverdeinformatievoorzieningdoorderegeringaandekamers,

demogelijkhedentotvoorafgaandoverlegenparlementaireinstemming.

207 KamerstukkenII2009/10,30593,nr.4enKamerstukkenI2009/10,30953,nr.K.

115

12.4 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetmateriëleaspect

12.4.1 Inleiding

MedenaaraanleidingvanhetdoordeMinistervanBinnenlandseZakenen

KoninkrijksrelatiesdoorgeleideverzoekvandeTweedeKamerterzake–naar

aanleidingvanhetdebatinzakehetvoorstel-VanderStaaij208–heeftdeStaats-

commissiezichgebogenoverdeproblematiekdieartikel91,lid3,Grondwet

heeftopgeroepen.

Artikel91,lid3,Grondwetbepaalt:

IndieneenverdragbepalingenbevatwelkeafwijkenvandeGrondwetdanwel

totzodanigafwijkennoodzaken,kunnendekamersdegoedkeuringalleen

verlenenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.

Debijzonderemeerderheidvantweederdenkanookvereistzijnvoorde

opdracht,bijofkrachtensverdrag,vanbevoegdhedenaanvolkenrechtelijke

organisaties.Eendergelijkeopdrachtvanbevoegdheidismogelijkkrachtens

artikel92Grondwet:

Metinachtneming,zonodig,vanhetbepaaldeinartikel91,derdelid,kunnen

bijofkrachtensverdragaanvolkenrechtelijkeorganisatiesbevoegdhedentot

wetgeving,bestuurenrechtspraakwordenopgedragen.

Deprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetissindsdeoorspronkelijkevaststel-

lingin1953metenigeregelmaataandeordegeweest,maarzeldengevolgd.209

DeStaatscommissieonderscheidtindeproblematiekronddetoepassingvan

artikel91,lid3,Grondweteeninhoudelijkeneenprocedureelaspect.Het

inhoudelijkeaspectkomtindezeparagraafaandeorde;hetprocedureleaspect

inparagraaf12.5.

VoorafmerktdeStaatscommissieopdatderegelingvanartikel91,lid3,Grond-

weteenbijzondereis.InnagenoegallelidstatenvandeEuropeseUniekunnen

verdragendieafwijkenvandegrondwet,nietwordengeslotenalvorensde

grondwetisgewijzigdinovereenstemmingmetdedaartoevoorgeschreven

208 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.

209 Ziehetonderzoek‘DeconstitutionelebepalingenoververdragendievandeGrondwetafwijkenende

opdrachtvanbevoegdheidaaninternationaleorganisaties’,KamerstukkenII2002/03,27484(R1669),

nr.289,p.4en14-15.

116

procedure.InveellidstatenvandeEuropeseUnieisbovendienvoordesluiting

vandeverdragenwaarbijbevoegdhedenwordenovergedragenaaninternatio-

naleorganisaties,ofvoor(bepaalde)verdragenbetreffendedeEuropeseUnie

eenbijzondereprocedurevoorgeschreven.Daarbijisvaakeenbijzondere

meerderheidinhetparlementvereistbijdeaannemingvandegoedkeuringswet,

terwijlsomsvoorgeschrevenisdatdeprocedurevangrondwetswijzigingwordt

gevolgd.210

12.4.2 Context en stand van zaken

Zoalsbovenopgemerkt,volgendekamersdeprocedurevanartikel91,lid3,

Grondwetzelden.Daarvoorzijnverschillende,samenhangendeoorzakenaante

wijzen.

TeneersteleggenderegeringendeRaadvanStateartikel91,lid3,Grondwet

restrictiefuit.Zijachtendebijzondereprocedurealleenvantoepassingalsde

verdragsbepalingeninkwestieafwijkenvanéénofmeerconcretegrondwets-

bepalingen.Detoepassingvanartikel91,lid3,Grondwetzouteruimente

onbepaaldworden,alshetookwordttoegepastopeenverdragdatafwijktvan

degeest,strekkingofsystematiekvandeGrondwetofdaaraantengrondslag

liggendebeginselen.Welmoeten,aldusderegeringendeRaadvanState,bijhet

onderzoeknaardeinhoudvaneenconcretegrondwetsbepalingdedaaraanten

grondslagliggendeuitgangspuntenenstrekkingmedeinaanmerkingworden

genomen.211

DaarbijkomtdatdeGrondwetopditmomentgeenbepalingenkentdiede

‘groteconcepten’waarophetstaatsbestelberusttotuitdrukkingbrengt,zoals

‘soevereiniteit’.Daardoorwordtmindersnelaangenomendateenverdrag

afwijktvandeGrondwet,danhetgevalzouzijnwanneerdiegroteconcepten

welindeGrondwetzoudenzijnopgenomen.

OokisvanbelangdatdeGrondwetthansgeenalgemenebepalingenkentdiede

grondslagenenbeginselenwaaropzijberust,totuitdrukkingbrengen.Welvalt

uitdegrondwetgeschiedenisafteleidendatvanafdeinvoeringvanhetvoor-

schriftvanartikel91,lid3,Grondwethetstandpuntisdateeninbreukop

kernbeginselenhetconstitutionelebestelaantastendusontoelaatbaaris.212

210 TotdelandenmeteenverzwaardeofgrondwetswijzigingsprocedurevoorgoedkeuringEU-wijzigings-

verdragenbehoren:Bulgarije,Duitsland,Denemarken(totaanhetVerdragvanLissaboneendieafweek

vandegrondwet(!)),Finland,Griekenland(nietvooralleEU-verdragen;welvoortoetreding),Ierland,

Letland,Luxemburg,Oostenrijk,Spanje,Tsjechië,Polen,Roemenië,Slowakije,SloveniëenZweden.

211 KamerstukkenII1999/2000,26800VInr.A,p.6.

212 HandelingenI1952/53,496,480en484.Inafwijkingvanhetvastestandpuntomtrentderestrictieve

uitlegvanartikel91,lid3,GrondwetheeftookdeRaadvanStateditstandpuntingenomen,Kamer-

117

Bijgebrekevaneenalgemenebepalingwaarindekernbeginselenuitdrukkelijk

zijnopgenomen,zalwaarschijnlijkechtermindersnelwordenaangenomendat

eenverdragafwijktvandeGrondwet,danhetgevalzouzijnalseendergelijke

bepalingwelindeGrondwetisopgenomen.

VerderwordtvaakaangenomendatvelevandebepalingenvandeGrondwet

uitsluitendzienopdenationalerechtssfeerendenationaleconstitutionele

verhoudingen.Daaraanwordtdeconclusieverbondendateenverdragin

beginselnietvandezebepalingenkanafwijkenoftotafwijkenkannopen.213

Wanneerbijvoorbeeldeenrechtsprekendebevoegdheidbijverdragwordt

opgedragenaaneeninternationaalorgaan,isditnietstrijdigmetvoorschriften

diederechtsprekendebevoegdheidaannationaleorganentoedelen.De

nationalebepalingenbetreffenimmersuitsluitenddenationalerechtssfeeren

nietdeinternationalerechtsprekendebevoegdheid.

Deengeuitlegvanartikel91,lid3,Grondwetbiedthetvoordeelvanduidelijkheid,

maarbrengtmeedatdeeisvaneentweederdemeerderheidnietgeldtvoor

verdragendienietinstrijdzijnmetconcretebepalingenvandeGrondwet,maardie

niettemingrotegevolgenvoordenationalerechtsordehebben.Voordergelijke

verdragenvolstaatdedemocratischelegitimeringvaneengewonemeerderheidvan

devolksvertegenwoordiging,zelfsalshetverdrageenverregaandeeningrijpende

opdrachtenoverdrachtvanbevoegdhedenmogelijkmaakt.Zoisbijgeenvande

(wijzigings-)verdragenbetreffendedeEuropeseUniedeprocedurevanartikel91,

lid3,Grondwetgevolgd.Bijminderbelangwekkendeverdragendieafwijkenvande

lettervandeGrondwetisweleenmeerderheidvantweederdenvereist.214

12.4.3 Adviezen van de Staatscommissie binnen het huidige grondwette-

lijke kader van artikel 91, lid 3, Grondwet

DeStaatscommissiemeentdatdesluitingvaneenverdragdatstrijdigismetde

kernbeginselenvandedemocratischerechtsstaatzoalszijdezeheeftgeformuleerd

inhaarvoorstelvooreenalgemenebepaling(ziehoofdstuk4),altijdongeoorloofd

is,ookalsnietvanenigeconcretegrondwetsbepalingwordtafgeweken.Ditis–zo-

alszojuistvermeld(paragraaf12.4.2)–eenstandpuntdatvanafdeinvoeringvan

hetvoorschriftvanartikel91,lid3,Grondwetisgehuldigd.

stukkenII1999/2000,26800VInr.A,p.6.

213 J.W.A.Fleuren,VerdragendieafwijkenvandeNederlandseGrondwet,in:Vandeconstitutieafwij-

kendeverdragen,PublicatiesvandeStaatsrechtkringnr.20,Kluwer2002,p.52-53.

214 Ditwasdestrekkingvandemotie-Jurgensc.s.van18december2001,KamerstukkenI2001/02,27484,

nr.174(ooklosgepubliceerdonder237c,nr.174).

118

DeStaatscommissieisvoortsvanoordeeldatdevraagofersprakeisvanafwijken

vandeGrondwet,tijdensdegoedkeuringsprocedurevanverdrageninvoorkomen-

degevallenmeerdiepgaandaandeordemoetkomendannuvaakhetgevalis.

DeStaatscommissiemeentdatdehuidige,engeuitlegvanartikel91,lid3,

Grondwetnietdeenigemogelijkeenevenmindemeestwenselijkeuitlegis.De

Staatscommissieisunaniemvanmeningdateenruimereuitlegentoepassingvan

artikel91,lid3,Grondwetwenselijkismethetoogopversterkingvanhet

normatievekaraktervandeGrondwet,alsookdeconstitutionelelegitimiteitvan

hetNederlandsbuitenlandsbeleidenNederlandsedeelnameininternationale

samenwerkingsverbanden.Verdragendieafwijkenvanconcretebepalingenvan

deGrondwetófvandedaaraantengrondslagliggendebeginselen,vereiseneen

sterkeredangewonedemocratischelegitimering.Zijmoetendaarommeteen

meerderheidvantweederdenwordengoedgekeurd.Hetisaanderegeringen

deStaten-Generaalomhiervooroppassendewijzezorgtedragen.Hiervooris

geengrondwetswijzigingvereist.

OpmerkingverdienthierbijdatalsdegrondwetgeverdedoordeStaatscommissie

voorgesteldealgemenebepaling(ziehoofdstuk4)invoert,ereerderzichtbaar

sprakekanzijnvaneenverdragdatafwijktvandeGrondwet.

12.4.4 Denkrichtingen over aanvulling van de Grondwet

EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdateraanleidingiseenstap

verdertegaanenachtgrondwetswijzigingwenselijk.Naasteenbepaling

omtrentverdragendieafwijkenvandeGrondwetwenstdezemeerderheidte

waarborgendatvooronslandenhetconstitutionelebestelbelangrijkeverdra-

genopeenruimeparlementair-democratischelegitimeringkunnenrekenen,ook

alszijnietvandeGrondwetafwijken.

DebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissievolstaatinditstadiummethet

aangevenvandenkrichtingendiedegrondwetgeverbijeengrondwetswijziging

terzakekanvolgen.

Devoorgesteldewijzigingkandaarinwordengezochtdathetvereistevoor

goedkeuringmetgekwalificeerdemeerderheidwordtverduidelijktenineen

groteraantalgevallenwordttoegepast.Eendergelijkewijzigingkanbijdragen

aandeduidelijkheidvandeGrondwet(enaaneenmeereenduidigeinterpretatie

ervanindepraktijk)enkandenormatievekrachtvandeGrondwetversterken.

Dezeverduidelijkingenverbredingvanhetvereistevangoedkeuringmeteen

versterktemeerderheidkanopverschillendewijzenvormkrijgen.Daarbijmoet

onderscheidenwordentussenformeleenmateriëlecriteria.Bijformelecriteria

119

gaathetomcriteriadiedetoepassingvandegekwalificeerdemeerderheidvan

eenmeeruiterlijkkenmerklatenafhangen;bijmateriëlecriteriagaathetomeen

kwalitatiefkenmerk.

Formele criteria

Erzijnverschillendeformelecriteriadenkbaar.Eenmeerformeeldanmaterieel

criteriumis:verdragendiebevoegdhedenopdragenaanvolkenrechtelijke

organisatiesdiedoordeGrondwetaanderegering,deStaten-Generaalofde

rechterlijkemachtzijntoegekend.Eenandermeerformeelcriteriumis‘verdra-

gentotwijzigingvandeverdragenwaaropdeEuropeseUnieisgegrondvest’,

zoalshetKamerlidVanderStaaijheeftvoorgesteld.215

Formelecriteriahebbenhetvoordeelvaneenduidigetoepasbaarheid.Erhoeft–

afhankelijkvanhetspecifiekeformelecriterium–mindertwijfelovertebestaan

wanneerdebijzonderegoedkeuringsproceduremoetwordentoegepast.

Hetnadeelisechterdathetnieteenvoudigisomeenformeelcriteriumtevinden

dateeninalleopzichtenbevredigendeschiftingaanbrengttussenverdragen

waarvoorhetwenselijkisomeenversterktemeerderheidteeisen,enverdragen

waarvoorditnietnodigis.

ZoishetcriteriumofsprakeisvanopdrachtvanbevoegdhedendiedeGrondwet

aanregering,Staten-Generaalenrechtertoekent,mogelijktebeperkt.Buitendit

criteriumvallen,bijvoorbeeld,verdragenwaarbijdezeggenschapvanNederland

alslidstaatvandeEuropeseUnieaanmerkelijkwordtbeperktbijvoorbeelddoor

wijzigingvandestemverhoudingenindeRaad,hetlidmaatschapvandeCommis-

sieenhetHof,ofhetuitsluitendbezigenvandeunanimiteitsregel.

Hetcriteriumvanhetvoorstel-VanderStaaij–eenverdragtotwijzigingvande

verdragenwaaropdeEuropeseUnieisgegrondvest–ismogelijkzowelteruim

alstebeperkt.Hoewelergeenhistorischvoorbeeldbestaatvaneenonbelang-

rijkewijzigingvandeUnieverdragen,enhetgeziendecomplexiteitvanverdrags-

wijziging(dieinstemmingvanallezevenentwintiglidstatenvergtvolgensde

nationaleprocedures)moeilijkaannemelijkisdaterzichooitonbelangrijke

wijzigingenvandeoprichtingsverdragenvoordoen,ishettheoretischniet

uitgeslotendatzichminderbelangrijkewijzigingenvoordoen.Inditopzichtis

hetcriteriumteruim.Hetisechtertebeperkt,indiezindatookandereverdra-

gendandietotwijzigingvandeoprichtingsverdragenvandeEuropeseUnie,

belangrijkegevolgenhebbenofkunnenhebbenvoordenationalerechtsordeen

deNederlandseburger.216

215 KamerstukkenII2006/07,30874(R1818),nr.2.

216 DitlaatstelaatoverigensdemogelijkheidonverletdatvoorEU-verdrageneenaparteprocedurewordt

gevolgd,zoalsinvelelidstatenhetgevalis.

