TIP N° 3 - Trabajos de Investigación en Paradiplomacia

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iplomacia.org

ISSN: 1853-9939

Año 1. Numero 3. Agosto 2012 ´

A C T O R E S S U B N A C I O N A L E S E I N T E G R A C I O N R E G I O N A L

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TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Revista académica de acceso libre y gratuito. Disponible en: http://www.paradiplomacia.org Los trabajos incluidos en este número fueron dictaminados y revisados por el Consejo Asesor y el Equipo Editorial TIP. Las opiniones expresadas en los mismos son responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con aquellas de los integrantes de TIP. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en esta revista para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en esta revista para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorizacion deben dirigirse al Director y al Editor de TIP, Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal, Buenos Aires (Argentina) o por correo electrónico a [email protected]. Diseño de portadas: Roberto Sánchez (2012).

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Trabajos de Investigación en Paradiplomacia, Año 1, No. 3. Buenos Aires, Argentina, 2012, agosto. ISSN:1853-‐9939 1. Relaciones internacionales. 2. Gobiernos subnacionales. 3. Integración regional. 4. Integración subnacional. 5. Paradiplomacia.

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CONTENIDO Presentación

José Luis Rhi-‐Sausi…..………………………...…………….4 Mensaje del Director

Nicolás Mancini………..………………………...…………..7 Introducción

Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez.……………….9 Los gobiernos locales como actores internacionales, reflexiones teóricas Adriana Sletza Ortega Ramírez.…………..…………17 Cooperación descentralizada e integración regional: ¿Embate o complementariedad? Los entes subnacionales en la Unión Europea y en MERCOSUR Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca……….39 Las redes de actores locales en los procesos de ordenación del territorio: La Unión Europea y el Sistema de la Integración Centroamericana en comparación Raffaella Coletti y Venere Stefania Sanna……….56 La emergencia de los actores locales en el plano internacional y los procesos subnacionales de integración regional María Victoria Valle Sosa…………………………………75 El nuevo marco jurídico e institucional de la cooperación internacional mexicana: ¿Nuevas condiciones para la cooperación descentralizada pública en el país? Leonardo Díaz Abraham…….….………………….……87 Paradiplomacia nas fronteiras Amazônicas: Roraima, República Cooperativista da Guiana e República Bolivariana da Venezuela Mayara Suzanne Freitas Chaves……………..…….104 Redefiniendo las lógicas de la soberanía. La participación de los gobiernos subnacionales en el ámbito del MERCOSUR Damián Paikin………………………………………………116 Paradiplomacia y la Red de Mercociudades: Fortaleciendo el espacio “local” en el MERCOSUR Catherina Dhooge…….…..…………………………….133 La integración en el Cono Sur desde la Teoría del Espacio de Flujos: Un análisis de las acciones de la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades 2010-‐2011 Rafael Pinto da Silva y

Eduardo Augusto Café …….…..…………………….156 Semblanzas curriculares………………………………………….174

DIRECTORIO

Nicolás Mancini Director

Horacio Rodríguez Vázquez

Editor

Gastón Grizzo Productor

Ana Bossler

Asistente del Equipo de Edición

ISSN: 1853-‐9939

Consejo Asesor

Nahuel Oddone

Tullo Vigevani

Mark Menaldo

Esther Ponce Adame

María García Pizarro

Manuel Martínez Justo

www.paradiplomacia.org

TIP (Trabajos de Investigación en Paradiplomacia). Charcas 5109-‐D, 01425 Capital Federal,

Buenos Aires, Argentina. E-‐mail: [email protected]

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P r e s e n t a c i o n

En América Latina, la integración regional constituye un escenario clave para la sostenibilidad del desarrollo económico y social, la gobernabilidad democrática y la inserción internacional de la región. Desde esta óptica, la integración territorial que promueven los gobiernos subnacionales conforma una modalidad complementaria y fundamental para la construcción de este escenario. Articular la concertación regional (“de arriba hacia abajo”) con el desarrollo territorial (“de abajo hacia arriba”) requiere crear y consolidar espacios geo-‐económicos capaces de promover procesos convergentes de desarrollo, tanto en términos de gobernanza institucional como en términos temáticos y sectoriales. Desde hace años, los conceptos ligados a la dimensión territorial del desarrollo forman parte integrante de la agenda política de los países latinoamericanos. Numerosos gobiernos de la región están dando prioridad a programas e instrumentos de fomento al desarrollo territorial y a la necesaria coordinación entre los varios niveles institucionales. Asimismo, en tiempos más recientes ha crecido el interés y la importancia por integrar áreas fronterizas compartidas por dos o más países. Este nuevo enfoque del desarrollo y la integración, así como su concreta adopción por parte de las políticas públicas, están estrechamente relacionados con las grandes transformaciones económicas, sociales y políticas que la globalización está determinando en las relaciones intra y extra latinoamericanas. Baste pensar cómo la extraordinaria fuerza económica de Asia ha otorgado una nueva y enorme prioridad a las áreas latinoamericanas del Pacífico, mientras los ciclos anteriores las habían marginalizado, o cómo el espacio Pacífico ha estimulado los procesos de conectividad física mediante la construcción de corredores bioceánicos de infraestructura. En este escenario, la experiencia de la integración europea adquiere un sentido más concreto y directo. Un punto de referencia fundamental, sin olvidar por supuesto las enormes diferencias de contexto. El impulso a la integración regional entre países, por consiguiente, abre inéditas oportunidades de acción integradora a nivel territorial, incorporando en primer lugar a las zonas directamente involucradas por la nueva geografía económica de la región, y sucesivamente ampliándose hacia áreas vecinas que de otra forma correrían el riesgo de quedarse periféricas, sea frente a los tradicionales ejes del desarrollo económico de sus propios países o de cara a la integración transnacional que se realiza a lo largo de los

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corredores. El desarrollo de las áreas subnacionales constituye una buena posibilidad para reducir los desequilibrios y asimetrías territoriales. La misma experiencia europea demuestra cómo el proceso de integración no garantiza por sí solo el desarrollo territorial y la integración de áreas “débiles”. Existe más bien el riesgo de que el mismo proceso pueda aumentar las asimetrías. De ahí que la Unión Europea haya desarrollado diversos programas de cooperación territorial entre los países miembro con el objetivo de fortalecer la cohesión económica y social al interior de la UE. En años recientes, estos programas de cooperación territorial se han extendido hacia los países candidatos a la adhesión y hacia los países vecinos, promoviendo la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional con el objetivo de promover y fortalecer la cohesión territorial. La promoción de la cooperación transfronteriza, entendida como la alianza estratégica de los actores y territorios contiguos para reforzar el desarrollo translocal y los procesos de integración regional, constituye un punto fundamental de la agenda latinoamericana de integración. El proceso transfronterizo tiene las potencialidades para convertirse en uno de los ejes ordenadores de la integración territorial latinoamericana. Se trata de construir áreas fronterizas de convergencia económico-‐institucional que se proponen fortalecer el desarrollo compartido.

En apoyo a esta hipótesis es importante recordar que durante la última década en América Latina se ha asistido a cambios profundos en la articulación institucional y las políticas públicas tendientes a favorecer, directa o indirectamente, el desarrollo territorial. En particular, los procesos de descentralización, subsidiariedad y autonomía municipal, por un lado, y los procesos organizativos de la sociedad civil, por el otro, han generado modalidades de gobernabilidad reticular que tienden a promover formas innovadoras de democracia participativa y activan el capital social a nivel local. Si la “governance is about managing networks”1, la experiencia latinoamericana muestra una rica y variada cantidad de ejemplos. En estas redes los gobiernos locales y regionales se proponen como nodos fundamentales, con el objetivo de fortalecer la densidad relacional de los territorios, las condiciones que minimizen los riesgos de la propia interacción. Asimismo, se exploran escenarios de cooperación y se diseñan mecanismos e instrumentos de regulación que disminuyen la incertidumbre y el conflicto y acrecienten la confianza mutua. El enfoque territorial de los procesos de integración regional es también un resultado de las múltiples iniciativas que ha producido el proceso endógeno de la integración latinoamericana en la última década. Se recuerdan los procesos de conectividad e integración física, en particular la IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana), los numerosos acuerdos intergubernamentales y los proyectos operativos a cargo de agencias públicas y actores no estatales. De igual manera, se observa una mayor participación de los gobiernos subnacionales en estos procesos, a menudo en alianza con los organismos multilaterales de la cooperación internacional.

1 Cfr. Rhodes, R. Understanding governance. Londres: Open University Press, 1997. p. 52.

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Es significativo que la nueva orientación de la Comisión Europea, surgida de la Cumbre Euro-‐Latinoamericana de Madrid, decline su vocación a favorecer la integración latinoamericana mediante una fuerte apertura hacia los actores no estatales: mundo económico privado, instituciones subnacionales, organizaciones de la sociedad civil, a los cuales se les atribuye un papel relevante en los procesos de integración. La misma Agenda Territorial de la UE para el 2020 subraya que “las acciones de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional deben desempeñar un papel fundamental en la aplicación de las prioridades territoriales” y que “las acciones de cooperación territorial deben orientarse hacia objetivos de largo plazo de cohesión territorial” (UE, 2011). La cooperación transfronteriza, como modalidad de integración subnacional, se propone principalmente cumplir dos funciones. Por un lado, estimular las relaciones entre las instituciones y los actores de los territorios fronterizos para contribuir a reducir tensiones y prevenir conflictos mediante una serie de acciones de paradiplomacia preventiva. Por el otro, generar nuevos modelos de regionalización, tendientes a englobar los límites político-‐administrativos en reagrupaciones territoriales funcionales, es decir, fortalecer la integración subnacional entre los países latinoamericanos. El presente número de TIP aborda, desde diferentes perspectivas, el papel de los actores subnacionales en los procesos de integración regional, convirtiéndose en un insumo interesante para el mundo académico y los tomadores de decisiones. Esta edición constituye un esfuerzo metodológico y editorial de carácter innovador ante la necesidad de conceptualizar de manera crítica la integración subnacional y de capitalizar aquellas experiencias que, muchas veces, se encuentran “perdidas” entre las fronteras de América Latina.

José Luis Rhi-‐Sausi Director del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) de Roma, Italia.

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M e n s a j e d e l D i r e c t o r Estimadas y estimados lectores: Cabe hablar de integración en estos días. Hace no mucho, la cumbre del MERCOSUR en Mendoza (Argentina) nos llevó a reflexionar sobre el estado, avance y futuro de la integración en nuestra región. El MERCOSUR es uno de los mayores procesos de integración en América Latina y constituye un referente incontrastable del “estilo” de nuestros pueblos para emprender este tipo de proyectos. Prestamos atención a la cumbre de Mendoza, seguimos de cerca las conferencias, leímos y medimos los avances políticos, económicos y técnicos; sacamos conclusiones e intentamos construir una idea general del “estilo latinoamericano de integración”. Más allá de una acertada y contundente aplicación de la Cláusula Democrática y de una expedita inclusión de un nuevo miembro permanente, los ausentes de siempre fueron los grandes anuncios referentes a la integración propiamente dicha. Los procesos de integración son considerados como tales por perseguir un

objetivo fundamental: eliminar trabas, unificar procesos, borrar fronteras, generar canales de información y diálogo, unificar normativas, liberar, integrar. En esta línea, los procesos irán desde acuerdos de frontera hasta mercados comunes en lo económico, y buscarán unificar legislaciones y principios en lo político. Hoy el MERCOSUR es una Unión Aduanera que trata de consolidar una Zona de Libre Comercio y que encuentra, desde su génesis, grandes obstáculos para progresar más allá de los legítimos esfuerzos para lograrlo. En ese marco, la reunión de Mendoza nos ayudó a seguir descubriendo un poco el hoy por hoy de la integración sudamericana y nos ayuda a compararlo con otros procesos de integración en la región. La pregunta es: ¿Qué sucede a nivel subnacional y qué protagonismo toman los actores locales en el mundo de la integración que estudiamos?

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Los gobiernos locales y la sociedad civil están inmersos en esta dinámica. La dinámica regional los contiene y el paradigma de la integración en Latinoamérica se genera, también, a través de estos actores. Desde TIP observamos este fenómeno y decidimos indagar qué sucede a nivel subnacional con los procesos de integración: • ¿Es posible hablar de integración

subnacional? • ¿Pueden las provincias, ciudades y

regiones lograr alguno de los objetivos fundamentales antes mencionados con sus pares de otros Estados y de manera independiente?

• ¿Cuáles son las condiciones necesarias

y las características básicas que debería tener una práctica para llamarse “proceso de integración subnacional”?

Nos permitimos lanzar al aire estas preguntas y convocamos a colegas a unirse al debate. La temática merece ser estudiada seriamente y desde muchas

disciplinas. No agotaremos tal debate en este número de TIP; esta dimensión territorial de la integración ha sido tema de estudio en las ediciones anteriores de la revista y, seguramente, lo será en las siguientes, pues buscamos hacer un pequeño aporte y seguir atentos al fenómeno. Entonces, ya sea la interacción de gobiernos locales dentro de un proceso de integración entre diferentes naciones, como sería el caso de Mercociudades, o bien, un proceso de integración cuyos actores principales son gobiernos subnacionales, como el caso de la ZICOSUR, el papel de los actores subnacionales en los procesos de integración es el tema central de estudio en esta oportunidad y esperamos que compartan nuestras mismas inquietudes y nos sigan acompañando como en cada edición. A nombre del equipo de TIP, quisiera agradecer a los autores y lectores de la revista por estar presentes en ésta y en cada una de nuestras ediciones, y por compartir con nosotros la vocación de estudiar, aprender y compartir sus Trabajos de Investigación en Paradiplomacia.

¡Muchas gracias! Nicolás Mancini Director TIP

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I n t r o d u c c I o N

Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez Vázquez

La dimensión subnacional ha sido abordada desde la Teoría de las Relaciones Internacionales a partir de cuatro grandes encuadres teóricos: a) el del actor internacional;

b) el de la Política Exterior;

c) el de la articulación entre territorio y desarrollo; y

d) el proveniente de las Teorías de la Integración Regional.

Hoy en día, la Teoría de la Integración Regional constituye uno de los espacios teóricos principales desde el cual se abordan las dinámicas relacionadas con el accionar internacional de las unidades o gobiernos subnacionales. De allí ha surgido la conceptualización de “integración subnacional”. El neofuncionalismo, al incorporar el papel de los grupos de interés en los procesos de integración regional, concibió la integración como un proceso relacional de construcción política abriendo espacio a la participación de diferentes actores alojados en distintos niveles.

Así, las unidades subnacionales comienzan a formar parte de los procesos de integración a partir del estudio de las fuerzas que impulsan y sustentan la integración desde una perspectiva que se pretende complementaria. Es decir, “de arriba hacia abajo” (top-‐down) y “de abajo hacia arriba” (bottom-‐up). Así, la recursividad organizacional es puesta en relevancia como una de las características contemporáneas principales de la integración regional.2 Este reconocimiento de la complementariedad de dinámicas cuyos actores se encuentran alojados “en lo alto” o “en lo bajo” permitió construir una de las nociones iniciales de gobernanza multinivel como “un sistema de

2 Con el concepto de recursividad organizacional se considera que los productos y los efectos son, al mismo tiempo, causa y efecto de aquello que los produce. Esta tesis derrumba la causalidad lineal propia del positivismo. Su valor epistemológico, a los efectos de investigaciones de esta naturalcomo las incluidas en este número de TIP, está dado por el hecho de que provee un soporte a la interpretación hermenéutico-‐dialéctica de los diferentes procesos de desarrollo llevados a cabo por las unidades subnacionales y el proceso de integración regional a través de una serie de interacciones específicas.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Nahuel Oddone y Horacio Rodríguez Vázquez

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negociación continua entre gobiernos ubicados en distintos niveles o escalas territoriales”.3 Los procesos de integración suelen brindar motivaciones específicas para el involucramiento y la participación internacional de las unidades subnacionales, a la vez que se constituyen en ámbitos específicos para su ejercicio y accionar. Por otro lado, los procesos de integración regional constituyen una importante vía de acceso a la paradiplomacia y, en algunos casos, la primera y única. La paradiplomacia tiene perfiles diferentes dependiendo de la naturaleza del proceso de integración regional, como así también del papel de esas unidades subnacionales en la estructura de poder en el sistema internacional. Uno de los mayores riesgos potenciales de la paradiplomacia radica en la dificultad de identificar un “perfil paradiplomático endógeno u endo-‐orientado” dado que, en muchos casos, más bien se trata de una agenda construida por los cooperantes u exo-‐orientada. No obstante, se debe reconocer también que la cooperación internacional ha aumentado la capacidad negociadora de las instituciones subnacionales modificando, aunque sea en forma parcial,

3 Gary Marks (1993), “Structural policy and Multi-‐level governance in the EC”, en Alan Cafruny y Glenda Rosenthal (eds.), The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond, Boulder, Lynne Rienner, p. 391-‐411.

el equilibrio de fuerzas entre los intereses considerados pro asociacionistas o pro integracionistas y los rígidos intereses “nacionalistas”. A modo de ejemplo, la agenda de la cooperación transfronteriza basada en issues systems como la seguridad democrática, la protección del medio ambiente y de los bienes públicos globales o regionales, la promoción de cadenas productivas, etcétera, ha permitido la participación de los gobiernos nacionales en la agenda de integración (macro integración) pero, a la vez, ha estimulado la acción de los gobiernos subnacionales (micro integración o según algunos autores integración subnacional). Estos procesos muestran la necesidad de avanzar sobre la integración regional fortaleciendo los territorios subnacionales como estrategia principal para reducir las propias asimetrías. Abordar la dimensión subnacional en el marco de la integración regional era una deuda pendiente de TIP. Los enfoques que encontrará el lector pueden formar parte de un mismo caleidoscopio teórico; es decir, encontrará muchos prismas que abordan un mismo objetivo. Como en un caleidoscopio, la integración subnacional es estudiada en este número desde múltiples imágenes; imágenes que se mueven, borrosas e innovadoras, que se van construyendo, formando y deformando al miso tiempo, con el fin de contribuir a una conceptualización más acabada. Los trabajos incluidos en esta edición fueron obtenidos a través de una

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convocatoria abierta, a partir de la cual fueron seleccionados y dictaminados por los integrantes del Consejo Asesor, quienes junto al equipo editorial se encargaron de asegurar la calidad y oportunidad de los mismos en términos de su contribución al análisis del papel de los actores subnacionales en los procesos de integración regional. Tomando a la integración regional como hilo conductor, las y los autores de los textos nos comparten su visión sobre el accionar subnacional en los procesos de integración en América Latina, la Unión Europea y, especialmente, en Sudamérica. En primer lugar, Adriana Sletza Ortega Ramírez explora diferentes conceptos vinculados a la acción internacional de los gobiernos subnacionales (microdiplomacia, paradiplomacia, protodiplomacia, diplomacia constitutiva, diplomacia multinivel, cooperación internacional descentralizada, diplomacia federativa y diplomacia local). La autora subraya que el uso de múltiples términos comprueba la existencia de aproximaciones conceptuales aún inacabadas que no logran explicar a cabalidad esta problemática desde la academia ni desde los gobiernos centrales. Ortega hace un análisis de los debates teóricos en curso en distintas regiones: el Federalismo en Canadá y Estados Unidos; la integración “de las regiones” en la Unión Europea y su Comité de Regiones; el federalismo y la diplomacia federativa en Brasil; la paradiplomacia en Argentina y los factores exógenos y endógenos de la acción exterior de los gobiernos locales en México, o la denominada diplomacia local.

Un aspecto que llama la atención del texto de Ortega Ramírez es cuando plantea que, en términos prácticos, no todos los gobiernos locales subnacionales tienen la capacidad de conducir sus propios intereses y una agenda internacional a través de estrategias propias. Según la autora, esto es más bien una excepción y no la regla en el mundo contemporáneo, pues la respuesta de los gobiernos locales puede o no plantearse estratégicamente, presentar tendencias hacia la institucionalización o simplemente “reaccionar” ante los factores exógenos como la globalización y los procesos de integración. Finalmente, Adriana Ortega resalta la conveniencia de utilizar el concepto “relaciones exteriores de los gobiernos locales”, el cual permitiría abarcar un mayor espectro de las relaciones establecidas por los actores subnacionales, ya sea al interior del país al que pertenecen (con los poderes centrales ejecutivo, legislativo y judicial), así como con otra multiplicidad de actores, dentro y fuera de las fronteras nacionales. Posteriormente, se presentan análisis sobre la participación de los gobiernos subnacionales en distintos procesos de integración. Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca sostienen que la cooperación descentralizada ayudaría a reforzar la integración regional y, al mismo tiempo, la integración podría contribuir a legitimar el proceso de cooperación descentralizada. Según las autoras, la expresión “integración subnacional” adviene del ejercicio de la cooperación descentralizada intra-‐regional, concebida para reforzar los lazos de la integración.


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A través de una comparación entre la Unión Europea y el MERCOSUR, las autoras analizan los casos de la Red Eurocities, los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional y el Comité de Regiones; y la Red Mercociudades y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, respectivamente, con el objetivo de clarificar el papel de las instituciones en la relación entre descentralización e integración. Las autoras concluyen que dicha relación existe y que cuanto mayor sea el nivel de institucionalización de las mecanismos de integración en la esfera subnacional, más grande será la capacidad de coordinación entre la cooperación descentralizada y la integración regional hacia una integración subnacional. En otras palabras, ambos procesos tienen el potencial de profundizar la integración subnacional que es, además del nivel institucional propiamente dicho, un desarrollo en la esfera política, porque se lo concibe adentro de los proyectos más amplios de la profundización de la integración regional por ella misma. El mecanismo de integración gana fuerza al crear órganos en su estructura institucional y programas de incentivo a la cooperación descentralizada que promueve lazos integracionistas, generando una relación ganar-‐ganar: los actores subnacionales, porque se desarrollan localmente, y el proceso de integración, porque la cooperación descentralizada ocurrió en su seno, desarrollando la región. Finalmente, Ventura y Garcia Fonseca enfatizan que la integración subnacional se encuentra aún en su etapa

“embrionaria”, al ser concebida como una integración en el seno de los procesos de integración regional y como expresión política coordinada en pro del desarrollo regional. Por su parte, Raffaella Coletti y Venere Stefania Sanna relizan una comparación entre los procesos de ordenación del territorio en la Unión Europea y en América Latina, particularmente en el seno del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y la Región del Trifinio Centroamericano. Las autoras señalan que el ordenamiento territorial es un aspecto clave de la gobernanza multinivel, por lo que se ha convertido en un instrumento útil para promover la cohesión social, económica y territorial en el marco de los procesos de integración regional. A partir de un análisis comparativo, las autoras señalan que los principales obstáculos para la ordenación del territorio a nivel local en los países del SICA son la ausencia de un marco legal nacional; un reparto confuso de las responsabilidades entre las diversas instituciones y niveles de gobierno; la falta de recursos financieros destinados a las instancias locales que tienen competencias en materia de ordenamiento territorial; así como las debilidades en términos de capacitación de los mismos municipios. Asimismo, resaltan la falta de un nivel administrativo intermedio en los países centroamericanos, el cual representa un espacio esencial de coordinación entre los niveles de gobierno nacional y municipal


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en el caso europeo. Por otro lado, las autoras mencionan que los actores subnacionales centroamericanos no ven reconocido su propio papel en el ámbito de los procesos de integración, además que no existe ninguna una red de gobiernos locales que se ocupe del ordenamiento territorial y que pueda de alguna forma considerarse parecida a las redes europeas en este rubro. Finalmente, Coletti y Sanna resaltan que la atención prestada al ordenamiento territorial y el activismo de los gobiernos subnacionales seguramente se incrementarán en los próximos años y, en este marco, el diálogo entre actores locales europeos y centroamericanos podría facilitar el intercambio de buenas prácticas y contribuir al mejoramiento de dichos procesos. Mediante un análisis de la ZICOSUR, María Victoria Valle Sosa señala que el accionar internacional cada vez mayor de los actores locales puede dar lugar a proyectos de integración subnacional, los que se ven potenciados por otros fenómenos como la “glocalización” y la descentralización. Valle define los procesos de integración subnacional como “aquellos que son protagonizados por las entidades subnacionales de los países y se encuentran determinados por numerosos vínculos de proximidad, cercanía geográfica, cultural, histórica y económica, como así también similares problemáticas (ubicación periférica, lejanía con los centros de comercialización, menor desarrollo relativo, etc.)”.

