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Resolución Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos del Partido Acción Nacional, correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis (INE/CG516/2017)
SIF Sistema Integral de Fiscalización
UMAS Unidades de Medida y Actualización
Unidad Técnica Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral
1. HECHOS RELEVANTES
El veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, el Consejo General aprobó en
sesión ordinaria, entre otros, el Dictamen consolidado y la Resolución, respecto
de las irregularidades encontradas de la revisión de los Informes Anuales de
Ingresos y Gastos del PAN, correspondientes al ejercicio dos mil dieciséis,
imponiéndole diversas sanciones al partido político.
El cuatro de diciembre siguiente, el PAN interpuso recurso de apelación para
inconformarse con las referidas determinaciones.
El diecinueve de diciembre posterior, en el expediente
SUP-RAP-764/2017, la Sala Superior determinó escindir la demanda del PAN y
remitir los autos de la impugnación, para que esta Sala Regional conociera lo
correspondiente a los estados de Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, San
Luis Potosí y Tamaulipas; a partir de lo cual se originó el presente expediente.
2. COMPETENCIA
Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente asunto,
toda vez que tiene relación con la revisión del informe anual de ingresos y gastos
de un partido político nacional con acreditación estatal en Guanajuato, entidad
federativa que se ubica dentro de la Segunda Circunscripción Electoral
Plurinominal, en la cual este órgano colegiado ejerce jurisdicción.
Lo anterior de conformidad con los artículos 195, fracción I, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, y 44, de la Ley de Medios; el punto Primero
del Acuerdo General de la Sala Superior 1/2017, así como el diverso plenario de
escisión dictado el diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete en el
expediente SUP-RAP-764/20171.
3. PROCEDENCIA
El presente recurso de apelación cumple con los requisitos generales de
procedencia previstos en los artículos 8, 9 párrafo 1, de la Ley de Medios, en
términos de lo precisado en el respectivo auto de admisión2.
1 Véanse fojas 1 a 12 del expediente en que se actúa. 2 Mismo que obra a foja 321 del presente expediente.
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Conclusión 8. “El sujeto obligado recibió aportaciones de militantes por un
importe de $894,680.93 proveniente de las cuentas bancarias de la
administración de algunos H. Ayuntamientos en el Estado de Guanajuato,
Comité Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Apaseo el Grande y DIF
municipal de Apaseo el Grande”.
• El apelante solicita la inaplicación del artículo 104 Bis, numeral 2, del
Reglamento de Fiscalización, en virtud de que en su concepto
contraviene lo dispuesto en los artículos 9 y 41, fracción I, de la
Constitución General.
• De igual manera, solicita que de no proceder la referida inaplicación, le
sea disminuida la sanción impuesta en la conclusión 8 de la Resolución,
porque la autoridad responsable no lo debe sancionar por recibir
aportaciones a las que tiene derecho.
• Asimismo, solicita que, en caso de no ser atendidas sus pretensiones, la
conducta sea considerada como una falta de carácter formal y no como
sustantiva o de fondo.
Conclusión 9. “El sujeto obligado omitió rechazar aportaciones de personas no
identificadas por un importe de $706,170.77”.
• El partido político se duele de una indebida calificación, valoración e
individualización de la sanción, esto debido a que sin razón alguna, la
autoridad responsable sancionó con base en la totalidad del monto, sin
tomar en cuenta que debió realizarse por el excedente de aportaciones
en efectivo superiores a 90 UMAS imponiendo una sanción
desproporcional, denotando falta de consistencia y exhaustividad,
contraviniendo con ello el principio de legalidad.
• Por lo que solicita una revocación lisa y llana de la conclusión 9 o, en su
caso, reindividualizarla.
Conclusión 12. “El sujeto obligado registró gastos de ejercicios no
correspondientes al ejercicio 2016 por concepto de arrendamiento de inmuebles
por un importe de $50,244.32”.
• El apelante aduce, que resulta ilegal la sanción impuesta toda vez que,
contrario a lo expuesto por la responsable, no existe una falta sustancial
que vulnere los principios de transparencia, rendición de cuentas y origen
del recurso, encaminados a exponer que la responsable omitió hacer una
interpretación funcional de las normas electorales y de fiscalización,
relacionadas con las aportaciones que pueden recibir los partidos.
• Asimismo, sostiene que la autoridad fiscalizadora realizó un incorrecto
análisis al exponer que las pólizas identificadas en el informe anual dos
mil dieciséis como PD-146/2016 y PE-227/4-16, relativas a
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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sin precisar cuáles
de esos criterios son los que toma en cuenta para la motivación
correspondiente.
Controversia
La controversia en el presente recurso de apelación se centra en determinar si la
autoridad responsable actuó conforme a Derecho al dictar la Resolución y el
Dictamen consolidado impugnados, en los que determinó sancionar al partido
apelante respecto de las irregularidades encontradas de la revisión de los
informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales y
locales con acreditación o registro en las entidades federativas, correspondientes
al ejercicio dos mil dieciséis del Comité Directivo Estatal del PAN en el estado de
Guanajuato.
Los planteamientos jurídicos a resolver son:
1. ¿Es procedente la aplicación retroactiva del artículo 55 de la Ley Electoral
Local?
De no ser así ¿debe inaplicarse tal norma por ser contraria al artículo 41 de la
Constitución General?
¿La autoridad responsable dio respuesta a lo manifestado por el PAN en sus
escritos de contestación, en cuanto a que al límite de aportaciones de militantes
en el estado debía sumársele el límite que fija el INE a nivel nacional?
¿Existe contradicción entre el artículo 55 de la Ley Electoral Local vigente en el
dos mil dieciséis y la normativa interna del partido político?
2. ¿El artículo 104 Bis, numeral 2, del Reglamento de Fiscalización contraviene
lo establecido en los artículos 9 y 41, fracción I, de la Constitución General?
