RÉGIMEN DE CONCESIONES Expositor: Eduardo Dockendorff V. El Salvador, noviembre 2007 Cooperación público – privada para el desarrollo

RÉGIMEN DE CONCESIONES

Expositor: Eduardo Dockendorff V.

El Salvador, noviembre 2007

Cooperación público – privada para el desarrollo

Introducción:

La experiencia de Concesiones en Chile tiene éxitos y debilidades de las que se puede aprender.

Es posible construir un paradigma salvadoreño del régimen de concesiones.

Para eso es fundamental el papel de los expertos nacionales.


Los Resultados:En 14 años de vigencia del PROGRAMA y 11 años de vigencia de la actual Ley de Concesiones, se han adjudicado 49 proyectos nuevos, de los cuales se han reasignado dos concesiones por un segundo período y dos se han recuperado por el concedente.

1) 21 Proyectos viales interurbanos por MM US$ 5.150.-2) 10 Proyectos aeréo-puertarios por MM US$ 340.-3) 10 proyectos urbanos:

i) 8 proyectos viales por MM US$ 2.300.-ii) 2 proyectos asociados a transporte público (estaciones de

intercambio modal ) por MM US$ 100.-


4) 3 programas de infraestructura penitenciaria (10 recintos penitenciarios) por MM US$ 210. Resultado final, casi MM US$ 400 (un programa fue readquirido por parte del concedente).

5) 2 proyectos de embalses por MM US$ 200 (uno fue readquirido por el Estado).

6) 3 proyectos de edificación pública por MM US$ 200.-

7) Más de 8,5 billones de US$ en inversión comprometida (equivale a 6,5 veces el presupuesto anual del Ministerio de Obras Públicas MOP y a 6,5 % del PIB).


8) Recursos adicionales para el Estado, aparte de las inversiones comprometidas, por más de US$ 400, producto de los procesos de licitación.

9) Según estimaciones de diversas consultoras en macroeconomía, sólo el efecto del programa de concesiones debe aumentar la tasa de crecimiento potencial de la economía chilena en 1.5% por sobre la tasa normal esperada, de manera estable y permanente por lo próximos 20 años.

10) Vigencia del sistema: cartera de proyectos por licitar en los próximos 18 meses, sobre los 1,5 billones de US$.


11) Se ha creado un mercado de bonos de infraestructura en el cual han participado activamente, como financistas institucionales, los fondos previsionales AFP y compañías aseguradoras. Hasta la fecha, se ha permitido levantar financiamiento de largo plazo, por más de MM US$ 4.500.-


Orígenes:

1) Este fenómeno se explica y comprender a través del consenso que se alcanzó a principio de los años 90, acerca de las necesidades de infraestructura como soporte del desarrollo económico nacional.

2) Junto con la recuperación democrática del país, se optó por un desarrollo de “crecimiento con equidad” en un contexto de globalización.


3) Con esa orientación se asumió como condición, preservar los equilibrios económicos básicos:

i. Inflaciónii. Tipo de cambioiii. Remuneraciones reales

4) Junto con ello, fue necesario proyectar la economía hacia el mercado externo de bienes y servicios, generando condiciones para promover flujos de capital que fueran favorables:

i. Acuerdos de libre comercioii. Claridad para la inversión extranjera y no discriminacióniii. Regulación de los flujos financieros


5) El énfasis principal se fijó en las políticas sociales, como forma de asumir carencias existentes en el país de diferente naturaleza, como cobertura en educación, salud, previsión social y vivienda.

6) De igual forma, fue necesario enfrentar las grandes carencias que tenía el país en infraestructura:

i. Inversión estimada imprescindible por la CCHC: MM US$ 11.000.-ii. Pérdida de exportaciones por malos caminos: MM US$ 1,5 mil.