Según la autora, los ejercicios de integración subnacional ponen de manifiesto que los procesos de integración supranacional no han logrado generar beneficios sustanciales en las realidades nacionales; dan cuenta de la emergencia y configuración de nuevos espacios “desterritorializados” en los que se tejen redes y vínculos de tipo horizontal, generando instancias de interacción transfronteriza, interregional e internacional; además que demuestran que el escenario global se enriquece y complejiza cada vez más, puesto que se da una multiplicación de actores que, con distintas motivaciones e intereses, se mueven en distintos planos (local, regional, nacional e internacional). Valle concluye señalando que los procesos de integración subnacional pueden –y deberían-‐ servir como plataforma para fortalecer los procesos de integración regional más amplios, actualmente paralizados. Leonardo Díaz Abraham aborda las repercusiones de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) en las acciones de cooperación intercambiadas por los gobiernos municipales, estatales y metropolitanos de México. De acuerdo con el autor, la aprobación de la LCID reafirma la preponderancia y el énfasis en la exclusividad que ha tenido el Poder Ejecutivo Federal y sus agencias para la conducción de la cooperación internacional, al ser considerada un componente esencial de la política exterior mexicana. En ese sentido, Díaz Abraham señala que la LCID únicamente considera sujetos de


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ley a las dependencias de la Administración Pública Federal, por lo que existe una falta de regulación para promover la cooperación internacional que realizan actores como los gobiernos subnacionales, el sector privado y la sociedad civil. El autor también resalta que en el texto oficial de la ley se percibe una concepción “anacrónica”, “anticuada” y “casi desarrollista” de donante-‐beneficiario y no de socios, aún cuando gran parte de la cooperación internacional contemporánea promueve una visión horizontal que busca eliminar -‐incluso del discurso-‐ la relación asimétrica y vertical entre cooperantes, ahora entendidos como socios. Leonardo Díaz subraya que el proceso de desarrollo económico y social es una responsabilidad compartida por los distintos niveles de gobierno y, por lo tanto, no puede obrar un criterio sectorial y territorial cerrado, pues toda política pública debe materializarse en el terreno de lo concreto y esto normalmente ocurre en el ámbito local. En este sentido, el autor señala que la falta de una perspectiva territorial multinivel dentro de la LCID hace patente el interés por normar sólo en lo general, sin abordar la inclusión de otros actores en un marco de participación más abierto y plural como lo demanda la propia práctica de la cooperación internacional. Finalmente, Díaz Abraham nos recuerda que los límites de las acciones internacionales de los gobiernos subnacionales han sido un tema controversial y que ha puesto a discusión otros asuntos aparentemente laterales, como el federalismo, la descentralización y la “horizontalización” de los procesos de la cooperación internacional, la cual debería ser convenida entre los distintos

niveles de gobierno. Mayara Suzanne Freitas Chaves analiza la acción paradiplomática del gobierno de Roraima en el periodo comprendido entre 1999 y 2011. Según la autora, las características de la triple frontera Brasil-‐Venezuela-‐Guyana han favorecido el diálogo entre los actores transfronterizos y, en consecuencia, las actividades de cooperación e integración subnacional. Este proceso se ha visto amplificado, sobre todo, en los últimos cinco años y tiene como principal exponente la construcción (en proceso) de un puente que conecta a las ciudades de Bonfim (Brasil) y Lethem (Guyana). Asimismo, Mayara Freitas Chaves resalta que la cooperación en la zona fronteriza de Brasil y Venezuela en el periodo analizado fueron ligeramente superiores en número en comparación con Guyana, sobre todo debido al hecho de que esta frontera es mucho más dinámica, con mayor población en general y mayor intercambio comercial. Damián Paikin hace un análisis de los factores que han ejercido una influencia reciente en el concepto de soberanía: la paradiplomacia, por un lado, y el avance de la transnacionalización de la economía y aspectos como el medio ambiente, las migraciones y el crimen organizado, por el otro. Según Paikin, la acción paradiplomática puede dividirse en dos grandes grupos: 1) las acciones indirectas, cuando la acción subnacional se orienta al cambio de la


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política exterior de la nación presionando al gobierno central en la fase ascendente (antes de la definición de la posición nacional) o descendente (en la fase de la aplicación de lo tratado) de la misma; y la acción directa, es decir, las iniciativas que los gobiernos subnacionales generan de cara al contexto regional o internacional. En ese sentido, una forma de acción paradiplomática directa la constituye la participación de los estados subnacionales en los organismos internacionales o regionales formalmente reconocidos, como el Comité de las Regiones de Europa o el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR) del MERCOSUR, caso analizado por el autor. Damián Paikin señala que el FCCR representa un espacio con amplia capacidad transformadora, dado que es reconocido como un foro de participación directa de los gobiernos subnacionales sobre el terreno regional, nuevo ámbito de toma de numerosas definiciones y que puede llegar a convertirse en una especie de senado regional. De acuerdo con el autor, los procesos de integración regional han obligado a los gobiernos subnacionales a salir a la cancha para no perder control sobre competencias propias, por lo que el desafío implica necesariamente dar respuesta a este proceso desde una lógica de la aceptación y la cooperación. En este sentido, Paikin subraya que darle mayor relevancia a la actividad del FCCR puede ser un primer e interesante espacio de prueba para esta nueva perspectiva, involucrando a los gobiernos subnacionales en la toma de decisiones regionales. Particularmente interesante

puede resultar la posibilidad de vincular al FCCR con la definición del FOCEM, cambiando su lógica de distribución de la mirada nacional a la mirada subnacional, incorporando de esta forma la posibilidad de que los sectores más postergados de los países “grandes” reciban ayuda. Siguiendo en el ámbito del MERCOSUR, Catherina Dhooge analiza el papel de la Red de Mercociudades. Según la autora, las entidades subestatales de los países del bloque salieron a la escena internacional, promoviendo la cooperación y coordinación de estrategias en red, pues consideraban que el proceso de integración regional no sería efectivo si la agenda regional no era incluida dentro de la esfera local ni si los actores subnacionales estaban ausentes en el proceso de diseño de la misma, particularmente en los temas de su competencia. De acuerdo con Dhooge, las Mercociudades han logrado establecer ciertas líneas de convergencia mediante el trabajo en red, sobre todo en aspectos vinculados a la promoción de la integración fronteriza, la integración productiva y la construcción de ciudadanía regional. No obstante, la autora planea que la Red es todavía un espacio limitado en tanto los gobiernos locales sólo están capacitados para emitir recomendaciones, que pueden ser o no acatadas por el MERCOSUR evidenciando, quizás, cierta resistencia por avanzar en la democratización de la toma de decisiones (a diferencia, por ejemplo, del Comité de las Regiones de la UE, donde las instancias legislativas tienen la obligación de consultar a los gobiernos locales sobre


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aquellos temas de su competencia antes de que se implemente alguna decisión). En ese sentido, la autora resalta que el hecho de otorgar más poder de decisión a los actores subnacionales no implica ir en detrimento de las prerrogativas de los gobiernos centrales ni del bloque. Finalmente, Catherina Dooge resalta que desde lo local es posible contribuir a la reducción de las asimetrías que el proceso de integración ha ocasionado y, si bien es necesario que desde la estructura del MERCOSUR se brinde el espacio para la actuación de los actores territoriales, también lo es que las propias unidades subnacionales se preocupen por estar a la altura de las circunstancias que representa un contexto regional integrado. Finalmente, Rafael Pinto da Silva y Eduardo Augusto Café utilizan la Teoría del Espacio de Flujos y la Ciencia de la Información para explorar el fenómeno de la emergencia de centralidades en la Red Mercociudades y, particularmente, el caso de Belo Horizonte en el período 2010-‐2011, cuando fue sede de la Secretaría Ejecutiva. De acuerdo con los autores, los flujos de información y su intercambio son los recursos más valiosos de Mercociudades, por lo que la concentración desigual de estos flujos puede ser considerada como el origen principal del surgimiento de centralidades en la red. Silva y Café mencionan que este tipo de argumento puede clamar otros que conducen a un debate sobre la democracia en las redes. No obstante, los

problemas de horizontalidad y la emergencia de centralidades no siempre están vinculados a fenómenos no democráticos. Pueden ser múltiples las motivaciones que mueven a una ciudad a tener más o menos enlaces en una red que, de acuerdo con los autores, van desde el desinterés ante problemas políticos y crisis económicas locales y no están necesariamente relacionadas a estructuras no democráticas de las redes. Según Rafael Pinto y Eduardo Café, algunos actores adquieren más importancia que otros que forman parte de la misma red, dependiendo de sus motivaciones y oportunidades. En ese sentido, los autores resaltan que las ciudades, aunque participen de una misma red, actúan de forma individual y desde su perspectiva e intereses. Como la participación no es obligatoria, otros factores exógenos a la red influyen en la participación activa de una ciudad. Por lo tanto, el elemento inductor no es el spillover político y sí las oportunidades y obstáculos que la transnacionalidad y el ambiente interno les proveen. Los autores concluyen que la Red de Mercociudades se ha fortalecido, sobre todo, a partir del incremento en los flujos de información entre ciudades, y no tanto por un efecto de “derramamiento” de los procesos de integración llevados a cabo por los Estados con sus homólogos. Esperamos que el caleidoscopio conformado por los artículos incluidos en este tercer número de TIP contribuyan a multiplicar las imágenes, visiones y contribuciones al debate teórico-‐práctico en materia de integración subnacional.

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LOS GOBIERNOS LOCALES COMO ACTORES INTERNACIONALES,

REFLEXIONES TEORICAS

Adriana Sletza Ortega Ramírez

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Los gobiernos locales como actores internacionales, reflexiones teóricas


Abstract LOCAL GOVERNMENTS AS INTERNATIONAL ACTORS, A THEORETICAL APPROACH This article examines the main theoretical contributions and current debates in the discipline of International Relations about local governments that increasingly are projecting their interests and conducting strategies in the international arena. The main objective is to review and discuss concepts such as “microdiplomacy”, “paradiplomacy”, “international and decentralized cooperation” and “federative diplomacy” considering their empirical references. The article finalizes with some reflections about the theoretical assumptions about this subject matter and critics of the real capacities of local governments as international actors. Key words: Local governmenes, International actors, Paradiplomacy. Resumo OS GOVERNOS LOCAIS COMO ATORES INTERNACIONAIS, REFLEXÕES TEÓRICAS Este artigo examina as principais explicações teóricas e debates em curso na disciplina de Relações Internacionais referentes aos governos locais, que cada vez mais estão projetando seus interesses e conduzindo estratégias na esfera internacional. O propósito é revisar e discutir os conceitos que vão desde a “microdiplomacia” e a “paradiplomacia” até a la “cooperação internacional descentralizada” e a “diplomacia federativa”, levando em consideração suas referências empíricas. O artigo conclui com uma série de reflexões sobre os supostos teóricos vinculados á tal temática e uma crítica a respeito das capacidades reais dos governos locais como atores internacionais. Palavras-‐chave: Governos locais, Atores internacionais, Paradiplomacia.

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LOS GOBIERNOS LOCALES COMO ACTORES INTERNACIONALES, REFLEXIONES

TEÓRICAS

Palabras clave: Gobiernos locales, actores internacionales, paradiplomacia.

Explicar la dinámica mundial del siglo XXI es el reto actual de la disciplina de las Relaciones Internacionales, siendo ésta una época caracterizada por las amenazas del deterioro ambiental, las crisis financieras regionales y globales, las pandemias y las organizaciones criminales transnacionales. Se requieren aproximaciones teóricas que permitan reconsiderar las interrelaciones entre “lo doméstico” (lo interno) y “lo internacional”. El propósito de este artículo es revisar, a manera de “estado del arte”, los principales planteamientos y debates en

curso en la disciplina de las Relaciones Internacionales referentes a los gobiernos locales, que crecientemente están proyectando sus intereses y conduciendo estrategias en la esfera internacional sin que sus actividades en este ámbito estén directamente conducidas por los Estados o gobiernos centrales -‐que han sido los sujetos internacionales por excelencia en el Derecho Internacional Público, así como los actores “principales” de las Relaciones Internacionales en las Teorías Clásicas de esta disciplina-‐. Para cumplir dicho objetivo, primeramente se plantean los principales

Resumen Este artículo examina los principales planteamientos teóricos y debates en curso en la disciplina de Relaciones Internacionales referentes a los gobiernos locales, que crecientemente están proyectando sus intereses y conduciendo estrategias en la esfera internacional. El propósito es revisar y discutir conceptos que van desde la “microdiplomacia” y la “paradiplomacia” hasta la “cooperación internacional descentralizada” y la “diplomacia federativa”, tomando en cuenta sus referencias empíricas. El artículo concluye con una serie de reflexiones sobre los supuestos teóricos vinculados a dicha temática y una crítica respecto a las capacidades reales de los gobiernos locales como actores internacionales..


Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Adriana Sletza Ortega Ramírez

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aspectos sobre las relaciones internacionales de los gobiernos locales que ocurren en diferentes puntos del planeta, atendiendo a los fenómenos regionales e internacionales particulares en los que están inmersos estos gobiernos. En la revisión se advierten diversos debates y aproximaciones conceptuales aún inacabados que no logran explicar a cabalidad esta problemática desde el ámbito académico ni en las propias cancillerías. Este hecho se refleja en una gran diversidad de términos acuñados que van desde “microdiplomacia”, pasando por “acción exterior” hasta “cooperación internacional descentralizada” y “diplomacia local”. En la segunda sección se distinguen tres categorías centrales a partir de la revisión de la literatura especializada en la materia. La primera corresponde a los factores exógenos que determinan, impulsan y fuerzan a los gobiernos locales a ser más activos en la arena internacional. En segundo lugar, se ubican los factores endógenos que facilitan la conducción de estas actividades y que inciden en la manera en que los gobiernos locales responden en el ámbito internacional. La tercera categoría corresponde a las estrategias; es decir, el cómo conducen sus propias relaciones internacionales independientes de aquellas que establecen los Estados o gobiernos centrales a través de embajadas y consulados.

DEBATES Y APROXIMACIONES

CONCEPTUALES, DE LA MICRODIPLOMACIA A LA

DIPLOMACIA LOCAL Los primeros estudios sistemáticos sobre la acción exterior de los gobiernos locales fueron realizados a mediados de la década de 1980, en el contexto de nuevos temas y nuevos enfoques teóricos de la disciplina de las Relaciones Internacionales que permitieran investigaciones más allá del objeto de estudio básico de la época, que era aún la Guerra Bipolar entre los Estados Unidos y la URSS. Los referentes teóricos básicos de estas investigaciones son la Interdependencia Compleja Mundial y las Relaciones Transnacionales de Robert Keohane y Joseph Nye, así como la propuesta de Mundos Estado-‐céntricos y Multi-‐céntricos de James Rosenau. Ambos enfoques teóricos proponen superar los enfoques y temáticas clásicas que tomaban como unidad de análisis principal a los Estados-‐nacionales, así como la preocupación central sobre la guerra y la paz. Consideran un mundo cada vez más interconectado y una realidad internacional cambiante que caracterizan a la época contemporánea, trayendo consigo nuevos desafíos y peligros protagonizados por nuevos agentes/actores internacionales, tanto individuales como colectivos, y que incluyen desde migrantes internacionales hasta grandes consorcios globales. La base de la Teoría de Interdependencia Compleja, propuesta por Robert Keohane y Joseph Nye (1971), es la distinción entre diferentes tipologías de Relaciones

Año 1. No. 3. Agosto 2012 Los gobiernos locales como actores internacionales…

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Internacionales: relaciones interestatales, intergubernamentales, tras-‐gubernamentales y transnacionales. Las relaciones interestatales refieren a la actividad diplomática tradicional; es decir, sólo relaciones entre los Estados como sujetos de Derecho Internacional Público. Las relaciones intergubernamentales, por su parte, incluyen aquellas que protagonizan particularmente las Organizaciones Intergubernamentales, creadas y mantenidas por Estados. Las relaciones tras-‐gubernamentales son interacciones directas entre subunidades de diferentes Estados; por ejemplo, entre diferentes ministerios o departamentos de Poderes Ejecutivos, Legislativos y/o Judiciales, así como gobiernos locales, entre otros. Por el contrario, las relaciones transnacionales son “las interacciones a través de los Estados que no están controladas por los órganos centrales de política exterior de los gobiernos”; éstas incluyen “interacciones globales como movimientos de información, dinero, objetos físicos, personas y otras cosas tangibles e intangibles a través de las fronteras estatales” (Keohane y Nye, 1971: 331-‐332). Por su parte, James Rosenau (1990: 15) señala que en las Relaciones Internacionales (R.I.) existen dos mundos: un mundo estado-‐céntrico y un mundo multi-‐céntrico, protagonizado por actores transnacionales, organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, subgrupos y burocracias estatales. En ese sentido, los gobiernos estatales forjarían “relaciones tras-‐gubernamentales” y se ubicarían en el mundo multi-‐céntrico de las R.I., pudiendo ser considerados “actores internacionales” en el caso de que proyecten sus intereses

internacionalmente y conduzcan actividades en el extranjero. En la disciplina de Relaciones Internacionales, el politólogo checo Ivo Duchacek (1984; 1988) es el mayor exponente de las primeras contribuciones académicas sobre la temática al distinguir cuatro fenómenos “perforadores de soberanías” de los Estados: 1) la oposición al gobierno oficial, que es una “segunda” voz nacional buscando acercarse a gobiernos extranjeros y tener presencia en medios internacionales de comunicación; 2) grupos de interés privados con intereses y socios en el extranjero; 3) grupos migrantes que mantienen relaciones con su país de origen y/o “commutters”, que son trabajadores que cruzan la frontera diariamente; y 4) gobiernos locales, municipales y regionales con intereses y actividades en el extranjero. El referente fundamental de Duchacek (1988; 1990) era el caso de Quebec en Canadá, teniendo importantes conexiones internacionales tanto con los Estados Unidos, por compartir frontera, como con París, por su herencia cultural. Quebec tradicionalmente mantiene estos vínculos por su historia, identidad y lengua, así como por la búsqueda de reconocimiento político y eventualmente soberano en caso de que en algún momento reviva el nacionalismo separatista y se intente aprobar nuevamente un referéndum a favor de la independencia. Así, el caso québécois ha sido paradigmático en los estudios sobre la temática de gobiernos locales que desean reflejar una identidad propia a través de políticas diferentes a la política exterior “oficial” de su gobierno central en Ottawa (Clarkson, 2000).


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En la actualidad, se pueden identificar tres debates sobre las relaciones internacionales de los gobiernos locales con referencias empíricas geográficas concretas. El primero de ellos es el debate en Canadá y Estados Unidos que continúa teniendo como eje al “federalismo”. El activismo en el extranjero de las provincias, estados y localidades tiene lugar en las tensiones por los ámbitos de competencia entre dichos gobiernos y el gobierno central. En el caso canadiense se mantiene como referencia fundamental a Quebec (Soldatos, 1990; Lecours, 2002) y en el caso de Estados Unidos se enfatizan las ineficiencias de Washington D.C. para representar los intereses económicos, políticos y sociales de las localidades (Fry, 1988; Kincaid, 1990; 1999). Un segundo debate es el que ocurre en el marco de los procesos de integración europea que ha promovido la integración de “las regiones”. La Unión Europea y su Comité de Regiones, en las que están representados los gobiernos locales, discuten las políticas de “subsidiariedad”, la democracia, el gobierno local y el reconocimiento de soberanías populares. Algunos casos europeos paradigmáticos son regiones como Valonia, compartida entre Bélgica y Francia, o el País Vasco, localizado entre Francia y España, así como otras provincias autonómicas que desean mantener y reforzar sus identidades propias frente a las políticas de su gobierno central o las políticas europeas elaboradas desde Bruselas. Un tercer debate ocurre en América Latina, particularmente como corolario de las discusiones teórico-‐prácticas en

Europa y en América del Norte. Fundamentalmente este debate tiene eco en Brasil, Argentina y México. En el caso brasileño se toman como ejes tanto al federalismo como al proceso de integración económica en el marco del MERCOSUR, en torno a lo que la cancillería brasileña Itamaratí denomina “diplomacia federativa” por parte de la Subchefia de Assuntos Federativos (Vigevani, 2005; Sombra, 2005; Rodrigues, 2002). Igualmente, en la Argentina se discute la “paradiplomacia” como micro-‐regionalismo en la integración del Cono Sur de América, dado que desde 1994 constitucionalmente las provincias están facultadas para celebrar acuerdos internacionales (Ferrero, 2006; Dalla Via, 2004). En el caso mexicano, el debate gira en torno a los factores exógenos y endógenos de una creciente actividad en el extranjero de las entidades federativas, entre los que resaltan: los impactos diferenciados de los procesos de apertura económica internacional desde mediados de 1980, así como los paulatinos y contradictorios procesos de transición a la democracia y descentralización del Estado mexicano (Velázquez, 2007). Además, en México se ha avanzando en proponer una medición del desempeño de los gobiernos estatales y sus oficinas de asuntos internacionales (Schiavon, 2006; 2010). Una de las particularidades de los debates mencionados es que, aunque han pasado más de dos décadas desde las primeras contribuciones de Ivo Duchacek, se utilizan una gran diversidad de términos tanto en el ámbito académico como en las cancillerías para designar a los intereses y


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las actividades de los gobiernos locales fuera de su país, por ejemplo: microdiplomacia, paradiplomacia, diplomacia federativa y diplomacia local. Por esta razón, es necesario revisar los distintos conceptos que se han acuñado así como sus alcances y límites operativos en los estudios sobre este tema. Inicialmente Duchacek (1984) propuso llamarle “microdiplomacia”, proponiéndola como una dimensión internacional del auto-‐gobierno subnacional4 a diferencia de la “macrodiplomacia” que conduce el gobierno nacional. Posteriormente, utiliza el concepto “paradiplomacia” definiéndola como las “entradas directas o indirectas de los gobiernos no-‐centrales al campo de las relaciones internacionales”, enfatizando el prefijo “para” como “paralelo, asociado subsidiario o capacidad accesoria” respecto al gobierno central (Duchacek, 1990: 15, 25). Este autor distinguió tres formas de paradiplomacia: la regional, a través de las fronteras entre gobiernos no-‐centrales vecinos; la tras-‐regional, que refiere a “contactos usualmente institucionalizados entre gobiernos no centrales que no son vecinos geográficamente pero cuyos gobiernos centrales sí lo son”; y la global, que involucra “contactos directos entre gobiernos no centrales de una nación con sus contrapartes subnacionales en otras

4 Gobiernos subnacionales se refiere a aquellos gobiernos locales (estados, provincias, cantones, municipios o alcaldías) que se sitúan en jurisdicciones menores que el Gobierno nacional. Duchacek utilizaba las categorías “gobierno subnacional” y “gobierno no-‐central” como sinónimos. Posteriormente, Brian Hocking utilizará únicamente la categoría de “gobierno no-‐central” para evitar las discusiones sobre las naciones y los nacionalismos en el territorio de un mismo Estado.

naciones distantes” (Duchacek, 1988: 12-‐13). El mismo Duchacek distingue “paradiplomacia” de “protodiplomacia”. La primera tiene como base asuntos económicos, sociales y culturales. No obstante, la “protodiplomacia” representa trabajo diplomático preparatorio para una futura secesión y reconocimiento diplomático internacional en caso de que la secesión ocurra, como el que realizó el Partido Quebecois hasta 1985 (Duchacek 1988: 22). Posteriormente, John Kincaid (1990) propondría el concepto de “diplomacia constitutiva”, considerando que los gobiernos constitutivos de los Estados (las entidades federativas, provincias, länders, repúblicas, municipalidades y las autoridades portuarias que llevan a cabo actividades en el extranjero) son vistas desde el gobierno central con preocupación porque pueden ser fuente de potenciales conflictos internacionales, pero que también pueden ser beneficiosas para los sistemas políticos porque promueven la democratización. Esta democratización, sostiene Kincaid, sería tanto doméstica como internacional. La primera porque permitiría coordinar sectorialmente las diversas actividades internacionales y, por otra parte, una democratización internacional porque la política mundial corre el riesgo de “cartelizarse”, en el sentido de que sólo responde a intereses particulares. Por esta razón, la “diplomacia constitutiva” promueve la democratización local y mundial. Por su parte, Brian Hocking (1993) propuso el concepto de “diplomacia multinivel” para enfatizar la creciente