3. ¿Fue correcta la sanción impuesta por la responsable respecto a la falta
cometida en la conclusión 9?
4. ¿La autoridad responsable llevó a cabo un correcto análisis en relación a las
pólizas correspondientes al arrendamiento de bienes muebles e inmuebles
reportadas en el informe anual de dos mil dieciséis?
5. ¿La autoridad responsable tomó en consideración el escrito TESO/032/17
relacionado con el diverso CDE/AF/012/2017 al fundar y motivar la
determinación de la conclusión 25?
6. ¿La autoridad responsable realizó un debido análisis al imponer las sanciones
de las conclusiones 8, 9, 12 y 25?
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Ahora, respecto al sistema de fiscalización que rige el control del financiamiento
que reciben los partidos políticos, tanto para la realización de las campañas
electorales como para el gasto dirigido a sus actividades ordinarias, es
importante precisar que el diez de febrero de dos mil catorce, se publicó en el
DOF el decreto por el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas
disposiciones de la Constitución General en materia político-electoral, entre
otras, el artículo 41, confiriendo al INE la facultad de comprobación respecto del
financiamiento que reciben los partidos políticos en cada una de las entidades
federativas.
Derivado de la citada reforma, el dieciséis de mayo del año citado, se aprobó la
expedición de la LGIPE, así como la LGPP, las cuales se publicaron el DOF el
veintitrés de mayo siguiente, atribuyendo al INE la fiscalización del
financiamiento que reciben los partidos políticos en cada uno de los Estados5.
Así, con motivo de las mencionadas reformas al sistema de fiscalización de los
partidos políticos en las entidades federativas, ocurrió una transición de
facultades de manos de los institutos electorales locales a manos del INE. Es
decir, con la reforma electoral de dos mil catorce, se configuró un nuevo modelo
de fiscalización con el cual el INE asumió la función de dictaminar y resolver lo
relativo a la revisión de informes de gastos de los partidos políticos en todo el
país, así, la fiscalización pasó a ser nacional.
El artículo 1 de la LGPP estipula que dicho ordenamiento será el aplicable en lo
relacionado con el sistema de fiscalización de los ingresos y egresos de los
recursos de los partidos políticos tanto a nivel nacional como dentro de las
entidades federativas6.
En ese sentido, la LGPP establece, entre otras cuestiones: a) la distribución de
competencias en materia de partidos políticos; b) los derechos y obligaciones de
los partidos políticos; c) el financiamiento de los partidos políticos; d) el régimen
financiero de los partidos políticos; e) la fiscalización de los partidos políticos; f)
disposiciones aplicables a las agrupaciones políticas nacionales y a las
organizaciones de ciudadanos que pretendan constituirse en partido político7.
5 Por cuanto al decreto de la reforma político-electoral, este se publicó el 10 de febrero de 2014, su entrada en vigor fue al día siguiente de su publicación. El SEGUNDO transitorio ordenó al Congreso de la Unión la expedición de una ley general a más tardar el 30 de abril de 2014, la cual entre sus contenidos está el sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuentan los partidos políticos, coaliciones y candidatos. La Ley General de Partidos Políticos se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014. Cabe mencionar que el CUARTO transitorio establece que las adiciones, reformas y derogaciones hechas a los diversos numerales de la Constitución General entrarían en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las normas mencionadas en el SEGUNDO transitorio. Se fijó como fecha el 30 de abril de 2014, sin embargo, las normas se publicaron hasta el 23 de mayo de 2014. 6 Artículo 1. 1. La presente Ley es de orden público y de observancia general en el territorio nacional, y tiene por objeto regular las disposiciones constitucionales aplicables a los partidos políticos nacionales y locales, así como distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de: (…) f) El sistema de fiscalización de los ingresos y egresos de los recursos; 7 Artículo 1. 1. La presente Ley es de orden público y de observancia general en el territorio nacional, y tiene por objeto regular las disposiciones constitucionales aplicables a los partidos políticos nacionales y locales, así como distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de: a) La constitución de los partidos políticos, así como los plazos y requisitos para su registro legal;
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“Aportaciones de Militantes Efectivo”, encontró que el sujeto obligado rebasó
el límite anual establecido en el acuerdo CGIEEG/018/2016 del Instituto Electoral
de Guanajuato.
En ese sentido, detalló que el PAN tuvo un total de $5,683.220.28 (cinco
millones seiscientos ochenta y tres mil doscientos veinte pesos 28/100 M.N.), de
aportaciones provenientes de su militancia, con lo cual sobrepasó el límite anual
de 2% establecido para este tipo de modalidad del financiamiento privado por un
monto de $3,270,223.52 (tres millones doscientos setenta mil doscientos
veintitrés pesos 52/100 M.N.).
La responsable le solicitó al PAN que presentara en el SIF las aclaraciones que
a su derecho estimara convenientes.
El PAN dio respuesta11 a la observación relativa al rebase del límite de las
aportaciones provenientes de su militancia, informando que en el Periódico
Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, de veintiséis de mayo de dos mil
diecisiete, se publicó la reforma a la fracción I del artículo 55 de la Ley Electoral
Local, por la que se elevó del 2% al 12% el umbral de las aportaciones de
militantes, norma que en el caso debería aplicarse de manera retroactiva en
beneficio del partido, debiendo quedar solventada la observación que les fue
formulada.
También refirió, que no fue correcta la interpretación que la autoridad
fiscalizadora realizó en cuanto al límite de aportaciones que los militantes
pudieron aportar para el año de dos mil dieciséis consignado en el Acuerdo
CGIEEG/018/2016, toda vez que, al mismo debe sumársele el límite que tienen
derecho los partidos políticos a nivel nacional que fija el INE.
La Unidad Técnica no consideró satisfactoria la respuesta, pues manifestó que
aun y cuando el partido político señaló que se publicó la reforma a la fracción I
del artículo 55 de la Ley Electoral Local en el Periódico Oficial del Gobierno del
Estado, esa autoridad no contaba con el acuerdo emitido por el Instituto
Electoral del Estado de Guanajuato en el cual se incremente dicho porcentaje.