120

Materiële criteria

Eenanderedenkrichtingisomeenmeermaterieelcriteriumtekiezenomte

bepalenofeenmeerderheidvantweederdenvanhetaantaluitgebrachte

stemmenvanbeidekamersisvereist.Hierbijvalttedenkenaanverdragendie

‘wezenlijkebevoegdhedenopdragenaaninternationaleorganisaties’,die

‘wezenlijkeconstitutionelegevolgenhebben’,die‘belangrijkegevolgenhebben

voordenationaleconstitutioneleorde’,die‘belangrijkegevolgenhebbenvoor

debevoegdhedenvanenverhoudingentussendestaatsinstellingen’,ofdie

‘aanzienlijkegevolgenhebbenvoorderechtenenplichtenvandeburger’.

Hetvoordeelvaneendergelijkmaterieelcriteriumisdathetantwoordopdevraag

ofeenverdragmeteentweederdemeerderheidvanhetaantaluitgebrachte

stemmenwordtgoedgekeurdmeerafhankelijkisvandegevolgendiehetverdrag

heeftofkanhebbenvoordeNederlandserechtsorde.Eennadeelisechterdathetbij

materiëlecriteriainhetalgemeenmoeilijkerisvasttestellenofdaaraanvoldaanis.

Zijhebbeneensterknormatiefelement.Devraagofiets‘wezenlijk’,‘belangrijk’,of

‘aanzienlijk’is,vergteenwaardeoordeelvangevaltotgeval.Eenmaterieelcriterium

geeftdanooknieteenonmiddellijkantwoordopdevraagofeenverdragaldan

nietmeteentweederdemeerderheidmoetwordengoedgekeurd.

Overwegingen

DeStaatscommissieconstateertdataanbeidetypencriteriavoor-ennadelenzijn

verbonden.BinnendebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissiebestaat

geenuitgesprokenvoorkeurvooreenvandehierbovengenoemdemogelijkhe-

den.Sommigeledenhebbeneenvoorkeurvooreenmaterieelcriterium,terwijl

andereledeneenzekerevoorkeurhebbenvooreenformeelcriteriumofeen

combinatievaneenmaterieelcriteriummeteenformeelcriterium.Zoachtenzij

denkbaardatnaasteenmaterieelcriteriumvoorverdrageninhetalgemeen,er

eenbijzondereprocedurewordtgevolgdterzakevandeEU-Verdragen.

DezemeerderheidvandeStaatscommissiebeperktzichwatdeverdereuitwer-

kingbetrefttotdeopmerkingdateenmaterieelofformeelcriteriumzijnplaats

kankrijgennaasthethuidigederdelidvanartikel91Grondwet.Ditvergtde

invoegingvaneennieuwlidnahethuidigederdelidmetdevolgendestructuur:

‘De kamers kunnen de goedkeuring van een verdrag dat [materieel/ formeel

criterium] alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrach-

te stemmen.’

121

Tevensmoetdaninhethuidigeartikel92Grondwetdewoorden‘envierde’

wordeningevoegdnahetwoord‘derde’.

Motivering opvatting minderheid

Eenminderheidmeentdateropditmomentgeenaanleidingisomartikel91

Grondwettewijzigenophethierbesprokenpunt,omdateenruimereinterpreta-

tievanartikel91,lid3,Grondwet–zoalshiervoorinparagraaf12.4.3doorde

Staatscommissiegeadviseerd–vooralsnogvoldoendesoelaasbiedt.217Zijisdeze

meningtemeertoegedaan,nudemeerderheidvandeStaatscommissiegeen

concretetekstvoorstellen,maarslechtsenigesuggestiesdoet,waarvandeconcre-

tiseringineentekstvoorstelnaarhetoordeelvandeminderheidopgrote

problemenkanstuiten.

12.5 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetprocedureleaspect

12.5.1 Inleiding

ZoalsdeStaatscommissiehiervoorinparagraaf12.4.1heeftopgemerkt,onder-

scheidtzijbijdeproblematiekdieartikel91,lid3,Grondwetoproepttwee

aspecten.Indevorigeparagraafishetmateriëleaspectaandeordegeweest.In

dezeparagraafgaatdeStaatscommissieinophetprocedureleaspect.

Artikel91,lid3,Grondwetbepaalt:

IndieneenverdragbepalingenbevatwelkeafwijkenvandeGrondwetdanwel

totzodanigafwijkennoodzaken,kunnendekamersdegoedkeuringalleen

verlenenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.

12.5.2 Kritiek op de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet

Deprocedureronddetoepassingvanartikel91,lid3,Grondwetondervindt

kritiek.218

Eeneerstepuntvankritiekbetrefthetfeitdathetmogelijkisdatdeoordelen

vanderegeringenvanbeidekamersuiteenlopenoverdevraagofdeprocedure

vanartikel91,lid3,Grondwetmoetwordengevolgd,endatvoordiesituatieniet

ineenregelingisvoorzien.

217 DeledenKortmann,DeLangeenThomassen.

218 Zieondermeerdemotie-Jurgensc.s.van18december2001,KamerstukkenI2001/02,27484,nr.174

(ooklosgepubliceerdonder237c,nr.174).

122

Ditkanerbijvoorbeeldtoeleidendatindeenekamereentweederdemeerderheid

vanhetaantaluitgebrachtestemmenwordtvereist,terwijlindeanderekamerhet

verdragmetgewonemeerderheidwordtgoedgekeurd.219

Eenanderpuntvankritiekheeftbetrekkingophetfeitdateengewonemeerder-

heidbeslistofartikel91,lid3,Grondwetvantoepassingis.Wanneerisbeslotendat

eenverdragafwijktvandeGrondwetoftotzodanigafwijkennoodzaakt,kaneen

minderheidvaneenderdevandekamerledendiehunstemuitbrengen,de

goedkeuringvanhetdesbetreffendeverdragvoorkomen.Ditiseennoodzakelijk

gevolgvandeeisvaneengekwalificeerdemeerderheid.Hetisechtereengewone

meerderheiddiebeslistoverdevraagofsprakeisvanafwijkingvandeGrondwet

endaarmeeoverdetoepasselijkheidvandeprocedure.220Daarmeekan–zoluidt

dekritiekdan–eengewonemeerderheidvoorkomendatdedesbetreffende

minderheidgoedkeuringvaneenverdragverhindertmetgebruikmakingvanhaar

grondwettelijkebevoegdheiddaartoe.Dezebevoegdheidbestaatingevaldat

verdragafwijktoftotafwijkingnooptvandeGrondwetendusdeprocedurevan

artikel91,lid3,Grondwetzoumoetenwordengevolgd.

DeStaatscommissiehechteraanoptemerkendatzijvindtdathetinderedeligt

datvoordebeslissingófdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetgevolgd

moetworden,deeisvaneengewonemeerderheidgeldt.Dezeeisgeldtookvoor

andere,vergelijkbarebeslissingen,waaronderdebeslissingofeenvoorgesteld

wettelijkvoorschriftinstrijdkomtmetdeGrondwet.DeStaatscommissiekanzich

daaromnietvindenindittweedepuntvankritiek.

12.5.3 Mogelijke oplossingen

Demogelijkheidbestaatdusdatderegeringenbeidekamersuiteenlopend

oordelenoverdevraagofdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetmoet

wordengevolgd.Hiervoorwordenweltweemogelijkeoplossingenaangedragen.

Eeneerstemogelijkeoplossingisomeenderdeinstantiebijwijzevanconstitutio-

nelearbitertelatenbeslissenoverhetaldannietafwijkenvandeGrondwet.Een

nadertebepalendeelvanelkderkamers,bijvoorbeeldeengewonemeerder-

heid,eenderdeofeenvijfde,kandanbevoegdwordengemaaktaandeze

instantiedevraagvoorteleggenofeenverdragafwijktofnoopttotafwijken

vandeGrondwet.

219 Vooreenoverzichtvanallemogelijkecombinatiesvanverschillendeoordelen,ziehetonderzoek

‘DeconstitutionelebepalingenoververdragendievandeGrondwetafwijkenendeopdrachtvan

bevoegdheidaaninternationaleorganisaties’;Kamerstukken2002/03,27484(R1669),nr.289,p.7-8.

220 Zieartikel67,lid2,Grondwet.

123

Eenanderemogelijkeoplossingisomdevraagofeenverdragafwijktvande

Grondwettelatenbeantwoordendoordeverenigdevergaderingvande

Staten-Generaal.Daarbijzoudanhetzijeengewonemeerderheidvanelkvande

kamers,hetzijeenderdevanhetgrondwettelijkaantalledenvanelkvande

kamersdezevraagnaardeverenigdevergaderingmogenverwijzen.Daarnazou

deverenigdevergaderingmeteengewonemeerderheidbeslissenofeenverdrag

afwijktvandeGrondwetofdaartoenoodzaakt.Degoedkeuringverloopt

vervolgensvolgenshetbestaandestelsel,zodat–bijeenbevestigendantwoord–

elkvandekamershetverdragmettweederdemeerderheidmoetgoedkeuren.

12.5.4 Advies van de Staatscommissie

Geletophetfunctionerenvandehuidigeprocedureendecomplexiteitvande

genoemdeoplossingen,adviseerteenmeerderheidvandeStaatscommissietot

handhavingvandebestaandeprocedure.Zijmeentdatonderdebestaande

proceduredekwestievanaldannietafwijkendiepgaandkanwordenonder-

zochtendatdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetindepraktijkgeen

groteproblemenoplevert.

Degenoemdeoplossingenbiedennaardemeningvandemeerderheidgeen

bruikbaaralternatief.Watbetreftdemogelijkheiddebeslissingbijdeverenigde

vergaderingvandeStaten-Generaalteleggen,merktdemeerderheidopdatdit

deverhoudingtussendekamerswezenlijkverandert.Eenbelangrijkgevolgvan

demogelijkheidvaneenprocedurebesluitvaneenkameromdebesluitvorming

bijdeverenigdevergaderingteleggen,isdatdekamerszohunbevoegdheidtot

zelfstandigbesluitenopditpuntverliezen.Bovendienzoudezeprocedure

aanleidingkunnenzijnvoortactischebesluitvorminginzakedeinschakelingvan

deverenigdevergadering.

EenminderheidvandeStaatscommissie221isvanmeningdathetdetaakvande

grondwetgeverisprocedureszodaniginterichtendatgeensituatiesmogelijk

zijnwaarinnietmeerisvasttestellenofdeStaten-Generaaleenvoorsteltot

goedkeuringvaneenverdragmetdejuistemeerderheidhebbenaangenomen.

Ditisdestebelangrijkerwaardeinternationalebetrekkingeninhetgedingzijn.

Deprocedureleproblematiekrondartikel91,lid3,Grondwetspeeltbovendienal

geruimetijd,komtregelmatiginparlementairedebattenaandeorde,vooralbij

degoedkeuringvanverdragentotvestigingvaninternationalegerechtenin

Nederland,enisnognietopgelost.

Indiendekamersuitvoeringgevenaanhetadviesartikel91,lid3,Grondwet,

ruimhartigertoetepassen,zal,zomeentdezeminderheid,hetaantalgevallen

221 DeledenBesselink,DeLange,OomenenDeVries.

124

toenemenwaarindekamersoverdetoepasselijkheidvandeproceduremoeten

besluiten.Daarmeeneemtookhetrisicotoevanonderlingtegengestelde

oordelendaarover.

Dezeminderheidadviseertdaaromdebeslissingsmachtoverdevraagofeen

verdragafwijktvandeGrondwet,neerteleggenbijdeverenigdevergadering

vandeStaten-Generaal,opvoorstelvaneenderkamersofvaneenderdevanhet

grondwettelijkeaantalledenvanelkderkamers.Eveneenskanwordenoverwo-

genomdegehelegoedkeuringinzo’ngevalbijdeverenigdevergaderingte

leggen.Daartoebestaatdemogelijkheidnuartikel91,lid1,Grondwetsinds1983

voorverdragsgoedkeuringnietmeerdewetsvormvoorschrijft.Dezeminderheid

realiseertzichdathetneerleggenvanbesluitvormingbijdeverenigdevergade-

ringdeverhoudingentussendekamerswijzigt.Evenzeeralsbijandereconstituti-

oneelgewichtigebesluitendiewordenvoorbehoudenaandeverenigdevergade-

ring,achtendedesbetreffendeledenditgerechtvaardigd.

125

13 Internationaal en Europees recht in de Nederlandse rechtsorde

13.1 Inleiding

Metbetrekkingtotartikel94GrondwetgaatdeStaatscommissieinopverschil-

lendeaspecten.Eenbelangrijke–inparagraaf13.2aandeordekomende-vraag

isofnaderevoorwaardenmoetenwordenverbondenaandevoorrangvanhet

internationalerechtophetnationalerechtopgrondvanartikel94Grondwet.In

hetbijzondergaatdeStaatscommissiedaarbijinopdedoorderegeringgestelde

vraagnaardewenselijkheidvanopnemingvaneenbepalingopgrondwaarvan

verdragsbepalingenenbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijd

zijnmetwezenlijkewaardenvandeNederlandseconstitutie,geenvoorrang

hebbenopnationaalrecht.Eenanderaspectbetreft–inverbandmetde

toegankelijkheidvandeGrondwet–devraagofverduidelijkingvandeartikelen

93en94Grondwetmogelijkis.DeStaatscommissiedoetindatkadereenvoorstel

(paragraaf13.3).TotslotgaatdeStaatscommissieinparagraaf13.4inopde

vraagofartikel94Grondwetzodanigaanpassingverdientdatrechterlijke

toetsingvanwettelijkevoorschriftenaanongeschreveninternationaalgewoon-

terechtmogelijkwordt.

13.2 Naderevoorwaardenvoordewerkingenvoorrangvanhet

internationalerecht(artikel94Grondwet)?

13.2.1 Inleiding

DeregeringheeftdeStaatscommissieverzochtintegaanopdewenselijkheid

vanopnemingvaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenen

besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijke

waardenvandeNederlandseconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaal

recht.222

13.2.2 Achtergrond en context van de vraag

Deachtergrondvandevraagvanderegeringisdatnaardehuidigestandvan

zakenopgrondvanartikel93Grondwetinternationalebepalingendieeenieder

kunnenverbinden,jegensparticulierenkunnenwerken.Bovendienmoetde

rechteropbasisvanartikel94Grondwetwettelijkevoorschriftenbuitentoepas-

singlatenindienhuntoepassingnietverenigbaarismeteeniederverbindende

bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.