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influencia de los gobiernos no-‐centrales (GNC) en la formulación de la política exterior de los Estados. Su referente empírico son los gobiernos no-‐centrales de Australia, Canadá y Estados Unidos. En ese sentido, no considera que los GNC lleven a cabo su propia “diplomacia” o “diplomacia paralela”, sino que inciden en la “diplomacia formal” a través de la “diplomacia multinivel” que se construye con la participación de los GNC que son protagonistas de una “localización de la política exterior”, ya que son estos gobiernos quienes sufren las consecuencias de la interdependencia mundial y quienes tienen “la oportunidad, el deseo y la necesidad de adoptar una perspectiva internacional” (Hocking, 1993: 12). Por otro lado, desde el ámbito de la cooperación internacional, a partir de la década de 1990 se acuña el término “cooperación internacional descentralizada”. A diferencia de la cooperación internacional tradicional, que normalmente involucraba a “países donantes” y “países receptores” -‐es decir, los gobiernos centrales de ambos países-‐, se avanza hacia esquemas de cooperación entre gobiernos sub-‐Estatales, sub-‐nacionales o locales, con frecuencia ciudades o municipalidades. Así, la cooperación internacional descentralizada hace referencia a aquellos mecanismos donde los actores principales son los gobiernos locales o no-‐centrales. Estos mecanismos actualmente son fuertemente impulsados por la Unión Europea en sus relaciones con gobiernos locales en América Latina, Asia y África para la promoción del desarrollo local (Díaz, 2007; Europa, 2010). En algunos casos este concepto se amplía y se designa

de manera específica como “cooperación internacional descentralizada para el desarrollo” (CIDpD), enfatizando las acciones de cooperación entre y/o con actores no-‐centrales que tiene como propósito el desarrollo local y el combate a los problemas del sub-‐desarrollo (Velázquez y Schiavon, 2011: 110-‐111). Otro concepto es “diplomacia federativa”, que en América Latina ha sido utilizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil y ocasionalmente también por la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. Este concepto enfatiza que las actividades internacionales de los gobiernos locales ocurren en el marco del federalismo y en procesos de descentralización. También enfatiza el papel del gobierno federal en promover y estimular que los gobiernos locales amplíen su participación en el ámbito internacional (Monroy, 2007). Adicionalmente, durante los últimos años los académicos en México han utilizado el concepto de “diplomacia local” para subrayar que estas actividades internacionales las conducen los gobiernos “locales” y no se trata de una diplomacia “tradicional” (Dávila et al., 2008; Martínez Justo, 2010). Por otra parte, es necesario distinguir los conceptos académicos anteriores de la diplomacia “ciudadana”, la diplomacia de base o grassroots y la diplomacia “pública”. La primera refiere mayoritariamente a contactos internacionales que establecen ciudadanos, ya sea de forma individual o grupo. La segunda describe a grupos de la sociedad civil interesados en incidir en materia de política exterior. Por otro lado,


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la diplomacia pública corresponde al conjunto de estrategias de comunicación social que un gobierno lleva a cabo para informar a la opinión pública sus acciones en materia de política exterior. Estos conceptos no necesariamente aplican a los gobiernos locales, ya que los dos primeros implican mayoritariamente a sociedad civil y el último al gobierno central o nacional. Así, el uso de múltiples términos es una señal de la discusión que prevalece tanto en la disciplina de las Relaciones Internacionales como en las cancillerías sobre “el qué”, el “por qué”, el “deber ser” y el “cómo” conducen sus intereses y actividades internacionales los gobiernos no-‐centrales, subnacionales o locales, a diferencia de la “diplomacia” tradicional encabezada por Jefes de Estado y conducida por cancillerías (Ministerios o Secretarías) a través de sus embajadas y consulados. Si bien la teoría y práctica de la “diplomacia” es ampliamente debatida en la actualidad a partir de los enfoques críticos de James Der Derian (1987; 1992; 1995; Constantinou y Der Derian, 2010); formalmente, en términos del Derecho Internacional Público, “diplomacia” aún se define como una institución e instrumento internacional utilizado por los Estados para conducir su política exterior y las relaciones con otros Estados. En ese sentido, el “cuerpo diplomático acreditado” debe seguir normas establecidas desde el Congreso de Viena de 1815 y las Convenciones de Viena de 1961, 1963 y 1969; y con base en estas mismas fuentes de Derecho también puede ejercer privilegios. Así, la conducción de intereses y actividades

internacionales de los gobiernos locales no puede equipararse a la “diplomacia” y no ejercen privilegios reservados a los funcionarios del cuerpo diplomático acreditado; aunque no se puede negar que los gobiernos locales en el mundo cada vez son más activos en el ámbito internacional, negocian y firman acuerdos internacionales y buscan aprovechar al máximo sus relaciones.

FACTORES Y ESTRATEGIAS ¿Por qué y cómo los gobiernos locales conducen sus relaciones exteriores? En la literatura sobre esta temática se pueden distinguir tres grandes categorías, si bien éstas se interrelacionan en la práctica como bien lo ha señalado Soldatos (1990: 43). La primera categoría la constituyen los factores exógenos, como el marco de grandes procesos mundiales que condicionan las respuestas locales. Una segunda categoría está compuesta por los factores endógenos o de política doméstica. Finalmente, como tercera categoría se destacan las estrategias de relacionamiento internacional que emplean los gobiernos locales. Factores exógenos * Globalización. Entre los factores exógenos se identifica en primer lugar a los acelerados procesos de globalización5

5 La globalización, de acuerdo con Robert Keohane y Joseph Nye (2005: 376), es la concentración de la globalidad en un momento histórico determinado. La globalidad refiere a una condición del mundo en el que “existen redes de interdependencia que alcanzan distancias multicontinentales, vinculadas


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que, a partir de la segunda mitad de la década de 1970, generan presiones internacionales hacia los gobiernos locales, cada vez más vulnerables ante eventos mundiales distantes. Esta vulnerabilidad trae consigo la necesidad y, al mismo tiempo, la oportunidad de que dichos gobiernos se involucren cada vez más en lo global. La lógica del neoliberalismo y la creciente competencia empuja a que estos gobiernos tengan la necesidad de insertarse en los procesos globales ante el peligro de quedar rezagados. Además, emulan lo que hacen otros gobiernos locales en el ámbito mundial, ya que a través de las comunicaciones actuales pueden enterarse fácilmente de lo que sucede en distintas regiones del planeta. En otras palabras, como sostienen Robert Keohane y Helen Miller (1996), el costo doméstico de no insertarse en la globalización y de no internacionalizarse de manera efectiva puede ser mayor. No obstante, al mismo tiempo que se genera esta necesidad, también existe la oportunidad de una inserción global más efectiva, de tal forma que puedan obtenerse beneficios de ella, aunque esto implique que deban asumirse riesgos y costos domésticos de transformación en ciertas ocasiones. Los procesos globales generan dinámicas contradictorias: necesidades, costos, oportunidades, riesgos y transformaciones que los actores locales se ven obligados a hacer frente.

a través de flujos y las influencias de los capitales y de las mercancías, de la información y las ideas de las personas y el trabajo, así como de sustancias que revisten importancia ambiental y biológica… La globalización y la desglobalización refieren al aumento o disminución de la globalidad”

* Interdependencia. Relacionado con la propia dinámica global, desde finales del siglo XX el mundo presenta una creciente interdependencia que se define como una mayor dependencia mutua entre los países. Las múltiples y rápidas interconexiones mundiales que ligan a las sociedades a través de la tecnología de las comunicaciones y los flujos de intercambio constante a través de las fronteras, implican condiciones distintas a otros tiempos. La creación de nuevos espacios, de nuevos mercados internacionales, nuevos productos y servicios, coexisten con las necesidades tradicionales locales. Esto implica, cada vez más, la erosión entre lo internacional y lo doméstico, lo que se ha denominado “interméstico” (Manning, 1977; Keating, 1999). Un mundo más interconectado implica un mayor protagonismo de diversos actores/agentes en espacios locales, nacionales e internacionales, donde cada uno busca proyectar sus propios intereses, personalidad y agenda propia. Cada uno despliega sus propias estrategias con el fin de posicionarse y obtener beneficios. Los gobiernos locales requieren asegurar su lugar en los mercados mundiales, promover su identidad propia, sus productos e industrias locales (particularmente aquellas que no cuentan con los recursos para proyectarse internacionalmente), asegurarse como destino de inversiones y turismo, proyectar su cultura y su especificidad (Keating 1999).


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* Regímenes regionales. Estos regímenes6 son un tercer factor exógeno, particularmente aquellos que han estado orientados a la creación de “regiones”. Los procesos de integración económica basados en regímenes internacionales, como la Unión Europea, el TLCAN y el APEC, generaron procesos de globalidad e interdependencia en espacios geográficos concretos para favorecer la “regionalización” de mercados, especialmente desde la década de 1990. La creación de “regiones” conlleva a la intensificación del flujo y el tránsito de personas, bienes y servicios al interior de la región (Keating 1999). La vecindad, cercanía geográfica y los regímenes internacionales implican una mayor interdependencia de las localidades con sus pares en la región. * Crisis del Estado-‐Nación. Como resultado de las presiones globales, de interdependencia mundial, de una difusión del poder internacional con diversos actores/agentes y procesos que presionan a los Estados, un cuarto factor exógeno es la crisis mundial del Estado-‐Nación. La concepción moderna y aspiracional del Estado weberiano, cuyo gobierno ejerce el monopolio de la fuerza y controla a su población y territorio, está en crisis. Los Estados no son nacionalmente homogéneos: tienen mayoritariamente poblaciones nacionales diversas, son multinacionales con poblaciones originarias y grupos de migrantes (Keating 1999: 3; Kincaid 1990: 57). Además, en un mundo más

6 Las instituciones o regímenes internacionales son procedimientos, normas o reglas (formales e informales) identificables en el tiempo y en el espacio, que prescriben comportamientos, restringen la actividad y configuran expectativas (Keohane 2005: 242, 243).

interdependiente e interconectado por la tecnología, menos se pueden controlar las interacciones sociales y los flujos a través de las fronteras. No existe el Estado soberano (unitario, monolítico y cerrado); éste es sólo un concepto abstracto. Por otro lado, como bien señala Daniel Elazar (1987: ix), los Estados soberanos han perdido el monopolio de las Relaciones Internacionales, “su poder de monopolio efectivo sobre la arena internacional” debido a las transformaciones globales. El papel del Estado en la configuración de los sistemas mundiales sigue siendo muy cuestionado, particularmente durante la crisis global del neoliberalismo y el capitalismo financiero en la primera década del siglo XXI. ¿Pueden los Estados ser capaces de regular los mercados financieros mundiales a través de regímenes internacionales? Es la pregunta básica de la coyuntura contemporánea. Los mismos Estados han impulsado esquemas para facilitar el intercambio a través de una menor regulación de estos mercados. Finalmente, la discusión central sobre el papel del Estado en la esfera internacional es la “depreciación” o “reconfiguración” de la soberanía como el elemento central del Estado. Como bien apunta Duchacek (1988), existen diversos “perforadores de soberanías”, no sólo desde el extranjero condicionando a los Estados sino también desde lo doméstico. * Apertura internacional. Los mismos Estados que han asumido desde la década de 1980 una mayor apertura de sus fronteras al comercio exterior y a la inversión extranjera directa, bajo el


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impulso de políticas neoliberales por parte de los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que han suscrito acuerdos regionales económicos, políticos y de seguridad, tratados de libre comercio y que participan activamente en organizaciones internacionales, están sujetos a mayores presiones externas y a la necesidad de asumir los costos domésticos de transformación para adecuarse a prácticas económicas y políticas estandarizadas mundialmente. Los gobiernos locales se ven forzados a adecuarse a esta apertura internacional. Factores endógenos Los factores exógenos implican presiones internacionales para transformaciones domésticas o factores endógenos que impulsan a gobiernos locales a desempeñar un papel mundial más activo. Entre los factores endógenos se pueden mencionar los siguientes: * Crisis de la soberanía. La crisis del Estado es simultáneamente una crisis mundial y una crisis política doméstica. ¿Qué es el Estado? y ¿a quién representan los gobiernos? Los Estados sufren de una crisis de representación política. En ese sentido, también existe una crisis de la soberanía en su dimensión doméstica, como factor endógeno. Los Estados, en lo internacional y en lo doméstico, no representan efectivamente las demandas sociales locales si no son capaces de articular mecanismos de gobernabilidad y democracia que construyan intereses y agendas nacionales.

Por estas razones, los gobiernos locales se proponen como más cercanos a las necesidades locales, a sus gobernados. La premisa es que, a diferencia de los gobiernos centrales o nacionales, los gobiernos locales son más representativos socialmente, tienen mayor legitimidad, pueden impulsar alternativas y cambios reales que afectan la vida cotidiana y son quienes son responsables directos de asumir el tutelaje del bienestar de sus ciudadanos (Duchacek, 1986: 7). Como resultado de estas situaciones, los Estados enfrentan la crisis de la soberanía que va aparejada con la ampliación de la política exterior. Tradicionalmente, ésta ha sido formulada y ejecutada por el Jefe de Estado y de Gobierno con ratificación de Tratados por los Parlamentos. No obstante, la propia dinámica global conlleva una gran participación de diversos actores/agentes extranjeros y domésticos en el proceso de formulación de la política exterior. Los gobiernos locales pueden no sentirse suficientemente representados por una política exterior nacional que no pretende reflejar los intereses subnacionales, particularmente si el Estado es incapaz de coordinar y buscar armonizar los diversos intereses, y el proceso de formulación de la política exterior está dominado por la burocracia y el conflicto (Soldatos, 1990: 41). Respecto a los gobiernos locales, Brian Hocking (1993) plantea la “localización de la política exterior” precisamente porque


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estos gobiernos buscan con mayor intensidad poder influir en este proceso y se requiere de una diplomacia “multinivel” que agregue los diferentes intereses y agendas. El “interés nacional de la política exterior” no es sólo el que propone el Jefe de Estado o de Gobierno. Además, la agenda de política exterior es cada vez más diversa y no sólo dominan los asuntos militares y de seguridad, sino también los económicos y culturales que resultan de mayor importancia para los gobiernos locales (Duchacek, 1986). * Descentralización. La descentralización de los gobiernos centrales o nacionales, constituye otro factor endógeno que favorece la internacionalización de los gobiernos locales. La descentralización permite que los gobiernos locales puedan promover sus intereses internacionalmente pero en un marco de interés nacional general, compartir los costos y el conjunto de fuerzas y recursos de formulación de política exterior dentro del gobierno federal o central, y buscar complementariedades (Soldatos, 1990: 41-‐42). Además, la descentralización implica un mayor número de funciones y servicios que deben ofrecer los gobiernos locales como un gran reto, pero al mismo tiempo requiere ir aparejada de una mayor capacidad de recaudación fiscal y obtención de recursos propios. En el marco de procesos de nuevo federalismo y descentralización, los mercados mundiales también constituyen una importante fuente de financiamiento, inversión e incluso de apoyo a la gestión de servicios públicos para los gobiernos locales.

* Forma de Gobierno. La literatura sobre este tema ha dado prioridad a los esquemas federales o confederados, donde los gobiernos locales tradicionalmente han tenido un papel muy activo. Se parte del supuesto que los estados, provincias, länders y cantones tienen mayor autonomía de su gobierno central para conducir sus propias relaciones exteriores. Igualmente, se destacan los errores e ineficiencias del federalismo para producir mecanismos y procesos que guiarán a un proceso de constitución de agendas nacionales de política exterior que consideran las particularidades locales y reducen las brechas institucionales (Soldatos, 1990: 45). También existen otros casos de Estados no federales, tales como aquellos que tienen esquemas de Estados centralistas. En ese sentido, se debate la autonomía y su necesidad de reforzar identidades propias frente al propio gobierno central, haciendo uso de las capacidades políticas y económicas de los gobiernos locales para proyectar sus intereses y realizar actividades en el extranjero. La forma de gobierno también se relaciona con la manera en que está compuesto el poder legislativo o el parlamento y la representatividad de las localidades, igualmente si ésta incide en la formación de coaliciones gobernantes en el gobierno central. Asimismo, el papel de los gobiernos locales y sus poderes legislativos para impulsar temas en la agenda de política exterior “oficial”. Si existen estos espacios, los gobiernos


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locales pueden tener una mayor incidencia en la construcción de la política exterior, de otra manera no existe representatividad local en el ejercicio de esta política. * Marco constitucional. La Constitución, como ley suprema y fundamento normativo de un Estado, rige las atribuciones y funciones de los gobiernos locales así como las áreas de competencia o jurisdicciones del gobierno central y los gobiernos locales (Fry, 1988). La Constitución provee un marco legal que puede inhibir o favorecer las relaciones exteriores de los gobiernos locales, ya que delimita sus atribuciones en ciertas temáticas.7 Generalmente, la conducción de la política exterior, la firma de Tratados Internacionales y los asuntos migratorios son áreas reservadas para los gobiernos centrales. Sin embargo, el desarrollo económico, la educación y la promoción cultural generalmente son competencia de los gobiernos locales y, en ese sentido, muchas de las relaciones y actividades internacionales que realizan corresponden a dichos ámbitos. * Democracia. Las relaciones exteriores de los gobiernos locales incluso se pueden considerar como procesos de “democratización de la política exterior”. Esto ocurre en dos sentidos. El primero de ellos, como se señaló anteriormente, es una mayor representación internacional de las demandas y estrategias locales a

7 Bélgica constitucionalmente es uno de los países más permisivos para las relaciones exteriores de los gobiernos locales, incluso dichos gobiernos pueden firmar Tratados con Estados con los cuales Bélgica no tenga relaciones diplomáticas (Keating, 1999: 11)

partir de una mayor cercanía con la población y las comunidades; a diferencia del gobierno central que en su proceso de formulación puede o no considerar a las localidades. Por otra parte, en el caso de que en los gobiernos locales esté gobernando un partido opositor al partido oficialista en el gobierno central, el activismo internacional del gobierno subnacional se considera como “una segunda voz” de sectores excluidos por el gobierno central en su política exterior “oficial”. Así, los intereses y actividades en el extranjero de gobiernos locales de distintos partidos contribuyen a una mayor pluralidad y democratización doméstica. Los momentos electorales también pueden ser coyunturas importantes para proyectarse internacionalmente. * Desarrollo económico. Los países con mayores niveles de desarrollo y economías desarrolladas generalmente tienen fuertes sectores privados que, en un mundo globalizado, tienen una gran interacción con sus contrapartes alrededor del mundo. Además, los gobiernos locales en los países desarrollados tienen más recursos y mayor experiencia en la promoción de los intereses económicos de sus ciudadanos, particularmente de aquellos con mayor interacción internacional. Ello implica que dichos gobiernos generen estrategias de relaciones internacionales más efectivas (Michelmann, 2009: 5). En contraposición, los gobiernos locales de países en desarrollo con frecuencia enfrentan muchos obstáculos, entre ellos


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la falta de recursos económicos, sectores económicos menos sofisticados y que no cuentan con suficientes ventajas comparativas y competitivas para insertarse y competir adecuadamente en los mercados globales. Además, no tienen tanta capacidad de maniobra en el ámbito internacional, ya sea porque hasta muy recientemente funcionaban bajo regímenes centralistas y/o porque no cuentan con la experiencia internacional y apenas tímidamente empiezan a realizar actividades en el extranjero. Si bien la correlación entre desarrollo económico y actividad internacional de gobiernos locales no es completamente perfecta, existe una relación entre ambas variables altamente plausible (Michelmann, 2009: 395). En síntesis, hay una multiplicidad de factores que llevan a los gobiernos locales a ser más activos en el extranjero, ya sea de orden externo o interno, así como de la manera en que se plantean sus desafíos y su inserción en los procesos globales y de alta interdependencia.

Estrategias ¿Cómo conducen sus relaciones internacionales los gobiernos locales? Existen diversas estrategias empleadas por estas autoridades, tales como: * Cabildeo y participación en la política exterior del gobierno central. Las autoridades locales pueden participar individualmente o a través de asociaciones nacionales o regionales en actividades de política exterior, invitadas por su gobierno

central. Por ejemplo, realizar visitas y viajes al extranjero acompañando a los jefes de Estado, así como en el proceso de formulación de la política exterior. Esto es lo que Brian Hocking (1999: 30) define como “estrategia mediada para relacionarse con el exterior”. Es decir, usando los canales de influencia disponibles para los gobiernos locales en la toma de decisiones de política pública en materia de relaciones internacionales del Estado. * Promoción económica en el exterior. Los gobiernos locales buscan que sus productos se posicionen en los mercados mundiales; igualmente, se promueven internacionalmente como destino de inversiones y turismo, evidenciando sus ventajas comparativas y competitivas, así como su oferta cultural que puede incluir tradiciones e historia hasta gastronomía. Con este propósito pueden asistir a ferias mundiales temáticas así como organizar semanas culturales en el extranjero. * Oficinas de representación en el exterior. Una de las formas más efectivas de promover los intereses de los gobiernos locales en el exterior, así como realizar actividades continuamente, es el establecimiento de oficinas situadas estratégicamente en ciertos territorios. Estas oficinas pueden localizarse tanto en la capital de su país, para conducir sus relaciones intergubernamentales, como en las ciudades en el extranjero donde se localizan o pretenden desarrollar sus principales mercados internos o exteriores.


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* Relación con los oriundos en el exterior. El mantenimiento de los lazos culturales y tradicionales con los oriundos en el exterior es una de las estrategias más utilizadas por los gobiernos locales, especialmente aquellos que no cuentan con muchos recursos para promoverse mundialmente. Los oriundos en el exterior pueden ser los mejores promotores y consumidores de productos locales, así como inversionistas interesados en el desarrollo de sus comunidades locales. * Hermanamientos. Este es el instrumento por excelencia de las relaciones exteriores de los gobiernos locales. Los hermanamientos permiten forjar relaciones con otros gobiernos locales en el extranjero con quienes se comparten intereses. Pueden ser muy generales, para forjar relaciones de amistad y entendimiento, o pueden incluir áreas de cooperación muy específicas, como educación, transferencia de tecnología y medio ambiente, entre otras. Algunos de estos hermanamientos están incluso registrados ante Sister Cities International (www.sister-‐cities.org). * Acuerdos interinstitucionales. Si bien los hermanamientos son acuerdos interinstitucionales entre gobiernos locales, estos acuerdos también pueden negociarse con otras entidades externas como pueden ser empresas transnacionales, agencias internacionales de cooperación para el desarrollo y organismos internacionales. * Asociaciones nacionales, regionales o mundiales de autoridades locales. La pertenencia a asociaciones nacionales de

autoridades locales, ya sea por función gubernamental o por temáticas, es una buena estrategia local de relaciones exteriores ya que a través de estas asociaciones se pueden compartir experiencias de políticas, discutir problemáticas comunes, unir esfuerzos e, incluso, cabildear colectivamente para la implementación de políticas y estrategias nacionales, regionales o mundiales favorables a los gobiernos locales. LOS SUPUESTOS CONCEPTUALES Una vez que se ha hecho la revisión conceptual así como la distinción entre factores y estrategias, es necesario analizar con mayor detalle y discutir al menos tres de los principales supuestos que refleja la investigación académica en este campo: 1) los gobiernos locales son actores internacionales, 2) Los gobiernos locales hacen diplomacia a pequeña escala, y 3) los estados “van al exterior” (go abroad). Un primer supuesto en la literatura especializada es que los gobiernos son considerados como actores internacionales dados. Los estudios académicos en este campo se basan en referencias empíricas de casos exitosos en los que efectivamente los gobiernos locales (estados, provincias, länders, cantones, municipios o condados) se conducen como actores internacionales con agendas propias y diferenciadas a las de sus gobiernos centrales (federales o nacionales). Los gobiernos locales promueven sus propios intereses en el mundo a través de estrategias propias que


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no dependen de la conducción de la política exterior “oficial”. Sin embargo, es importante reconocer que no todos los gobiernos locales efectivamente pueden ser actores internacionales; potencialmente pueden serlo, aunque esto depende de si existen factores endógenos y exógenos propicios. En la práctica, no todos los gobiernos locales necesariamente pueden conducir sus propios intereses y agenda internacional a través de estrategias propias. Esto es más bien una excepción y no la regla en el mundo contemporáneo. Además, la literatura se centra más en los casos exitosos en países económicamente desarrollados en América del Norte y Europa, con amplias tradiciones democráticas, en los que existen mecanismos de toma de decisiones en los que participan los gobiernos locales y cuyas economías se encuentran insertadas en las dinámicas globales. Por otro lado, existen pocos estudios disponibles sobre Eurasia, África y Asia; y todavía centrados en el concepto de “paradiplomacia” (Cornago, 2000). La condición de “actor internacional” en la disciplina de las Relaciones Internacionales generalmente ha estado ligada al concepto de poder en términos de capacidades (geográficas, militares, territoriales, poblacionales, económicas y políticas) así como de influencia efectiva sobre otros “actores internacionales”. En ese sentido, es discutible el poder de los gobiernos locales en la arena internacional. Unos cuentan con mayores capacidades que otros, unos influyen de manera más efectiva que otros. Algunos pueden ser considerados “verdaderos

actores internacionales”, otros simplemente no figuran en la escena internacional. Por ejemplo, el estado de California es una de las primeras diez economías del mundo y es un reconocido “actor internacional”, incluso con mayor actividad y capacidad internacional de influencia real que muchos Estados con un asiento permanente en la Asamblea General de Naciones Unidas. Es necesario reconocer que, potencialmente, todos los gobiernos locales pueden ser actores internacionales, aunque es necesario demostrar que hacen uso efectivo de sus capacidades en el extranjero, conducen sus intereses y sus relaciones exteriores e incluso pueden llegar a tener “influencia efectiva” sobre otros actores internacionales, tales como otros gobiernos nacionales, locales u entidades no gubernamentales. Otro supuesto es que los gobiernos locales hacen “diplomacia” a pequeña escala. La terminología usada para describir este fenómeno incluye el concepto “diplomacia” (microdiplomacia, paradiplomacia, diplomacia federativa y diplomacia local). No obstante, la diplomacia como práctica e institución desde el siglo XVIII y basada en Convenciones Internacionales todavía es exclusiva de los Estados nacionales, aunque se está transformando. Generalmente, como reconoce el propio Michael Keating (1999: 11, 13), los gobiernos locales ejercen la conducción de una “diplomacia” poco institucionalizada, más funcional, con frecuencia oportunista y experimental. Keating explica que, además, está sujeta a