Por ello, solicitó nuevamente, presentar en el SIF las aclaraciones que a su
derecho convinieran12.
Al contestar ese oficio, el PAN indicó que se reiteraba la solicitud de aplicación
de manera retroactiva de la reforma de la fracción I del artículo 55 de la Ley
Electoral Local, en beneficio del partido, refiriendo que se considera
intranscendente que la autoridad no contara con el acuerdo emitido por el
Instituto Electoral del Estado de Guanajuato13.
En el Dictamen consolidado, del análisis de las respuestas del partido recurrente,
la responsable consideró que la observación no quedó atendida y estableció que
el PAN excedió el límite de aportaciones de militantes en el ejercicio fiscal dos 11 A través del oficio CDEGTO/TE/012/2017 de ocho de agosto de dos mil diecisiete. 12 Mediante oficio INE/UTF/DA-F/12746/2017 de veintinueve de agosto de dos mil diecisiete. 13 Con oficio CDEGTO/TE/015/2017 de cinco de septiembre de dos mil diecisiete.
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De manera que, si bien la Ley Electoral Local a partir de la reforma del año dos
mil diecisiete estableció el 12% como límite anual de las aportaciones de
militantes, ello es independiente a lo establecido en el artículo 56, numeral 2,
inciso a), de la LGPP, mismo que establece un límite para las aportaciones
provenientes de la militancia de los partidos políticos de un 2%.
En ese sentido, contrario a lo afirmado por el apelante, la responsable realizó
una correcta aplicación de la norma en materia de fiscalización pues, la LGPP
dispone que los partidos políticos pueden obtener un 2% de aportaciones
provenientes de su militancia, en relación con el financiamiento público.
En efecto, de la Resolución se desprende que el INE determinó sancionar al
partido político por rebasar el límite del 2% de las aportaciones que puede recibir
de su militancia establecido en el artículo 56, numeral 2, inciso a) de la LGPP.
Conforme a lo expuesto, resulta claro que no es posible acoger la pretensión del
apelante de aplicar retroactivamente el artículo 55, fracción I, de la Ley Electoral
Local vigente a partir del veintiséis de mayo de dos mil diecisiete, como tampoco
la invocación de una interpretación más favorable en apego al principio pro
persona, pues dicho precepto no fue la base de la infracción acreditada, en
realidad la responsable la sustentó en el incumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 56, párrafo segundo, inciso a), de la LGPP15.
Misma consideración debe seguirse en cuanto a que la Comisión de
Fiscalización del INE mediante el acuerdo CF/10/2017 –con motivo de la
consulta del Consejero Presidente del Instituto Electoral de Guanajuato– avaló el
incremento al 12%, respecto al financiamiento privado que podrán recibir los
partidos por parte de sus militantes a partir de la reforma de la fracción I del
artículo 55 de la Ley Electoral Local.
Lo anterior, porque, como ha quedado precisado el límite a las aportaciones
referidas no es el establecido en la legislación local, sino en la LGPP.
Por otro lado, el apelante refiere que el artículo 55, fracción I, de la Ley Electoral
Local vigente en el dos mil dieciséis, contraviene lo dispuesto por la fracción I del
artículo 41 de la Constitución General, dado que al establecer el 2% del
financiamiento público otorgado al partido político, como límite anual de
aportaciones de militantes impide cumplir la obligación constitucional que tienen
los partidos políticos de promover la participación de los ciudadanos en la vida
democrática.
Ello, porque cumplir con el límite implicaría no recibir las aportaciones de ciertos
militantes, lo cual les imposibilitaría participar en los procesos internos de
selección de candidaturas, al ser un requisito para ello el pago oportuno de
cuotas; por lo tanto, solicita que dicha porción normativa sea declarada
inaplicable.
15 Similar criterio sostuvo esta Sala Regional en el recurso de apelación SM-RAP-69/2017.
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promover la participación de los ciudadanos en la vida democrática, ello en virtud
de que del contenido de su normativa interna se desprende que los militantes
interesados en participar en procesos de selección de candidaturas a cargos de
elección popular, deberán cumplir, entre otros requisitos, estar al corriente del
pago de sus cuotas al partido político.
Al respecto, debe tenerse presente que el artículo 41, Base I, de la Constitución
General dispone que los partidos políticos son entidades de interés público y que
la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas
específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos,
obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
Asimismo, señala que son fines de los partidos políticos:
• Promover la participación del pueblo en la vida democrática.
• Contribuir a la integración de los órganos de representación política.
• Hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, de
acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan mediante el
sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para
garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores
federales y locales.
Por su parte, el párrafo segundo, base II, de la Constitución General, dispone,
entre otras cuestiones, que la ley garantizará que los partidos políticos
nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus
actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los
propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los
recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
De lo anterior, se advierte que dicha norma constitucional establece el principio
de reserva legal para regular el financiamiento que deben tener los partidos y
sus campañas electorales.
Por su parte, el artículo 1 de la LGPP, establece que esa ley es de orden público
y de observancia general en el territorio nacional, y tiene por objeto regular las
disposiciones constitucionales aplicables a los partidos políticos nacionales y
locales, así como distribuir competencias entre la federación y las entidades
federativas en materia de, entre otros, derechos y obligaciones de los militantes,
así como de las prerrogativas de los partidos políticos, entre ellas, el
financiamiento que habrán de recibir para cumplir con sus fines.
El artículo 56, párrafo segundo, inciso a), de la LGPP, prevé los límites anuales a
los cuales se sujetará el financiamiento privado, tal es el caso del proveniente de
aportaciones de militantes, donde el límite será el 2% del financiamiento público
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que tienen encomendadas los partidos políticos, dado que la aportación a
cargo de militantes no es la única modalidad permitida por la ley para que los
partidos políticos se puedan allegar de recursos financieros para cumplir con sus
fines constitucionales pues, como se evidenció, también puede ser a través de
los recursos que obtengan a través de simpatizantes, autofinanciamiento y
financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
Asimismo, el límite del 2% anual contribuye para que los partidos políticos
cuenten con un recurso adicional para la consecución de sus fines.
