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36º Encontro Anual da ANPOCS
GT – 28
Política Internacional
RELAÇÕES INTERNACIONAIS DE CIDADES:
PARADIPLOMACIA SUI GENERIS?
Gilberto Marcos Antonio Rodrigues
2
RELAÇÕES INTERNACIONAIS DE CIDADES:
PARADIPLOMACIA SUI GENERIS?1
Gilberto M. A. Rodrigues2
RESUMO
É amplamente demonstrado que as cidades desenvolvem relações
internacionais, como atores no cenário global, sobretudo em redes multilaterais
regionais e globais e em processos de integração. Teóricos das relações
internacionais estudam o fenômeno, a partir de categorias de análise – a
paradiplomacia é a principal delas – e igualmente por via da cooperação
internacional descentralizada. Mas, essas categorias de análise se referem aos
entes subnacionais em geral, pondo num mesmo nível estados federados,
regiões e poderes locais. Eis o problema: até que ponto a paradiplomacia das
cidades é sui generis? Tomem-se algumas hipóteses: cidades como entes
diferenciados no Estado-nação; inexistência de ameaça de separação do
governo central; atuação coletiva em ações globais e regionais; agenda de
temas peculiares. Cabe explorar os matizes da paradiplomacia das cidades,
objetivando uma analítica específica do fenômeno.
Palavras-chave: Paradiplomacia; cidades; integração; federalismo; atores
subnacionais.
1 Paper aprovado para a 36º ANPOCS, GT28 – Política Internacional, 21-25 de outubro de 2012.
2 Pós-doutor (Fulbright Visiting Scholar) pela Universidade de Notre Dame, EUA. Doutor em Relações
Internacionais pela PUC-SP. Professor do Programa de Doutorado em Direito da Universidade Católica de Santos e do Curso de Relações Internacionais da FASM. Membro do ConSoc (BID-Brasil), do GAPCon, Rio de Janeiro, e do CRIES (Buenos Aires). E-mail: [email protected]
3
ABSTRACT
There is a widespread evidence showing cities as active actors in international
relations, and that is more visible in multilateral and regional networks, as well as
within processes of integration. This phenomena has been studied trough
specific analytical tools, e.g. paradiplomacy and international decentralized
cooperation. But those tools refer to subnational entities in general, without
making the appropriate difference between states and regions and local entities
or cities. That is the main point of this article: should we consider city’s
paradiplomacy sui generis? Some hypothesis could confirm this assessment:
cities are particular entities of the nation; cities do not threat the nation’s territorial
integrity; cities act collectively; cities have a specific agenda. It would be useful to
consider the nuances of city’s paradiplomacy towards reaching specific analytical
findings.
Key words: Paradiplomacy; Cities; Integration; Federalism; Subnational actors.
1. Introdução
É notório e amplamente demonstrado que as cidades desenvolvem relações
internacionais (RIs), atuando como novos atores no cenário global, em nível
bilateral (city-to-city), e, sobretudo, em redes multilaterais regionais e globais e
em processos de integração regional.
Desde a obra germinal Federalism and International Relations: the role of
subnational units (SOLDATOS; MICHELMANN, Ed., 1990), teóricos das
relações internacionais vêm estudando o fenômeno das relações internacionais
de entes subnacionais, a partir de categorias de análise próprias, sendo a
paradiplomacia (paradiplomacy) a principal delas, mas igualmente por meio da
diplomacia de múltiplas camadas (multi-layer diplomacy) e da cooperação
internacional descentralizada.
4
No Brasil, a academia tem demonstrado crescente interesse na temática, a partir
da obra referencial sobre o tema, A dimensão subnacional e as relações
internacionais (VIGEVANI; WANDERLEY ET AL, 2004), e de trabalhos
posteriores, cujos autores contribuem para ampliar o espectro brasileiro de
análise sobre o fenômeno.3
Ao mesmo tempo em que a preocupação com os governos subnacionais ganha
espaço nas teorias das RIs contemporâneas, torna-se cada vez mais evidente a
lacuna teórica sobre as diferenças que o fenômeno subnacional apresenta a
partir de seus próprios entes, haja vista que as abordagens e categorias
abarcam os entes subnacionais em geral, pondo, via de regra, num mesmo
nível, estados federados, províncias, departamentos, regiões e poderes locais
(cidades).