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numerosas pruebas de ensayo y error conforme los gobiernos locales experimentan lo que funciona y cuál es su costo efectivo. En ese sentido, la conducción de sus relaciones internacionales no necesariamente puede caracterizarse formalmente como “diplomacia”, aún advirtiendo que ésta es protagonizada por “mini” o “micro” actores, algunos incluso sin experiencia diplomática formal ni tampoco siendo reconocidos como “diplomáticos”. Las autoridades y funcionarios de gobiernos locales en ningún momento pueden conducirse como “diplomáticos” ni ser acreedores a los privilegios que conlleva esta condición. Si bien diferentes actores internacionales que no son Estados nacionales (parlamentos, empresarios, instituciones académicas, ciudadanos, gobiernos locales, etc.) cada vez son más activos en negociaciones y acuerdos internacionales, estas actividades no se pueden caracterizar como “diplomacia”. Otro supuesto es que los estados van al exterior (go abroad). La literatura presupone que, dadas las presiones externas a las que están sujetos los gobiernos locales en el contexto de una globalidad e interdependencia mundial creciente, ellos van al exterior en busca de oportunidades (Michelmann, 1990). Esto implica revisar con detenimiento cuáles son los procesos anteriores a esta decisión de “ir al exterior” y cómo hacen esto de manera activa. Brian Hocking (1999: 22) plantea que los gobiernos locales como actores

internacionales pueden ser los “iniciadores” de sus relaciones exteriores buscando alcanzar ciertas metas locales o regionales. También pueden ser “canales” de otros actores y sus intereses, como pueden ser empresas y organizaciones de la sociedad civil o no gubernamentales. En tercer lugar, pueden ser “objetivos” (targets) de la actividad internacional, donde sus propias políticas y actividades afectan los intereses de otros actores internacionales. Esto implica diferenciar el papel de los gobiernos locales como causa o efecto de su “internacionalización o globalización”; es decir, si tienen un papel activo o pasivo frente a estos procesos. Hocking (1993) asume que los gobiernos locales son “proactivos” y por esta razón pueden afectar a otros actores o agentes internacionales. Aunque también las localidades pueden llegar a “globalizarse” o “internacionalizarse” de otras maneras, que no necesariamente son iniciadas o protagonizadas por los gobiernos locales. Afirmar que las autoridades locales tienen “relaciones internacionales” implica que tienen vínculos y estrategias para relacionarse con diversos actores/agentes externos (entidades estatales y no estatales, organizaciones y asociaciones, grupos e individuos). Sin embargo, el establecimiento de esas relaciones que pretenden ser institucionalizadas no ocurre de manera automática. En otras palabras, sucede después de que ha habido procesos de “globalización doméstica o de las localidades”.


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Las localidades se globalizan por muy diversas razones, no necesariamente iniciadas por autoridades gubernamentales. En ese sentido, es necesario distinguir que las relaciones exteriores de los gobiernos locales incluyen acciones deliberadas de estos gobiernos para conducir sus relaciones fuera de su jurisdicción. A diferencia de esta acción deliberada y proactiva, la “globalización de las localidades” pueden incluir una serie de fenómenos y problemáticas internacionales y globales que no han sido conducidos o promovidos inicialmente por estos gobiernos, tales como las migraciones, la opinión pública internacional dirigida hacia los gobiernos locales y ayuda internacional en casos de desastres debido a una gran cobertura mediática. En ese sentido, la respuesta de los gobiernos locales puede o no plantearse estratégicamente, presentar tendencias hacia la institucionalización o simplemente “reaccionar” ante estos procesos. Esto implica también observar los límites de actuación exterior que tienen estos gobiernos, además de aquellos límites obvios que son la existencia de una “política exterior” oficial del gobierno central o nacional, así como de los lineamientos constitucionales de su país en materia internacional. Al bajo nivel de institucionalización, así como la respuesta oportunista y experimental de los gobiernos locales, se debe añadir que las propias capacidades políticas y económicas con las que cuentan para plantearse sus propias relaciones exteriores pueden ser muy dispares. No todos los gobiernos locales

tienen lo que Soldatos (1990:51) denomina “condiciones favorables para la paradiplomacia”, como las personalidades de los líderes, el clima socio-‐político y una legislación favorable. Estas incluso pueden configurarse como recursos de poder, como se ha señalado anteriormente, e incluyen ubicación geográfica (que puede ser esencial geopolítica y geoestratégicamente) así como compatibilidades en materia de economía, política, historia, cultura y lengua. En definitiva, no todos los gobiernos locales cuentan con las capacidades para responder, plantear estrategias o conducir las pruebas de ensayo y error que menciona Keating (1999). Incluso el camino de aprendizaje de los gobiernos locales en esta materia puede ser largo y tortuoso, especialmente ante presiones internacionales que probablemente no se están buscando activamente, pero que implican transformaciones y retos locales que requieren respuestas de los gobiernos.

HACIA UNA PROPUESTA CONCEPTUAL Atendiendo a la semántica, las relaciones “internacionales” son relaciones “entre naciones” y los gobiernos locales no siempre representan “naciones”. Más bien se puede considerar la propuesta de Robert Keohane y Joseph Nye (1974) de llamarlas “relaciones tras-‐gubernamentales”, aunque estos autores consideraban las que establecen las autoridades subnacionales (jueces, diputados, gobernadores y alcaldes, entre


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otros) con sus pares internacionales, pero no consideran aquellas relaciones que estas autoridades forjan con otras entidades internacionales sean o no sus pares, por ejemplo, municipios que firman convenios con empresas y universidades extranjeras. Preferiblemente, estas actividades podrían designarse como “relaciones exteriores o extranjeras” (foreign relations) o “asuntos exteriores o extranjeros” (foreign affairs) de los gobiernos locales. No obstante, el término “asuntos” enfatiza los temas de interés de estos gobiernos, a diferencia de “relaciones” que enfatizaría las interacciones y vínculos con el extranjero y su institucionalización. Ahora bien, ¿cuál es la diferencia entre “extranjero” y “exterior” considerando la jurisdicción y el territorio local? Se entendería por “extranjero” aquello que proviene o tiene origen fuera del país, de las fronteras territoriales del Estado en el cual se ubica el gobierno local. Por su parte, “exterior” incluye todo aquello que fuera del espacio territorial o la jurisdicción del gobierno local, en ese sentido “relaciones exteriores de los gobiernos locales” incluirían sus interacciones, vínculos, intereses, actividades y estrategias con diversas entidades tales como:

a) otros gobiernos locales en su país

(provincias, estados, municipios, alcaldías o condados);

b) el gobierno nacional, central o federal; c) otros gobiernos locales o centrales en

países extranjeros; d) asociaciones y organizaciones

internacionales gubernamentales; y e) empresas y otras instituciones u

organizaciones extranjeras no gubernamentales y de la sociedad civil.

De esta manera, la caracterización de este fenómeno como “relaciones exteriores de los gobiernos locales” permitiría crear un campo específico de estudio en la disciplina de las Relaciones Internacionales y además incluir la multiplicidad de relaciones que configuran los gobiernos locales, tanto en el interior de su país con los poderes centrales (ejecutivo, legislativo y judicial) así como con otros gobiernos locales, tanto dentro como fuera de las fronteras nacionales e incluso con una gran diversidad de otros actores no gubernamentales, ya sea empresas transnacionales u otras instituciones, organizaciones y entidades extranjeras de carácter diverso.

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COOPERACION DESCENTRALIZADA E INTEGRACION REGIONAL:

¿EMBATE O COMPLEMENTARIEDAD?

LOS ENTES SUBNACIONALES EN LA UN ION EUROPEA Y EL MERCOSUR

Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca

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Cooperación Descentralizada e Integración Regional: ¿Embate o Complementariedad? Los entes subnacionales en

la Unión Europea y el MERCOSUR Abstract DECENTRALIZED COOPERATION AND REGIONAL INTEGRATION: ONSLAUGHT OR

COMPLEMENTARITY? SUBNATIONAL STAKEHOLDERS ON THE EU AND MERCOSUR Globalization coexists with regionalization; and regionalization is forced to correspond to the expectations generated by the decentralization of national states. These apparently opposing processes raise the following questions: Is there pounding or complementarity between these two processes? Do the European Union and MERCOSUR already have an institutional structure, including subnational authorities in their decision-‐making system? We conclude that decentralized cooperation is generally autonomus, independent and extra-‐regional. Integration processes do not exclude, but have not yet found consistent subnational integration. Key words: Decentralized Cooperation, Regional Integration, Subnational Integration, European Union, MERCOSUR. Resumo COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA E INTEGRAÇÃO REGIONAL: ¿EMBATE OU

COMPLEMENTARIEDADE? OS ENTES SUBNACIONAIS NA UNIÃO EUROPÉIA E NO MERCOSUL A globalização convive com a regionalização que, a sua vez, se vê forçada a corresponder às expectativas geradas pela descentralização dos Estados nacionais. Como processos aparentemente opostos, suscitam a pergunta: há entre eles complementariedade? União Européia e Mercosul já possuem uma estrutura institucional própria que incluia os entes subnacionais em seu sistema decisório? Se conclui que a cooperação descentralizada, em geral, é livre, autonôma e extra-‐regional. Os processos integracionistas não a excluem, mas ainda não encontraram uma consistente integração subnacional. Palabras clave: Cooperação descentralizada, Integração regional, Integração subnacional, União Européia, MERCOSUL.

© Rob

erto Sán

chez 201

2.

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COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA E INTEGRACIÓN REGIONAL: ¿EMBATE O COMPLEMENTARIEDAD? LOS ENTES

SUBNACIONALES EN LA UNIÓN EUROPEA Y EL MERCOSUR

Palavras-‐chave: Cooperación descentralizada, integración regional, integración subnacional, Unión Europea, MERCOSUR.

En las últimas dos décadas se produjo el fenómeno de la internacionalización de los entes subnacionales, como consecuencia tanto de la globalización como de los procesos de descentralización del poder en los Estados nacionales. Ya no se puede negar que los entes subnacionales son también actores de las relaciones internacionales, una vez que sus acciones causan impactos en los escenarios internacional, regional y local.

El fenómeno de la globalización no excluye a la regionalización. Al contrario, la tendencia universal de fragmentación de los Estados termina por acomodarse en el seno de los procesos de integración regional. Con relativa autonomía propia, los entes subnacionales descentralizados practican la cooperación en diversos niveles: local, regional e internacional. Luego, la descentralización encontraría

Resumen

La globalización convive con la regionalización que, a su vez, se ve forzada a corresponder a las expectativas generadas por la descentralización de los Estados nacionales. Como procesos aparentemente opuestos, suscitan la pregunta: ¿hay entre ellos embate o complementariedad? ¿Unión Europea y Mercosur ya poseen una estructura institucional propia que incluye a los entes subnacionales en su sistema decisorio? Se concluye que la cooperación descentralizada en general es libre, autónoma y extra-‐regional. Los procesos integracionistas no la excluyen, pero aún no han encontrado una consistente integración subnacional.

Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca

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eco incluso en los procesos de integración regional. Se supone que la cooperación descentralizada ayudaría a reforzar la integración regional y, al mismo tiempo, la integración podría contribuir a legitimar el proceso de cooperación descentralizada. De este nuevo intercambio adviene la expresión “integración subnacional”. Se trata del ejercicio de la cooperación descentralizada intra-‐regional, concebida para reforzar los lazos de la integración. El presente artículo se propone analizar la tendencia de integración subnacional en los sistemas de integración del MERCOSUR y de la Unión Europea, en los cuales se pretende verificar si existe la relación entre descentralización e integración. ¿Se trata de un juego donde todos ganan (win-‐win)? Además de la elaboración de una tipología para la cooperación descentralizada, dividida en cooperación subnacional autónoma (o extra-‐regional), intra-‐regional e inter-‐regional, también se investiga el papel de la cooperación horizontal y vertical en la profundización de los procesos de integración regional. El objetivo es observar cómo las distintas formas de cooperación generan impactos en los procesos de integración regional. Mientras que en el caso de la Unión Europea se analiza la actuación de la Red Eurocities y, en el ámbito institucional, de los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional y el Comité de Regiones, en el MERCOSUR se destaca la Red

Mercociudades y, en el ámbito institucional, el papel del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos. Se pretende verificar cuál es el papel de las mencionadas instituciones en la relación entre descentralización e integración. UNA TIPOLOGÍA DE LA COOPERACIÓN SUBNACIONAL La regla de la cooperación descentralizada es la cooperación subnacional autónoma (o extra-‐regional). Es decir que, propiamente, la cooperación autónoma ocurre entre entes subnacionales de regiones distintas y por motivos diversos, sin un objetivo que les vinculaba anteriormente. Esta es la caracterización de una cooperación descentralizada autónoma por excelencia, justamente, porque no está sujeta a una “orientación” de sus políticas de cooperación. Así, la descentralización puede parecer un fenómeno desordenado y sin objetivo, y totalmente autónomo, o sea, sin intereses específicos de estimular la integración regional. Como regla, la autonomía rige la cooperación descentralizada de forma ascendente, impulsando todas las formas de acciones externas ejercidas por los entes subnacionales con base en el principio de voluntariedad de los actos internacionales. Los límites de la autonomía subnacional serán siempre los constitucionales y las directrices de la política exterior estatal.

Año 1. No. 3. Agosto 2012 Cooperación descentralizada e integración regional…

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Claro que cuando se trata de la cooperación intra-‐regional, la autonomía se regula y limita igualmente por las resoluciones de la organización internacional (UE o MERCOSUR), por sus órganos, foros e incluso por las recomendaciones de las redes de ciudades vinculadas a estos procesos. Esto permite cuestionar: ¿La cooperación subnacional, cuando ocurre en el ámbito de los procesos de integración regional, no impone nuevos límites a la autonomía de los entes subnacionales? Por otro lado, no es simple comprender por qué los mecanismos de integración regional tendrían interés en fomentar la descentralización. Cuando los entes subnacionales están ubicados en países que ya participan de procesos de integración regional, su descentralización tenderá, naturalmente, hacia la cooperación intra-‐regional, fomentando el desarrollo local y de la región. El mecanismo de integración gana fuerza al crear órganos en su estructura institucional y programas de incentivo a la cooperación descentralizada que promueve lazos integracionistas. Se trata de una relación en donde todos ganan (win-‐win) con el estímulo mutuo: los entes subnacionales, porque se desarrollan localmente, y el proceso de integración, porque la cooperación descentralizada ocurrió en su seno, desarrollando la región. Al mismo tiempo, los entes subnacionales, además de cooperar intra-‐regionalmente, siguen con otros tipos de cooperación, concomitantemente. O sea, la cooperación intra-‐regional estará sujeta a sus logros, mas también a las

limitaciones propias de la autonomía de los entes subnacionales. Pero la autonomía no limita su participación en el ámbito intra-‐regional; por el contrario, la permite. Es el mismo caso de la cooperación subnacional inter-‐regional. Se trata de la cooperación entre dos distintos ámbitos de integración, como la que se estableció entre entes subnacionales de la Unión Europea y el MERCOSUR, en el marco de ambos procesos de integración, como el Programa URB-‐AL8. La cooperación también puede ser horizontal o vertical, conforme el objeto. La cooperación horizontal es realizada entre entes subnacionales y tendrá entre sus temas comunes de interés aspectos técnicos o políticos, pero nunca financieros. Así, la cooperación horizontal podrá ser bilateral, en los casos de hermanamientos o de acuerdos de cooperación técnica, o multilateral, cuando establece la participación en redes de ciudades o la cooperación entre más de dos entes subnacionales, incluyendo las regiones metropolitanas. La cooperación vertical, por su parte, es realizada entre entes subnacionales e instituciones internacionales como organizaciones internacionales, agencias internacionales de financiamiento y empresas transnacionales. Su objeto será siempre financiero, representando una cierta jerarquía: mientras uno dona o presta, el otro recibe. Está clasificada

8 Programa URB-‐AL, [en línea]. Disponible en: http://www.urb-‐al3.eu/. [Acceso en: 12 de junio de 2012].


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como captación de recursos públicos y captación de inversiones privadas. Para los efectos del presente artículo se entiende que la cooperación intra-‐regional (aquella que ocurre en el seno de una región o proceso de integración regional siguiendo la lógica de la proximidad de los procesos de integración) es el tipo de cooperación subnacional más apropiado para desarrollar una región. Encuentra ubicación en la misma lógica de la cooperación Sur-‐Sur. Ejemplos de acciones de cooperación intra-‐regionales son todas aquellas intercambiadas entre entes subnacionales de un mismo proceso de integración regional. Así, se percibe que los mecanismos de integración regional, como el MERCOSUR y la Unión Europea, estimulan la aproximación de los entes subnacionales cuando, por ejemplo, permiten algún tipo de participación en su proceso decisorio. La lógica de aproximación puede ser verificada como parte de una estrategia para la profundización de la integración regional. La Unión Europea y el MERCOSUR tienen órganos propios para la participación de los entes subnacionales en su estructura institucional. Hay, todavía, grandes diferencias entre las concepciones de las acciones europeas y mercosurinas. En la Unión Europea, el Comité de Regiones es el gran articulador local de la cooperación descentralizada intra-‐regional ya institucionalizada, imprimiendo valor a las políticas locales y regionales en su actuación, lo que no corresponde exactamente con la acción del Foro

Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR.

LA INTEGRACIÓN SUBNACIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA

Teniendo la proximidad y la solidaridad como axiomas fundamentales para el fortalecimiento democrático en la Unión Europea, su objetivo es brindar a los ciudadanos instrumentos para que se sientan representados en el sistema decisorio del bloque. En este sentido, además del sistema de representación directa del Parlamento Europeo, un grado de atención debe ser considerado en relación a la participación de los entes subnacionales europeos en las políticas regionales. El espíritu integracionista conferido a todas las instituciones europeas está presente en el Comité de las Regiones, en cuanto órgano consultivo que representa a los entes regionales y locales de la Unión Europea. La función del Comité de las Regiones es exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legislación de la UE, emitiendo “Dictámenes” sobre las propuestas de la Comisión. Así, la Comisión, el Consejo y el Parlamento deben consultar al Comité antes que se adopten decisiones europeas en ámbitos de repercusión local y regional, en materias de empleo, medio ambiente, educación o salud pública. El nivel de gobernabilidad subnacional y la propia creación del Comité es una construcción relacionada a dos factores: la


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descentralización que, a partir de la década de 1970 y en la década de 1980 se produce en la mayoría de los Estados miembros de la Comunidad Europea, además de la expansión de su aparato institucional y de sus competencias que afectan cada vez más a los entes regionales y locales (Sancho, 2003:23). En 1975 fueron creados los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional, que establecen una presión política importante en el sentido de disminuir las desigualdades entre regiones menos favorecidas. Los Fondos representan una ayuda a los presupuestos centrales de algunos Estados miembro, mas no a las regiones, porque todavía no estaban institucionalizadas. En 1988 los Fondos son reformados, teniendo en consideración fomentar el desarrollo y la reducción desigualdades entre regiones y grupos sociales, como ayuda no-‐reembolsable. La institucionalidad europea proporcionó inicialmente cuatro tipos de Fondos estructurales: a) El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que contribuye esencialmente para ayudar las regiones menos desarrolladas, las que pasan por el proceso de reconversión económica y las que tienen dificultades estructurales; b) El Fondo Social Europeo (FSE) que interviene esencialmente en el ámbito de la estrategia europea para el empleo; c) El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) que contribuye para el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales menos desarrolladas, para mejorar la eficacia de las estructuras de producción, de transformación y de

comercialización de los productos agrícolas y autóctonos y; d) El Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca (IFOP) apoya las evoluciones estructurales del sector de pesca. Actualmente hay cuatro iniciativas comunitarias establecidas por los fondos: I) INTERREG III, cuyo objetivo es estimular la cooperación transfronteriza, transnacional e inter-‐regional;

II) LEADER+, que visa promover el desarrollo rural; III) EQUAL, que prevé el desarrollo de nuevas prácticas de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de cualquier naturaleza en el acceso al mercado de trabajo y; IV) URBAN II, que favorece la revitalización económica y social de las ciudades y de los suburbios en crisis. Cuando las regiones siguen las políticas de cooperación estipuladas por el bloque, en nivel de cooperación transfronteriza, transnacional e inter-‐regional, sus acciones pueden fortalecer la integración regional, por la diversidad de acciones y objetivos y, sobre todo, por la diversidad de actores que actúan como nuevos interlocutores de la cooperación internacional. A propósito, en 2008 la Comisión Europea emitió una “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento, y para el


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Comité Económico y Social y para el Comité de las Regiones”. El documento intitulado “Local Authorities: actors for development”9 es interesante porque reconoce a los entes subnacionales como actores de las relaciones internacionales, conceptualiza a los actores subnacionales en la Unión Europea y destaca la cooperación descentralizada como un motor para el desarrollo. Con la creación del Comité de las Regiones por el Tratado de Maastricht10, en febrero de 1992, fueron reconocidos e institucionalizados los niveles regional y local de gobierno. Los artículos 263 y 265 son los responsables de aclarar su capacidad consultiva, su legitimidad representativa, la visión común del aspecto decisorio -‐en consonancia con la política decisoria supranacional europea en el grado de democracia que se instaura en el seno del Comité-‐. Aún, se percibe la independencia como principio guía de la actuación de sus 344 miembros procedentes de los 27 países miembro, calificando el aspecto de visión común sobre el futuro del bloque como un todo, aunque compartido en regiones. Se observa la importancia establecida por la presencia del Comité de Regiones cuando se hace escuchar la voz de los entes subnacionales, cuando el tema es la

9 Comisión Europea. Local Authorities: actors for development [en línea], Bruxelas, 2008. Disponible en: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COM%20(2008)%20626%20FINAL_EN.pdf. [Consulta : 4 de junio de 2012]. 10 El Tratado de Maastricht cría la Unión Europea, entretanto, la personalidad jurídica de derecho internacional va surgir con el Tratado de Lisboa, en vigor en 1º de diciembre de 2009.

elaboración de la política externa europea en materia de cooperación transfronteriza. Así nace la “Europa de las Regiones”, término largamente utilizado después de la adopción del Acto Único Europeo, en 1986. El Comité de las Regiones se divide en seis comisiones encargadas de elaborar los dictámenes que se debaten en los cinco plenos al año: Política de Cohesión Territorial; Política Económica y Social; Educación, Juventud, Cultura e Investigación; Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía; Ciudadanía, Gobernanza y Asuntos Institucionales y Exteriores y Recursos Naturales. Decidiendo siempre en Asamblea, por mayoría, el Comité también puede aprobar Resoluciones sobre cuestiones políticas regionales de actualidad. Así, además de los Dictámenes y de las Resoluciones, el Comité también se manifiesta por medio de Relatorías o Informes. Por ejemplo, ha participado en la Conferencia Rio+20, lo promocionó en su página electrónica y hasta creó una relatoría: “When cities breathe, people progress: the future we Europe’s Cities and sub-‐national level wants”.11 El Comité es la mejor representación institucional sobre la articulación de la cooperación descentralizada intra-‐regional. Además, a través de sus atribuciones consultivas, tiene el poder de influenciar la política externa europea 11 Comité de las Regiones. “When cities breathe, people progress: the future we Europe’s Cities and sub-‐national level wants. [en línea], Bruxelas, 2012. Disponible en: http://cor.europa.eu/en/news/events/Documents/CoR_brochure_Rio-‐20_final.pdf. [Consulta : 4 de junio de 2012].