Por otra parte, de conformidad con el principio de jerarquía normativa, los
partidos políticos tendrán que emitir sus documentos normativos con base en lo
ordenado por la Constitución General y leyes secundarias respectivas, de tal
suerte que no podrán contener disposiciones que contravengan a aquéllas.
Por ello, si el artículo 55, fracción I, de la Ley Electoral Local vigente en el dos
mil dieciséis dispone que el financiamiento privado se ajustará a los límites
anuales, entre ellos, la aportación de militantes, en un 2% del financiamiento
público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de
sus actividades ordinarias y precampañas en el año de que se trate, entonces, la
normativa interna del PAN que establece la obligación partidaria de los militantes
de ese instituto político de cubrir puntualmente sus cuotas y estar al corriente en
el pago de las mismas para ser postulados para un cargo de elección popular,
debe entenderse en el sentido de que las aportaciones que realicen dichos
militantes conforme a la calidad de cada uno de ellos, debe ajustarse en su
totalidad al 2% que como límite anual para el financiamiento privado establecen
la LGPP y Ley Electoral Local vigentes.
En otras palabras, en la recaudación de recursos provenientes a cargo de sus
militantes, el PAN deberá proveer los mecanismos o instrumentos adecuados
para determinar las cantidades económicas que cada militante debe aportar a fin
de que dicho instituto político no rebase en su totalidad el límite regulado en las
legislaciones aplicables.
Finalmente, por lo que hace a la manifestación expuesta por el apelante,
consistente en que de no alcanzar la pretensión de inaplicación del artículo 55,
fracción I, de la Ley Electoral Local vigente en el dos mil dieciséis, este órgano
jurisdiccional deberá ordenar a la autoridad responsable que efectúe un nuevo
ejercicio de individualización, en el que establezca una disminución de la sanción
impuesta, ello, en atención a que el exceso en el límite anual establecido
respondió a la existencia de normas contradictorias, por lo que no existió dolo o
mala fe de su parte, se considera que el partido parte de una premisa inexacta,
pues quedó evidenciado que no existe tal contradicción normativa, aunado a que
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aportaciones a las que el partido político tiene derecho.
Aunado a lo anterior el apelante refiere que en caso de que sus pretensiones no
sean atendidas, la autoridad electoral debe otorgar un tratamiento de falta
formal, ya que es posible identificar el origen, destino y aplicación de los
recursos.
No le asiste la razón al apelante, por lo siguiente:
Tal como precisó en el apartado 5.1, cuando el planteamiento se constriñe a la
inaplicabilidad de un precepto normativo debe partirse del principio de
conservación del derecho, el cual da soporte al principio de interpretación
conforme a la Constitución General, ya que para llevar a cabo la inaplicación de
esta se requieren argumentos suficientes e idóneos.
En el caso, el apelante refiere que el del artículo 104 Bis, numeral 2, del
Reglamento de Fiscalización, dispone que ningún caso se podrán realizar
aportaciones de militantes o simpatizantes a través de descuentos vía nómina a
trabajadores, es contrario a los derechos de asociación y de participación
democrática previstos en los artículos 9 y 41, fracción I, de la Constitución
General.
Lo anterior, toda vez que del contenido de su normativa interna se desprende
que los militantes que sean designados funcionarios públicos en los gobiernos
emanados del partido, por sí o por medio de coalición y que por su encargo
reciban un sueldo, deberán contribuir de manera mensual, al sostenimiento del
Comité del que formen parte.
Al respecto, debe tenerse presente que conforme se expuso en el apartado
previo, del artículo 41, Bases I y II, de la Constitución General se advierte el
principio de reserva legal para regular el financiamiento que deben tener los
partidos y sus campañas electorales.
Asimismo, conforme al artículo 56, numeral 1, inciso a), de la LGPP, dentro de
las modalidades para que los partidos políticos se alleguen de recursos que no
provenga del erario público se encuentran las aportaciones o cuotas individuales,
ordinarias y extraordinarias en dinero o en especie que realizan los militantes.
Ahora bien, el artículo 104 Bis, numeral 2, del Reglamento de Fiscalización
señala expresamente que para el caso de las aportaciones de militantes y
simpatizantes en ningún caso se podrán realizar aportaciones a través de
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De igual forma, es infundado el agravio, relativo a la disminución de la sanción,
porque la autoridad responsable no debió sancionarlo por recibir aportaciones a
las que tiene derecho.
Lo anterior, porque como se ha señalado en los párrafos que anteceden, no se
trata de la conducta consistente en realizar aportaciones por parte de militantes o
simpatizantes a las que tiene derecho, sino a la manera en la cual se están
realizando éstas, lo cual es acorde con la normatividad constitucional y legal del
sistema de fiscalización.
Además, se determina que el pago de las aportaciones constituye una obligación
personalísima por parte de los militantes o simpatizantes,29 en tanto que
convalidar que el Estado se subrogue en el cumplimiento de esa obligación,
podría implicar la utilización de recursos públicos para un fin distinto, puesto que
se utilizarían recursos humanos y cuentas bancarias cuya titularidad
corresponde a los órganos de gobierno30.
Asimismo, se considera infundado el argumento relativo a que, en todo caso, la
falta debería considerarse como formal, pues el carácter de las faltas lo
determina el organismo nacional electoral en función de la afectación a los
intereses o valores jurídicos, y en el caso existió una violación a los principios de
certeza y transparencia en la rendición de cuentas con la que deben conducirse
los partidos políticos.