É verdade que nos anos de 1990, a literatura se debruçou sobre a categoria de
cidades globais e nelas viu a possibilidade de um recorte próprio, não apenas
político, mas geográfico e econômico, que poderia diferenciar as relações
internacionais de cidades no ambiente da globalização (SASSEN, 1991).
Entretanto, as cidades globais constituem um universo muito restrito de cidades,
não correspondendo à maioria das cidades que atuam nas RIs.
As ações bilaterais diretas entre cidades e as redes globais e regionais de
cidades mostram outras realidades de cidades que, embora não sejam globais,
atuam nas RIs com interesses próprios.
Com efeito, no campo do regionalismo, o espectro é mais amplo e mais inclusivo
e tem gerado novas abordagens. Por exemplo, a Comissão Européia, desde
2010, provocada pelo Comitê de Regiões da UE, discute a vertente da
diplomacia das cidades (cities diplomacy), reforçando a idéia de que as cidades,
como entes descentralizados, tem perfil próprio, distinto de outros entes
subnacionais (UE, 2009).
3 Destacam-se as pesquisas e produções dos seguintes autores brasileiros(as): Ana Maria Stuart, Jose
Flavio Sombra Saraiva, Marcelo Medeiros, Monica Salomón, Carlos Milani, José Blanes Sala, Maria Inês Barreto, Kjeld Jakobsen, Carmem Nunes, Carmem Tiburcio, José Nelson Bessa, Ironildes Bueno, Alvaro Castelo Branco, Tatiana Prazeres, Marinana Andrade, Vicente Trevas, Alberto Kleiman, entre outros.
5
O Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e
Departamentos (FCCR) do MERCOSUL, desde 2007, opera com um Comitê
das Cidades, distinto do Comitê de Estados Federados, Províncias e
Departamentos.4
Nesse sentido, o problema de pesquisa do presente artigo é o seguinte: até que
ponto a paradiplomacia das cidades é sui generis? Para responder a essa
pergunta, pode-se tomar algumas hipóteses que destacam as cidades de outros
entes federados ou descentralizados.5
A primeira hipótese é que as cidades são entes político-jurídicos diferenciados
no Estado-nação; a segunda hipótese é que as cidades não geram ameaças de
separação contra o governo central; a terceira hipótese repousa na atuação das
cidades, que se dá de forma coletiva/associativa, atuando como variável de
impacto nas ações internacionais em foros e organizações globais e regionais; a
quarta hipótese baseia-se na ação das cidades em temas restritos a elas, a
exemplo dos assuntos relacionados a portos, aeroportos e fronteiras.
Caberia, desta forma, trabalhar com três proposições para organizar a pesquisa
em tela: 1) explorar os matizes teóricos da paradiplomacia das cidades, como
paradiplomacia sui generis, objetivando pensar em uma analítica específica
desse fenômeno; 2) identificar possíveis especificidades na abordagem da
política externa brasileira, praticada pelo Itamaraty, em relação às ações
internacionais de cidades; 3) verificar e analisar se e como a bibliografia
brasileira de relações internacionais tem tratado as cidades como atores
idiossincráticos na perspectiva da paradiplomacia e/ou da cooperação
internacional descentralizada. A análise dessas três proposições está presente
no terceiro tópico do artigo.
4 Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República. http://www4.planalto.gov.br/saf-
fccr/fccr-mercosul/estrutura. (consultado em julho/2012). 5 O autor vem pesquisando o tema da paradiplomacia desde 1998. Após concluir a sua tese de doutorado
“Política Externa Federativa. Análise de Relações Internacionais de Estados e Municípios Brasileiros” (2004), vem se dedicando a aprofundar os temas do marco legal da paradiplomacia e, mais recentemente, a especificidade política e jurídica da paradiplomacia municipal. Trata-se de pesquisa em curso – o autor agradece antecipadamente as críticas e sugestões que possam ser feitas ao trabalho.