Dezebepalingenluidenalsvolgt:

222 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.

126

Artikel93

Bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,

dienaarhuninhoudeeniederkunnenverbinden,hebbenverbindendekracht

nadatzijzijnbekendgemaakt.

Artikel94

BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeentoepas-

sing,indiendezetoepassingnietverenigbaarismeteeniederverbindende

bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.

Inprincipegeldtdevoorrangvaneeniederverbindendebepalingenookten

opzichtevanfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselen.223Daarbijzij

opgemerktdatkrachtensartikel93Grondweteeninternationalebepalingslechts

jegensburgerskanwerkennadatzijisbekendgemaakt.224Inzoverreishet

fundamentelerechtsbeginselvanderechtszekerheideenvoorwaardevoor

doorwerkingenvoorrangvaninternationaalrecht.

Hetgebeurtnietheelvaakdatderechtereenwettelijkvoorschriftbuiten

toepassinglaatwegensstrijdmeteeninternationalebepaling.225

Eenverklaringhiervoorisdatalbijdetotstandkomingvanverdragenwordtgelet

opdeovereenstemmingtussendeverdragenendegeldendewettelijkevoor-

schriften.Bovendienzalderechterwettelijkevoorschriftenenverdragzo

trachtenteinterpreterendatzijverenigbaarzijn.Ookisvanbelangdatvele

internationalebepalingennieteeniederverbindendzijnindezinvanartikel94

Grondwet.Daaromkanderechterdezenietmetvoorrangopwettelijkevoor-

schriftentoepassen.Dezenieteeniederverbindendebepalingenvergenveelal

uitwerkingdoordewetgeverenuitvoerendemacht,dieditmetinachtneming

vanfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenmoetendoen.

223 Sommigeschrijversmenendatgrondwetsbepalingenomgrondwetssystematischeredenenalleen

buitentoepassingkunnenwordengelatenalsdedesbetreffendeverdrageninovereenstemmingmet

artikel91,lid3,Grondwetzijngoedgekeurd.Andereschrijverszijnhetdaaromgrondwetshistorische

redenennietmeeeens.ZieterzakeL.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,Ontwikkelingenindeinternatio-

nalerechtsordeenNederlandsconstitutioneelrecht,Kluwer2009,p.52e.v.

224 Dezevoorwaardewerdin1953inhettoenmaligeartikel66Grondwetopgenomen:‘Dewetgeeft

regelsomtrentdebekendmakingvanovereenkomsten.Deovereenkomstenverbindeneenieder,

voorzoverzijzijnbekendgemaakt.’

225 L.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,OntwikkelingenindeinternationalerechtsordeenNederlandsconsti-

tutioneelrecht,Kluwer2009,p.52.

127

Watbetreftoplossingvanmogelijkestrijdigheidvaninternationalebepalingen

metnationaleconstitutioneleregelsenbeginselen,inhetbijzondergrondrech-

ten,steltdeStaatscommissievastdatdezeconstitutioneleregelsenbeginselen

vaak(ook)zijnneergelegdininternationalebronnen.Ingevalvaneenconflict

tusseneeninternationalebepalingenerzijdseneennationalefundamentele

constitutionelenormanderzijds,iserdaaromvaaktegelijksprakevaneen

conflicttussendieinternationalebepalingeneenandereinternationalenorm,

dieeengelijkwaardigeinhoudheeftalsdenationaleconstitutionelenorm.In

gevalvaneenbeweerdelijkconflicttussenverschillendenormenvaninternatio-

naleoorsprongtrachtderechterdeverschillendebepalingenzouitteleggendat

zijmetelkaarverenigbaarzijn.Indienditnietmogelijkiseneenconflicttussen

internationalebepalingenonderlingonontkoombaaris,isdeNederlandse

rechterbevoegdomhetconflictoptelossen.226Daarbijzalhijeerstbezienwelke

internationaleregelopgrondvandeinternationaleconflictregelsmoetvoor-

gaan.Gevendezeconflictregelsgeenuitsluitsel,danbepaaltderechterzelf

welkebepalingmoetwordentoegepastdoorovertegaantoteenbelangenaf-

weging.227Indiebelangenafweginghechtderechter-zoblijktuitdejurispru-

dentie-bijzonderbelangaanbeschermingvandegrondrechtenvandeburger.228

13.2.3 Overwegingen Staatscommissie

DeStaatscommissieoverweegtalsvolgtoverdevraagofhetgewenstisominde

Grondwetmetbetrekkingtotdedoorwerkingenvoorrangvanhetinternatio-

nalerechtindenationalerechtsordenaderevoorwaardenoptenemen.

DeStaatscommissieisunaniemvanoordeeldatindeeersteplaatsopinternatio-

naalniveaumoetwordenbevorderddatinternationalerechtsregelsinovereen-

stemmingzijnmetfundamenteleregelsenbeginselen.Hetbehoorttotdetaak

vanderegeringombijverdragsonderhandelingenenindebesluitvormingspro-

ceduresvaninternationaleorganeninsamenwerkingmetanderelandente

bevorderendatfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenworden

gerespecteerd.DeStaten-Generaalhebbendetaakbijdegoedkeuringvan

verdragenenbijdecontroleophethandelenvandeministersaandachtte

schenkenaandevraagofdezebeginseleninachtzijngenomen.Zijzoudenbij

twijfeloverdeverenigbaarheidvaneenverdragmetfundamenteleconstitutio-

nelebeginselengeengoedkeuringmoetenverlenen.

226 HR10november1989,NJ1991,248(Kruisraketten).

227 J.B.Mus,VerdragsconflictenvoordeNederlandserechter(dissertatie.UU),1996,p.85-128.

228 HR30maart1991,NJ1991,249(Short).

128

DeStaatscommissiesteltinditverbandnogvastdatdevastleggingindeGrond-

wetvanvoorwaardenvoordetoepassingenvoorrangvaninternationaalrechtin

denationalerechtsordenietkanwegnemendathetKoninkrijkvolkenrechtelijk

gehoudenkanzijninternationaleverplichtingennatekomen.Inhetgevaldathet

Koninkrijkeeninternationaleverplichtingnietnakomtomdatnakominginstrijd

zouzijnmetfundamenteleconstitutionelewaarden,kanditinbeginseltot

volkenrechtelijkeaansprakelijkheidleiden.Eenstaatmagzichnaaralgemeen

volkenrechtimmersinderegelnietberoepenopdebepalingenvanhetnationale

rechtterrechtvaardigingvannietnalevingvaneenverdrag.Ditlijdtuitzondering

indiendeinstemmingmetbindingaaneenverdraginstrijdwasmeteenfunda-

mentelebepalingvannationaalrechtbetreffendedebevoegdheidtothetsluiten

vanverdragenendezeaandewederpartijkenbaarwas.229

WatbetreftdeEuropeseUnieherinnertdeStaatscommissieeraandatkrachtens

hetEU-VerdragdeEuropeseUniederechtsplichtheeftdeconstitutionele

identiteitvandelidstatenteeerbiedigen.230

Hetbovenstaandeafwegende,isdehelftvandeStaatscommissie231vanoordeel

dathetnoodzakelijknochwenselijkisomaandevoorrangvaneenieder

verbindendebepalingenvaninternationaalrechtbinnendenationalerechtsorde

devoorwaardetestellendatdezeinovereenstemmingismetfundamentele

constitutionelebeginselen.

DezeledenwijzenookopdeindrukdiebijdeStaatscommissiebestaatdatde

rechtspraktijkeropisgerichtinternationaleverplichtingeninovereenstemming

metfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenuitteleggen.232

Zijvindenhetbelangrijkdatdevoorgesteldealgemenebepalingtoteerbiediging

vandeconstitutionelebeginselendietengrondslagliggenaandedemocratische

rechtsstaat,zoalsdoordeStaatscommissievoorgesteld,aleenbelangrijkerolkan

spelenbijdeafwegingdiederechtermoetmaken.Gelethieropheefteen

grondwettelijkebepalingdiezouvoorschrijvendateeniederverbindend

internationaalrechtalleenvoorrangheeft,indienhetmetfundamentele

constitutionelenormenverenigbaaris,volgensdezeledenweinigtoegevoegde

229 Artikelen27en46VerdragvanWeneninzakehetverdragenrecht.Ondermeerisomstredenwanneer

sprakeisvankenbaarheid.

230 Artikel4,lid2,EU:‘DeUnieeerbiedigtdegelijkheidvandelidstatenvoordeVerdragen,alsmedehun

nationaleidentiteitdiebeslotenligtinhunpolitiekeenconstitutionelebasisstructuren,waaronder

dievoorregionaalenlokaalzelfbestuur.Zijeerbiedigtdeessentiëlestaatsfuncties,metnamede

verdedigingvandeterritorialeintegriteitvandestaat,dehandhavingvandeopenbareordeende

beschermingvandenationaleveiligheid.Metnamedenationaleveiligheidblijftdeuitsluitende

verantwoordelijkheidvanelkelidstaat.’

231 DeledenGonçalves,Kortmann,DeLange,Overkleeft-VerburgenThomassen.

232 BijvoorbeeldRechtbank‘s-Gravenhage3februari2010,LJNBL1862(uitsluitingIraansestudenten),valt

aldustelezen.

129

waardeuithetoogpuntvanrechtsbescherming.

Tevensmenendezeledendateendergelijkevoorwaardeteveelnadrukzou

leggenopderolvanderechterindebeschermingvanconstitutionelebeginse-

len.Hoewelderechterdaarineenbelangrijkerolvervult,ishetvooraldetaak

vanderegeringendeStaten-Generaaltewaarborgendatbijdetotstandkoming

engoedkeuringvanverdragengrondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen

inachtwordengenomenendat,zonodig,wordtgewaarborgddatdeuitoefe-

ningvanbijverdragenopgedragenbevoegdhedenaandezerandvoorwaarden

voldoet.

DeanderehelftvandeStaatscommissie233meentdaarentegendathetwenselijk

enwaardevolisomaandevoorrangvanhetinternationalerechtdegrondwet-

telijkevoorwaardeteverbindendatdezeverenigbaarismetfundamentele

constitutionelebeginselen,buitendevoorwaardevanhetinartikel93Grondwet

beslotenliggendeaspectvanhetfundamentelerechtsbeginselvanrechtszeker-

heid.

Eenalgemenebepalingomtrenteerbiedigingvandeconstitutionelebeginselen

dietengrondslagliggenaandedemocratischerechtsstaat,garandeertvolgens

dezeledennietdatinternationalebepalingendaaropnooiteeninbreukzullen

maken.EvenminkunnenregeringenStaten-Generaalbijverdragsluitingaltijd

voorzienofdetoepassingvanhetverdragendeuitoefeningvandebevoegdheid

doororganenvaninternationaleorganisatiesopgronddaarvanimmerverenig-

baarzalzijnmetdegrondslagenvandeconstitutioneleorde.

Datdehuidigerechtspraktijkeropisgerichtinternationaleverplichtingenin

overeenstemmingmetfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenuitte

leggen,betekentvolgensdezeledennognietdateengrondwettelijkevoorwaar-

degeentoegevoegdewaardeheeft.OpnemingindeGrondwetvaneen

dergelijkevoorwaardegeefteenduidelijkerechtsbasisaanhetinderechtsprak-

tijkalbestaandestreven.Debeschermingvangrondrechtenenfundamentele

rechtsbeginselenkandaninvoorkomendegevallenwordengebaseerdopeen

grondwettelijkeregelenisminderafhankelijkvaneenrechterlijkebelangenaf-

wegingvangevaltotgeval.Voorzoverdehuidigepraktijknormenconflictennu

altengunstevandebeschermingvanfundamenteleconstitutioneleregelsen

beginselenlaatuitvallen,isdevoorgesteldeuitbreidingvanartikel94Grondwet

eenvastleggingvandezebelangrijkeconstitutionelepraktijk.

Dezeledenzienonderogendateenonverhooptbuitentoepassinglatenvaneen

internationalebepalingwegensstrijdmetfundamenteleconstitutioneleregels

totvolkenrechtelijkeaansprakelijkheidkanleiden.Ditisechterooknualhet

233 DeledenBesselink,Claes,Gerards,OomenenDeVries.

130

gevalwanneerfundamenteleconstitutioneleregelstevindenzijnininternatio-

naleverdragenenderechterhetontstaneconflictvanverdragsverplichtingen

oplostviadewegvanbelangenafweging.Eenvandetweeverdragsverplichtin-

genweegtdanzwaarder,endeanderekannietwordennagekomen.

DezeledenvandeStaatscommissiemenentenslottedateengrondwettelijke

voorwaardevoorvoorrangduidelijkmaaktdatNederlandbijzonderbelanghecht

aandenalevingvanfundamentelerechtenenbeginselen,dieookinternationaal

erkendzijn.Eendergelijkebepalingvormteensignaalaandeinternationale

partnersdathetKoninkrijkbinnendenationalerechtsordegeeneffectzal

kunnengevenaaninternationalevoorschriftenenbesluitendieinstrijdkomen

metfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselen.Eendergelijkebenade-

ringkanpositiefbijdragenaaninternationalebesluitvormingdiemetdezeregels

enbeginseleninovereenstemmingis.Alduskanzijookeenbijdrageleverenaan

hetprocesvanconstitutionaliseringvandeinternationalerechtsorde.

Dezeledenstellendaaromvooraanhethuidigeartikel94Grondweteentweede

lidtoetevoegenmetdevolgendetekst:

2.Bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisa-

tiesvindengeentoepassingindiendezetoepassingnietverenigbaarismet

artikel[dealgemenebepaling]vandeGrondwet.

13.3 Verduidelijkingvandeformuleringvandeartikelen93en94

Grondwet

13.3.1 Inleiding

TotdeopdrachtvandeStaatscommissiebehoortookadviseringovermogelijkhe-

dentotvergrotingvandetoegankelijkheidvandeGrondwetvoordeburger.Aan

ditonderwerpheeftdeStaatscommissieinhoofdstuk3afzonderlijkeaandacht

besteed.DeStaatscommissieheeftzichinhetkadervanhetonderhavige‘interna-

tionale’deelvandeopdrachtdevraaggesteldofwijzigingvandeformuleringvan

artikelen93en94Grondwetdetoegankelijkheidkanbevorderen.

13.3.2 Advies Staatscommissie

DeStaatscommissiesteltinhetkadervandebevorderingvandetoegankelijkheid

vandeGrondwetvoordeartikelen93en94Grondwetteverduidelijkendoor

achtereenvolgensdetermen‘eenieder[…]verbinden’en‘eeniederverbinden-

de’tevervangendoor‘rechtstreeks[…]werken’respectievelijk‘rechtstreeks

werkende’.234DaartoevoertdeStaatscommissiehetvolgendeaan.