Cabe señalar que la conducta realizada por el actor resultó en una afectación
sustancial y de resultado, ya que la autoridad electoral de forma precisa y
congruente llevó a cabo el estudio de la conducta desplegada a lo largo de la
Resolución combatida, a partir del rubro “Individualización de la sanción”, en el
cual expresó que se presentó un daño directo y efectivo en los bienes jurídicos
tutelados, así como en los valores sustanciales protegidos por la legislación
aplicable en materia de fiscalización de partidos políticos, esto al actualizarse
una falta sustancial por recibir aportaciones contrarias a lo establecido en el
artículo 104 Bis, numeral 2, del Reglamento de Fiscalización.
Lo anterior, porque de conformidad con lo previsto en el artículo 458, párrafo 5,
de la LGIPE31, en cuanto a que para determinar el carácter de la falta se debe
considerar la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia
de suprimir prácticas que infrinjan las disposiciones normativas, en atención al
bien jurídico tutelado.
29 Al respecto, en el artículo 56, párrafo 3, de la LGPP, se establece que los partidos políticos deberán expedir recibos foliados en los que se hagan constar el nombre completo y domicilio, clave de elector y, en su caso, Registro Federal de Contribuyentes del aportante. Para el caso de que la aportación se realice con cheque o transferencia bancaria, la cuenta de origen deberá estar a nombre del aportante. Lo cual robustece el argumento de que el pago de las aportaciones constituye un acto personalísimo. 30 Similar criterio sostuvo la Sala Regional Monterrey, al resolver el SM-JE-12/2016 y acumulado. 31 Artículo 456. 1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente: a) Respecto de los partidos políticos: I. Con amonestación pública; II. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble de lo anterior; […]
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22
En primera instancia, el artículo 59 de la LGPP establece que los partidos
políticos son responsables de su contabilidad y de la operación de su sistema,
así como del cumplimiento de lo dispuesto en el propio ordenamiento y de las
decisiones que en la materia emita el Consejo General y la Comisión de
Fiscalización, del INE.
En el artículo 60, párrafos 2 y 3, de la LGPP se establece que el sistema de
contabilidad se desplegará en un sistema informático que contará con
dispositivos de seguridad; que los partidos harán su registro contable en línea y,
el INE podrá tener acceso irrestricto a esos sistemas en ejercicio de sus
facultades de vigilancia y fiscalización.
Por otra parte, el artículo 17, párrafos 1 y 2, del Reglamento de Fiscalización, en
relación con la Norma de Información Financiera (en adelante NIF) A-2
“Postulados básicos”,32 respecto del momento en que ocurren y se realizan
las operaciones, establecen que los sujetos obligados deben realizar
operaciones de ingresos cuando éstos se reciben en efectivo o en especie; y
que los gastos ocurren cuando se pagan, se pactan o reciben los bienes o
servicios, sin considerar el orden en que se realizan; asimismo, se señala que
los gastos deben ser registrados en el primer momento que ocurran, atendiendo
al momento más antiguo.
En cuanto al momento contable en que deben registrarse las operaciones,
en el artículo 18, numerales 1 y 2, del Reglamento de Fiscalización se impone la
obligación a los sujetos obligados de llevar a cabo el registro de las operaciones
contables que efectúan en el SIF, el cual debe hacerse en el caso de los
ingresos, cuando éstos se realizan, y en el caso de los gastos, cuando éstos
ocurren.
Finalmente, por lo que se refiere al cumplimiento del principio legal del registro
contable en tiempo real, en el artículo 38, numeral 1, del Reglamento de
Fiscalización se le define como el registro contable de las operaciones de
ingresos y egresos desde el momento en que ocurren y hasta tres días
posteriores a su realización, en los términos establecidos en el artículo 17 del
propio reglamento.
Cabe mencionar que el artículo 38, párrafo 2, de dicho ordenamiento señala que,
para el inicio del plazo, se tendrá por válida la operación de ingreso o egreso, a
la de mayor antigüedad en los términos referidos en el artículo 17 del
Reglamento de Fiscalización.
Bajo las consideraciones normativas expuestas, es dable concluir que los sujetos
obligados deben llevar un sistema de contabilidad conformado por registros,
procedimientos e informes que permitan la captación, valuación, reporte e 32 La NIF consiste en: “Los efectos derivados de las transacciones que lleva a cabo una entidad económica con otras entidades, de las transformaciones internas y de otros eventos, que la han afectado económicamente, deben reconocerse contablemente en su totalidad, en el momento en el que ocurren, independientemente de la fecha en que se consideren realizados para fines contables…Las transacciones se reconocen contablemente cuando en un acuerdo de voluntades se adquiere un derecho por una de las partes involucrada en dicha transacción y surge una obligación para la otra parte involucrada, independientemente de cuándo se realicen..”
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24
Por lo que respecta al agravio encaminado a establecer que la responsable fue
omisa en aplicar lo establecido dentro del artículo 84, numeral 2, del Reglamento
de Fiscalización, relativo al reconocimiento de cuentas por pagar, y que
establece que los saldos en cuentas por pagar al cierre del ejercicio, que
cuenten con la documentación soporte que acredite a un deudor cierto, un monto
cierto y un plazo de vencimiento y que además sean comprobados con factores,
contratos, convenios, reconocimiento de adeudos o documento legal similar, este
resulta ser ineficaz.
Lo anterior es así, toda vez que el inconforme únicamente se limita a afirmar que
no le fue aplicado dicho dispositivo reglamentario, sin establecer las bases que
motivan su razonamiento y así, en su caso, demostrar lo incorrecto de la omisión
precisada, pues no solo basta la expresión de manifestaciones genéricas y
abstractas, sino que debe precisar y especificar de qué manera se actualiza el
aspecto que refiere, pues solo bajo esa perspectiva, esta Sala Regional podría
analizar si dicho planteamiento llegaría a trascender en su beneficio.
Lo anterior encuentra sustento en la Tesis P. III/2015, emitida por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación33.