6
2. Hipóteses da paradiplomacia de cidades como fenômeno sui generis
2.1. Cidades são entes político-jurídicos diferenciados nos Estados-nação
A hipótese de que cidades são entes político-jurídicos diferenciados nos
Estados-nação contribui para entender tanto a sua vocação histórica para as
relações internacionais quanto a sua condição de entes autônomos, com
competências hábeis a fomentar ações internacionais diretas com suas
homólogas estrangeiras e com outros atores no exterior. A hipótese remete
tanto à história e à experiência política internas de cada Estado, ao seu Direito
Constitucional, quanto às Relações Internacionais e ao Direito Internacional.
Da perspectiva histórica, as cidades antecedem a própria noção de Estado. Elas
existem desde a Antiguidade e, ao longo dos séculos, experimentaram o
exercício das relações internacionais em várias dimensões, no campo do
comércio, das migrações, da cultura, da guerra e da paz. Com o surgimento dos
Estados nacionais, a cidades são incorporadas nos territórios político-jurídicos
dos Estados soberanos, mas continuam guardando, em graus variáveis,
autonomia política e jurídica.
Embora não se possa falar genericamente em direitos históricos das cidades
como atores internacionais (apenas excepcionalmente, recorde-se a Cidade de
Trieste), a história das relações internacionais, principalmente europeia, mostra
que muitas cidades mantiveram práticas reconhecidas, e não contestadas, de
relações internacionais em forma paradiplomática. Essa experiência histórica,
incorporada na própria identidade das cidades, age como um vetor de
legitimidade para o exercício de uma paradiplomacia contemporânea, à luz da
globalização e da governança global.
Outro aspecto que compõe a presente hipótese é o lugar que a cidade ocupa na
ordem político-jurídica do Estado nacional. Na medida em que existam e se
consolidem estruturas e políticas de descentralização política e/ou
administrativa, as cidades assumem competências e atribuições que as
aproximam das relações internacionais, seja como cooperantes, seja como
atores em processos de construção coletiva, multilateral e regional. Pense-se
7
nos temas de competência das cidades – em geral comum aos outros entes –
para a criação e execução de políticas públicas: planejamento urbano, meio
ambiente, proteção a bens culturais, educação, saúde e transporte municipal.
Nos Estados federais, a partir do modelo estadunidense, as cidades não tem um
papel relevante na formação da União, cabendo aos estados federados ou
províncias esse papel de segunda esfera de governo (ANDERSON, 2009). Mas
em outros modelos federais, como o alemão e o suíço, algumas cidades tem
papéis melhor definidos, inclusive no campo internacional, geralmente,
invocando a tradição histórica.
Além disso, o desenvolvimento do federalismo no mundo tem conferido às
cidades novos papéis relacionados à consecução de políticas públicas. Nos
casos de Estados federais em que as cidades são reconhecidas como entes
federativos – a exemplo de Africa do Sul, Brasil, Mexico, – os municípios operam
num espaço de legitimidade política mais amplo para o exercício da
paradiplomacia das cidades.
Por fim, mas não menos importante, os teóricos do Direito Internacional
começam a discutir se não estaria em curso o nascimento de um novo Direito
Local Internacional (FRUG; BARRON, 2006) tendo em vista a miríade de
acordos internacional firmados por cidades e poderes locais, cuja legalidade ou
não é reconhecida ou se situa num contexto ainda nebuloso diante da
centralidade dos estados soberanos como sujeitos de Direito Internacional.
2.2. Cidades não geram ameaças de separação contra o governo central
A hipótese de que a paradiplomacia das cidades não ameaça a integridade do
Estado nacional é útil para entender porque os governos se preocupam menos
com a paradiplomacia das cidades do que com aquela realizada por estados
federados, províncias e regiões.