234 Zievoordehuidigetekstparagraaf13.2.2.

131

Onder‘eeniederverbindende’bepalingenvanverdragenenbesluitenvan

volkenrechtelijkeorganisatieswordenverstaandeinternationalebepalingendie

verbindendekrachthebbenjegensburgers,enzichlenenvoorrechterlijke

toepassingjegensburgers.Hetmoetgaanombepalingendievoldoende

duidelijkzijnomdaaralsparticulierrechtenenplichtenaantekunnenontlenen.

Zijrichtenzichnietenkeltotdeorganenvandestaatenbehoevengeennadere

uitwerkingdoorwetgeverofbestuuromvoorrechterlijketoepassingvatbaarte

zijn.Zijzijnvandienaarddatdebepalingindenationalerechtsordezondermeer

alsobjectiefrechtkanfunctioneren.235

Bijdevervangingvandeuitdrukking‘eeniederverbindend’en‘eeniederverbin-

dende’door‘rechtstreekswerken’en‘rechtstreekswerkende’,heeftdeStaats-

commissievooraldeduidelijkheidentoegankelijkheidvandetekstvoorogen.

Taalkundigisdeuitdrukking‘eeniederverbindend’nietgelukkig.Detaalkun-

digebetekenisvan‘eeniederverbindend’(eenbepalingwaaraaniederepersoon

gebondenis)komtnietovereenmetdejuridischebetekenisvandeterm.Inveel

gevallencreëertdebetreffendeverdragsbepalingaansprakenofrechtenvoorde

burger,engeenverplichtingen.

Bovendienbedoelthetbegrip‘eeniederverbindend’verdragsbepalingenof

besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesgerichtopéénofenkelepersonen

nietuittesluiten,maarisdattaalkundigwelhetgeval.

Ooklooptdebetekenisvanhetbegrip‘eeniederverbindendebepaling’inde

praktijkparallelaandebetekenisvanhetbegrip‘rechtstreeksewerking’inhet

EuropeserechteninhetrechtvanandereEuropeselanden.

Totslotbezigtderechtspraaktegenwoordigdetermen‘eeniederverbindend’en

‘rechtstreekswerkend’alssynoniemen.236

Eenwijzigingvandeterminologieindeartikelen93en94Grondwetheeftgeen

gevolgenvoordetoepasselijkheidenvoorrangvaninternationaalrechtelijke

normen.Zijheefthetvoordeelvanduidelijkheidentoegankelijkheid.Bovendien

komtdevoorgesteldeformuleringbeterovereenmetdegebruikelijketerminolo-

gie,inzowelnationaal,Europeesalsinternationaalrecht.

235 OndermeerHR30mei1986,NJ1986,688.

236 Ziebijv.HR4april2010,NJ2010,190(SGP-arrest).Zieverderbijv.HR16september2005,LJNAO9013,

ABRvS15september2004,AB2005,12,ABRvS21oktober2009,LJNBK0845,CRvB6juni1991,AB

1991,634enCRvB15november2005,LJNAU6509.

132

13.4 Detoetsingaanongeschreveninternationaalgewoonterecht

13.4.1 Inleiding

Inhetkadervandeopdrachtomoverdeverhoudingtusseninternationaalen

nationaalrechtteadvisereninhetlichtvandeinternationaleontwikkelingenheeft

deStaatscommissieaanleidinggevondentebezienofrechterlijketoetsingaan

internationaalgewoonterecht,waaronderiuscogens,mogelijkmoetworden.

13.4.2 Stand van zaken: geen rechterlijke toetsing mogelijk aan onge-

schreven internationaal gewoonterecht

Hetongeschreveninternationalegewoonterechtmaaktalsgevolgvanhet

monistischestelseldeeluitvanhetNederlandserecht.DeHogeRaadheeft

echterin1959inhetNyugatII-arrestgeoordeelddatdevoorrangvanhet

internationalerechtopdetoepassingvanhetnationalerechtbeperktistot‘een

iederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechte-

lijkeorganisaties’(nuartikel94Grondwet).237Hetisdaarom,volgensdeHoge

Raad,derechterniettoegestaandetoepassingvannationaalrechttetoetsen

aanongeschreveninternationaalpubliekrecht,ongeachthetkarakterdaarvan.

Bijdegrondwetsherzieningvan1983heeftdegrondwetgeverhetgenoemde

standpuntherhaald.Daarvoorwerdenenwordendiverseargumentenaange-

voerd.238

Heteersteisdeonbepaaldheidvandeinhoudvangewoonterechtelijkenormen.

DitzouhetdeNederlandserechter,geletopzijnroltenopzichtevandewetge-

verenregering,moeilijkmakendezenormentoetepassen.Eentweedeisdat

toetsingaanongeschrevenrechtinwezenzouneerkomenophetschrappenvan

dewoorden‘eeniederverbindend’in(nu)artikel94Grondwet.Eenderde

argumentdatwelwordtaangevoerdisdatregelsvaninternationaalgewoonte-

rechtintoenemendematezijnvastgelegdinverdragen.

13.4.3 Overwegingen van de Staatscommissie

EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatergoedeargumentenzijn

omhetderechtermogelijktemakentetoetsenaanongeschreveninternationaal

gewoonterechtensteltdaaromaanpassingvanartikel94Grondwetvoor.239Deze

ledenvoerenhetvolgendeaan.

237 HR6maart1959,NJ1962,2.

238 KamerstukkenII1977/78,15049(R1100),nrs.1-4,p.12-13.

239 DeledenBesselink,Claes,Gerards,Gonçalves,Oomen,Overkleeft-VerburgenThomassen.

133

Teneersteverdraagthethuidigeverbodvanrechterlijketoetsingaanongeschre-

vengewoonterechtzichnietgoedmetdegroteopenheidtenopzichtevanhet

internationalerechtdiehetNederlandse(constitutionele)rechtkenmerkt(zie

overdatkenmerkenhetuitgangspuntvandeStaatscommissieterzakeparagra-

fen2.2en10.5).DitverbodisopvallendomdatinEuropeselandenwaarin

–andersdaninNederland–verdragenenbesluitenvaninternationaleorganisaties

nietrechtstreeksdoorwerkenenvoorranghebbenindenationalerechtsorde,

hetinternationaalgewoonterechtwelautomatischwordttoegelatentotde

rechtsordemetvoorrangopdewet.240Hetiseenafwijkingvanonsstelselvan

openheidjegensdeinternationalerechtsordedathetjuistditdeelvanhet

internationalerechtnietdestatuswilgevendiehetaanhetoverigeinternatio-

naalrechttoekent.

Bovendienzijnersinds1983verschillendeontwikkelingeninderechtspraakdie

dekwestievandetoetsbaarheidvannationaalrechtaaninternationaalgewoon-

terechtineenanderlichtplaatsendanvoorheen.

TeneersteiskomenvasttestaandatdeNederlandserechterverdragenkan

toetsenaanongeschrevengewoonterecht,inhetbijzonderhetdwingende

gewoonterecht.241Ditmaakthetongerijmddatderechterwettelijke voorschrif-

tennietdaaraankantoetsen.

Tentweedeblijktderechterzonderproblemenbeginselenvaninternationaal

gewoonterecht,zoalsdieophetgebiedvanimmuniteitvanstaten,act of state242

enstaatsaansprakelijkheidtoetepassen.Nietisintezienwaaromderechter

dezeregelswelkanuitleggenentoepassen,maarwettelijkevoorschriften

daaraannietzoukunnentoetsen.

TenderdeachtdeHogeRaadderechterinmiddelsbevoegdlagereregelsdande

formelewettetoetsenaanongeschrevenrecht.243Derechterismedehierdoor

vertrouwdgeraaktmettoetsingvandiewettelijkevoorschriftenaanongeschre-

venrechtsregelsenbeginselen.

240 DitisbijvoorbeeldhetgevalindeBondsrepubliekenItalië,waardeverhoudingtothetverdragsrecht

dualistischisenverdragenderangvanformele(federale)wethebben,maarhetgewoonterecht

onmiddellijketoegangheefttotderechtsordemetvoorrangopdewet.Zieartikel25DuitseGrond-

wet:‘Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes. Sie gehen den

Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.’.

Artikel10,lid1,ItaliaanseGrondwet:‘L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del

diritto internazionale generalmente riconosciute.’.

241 HR10november1989,NJ1991,248(Kruisraketten)r.o.3.4:‘Nochdedoorhethofbedoeldebepa-

lingenvandeGrondwet,nochenigeandereregelvan(nationaal)Nederlandsrechtstaaneraanin

dewegdatdeNederlandserechteronderzoektofeendoorhetparlementaldannietuitdrukkelijk

goedgekeurdverdragstrijdigismetandereverdragenofanderevolkenrechtelijkenormen.’

242 Ditiseeninternationaalrechtelijkleerstukwaarbijdevraagrijstwelkhandelenalstypischstaatshan-

deleniure imperiimoetwordengekwalificeerdenwelkhandelenookdoorniet-statelijkeactorenhad

kunnenwordenverricht.

243 HR16mei1986,NJ1987,251.

134

DezemeerderheidvandeStaatscommissiemeentbovendiendatdebezwaren

tegentoetsingaangewoonterechtnietovertuigen.

Teneerstezijnergeenaanwijzingendatderechterwatbetreftdeuitlegen

toepassingvaninternationalegewoonterechtelijkeregelsvoorbijzondere

problemenwordtgesteldinvergelijkingmetanderongeschrevenrecht.Ook

blijktdatderechterrekeninghoudtmetzijnconstitutionelepositie,inhet

bijzonderwatbetreftdescheidingtussenenerzijdsrechterlijkeenanderzijdsde

wetgevendeenuitvoerendemacht.244

Voortsishetonjuistdatdevoorwaardevan‘eeniederverbindendheid’zou

vervallenwanneerdeGrondwettoetsingaangewoonterechttoelaat.Het

criterium‘eeniederverbindende’bepalingendoeltslechts,zoalseerdergeme-

moreerd(paragraaf13.3.2),opdiebepalingendiedoorderechteralsobjectieve

normtoepasbaarzijn.245Ditgeldtvanzelfsprekendookvoorgewoonterechtelijke

normen.Voorzoverhierovertwijfelzouontstaan,isditteondervangendooreen

redactiediedezetwijfelwegneemt.

Ookhetfeitdatveelinternationaalgewoonterechtisgecodificeerd,levertgeen

argumentopomderechterteverbiedenaanzulkeregelstetoetsenwanneer

dezenaarhunaardeninhoudvoorrechterlijketoepassingvatbaarzijn.

13.4.4 Aanbevelingen van de Staatscommissie

GeletophetvoorgaandeisdebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissievan

oordeeldatrechterlijketoetsingvanwettelijkevoorschriftenaandwingende

bepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonterecht(ius cogens246)inelk

gevalmogelijkmoetzijn.Deredenhiervoorisgelegeninhetdwingende

karakterdaarvan.Opbasisvanhetinternationalerechtgaatius cogens(ook

wanneerhetgewoonterechtelijkvanaardis)vooropverdragsrecht.Opnationaal

niveaubetekenthetdatdeoverheidzichnietaandezeregelsvanvolkenrecht

magonttrekken.DemeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatderechter

hieropmoetkunnentoezien,netzoalshijernualopkantoezienofwettelijke

voorschriftenverenigbaarzijnmeteeniederverbindendeverdragsbepalingen.

Dezemeerderheidsteltvoorartikel94Grondwetzodanigtewijzigendathetals

volgtluidt:

244 Vgl.HR12mei1999,NJ2000,170,HR17december1999,NJ2000,87(Groningen/Raatgever)enHR21

maart2003,NJ2003,691(Waterpakt).

245 HR30mei1986,NJ1986,688.

246 Onderius cogensvalleninelkgevalhetverbodvanpiraterij,slavernij,marteling,volkerenmoorden

agressie.

135

BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeen

toepassing,indiendezenietverenigbaarismet[rechtstreekswerkende]247

bepalingenvanverdragen,vanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,

enmetdwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalpubliekrecht.247

Eendeelvandezemeerderheid–bestaandeuitdehelftvandeStaatscommissie248

–achthetechternietwenselijkomdemogelijkheidvantoetsingtebeperkentot

dwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonterecht,gelet

ophetgeeninparagraaf13.4.3isoverwogen.Dezeledengevenerdaaromde

voorkeuraanomartikel94Grondwetalsvolgtteformuleren:

BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeentoepas-

sing,indiendezenietverenigbaarismet[rechtstreekswerkende]249bepalin-

genvanverdragen,vanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,enmet

ongeschreveninternationaalpubliekrecht.249

TweeledenvandeStaatscommissiehebbeninhetgeheelgeenbehoefteaan

veranderingvanartikel94Grondwetopditpunt.250

247 zieparagraaf13.3

248 DeledenBesselink,Claes,Gerards,GonçalvesenOomen.

249 zieparagraaf13.3

250 DeledenDeLangeenDeVries.

136

14 Internationale ad hoc tribunalen

14.1 Inleiding

DeEersteKamerheeftderegeringinoverweginggegevenomdekwestievan

grondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalenaande

Staatscommissievoorteleggen.251Devraagdiehieraandeordeis,isofde

vestigingvaninternationaleadhoctribunaleninNederlandendedaaropvolgende

activiteitenvandezetribunalengepaardgaanmeteenafwijkingvandeGrondwet.

Verderisdevraagofdetotstandkomingvaneenraamverdrag,danweleen

nationalekaderwet,eeneventueleconstitutionelefrictiekanondervangen.

14.2 Opvattingregering

Totophedenisvooralgediscussieerdoverdevraagofde(zetel)verdragen

betreffendedetribunaleninstrijdzijnmetdeartikelen15,17en113Grondwet.

Artikel15,lid1,Grondwetbepaaltdatbuitendegevallenbijofkrachtensdewet

bepaaldniemandzijnvrijheidmagwordenontnomen.Artikel15,lid2,Grondwet

steltvastdathijaanwieandersdanoprechterlijkbevelzijnvrijheidisontnomen,

aanderechterzijninvrijheidsstellingkanverzoeken.Artikel17Grondwetbepaalt

datniemandtegenzijnwilkanwordenafgehoudenvanderechterdiedewet

hemtoekent.Artikel113,lid1,Grondwetdraagtdeberechtingvanstrafbare

feitenopaanderechterlijkemachtenartikel113,lid3,Grondwetbepaaltdat

uitsluitendderechterlijkemachteenstrafvanvrijheidsontnemingkanopleggen.