Consenso:

Reconocer ampliamente a nivel político y ciudadano que ese déficit- compartido como una restricción importante para el desarrollo económico nacional- no era abordable, a través de los mecanismos tradicionales:


1. Carencia de recursos públicos y de posibilidades de endeudamiento público para abordar los desafíos que deparaba la infraestructura.

i. Presupuesto MOP: MM US$ 300/año.ii. Incidencia de la recaudación tributaria en el PIB alcanzaba al

22%. iii. Relación deuda producto en el límite, de acuerdo a las

estimaciones del Fondo Monetario Internacional FMI.

2. Única alternativa que se vislumbra como posible, fue considerar al sector privado como partícipe del esfuerzo de dotar al país de la infraestructura necesaria.


Primera etapa (1991-1994):

1. Se caracterizó por la búsqueda de alternativas, para lo cual fue necesario poner en práctica las facultades legales precarias con que contaba el servicio público.

2. Se identificó un número de proyectos interesantes que pudiesen:

i. Generar una mirada desde el sector privado. Poner en marcha una nueva alternativa de negocios no conocida .

ii. Evaluar los requerimientos que proyectos de esta naturaleza demandan técnica, legal y financieramente.

iii. Constituir equipos técnicos que pudiesen llevar adelante esta propuesta.


Resultados primera etapa: Se modificaron dos veces las facultades legales del

ministerio. Se decide la formulación de una nueva Ley de Concesiones.

Se licitan siete proyectos.

Se genera una cartera importante de proyectos a estudiar.

El sector privado se incorpora con gran expectativa. Se refleja en un número importante de iniciativas privadas y en una alta participación en las fases de pre-licitación de los proyectos.

Relevancia mediática, en la medida que se utiliza para comprometer soluciones a las grandes demandas del sector exportador.


Segunda etapa (1995-2003):

Etapa de emprendimientos y resultados

1. Se elaboró una política de infraestructura que consideraba tres grandes áreas de inversión:

i. Infraestructura para la producción: Dotar al país de soportes para mejorar los niveles de competitividad internacional de los agentes económicos. Esto se lograría fundamentalmente, mejorando la infraestructura existente. La inversión sería privada y el Estado podría dar los soportes necesarios para activar esta nueva industria.


ii. Infraestructura para la integración: Mejorar las condiciones de integración del país al mundo. Contemplaba inversión en pasos fronterizos, infraestructura portuaria y aeroportuaria. Parte de estas obras se harían con recursos públicos, y para los puertos se tramitó una Ley especial, recogiendo las particularidades de esta actividad.

iii. Infraestructura social:Resolver los problemas de integración territorial nacional y, permitirle a los sectores más rezagados del país, contar con servicios básicos e incorporarse activamente a la vida

productiva nacional. Para este propósito, se utilizarían los recursos que se dejarían de usar en mantenimiento, reparación y ampliación de la infraestructura existente, transferida al régimen de concesiones.


2. Como resultado de una evaluación de la etapa de propuestas de políticas de infraestructura, se incorporan:

i. Constructores y exportadores

ii. Inversionistas extranjeros

iii. Bancos e instituciones financieras en general

iv. Partidos políticos y sus expresiones parlamentarias

v. Fuerzas Armadas


3. El grado de aceptación y de consenso de la propuesta se expresaba en:

i. Aprobación por unanimidad en el Parlamento de la Ley de Concesiones de Infraestructura Pública del Ministerio de Obras Públicas en junio del año 1996.

ii. Alta convocatoria en los procesos de licitación, de agentes nacionales y extranjeros.

iii. Ausencia total de reclamos ante la Contraloría General de la República en los procesos de adjudicación.

iv. Respaldo mediático de las iniciativas que se emprendían.

v. Lanzamiento del Ministro de Obras Públicas como candidato a Presidente de la República de la coalición gobernante.


Entrada en vigencia:

1. Coincide con un entorno nacional y extranjero muy favorable.

2. Comienza a vislumbrarse el fracaso de la primera experiencia mexicana y de la disminución notable de inversión privada en infraestructura pública en España y Francia. Esto provoca el interés de este mercado en Chile, de un número significativo de empresas.