A dimensão dicotômica da cooperação/conflito nas relações internacionais se
manifesta também nas relações internacionais de entes subnacionais e na
paradiplomacia. A paradiplomacia de um Estado federado, ou de uma província,
quando gera conflito com o governo central, traz ínsita, sempre, a problemática
8
da coerência que a política externa nacional demanda, a partir de uma premissa
do estado soberano de que somente o governo central ou a União pode exercer
as relações exteriores.
O caso do Quebec, no Canadá, revela bem essa tensão existente, mesmo que o
cenário seja de democracia e de respeito recíproco aos compromissos políticos
e obrigações legais. Se a Província do Quebec é uma ameaça potencial à
unidade canadense, o mesmo não se pode dizer de Montreal, dínamo
econômico do Quebec e cidade extremamente ativa na paradiplomacia global.
Por que uma gera a percepção de ameaça ao governo central e a outra não? A
resposta é relativamente simples: por que a província pode gerar separatismo e
a cidade não. O mesmo se pode dizer de Barcelona e a Catalunha, ou Bilbao e
o País Basco, em relação à Espanha.
Declarações ou ações internacionais de prefeitos e alcaides em oposição aos
governos centrais podem ser recebidas por estes com desagrado ou
reprovação, mas não suscitam temor de fragmentação do Estado. Mesmo no
caso de cidades globais, como Nova Iorque, São Paulo, Mexico, Paris, Londres
etc, quando o prefeito ou prefeita é potencial candidato(a) a chefe de Estado ou
de Governo, as ações internacionais não são percebidas como ameaça ao
Estado, mas parte do processo político. Naturalmente, essa afirmação se
relaciona ao processo político em países democráticos.
A variável do separatismo, embora seja muito invocada pelos Estados centrais
para evitar, prevenir ou reprimir ações autônomas internacionais de suas partes
constituintes, não é um argumentado levantado, via de regra, quando os atores
da paradiplomacia são cidades.
Não se pode esquecer que, em nome de evitar a fragmentação do Estado e
assegurar a ordem pública, diante da ameaça real ou percebida de separatismo,
Estados nacionais já empreenderam ações e politicas violentas contra
populações e minorias locais, fato que se observa na Rússia (Chechênia), na
9
China (Tibet), Indonésia (Aceh), no Reino Unido (Irlanda do Norte)6, e em outros
Estados, em geral, menos democráticos.
Essa condição das cidades, como entes não confrontacionais à integridade
territorial do Estado nacional, é um importante elemento da realidade doméstica
e internacional, que atua como facilitador da paradiplomacia municipal em
relação aos governos centrais.
2.3. Cidades atuam coletivamente, global e regionalmente
A hipótese de que cidades atuam coletivamente – nos âmbitos global e
regionais – contribui para entender uma característica que, embora não seja
única das cidades, é um fator que as identifica como atores subnacionais no
multilateralismo e nos processos de integração.
Historicamente, redes de cidades podem ser encontradas desde a Idade Média.
A Liga Hanseática, que reuniu cidades europeias, iniciada entre Hamburgo e
Lubeck, no século 12, ampliando-se a outras, como Antuerpia, Bruges, Bergen –
chegando a 90 cidades no seu apogeu – em torno de interesses comuns
relacionados ao comércio internacional, é um exemplo importante de como esse
fenômeno antecede o próprio surgimento e consolidação dos Estados nacionais.
Com a globalização e os imperativos da governança global, as redes de cidades
constituem um dos fenômenos mais ricos e complexos das relações
internacionais contemporâneas. O internacionalismo municipal (RODRIGUES,
2009) é uma forma de compreender a paradiplomacia municipal como uma
manifestação coletiva sui generis, diferente daquela realizada por regiões,
estados e províncias.