Deregeringoverweegtdatdoorgaans252doormiddelvanuitvoeringswetgeving

eengrondslagwordtgebodenvoorvrijheidsontnemingdooreeninternationaal

tribunaalopNederlandsgrondgebied.Daardoorwordtvoldaanaanartikel15,lid1,

Grondwet.Vervolgensishet,aldusderegering,nietinstrijdmetartikel15,lid2,

GrondwetdatnietdeNederlandserechtermaardeinternationalerechter

rechtsbeschermingbiedt.Voordezeuitlegvanartikel15,lid2,Grondwetpleit

datdezebepalingertoestrekteeneffectieverechtsbeschermingtebiedenin

gevalvanvrijheidsbeneming.Ookterzakevanartikel17Grondwetmerktde

regeringopdatdebepalingnietbeperktistotdeNederlandserechter.Voorts

meentderegeringdatartikel113Grondwetnietzietopinternationalerechters,

ooknietwanneerzijinNederlandzijngevestigd.Daarbijmerktzijopdatartikel

92Grondwetderuimtebiedtomrechtspraakoptedragenaanniet-Nederlandse

rechters.Deregeringisdaarmeevanoordeeldatdevestigingvaninternationale

strafrechtelijkeadhoctribunalennietopconstitutionelebezwarenstuit.Erisdan

251 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.

252 BijuitzonderingzijndeeeniederverbindendebepalingenvaneenVeiligheidsraadresolutiealsgrond-

slaggehanteerd.

137

ookgeennoodzaakomeenraamverdragtesluitenmetdeVNomviagoedkeu-

ringmeteentweederdemeerderheidvanbeidekamerstoekomstigeconstitutio-

nelefrictiesteondervangen.253

14.3 OpvattingStaatscommissie

Omdeverenigbaarheidvandeverschillendeverdragenwaarbijadhocinternatio-

naletribunalenzijnopgerichtendeinverbanddaarmeetotstandgebrachte

uitvoeringswetgevingmetdeGrondwettebeoordelen,isnaarhetoordeelvan

deStaatscommissieeennauwgezettebeoordelingperverdragenperuitvoerings-

wetvereist.MedegeletopdehaarbeschikbaretijdheeftdeStaatscommissieeen

dergelijkonderzoeknietkunnenuitvoeren.

DeStaatscommissieoverzietdaaromnietofalleverdragendietenbehoevevan

deadhoctribunalengeslotenzijn,enalledaarbijbehorendeuitvoeringsregelin-

geninovereenstemmingzijnmetdeGrondwet.

HetgegevendatdeRaadvanStateendeEersteKameroversommigeverdragen

toteenanderebeoordelingkwamendanderegeringenTweedeKamer,iseen

aanwijzingdateenoordeelinalgemenetermennietkanvolstaan.Bovendienis

hetnietuitgeslotendaterandereaspectenvangrondwettigheidrijzendietotop

hedenweinigaandachthebbengekregen.Zozouhetmogelijkkunnenzijndatde

wijzevanselectievanrechtersvooreenbepaaldtribunaalonvoldoendewaarborg

verschaftvooreenonafhankelijkeenonpartijdigeberechtingvanverdachten.

WelsteltdeStaatscommissievastdatdesluitingvaneenraamverdragofde

vaststellingvaneenkaderwetgeenadequatemanierenzijnomeventuele

constitutionelefrictiesteondervangen.Erkannietwordenvoorzienhoede

juridischeinbeddingvantoekomstigetribunaleneruitziet,nochwelketaakeen

toekomstigtribunaalprecieskrijgt,enalevenminwaarinzijonderlingvanelkaar

verschillen.Daardoorkannietbijvoorbaatwordenvastgesteldof,enzojaop

welkeonderdelen,toekomstigeverdragenafwijkenvandeGrondwet.

Watbetreftdewenselijkheidvaneennationalekaderwetconcludeertde

Staatscommissiemetdeopmerkingdatalszodanigeen(kader)weteventuele

problemenmetbetrekkingtotdegrondwettigheidvanverdragennietkan

oplossen,vanwegedegenoemdeonvoorzienbaarheidvandeinhoudenstrek-

kingvandedesbetreffendeverdragen.

253 KamerstukkenI2007/08,31200VII,B.ZieookKamerstukkenII2000/01,27484(R1669),A,enKamer-

stukkenII2005/06,30610,nr.3.

138

15 Het verdrag van Tilburg

15.1 Inleiding

DeStaatscommissieisgevraagdombijdeinterpretatievanartikel91,lid3,

Grondwet,medeinrelatietotdebevoegdheidsopdrachtaaninternationale

organisatiesingevolgeartikel92Grondwet,ookhetVerdragvanTilburg254te

betrekken.255

HetverdragvanTilburgheefttotdoelomBelgischeveroordelingeninde

penitentiaireinrichtingteTilburgtenuitvoerteleggen.Nederlandsteltaan

Belgiëdepenitentiaireinrichting,metinbegripvanpersoneelenmateriële

middelen,terbeschikking.OpdetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingen

indeinrichtingis,behoudenseenaantaluitzonderingen,uitsluitendBelgisch

rechtvantoepassing.Tijdensdebehandelingvandegoedkeuringswetisdevraag

gesteldofdeopdrachtvanbevoegdhedenaanniet-Nederlandseautoriteiten

zonderdatdaaraaneenbesluitvaneeninternationaalorgaantengrondslagligt,

inovereenstemmingismetdeGrondwet.256

15.2 OpvattingStaatscommissie

DeStaatscommissiemeentdathetbijverdragterbeschikkingstellenvaneen

penitentiaireinrichtingaanBelgiëenhetvantoepassingverklarenvanBelgisch

rechtopdetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingenbinnendeze

inrichting,niethetzelfdezijnalsdeopdrachtbijverdragvanbevoegdhedentot

wetgeving,bestuurenrechtspraakaanniet-Nederlandseautoriteiten.Het

verdragvanTilburgverklaartbuitenlandsrechtvantoepassingopeenspecifieke

groeppersonenopeenspecifiekgedeeltevanhetNederlandsegrondgebied.

VanafwijkenvandeGrondwetzousprakekunnenzijnalsdetoepassingvanhet

BelgischerechtafwijktvaneenofmeerindeNederlandseGrondwetgeformu-

leerdegrondrechten.DeStaatscommissieheeftopbasisvandeinformatie

waaroverzijbeschikt,geenaanwijzingendathiervansprakeis.Hetvergtnadere

studieomhieroverzekerheidteverkrijgen.DaarvoorbeschiktdeStaatscommissie

nietoverdejuistemiddelenentijd.

254 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden

enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland

tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen;

Trb.2010,nr.56.

255 Detekstenvandegenoemdebepalingenzijnweergegeveninparagraaf12.4.1.

256 HandelingenI2009/10,nr.15.

139

Dehieraandeordezijndevraagraaktoverigensdemeeralgemenevraagofde

opdrachtvanbevoegdhedentotwetgeving,bestuurenrechtspraakaanover-

heidsorganenvananderestatenmogelijkisgeletopartikel92Grondwet.

Gedachtekanzijndatartikel92Grondweta contrariomoetwordenuitgelegd,in

dezindatuithetfeitdatdegrondwetgeveruitdrukkelijkdeopdrachtvan

overheidsbevoegdhedenaanvolkenrechtelijkeorganisatiesheefttoegelaten,

moetwordenafgeleiddateenzodanigeopdrachtaananderen–zoalsandere

staten–nietistoegestaan.

DeStaatscommissiebeantwoordtdezemeeralgemenevraaginbeginselbevesti-

gend.DeRaadvanStateheeftineenadviesoverkruisvluchtwapensuit1983

aangegevendatartikel92Grondwetnietopdezojuistweergevena contrario

wijzemoetwordenuitgelegd.DeRaadwasbovendienvanmeningdatartikel92

Grondwetzichnietverzettegendeopdrachtvanoverheidsbevoegdheidaanindi-

viduelestaten.257DeregeringheefthetstandpuntvandeRaadvanState

overgenomen.Beideinstantieshebbensindsdiendatstandpuntverschillende

malenherhaald.258DeStaatscommissiekanzichindezeuitlegvinden.

257 KamerstukkenII1983/84,17980,nr.A,p.3-4en7.

258 KamerstukkenII1999/2000,26800-VI,nr.A.

140

141

BijlagenRapportStaatscommissie Grondwet

142

143

BijlageI:

Minderheidsstandpunten

BijlageIa

Verklaring van het lid Oomen met betrekking tot de toegankelijkheid

van het proces van besluitvorming en het eindproduct voor de burger

(paragraaf 1.6)

DebetekenisendetoegankelijkheidvandeGrondwetvoordeburgerhoorden

totdeopdrachtaandeStaatscommissie.Juistdaarombetreurikdeontoeganke-

lijkheidvanzowelhetprocesvanbesluitvormingalsvanheteindrapport.Wij

hebben,vooraluittijdgebrek,deburgernietgeraadpleegd.Daarnaastisdit

rapport,vreesik,lastigtevolgenvooreenniet-jurist.

Waaromvindikditzojammer?VooralomdatikweetdatveelNederlanders,ook

niet-juristen,weldegelijkeenmeninghebbenoverdevragenuitditrapport.Is

eenpreambulenodig?Moetjegrondrechtenuitverdragenooknogeensinde

Grondwetopnemen?HoezoudeNederlandseGrondwetzichtothetinternatio-

nalerechtmoetenverhouden?Hetrapporthadverderaankrachtgewonnenals

wijburgerswelbijdebesluitvorminghaddenbetrokken.Eenwetmoetaanslui-

tenbijhetrechtsbewustzijn,endatgeldtzekervoordeGrondwet.Daarnaast

hebbenwijhiermeeeengoudenkansgemistomeensinbrederekringhet

gesprekoverdeGrondwetaantegaan.

Nuereengoeddoordachtadviesligt,hoopikdatdeburgeruitdeopdracht

bereidisdoordejuristentaalheentelezen.Omerdanoveringesprektegaan.

Metkamerleden,indekrant,indeklasofaandekeukentafel.Hetrechtiste

belangrijkomalleenaanjuristenovertelaten,endeGrondwetdestemeer.

144

BijlageIb

Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking

tot een nieuw grondrecht op bescherming van persoonsgegevens

(paragraaf 8.5.9)

Ditlidiseengrootvoorstandervansplitsingvanartikel10Grondwetenopne-

mingindeGrondwetvaneenafzonderlijkgrondrechtopbeschermingvan

persoonsgegevens,maarzijkanzichnietvindeninhetmeerderheidsvoorstel

inzakehettweedeenderdelidvanditnieuwegrondrecht.

Hetunaniemevoorstelvoorzietineeneerstelidmetdevolgendetekst:

‘Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.’

Ditlidinterpreteerthetvoorgesteldeeerstelidalsvolgt.

Metdezebepalingisgewaarborgddatdeverwerkingvanpersoonsgegevens

doordeoverheidisonderworpenaannormenvangegevensbescherming.Tevens

betreftdezebepalingde(positieve)verplichtingvandewetgeveromdebescher-

mingvanpersoonsgegevensindeparticulieresectorteregelen

(derdenwerking).259Gegevensbeschermingheeftalsbijzonderkenmerk,dat

zoweldebeginselenalsdeconcretiseringdaarvaninnadereregelingen,in

hoofdzaakeenproductvanEuropeserechtsvormingzijn.Debeginseleninhet

EuropeesDataVerdragvan1981vandeRaadvanEuropazijnvervolgens

geconcretiseerdenaangevuldinrichtlijn95/46/EGeninderechtspraakvanhet

EHRMenhetHofvanJustitie.

DebetekenisvandezeEuropesedimensieistweeërlei.Allereerstdatreikwijdte

eninhoudvaneengrondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensinde

Grondwetinbelangrijkematewordenbepaalddoorverbindendenormenvan

verdrags-enUnierecht.Voortsdatdezenormennietstatisch,maarpermanentin

ontwikkelingzijn,inwisselwerkingmetnieuwetechnologieën,werkwijzen,

productenendiensten.Metdeopnemingvaneenopengeformuleerdeerstelid

isverzekerddatdegrondwettelijkebeschermingvanpersoonsgegevensin

overeenstemmingisenblijftmetdealgemeenaanvaardenormenvangegevens-

bescherming.

259 Vgl.hettweedeenderdelidvanartikel10Grondwet,dietevenseenregelingsopdrachtinzakede

effectueringvangegevensbeschermingindeparticulieresectorinhouden.Ziemetbetrekkingtotde

grondwetsgeschiedenisvandezebepalingen:G.Overkleeft-Verburg,Hetrechtopeerbiedigingvande

persoonlijkelevenssfeerinA.K.Koekkoek,W.KonijnenbeltenF.C.L.M.Crijns(red.),Grondrechten,Com-

mentaarophoofdstuk1vandeherzienegrondwet(Jeukens-bundel),ArsAequiLibri1982,p.229-231.

145

Inditverbanddientrekeningtewordengehoudenmetdevolgende

ontwikkelingen.

HetEDV1981enrichtlijn95/46/EGzijnoponderdelennietofonvoldoende

toegesnedenophetinternet-tijdperk.Datgeldtnietalleenvoornieuweontwik-

kelingenzoals:cloud computing,RFID-technologyenhetinternetvandedingen,

maarookvooruitgrondrechtelijkoogpuntdringendekwestieszoalsdetoene-

menderisicoprofilering,hetmonitorings-ensurveillance-potentieelvande

overheidendegroeivangrensoverschrijdendesamenwerkingvanpolitiëleen

justitiëleinstanties.

BinnendeRaadvanEuropawordtthansgewerktaaneennieuwverdrag,

waarmeeeeningrijpendeherzieningenuitbreidingvanhetEDV1981wordt

beoogd.Ookzijnnieuweaanbevelingenmetrichtsnoerenvoordewetgeverover

specifiekeonderwerpeninvoorbereiding.260

InUnie-verbandissprakevaneenvergelijkbaarwetgevingstraject.Naasteen

herzieningenactualiseringvanrichtlijn95/46/EG,261staattevenseennieuwe

regelingvandegegevensbescherminginhetkadervandepolitiëleenjustitiële

samenwerkinginstrafzakenophetprogramma,262evenalsenkelerichtlijnvoor-

stelleninzakespecifiekeinternettoepassingen.Deindieningvanditsamenhan-

gendepakketstaatvoorbegin2011gepland.263Uitdethansbeschikbare

informatiekanwordenafgeleid,datdenormatieveuitgangspuntenindehuidige

richtlijnzullenwordenomgezetin(stelselsvan)concreettoepasbareregels,in

combinatiemeteenversterkingvanderechtspositievandebetrokkeneeneen

uitbreidingvanverplichtingenvandeverantwoordelijke.Indenormering

verschuiftdeaandachtnaardevastleggingenhetgebruikvanpersoonsgegevens

inconcreto.Vandaardathetaccentligtopdeeffectueringvanhet‘beginsel’van

dataminimalisatie,datwilzeggenhetrechtmatigheidscriteriumvandringende

noodzakelijkheidinverbandmeteenconcretepublieketaak.Complementair

daaraanstaatdeversterkingvanderechtspositievandebetrokkenegeheelin

hettekenvanhettransparantiebeginsel.