Finalmente, se considera infundado el agravio en el que solicita se tenga por
reproduciendo las consideraciones plasmadas en la diversa conclusión
identificada con el número 9, tendentes a controvertir la determinación de la
autoridad fiscalizadora, en el sentido de que no existía una falta sustancial, que
vulnerara los principios de transparencia, rendición de cuentas y origen del
recurso.
Ello, porque, como se refirió en el agravio que se estudió con esa conclusión, el
carácter de las faltas lo determina el organismo nacional electoral en función de
la afectación a los intereses o valores jurídicos, y en el caso existió una violación
a los principios de certeza y transparencia en la rendición de cuentas con la que
deben conducirse los partidos políticos.
Cabe señalar que la conducta realizada por el apelante resultó en una
irregularidad de carácter sustantivo, ya que la autoridad electoral de forma
precisa y congruente llevó a cabo el estudio de la conducta desplegada a lo largo
de la Resolución combatida, a partir del rubro “Individualización de la sanción”,
en el cual expresó que se presentó un daño directo y efectivo en los bienes
jurídicos tutelados, así como en los valores sustanciales protegidos por la
legislación aplicable en materia de fiscalización de partidos políticos, esto al
actualizarse una falta sustancial por reportar operaciones correspondientes a un
periodo distinto al que se fiscaliza, violentando el artículo 78, numeral 1, inciso
33 Tesis P.III/2015, de rubro: “RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 201 DE LA LEY DE AMPARO. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE CONSTITUYEN AFIRMACIONES DOGMÁTICAS.” visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, Marzo de 2015, página 966, Tomo I, materia Común.
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26
Por estas razones, es apegado a derecho que la autoridad considerara
como una falta sustantiva o de fondo la conducta desplegada por el
recurrente, porque le impidió tener certeza y trasparencia, pues al ser
omiso en presentar la documentación en el tiempo correspondiente,
dificultó la debida fiscalización de la autoridad electoral.
5.4. La autoridad responsable sí tomó en consideración el escrito
TESO/032/2017, relacionado con el diverso CDE/AF/012/2017 al momento
de fundar y motivar el Dictamen consolidado (conclusión 25).
El partido político apelante aduce, fundamentalmente, que resulta ilegal la
sanción impuesta toda vez que |sí reportó los ingresos por concepto de
impuestos federales a la autoridad correspondiente por lo que no hubo
afectación ni daño alguno que resultara como consecuencia de la supuesta
obligación incumplida.
Lo anterior, en razón de la respuesta que otorgó a los oficios de errores y
omisiones mediante escritos TESO/081/17 y TESO/095/17, en los que
manifestó que se estaba a la espera del análisis de la información
proporcionada a través del diverso escrito TESO/032/17, misma que la
autoridad responsable no tomó en cuenta ni analizó o hizo referencia en el
dictamen impugnado, lo cual lo dejó en un estado de indefensión.
Sostiene que la autoridad fiscalizadora se limitó a imponer una sanción sin
otorgar razones, ni pronunciarse en la propia resolución sobre las directrices
que la conllevaron a rechazar la idoneidad de los citados documentos.
Ahora bien, por lo que respecta al agravio esgrimido respecto de la conclusión
44, inherente a que la responsable no tomó en cuenta en el dictamen y
resolución impugnados, lo aducido en sus escritos TESO/081/17 y TESO/095/17,
relacionado con el contenido del diverso escrito TESO/032/2017, es de destacar
que dicha conclusión se encuentra íntimamente ligada con la conclusión 25, sin
embargo, para esta Sala Regional no resulta competente efectuar el análisis de
la conclusión 44, ello, en atención a que la Sala Superior abordó dicha temática
al resolver el SUP-RAP-764/2017.
Consecuentemente, se abordará el análisis de los agravios formulados por el
apelante únicamente por lo que respecta a la conclusión número 25.
En primer término, no le asiste la razón al apelante toda vez que parte del
supuesto inexacto de que la responsable no tomó en cuenta en el dictamen y
resolución impugnados, lo aducido en su escrito TESO/032/2017, relacionado
con el diverso CDE/AF/012/2017.
En el dictamen controvertido la autoridad responsable sostuvo respecto a la
conclusión aquí combatida que:
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SM-RAP-105/2017
28
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CDE/AF/012/2017, señalando que respecto al último escrito, el sujeto obligado
omitió presentar el papel de trabajo en el cual se tuviera certeza para validar los
saldos indicados por el sujeto obligado con lo determinado por personal de
auditoria con relación a los saldos dictaminados del ejercicio dos mil quince.
Por otra parte, respecto la verificación a la documentación presentada por el
sujeto obligado en el SIF de la contabilidad local, la autoridad responsable
constató que si bien se realizaron reclasificaciones y por ende se generó una
diferencia por $2,892.61 (dos mil ochocientos noventa y dos pesos con sesenta
y un centavos 61/100 M.N.) entre lo reportado por el sujeto obligado y lo
determinado por la autoridad responsable con base en los saldos dictaminados
del ejercicio dos mil quince y los movimientos contables llevadas a cabo en el
ejercicio dos mil dieciséis, dicha diferencia se derivó de reclasificaciones sin
soporte documental, aunado a lo anterior, omitió presentar el soporte por el
pago de las contribuciones y papel de trabajo en donde se detallara la
integración de cada una de las subcuentas que integran la cuenta de Impuestos
por pagar por $4,971,102.73 (cuatro millones novecientos setenta y un mil ciento
dos pesos con setenta y tres centavos 73/100 M.N.).
Por tanto, consideró que el partido en comento omitió reportar ingresos por
concepto de impuestos federales y locales no pagados a las autoridades
correspondientes a saldos con antigüedad mayor a un año, por un importe de
$4,971,102.73 (cuatro millones novecientos setenta y un mil ciento dos pesos
con setenta y tres centavos 73/100 M.N.), incumpliendo con lo establecido en
los artículos 84, numeral 3 y 87, numeral 4 del Reglamento de Fiscalización37.