No âmbito global, uma das grandes conquistas do multilateralismo
contemporâneo foi a progressiva abertura das conferências internacionais do
6 O Reino Unido esteve envolvido num conflito armado interno contra o Exercito Republicano Irlandês
(IRA), que defendia a separação da Irlanda do Norte do País. Em 1998, com mediação do governo dos EUA (Clinton), as partes assinaram um acordo de paz.
10
sistema ONU, e de seus mecanismos de seguimento das decisões e acordos
internacionais aprovados, a atores não-estatais e a atores subnacionais.
Na temática ambiental, essa atuação foi se tornando incentivada e esperada
pelos próprios governos centrais (ainda aqui, os democráticos). Da Rio-92 à
Rio+20, em 2012, o papel dos atores subnacionais na agenda ambiental global
tem sido cada vez mais crucial.
Na seara das organizações regionais, o caso da Rede Eurocidades e do seu
papel na formação e funcionamento do Comitê das Regiões da União Europeia,
previsto no Tratado de Maastricht de 1992, mostra bem como as cidades se
envolveram no processo de integração, conferindo a ele uma dimensão
capilarizada, em ambiente democrático (STUART, s/d ).
O mesmo se pode afirmar sobre a Rede Mercocidades na criação, em 2004, e
funcionamento, a partir de 2007, do Foro Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamentos (FCCR) do Mercosul (KLEIMAN;
RODRIGUES, 2007).
Essa ação coletiva das cidades está incorporada na agenda municipal das
cidades e reconhecida pelos governos centrais como parte da cultura
democrática. Da mesma forma, redes internas, nacionais de cidades constituem
parte do ambiente político de países democráticos, incluindo os países do Sul,
como Brasil, Argentina, México, Africa do Sul etc.
2.4. Cidades tem agendas internacionais próprias, relacionadas ao poder
local
A hipótese de que as cidades tem agendas internacionais próprias, relacionadas
ao poder local, é convergente com os debates contemporâneos sobre o papel
dos poderes locais nos Estados democráticos.
Em países democráticos, é intenso o debate sobre o crescente papel das
cidades na formulação e execução de políticas públicas em áreas mais
tradicionais do poder local como planejamento urbano, meio ambiente
11
(especialmente coleta e destinação de lixo), saúde, além e outras áreas que via
de regra não são da esfera de competência das cidades (como segurança
pública e direitos humanos), mas que passam a ser objeto de órgãos e políticas
municipais, num movimento conhecido como municipalização.
Em âmbito bilateral, a cooperação city-to-city realizada diretamente pelas
interessadas ou intermediada pelas redes de cidades, ou pelo próprio Programa
Habitat/ONU, constitui uma teia impressionante de relações internacionais e de
acordos que não encontram a mesma profusão e interesse nos estados
federados, províncias e regiões.
Ainda na esfera bilateral, os acordos de geminação, ou acordos de cidades-
irmãs são uma forma de irmanação cultural, surgido no pós-Segunda Guerra
Mundial, e que, embora não sejam vedados a outros entes subnacionais,
adquiriram feição própria com as cidades.
No âmbito da ONU, desde a Conferência Habitat II, realizada em Istambul, em
1996, configurou-se uma grande plataforma global de ação direta das cidades, a
parir das políticas públicas urbanas aprovadas na conferência e transformadas
na Plataforma Habitat. (FERNANDES, 2003).
Alguns temas específicos fazem com que as cidades busquem apoio
internacional ou, ao contrário, sejam procuradas para prestar cooperação e
assistência com base na experiência adquirida e em boas práticas.
A temática ambiental ganha um destaque global nesse aspecto. A governança
ambiental depende, em larga medida, da ação internacional dos poderes locais,
especialmente na questão do aquecimento global (REI et alli, 2012). Essa
assertiva se confirmou na Rio + 20, diante da coalizão de prefeitos em prol de
compromissos ambientais muito mais consistentes do que aqueles assumidos
pelos Estados.