3. Los países del Este europeo todavía se encuentran en la fase de ordenamiento.


4. La transición política chilena es seguida con mucho interés desde diferentes países, incentivándose los lazos de cooperación.

5. El país alcanzaba tasas de crecimiento cercana al 7,5% y se proyectaba una economía estable y de alto crecimiento económico en el mediano plazo.

6. El mercado financiero de largo plazo cuenta con una gran profundidad y las inversiones en infraestructura se visualizan como una alternativa interesante.


Ley de Concesiones en Chile:La Ley de Concesiones de Infraestructura Pública del

Ministerio de Obras Públicas, constituye, uno de los principales resultados alcanzados durante esta etapa.

1. Sin ser una Ley reglamentaria, es parte integrante del Contrato de Concesiones, el que está compuesto en forma copulativa por:

i. La ley de Concesiones y su reglamento.ii. Bases de licitación y sus modificaciones, autorizadas por la

Contraloría General de la República.iii. La oferta del adjudicatario.iv. El decreto de adjudicación, firmado a lo menos, por los

ministros MOP y Hacienda, visado por la CGR.


2. Es una Ley apta para concesionar cualquier proyecto de infraestructura.

3. Incorpora obligatoriamente al Ministerio de Hacienda como firmante del decreto de adjudicación.

4. Es abierta a todo quien tenga las capacidades y la solvencia para llevar un proyecto de concesión de obra pública: no discrimina en contra de inversionistas de ninguna especie; asegura igualdad de derechos a todos quienes puedan participar. El Estado se reserva el derecho a calificar a una nuevo socio dominante.

5. Permite y estimula la presentación de iniciativas de carácter privado.


6. Define los criterios de adjudicación y limita que un proyecto sólo pueda ser adjudicado por una variable de licitación: asegura la “máxima” transparencia en el proceso de selección del inversionista.

7. Acepta la posibilidad de que el Estado concurra con garantías, subsidios o aportes de diferente naturaleza con el objeto de darle solidez al contrato de concesión.

8. Crea un mecanismo de conciliación y arbitraje propio.

9. Regula la posibilidad de caducidad de la concesión.


10. Incorpora a los acreedores ante situaciones de caducidad o fuerza mayor.

11. Permite que el contrato sea dado en garantía para la obtención de financiamiento.

12. Regula la tarifas y multas.

13. Regula el régimen tributario.


Gestión de la política de concesiones

1. Se radicó al más alto nivel político posible, con un vínculo directo de los ministros, los que le dieron una gran continuidad a las iniciativas vigentes.

2. Se conforma una unidad especializada con profesionales de alto nivel, de diversas especialidades, con vocación y entrega. Estos se mantuvieron en sus cargos por largos períodos.


3. Se diseñó una cartera de proyectos de relevancia nacional, coherentes entre sí, y de un gran atractivo para inversionistas privados:

i. De obra nueva, a la mejora de lo existente.

ii. La “alternativa” será consecuencia del crecimiento del país.

iii. Tarifas aceptadas por la comunidad, de acuerdo a experiencia, ahorros y mayor seguridad.


4. Se asumió un compromiso con plazos y fechas límites en los procesos de licitación. Esto tuvo como contrapartida una gran concentración de actividades en la Unidad de Concesiones del MOP, transformándola en una entidad excesivamente poderosa.

i. Expropiaciones

ii. Estudios de Impacto ambiental

iii. Negociación con las comunidades

iv. Compensaciones


5. La oferta era proporcionar a los interesados toda la información a nivel constructivo que demandaba el proyecto (esto se demostró insuficiente), con el fin de homogenizar las presentaciones y disminuir el costo de participación.

6. Se estructuraron contratos con una adecuada distribución de los riesgos entre los agentes involucrados. Para ello fue necesario crear instrumentos especiales, como por ejemplo:

i. Garantía de ingreso mínimo (aseguran “bancabilidad” e inhiben al Estado realizar obras competitivas).

ii. Seguro cambiario.

iii. Facilidades para los seguros de crédito.