En este sentido, tal y como se observa en el dictamen impugnado, la
responsable sí tomó en cuenta lo argumentado en los escritos de respuesta a los
oficios de errores y omisiones, ya que, como quedó evidenciado, la Unidad
Técnica le hizo saber las inconsistencias detectadas y, entre otras cuestiones, le
solicitó expresamente que presentara los comprobantes que amparaban el
soporte por el pago de las contribuciones y papel de trabajo en donde se detalle
la integración de cada una de las subcuentas que integran la cuenta de
Impuestos por pagar por $4,971,102.73 (cuatro millones novecientos setenta y
un mil ciento dos pesos con setenta y tres centavos 73/100 M.N.); sin embargo,
el apelante, en respuesta a dichos oficios, únicamente manifestó en un primer
momento que estaba realizando e integrando la información con los saldos de
impuestos por pagar.
37Artículo 84. Del reconocimiento de las cuentas por pagar […] 3. Para el caso de contribuciones por pagar cuya antigüedad sea igual o mayor a un año, serán consideradas como ingresos y por lo tanto, sancionadas como aportaciones no reportadas. […] Artículo 87. Tratamiento de las contribuciones por pagar […] 4. Si a la conclusión de la revisión de los informes anuales que realice la Unidad Técnica, las contribuciones no fueran enteradas en los términos que establecen las disposiciones fiscales, se les dará tratamiento de cuentas por pagar
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29
SM-RAP-105/2017
30
En este tenor, si los partidos omiten realizar el pago de los impuestos por pagar
con antigüedad mayor a un año se considera un ingreso sancionado como
aportaciones no reportadas de conformidad con la normativa legal en la materia.
Por tanto, si la autoridad electoral al fiscalizar los gastos que corresponden a
determinado periodo, advirtió la existencia de ingresos no reportados por la falta
de pago de los impuestos con antigüedad mayor a un año, se tradujo como un
ingreso sancionado como aportaciones no reportadas.
Ante tal situación está facultada para imponer las sanciones que estime
conducentes, dado que con esa conducta el partido impidió a la autoridad
fiscalizadora tener certeza en el adecuado manejo de los recursos utilizados.
Por último, resulta infundado el agravio relativo a que la autoridad responsable
impone una sanción de mayor cuantía por el no pago de impuestos, que la
cuantificación realizada por la autoridad hacendaria.
Lo anterior en razón de que ha sido criterio de la Sala Superior de este Tribunal
Electoral que la imposición de sanciones en materia electoral y fiscal se refieren
a materias y ordenamientos distintos que regulan las conductas a sancionar,
pues en un caso se trata de una infracción electoral consistente en ingresos no
reportados que afectan el principio y valor constitucional de la equidad; en tanto
que en otro aspecto constituye una afectación a la normatividad hacendaria al
dejar de pagar o pagar tardíamente las contribuciones a las que se encuentra
obligado el partido político conforme a la normatividad fiscal aplicable,
situaciones distintas derivadas de normatividades diferentes y cuya sanción
corresponde a autoridades diversas38.
En dicho precedente se dijo que en materia electoral, la descripción típica no
está relacionada con la ausencia de pago, sino con el aprovechamiento de un
recurso económico de forma ilegal, esto es, en la medida en que un partido
político no cumple con sus obligaciones en materia fiscal, dispone de mayores
recursos que se traducen en ingresos, los cuales, al no ser reportados como tal
en su contabilidad, debe considerarse como un ingreso no reportado, lo cual
implica una infracción a las normas en materia de fiscalización de los recursos
de los partidos políticos.
De ahí que, para el caso, resulta irrelevante que el monto de la sanción
impuesta por la autoridad electoral sea distinto a la realizada por la autoridad
hacendaria.
En ese sentido, es que se consideran infundados los agravios en comento39.
5.5. La autoridad responsable determinó correctamente el monto base de la
sanción, respecto falta cometida por el apelante en la conclusión 9.
38 Véase la sentencia emitida en el expediente SUP-RAP-525/2016 y su acumulado SUP-RAP-529/2016. 39 Similares consideraciones y respecto de agravios semejantes, siguió la Sala Superior al resolver el SUP-RAP-764/2017.
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Aunado a lo anterior, de los artículos 55, numeral 1, de la LGPP y 121, numeral
1, inciso l), del Reglamento de Fiscalización, se advierte que los partidos
políticos no podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, por lo que
deberán rechazar cualquier donativo en dinero o especie que provenga de tal, al
llevar un control veraz detallado de las aportaciones que reciban los entes
políticos41, con la finalidad de inhibir conductas ilícitas de los partidos, normativa
que tutela el principio de certeza sobre el origen de los recursos y que debe
prevalecer en el desarrollo de las actividades ordinarias de los partidos políticos.
En el caso, la autoridad responsable al emitir el Dictamen consolidado, señaló
que del análisis realizado a la respuesta, así como a la documentación
presentada por el sujeto obligado en el SIF, constató que presentó como soporte
documental transferencias electrónicas por un importe de $165,688.90 (ciento
sesenta y cinco mil seiscientos ochenta y ocho pesos 90/100 M.N); depósitos
efectivo menores a 90 UMAS por un importe de $157,708.29 (ciento cincuenta y
siete mil setecientos ocho 29/100 M.N.), con sus respectivos recibos de
aportación, lo cual hace un total de depósitos identificados por el monto de
$323,397.19 (trescientos veintitrés mil trescientos noventa y siete pesos 19/100
M.N.).
En ese sentido, la responsable manifestó que el apelante había omitido
presentar el soporte documental que le permitiera identificar plenamente los
datos de las personas que realizaron depósitos en efectivo superiores a 90
UMAS por un importe de $706,170.77 (setecientos seis mil ciento setenta pesos
77/100 M.N.). Por ello, considero como no atendida la observación42.