A realização e recebimento de grandes eventos, como Conferências da ONU,
Copa do Mundo e Jogos Olímpicos são exemplos de temas que mobilizam as
cidades e as desafiam a gerir recursos que possam resultar em legados
perenes, no campo da infraestrutura e dos equipamentos públicos. Barcelona,
12
desde 1992, e Londres, desde 2012, são exemplos de cidades que souberam
aproveitar um grande evento para se reinventar e incrementar suas políticas
municipais urbanas de mobilidade, convivência social, produção e uso
sustentável de energia e politicas de meio ambiente.
Há temas visceralmente ligados à vida da cidade, e à sua própria razão de
surgimento e, em alguns casos, existência, como é o caso das cidades
portuárias. Apesar de a competência pela gestão portuária variar (Na Europa,
em geral, é de competência municipal, como Roterdã, Hamburgo e Antuérpia),
no Brasil e em vários países latino-americanos, a competência é federal ou
nacional. Mas quem atua nas RIs, na vertente de uma diplomacia portuária, são
as cidades, a exemplo da cidade de Santos (FONSECA, 2010). Nessa mesma
linha, as cidades aeroportuárias esboçaram recentemente, sob a liderança da
cidade de Guarulhos, uma associação específica.
O tema das fronteiras assume papel importante no caso brasileiro. São cerca de
588 municípios localizados na faixa de fronteira, dos quais 122 cidades
fronteiriças na linha de fronteira, distribuídas ao longo dos limites com os dez
vizinhos do País. Políticas nacionais de controle migratório, combate ao crime
organizado transnacional etc. se somam às políticas de cooperação
internacional transfronteiriça, onde as cidades assumem papéis essenciais no
exercício da soberania nacional e compartilhada.7
Em outros temas em que as cidades não atuavam diretamente, como segurança
pública, observa-se uma progressiva mudança de atitude. O governo do Estado
do Rio de Janeiro firmou um convênio com a cidade de Medellin, na Colombia,
com o objetivo de promover cooperação técnica no campo da segurança pública
urbana (GERJ, 2010). Essa, como outras iniciativas, apontam para uma
paradiplomacia municipal em temas que extrapolam a vertente clássica de
governo municipal.
Num campo menos familiar para o Brasil, parte de uma geopolítica do combate
ao terrorismo, quando as Torres Gêmeas do WTC foram destruídas no 11/9, não
7 Soberania compartilhada aqui se refere ao conceito inaugurado pelo Tratado de Cooperação Amazônica
(TCA), de 1978, sob a égide da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA).
13
foram as forças federais, nem os Mariners, que atuaram para resgatar e salvar
os sobreviventes, mas o corpo de bombeiros municipal de Nova York. No
combate ao terrorismo e ao terror nuclear, há quem defenda um papel mais
proeminente das cidades nessas estratégias (WYLIE, 2009).
É inegável que as cidades tem agendas diferentes de outros entes
subnacionais, o que não exclui diversos pontos de convergência e de
competência e jurisdição comuns. Mas o que se pode afirmar, além disso, é que
as cidades tem uma abordagem própria dessa agenda no campo
paradiplomático.
3. A especificidade da paradiplomacia das cidades no Brasil: duas
abordagens
3.1. A abordagem governamental – ações internacionais e cooperação
internacional descentralizada de, e com, municípios
A partir da criação da Assessoria de Relações Federativas (ARF), no Ministério
das Relações Exteriores, durante o governo de Fernando Henrique (1995-2002),
o Itamaraty começou a apoiar oficialmente ações de municípios brasileiros no
exterior. Mas nessa fase ainda não se observa uma preocupação ou ênfase às
cidades. O foco são os estados federados.
O primeiro caso brasileiro de boas práticas urbanas a ganhar a atenção global
foi a cidade de Curitiba (Governo Jaime Lerner, 1989-1993), que despontou no
cenário global, nos anos de 1990, como um verdadeiro modelo de gestão
urbana, desde então citado como mantra em eventos e publicações pelo mundo.