7. Se optó por una agresiva política de promoción de los proyectos en el mundo, con el objeto de convocar a inversionistas, financistas, proveedores y otros apoyos de alto nivel:

i. Road Shows con los proyectos.

ii. Explicación de las fortalezas financieras de los proyectos ante los financistas.

8. Interacción pública y conocida con los interesados en la fase de elaboración de los pliegos, a modo de:

i. Asegurar pliegos comprendidos y valorados por los interlocutores.

ii. Competencia a la hora de presentar las ofertas.


9. Acompañamiento y fiscalización del inversionista en la fase de construcción y de explotación.


Tercera etapa(2003-2007):La de controversias, cuestionamientos y reinicio

1. Se rompe la continuidad de dirección:

i. Revisión de los proyectos en ejecución y “ralentización” de los procesos de licitación.

ii. Conflictos con los concesionarios y controversias excesivas, con un alto costo para el país, las empresa y para el Estado.

iii. “Sequía” de nuevos proyectos en cartera: en 20 meses no se licitó un sólo proyecto, con el argumento que estos estaban mal elaborados.


2. Crisis institucional de la Unidad de Gestión:

i. Cuestionamiento judicial a las formas de financiamiento de las remuneraciones y gastos operacionales.

ii. Sanción penal a quienes llevaron adelante el proceso.

iii. Falta total de apoyo institucional ante esta circunstancia.

3. Cuestionamiento a la Ley de Concesiones. Este año se han sugerido modificaciones al Parlamento y están en fase de discusión:

i. Amplitud en las comisiones conciliadoras y “arbitrales”.

ii. Obligación a fallos en derecho y desestimación de criterio de los integrantes.

iii. Mayores facultades para el Estado de caducar o intervenir una concesión.


4. Coincide esta fase con un fuerte crecimiento económico del país y con una capacidad histórica desconocida de ahorro público.

5. Sin embargo, en la actualidad hay una nueva cartera de proyectos que se encuentra en fase de licitación:

i. MM US$ 300 durante lo que queda del presente año.

ii. MM US$ 1.100 para el próximo año.


Las debilidades:1. Fue un programa que en su fase intermedia siempre

estuvo sometido a URGENCIAS, y no quedó consignado en los documentos que le dieron sustento:

i. Leyii. Institucionalidadiii. Otros

2. Los diseños y las ingenierías nunca fueron lo completas que debieron o pudieron haber sido:

i. Cambios de proyectosii. Compensacionesiii. Abusos, al momento en que se perdió el sentido de

colaboración entre el sector público y el sector privado.


3. Si bien la alternativa de un arbitraje propio fue una consideración relevante a la hora de validar el sistema de concesiones, su estructura fue débil:

i. Su conformación radicó la decisión en el representante de común acuerdo.

ii. Alto costo para el Estado por los resultados que han arrojado los fallos.

4. Excesiva concentración de proyectos y funciones en la Unidad de Concesiones:

i. Pérdida de agilidad para resolver problemas.

ii. Hipertrofia institucional, sin respaldos legales necesarios.

iii. Boicot de otras entidades del Estado.


5. Falta de institucionalización del la unidad a cargo de concesiones:

i. “Judicialización” de controversias.

ii. Cambio de paradigma, da pie para que se sancione aquello que en su momento fue considerado una virtud del sistema.


CONCLUSIONES:De la experiencia chilena, es difícil imitar las condiciones que permitieron obtener los resultados alcanzados, sin embargo, hay elementos a considerar para construir un modelo de concesiones en El Salvador:

Análisis de contexto y necesidad de construir consensos.

Fortalezas legales y acuerdos institucionales.

Capacidad de gestión y generación de instrumentos adecuados a las características de la institucionalidad nacional.

Cartera de proyectos coherente, atractiva y realista.

Relación con los agentes privados de acuerdo a tradiciones locales.

Apoyo comunicacional para asegurar una debida comprensión de lo que se pretende.


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