260 ZieondermeerdeinleidingentijdenshetInternetGovernanceForumvandeRaadvanEuropain

Vilnius,van14-17september2010.

261 ZiedeMededelingvandeCommissieaanhetEPendeRaadoverdefollow-upvanhetWerkprogram-

mavooreenbeteretoepassingvandeRichtlijngegevensbeschermingvan7maart2007(COM(2007)

87definitiefenhetrapport‘TheFutureofPrivacy’vandeArticle29DataProtectionWorkingParty

endeWorkingPartyonPoliceandJusticevan1december2009endeInbrengvandeNederlandse

regeringindeconsultatie,bijlagebijKamerstukkenI2009/10,31051,A(EvaluatieWbp).

262 Vgl.Kaderbesluit2008/977/JBZvan27november2008overdebeschermingvanpersoonsgegevensdie

wordenverwerktinhetkadervandepolitiëleenjustitiëlesamenwerkinginstrafzaken.

263 Inhetnajaarvan2010komterechtereersteenmededelingmetuitgangspuntenenconcretevoorne-

mensvandeCommissie.

146

Ditlidmeentdatineengrondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensniet

volstaankanwordenmethetvastleggenvannormatieveuitgangspuntenvoorde

verwerkingervan,zoalsmetheteerstelidisbeoogd.Deverplichtingdatde

verwerkingvanpersoonsgegevensopeenwettelijkegrondslagdientteberusten,

ishieraancomplementairenkanomredenvandewaarborgfunctievandit

grondrechtdanooknietindeGrondwetgemistworden.Hetisdewetgeverdie

bepaaltaanwelkerechtmatigheidseisendegegevensverwerkingmoetvoldoen264

envoorwelkepublieketakenpersoonsgegevensinconcretoverwerktmogen

worden.265Daarbijkanhetgaanzowelomalgemenewetgeving,alsomeen

naderevoorzieninginsectorwet-enregelgeving,danweleencombinatievan

beide.

Dezeopvattingligtmedetengrondslagaanhethuidigetweedeenderdelidvan

artikel10Grondwet.266Hetisbovendiendeplichtvandewetgeveromvoorzie-

ningentetreffenmetbetrekkingtotdebeschermingvanpersoonsgegevensin

departiculieresector.

Hoewelgenoemdebepalingenaanpassingbehoevenalsgevolgvandeverzelf-

standigingvanditgrondrecht,isergeenredenomvanditkernelementvande

gegevensbeschermingaftestappen.

Zijbeveeltdevolgendetekstaanvooropneminginhettweedelidvandit

grondrecht:

‘Persoonsgegevenswordenverwerktingevolgebijdewettestellenregels.’

AndersdandemeerderheidvandeStaatscommissieisditlidvanmeningdat

afzonderlijkeopneminginditgrondrechtvanhetdoelbindingsbeginselgeen

aanbevelingverdient.

Watdeoverheidbetreftspeeltdevrijelijkgegeventoestemmingvanburgersals

grondslagvaneenrechtmatigegegevensverwerkingnauwelijkseenrol,maar

wordtderechtmatigheidvandegegevensverwerkinginderelatieoverheid-bur-

gerprimairbepaalddoordewetgever.267Ineengrootaantalpubliekrechtelijke

264 Dezerechtmatigheidseisenbetreffeninhetbijzonderdeverplichtingenvandeverantwoordelijke,

waaronderdieinzakeeendeugdelijkeenveiligegegevensverwerking.

265 Vgl.hetvereistevaneenwettelijkegrondslaginhetmeerderheidsvoorstel.Deuithetdoelbindingsbe-

ginselvoortvloeienderegelingsplichtisechterbeperkterdandehierbedoelderegelingsplicht,betreft

immersnietde‘randvoorwaarden’vaneenrechtmatigegegevensverwerking.

266 NietalleendeWbp,maarookdeWetpolitiegegevens,deWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens

endeWetGBAzijnrechtstreeksgebaseerdophettweedeenderdelidvanartikel10Grondwet.

267 Alsregelzaldegegevensverwerkinginzakepersoneneeninbreukophetgrondrechtoppersoonlijke

levenssfeertotgevolghebben.Indatgevalvergtdebeperkingsclausuleinartikel10,lid1,Grondwet

eenformeelwettelijkegrondslag.Ditiseenbelangrijkeimpulsvandesterkegroeivanspecifieke

wet-enregelgeving,inaanvulling/afwijkingvanalgemenewetgevingalsdeWbp.Hetisimmersde

147

rechtsbetrekkingenisdeburgeronderworpenaan–actieve–informatieverplich-

tingen.268Dekernvandewettelijkeinformatieregimesbestaatechteruithet

geheelaan–opdevervullingvanspecifiekepublieketakentoegesneden-ver-

plichtingenenbevoegdhedentotgegevensverwerkingvanbestuursorganenen

politiëleenjustitiëleinstanties.269Datligtandersindeparticulieresectorwaarde

persoonlijke(geïnformeerde)toestemming–binnenofbuitencontract-als

grondslagvaneenrechtmatigegegevensverwerkingwèleencentralerolspeelt.

Dezeverschillenvindenhunbevestiginginderechtspraak.

Voorzoverhetdoelbindingsbeginselrelevantis,isopnemingervanvolgensditlid

nietnodig,nuditbeginselreedsinheteerstelidvanhetnieuwegrondrechtis

begrepen.Bovendienwordtditbeginselvooralmetadministratievegegevensver-

werkinginverbandgebracht,terwijldenormatieveuitdagingindegegevensbe-

schermingvooralgaatoverdeontwikkeling,hetgebruikende(bij)effectenvan

nieuweinternet-toepassingen.Methetoogdaaropisbehoefteaannieuwe

normatieveijkpunten.EenuitlichtenindeGrondwetvanhetdoelbindingsbegin-

selisvolgensditlidookdaaromminderaangewezen.270Datblijktookuitde

standpunteninzakedemoderniseringvanhetEDV1981enderichtlijnbescher-

mingpersoonsgegevens.OpEuropeesniveauisthanshetbeginselvandatamini-

malisatieleidend,naasthettransparantiebeginsel.

DemeerderheidvandeStaatscommissieheeftinhetderdelidopnemingvande

volgendetekstvoorgesteld:

‘Iederheeftrechtopinzageindeoverhemverzameldegegevens,opkennis-

nemingvandeverwerkingvandiegegevens,enopdeverbeteringvandie

gegevens,behoudensbijdewetgesteldebeperkingen.’

wetgeverdieeengrondrechtelijkeinbreukdienttelegitimeren.Eentweedefactorheeftbetrekking

opdeinformatierelatiestussenbestuursorganenenpolitiëleenjustitiëleorganenonderling.Uiteen

oogpuntvaneengoedewerkingvandegegevenshuishoudingvandeoverheidbehoevendieeenwet-

telijkeregeling.Ditnogafgezienvande-tendeleoverlappende-werkingvanhetlegaliteitsbeginsel,

dateveneenstotwetgevingnoodzaakt.

268 Vgl.deartikelen4:2,lid2,en4:3Awb.

269 Diegegevensverwerkinggaatinbelangrijkematebuitendeburgerom,zijhetdatdezewelmet

besluitenenhandelingenopbasishiervanwordtgeconfronteerd.Ziedeherstructureringvandege-

gevensverwerkingbinnendeoverheidopbasisvanhetinrichtingsprincipe:eenmaligegegevensvers-

trekkingenmultifunctioneelgebruik,metnameviaeensterkeuitbreidingvanhetaantalbasisregis-

tratiesendaaroptoegesnedenproceduresenwerkwijzen.

270 Zieookdeconflictgevoeligheidvanditbeginsel,medeomdathetbeginselvandoelbindingeen

verwerkingvanpersoonsgegevensvoormethetoogmerkvandegegevensverzamelingverenigbare

doelentoestaat(artikel9,lid1,Wbp).Ziehetillustratieveverslagvaneenschriftelijkoverlegnaar

aanleidingvanhetkabinetsstandpuntomtrenthetrapportvandeAdviescommissieVeiligheiden

persoonlijkelevenssfeer(commissieBrouwer-Korf),KamerstukkenI2009/10,31051,A.

148

Gezienhetverschilinkaraktertussenhetinzage-encorrectierechtenerzijdsen

hetrechtopkennisneming(transparantie)anderzijds,beveeltditlidaanomdit

onderscheidookindevolgordevandeaansprakentotuitdrukkingtebrengen.271

Samenvattendluidtdittekstvoorstelinzakeeengrondrechtopbeschermingvan

persoonsgegevensalsvolgt:

1.Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.

2.Persoonsgegevenswordenverwerktingevolgebijdewettestellenregels.

3.Iederheeftrechtopinzageinenverbeteringvandeoverhemvastgelegde

gegevensenopkennisnemingvandeverwerkingvandiegegevens,behou-

densbijdewetgesteldebeperkingen.

271 ZoalsuitderichtlijnendeWbpblijktzijnhetinzage-enhetcorrectierechtopelkaarbetrokken.Het

rechtopkennisnemingbestaatuittweeafzonderlijkeaanspraken,teweten:(a)hetrechtopactieve

informatieverstrekking(artikelen33en34Wbp)en(b)hetrechtopkennisnemingvandeverwer-

kingsgegevens(artikelen35en38Wbp).Ziewatdeconcretiseringvanlaatstgenoemdeaanspraakbe-

trefthetarrestHvJ7mei2009,nr.C-553/07(CollegevanburgemeesterenwethoudersvanRotterdam

v.Rijkeboer),JB2009/159.

149

BijlageIc

Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking

tot artikel 13 Grondwet (paragraaf 8.6.6)

DitliddeeltdebezwarenvandeEersteKamerendeRaadvanStatetegen

eerderevoorstellentotvervangingvanhetbrief-entelefoongeheimdooreen

rechtopvertrouwelijkecommunicatieinartikel13Grondwet,272Zijkandit

meerderheidsvoorstelderhalvenietsteunen.

Ditlidbegrijpthetmeerderheidsvoorstelinzakeartikel13Grondwetinsamen-

hangmetdetoelichtingalsvolgt.Uitdetoelichtingblijktdatmetditgrondrecht

wordtbeoogddeinhoudvandecommunicatietebeschermen,toegespitstopde

vertrouwelijkheidervanenongeachtdewijzewaaropdezeplaatsvindt.Omte

kunnenbepalenofcommunicatiealsvertrouwelijkheefttegelden,wordteen

tweeledigcriteriumtoegepast,bestaandeuitzoweleenobjectiefalseen

subjectiefelement.Bijlive-gesprekkenwordtdevraagofhetgaatomvertrouwe-

lijkecommunicatienietafgeleiduiteenkwalificatievandeinhoudervan,maar

uitomgevingsfactoren.Bijdeoverigevormenvancommunicatieisbepalendof

decommunicatievoortransportaanderdenistoevertrouwd.Devraagofsprake

isvanvertrouwelijkecommunicatiehangtdaardoorafvandeaardvanhet

gebruiktecommunicatiemiddel,integenstellingtoteenoordeelopbasisvande

inhoudervan.Metdezeuitlegisdewaarborgfunctievanartikel13Grondwet

gedefinieerdalsbeschermingvanquainhouduiteenlopendevormenvan

communicatietijdenshetcommunicatietraject,dustegenhetvanoverheidswege

onderscheppenenaftappenvancommunicatiebijhetpostbedrijf,detelefoon-

maatschappijofdeinternetserviceprovider.

Persaldokomtvolgensditliddezeuitleginhetmeerderheidsvoorstelneerop

eencontinueringvanhetbrief-entelefoongeheim,aangevuldmeteeninternet-

geheimeneenbeschermingtegenaf-enmeeluisterenvanineenbepaalde

omgevinggevoerdelive-gesprekken.

Metdezetoelichtingwordtvolgensditlidaaneenbelangrijkbezwaarvanhet

begripvertrouwelijkecommunicatiealsbeschermingsobjecttegemoetgekomen,

teweten:hetgebrekaanuitvoerbaarheid.Telefoonmaatschappijeneninternet

serviceproviderszijnimmersnietinstaatomopvoorhand–technisch-te

272 Ziehetwetsvoorsteltotwijzigingvanartikel13GrondwetinKamerstukkenII1996/97,25443,nrs.1-3

endeintrekkinghiervanbijbriefvandeministervanBZKvan28mei1999,KamerstukkenI1998/99,

25443,nr.40d.InverbandmeteenkritischadviesvandeRaadvanStateisineenlaterefaseafgezien

vanindieningvaneenminofmeerovereenkomstigwetsvoorstel,gebaseerdopeentekstvoorstelvan

deCommissie-Franken.

150

differentiërentussenquainhoudaldannietvertrouwelijkeberichten.273Post-

bedrijvenkunnendatslechtsbeperkt,namelijkvoorzoverdeenvelopdaartoe

eenindicatiebevat.274

Doordebeschermingonderditgrondrechtprimairalstrajectbeschermingte

definiëren,geeftderelatieveonbestemdheidvanhetbegrip‘communicatie’ook

minderproblemen.Doorhetfeitelijkwegvallenvanhetelementvertrouwelijkals

quainhoudonderscheidendcriterium,blijftbovendiendehuidigegrondrechte-

lijkebeschermingonderhetbrief-entelefoongeheimgeheelbehouden.

Naardemeningvanditlidvaltechternietteontkennen,datdetekstvanhet

grondrechtvoorstelendeinterpretatiehiervanindetoelichtingeenzekere

onderlingespanningkennen.Hetelementvertrouwelijkheeftinwet-enregelge-

vingeenminofmeervastomlijndebetekenis.Ditprimairopdeinhoudvande

communicatiebetrokkencriteriumwordtechterindetoelichtinggeconverteerdin

eenkwalificatievanvertrouwelijkheidvanhetgebruiktecommunicatiemiddel.De

waarborgfunctievanditgrondrechtzietdaardoorzowelopvertrouwelijkealsop

nietvertrouwelijkecommunicatie.Elkeinhoudwordtimmersbeschermd,mits

gebruikwordtgemaaktvaneenalsvertrouwelijkaangeduidcommunicatiemiddel.

Bovendienblijfthetdevraagofeninhoeverredetoelichtingalsvoldoende

leidendwordtgezien,ookopenigetermijn.Detekstisimmersbepalendendie

leentzichookvoorandere–meeropdeinhoudvandecommunicatietoegesneden

–interpretaties.Hetprobleemvanhetaanhetgebruikvanhetbegripvertrouwe-

lijkeinformatieklevendegebrekaanrechtszekerheidisvolgensditlidmetde

toelichtingdusnietvantafel.Temeernietomdatdetoelichtinggeenruimtelijktte

biedenvoorbeschermingtegenbijzonderevormenvan(vertrouwelijke)elektroni-

schecommunicatieennieuweinbreukvarianten.

Anderebezwarenbetreffenvolgensditliddeuniformeringvandebeperkings-

clausuleenhetachterwegeblijvenvaneenspecifiekewaarborgvoorverkeersge-

gevens.