Nos anos 2000, São Paulo e Porto Alegre, duas cidades importantes, capitais de
estados influentes na federação brasileira, tiveram papel relevante no
desenvolvimento da paradiplomacia municipal. Os governos de Marta Suplicy
(2001-2004), em São Paulo, e de Tarso Genro, em Porto Alegre (2001-2002),
protagonizaram essas mudanças.
14
São Paulo criou a primeira Secretaria de Relações Internacionais Municipal,
encetando diversas ações internacionais, chegando a ser eleita vice-presidente
da mais importante organização internacional de cidades, a Cidades e Governos
Locais Unidos (CGLU), com sede em Barcelona.8 Porto Alegre sediou o principal
foro de debates da sociedade civil global, o Forum Social Mundial (FSM)9, cujo
impacto teve consequências em políticas de governos e de organizações
intergovernamentais.
Esses movimentos paradiplomáticos municipais foram precursores de uma
tendência das capitais dos Estados e de algumas cidades médias de criarem
órgãos e estruturas próprias para as relações internacionais, e se associarem a
organizações regionais (Mercocidades, FLACMA) e globais (Urbal, CGLU)
constituindo, desta forma, uma nova vertente de governo e de governança
municipal, amparada em relações internacionais.
A prática do associativismo municipal já era uma realidade muito anterior, mas
sua expansão por meio de pelos menos três grandes organizações –
Confederação Nacional de Municípios (CNM), Frente Nacional de Prefeitos
(FNP) e Associação Brasileira de Municípios (ABM) fortaleceu a atuação coletiva
de cidades brasileiras que, sozinhas, não teriam condição de ascender a
plataformas internacionais globais e regionais.
Esse associativismo municipal não tem paralelo entre os Estados federados
brasileiros. Não há uma associação nacional de estados federados, a exemplo
da tradicional National Governor Association, nos EUA (BUENO, 2012), há
apenas um fórum de governadores que não tem relevância institucional.
Da perspectiva do governo federal, durante o governo de Lula da Silva (2003-
2010), as cidades ganham um novo olhar e um novo tratamento. É criado o
Ministério das Cidades e o Ministério de Relações Institucionais abriga uma
8 Registre-se que o governo da prefeita Luiz Erundina (1989-1993) foi o primeiro a dotar a cidade de São
Paulo de uma assessoria internacional, a cargo do Professor Ladislau Dowbor. 9 Porto Alegre sediou o FSM em 2001, 2002, 2003 e 2005.
15
Subchefia de Assuntos Federativos, cuja agenda federativa prioritária se volta
para os municípios.10
O principal resultado da ênfase que o governo federal confere à cooperação
internacional descentralizada municipal se materializa na criação e
funcionamento do FCCR do Mercosul, cujos atores mais ativos são as cidades
filiadas à Mercocidades (KLEIMAN; RODRIGUES, 2007). O FCCR se
transforma em uma nova voz no processo de integração, alargando a
representatividade democrática do bloco (MEDEIROS, 2010).
Nesse cenário, tanto na perspectiva municipal, quanto na federal, observa-se
que a paradiplomacia (ou cooperação internacional descentralizada) ganha uma
ênfase municipal, sem paralelo com quaisquer outras ações e políticas de
estados federados brasileiros no campo internacional.
3.2. A abordagem da academia
A literatura brasileira sobre a paradiplomacia municipal vem do final dos anos de
1990, na fase em que a internacionalização da agenda brasileira passa a atingir
diretamente os estados federados e municípios.
As ações das cidades de São Paulo e de Porto Alegre, como já comentado,
transformaram-se em objeto de interesse, análise e pesquisa da academia
brasileira, que começou a analisar os dois casos, a partir da perspectiva
paradiplomática.
No caso da cidade de São Paulo, o Centro de Estudos de Cultura
Contemporânea (CEDEC), vem atuando em parceria com pesquisadores de
várias universidades em torno a um foco específico da internacionalização da
cidades, o da gestão internacional estratégica. Esse tema irá agregar uma série
de análises relacionadas à paradiplomacia municipal, contribuindo para a
perspectiva de um fenômeno sui generis. (WANDERLEY; RAICHELIS, 2009).