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sobre los temas que sean pertinentes en el ámbito de la legislación comunitaria. Al final, el Tratado de Lisboa obliga a la Comisión Europea a consultar a los entes regionales y locales ya desde la fase pre-‐legislativa. El Comité, como da voz a las autoridades locales y regionales, se encuentra profundamente implicado en este proceso. Cuando hace propuestas legislativas en alguno de los numerosos ámbitos políticos que afectan directamente a los entes regionales y locales, la Comisión debe consultar al Comité. El Comité no tiene poder decisorio vinculante. En realidad, su acción se consubstancia en la capacidad de influenciar las políticas públicas europeas. Aún puede desarrollarse más, principalmente con las Resoluciones e interponiendo Recursos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Su actuación puede traducirse como una mirada local sobre la política comunitaria, en un movimiento unísono. En su Libro blanco sobre la Gobernanza Multinivel de 2009, el Comité de las Regiones propone la gobernanza multinivel como una forma de:

acción coordinada de la Unión, los Estados miembro y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea. La misma induce la responsabilidad compartida de los diversos niveles de poder en cuestión y se basa en todas las fuentes de legitimidad

democrática y en la representatividad de los diversos agentes implicados.12

Seguramente, la responsabilidad compartida es una forma sensata de garantizar no solamente la participación, sino el compromiso de los entes subnacionales con el desarrollo local y regional. Un cambio en la regla del Derecho Internacional en este sentido viene al encuentro tanto de los deseos de mayor autonomía de los entes subnacionales en el escenario internacional, como también de la adecuación de este Derecho a una nueva realidad creada por el fenómeno de la globalización, que se traduce en la internacionalización de los entes subnacionales, la cooperación descentralizada y la integración subnacional. Paralelamente a la actuación del Comité de Regiones y de los Fondos, hay que observar el papel desempeñado por la Red Eurocities, que ocurre aparte de la estructura institucional de la Unión Europea. La red pionera ,fundada en 1986 por los intendentes de seis grandes ciudades (Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Milán y Rotterdam), proporciona la cooperación entre ciudades, regiones, gobiernos nacionales e instituciones privadas. Actúa en tres pilares centrales: la superación de los desafíos sociales, económicos y ambientales. Desarrolla grupos de trabajos sobre temáticas variadas. Ya en 12 Comité de las Regiones. “Libro blanco del Comité de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel” [en línea]. Bruxelles, 2009. Disponíble en: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/afco/dv/livre-‐blanc_/livre-‐blanc_es.pdf [Consulta : 4 de junio de 2012].


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relación a la política exterior europea, la Red ejerce mínima influencia al promocionar la cooperación entre ciudades de países que recién se adhirieron al la UE y, en esta lógica, la inclusión como miembros asociados de ciudades de países vecinos, como por ejemplo Estambul. El papel de la Red Eurocities fue muy importante en el proceso de descentralización del poder y para resaltar la actuación de los entre subnacionales en territorio europeo. A continuación se analiza la institucionalización del proceso en el MERCOSUR.

LA INTEGRACIÓN SUBNACIONAL EN EL MERCOSUR A lo largo de 21 años de proceso de integración en el ámbito del MERCOSUR, fueron creados órganos dedicados a la integración hacia adentro, esto es, una integración impulsada por una relativa participación de los entes subnacionales en el proceso decisorio del bloque. Prioritariamente, es indispensable reconocer el papel que la Red Mercocidades ejerce en la aproximación entre los entes subnacionales del bloque y el propio MERCOSUR. Esta es una red independiente de ciudades, que no figura en la estructura institucional del bloque, que se creó en marzo de 1995 con los alcaldes de Asunción, Buenos Aires, La Plata, Rosario, Córdoba, Rio de Janeiro, Brasilia, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Salvador y Montevideo. En esa oportunidad, los alcaldes firmaron el Acta

de Fundación de Mercociudades, donde refieren el objetivo de “consolidar una visión de auténtica ciudadanía a partir de la sociedad”. La primera cumbre de la Red, en Asunción, fue consagrada al tema “Una respuesta de las ciudades al desafío de la Integración”. La Red funciona como un catalizador, promoviendo el contacto y el intercambio de información entre las ciudades mercosureñas y siempre tuvo como objetivo darles voz en el proceso decisorio del bloque. Al mismo tiempo, la actuación de la Red tiene el desafío de difundir el tema de la integración regional para los entes subnacionales, consagrando un espacio privilegiado de interlocución ciudadana. Entre sus objetivos más importantes, conforme el artículo 2º del Estatuto y Reglamento de las Mercociudades13, está favorecer la participación de las ciudades en la estructura del MERCOSUR, la difusión de una cultura democrática a nivel regional y nacional, y el establecimiento de una relación más estrecha de cooperación para la definición de políticas sociales adecuadas. En este contexto, gracias a la actuación de la Red Mercociudades se creó un órgano permanente en la estructura institucional del MERCOSUR. El Grupo Mercado Común (GMC), a través de la Resolución GMC nº 90/00 de 15/12/2000, creó en 2000 la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR (REMI). La Red Mercociudades impulsó a las ciudades

13 Red Mercociudades. Estatuto y Reglamento de las Mercociudades, [en línea], Porto Alegre, 1996. Disponible en: http://www.mercociudades.org/pt-‐br/node/2272. [Consulta : 18 de mayo de 2012].


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miembro de su propio Consejo Directivo y las que coordinasen unidades temáticas a integrar las secciones nacionales de la REMI. Solamente Uruguay confirió un sistema de elecciones anuales y autónomas de representantes municipales que participan de la REMI. Los demás países no adoptaron este sistema porque no existe esta autonomía en el proceso decisorio de los respectivos representantes nacionales en el foro regional, ocurriendo la intervención directa de los poderes federales. En Brasil los representantes eran indicados por la Casa Civil (antes por el Itamaraty). En Argentina y Paraguay, indicados por sus Ministros del Interior. Así, la creación de la REMI significó el cumplimiento del primer objetivo de la Red, que observa el proceso de integración de los países del MERCOSUR como un proceso que debe ir más allá de los gobiernos centrales, porque son los municipios quienes poseen el nivel más descentralizado y están en contacto con la vida cotidiana de los pueblos, idea que se refleja en uno de los lemas de la Red: “el MERCOSUR más cerca del ciudadano”. Gracias a una postura activa de la Red Mercociudades en la estructura de la REMI, fue creado, por la Decisión del Consejo Mercado Común (CMC) nº 41/04 del 16 de diciembre de 2004, un nuevo órgano para sustituir la REMI en la estructura institucional del MERCOSUR: el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR. Su creación representó un verdadero avance institucional en términos de la participación de los entes subnacionales, porque se trata de un

espacio institucional propio en la estructura orgánica formal de MERCOSUR, cuyos objetivos entran en la esfera de contribución e influencia en los debates decisorios en el bloque. Entre sus finalidades están el estímulo al diálogo y la cooperación entre las autoridades municipales, estaduales, provinciales y departamentales de los Estados parte del bloque. Aunque poco claros, los ejes temáticos del Foro son la integración fronteriza, la integración productiva y la ciudadanía regional. Es evidente que la integración subnacional no está siendo debidamente coordinada en el Foro. Según parece, aún no se pensó el desarrollo en términos de una integración conjunta, a ser puesta en marcha por los entes subnacionales del MERCOSUR. Originariamente el Foro ha sido compuesto por un Comité de Municipios y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos, lo que se mantiene. Los Comités están divididos por países, denominados como Capítulos, compuestos por 20 miembros rotativos, 10 para cada Comité (10 alcaldes y 10 gobernadores), actuantes bajo la orientación de un coordinador nacional, o sea, 21 personas por país, 84 sin contar a Venezuela. Desde que empezó a funcionar formalmente, en 2007, el Foro todavía no ha cambiado los miembros de los Capítulos, o sea, no realizó la propugnada rotación característica de las instituciones democráticas. Tampoco quedó claro cómo se llevó a cabo la “elección” o invitación de los miembros actuales, ¿vitalicios? Teniendo en cuenta que los artículos 19 y 24 del reglamento interno, Acta nº 01/07


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derivado de la 1ª Reunión Ordinaria del Plenario del Foro, afirman que el período de participación en los Comités durarán “un año, sin posibilidad de reelección consecutiva”. Al parecer el Foro tiene mucho por desarrollarse institucionalmente y podría empezar actuando con alguna transparencia. El Foro, posteriormente, dispuso de dos Grupos de Trabajo: de Integración Fronteriza (GTIF) y de Información Portal Web (GTIPW). Como puede observarse, lamentablemente, sobre el portal de información electrónica no es necesario decir que no funciona. Las informaciones más actualizadas sobre el Foro no están ubicadas en el portal del Foro, en el sitio electrónico del MERCOSUR14, ni en el portal de la Red Mercociudades15. Los Comités pueden organizar seminarios, reuniones temáticas, ruedas de negociaciones y reuniones plenarias, cuyos resultados son llevados tanto al GMC por el coordinador nacional de la Presidencia Pro-‐tempore del MERCOSUR, como por un alcalde o gobernador a las Cúpulas semestrales de Jefes de Estado. Las reuniones del Consejo Mercado Común (CMC) son las más importantes porque tienen un carácter político más expresivo y porque es la oportunidad para que del Foro emane una recomendación formal al bloque. Todavía, hasta ahora, el Foro ha manifestado sus opiniones solamente por medio de Declaraciones, y no ha utilizado el máximo de su potencial

14 Disponible en: http://www.mercosur.int/ [en línea]. [Consulta : 18 de mayo de 2012]. 15 Disponible en: http://www.mercociudades.org/pt-‐br [en línea]. [Consulta : 18 de mayo de 2012].

para influir en el sistema decisorio del bloque. Significa que el propio Foro todavía necesita desarrollar un sistema más eficiente de aprobación de propuestas. El actual sistema de toma de decisiones, que requiere el “consenso” con la presencia de todos los miembros, 84 mínimo, constituye un freno casi insuperable teniendo en cuenta las divergencias que existen en el seno de cada delegación y entre las delegaciones. En este caso, el Foro podría adoptar el sistema decisorio en forma de asamblea, para ser más democrático, más inclusivo y más justo, ante el gran número de actores que lo conforman. De todos modos, sean Declaraciones o Recomendaciones, no se trata de opiniones obligatorias o vinculantes. De este modo, la opinión de los gobiernos locales encuentra un espacio para influir en las decisiones en el ámbito del MERCOSUR, instaurándose el embrión de una nueva legitimidad. Sin embargo, el hecho de que los órganos decisorios del MERCOSUR no estén obligados a tomar en consideración las propuestas de los entes subnacionales genera una gran inestabilidad en su capacidad de influencia. Alguna forma de intervención de los entes subnacionales que sea más efectiva en el proceso de toma de decisiones del bloque podría contribuir a perfeccionar las normas del MERCOSUR, al permitir la intervención de distintos actores y la maduración de su contenido en diversos planos. Para que una norma tenga una amplia y profunda efectividad, contribuyendo a la consolidación del proceso de integración, es preciso que sea capaz de incorporar las expectativas de la sociedad en el ámbito en el cual será aplicada (Ventura; Perotti, 2004: 74). Sin


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embargo, tampoco se puede hablar de una influencia del Foro Consultivo en la política exterior del MERCOSUR, porque no se constata, aún, la existencia de una política exterior común en el bloque mercosureño, con excepción para los temas comerciales conforme la Decisión del CMC nº 32/2000. La perspectiva para que esta participación adquiera mayor relevancia en el escenario regional es la profundización de programas propiciados por la Red y por el Foro Consultivo, que incluya un aprendizaje sobre el alcance de la proyección internacional de los entes subnacionales. La concienciación de los administradores locales es imprescindible para que el desinterés y el desconocimiento no sean el obstáculo de una integración hacia adentro. En el actual estado de las cosas, se afirma que no existe incompatibilidad entre la internacionalización de los entes subnacionales y el proceso de integración regional, sino al contrario, todo movimiento externo de los entes subnacionales fortalece la integración, principalmente cuando ocurre entre actores del mismo proceso integracionista, o cuando los proyectos envuelven toda una región, por ejemplo. Está claro también que, cuando el objetivo de los procesos de integración es el de promocionar la integración subnacional, el mecanismo de integración debe influir de alguna manera en este movimiento, aunque mínimamente, coordinando la cooperación. Esto todavía no ocurre en el seno del MERCOSUR.

REFLEXIONES FINALES La idea de la integración subnacional, como una integración concebida en el seno de los procesos de integración regional, como expresión política coordinada en pro del desarrollo regional, aún es embrionaria. Significa decir que no hay embate en los procesos y que es posible que la complementariedad se configure como una estrategia de profundización de la integración para los mecanismos de integración en el futuro próximo. A partir de un análisis de la Unión Europea y del MERCOSUR, se puede concluir que dicha relación existe y que cuanto más profundizado sea el nivel de institucionalización de los mecanismos de integración en la esfera subnacional, más grande será la capacidad de coordinación entre la cooperación descentralizada y la integración regional hacia una integración subnacional. O sea, ambos procesos tienen el potencial de profundizar la integración subnacional que es, además del nivel institucional propiamente dicho, un desarrollo en la esfera política, porque se lo concibe dentro de los proyectos más amplios de profundización de la integración regional por ella misma. Aunque la Unión Europea esté más institucionalizada, organizada y avanzada en términos de la participación de los entes subnacionales en sus instituciones, con los Fondos y el Comité de las Regiones, la coordinación para que el desarrollo ocurra intra-‐regionalmente no existe. No hay un estímulo específico para tal fin. No se trata de una política específica de integración subnacional, como se ha dicho.


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Lo que se extrae de las instituciones europeas que se presentan en las estructuras de los procesos de integración es que están trabajando para incluir a los entes subnacionales en sus procesos decisorios. Se trata de un fenómeno constante y que tiende a expandirse y profundizarse, como la participación en decisiones que toquen a las regiones, en la Unión Europea, por ejemplo. El tipo de “consulta” existente en la Unión Europea es más influyente, más agresiva quizás, o simplemente más institucionalizada o imbuida de mayor fuerza política. En el MERCOSUR, la red de ciudades que estaba creada fuera de los límites de la institucionalidad del bloque, la Red Mercociudades, ejerció un papel crucial para la institucionalización de la cooperación subnacional en la estructura orgánica del MERCOSUR. Así que, la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos es el resultado de los esfuerzos de la propia Red Mercociudades para institucionalizar el derecho a la participación de los entes subnacionales del MERCOSUR en los temas de integración regional. Aunque el Foro sea un proceso incipiente, con muchos aspectos por desarrollar, garantiza a los entes subnacionales el derecho a una voz común, a través de recomendaciones no vinculantes, que, a pesar de no tener tanto valor en términos decisorios, representan una conquista política de los entes subnacionales, además de un mecanismo estable de

comunicación en la estructura institucional mercosulina. Pero de este análisis se concluye que el Foro consultivo aún no ejerció la posibilidad de emanar recomendaciones. Aunque sea más reciente que el Comité de las Regiones, en sus cinco años de ejercicio ya podría haber insinuado algún protagonismo en el proceso. En este contexto, la relación directa de los entes subnacionales en el proceso decisorio del MERCOSUR es aún más rarefacta porque no existe, todavía, un proyecto de integración (supranacional) concreto como en la UE. De todas formas, se debe aclarar que el objetivo de la participación de los entes subnacionales en los procesos de integración regional como el MERCOSUR es, desde el punto de vista de sus entes subnacionales, poder participar en decisiones que tengan que ver con sus municipios, estados federados, provincias o departamentos. En este sentido, la creación de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR), una organización de carácter político y más amplio e integracionista, brinda un momento oportuno para repensar si el MERCOSUR es o no es un mecanismo de integración, o si se basa solamente en un interés comercial. Queda la cuestión y la duda. Tanto el papel del Foro Consultivo en el MERCOSUR como el del Comité de las Regiones en la Unión Europea en el ejercicio de esta relación entre descentralización e integración es fundamental, sobretodo para conferir legitimidad jurídica, institucional y política


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a los procesos de descentralización en los Estados-‐parte de los bloques, garantizando la estabilidad de la actuación subnacional interna e internacionalmente. Por lo tanto, la institucionalización contribuye formalmente, jurídicamente y políticamente para la legitimación del proceso de descentralización de los Estados.

Sin embargo, la cooperación descentralizada desde la perspectiva regional no es una práctica generalizada. La regla de la cooperación descentralizada es la cooperación libre, autónoma, extra-‐regional. Para que esta cooperación ocurra de forma más efectiva en el seno de los procesos integracionistas, aún tiene mucho que desarrollarse hacia una seria integración subnacional, para, quizás, dejar de ser una excepción.

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XVII Cumbre de Mercociudades

Quilmes, Argentina 28-‐30 Noviembre, 2012.

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LAS REDES DE ACTORES LOCALES

EN LOS PROCESOS DE ORDENACION DEL TERRITORIO:

LA UE Y EL S ICA EN COMPARACION

Raffaella Coletti y Venere Stefania Sanna

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Las Redes de Actores Locales en los Procesos de Ordenación del Territorio: La Unión Europea y el Sistema de la Integración Centroamericana en Comparación


Abstract TERRITORIAL PLANNING AND LOCAL STAKEHOLDERS’ NETWORKS: EUROPEAN UNION AND

CENTRAL AMERICAN INTEGRATION SYSTEM IN COMPARISON Territorial planning is a key aspect of supranational integration. It has become a central topic of debate within the European Union (since the 90s) and SICA (since 2009). This article focuses on the role played by cooperation networks between local stakeholders in territorial planning by comparing EU and SICA. In fact, these networks have developed a spatial management that goes beyond national boundaries, providing a major contribution to supranational integration processes through a joint territorial management system. Key words: Territorial cooperation, Territorial planning, Local Stakeholders, SICA, EU. Resumo AS REDES DE ATORES LOCAIS NOS PROCESSOS DE ORDENAÇÃO DO TERRITÓRIO: A UNIÃO

EUROPÉIA E O SISTEMA DE INTEGRAÇÃO CENTROAMERICANA EM COMPARAÇÃO A ordenação do território representa um aspecto chave dos processos de integração supranacional e se converteu em tema central de debate tanto na União Européia (desde os anos noventa) como no SICA (desde 2009). Esse artigo se centra no papel desempenhado pelas redes de cooperação entre atores locais em matéria de O.T mediante uma comparação entre UE e SICA. De fato, essas redes atuam na gestão do território que vai mais além das fronteiras nacionais, aportando uma contribuição fundamental ao processo de integração supranacional através de uma ordenação conjunta do território. Palavras-‐chave: Cooperação territorial, Ordenação do território, Atores locais, UE, SICA.

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erto Sán

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2.

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LAS REDES DE ACTORES LOCALES EN LOS PROCESOS DE ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO: LA UNIÓN EUROPEA Y EL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN

CENTROAMERICANA EN COMPARACIÓN

Palabras clave: Cooperación territorial, ordenación del territorio, instancias locales, UE, SICA.

La ordenación del territorio u ordenamiento territorial (OT) representa un aspecto clave de los procesos de integración supranacional y, desde mediados de la década de 1990, se ha convertido en un tema central del debate europeo. Un paso clave en este ámbito se ha dado con la adopción del “Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo” (1999), que representa el primer intento sistemático para reflexionar sobre la ordenación y planificación del territorio en

el nivel supranacional. Durante la siguiente década, la OT encontró gran respaldo en la elaboración del concepto de cohesión territorial (Camagni, 2006). Si bien en Europa aún no existe una única definición de cohesión territorial (Faludi, 2006), todas sus diferentes acepciones enfatizan la cuestión de los desequilibrios territoriales y la valorización de las potencialidades locales como herramientas para la integración y el desarrollo. Además, con el Tratado de Lisboa de 2007 (en vigor desde el 2009), el

Resumen La ordenación del territorio (OT) representa un aspecto clave de los procesos de integración supranacional y se ha convertido en un tema central del debate tanto en la Unión Europea (desde la década de 1990) como en el SICA (desde el 2009). Este artículo se centra en el papel desempeñado por las redes de cooperación entre actores locales en materia de OT mediante una comparación entre la UE y el SICA. De hecho, estas redes han realizado una gestión del territorio que va más allá de las fronteras nacionales, aportando una contribución fundamental al proceso de integración supranacional a través de una ordenación conjunta del territorio.


Año 1. No. 3. Agosto 2012 Las redes de actores locales en los procesos de ordenación…

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concepto de cohesión territorial se ha convertido en un ‘objetivo prioritario’ de las políticas europeas, junto con los tradicionales objetivos de la cohesión económica y social. De esta manera, la Unión Europea (UE) ha adquirido un papel creciente en materia de ordenamiento territorial. De la misma manera, la ordenación del territorio ha adquirido recientemente una importancia considerable en el proceso de integración supranacional en Centroamérica (Berti y Ferrufino, 2009; Massiris, 2008). A partir del año 2009, diferentes organismos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)16 han desarrollado un amplio conjunto de instrumentos que tienen especial relevancia en materia de ordenamiento y desarrollo territorial. Bajo este marco, el presente artículo centra su análisis en el papel desempeñado por las redes de cooperación entre actores locales en el campo del OT, mediante una comparación de los casos de la UE y el SICA. De hecho, estas redes han realizado una gestión del territorio que va más allá de las fronteras nacionales, aportando una contribución fundamental al proceso de integración supranacional a través de una ordenación conjunta del territorio.

16 El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) es el marco institucional de la Integración Regional de Centroamérica, creado el 13 de diciembre de 1991 mediante la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Posteriormente se adhirieron Belice como miembro pleno y la República Dominicana como Estado asociado.

La estructura del artículo es la siguiente: en la próxima sección se indican de manera sintética los principales avances del OT en la Unión Europea y en el SICA. En el tercer apartado se profundiza acerca del papel de las redes de actores locales – en particular, en el tema de la cooperación territorial – en materia de OT en la Unión Europea. La sección siguiente analiza el papel jugado por los actores locales en el espacio SICA, con especial atención a la experiencia desarrollada en la Región Trifinio. Finalmente, en el quinto apartado se trazan algunas conclusiones.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL: LOS CASOS DE LA UE Y DEL SICA* En el viejo continente, ya desde la década de 1970, se ha desarrollado un fuerte debate en materia de ordenamiento territorial a nivel supranacional, debido la exigencia de armonizar los procedimientos para la planificación en los diferentes

* El conocimiento directo de los procesos de integración transfronteriza centroamericana, y en particular el de la Región Trifinio, ha sido posible gracias a las oportunidades ofrecidas por el Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) de Roma en el ámbito de dos de sus iniciativas: el Programa Fronteras Abiertas, realizado por dicha entidad en colaboración con el Instituto Italo-‐Latino Americano (IILA) y cofinanciado por la Cooperación Italiana, y el proyecto Fomento de la Cohesión Social e Integración Regional Territorial de los municipios fronterizos del Trifinio Centroamericano, coordinado por la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa y cofinanciado por el Programa URB-‐AL III de la Comisión Europea.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Raffaella Coletti y Venere Stefania Sanna

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territorios europeos y establecer formas de coordinación para el manejo conjunto de zonas de frontera. Este debate culminó en la publicación de la “Carta Europea de la Ordenación del Territorio”, adoptada en 1983 por la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) -‐instituida en el Consejo de Europa17-‐. La Carta estableció por primera vez una serie de criterios-‐guía para las políticas de incidencia territorial (CEMAT, 1983). A partir de la suscripción de la Carta y ante la creciente preocupación por un desarrollo equilibrado, cohesivo y equitativo del territorio, la Unión Europea ha incrementado su atención en el tema del ordenamiento territorial. Consecuentemente, si bien desde el punto de vista institucional la UE no tiene competencias y organismos específicos en esta área, en la práctica está adquiriendo un protagonismo creciente en materia de gestión del territorio y de su desarrollo. En efecto, los Estados miembro de la UE y la misma Comisión Europea18 han tomado conciencia de la importancia de la dimensión espacial en las políticas de desarrollo europeas, y la sensibilización por temas territoriales es un fenómeno que crecientemente ejerce influencia -‐según diferentes modalidades y procesos-‐ sobre los foros políticos nacionales y

17 El Consejo de Europa no es parte de la Unión Europea sino que constituye una organización política intergubernamental establecida en 1949 y compuesta por 47 Estados democráticos europeos (www.coe.int). 18 La Comisión Europea (CE) representa el poder ejecutivo dentro de la UE, aunque también interviene en la legislación. Es una institución políticamente independiente que representa y defiende los intereses de la Unión en su conjunto.

supranacionales de la UE y las redes de cooperación entre actores locales.