273 Vgl.deproblematiekvanherkenningenvernietigingvanopgenomengeheimhoudersgesprekkenin

hetkadervanstrafvordering.Deoplossingwordtgezochtindeinvoeringvaneensysteemvanauto-

matischenummerherkenning.ZiedebriefvandeministervanJustitievan15april2009,Kamerstukken

II2008/09,30517,nr.8(Evaluatievanhoofdstuk13vandeTelecommunicatiewet).Eendergelijksys-

teemisinalgemenezinechteronbruikbaar,omdatdegrondrechtelijkebeschermingzietopdeinhoud

vandecommunicatieen–alsregel–nietopdekwaliteitvandeafzender.

274 Zokanwordenaangenomendatdecategorie‘blauwebrieven’altijdvertrouwelijkis.Datgeldtechter

nietvooralszodanigherkenbaredirectmailingsenpostvanfondsenwervers.

151

Omgenoemderedenenformuleertditlideenalternatiefvoordeherzieningvan

artikel13Grondwetindevormvandevolgendetekst:

1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijdewetbepaald,

oplastvanderechter.

2.Hettelecommunicatiegeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijde

wetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijn

aangewezen.

3.Iederheeftrechtopvrijwaringvanheimelijkeopnemingvanmondeling

gevoerdegesprekken,behoudensbijdewettestellenbeperkingen,doorof

metmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijnaangewezen.

4.Verkeersgegevenszijngeheim,behoudensbijofkrachtensdewettestellen

beperkingen.

Hethuidigebriefgeheimblijftinditvoorstel(eerstelid)ongewijzigd.275Hoewel

hetbriefverkeerinomvangterugloopt,blijftdetraditionelebriefeenbelangrijk

communicatiemiddel.Datgeldtzekervoorhetrechtsverkeer.Erisdusgeen

aanleidingomhetbriefgeheimalsachterhaaldtezien.

Hetinhettweedelidgenoemdetelecommunicatiegeheimomvat-alskoepelbegrip

-allevormenvan‘elektronischecommunicatie’,teweten:hettelefoonverkeer

(metinbegripvanVoIPenvideo-conferencing),e-mail,fax,smseninstant

messaging.276Dezecategoriewordtookwelmethetverzamelbegrip‘telefoon-

eninternetgegevens’aangeduid.Ditinhetvoorgesteldeeersteentweedelid

gemaakteonderscheidtussenhetbrief-enhettelecommunicatiegeheim277

spoortmethetonderscheidinwetgeving,respectievelijkdePostwetende

Telecommunicatiewet.Dereikwijdtevanditnieuwgedefinieerdetelecommuni-

catiegeheim278isfunctioneelbepaald,zodathierooknogteontwikkelen

communicatievormenonderbegrepenkunnenworden.Doordezeflexibiliteitis

275 HetBundesverfassungsgerichtmaaktinzijnjurisprudentieeenzelfdeonderscheid,begrijpte-mailder-

halveonderhet‘Fernmeldegeheimnis’inartikel10Grundgesetz(ook‘Telekommunikationsgeheimnis’

genoemd),integenstellingtotheteveneensinditgrondrechtopgenomen“Briefgeheimnis”.

276 ZiededefinitievandesectorelektronischecommunicatieindeKaderrichtlijn(richtlijn2002/21/

EG,gewijzigdbijrichtlijn2009/140/EG)inzakeeengemeenschappelijkregelgevingskadervoor

elektronische-communicatienetwerkenen–diensteni.s.m.richtlijn2002/58/EGbetreffendeprivacyen

elektronischecommunicatie(gewijzigdbijrichtlijn2009/136/EG.Eenwetsvoorsteltotimplementatie

vandezewijzigingeninhet‘telecompakket’indeTelecommunicatiewetligtmomenteelvooradvies

bijdeRaadvanState.

277 Vgl.hethuidigetelefoongeheiminartikel13,lid2,Grondwet.Hethierintevensgenoemdetelegraaf-

geheimisfunctieloos,nudetelegraafnietmeeringebruikis.

278 Erisvanafgezienomeennieuwbegripals‘hetgeheimvandeelektronischecommunicatie’te

gebruiken.Deuitdrukkingskrachtvanditbegripistezwakomalsaanduidingvaneenbelangrijke

grondrechtelijkewaarborgtekunnenfungeren.

152

dewaarborgfunctievanartikel13Grondwetvoldoendetoekomstbestendig.279

Afgezienvandebescherminggedurendedecommunicatiefasevanafzendernaar

ontvanger,biedtditgrondrechttevensbeschermingtegenhetaftappenvan

verzondenofontvangenberichtenviavanoverheidswegeopdepcvande

ontvangerofafzendergeplaatstespyware(malware)280.Inzoverreissprakevan

eenuitbreidingvandewaarborgfunctievanditgrondrecht,toegesnedenop

nieuwemethodesvanaftappenindegevallendatditnietbijdetelefoonmaat-

schappijofdeinternetserviceproviderkan.

Hetderdelidwaarborgtdebeschermingtegenhetafluisterenvanmondelinge

gesprekkendoormiddelvanafluisterapparatuur,richtmicrofoonofandere

vormenvanvastleggingvanlive-gesprekken.Hetafluisterenvangesprekken

zondergebruikmakingvanhulpapparatuurblijftindezeopzetbeschermdonder

artikel12(huisrecht)Grondwet,artikel10GrondwetindedoordeStaatscommissie

voorgesteldeaangepastevorm(persoonlijkelevenssfeer)281enhetvoorgestelde

nieuweartikelinzakedebeschermingvanpersoonsgegevens.282Ditonderscheid

inbescherminghoudtverbandmethetheimelijkekaraktervanhetgebruikvan

afluisterapparatuur.Indezegevallenisspecifiekebeschermingindevormvan

eenaangescherptbeperkingsregimeonderartikel13Grondwetgeboden.Deze

categorieisbovendiengoedaftebakenen,andersdanbijhetzonderhulpmid-

delenafluisterenvan(ofmeeluisterenmet)vertrouwelijkelive-gesprekkenhet

gevalis.

Verkeersgegevenszijnalszelfstandigecategoriebeschermdinhetvierdelid.283

Opneminghiervaninartikel13Grondwetligtinhetverlengdevan:(a)de

jurisprudentievanhetEHRM,284(b)deregelingvanverkeersgegevensinde

richtlijnen2002/58/EG(ePrivacy)en26/24/EG(bewaartermijnen)en(c)de

implementatievandezerichtlijnenindeTelecommunicatiewetendedaarop

gebaseerdeuitvoeringsregelingen.

279 Ziedeontwikkelingwaarbijtechnischeeisen(redesign)aanserviceproviderswordengesteldmet

betrekkingtotaftapbaarheidenontsleutelingvanelektronischeberichten.IndeVSwordtmomenteel

gewerktaandaaroptoegesnedenwetgeving(NewYorkTimesvan27september2010).

280 Vgl.hetarrestBVerfG27februari2008,nr.1BvR370/07inzakeeen“Grundrecht auf Gewährleistung

der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.”Dezemethodeiseenalternatief

indienelektronischecommunicatienietofslechtaftapbaarisbijeeninternetserviceprovider,bijvoor-

beeldinhetgevalvan‘peertopeermessaging’.

281 Zieparagraaf8.5.3vanhetrapport.

282 HetvoorstelvandemeerderheidvandeStaatscommissieistevindeninparagraaf8.5.5e.v.,enhet

voorstelvanhetlidOverkleeft-VerburgistevindeninBijlageIb.

283 ZiedeWetbewaarplichttelecommunicatiegegevens,Stb.2009,360,enhetwetsvoorsteltotaanpas-

singvandebewaartermijn,KamerstukkenII2009/10,32185,nrs.1-3.

284 ZieEHRM2augustus1984,Malonev.hetVerenigdKoninkrijk,nr.8691/79enEHRM3april2007,Cop-

landv.hetVerenigdKoninkrijk,nr.62617/00.

153

Verkeersgegevenszijnvoordecommunicatievrijheidvanbijzonderebetekenis.

Hoewelhetbijdezecategorieomverbindingsgegevensgaat,diealszodanigdus

geenbetrekkinghebbenopdeinhoudvandecommunicatie,kunnendeze

gegevensechterwelgevoeligeinformatiebevatten.Datgeldtinhetbijzonder

wanneerdezegegevenswordenverwerkttotcommunicatie-enbewegingspro-

fielen.Naarbreedgedeeldeopvattingbehoevendezegegevensdanook

bijzonderegrondrechtelijkebescherming.Eenaanvullendmotiefomdeze

categoriequagrondrechtenbeschermingonderartikel13Grondwettebrengen

ennietonderhetvoorgesteldegrondrechtopbeschermingvandepersoonlijke

levenssfeer,houdtverbandmetdevraagofwelsprakeisvanpersoonsgegevens.

Veelalwel,maareenbelangrijkdeelvandezegegevensbetreftbedrijfs-(en

instellings-)aansluitingenendiezijnnietzondermeeralspersoonsgegevenste

kwalificeren.Welzalindiegevallensprakezijnvanbedrijfsvertrouwelijke

communicatiegegevens.Doordecategorieverkeersgegevensalsgeheelonderde

beschermingvanartikel13Grondwettebrengen,wordtvoorkomendatde

categoriebedrijfsvertrouwelijkecommunicatiegegevensnietbeschermdzouzijn.

Omdathetvanoverheidswegevantelefoonmaatschappijeneninternetproviders

verlangde(mede)gebruikvanverkeersgegevensuiteenlopendevormenkent,

corresponderendmetvariatiesindezwaartevandedaarmeesamenhangende

inbreuk,isindetekstvanhetvierdelidineenbeperkingsclausulevoorzien,die

-overeenkomstigdehuidigesituatie–delegatievanuitvoeringsregelingen

mogelijkmaakt.Viadoorwerkingvandealgemenebeperkingsclausuleissprake

vaneengedifferentieerdebescherming,alnaargelangdezwaartevandeinbreuk.

154

BijlageId

Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking tot

de opneming van een ‘Europa’-bepaling in de Grondwet (paragraaf 11.3)

DitlidmeentdaterbelangrijkeredenenzijnomindeGrondweteenbijzonder

artikeloptenemenoverhetlidmaatschapvanNederlandvandeEuropeseUnie.

AllereerstuiteenoogpuntvanversterkingvandenormativiteitvandeGrond-

wet.HetUnierechtisimmersviarechtstreeksewerkingenvoorrangspositiein

belangrijkemateverwevenmetdenationalerechtsorde,hetgeenconstitutioneel

bijzondereaandachtbehoeft.Dittemeeromdatnaarbreedgedragenopvatting

dedoorwerkingvanhetUnierechtthansnietindeGrondwetisgeregeld,285

omdatdewerkingssfeervandeartikelen93en94Grondwetisbeperkttotde

doorwerkingvanhetinternationalerecht.286Decodificatievandeverhouding

metdeEuropeseUnieviaopnemingvaneenspecifiekeEU-bepalinginde

Grondwetisvoortsgewenstvanwegedesterkgegroeideennogtoenemende

betekenisvandeEuropeseUnievoorhetfunctionerenvandetrias(wetgever,

bestuurenrechter).287MetdeinwerkingtredingvanhetVerdragvanLissabonop

1december2009heeftdeEuropesesamenwerkingopnieuweenbelangrijke

impulsgekregen.288EengrondwettelijkeverankeringvandeEuropeserechtsorde

indeGrondwetmaaktdezeconstitutionelerealiteitnietalleenzichtbaar,maar

biedttevenseenaanknopingspuntomdedemocratischelegitimatievandeUnie

opnationaalniveauteversterken.

Anderelidstaten,inhetbijzonderFrankrijkenDuitsland,gingenhierinvoor.Hun

grondwettelijkeregelingenzijneenbelangrijkeinspiratiebron.289

285 ZiedearrestenvanhetHofvanJustitieindezakenC-26/62(VanGendenLoos)enC-6/64(Costa-Enel).

286 ZieHR2november2004,NJ2005,80,deopvattingvandeRaadvanState(KamerstukkenII2007/08,

31570,nr.3,p.25)enhetkabinetsstandpunt(KamerstukkenII2007/08,29861,nr.19,p.4-5).Ziein

ditverbandtevensderechtspraakvandehoogstebestuursrechters,inhetbijzondervandeABRvS,de

CBbendeCRvB.

287 ZieLuukvanMiddelaar,Tussentafelentribune.HethandelingsvermogenvanhetNederlandseopen-

baarbestuurindeEuropesetussensfeer,in:H.Dijstelbloem,P.denHoed,J.W.HoltslagenS.Schouten

(red.),‘Hetgezichtvandepubliekezaak.Openbaarbestuuronderogen’(WRR),Amsterdam2010,p.

143-183.

288 ZieinhetbijzondertitelVvanhetVWEU,deRuimtevanvrijheid,veiligheidenrecht,insamenhangmet

hetProgrammavanStockholmende(uitbreidingvan)verdragsluitendebevoegdheidvandeUnieinzake

debestrijdingvanterrorismeengeorganiseerdecriminaliteit.ZieKamerstukkenII2009/10,31735en31

584,nr.8.Veelinternationaleovereenkomstenbetreffendedeuitwisselingvanpersoonsgegevens.Deze

implicerenalsregeleenbelangrijkeinbreukopdegrondrechtenvandehierdoorgeraakteUnie-burgers.

ZiealsillustratiedeovereenkomstenvandeUniemetdeVSinzakeSwiftenPNR-gegevens.

289 Zieartikel23GrundgesetzentitelXV(artikelen88-1t/m88-7)vandeConstitutionde1958.Vgl.voorts

detotdeconstitutievanhetVerenigdKoninkrijkbehorendewetgevinginzakedeEU,inhetbijzonder

deEuropeanCommunitiesAct1972endeEuropeanUnion(amendment)Act2008.

155

WatvormeninhoudvaneendergelijkeEU-bepalingindeGrondwetbetreftis

sprakevantweemodellen.Inartikel23,lid1,DuitseGrundgesetzisnietalleende

deelnemingvandeBondsrepubliekindeontwikkelingvandeEuropeseUnie

vastgelegd,maarzijntevensderechtmatigheidsvoorwaardenvandezeEuropese

samenwerkingindevormvannormatievegrondslagenopgenomen,teweten:de

democratische,rechtsstatelijke,socialeenfederatievebeginselen,hetsubsidiari-

teitsbeginselendewaarborgingvaneenmethetGrundgesetz“im wesentlichen

vergleichbaren” grondrechtenbescherming.290

AndersechterdeFranseConstitution,diegeennaderevoorwaardenverbindtaan

deEuropesesamenwerking.Inartikel88-1FranseConstitutionisalshoofdregel

vandezetitelopgenomen,datderepubliekparticipeertindeEuropeseUnieop

basisvandeEuropeseverdragen,zoalsherzienbijhetVerdragvanLissabon.