En la Resolución, el Consejo General determinó sancionar al partido político por
no comprobar las aportaciones de personas no identificadas, lo cual viola los
artículos 55, numeral 1, de la LGPP y 121, numeral 1, inciso l), del Reglamento
de Fiscalización.
De manera que, como ya se demostró no le asiste la razón al apelante,
respecto al planteamiento mediante el cual refiere que se debió sancionar
respecto al monto de los depósitos excedentes a las 90 UMAS y no sobre el
monto total, dado que, no se le sancionó por exceder las 90 UMAS, sino que fue
porque no demostró oportunamente en su respuesta a los oficios de errores y
omisiones, la procedencia de las cantidades observadas por la Unidad Técnica,
con las documentales pertinentes, por lo que la autoridad electoral
correctamente la calificó como una aportación de ente no identificado, y lo
sanciono por el monto total.
Ello, porque el partido político recurrente, debe de sustentar los ingresos en
efectivo en documentación original (ficha de depósito o comprobante impreso de 41Similar criterio a sostenido la Sala Superior en el SUP-RAP-006/2017. 42 Similar criterio sostuvo esta sala en los expedientes SM-RAP-8/2017 y SM-RAP-103/2017
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34
De igual manera, el apelante señala que la autoridad responsable pretende
fundamentar la individualización de la sanción en el artículo 458, numeral 5 de la
LGIPE, así como a los criterios establecidos por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, sin precisar cuáles de esos
criterios son los que toma en cuenta para la motivación correspondiente.
Así, respecto a los agravios formulados, relativos a la incorrecta individualización
de las sanciones por ser desproporcionadas, se consideran infundados porque
el instituto político recurrente parte de la premisa equivocada de que la autoridad
responsable le impuso las sanciones sin considerar que las conductas no fueron
dolosas y que no existió reincidencia, cuestiones a las cuales les pretende dar
más valor, obviando que el ejercicio de la facultad sancionatoria tiene un carácter
integral al exigir la valoración de circunstancias y elementos adicionales a los
que el apelante plantea.
Esto es, el apelante parte de una premisa falsa, al considerar que la falta de dolo
o reincidencia constituyen atenuantes.
Por el contrario, la existencia de tales circunstancias de ninguna manera limita la
atracción que el resto de los aspectos analizados por la responsable tienen para
elevar el monto a uno mayor al involucrado en las faltas.
En todo caso la ausencia de tales elementos solo impediría aumentar las
sanciones, pero de ninguna forma tienen el efecto pretendido por el demandante.
De ahí que al no controvertir las demás consideraciones de la responsable para
justificar que se aumentaran los porcentajes del monto involucrado en las faltas,
por ejemplo, la gravedad de la conducta, no se advierten elementos para
considerarlas excesivas.
En efecto, la Sala Superior ha considerado que el ejercicio de la potestad
sancionadora de la autoridad administrativa electoral nacional, que derive de la
acreditación de una infracción no es irrestricto ni arbitrario, sino que está sujeto a
la ponderación de determinadas condiciones objetivas y subjetivas atinentes a la
conducta irregular en que se incurre y a las particulares del infractor, las que le
deben permitir individualizar una sanción bajo parámetros de equidad,
proporcionalidad y legalidad, de tal suerte que no resulte desproporcionada ni
gravosa, pero sí eficaz para disuadir al infractor de volver a incurrir en una
conducta similar46.
En el ejercicio de la mencionada potestad, la fundamentación, la motivación y el
principio de proporcionalidad cobra gran relevancia, porque constituyen una
garantía frente a toda actuación de una autoridad administrativa que implique
una restricción al ejercicio de derechos.
46 Véase las sentencias relativas a los expedientes SUP-RAP-152/2017 y SUP-RAP-210/2017.
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Cabe precisar que, para tal efecto, la responsable debe observar, diversos
criterios básicos tales como: idoneidad, necesidad, proporcionalidad y
pertinencia.
También se ha señalado que en el supuesto de las irregularidades relacionadas
con ilícitos derivados de ingresos o actos que finalmente se traduzcan en un
beneficio económico como resultado de esa conducta, la sanción impuesta se
debe fijar, a partir o incluyendo el monto del beneficio obtenido, y conforme con
ello, las sanciones impuestas válidamente pueden ser superiores o rebasar el
monto involucrado como beneficio económico, para evitar que se fomenten ese
tipo de conductas, bajo la idea de que la sanción sea menor al beneficio
obtenido.
En esa tesitura, de la revisión de la resolución controvertida, es claro que la
autoridad responsable valoró que la conducta fue culposa y que no existió
reincidencia, además de cumplir con el estudio integral de diversos elementos,
fundando y motivando la acreditación de la conducta y la imposición de la
sanción.
Por otra parte, contrario a lo aducido por el PAN, en la resolución
INE/CG516/2017, al momento de individualizar las sanciones respecto a las
conclusiones 8, 9, 12 y 25, la responsable sí precisó los precedentes para
motivar su determinación al señalar los criterios contenidos en las sentencias
dictadas en los expedientes SUP-RAP-5/2010, SUP-RAP-114/2009, y SUP-RAP-
454/2012, además de que el hecho de que no se precise algún precedente que
se haga mención, no es suficiente para acreditar una indebida motivación, pues
no constituye la razón principal ni el elemento sustancial de las consideraciones
de la responsable en la resolución impugnada.
En consecuencia, y una vez desestimados los agravios del partido recurrente, lo
procedente es confirmar la Resolución, en lo que fue materia de impugnación.
6. RESOLUTIVO
ÚNICO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, las conclusiones 5,
8, 9, 12 y 25 de la Resolución INE/CG516/2017, así como el Dictamen
consolidado INE/CG515/2017 emitidos por el Consejo General del Instituto
Nacional Electoral.
NOTIFÍQUESE.
En su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido; en su
caso, devuélvase la documentación que en original haya exhibido la
responsable.
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