Desde la segunda mitad de la década de 1980 y, con más claridad, desde el comienzo de la década de 1990, el ‘territorio’ se ha convertido en una ‘nueva dimensión de la política europea’ y su ‘ordenación’ se ha convertido en un tema central del debate europeo. El Consejo informal de los Ministros responsables de la planificación espacial y de la política territorial de la Unión Europea (denominada ‘Política Regional’ o ‘Política de Cohesión’)19 de Lieja de 1993 fue el punto de partida para la elaboración de una perspectiva europea de ordenación territorial propiamente dicha. Desde entonces varios proyectos han sido elaborados. En 1997 la Comisión Europea publicó un “Compendio de los sistemas y las políticas de ordenación del territorio de la Unión Europea” y en 1999, en el marco de la Reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio

19 La política regional europea, instituida mediante la reforma de los Fondos Estructurales de 1988, apunta a destinar recursos a los territorios especialmente desaventajados de la UE a fin de corregir las desigualdades existentes y conseguir una cohesión económica, social y -‐ desde 2007 -‐ también territorial de la UE. La política de cohesión se articula en ‘objetivos prioritarios’ que deben ser perseguidos por las regiones de la UE (gobiernos intermedios) y que son definidos por cada periodo de programación. Para el actual periodo de programación (2007-‐2013) los objetivos son: (i) Convergencia -‐ para las regiones atrasadas en su desarrollo; (ii) Competitividad regional y empleo – para todas las regiones europeas que no sean ya incluidas en el objetivo convergencia; y (iii) Cooperación territorial europea – para todas las regiones europeas.


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en Potsdam, se adoptó el “Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo”. Por medio del Esquema han sido definidos modelos y objetivos territoriales comunes para el desarrollo futuro del territorio de la Unión Europea y, en particular, se formularon las directrices políticas para todos los Estados miembro, regiones20 y autoridades locales -‐así como para la Comisión-‐. Este esquema fija tres grandes objetivos: (i) “un desarrollo urbano policéntrico y una nueva relación entre las zonas urbanas y las rurales, (ii) la igualdad de acceso de todas las regiones europeas a la infraestructura y al saber, y (iii) la gestión prudente del patrimonio natural y cultural” (Comisión Europea, 2001: 29).

Paralelamente al desarrollo del Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo, en 1998 la Comisión lanzó un programa de estudios sobre la planificación territorial a nivel europeo, en estrecha colaboración con los entonces 15 Estados miembro. Este programa sentó la base de un entendimiento común sobre el análisis territorial, cuestión que hasta entonces se había dejado de lado en la Unión (Comisión Europea, 2001: 35). Finalmente, en 2001 el segundo informe sobre la cohesión económica y social de la Comisión Europea abordó por primera vez el tema de la ‘cohesión territorial’, eje estratégico ‘hacia un desarrollo más equilibrado’ del territorio europeo, donde se establece que “el objetivo del reforzamiento de la cohesión especificado

20 Las regiones representan un nivel administrativo subnacional de gobiernos intermedios, existente en la mayoría de los países europeos.

en el Artículo 158 del Tratado de la UE está destinado principalmente a lograr un desarrollo armónico de la Unión en su conjunto” (Comisión Europea, 2001: 35). El concepto de cohesión territorial se ha convertido en un objetivo explicito de la política regional europea mediante su adopción en el Tratado de Lisboa de 2007 (en vigor desde el 2009). Considerando que la UE alberga una enorme diversidad territorial, “el objetivo de cohesión territorial va orientado ante todo a lograr que las personas puedan aprovechar al máximo las características inherentes de las zonas en que viven. Ningún ciudadano europeo debe estar en desventaja en lo que respecta al acceso a los servicios públicos, la vivienda o las oportunidades de empleo simplemente por vivir en una región y no en otra. La cohesión territorial apunta a un desarrollo sostenible y más equilibrado”21. En 2008, la Comisión Europea elaboró un informe sobre la cohesión territorial: el “Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte”. El Libro Verde dio inicio a un nuevo debate con objeto de profundizar en la comprensión del concepto de ‘cohesión territorial’ y de sus implicaciones en términos políticos y de cooperación. Asimismo, en el 2007 fue adoptada la Agenda Territorial (Unión Europea, 2007), donde los ministros europeos responsables de ordenación y desarrollo del territorio destacaron la necesidad de continuar con el crecimiento económico sostenible, la creación de puestos de trabajo y el desarrollo social y ecológico en todas las regiones de la UE, a la vez que 21 Fuente: Inforegio, www.ec.europa.eu.


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se aseguraron “mejores condiciones y calidad de vida con las mismas oportunidades con independencia de donde vive la gente” (Comisión Europea, 2008: 11). La Agenda ha profundizado gradualmente sobre el concepto de cohesión territorial entendida como: “un proceso permanente y cooperativo que implica a los diversos agentes y partes implicadas (stakeholders) en el desarrollo territorial, a los niveles político, administrativo y técnico (…). La cohesión territorial se puede alcanzar solamente con un diálogo intenso y continuo entre todos los agentes implicados en el desarrollo territorial. Este proceso de cooperación es lo que llamamos gobernanza territorial (…)” (Unión Europea, 2007, Puntos 4 y 5). Además, la Agenda ha dado un nuevo impulso al debate al definir seis prioridades territoriales (que van de las agrupaciones regionales de innovación a las estructuras ecológicas y los recursos culturales, del desarrollo policéntrico a las nuevas formas de asociación y de gobernanza territorial) y las acciones necesarias para su materialización (Comisión Europea, 2008). Una versión actualizada de la Agenda Territorial (Agenda Territorial Europea, 2020) ha sido publicada en 2011. En lo que se refiere a América Latina, la ordenación del territorio “tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la década de los ochenta” (Massiris, 2002: 1). En particular, el OT en la región centroamericana es un tema complejo, por un lado debido a su propia naturaleza y a la volátil dinámica a la que dicho proceso está expuesto en cada país y, por otro lado, por la diversidad de experiencias acumuladas en los países que

componen el Sistema de la Integración Centroamericana. La complejidad de la gestión territorial propia de cada país del SICA se suma a la complejidad de los procesos que se están desarrollando a escala regional y a los desafíos que los mismos enfrentan. De hecho la región centroamericana sigue en la ‘construcción’ de la integración de sus sistemas nacionales y, también por esta razón, en años recientes ha brindado una creciente atención a las políticas públicas que consideran ‘el territorio’22 como protagonista de dicho proceso de integración y, consecuentemente, como ‘sujeto’ de ordenación. De manera similar a lo ocurrido en la Unión Europea, los organismos que se encargan de liderar el proceso de integración centroamericana -‐así como numerosas instancias nacionales-‐ parecen cada vez más conscientes del papel que el ordenamiento del territorio desempeña

22 Sobre los conceptos de territorio, región y regionalización véase, entre otros: (i) Badie B. (1995), La fin des territoires, ed Fayard.; (ii) Brunet, R. (1984), La regionalizzazione: essenza o gestione dello spazio?, en Regione e regionalizzazione. (A. Turco), Franco Angeli, Milano. (iii) Lefebvre H. (1974), La production de l’espace, ed Anthropos; (iv) Raffestin C. (1986), Écogénèse territoriale et territorialité, en: Espaces, jeux et enjeux, F.Auriac y R. Brunet (dir), Fayard. -‐Roncayolo M. (1990), La ville et ses territoires, Gallimard, Folio essais; (v) Vallega, A. (1983), Regione e territorio, Mursia, Milano. Como síntesis se sugiere (vi) Massiris (2000), Ordenamiento territorial y procesos de construcción regional, Edición original, [En línea], Marzo de 2012: www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/presen.htm


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en la producción de los procesos de desarrollo (en su más amplia acepción) y de su capacidad de influir en los efectos de las decisiones políticas generales y sectoriales. Por esta razón, a menudo dichos organismos han incrementado sustancialmente su protagonismo en el tema. De hecho, si bien durante años el ordenamiento del territorio no ha sido considerado como un tema de inminente relevancia en el marco de las agendas de integración regional, los cambios impuestos por la urgencia de conseguir un desarrollo más equitativo a nivel social, económico y territorial, así como la necesidad de resolver los inaplazables problemas que afectan a la región (dualidades económicas intra y extra-‐regionales, persistente marginalidad de las áreas periféricas, crisis del sector primario y consecuente transición económica, creciente urbanización, migración interna y externa, deterioro de los recursos naturales, etc.), han llevado a los gobiernos nacionales y a los organismos supranacionales a reconsiderar el ordenamiento territorial como disciplina útil para la promoción de políticas públicas orientadas al desarrollo social, económico y territorial. Un documento de suma importancia en la materia es la “Agenda de Ordenamiento Territorial 2010-‐2015”, elaborada por el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamiento Humano (CCVAH) en 2010 con el acompañamiento de la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISICA). Este instrumento, realizado a través de un proceso ampliamente participativo y previa consulta de

numerosas instituciones públicas y privadas de la región, ha recogido buena parte de las experiencias y avances que los países del SICA tienen en materia de OT. Citando textualmente la Agenda: “la región muestra mucha actividad en el tema de OT (...) Esos esfuerzos, iniciativas en marcha, son el capital que el CCVAH [el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos, NdA] quiere promover para la construcción de políticas públicas en materia de OT en cada uno de los países y de manera compartida en toda la región” (SISCA, 2010: 11). A diferencia de la UE, el SICA aún no cuenta con una política supranacional destinada a la reducción de las desigualdades económicas, sociales y territoriales existentes ni con instrumentos de promoción territorial sistematizados a través de fondos específicos. Sin embargo, la Agenda de Ordenamiento Territorial prevé que a partir de 2014 los países miembros del SICA contarán con mecanismos de financiamiento aprobados para apoyar la inversión en proyectos de ordenamiento territorial, además de que propone la creación de una “política integrada de inversión pública regional” (objetivo específico quinquenal n. 3, SISCA, 2010: 26). Respecto a los aspectos institucionales, es relevante señalar que el 26 de noviembre de 2010 ha sido instituido el Consejo de Ministros de Planificación (CONPLAN) -‐cuya creación como órgano del SICA era contemplada en el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 (Protocolo constitutivo del SICA). El CONPLAN abre una ventana de oportunidades para (i)


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articular de manera más eficiente la visión estratégica del proceso de la integración regional, con la visión estratégica individual de los países que componen el SICA; (ii) alinear objetivos y acciones, tanto nacionales como regionales; y (iii) profundizar en la vinculación entre los planes nacionales de desarrollo y las políticas y estrategias formuladas a escala regional. Además, en la última década se abrieron interesantes espacios y plataformas de diálogo (político, técnico, metodológico, etc.) para compartir y brindar experiencias y ofrecer información actualizada sobre el ordenamiento territorial en Centroamérica, que impulsan a que éste se convierta en un instrumento de política pública a escala regional, como son por ejemplo el Foro Centroamericano de Ordenamiento Territorial (desde el 2008) y la Red de América Latina y el Caribe de Planificación para el Desarrollo (creada en 2010). Conjuntamente, existen diferentes instancias en el marco del SICA que durante años han desempeñado, y aún juegan, un papel fundamental en materia de ordenación del territorio mediante la elaboración de políticas, estrategias e instrumentos (tal vez sectoriales) con especial incidencia en materia de OT23. 23 Estas son: (i) la Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA), (ii) el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH), (iii) la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), (iv) el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), (v) la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), (vi) el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), (vii) el Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) y (viii) el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica COMISCA (Sanna, 2011).

Desde el año 2009 todos los actores activos en materia de OT han tenido un papel relevante para promover el intercambio de experiencias e información en la región (así como para coordinar el apoyo de organismos donantes externos), y han contribuido de manera efectiva a la realización de un amplio conjunto de instrumentos que, sumados a la mencionada Agenda de Ordenamiento Territorial 2010-‐2015, tiene especial relevancia en materia de ordenamiento y desarrollo territorial24. Como es aclarado por la Agenda de Ordenamiento Territorial “la tarea de construir una región más integrada sigue siendo un desafío enorme y requiere el abordaje de múltiples aspectos del desarrollo” (SISCA, 2010: 5), y el ordenamiento territorial es uno de ellos.

EL APORTE DE LAS REDES DE ACTORES LOCALES EN LA ORDENACIÓN Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA En el marco de los procesos de planificación del territorio europeo que se han desarrollado a lo largo de los últimos años, las redes de cooperación

24 Como son por ejemplo: la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgos 2010, la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-‐2030, la Estrategia Regional, Agroambiental y de Salud 2009-‐2024, el Plan Ambiental de la Región Centroamericana 2010-‐2014, la Estrategia de Vivienda y Asentamientos Humanos 2009) (Sanna, 2011).


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transfronteriza y transnacional entre regiones europeas han desempeñado un papel clave. Desde 1990, la Unión Europea ha utilizado el Programa INTERREG para apoyar las iniciativas de cooperación transfronteriza entre autoridades subnacionales europeas. El programa fue renovado en 1994-‐1999, 2000-‐2006 y 2007-‐2013. La cooperación entre territorios en el marco de INTERREG se ha convertido paulatinamente en un eje estratégico de las políticas regionales de la UE (Coletti, 2010) y en el periodo actual de programación (2007-‐2013) se ha transformado en el tercer ‘objetivo prioritario’ de la política de cohesión: el eje de “cooperación territorial europea”. La creciente relevancia de dicha forma de cooperación emerge también de la aumentada intervención estratégica en términos de recursos disponibles (Tabla 1).

Tabla 1 Evolución del Programa INTERREG, 1989 -‐

2013

Periodo de programación

Programa

Recursos disponibles (Millones de

Euros*) 1989-‐1993 INTERREG 1,034 1994-‐1999 INTERREG II 2,9 2000-‐2006 INTERREG III 4,9

2007-‐2013 Ob. 3 Cooperación territorial Europea

7,8

Fuente: documentos de programación INTERREG * El dato relativo al periodo 1989-‐1993 es en ECU (Unidad Monetaria Europea).

Las razones detrás del éxito de INTERREG son diferentes. Por un lado, los programas de cooperación transfronteriza y

transnacional han contribuido a la creación de una Europa post-‐westfaliana “sin fronteras”, fomentando la progresiva reducción (material e imaginaria) de las fronteras y de los límites nacionales (Celata y Coletti, 2011). Por otro lado, dichos programas han ayudado a las regiones a adaptarse a los cambios en el territorio producidos por el proceso de integración europea. En este contexto, la creciente atención en Europa por el tema del OT encuentra en la cooperación territorial una importante herramienta de apoyo. En efecto, ya en el “Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo” de 1999, INTERREG se había indicado como “el instrumento más significativo -‐entre aquellos contemplados en el marco de la Política Regional-‐ en materia de desarrollo espacial”, porque “ofrece un enfoque integrado para el desarrollo territorial” (Unión Europea, 1999: 16). Además, paralelamente al debate que dio lugar a la aprobación del Esquema, en 1996 se había incorporado en el Programa INTERREG una nueva área de intervención relativa a la ‘cooperación transnacional’, dirigida específicamente al desarrollo de la planificación de los espacios transnacionales de la UE (espacios que son más extendidos de las áreas estrechamente transfronterizas). El eje relativo a la cooperación transnacional, de hecho, amplió el ámbito de acción de INTERREG, incluyendo en el Programa una especial atención al ordenamiento territorial (Davoudi, 2005: 687). Dicha iniciativa se puso en marcha con el


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objetivo de “brindar a los Estados miembro una mayor participación operacional en la cooperación para el ordenamiento y la planificación territorial” como consecuencia de “la creciente integración e interdependencia económica entre Estados miembro y regiones, y de los nuevos desafíos que surgen por la globalización” (CE, 2006). Los objetivos de la cooperación transnacional se identifican en “la promoción de un desarrollo equilibrado y armónico de la Unión Europea, el fortalecimiento de la cooperación transnacional entre Estados, regiones y otros actores bajo un marco compartido para el OT; la contribución a mejorar el impacto de la las políticas europeas en materia de OT; la ayuda a los Estados miembro y sus regiones a cooperar con el objetivo de crear un enfoque proactivo para resolver los problemas comunes”(CE, 2006). El Esquema solicitaba a “la Comisión Europea y los Estados miembro a continuar con la ejecución de proyectos de cooperación transnacional para el desarrollo territorial en el marco de la iniciativa comunitaria INTERREG III y a crear las condiciones adecuadas para que esto sea posible. Este representará una herramienta importante para la aplicación del Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo” (Unión Europea, 1999: 39). Además, en el mismo Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo se afirmó que su propia aplicación a nivel nacional y subnacional “será de particular importancia para fortalecer la cohesión económica y social de la Unión Europea” (UE, 1999: 45). La importancia estratégica del OT para los

objetivos de la cohesión se expresa también con la elaboración del concepto de ‘cohesión territorial’, adoptado oficialmente a partir de 2007. Como ya ha ocurrido en el marco del Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo, también los documentos publicados por la Comisión Europea en materia de cohesión territorial hacen referencia al concepto de cooperación territorial y se le atribuye especial relevancia para la consecución de la cohesión territorial. Sólo para dar un ejemplo, el “Tercer Informe sobre la Cohesión” (Comisión Europea, 2004: 27) confiere un papel central a la cooperación e integración entre niveles subnacionales y territorios de Europa para conseguir la cohesión territorial. El Libro Verde sobre la cohesión territorial pone de relieve que la competitividad entre territorios se basa, entre otros, en la construcción de redes con otros territorios, para asegurar que los bienes comunes (asset) se utilicen de forma compartida y sostenible (Comisión Europea, 2008: 3). El Scoping Document of the European Commission on Territorial State and Perspectives (Comisión Europea, 2005), comenta que las regiones de la UE pueden lograr un mejor posicionamiento en el escenario global a través de la cooperación trans-‐europea, que a su vez puede facilitar la conectividad y la integración territorial. La Agenda Territorial de la Unión Europea para el 2020 subraya que “las acciones de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional deben desempeñar un papel fundamental en la aplicación de las prioridades territoriales definidas por la Agenda Territorial de 2020” (Unión


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Europea, 2011: 9) y que “las acciones de cooperación territorial deben orientarse hacia objetivos de largo plazo de cohesión territorial” (Unión Europea, 2011: 10). Finalmente, cabe mencionar que el papel clave desempeñado por las instancias locales y regionales europeas en materia de cooperación territorial y OT se basa en el conocimiento adquirido mediante la experiencia directa conseguida a lo largo del tiempo. Dicho conocimiento se ve enriquecido por la existencia de redes de autoridades locales que tratan, entre otras cosas, los temas de la cooperación y la cohesión. Redes como la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE), el Consejo de los Municipios y Regiones de Europa (CMRE, CCRE), la Conferencia de las Regiones Periféricas y Marítimas de Europa (CRPM) o la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE), representan plataformas que facilitan el intercambio de información y la representación de las instituciones locales y regionales que lo componen, fortaleciendo sus propios papeles en la arquitectura institucional europea. Éstas redes constituyen foros independientes donde se trabaja activamente para la cooperación interregional, el fortalecimiento del papel y de la contribución de las autoridades locales y regionales en el ámbito de la gobernanza europea y en la escena internacional, y para la promoción de las mejores prácticas políticas de la comunidad y el aprendizaje mutuo. De tal manera, dichas instancias -‐y sus regiones asociadas -‐ participan en programas de cooperación interregional europeos y realizan acciones y proyectos que tienen un especial impacto sobre el ordenamiento y desarrollo del territorio en varios campos: transporte e

infraestructura de comunicación, turismo, medio ambiente, pesca y acuicultura, etc.

LAS REDES DE ACTORES LOCALES EN EL SICA: EL CASO DE TRIFINIO En el marco del Sistema de la Integración Centroamericana, las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial se diseñan y se promueven, principalmente, desde una perspectiva nacional. Sin embargo, como se ha analizado previamente, con el paso del tiempo el nivel supranacional del SICA está logrando una relevancia creciente. Lamentablemente, el papel de las instancias locales en el marco de estos procesos es aún marginal. Aunque en las diferentes arenas políticas nacionales y supranacionales se ha avanzado mucho en el reconocimiento del papel fundamental que las instancias subnacionales desarrollan en tema de OT, todavía enfrentan muchas dificultades (Sanna, 2011). En efecto, si bien en los últimos años el proceso de descentralización en muchos países centroamericanos ha traído como resultado un reconocimiento cada vez mayor de la autonomía municipal -‐también a través de un empoderamiento de la normativa en la materia-‐, en la mayoría de los países del SICA aún existe una desarticulación entre agenda de descentralización o reforma del Estado y la relativa regulación del OT en los diferentes niveles territoriales -‐tanto desde el punto de vista normativo (porque


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la legislación en la mayoría de los casos parece confusa o ambigua), como desde una perspectiva de devolución de los fondos de financiación. Adicionalmente, persisten vacíos de funciones en materia de ordenamiento territorial y, como consecuencia, las municipalidades tienen un papel poco participativo en esta materia, sobre todo las más pequeñas que disponen de menores recursos financieros y humanos. Se nota, por lo tanto, una marginalidad generalizada de los gobiernos locales en los procesos nacionales y supranacionales, aunque hay casos puntuales exitosos entre grandes municipalidades y áreas metropolitanas (Sanna, 2011). Finalmente, la mayoría de las municipalidades aún lamentan una dramática falta de capacitación; ya que no es suficiente descentralizar funciones, recursos y finanzas a los municipios sin dotarlos de un sistema que oriente uniformemente criterios, metodologías y técnicas compartidas de planificación y gestión del territorio. Para sintetizar, entonces, entre los principales obstáculos para la ordenación del territorio en los países del SICA a nivel local se pueden señalar: la ausencia de un marco legal a nivel nacional; un reparto confuso de las responsabilidades entre las diversas instituciones y niveles de gobierno; la falta de recursos financieros destinados a las instancias locales que tienen competencias en materia de OT; y debilidades en términos de capacitación de los mismos municipios.

Razonando bajo una óptica comparativa entre la UE y el SICA, es igualmente relevante señalar la falta de un nivel administrativo intermedio en los Estados centroamericanos, que en la mayoría de los países europeos representa un espacio esencial de coordinación entre los niveles de gobierno nacional y municipal. Este vacío hace que el proceso de descentralización de funciones y la misma gobernanza del territorio sean aún más complejos, especialmente en materia de OT. Cabe además remarcar que, siempre en tema de OT y a pesar del proceso de descentralización en marcha, tanto a escala nacional como a nivel SICA, las instancias locales no ven reconocido su propio papel en el ámbito de los procesos de integración, con especial incidencia en materia de OT, además que aún no existe en América Central una red de gobiernos locales que se ocupe del ordenamiento territorial y que pueda de alguna forma considerarse parecida a las redes europeas mencionadas anteriormente. Finalmente, mientas en Europa las redes entre actores locales -‐en particular en el ámbito transfronterizo y transnacional-‐ han sido especialmente promovidas por políticas y financiaciones de la UE, en Centroamérica no existen procesos análogos. Sin embargo, en lo que se refiere al espacio SICA existen experiencias interesantes que demuestran las potencialidades de la cooperación territorial para el logro de los objetivos estratégicos de la integración y


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funcionales a las iniciativas de ordenamiento y desarrollo territorial. De especial relevancia es el caso desarrollado a nivel local en la Región Trifinio25 (Celata, Coletti y Sanna 2012), donde desde hace veinte años “se está viviendo un proceso de integración transfronteriza sin precedentes en América Latina” (Conato, 2009: 129). La región se caracteriza por su relevancia estratégica y su propia transfrontalidad, características que configuran el Trifinio como un área de natural experimentación de prácticas y políticas de cooperación transfronteriza y gobernanza local. En efecto, ya desde hace décadas, en la zona se ha desarrollado una integración ‘natural’ entre municipios que se ha basado en una dinámica y sistemática relación comercial. En este territorio, en 1988 fue institucionalizado el “Tratado entre las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la Ejecución del Plan Trifinio”, denominado Plan Trifinio, que representa una plataforma de cooperación para el manejo conjunto de los recursos compartidos, incluso el ordenamiento territorial. Bajo este marco, durante años los actores locales y las municipalidades han desarrollado un papel especialmente activo y creciente. En primer lugar, los

25 El Trifinio se localiza en una zona de frontera que comprende aproximadamente 7.541 kilómetros cuadrados de los cuales corresponden el 44,7% a Guatemala, el 40% a Honduras y el 15,3% a El Salvador. La región representa el 13% de la superficie total de los tres países, acoge el 3% de sus habitantes totales y comprende 45 municipios fronterizos: 15 guatemaltecos, 22 hondureños y 8 salvadoreños (Fig. 1).

líderes locales han colaborado de forma directa con los gobiernos de los tres países a fin de realizar el Plan Trifinio que, desde entonces, surgió de forma consensuada y a partir de un proceso participativo con el objetivo específico de “lograr el desarrollo integral equilibrado de la región, mediante la acción conjunta y coordinada” (OEA e IICA, 1988:6) de múltiples escalas, la nacional y la local, en el marco de la cooperación transfronteriza y de la integración centroamericana. Además, los gobiernos locales han desarrollado actividades directas de cooperación intermunicipal y han venido organizándose en uniones de municipios con el objetivo de generar economías de escala y resolver problemas comunes (Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa, 2008:1). Por citar un ejemplo, entre los años 2003 y 2006 en el Trifinio se crearon seis asociaciones de carácter local-‐nacional y paralelamente se inició un proceso de legalización de una mancomunidad trinacional de gobiernos locales: la “Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa” (MTFRL)26, que debe su nombre a la cuenca hidrográfica trinacional (Figura 2). La MTFRL, integrada por 12 municipios de tres países (seis municipios guatemaltecos, cuatro hondureños y dos salvadoreños, cada uno de los cuales pertenece a alguna Mancomunidad local-‐nacional), se convirtió en una institución pública local autónoma a partir de 2007, laboratorio de cooperación transfronteriza con el objetivo de “garantizar la plena,

26 Reconocida jurídicamente en Guatemala, por el Ministerio de Gobernación (2007), en Honduras por la Secretaría de Gobernación y Justicia (2009) y en la República de El Salvador según publicación en el Diario Oficial (2011).