10
Vale destacar a criação do Comitê de Articulação Federativa (CAF), criado pelo governo federal como instância de interlocução direta entre a União e os Municípios, por meio de suas representações coletivas – CNM, FNP, ABM – composto por capítulos temáticos, embora não tenha incluído especificamente a temática internacional.
16
Nessa linha, da gestão internacional estratégica de municípios, mas num campo
mais aberto, outros autores irão produzir trabalhos relevantes (MILANI, 2011).
Os aspectos jurídicos dos municípios nas relações internacionais também
receberam tratamento específico (BLANES SALA, 2009), num tema
praticamente ignorado pela literatura jurídica brasileira.
Existem várias análises de casos individuais de paradiplomacia municipal no
Brasil, em artigos publicados em periódicos e coletâneas (Belo Horizonte, Porto
Alegre, Salvador, São Paulo etc.). Já a análise sistematizada de casos
individuais de paradiplomacia de cidades brasileiras ainda é um tema escasso
na literatura, embora haja iniciativas nesse sentido (RODRIGUES; ROMÃO;
XAVIER, 2009).
Sobretudo a partir dos anos de 2000, dissertações de mestrado e teses de
doutorado tem abordado casos de paradiplomacia específica de cidades, por
vezes tomando um aspecto político, jurídico, econômico e cultural como foco.11
Há, certamente, um interesse crescente da academia brasileira, em programas
de pós-graduação stricto sensu de Ciência Política, de Relações Internacionais
e, em menor medida, de Direito, pelo objeto de pesquisa aqui perscrutado.
4. Conclusões
O presente artigo trata de trazer à lume um debate que parece estar submerso
nas pesquisas sobre paradiplomacia. Caberia considerar a paradiplomacia
municipal como um fenômeno sui generis, distinto, por diversas razões, da
paradiplomacia dos estados, províncias e regiões?
O autor pensa que sim, esboçando quatro hipóteses para amparar esse
argumento, e reunindo elementos, tão somente da experiência brasileira, para
11
Está para ser feito o levantamento minucioso dos trabalhos acadêmicos específicos sobre paradiplomacia municipal, em sede de programas de pós-graduação stricto sensu, concluídos no Brasil, a exemplo da dissertação de mestrado de Clara Maria Faria Santos, Capacidade jurídica internacional dos municípios: análise sobre a atuação internacional de São Paulo (São Paulo: Unesp-Marília, 2010), da qual o autor teve o prazer de integrar a banca.
17
demonstrar que tanto do ponto de vista governamental, quanto da perspectiva
acadêmica, há fatos e pesquisas que apontam nessa direção.
A relevância de se demonstrar o que se pretende nesse artigo pode ser
dimensionado não apenas pelas ações paradiplomáticas municipais realizadas e
em curso, mas pela ausência delas, uma vez que muitos governos e gestores de
cidades brasileiras ainda temem atuar internacionalmente, por considerar que se
trata de um tema de competência exclusiva da União (RODRIGUES, 2011).
Nesse sentido, a condição de excepcionalidade das relações internacionais de
cidades pode amparar, de maneira mais assertiva, a construção de marcos
legais para essas ações, visando garantir mais segurança jurídica, sem reprimir
ou cercear movimentos legítimos e autênticos.
Se a paradiplomacia municipal for, de fato, sui generis, então os Estados –
nação deveriam reconfigurar o seu olhar e a sua postura para aproveitar as
ações internacionais dos poderes locais como catalizadoras de uma política
externa abrangente, plural e diversa, que enriquece a ação internacional sub-
regional, regional e global do País.
Referências bibliográficas
ANDERSON, George. Federalismo. Uma introdução. Rio de Janeiro: FGV,
2009.
BARROS, Marinana Andrade e. A atuação internacional dos governos
subnacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
BOGÉA FILHO, Antenor Américo M. A diplomacia federativa: do papel
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