Dedoorditlidvoorgesteldebepalingluidtalsvolgt:

1.NederlandislidvandeEuropeseUnie,opgrondslagvaneninovereenstem-

mingmetdeverdrageninzakedeinrichtingenwerkingvandeUnie.

2.DewetregeltdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdegoede

werkingvandeUnie,inhetbijzonderbijdetotstandkomingvanwetgeving,

hetsluitenvanverdragenenhettoezichtopdeeerbiedigingvanhetbeginsel

vansubsidiariteit.

AanheteerstelidligthetFransemodeltengrondslag.291Zoalsopgemerktis

hierinnietvoorzienineengrondwettelijkvoorbehoud,zoalsinartikel23Duitse

grondwethetgevalis.292Devoorgesteldebepalingfungeertalseenschakelbepa-

ling,dieverwijstnaardeverdrageninzakeinrichtingenwerkingvandeUnie,

metinbegripvandehieraantengrondslagliggendewaardenenbeginselen

alsmedenaarhetgrondrechtelijketoetsingskader.293Dezebepalingheeft

derhalvezoweleendeclaratoiralseennormatiefkarakter.Declaratoirwaarhet

290 ZievoordewijzewaarophetBVerfGdezebepalinguitlegtenverdragswijzigingendaaraantoetsthet

zgn.Lissabon-Urteilvan10juni2009,nr.2BvE2/08.

291 VoorhetDuitsemodelontbreektinonslanddeinfrastructuurindevormvaneenConstitutioneelHof.

GeziendewaarborgenindeEuropeseverdrageninsamenhangmetdegeldingvanhetEU-Handvestis

ervoortsgeenaanleidingomeendergelijknormatiefvoorbehoudopdoorwerkingvanhetUnierecht

indeGrondwetoptenemen.ZieookdeRaadvanState,KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.25.

292 Vgl.echterdeverplichtingvannationalerechtersomprejudiciëlevragenaanhetHofvanJustitiete

stellen.ZieinditverbandhetarrestvanhetBVerfGvan2maart2010,nr.1BvR256/08(Vorratsdatens-

peicherung).HetHofweeshetverzoektothetstellenvanprejudiciëlevragenafomdatdevoorrang

vanhetUnierecht(richtlijn)inrelatietotdegrondrechteninhetGrundgesetznietinhetgedingwas,

nuderichtlijnindenodigebeleidsruimtevoordewetgevervoorzag.

293 DewerkingvanhetEUHandvestvoordegrondrechtenophetniveauvandelidstatenmoetnogver-

deruitkristalliserenindejurisprudentievanhetHofvanJustitie.ZiedeconclusievanA-GSharpston

van30september2010indezaakC-34/09,par.151e.v.

156

gaatomhetlidmaatschapvanNederlandvandeEuropeseUnie.Normatiefwaar

dezebepalingderechtsordevandeEuropeseUnie,zoalsvastgelegdinde

verdragenenuitgelegddoorhetHofvanJustitie,indenationalerechtsorde

incorporeert.294

Hettweedelidbeoogthetverzekerenvaneenactievebetrokkenheidvande

EersteenTweedeKamerbijhetfunctionerenvandeUnie.Dezebepaling

verplichtdewetgeveromopnationaalniveauuitvoeringtegevenaanartikel12

VWEU,datdenationaleparlementenbetrektbijdewerkingvandeUnie.295

Daarnaastzietdezebepalinginhetbijzonderophetdoorderegeringtijdig

betrekkenvandeEersteenTweedeKamerzowelbijhetwetgevingsprocesinde

Raad(verordeningenenrichtlijnen)296alsbijdeprocedurevanverdragssluiting

doordeUnie.297

Hetdoelvandezebepalingistweeërlei.Indeeersteplaatshetversterkenvande

democratischelegitimatievanhet(nationale)wetgevingsprocesindiegevallen

datsprakeisvanomzettingvanUnierechtinnationaalrecht.Tevenswordt

beoogdomaldushetvertrouwenvandeburgerindeEuropesesamenwerkingte

bevorderen.DeuitoefeningvanwetgevingsbevoegdhedenopUnie-niveauheeft

alsconsequentiedatookdehieraantengrondslagliggendebelangenafweging,

medeingrondrechtelijkkader,opdatniveauplaatsvindt,onderrechtmatigheids-

toetsingvanhetHofvanJustitie.Gaathetomrichtlijnendanisdewetgevervan

delidstaatbijdevaststellingvanimplementatiewetgevinginbeginselaande

uitkomsthiervangebonden.298Dedemocratischelegitimatievanwetgevingop

nationaalniveaukanwordenversterktdoorhetparlementviaderegeringactief

bijhet(voorafgaande)wetgevingsprocesindeRaadtebetrekken.299Datzelfde

geldtvoorhetsluitenvaninternationaleovereenkomstendoordeUnie,inhet

bijzonderwanneerdezede–grondrechtelijke–rechtspositievanburgersraken.

294 Metdeopnemingvaneendergelijkeschakelbepalingisderhalvetevensvoldaanaandewenstotopne-

mingvaneenspecifiekebepalingindeGrondwetinzaketoepassing,rechtstreeksewerkingenvoorrang

vanhetUnierecht.ZiedeopdrachtaandeStaatscommissie,KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.

295 ZiedehiervoorgenoemdegrondwetsartikelenindeDuitseendeFransegrondwet.

296 Zievoordewetgevingsproceduredeartikelen289en294VWEU.

297 ZiehetvijfdedeelvanhetVWEUExternoptredenvandeUnie,inhetbijzonderartikel216e.v.betref-

fendehetsluitenvaninternationaleovereenkomstendoordeUnie.Ingevolgehettweedelidvan

artikel216VWEUzijndedoordeUniegeslotenovereenkomstentevensverbindendvoordelidstaten.

298 Eenvoorbeeldvanhierdooropgeroepenspanningenisdeimplementatievanrichtlijn2006/24/EGin

deWetbewaarplichttelecommunicatiegegevens(bewaartermijnverkeersgegevens),Stb.2009,333.

299 Datzelfdegeldtvoordeniet-verplichteomzettingvanverordeningeninnationaalrecht.

157

DeopnemingindeGrondwetvaneenregelingsplichtvandewetgeverisniet

vrijblijvend.Hiermeewordttotuitdrukkinggebrachtdatdebetrokkenheidvan

deEersteenTweedeKamerdoordegrondwetgevervanzodanigbelangwordt

geacht,datdezebijwetgeregelddientteworden.300Bovendienisdezebepaling

tevenstaakstellendvoordeEersteenTweedeKamer.Alduswordtimmers

normatiefgeaccentueerddatEersteenTweedeKamerzichactiefmetdewerking

vandeUniedienenbezigtehouden.

300 ReedsthanswordenTweedeenEersteKamervanregeringswegeactiefbijdebesluitvormingin

Unie-verbandbetrokken.ZiedebriefvandeministersvanJustitieenBZKvan6juli2010inzakede

behandelingvangeprioriteerdedossiersinhetkadervandeJBZ-Raad,KamerstukkenI2009/10,32

317,M.Eengrondwettelijkeregelingsplichtvandewetgeverversterktechterdebetekenisvandittype

informatievoorzieningdoorenoverlegmetdeverantwoordelijkeministerindeRaad.

158

BijlageII:

Instellingsbesluit

159

160

161

BijlageIII:

Samenstelling Staatscommissie Grondwet en secretariaat

SamenstellingStaatscommissieGrondwet:

• Mr. W.M.E. (Wilhelmina) Thomassen (voorzitter)

LidvandeHogeRaadderNederlanden

• Prof. mr. R. de Lange (vice-voorzitter)

HoogleraarStaats-enBestuursrecht

• Prof. dr. L.F.M. (Leonard) Besselink

HoogleraarEuropeesConstitutioneelRecht

• Prof. dr. M. (Monica) Claes

HoogleraarEuropees-enVergelijkendConstitutioneelRecht

• Prof. mr. J.H. (Janneke) Gerards

HoogleraarStaats-enBestuursrecht

• Mr. L.Y. (Lilian) Gonçalves-Ho Kang You

Staatsraad

• Prof. mr. C.A.J.M. (Tijn) Kortmann

EmeritushoogleraarStaats-enBestuursrechtenAlgemenestaatsleer

• Prof. dr. B.M. (Barbara) Oomen

BijzonderHoogleraarRechtspluralisme

• Prof. mr. G. (Margriet) Overkleeft-Verburg

HoogleraarStaats-enBestuursrecht

• Drs. J.P. (Jurn) de Vries

Oud-lidEersteKamerderStaten-Generaal

Samenstellingsecretariaat:

• Drs.M.P.H.(Martin)vanHaeften(secretaris)

• Dr.I.A.(Ilse)VandenDriessche(adjunct-secretaris)

• Mr.dr.G.J.M.(Guido)Evers(adjunct-secretaris)

• Mr.S.(Sander)Terphuis(adjunct-secretaris)

• Dr.mr.A.J.Th.(Aleidus)Woltjer(adjunct-secretarisvan1januari2010t/m30

juni2010)

Eindredactie:

• Mr.dr.M.R.T.(Melvin)Pauwels

Ambtelijkeondersteuning:

• P.J.(Paul)Moerdijk,MA(bureausecretaris)

• AnkVersteegh(secretaresse)

• Drs.M.F.(Marilka)vanZevenbergen(communicatieadviseur)

162

BijlageIV:

Brief van Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie

en Buitenlandse Zaken inzake Wens Eerste Kamer inzake grondwettelijke

grondslagen vestiging ad hoc straftribunalen

163

164

BijlageV:

Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

inzake motie-Kalma c.s. en de motie-Schinkelshoek c.s.

165

166

BijlageVI:

Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake

Kennisgeving Kamerdebat Mediawet in relatie tot taak Staatscommissie

167

BijlageVII:

Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

inzake Kennisgeving van wens van de Eerste Kamer met betrekking tot

de opdracht van de staatscommissie (Verdrag van Tilburg)

168

BijlageVIII:

Lijstgeraadpleegdeexperts

DevolgendepersonenzijndoordeStaatscommissiegeconsulteerdofhebbeneen

bijdragegeleverdaaneenbijeenkomstbetreffendeeen(deel)onderwerpvande

opdrachtvandeStaatscommissie.

Rondetafelbijeenkomst‘Grondrechteninhetdigitaletijdperkrevisited’,Instituut

voorInformatierecht,d.d.17februari2010

• Mr. G. Boogaard

UniversiteitvanAmsterdam

• Mr. E.J. Daalder

PelsRijcken(landsadvocaat)

• Prof. mr. E.J. Dommering

InstituutvoorInformatierecht

• Prof. dr. N.A.N.M. van Eijk

InstituutvoorInformatierecht

• Mr. dr. M.M. Groothuis

UniversiteitvanLeiden

• Prof. mr. A.W. Hins

UniversiteitvanAmsterdam

• Mr. drs. J.V.J. van Hoboken

InstituutvoorInformatierecht

• Prof. dr. B.P.F. Jacobs

RadboudUniversiteitNijmegen

• Prof. dr. E.J. Koops

UniversiteitvanTilburg

• Mr. H.M. Linthorst

MinisterievanEconomischeZaken

• Dr. T. McGonagle

InstituutvoorInformatierecht

• Prof. mr. J.M. de Meij

Emeritushoogleraarstaatsrecht

• Prof. mr. P.A.M. Mevis

ErasmusuniversiteitRotterdam

• Mr. dr. A.J. Nieuwenhuis

UniversiteitvanAmsterdam

• Prof. dr. mr. J.A. Peters

UniversiteitvanAmsterdam

169

• Prof. mr. L.F.M. Verhey

UniversiteitvanMaastricht

• Prof. Mr. B.P. Vermeulen

RaadvanState

• Dr. C.M. Zoethout

UniversiteitvanAmsterdam

Expertmeeting‘DebetekenisvandeGrondwet’d.d.8maart2010

• Prof. dr. mr. C.J.M. Schuyt

RaadvanState

• Prof. dr. E.H. Tonkens

UniversiteitvanAmsterdam

• Prof. dr. H. te Velde

UniversiteitLeiden

• Mr. J.J. Vis

OudlidEersteKamerenoudlidRaadvanState

• Prof. dr. W.J. Witteveen

UniversiteitvanTilburg

Expertmeeting‘Amendingthe(Dutch)Constitution’,TheHagueInstituteforthe

InternationalisationofLaw,d.d.12maart2010

• Prof. dr. L. Garlicki

EuropeesHofvoordeRechtenvandeMens

• Prof. dr. D. Grimm

InstituteforAdvancedStudy,Berlijn

• Prof. dr. M. Guyomar

FranseRaadvanState

• Dr. C. Hahm

TheHagueInstitutefortheInternationalisationofLaw

• Prof. dr. H.K. Lindahl

UniversiteitvanTilburg

• Dr. A.S. Muller

TheHagueInstitutefortheInternationalisationofLaw

• Prof. dr. L. Wildhaber

VoormaligpresidentEuropeesHofvoordeRechtenvandeMens

170

Expertmeeting‘Grondrechteninhetdigitaletijdperk’,d.d.3juni2010

• Prof. mr. E.J. Dommering

InstituutvoorInformatierecht

• Mr. P.M. van den Eijnden

MinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties

• Prof. mr. A.W. Hins

UniversiteitvanAmsterdam

• Mr. H. Hofenk

MinisterievanOnderwijs,CultuurenWetenschap

• Prof. dr. B.P.F. Jacobs

RadboudUniversiteitNijmegen

• Mr. dr. J. de Jong

Voormaligadjunct-secretarisCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk

• Mr. J. Kohnstamm

CollegeBeschermingPersoonsgegevens

• Mr. K.E.A. Mutsaers

MinisterievanOnderwijs,CultuurenWetenschap

• Mr. J.J. Stam

VoormaligsecretarisCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk

• Mr. dr. G.J. Zwenne

UniversiteitLeiden

Expertmeeting‘Verhoudinginternationaleennationalerechtsorde’,23juni2010

• Prof. mr. dr. W.J.M. van Genugten

UniversiteitTilburg

• Dr. mr. N.M.C.P. Jägers

UniversiteitTilburg

• Prof. dr. R.A. Lawson

UniversiteitLeiden

• Prof. mr. A.W.H. Meij

GerechtvandeEuropeseUnie

• Prof. mr. P.A. Nollkaemper

UniversiteitvanAmsterdam

• Prof. mr. N. Schrijver

UniversiteitLeiden

171

Rapport Staatscommissie Grondwet

Dit is een uitgave van:

Staatscommissie Grondwetwww.rijksoverheid.nlwww.staatscommissiegrondwet.nl November 201020975/2078-GMD

Rap

po

rt Staatscom

missie G

ron

dw

et

Staatscom

missie G

ron

dw

et