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integrada y efectiva participación de los gobiernos municipales en la gestión conjunta del desarrollo de la región (…) a través de la formulación y ejecución de políticas públicas, planes, programas y proyectos municipales, intermunicipales y subregionales” (Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa, 2008: 11). Sustancialmente, con el paso del tiempo “se formalizó una alianza estratégica con otras mancomunidades de la región, generándose así la práctica de la cooperación entre un municipio y otro” (Mancomunidad Trinacional Fronteriza Rio Lempa, 2008). Esta cooperación horizontal entre mancomunidades ofrece una relevante contribución al manejo y ordenamiento

conjunto del territorio transfronterizo. Además, las mancomunidades se han convertido en interlocutores ‘verticales’ en el proceso de cooperación entre Estados, por lo que la gobernanza del territorio es más ‘fluida’. La experiencia de cooperación entre instancias locales en el Trifinio demuestra cómo determinadas formas de cooperación entre territorios, si bien no tan populares como en Europa, se están difundiendo gradualmente en América Latina y cómo, en la práctica, las asociaciones de municipios pueden constituirse como laboratorios experimentales para la consecución de los objetivos estratégicos definidos por la Agenda de Ordenamiento Territorial regional.

Figura 1. Los municipios de la Región Trifinio

Fuente: Elaboración propia.


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Figura 2. Las mancomunidades locales y la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa

Fuente: Elaboración propia.

CONCLUSIONES En este artículo se ha tratado de reflexionar sobre el creciente papel desempeñado por las instancias locales en materia de OT, tanto en la Unión Europea como en el espacio SICA. El ordenamiento territorial es, por su propia naturaleza, un tema de gobernanza multinivel. En efecto, la planificación del territorio requiere la elaboración -‐por parte del nivel central-‐ de líneas

estratégicas y objetivos que, en concreto, se traducen en prácticas e intervenciones desarrolladas por las escalas locales. Cuando los organismos supranacionales se encargan del OT con el objetivo de armonizar las prácticas desarrolladas a todas las escalas de la gobernanza multinivel, los actores locales pueden ofrecer una contribución estratégica organizándose en redes que trascienden las fronteras nacionales, poniendo en práctica una planificación del territorio a escala transnacional.


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Tanto en Europa como en Centroamérica, las instancias supranacionales han adquirido recientemente un papel creciente en el campo del OT. Por consiguiente, la Unión Europea y el SICA se han dotado de sus propias agendas de ordenamiento territorial y, en cuanto al SICA, de organismos específicos orientados a la gestión del OT a escala supranacional. En Europa, este proceso ha ido a la par con el creciente papel de las instancias subnacionales. A partir de la década de 1990, a través del apoyo financiero y político de la Unión Europea, las redes de actores territoriales locales (mediante la cooperación transfronteriza y transnacional), se han convertido en los protagonistas de la gobernanza multinivel en la gestión del territorio a escala transnacional. De tal manera, las autoridades regionales y locales europeas han adquirido competencias y expertise en el ámbito de la gestión compartida del territorio, convirtiéndose en interlocutores cualificados a nivel supranacional. En el marco del SICA, el papel de los actores locales es aún limitado. Elementos como: (i) la ausencia de un marco legal específico a nivel nacional; (ii) un reparto confuso de las responsabilidades entre las diversas instituciones y niveles de gobierno; (iii) la falta de recursos financieros destinados a las instancias locales que tienen competencias en

materia de OT; (iv) debilidades en términos de capacitación de los mismos municipios; y (v) la falta de un nivel administrativo intermedio entre los niveles de gobierno nacional y municipal; afectan gravemente la capacidad de los actores locales de participar activamente en los procesos con especial incidencia en el OT, y en particular en aquellos procesos que van más allá de las fronteras nacionales. Sin embargo, algunas experiencias exitosas se están desarrollando en América Central, y sin duda, la más relevante se está llevando a cabo en la Región transfronteriza del Trifinio centroamericano. En esta región las mancomunidades de frontera y la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del Río Lempa están promoviendo un proceso de ordenamiento y planificación territorial conjunta, que constituye un proceso único en América Latina y puede convertirse en un modelo a replicar en Centroamérica y en otros contextos de integración supranacional. Finalmente, cabe remarcar que la atención prestada al tema del OT y el activismo de los gobiernos locales están destinados a crecer en los próximos años, y el diálogo entre actores locales europeos y centroamericanos podría facilitar el intercambio de buenas prácticas y contribuir al mejoramiento de dichos procesos.


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LA EMERGENCIA DE LOS ACTORES LOCALES EN EL PLANO INTERNACIONAL Y LOS PROCESOS SUBNACIONALES DE INTEGRACION REGIONAL

EL CASO DE LA Z ICOSUR

María Victoria Valle Sosa

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La emergencia de los actores locales en el plano internacional y los procesos subnacionales de integración

regional: El caso de la ZICOSUR

María Victoria Valle Sosa Abstract LOCAL STAKEHOLDERS INTERNATIONAL EMERGENCE AND SUB-‐NATIONAL INTEGRATION PROCESSES: THE CASE OF ZICOSUR This article addresses the sub-‐national or horizontal integration processes. The paper tries to make a distinction between supranational and sub-‐national integration processes, identifying existing relationships among them. Then, it analyses the case of ZICOSUR, considering this process as the most representative example of the phenomenon in Latin America. Key words: Regional integration, Sub-‐national governments, Descentralized cooperation, ZICOSUR. Resumo A EMERGÊNCIA DOS ATORES LOCAIS NO PLANO INTERNACIONAL E OS PROCESSOS SUBNACIONAIS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL: O CASO DA ZICOSUR Esse trabalho se refere a um dos fenômenos mais recentes e por isso menos estudados das relações internacionais: os processos de integração tipo subnacional ou horizontal. Em primeiro lugar se realizará uma breve introdução sobre esse tópico, para tentar fazer uma distinção e interrelação entre processos de integração supranacionais e processos subregionais ou subnacionais. Logo, se analizará com maior detalhe o caso da ZICOSUR, por considerar que esse processo, ainda que não haja alcançado grande transcendência internacional-‐ é o exemplo mais representativo do fenômeno antes enunciado no nosso continente. Palavras-‐chave: Integração regional; Governos subnacionais; Cooperação descentralizada; ZICOSUR.

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erto Sán

chez 201

2.

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LA EMERGENCIA DE LOS ACTORES LOCALES EN EL PLANO INTERNACIONAL Y

LOS PROCESOS SUBNACIONALES DE INTEGRACIÓN REGIONAL: EL CASO DE LA

ZICOSUR

Palabras clave: Integración regional, gobiernos subnacionales, cooperación descentralizada, ZICOSUR.

INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL E INTEGRACIÓN SUBNACIONAL: DOS CARAS DE UNA MISMA MONEDA

De un tiempo a la fecha, hemos sido testigos de vertiginosos e incontables cambios globales y, siguiendo a Miryam Colacrai (2004), creemos que si pretendemos definir de manera concisa pero íntegra la realidad en la que vivimos, sólo podemos referirnos al mundo de las complejidades.

John Gaddis plantea que se ven coexistir fuerzas que tienden a la “fragmentación” (nacionalismos, presiones diversas por la autodeterminación; incremento de grupos de interés, divergencias étnicas, sociales, culturales y religiosas, rivalidades regionales, etc.) junto con otras que simultánea y conjuntamente operan en favor de la “integración a nivel global”

Resumen

Este trabajo se refiere a uno de los fenómenos más recientes y por ello menos estudiados dentro de las relaciones internacionales: los procesos de integración de tipo subnacional u horizontal. En primer lugar, se realizará una breve introducción sobre este tópico, para intentar hacer una distinción e interrelación entre procesos de integración supranacionales y los procesos subregionales o subnacionales. Luego, se analizará con mayor detalle el caso de la ZICOSUR, por considerar que este proceso -‐si bien no ha alcanzando aún gran trascendencia internacional-‐ es el ejemplo más representativo del fenómeno antes enunciado en nuestro continente.

María Victoria Valle Sosa

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia María Victoria Valle Sosa

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(como son las comunicaciones, la economía, la seguridad, las ideas sobre todo en lo que respecta a la lucha contra el autoritarismo), constituyendo una densa mixtura que James Rosenau denominó como “fragmegración” (Colacrai, 2004). Así, entre estos múltiples fenómenos que se presentan, destaca cada vez con mayor e inusitado vigor la aparición y el papel emergente de actores internacionales antes impensados, como las entidades subnacionales (provincias o regiones, comunas, asociaciones municipales, etc.); las que desde todos los ámbitos entablan vínculos de solidaridad, reciben y otorgan recursos, se proyectan en un plano extra-‐nacional y mantienen una serie de relaciones que antes sólo eran propias de los estados centrales. Y el tema va incluso más allá, porque si bien es cierto que, por lo general, cuando hablamos de integración regional –ya sea en un sentido meramente económico, político o incluso de una manera más abarcativa-‐ nos referimos a procesos de tipo supranacional (dado que por su importancia política, tamaño geográfico, cantidad de población y volumen comercial, es indudable que éstos se constituyen en actores centrales de la escena mundial); también es cierto que ésta no es la única modalidad existente, ya que cada vez cobra mayor fuerza el accionar internacional de los actores locales que puede dar lugar a proyectos de integración subnacional, los que se ven potenciados indudablemente por otros fenómenos contemporáneos como la glocalización y la descentralización.

Partiendo de la concepción de integración dada por Miryam Colacrai, quien se refiere a “un proceso multidimensional, cuya intencionalidad excede a la simple reestructuración de mercados […] y que incluye tanto la dimensión de la construcción de instituciones, como la de gestación de una auténtica cultura de la integración, asentada en el respeto y la convivencia federativa de las culturas nacionales y locales” (2004: 27), podemos definir a los procesos de integración subnacional como aquellos que son protagonizados por las entidades subnacionales de los países (llámense estados, provincias, departamentos, regiones, etc.) y se encuentran determinados por numerosos vínculos de proximidad, cercanía geográfica, cultural, histórica y económica, como así también similares problemáticas (ubicación periférica, lejanía con los centros de comercialización, menor desarrollo relativo, etc.). Este accionar internacional de los actores regionales es lo que muchos autores han dado en llamar paradiplomacia. En particular, coincidimos con Graciela Zubelzú y Valeria Iglesias y hacemos propias sus palabras al sostener que preferimos hablar de gestión externa, por considerar que

[…] el empleo del término paradiplomacia puede interpretarse como una actividad que duplica o compite con la del estado nacional en un contexto cultural […] en el que el prefijo para tiene más bien una connotación negativa incluso con visos de actividad ilegal (parapolicial, paramilitar) más que de acciones simultáneas o concurrentes (2005: 5).

Año 1. No. 3. Agosto 2012 La emergencia de los actores locales en el plano internacional…

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Sin embargo, más allá de la denominación, lo fundamental es lo que significa el concepto, ya que hace referencia a

la implicación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad-‐hoc, con entidades extranjeras públicas o privadas, con el objetivo de promover resultados socioeconómicos y políticos, así como cualquier otra dimensión externa de sus propias competencias constitucionales (Ferrero, 2005: 7).

Este fenómeno de la internacionalización de los actores locales permite realizar múltiples lecturas. Por un lado, evidencia que los procesos de integración supranacional, a pesar de lo avanzado hasta el momento y del optimismo actual, no han logrado generar beneficios sustanciales en las heterogéneas realidades nacionales y sentir dentro de las sociedades. Por el otro, demuestra que el escenario global cada vez se enriquece y complejiza aún más, puesto que se da una multiplicación de actores que, con diversas motivaciones e intereses, se mueven en distintos planos (local, regional, nacional e internacional). Esto a su vez nos permite dar cuenta de la emergencia y configuración de nuevos espacios “desterritorializados”, en los cuales se tejen redes y vínculos de tipo horizontal por dentro y por fuera de las fronteras nacionales, generándose instancias de interacción transfronteriza, interregional e internacional que muchas veces llegan incluso a superponerse. Siguiendo el histórico anhelo integracionista de nuestro continente,

vemos en América Latina un fecundo escenario en el que destacan numerosos ejemplos de este tipo; como el Consejo de Desarrollo del Sur (CODESUL), la Comisión Regional de Comercio Exterior del NEA (CRECENEA), la red de Mercociudades, la Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermedios (OLAGI), los Grupos Técnicos Mixtos y los Comités de Integración (antes llamados Comités de Fronteras). De acuerdo con un documento producido por la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones,

La desigual distribución interregional de los beneficios de la integración obliga, por una parte, a los órganos comunitarios a instrumentar políticas de compensación a favor de las regiones atrasadas, y por otra, a las regiones a definir una estrategia de competitividad vis a vis los esquemas de integración en los cuales participan los países a los que pertenecen. Desde luego, que también le corresponde a los Estados nacionales tener en cuenta las implicaciones regionales de los acuerdos y tratados de integración que suscriben. (2003: 56)

Por último, no podemos dejar de referirnos -‐aunque sea muy brevemente-‐ al hecho que la emergencia de los gobiernos subregionales en el plano internacional conlleva también la aparición de nuevos actores en el ámbito de la cooperación internacional, con un papel sustancialmente diferente al tradicional, que va dando lugar a la aparición de nuevas modalidades de cooperación, como la descentralizada, la triangular y la horizontal o sur – sur; dado que no resulta difícil imaginarse que estas


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posibilidades constituyen un campo proficuo y de especial interés para las realidades locales, si las entendemos desde las palabras del ex canciller argentino Jorge Taiana, quien señala que se trata de

promover iniciativas conjuntas que fortalezcan las estrategias señaladas para subsanar algunas de las dificultades existentes, fortaleciendo las redes profesionales e institucionales, y generando nuevas alternativas de intercambio que busquen la superación de las asimetrías (2008: 3)

En este sentido, consideramos fundamental destacar las potencialidades de la cooperación como instrumento para fortalecer, afianzar y profundizar los procesos de integración regional, dado que, una vez iniciada la dinámica, la misma genera un "círculo virtuoso" donde la cooperación coadyuva a la integración (sea esta del tipo que sea, supranacional o subnacional) y a su vez la integración genera mayores posibilidades de cooperación; en un escenario seguramente más “parejo”.

UN CASO DE CRECIENTE RELEVANCIA: LA ZICOSUR Podemos encontrar diferentes concepciones acerca de qué es a ciencia cierta la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR). Sin embargo, siguiendo la definición difundida desde el sitio web oficial (www.zicosur.org.ar) y la evolución que este proceso ha tenido en los últimos tiempos, creemos adecuado referirnos al mismo como un proceso de integración regional de tipo subnacional, que comprende una subregión del MERCOSUR y de la CAN (si bien excede el territorio de los mismos), ubicada en el corazón de América del Sur. Su nacimiento formal se dio en 1997, cuando se llevó a cabo en Antofagasta, Chile, el “Primer Encuentro Internacional ZICOSUR -‐ Asia Pacífico” (con lo cual vemos claramente marcada desde un inicio su inspiración bioceánica y su interés en estrechar vínculos con los mercados orientales), aunque su origen lo encontramos en la decidida vocación integrativa de los empresarios del norte chileno y argentino, quienes desde la década del setenta, a partir de la creación del Grupo Empresario Interregional del Centro Oeste Sudamericano (GEICOS), trabajaron incesantemente por la creación de vínculos comerciales y el desarrollo de la infraestructura física de la región, pero también por el fortalecimiento de relaciones políticas e institucionales que fomentaran la integración regional.


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Mapa que ilustra la ubicación geográfica y la composición de la ZICOSUR, antes del ingreso de los estados del sur de Perú. Fuente: sitio web oficial (www.zicosur.org.ar)

Hasta la fecha de elaboración del presente trabajo (junio 2012) integran la ZICOSUR las provincias argentinas del Norte Grande (Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero, Chaco, Corrientes, Misiones y Formosa); el estado brasileño de Mato Grosso do Sul; las regiones chilenas de Tarapacá, Antofagasta, Atacama y Arica y Parinacota; los departamentos bolivianos de Cochabamba, Chuquisaca, Santa Cruz, Tarija, Oruro, Beni y Potosí; la totalidad de los departamentos del Paraguay y las provincias peruanas de Arequipa, Puno, Moquegua y Tacna (formalmente incorporadas al proceso a principios del año 2011, luego de haber tenido un acercamiento en los orígenes del proyecto pero manteniéndose al margen del mismo

desde entonces); esto sin perjuicio de que posteriormente otros estados puedan solicitar su incorporación. Como puede deducirse rápidamente, se trata de regiones periféricas de América del Sur, alejadas de las capitales y principales centros de comercialización y con un menor desarrollo relativo (Safarov, 2005) pero ubicadas geoestratégicamente, constituyendo el llamado Corredor Bioceánico del Norte o Eje de Capricornio27 que enlaza por medio de

27 Siguiendo al diplomático chileno Anselmo Pommés, podemos definir a los corredores bioceánicos como formas de integración física con el fin de “crear y desarrollar una ruta de transporte vial, ferroviario, fluvial o mixto, que crucen


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diferentes conexiones multimodales (marítimas, fluviales y ferroviales) los océanos Atlántico y Pacífico desde los puertos del Sur de Brasil (Santos y Paranaguá, principalmente) hasta los del Norte de Chile (Iquique, Antofagasta y Mejillones, en primer lugar). Además, la ZICOSUR destaca especialmente por el enorme potencial de recursos naturales, hídricos, energéticos, alimentarios y humanos que posee, en un territorio de más de cuatro millones de km2 y con treinta y cinco millones de habitantes, aproximadamente. Su gran potencial como fuente de reservas de todo tipo explica el creciente interés que los estados del Sudeste Asiático tienen en este bloque subregional (Oviedo, 2011), para lo cual resulta útil presentar a modo ilustrativo el siguiente cuadro, que muestra la composición de las exportaciones de los estados que componen la ZICOSUR a China (Tabla 1). Si bien es cierto que en sus orígenes los principales objetivos de la ZICOSUR fueron la promoción del comercio intra y extrarregional y la complementariedad productiva (como ya se dijo) y su motor está constituido por el avance en la infraestructura física, también es cierto que, desde hace un buen tiempo y cada vez con más fuerza, se destacan sostenidamente avances en diferentes aspectos de la integración que exceden lo netamente económico: desde la firma de

transversalmente, en dirección general Este-‐Oeste, el continente sudamericano […] y puedan convertirse en un instrumento efectivo de desarrollo y crecimiento”. (cit. por Loto, 2002)

acuerdos fito-‐zoosanitarios, la realización de Festivales de Cine y Teatro de la ZICOSUR, así como de una Feria del Libro ZICOSUR (en 2012 se llevó a cabo la primera), la concreción de convenios de intercambio educativo mediante la instancia denominada ZICOSUR Universitario, hasta la realización de Juegos Deportivos de la ZICOSUR, la promoción conjunta de destinos turísticos y la cooperación en diversos temas como piscicultura, medio ambiente, seguridad, preservación de patrimonio, salud, catástrofes (como el fortísimo terremoto que padeció Antofagasta en febrero de 2010), etc. Por último, deseamos hacer breve mención a algunos de los más recientes pasos hacia adelante dados por este (relativamente) joven proceso de integración subnacional: -‐ Avance en la institucionalización del

proceso de integración subregional como tal, mediante la firma del Protocolo de Campo Grande de 2005, que sin establecer una organización fija y con presupuesto propio que genere mayores erogaciones, dota a la ZICOSUR de una mínima estructura de funcionamiento, constituida por la Presidencia Pro Témpore (de dos años de duración, rotativa, elegida por voto y ejercida por los Gobernadores que integran el proceso) y una Secretaría Ejecutiva Pro Témpore (organismo del gobierno que ejerce la Presidencia Pro Témpore y que se encuentra encargado de llevar adelante la ejecución de lo decidido por el Plenario de Gobernadores y las Comisiones de Trabajo).

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Tabla 1. Primeros dos productos exportados a China por los Estados cuyas unidades subnacionales integran la ZICOSUR – 2000-‐2009

Países Producto 1 % Producto 2 % 1+2

Argentina Soja 55 Aceite de

soja 24 79

Bolivia Mineral de estaño

27 Estaño 19 46

Brasil Mineral de hierro

44 Soja 23 67

Chile Cobre 50 Mineral de

cobre 31 81

Paraguay Algodón 31 Madera no conífera

26 57

Fuente: Ingaramo Celeste, Análisis del comercio exterior sino-‐argentino en el sector agroalimentario (2001-‐2010), tesina de maestría, Universita di Bologna, Buenos Aires, 2010; en Oviedo (2011:9).

-‐ Aprobación del Protocolo

Medioambiental de la ZICOSUR, durante el año 2010, que reconoce la importancia de la preservación de los recursos naturales compartidos y del patrimonio humano intangible de la región, sentando las bases para la cogestión y cooperación en estas materias.

-‐ Incorporación efectiva de los

departamentos del sur del Perú (a la que ya hicimos alusión), con lo cual se amplía aún más el área de influencia, así como el peso geográfico, económico, estratégico y potencial de la ZICOSUR.

-‐ Primera presentación formal ante las Cancillerías de Argentina y Chile (junio 2011), lo cual constituye un verdadero hito en el accionar de los actores locales y de los procesos de integración subnacional, ya que, por lo general, los ministerios de relaciones exteriores han mirado con recelo el “despertar” de los gobiernos

subnacionales y se han mantenido al margen de estos procesos, “sintiendo desafiada su raison d’ être, observando con cierta inquietud la creciente actividad externa de las regiones e intentando canalizarla a través de distintos mecanismos que les permitan preservar su control”, al decir de Ferrero (2005:17).

-‐ Articulación y actuación conjunta ante

organismos internacionales, como la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Foro de Regiones Periféricas Marítimas de la Unión Europea y la Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermedios (OLAGI), lo cual implica un fortalecimiento y una instancia más de reconocimiento para este proceso.

-‐ Gestiones de cooperación y

fortalecimiento de la institucionalización del proceso, como la firma de convenios de asistencia técnica firmados con el Consejo


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Federal de Inversiones (CFI) parar apoyar las gestiones de la Secretaría Pro -‐ Témpore.

-‐ Acciones de visibilización y vinculaciòn

con la sociedad civil habitante de las regiones de la ZICOSUR, como la campaña solidaria “Todos por Chile”, llevada a cabo luego del terremoto que sufrió el país trasandino en el año 2010.

-‐ Próxima incorporación (prevista para

el mes de julio de 2012) de los estados brasileños de Paraná, Santa Catarina y Río Grande do Sul; con lo cual se contaría con la afiliación plena de todo el CODESUL (Consejo de Desarrollo del Sur del Brasil), bloque que junto con el CRECENEA (Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste Argentino)28 conforma otra de las subregiones más pujantes dentro del MERCOSUR.

ALGUNAS CONCLUSIONES PROVISORIAS Desconocemos cuál será el derrotero que en el futuro siga la ZICOSUR (al tiempo de la edición de esta revista se encuentra en proceso de transición tras cambio de presidencia del bloque), pero somos totalmente optimistas y creemos que que los logros obtenidos en poco más de quince años son un estímulo y prueba suficiente de que la integración

28 Agrupación creada en 1984 entre las provincias de Chaco, Corrientes, Entre

Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe, a fin de apoyar la integración subnacional con los países vecinos.

subnacional “vale la pena” y genera beneficios más tangibles para las comunidades de las regiones distantes de nuestros continentes, que otros “megaprocesos” de integración supranacional como el MERCOSUR y la CAN. Como señala el chileno Juan Carlos Aguirre,

[…] en un contexto “glocalizado”, tanto la Región como la Provincia y el Municipio adquieren gran importancia, por lo tanto, lo subnacional y local también. A pesar que el Estado nación aún continua siendo el garante de la soberanía territorial, “la tendencia actual nos muestra que existen mayores intereses de integración entre los sectores que entre los países” (Botero. 2003: 3). Es decir, la integración es más relevante para los espacios subnacionales que para los Estados-‐nación. (Aguirre, 2006: 2)

Decimos esto en el convencimiento que los vínculos de proximidad y la conciencia de dificultades compartidas a los que ya aludimos, hacen de los territorios transfronterizos espacios especialmente propicios para la integración regional, puesto que tienen mayores posibilidades de generar procesos de desarrollo local y endógeno, donde los pares puedan generar competitividad, disminuir asimetrías y eliminar obstáculos (no sólo de tipo arancelario sino también legales, sanitarios, etc.), pero también constituir importantes escenarios de cooperación para el fortalecimiento regional, aprovechando la complementariedad de las regiones, el conocimiento mutuo y algo más que resulta fundamental para el avance de los procesos de integración: la voluntad política de los gobernantes y el consenso de los ciudadanos, que comienzan a sentirse partícipes del proceso y a percibir a la ZICOSUR como un


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engranaje importante de la realidad regional actual. Por todo lo antedicho, queremos concluir sosteniendo firmemente que los procesos de integración subnacional pueden –y deberían-‐ servir como plataforma para

fortalecer los procesos de integración regional más amplios, los que actualmente sufren una importante parálisis, pero son una instancia fundamental para el crecimiento continental y sobre todo, para la construcción de un futuro más justo y digno para todos los latinoamericanos.

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de Relevamiento y Diagnóstico, Buenos Aires, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) / Argentina y Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

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EL NUEVO MARCO JURIDICO E INSTITUCIONAL DE LA COOPERACION INTERNACIONAL MEXICANA:

¿NUEVAS CONDIC IONES PARA LA COOPERACION

DESCENTRALIZADA EN EL PA IS?

Leonardo Díaz Abraham

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El nuevo marco jurídico e institucional de la cooperación internacional mexicana: ¿Nuevas condiciones para la

cooperación descentralizada pública en el país?

Leonardo Díaz Abraham Abstract THE NEW LEGAL-‐INSTITUTIONAL FRAMEWORK FOR INTERNATIONAL COOPERATION IN MEXICO: NEW CONDITIONS FOR PUBLIC DECENTRALIZED COOPERATION? The Law on International Cooperation for Development (LCID) came in to force recently in Mexico. This action brought together a series of efforts to create a specific legal framework for international cooperation actions carried out by the Federal government. Thus, this law is intended to reorganize international cooperation actions at the national level. However, it is posible to delineate consequences on the local governments’ international agenda, contemplated in this article as opportunities and risks. Key words: Law on International Cooperation for Development, Mexico, foreign policy, subnational governments. Resumo O NOVO MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL MEXICANA: NOVAS CONDIÇÕES PARA A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA PÚBLICA NO PAÍS? Recentemente entrou em vigor a Lei de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento do México, ação que materializou uma série de esforços para dotar de um marco legal específico para a cooperação internacional para o desenvolvimento empreendedia desde o poder executivo federal. Apesar de que se trate de uma norma expedida para reorganizar a cooperação internacional pública federal, é possível observar as consequências, baseadas em metas e oportunidades, que terá a reorganização institucional sobre a cooperação internacional dos governos locais e intermediários do país. Palavras-‐chave: Lei de Cooperação Internacional México, Cooperação Descentralizada Pública, Política Exterior, Governos Locais e Intermediários.

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2.

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EL NUEVO MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL MEXICANA: ¿NUEVAS CONDICIONES PARA LA COOPERACIÓN

DESCENTRALIZADA PÚBLICA EN EL PAÍS?

Palabras clave: Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, México, política exterior, gobiernos locales e intermedios.

CONSIDERACIONES PARA ADENTRARSE EN EL TEMA

Desde la era de posguerra en el siglo pasado, la cooperación internacional se convirtió en uno de los ejes prioritarios de acción de la política exterior en la mayoría de los países, quedando regularmente bajo la responsabilidad y la tutela del poder ejecutivo central. Por mandato constitucional, el ejecutivo suele mantener el control sobre el diseño, ejecución y evaluación de la cooperación internacional emprendida por la

administración pública central o federal, según el caso. No obstante, conforme en las últimas dos décadas se han intensificado las relaciones internacionales en términos generales, también se han diversificado los actores que participan de ellas y se vinculan entre sí con motivaciones de naturaleza muy distinta (Gómez Galán y Sanahuja, 1999). En el contexto de esta acelerada transformación, México ha evolucionado de forma importante en sus relaciones de cooperación. Por ejemplo, pasó de ser una nación beneficiaria a emprender acciones de cooperación para el desarrollo fuera

Resumen

Recientemente entró en vigor la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo en México, acción que materializó una serie de esfuerzos por dotar de un marco legal específico a la cooperación internacional para el desarrollo emprendida desde el poder ejecutivo federal. A pesar de que se trata de una norma expedida para reorganizar la cooperación internacional pública federal, es posible observar las consecuencias, volcadas en retos y oportunidades, que tendrá la reorganización institucional sobre la cooperación internacional de los gobiernos locales e intermedios del país.

Leonardo Díaz Abraham

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Leonardo Díaz Abraham

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del país, con especial énfasis en Centroamérica. En el caso mexicano, los procesos inacabados de descentralización y democratización, así como la relativa revitalización del federalismo, son fenómenos que han convergido y que se han apoyado unos en otros, haciendo difícil su distinción por estar imbricados. En este sentido, las relaciones entre niveles de gobierno se han transformado, inclusive en el terreno de las relaciones internacionales de los gobiernos municipales, metropolitanos, estatales y sus asociaciones. Así, los gobiernos estatales y municipales de México han expandido e intensificado sus relaciones de cooperación internacional –reconocidos oficialmente como acuerdos interinstitucionales-‐ para establecer vínculos propios con actores y redes del exterior. Se puede decir que la cooperación internacional en México se ha vuelto mucho más compleja y plural al sumar actores públicos, privados y de la sociedad civil, que hasta hace unos años no mantenían vínculos activos con contrapartes fuera del país. A la luz de lo anterior, la aprobación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) sin duda significa un hecho de gran relevancia para la construcción jurídica e institucional de la cooperación internacional emprendida por el Ejecutivo Federal, tema que ha sido ampliamente discutido en diversos foros. Sin embargo, si miramos a través del prisma de la reciente descentralización y bajo los principios del federalismo, esta ley tiene repercusiones evidentes sobre los vínculos y las acciones de cooperación

internacional realizadas por los gobiernos municipales, estatales y metropolitanos de México. La presente contribución analiza las nuevas condiciones que perfila la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo para los gobiernos estatales y municipales de México, así como sus redes y asociaciones. En México, al igual que ocurre con otros asuntos de gobierno, la práctica ha rebasado a la vetusta legislación en materia de las relaciones de los gobiernos no centrales con el exterior. Ello ha ocurrido con todo y que se trata de un fenómeno reciente y en proceso de definición en sus principales motivaciones y modalidades de participación e interacción dentro y fuera de las fronteras. Brevemente, cabe recordar que los sistemas federales mantienen la facultad de legislar dentro de los órdenes de gobierno federal y estatal. En ambos niveles de gobierno recae la distribución de competencias en los poderes correspondientes, lo que permite la distinción entre los núcleos de materias sobre los cuales puede actuar de forma exclusiva cada esfera de gobierno. Sin embargo, los criterios para emprender tal distribución no siempre son claros y definitivos. En el sistema federal mexicano, la atribución de competencias tiene como punto de partida el artículo 124 de la Constitución Nacional29 (CN) que establece que “las facultades que no estén

29 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos puede consultarse en línea en: http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/ .

Año 1. No. 3. Agosto 2012 El nuevo marco jurídico e institucional de la cooperación…

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expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados”. Este precepto no atribuye competencia alguna, sino más bien se convierte en una referencia para que, a partir de otras disposiciones normativas, se distribuyan las materias y competencias del orden federal y, a la luz de la cláusula residual del sistema federal mexicano, la asignación de competencias para las entidades intermedias de gobierno. Ello implica, como en todo sistema federal, “la coexistencia de dos fuentes de autoridad, Federación y Estado cuyas facultades representan el llamado pacto federal” (Reyes Medina, 2003: 349). Siguiendo esta lógica, la CN señala expresamente que el poder ejecutivo será el encargado de dirigir “la política exterior y celebrar tratados internacionales sometiéndolos a aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención […] la cooperación internacional para el desarrollo […]”.30 En conjunto estos principios conforman el núcleo duro de la política exterior que, por prescripción constitucional, queda en manos del Presidente de la República. A su vez, por mandato expreso, la constitución establece que las entidades federativas no pueden “celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado, ni potencias extranjeras”31. Sin embargo, esta restricción no obra sobre el emprendimiento de otro tipo de acciones

30 Artículo 89, fracción X. 31 Artículo 117, fracción I.

internacionales por parte de aquellos agentes del estado distintos al ejecutivo federal que no requieren de la firma de un tratado como marco para su operación. De hecho, la constitución no contiene ninguna disposición que margine a los gobiernos locales y estatales del establecimiento de relaciones internacionales, como tampoco hay ningún precepto constitucional que regule las actividades o los campos en los que los gobiernos locales y estatales puedan emprender el diseño, la planeación y la ejecución de estrategias de desarrollo dentro de la delimitación territorial de su mandato y que se sean complementados con acciones de cooperación internacional. Con esto volvemos a la cláusula residual que entiende como facultades reservadas a los estados todo aquello que no esté explícitamente determinado para el ejercicio del poder federal. Por su parte, el artículo 133 regula la firma de tratados internacionales y establece que, una vez aprobados por el Senado, deberán ser ratificados por el ejecutivo federal. Después, los tratados internacionales se convierten en leyes a la par de las disposiciones constitucionales. De este modo, los jueces federales y estatales deben velar su cumplimiento, aún por encima de disposiciones de los propios estados en materia de su competencia “exclusiva” (De la Serna, 2004). De ahí es fácil estimar la preponderancia que da la constitución a la figura presidencial, a la vez que observamos uno de los puntos importantes de tensión en la distribución de facultades entre niveles de gobierno y el ejercicio del federalismo en el día a día.


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Además, una seria limitación para la participación internacional de los gobiernos locales e intermedios mexicanos se refiere a la prohibición para “contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio”.32 Es evidente que esta restricción obedece a lineamientos políticos relacionados con la soberanía de la nación e inspirada en posibles reclamos internacionales al Estado central a partir de adeudos contraídos por los estados, ciudades o municipios.

Es en este terreno que ha prosperado el ejercicio de la paradiplomacia en México, encontrando un cauce para sus motivaciones e intereses en la Ley de Celebración de Tratados promulgada en 199233. Esta ley reglamenta en lo particular el artículo constitucional 133 y crea la figura del “acuerdo interinstitucional”, que permite a los gobiernos locales e intermedios realizar convenios internacionales en el marco de sus competencias de gobierno. Aunque no toda la acción internacional está condicionada a la celebración de acuerdos, su promulgación ha permitido hasta ahora establecer marcos formales de acción con actores de otros países. Así, también hay que tomar en cuenta al artículo 7 de esta ley que dicta que: “las

32 Artículo 117, fracción VIII. 33 El texto completo de la citada ley se puede consultar en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/216.pdf.

dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales”. Además, se dispone que la SRE “deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo”. No es novedad decir que en México se han suscrito acuerdos interinstitucionales, que no han sido presentados, dictaminados ni registrados por la SRE y aun así se han llevado a cabo. Con la publicación de la Ley de Celebración de Tratados de 1992 se instauró el mecanismo jurídico-‐institucional que hasta ahora reconoce la facultad para mantener relaciones internacionales por parte de los municipios, estados y ciudades con pares, actores o redes extranjeras. De alguna manera, esta ley significó el reconocimiento en la transformación en la naturaleza de las relaciones y de la interacción de las unidades de gobierno subnacionales con el exterior y la necesidad de impulsar un marco de competencia limitada que permitiera enfrentar de mejor manera los retos provenientes de fuera -‐globalización e interdependencia-‐ y del interior -‐descentralización y gobernanza (Díaz Abraham, 2008). El marco jurídico para la acción internacional antes descrito sigue vigente


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y el acuerdo interinstitucional es el mecanismo que reconoce y da cauce a las relaciones internacionales de los estados y municipios mexicanos. No es sino hasta 2011 que, con el decreto de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, se modifican estructuralmente algunas de las condiciones del andamiaje jurídico e institucional de la cooperación internacional de la administración pública federal, que terminan por impactar el escenario general de cooperación internacional en el país y la vinculación en materia de cooperación entre los gobiernos locales, intermedios y el ejecutivo federal. En abril de 2011 se expidió la LCID, llegando a su fin un periplo legislativo que duró más de cuatro años transitando entre comisiones y por la oficina de la presidencia, misma que propuso una serie de reformas “que, en esencia, circunscriben a la legislación al ámbito del gobierno federal.” (Garzón, 2011) Con el despacho de esta ley se reafirma la preponderancia y se hace énfasis en la exclusividad que, desde la guerra fría, ha tenido el poder ejecutivo federal y sus agencias para la conducción de la cooperación internacional para el desarrollo como componente esencial de la política exterior, junto con la defensa y la diplomacia (Merle, 1978, 374). De hecho, la cooperación internacional en México, a partir de su incorporación al núcleo duro de la política exterior, se ha mantenido bajo el control casi monolítico del ejecutivo federal en el diseño, ejecución y evaluación de la política exterior.

Sin embargo, desde las últimas décadas del siglo pasado, los gobiernos locales y estatales de México han mostrado gran vitalidad en sus relaciones con el exterior, impulsados por la poderosa inercia de los procesos generales de descentralización, democratización y apertura de mercado, que en buena medida fueron impulsados por las políticas implantadas por el Consenso de Washington a través de los organismos internacionales y por algunos gobiernos del norte desarrollado (Babb, 2009). De este contexto histórico han derivado diferentes consecuencias para los gobiernos locales e intermedios, como la creación de condiciones técnicas y de mercado para interactuar comercialmente con el exterior, la apertura de foros de diálogo alternativos, y formas de asociación y espacios de oportunidad en el extranjero a través de distintas agencias, por mencionar algunas. México no fue excepcional en lo que a esto se refiere. Y aunque es cierto que en los últimos años han proliferado las acciones en el exterior de los gobiernos locales y estatales mexicanos, la conducción de la cooperación bilateral y multilateral a cargo del poder ejecutivo es el centro de gravedad de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Como antecedente, hay que considerar que en 2007 se presentó en el Senado una iniciativa de ley que normaba las actividades de cooperación internacional del Estado mexicano en un sentido amplio, que reconocía como agentes activos de la cooperación internacional a todos los órdenes de gobierno –federal, estatal, municipal y el Distrito Federal-‐, las universidades públicas y centros de investigación y desarrollo tecnológico, así como al sector social y sus organizaciones.


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La aprobación de la nueva ley fue sometida a debate en las comisiones ad hoc y ante el pleno de ambas cámaras. Durante este tránsito por los dictámenes, la ley de cooperación sufrió cambios en varios aspectos esenciales, aunque conservó otros elementos significativos del espíritu original. La propuesta recogía una visión mucho más contemporánea de la cooperación internacional y planteaba un marco jurídico que normara y condujera las relaciones de cooperación internacional hacia la complementariedad, cooperación y coherencia entre los poderes de la Unión, los niveles de gobierno y otras entidades públicas. Sin embargo, las observaciones presentadas por el ejecutivo federal fueron definitivas para la integración final de la hoy vigente Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. La iniciativa se transformó de tal forma que la LCID solamente considera sujetos de esta ley a las dependencias de la Administración Pública Federal. Se puede pensar que se perdió parte de la oportunidad de regular –para promover-‐ la cooperación internacional que realizan actores muy diversos de los sectores público -‐otros órdenes de gobierno y poderes-‐ privado –las empresas y sus asociaciones-‐ y el sector social –OSC y fundaciones. Pese a la limitación en el alcance de la nueva ley en este sentido, hay que reconocer que hasta antes de su entrada en vigor existió un vacío jurídico en la definición de la política de cooperación internacional de la Administración Pública Federal, por lo que objetivamente puede considerarse como una medida positiva. Muy posiblemente con su aprobación se

constituirá la base para tener un avance sustancial en la gestión de las acciones y programas del gobierno federal en materia de cooperación internacional. La regulación del campo de la cooperación internacional mediante un instrumento legal específico seguramente permitirá alcanzar mejores niveles de visibilidad, transparencia, rendición de cuentas y la maximización de los recursos destinados y ejecutados por el gobierno federal, así sean ejercidos dentro o fuera de las fronteras. Aun cuando son evidentes algunos de los retos y oportunidades que se perfilan para el Ejecutivo Federal con el ejercicio de la nueva ley, no pueden dejar de tomarse en cuenta algunas de las consecuencias que derivan hacia otros órdenes y niveles gobierno. Ahora, es muy importante tener dos consideraciones en mente –ambas ya expuestas-‐ para comprender con claridad los límites y los alcances de la LCID en relación con el ejercicio de la paradiplomacia, en general, y de la cooperación descentralizada pública, en particular. En primer lugar hay que tener en cuenta que, por atribución constitucional, el presidente de la República tiene a su cargo, de forma exclusiva e inalienable, la conducción de la política exterior. Y, como hemos visto, la cooperación internacional para el desarrollo es una de las materias centrales de la política exterior mexicana. En segundo lugar, los acuerdos interinstitucionales -‐figura legal bajo la cual los gobiernos de los estados y municipios pueden formalizar sus acciones internacionales con entidades públicas o privadas extranjeras-‐ mantienen su


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vigencia al amparo de la Ley de Celebración de Tratados de 1992. De esta forma, se sigue dando cabida a la celebración de acuerdos interinstitucionales por parte de los estados y municipios, a la vez que se blinda la política exterior ante la potencial participación de otros actores del sector público, no digamos del social y privado. A continuación señalaré algunos aspectos que, en mi opinión, deben ser relevantes para el debate y el posicionamiento institucional de los gobiernos locales y estatales en torno a la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

LA LCID: ESTRUCTURA Y CONTENIDO Con la aparición de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo se reestructuró y se brindó un marco de acción explícito para las acciones de cooperación internacional que llevan a cabo las distintas dependencias y organismos del Ejecutivo Federal. Como ya se mencionó, esta ley constituye en sí misma una compartimentación al interior del Estado mexicano sobre los actores reconocidos para participar activamente -‐con voz y voto en los espacios institucionales que la propia ley prevé-‐ dentro de la conducción de la política de cooperación internacional del ejecutivo federal. La LCID34 cuenta con 51 artículos (9 transitorios) y cuatro títulos en los que se marcan los objetivos fundamentales y

34 La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo está disponible en la siguiente liga: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LCID.pdf Fecha de consulta: 22 de junio de 2012.

los instrumentos institucionales para la planeación, programación, seguimiento, control y transparencia de la conducción de la cooperación internacional bilateral y multilateral del país. En la redacción de la ley se percibe una concepción dominante de donante-‐beneficiario; no de socios. Esta concepción, bastante anacrónica por cierto, revela efectivamente la notable dualidad social y económica interna que mantiene el país, con grandes bolsas de pobreza a la vez que es miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).35 En su estructura, la LCID recoge los objetivos y las líneas de acción, además de la arquitectura institucional necesaria para la operación, registro y transparencia en las acciones de cooperación, así como para la gestión y la rendición de cuentas del presupuesto designado para su ejercicio. El andamiaje institucional creado por decreto para tal propósito incluye:

1. La Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), que tiene la figura de órgano desconcentrado de la SRE.

35 Dentro de esta organización opera el Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD), organismo que decide sobre los objetivos estratégicos y los lineamientos de la asignación de recursos para la “ayuda oficial al desarrollo”, aportados por las naciones más desarrolladas económicamente en el mundo. Así, el CAD establece los criterios técnicos para considerar la ayuda al desarrollo como tal, así como la formulación de orientaciones técnicas para la cooperación de la organización internacional y la elaboración estadística de los flujos de ayuda y de capital de inversión para los países receptores de recursos (Ayllón, 2007).


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2. El Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo, instrumento que se establecerá a partir de las directrices de la AMEXCID con las recomendaciones del Consejo Consultivo e integrado a los programas sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo (PND).36

3. El Sistema de Información de la

Cooperación Internacional para el Desarrollo, que será el instrumento que gestionará el Registro Nacional de la Cooperación Internacional para el Desarrollo.

4. El Fondo Nacional de Cooperación

Internacional para el Desarrollo.

Como hemos observado, la LCID dota a la administración pública federal de un marco de certeza jurídica, institucional, administrativa y operativa para las acciones de cooperación internacional. Igualmente, como establece la propia ley, permite articular instrumentos y mecanismos institucionales para diseñar, sistematizar, orientar, promover, consolidar y administrar la cooperación cultural, educativa, científica, técnica y económico-‐financiera de México en sus vertientes como país donante y receptor de cooperación.

36 El Plan Nacional de Desarrollo, también conocido como Plan Sexenal, se elabora por disposición constitucional (Artículo 26) y tiene como función orientar los objetivos, estrategias y prioridades del presidente entrante. Es un documento que obra como eje de los propósitos y las acciones del ejecutivo federal. El plan 2007-‐2012 puede consultarse en la liga: http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/introduccion.html consultado el 20 de junio de 2012.

Sin embargo, ¿qué consecuencias podría tener la LCID para el ejercicio de la paradiplomacia, en particular para la cooperación pública descentralizada de los gobiernos locales y estatales de México y sus socios? A fin de ofrecer una respuesta en forma a esta interrogante, a continuación presento algunos extractos de la LCID con comentarios posteriores. El artículo 1°, título primero, establece que esta ley

“tiene por objeto dotar al Poder Ejecutivo Federal de los instrumentos necesarios para la programación, promoción, concertación, fomento, coordinación, ejecución, cuantificación, evaluación y fiscalización de acciones y Programas de Cooperación Internacional para el Desarrollo entre los Estados Unidos Mexicanos y los gobiernos de otros países así como con organismos internacionales, para la transferencia, recepción e intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias educativas, culturales, técnicas, científicas, económicas y financieras.”

Este primer artículo denota una concepción muy restringida sobre los procesos de cooperación internacional, mismos que se han desarrollado en el país desde las últimas dos décadas del siglo XX de forma tan diversa como versátil. Tan es así que la propia canciller Patricia Espinosa admitió con tino y justicia que el concepto “oficial” de la cooperación internacional para el desarrollo en México debe repensarse.37

37 Secretaría de Relaciones Exteriores, comunicado 184, 26 de mayo de 2011.


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Por otra parte, esta visión anticuada –casi desarrollista-‐ de la cooperación es notoria al entenderla como una serie de acciones entre donantes y beneficiarios, cuando gran parte de la cooperación internacional contemporánea promueve una visión horizontal que busca eliminar –incluso del discurso-‐ la relación asimétrica y vertical entre cooperantes, ahora socios. Esta aproximación más amplia de la cooperación internacional para el desarrollo y de los actores que interaccionan para darle forma, tiene varios referentes como por ejemplo la Declaración de París en 2005. En ella se destacaron cinco ejes de atención para incrementar la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo vinculados con este tema. Entre estos principios destaca el rompimiento de la lógica de condicionamiento y preponderancia del donante sobre el receptor, a favor de una responsabilidad compartida y con rendición de cuentas mutua. Esta percepción de corresponsabilidad entre estados y sus sociedades en las relaciones de cooperación internacional sería después refrendado en el III Foro de Alto Nivel de Accra de 2008, en Ghana, y en el IV Foro de Busán en Corea del Sur, celebrado en 2011. Por su parte, el Artículo 3 de la LCID reza: “Son sujetos de la presente Ley las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.” En principio se podría pensar en una simple reiteración del centralismo político en las actividades de cooperación internacional para el desarrollo. Sin embargo, se establece que el Ejecutivo Federal es el único sujeto de esta ley. Con

ello, se sobrentiende que para otros actores públicos, como los gobiernos estatales y municipales, se mantienen las formas de asociación antes establecidas, a condición de cumplir con el protocolo de registro y aprobación del acuerdo interinstitucional, como hipotéticamente debió realizarse hasta ahora en todos los casos. Se contempla la figura del “acuerdo interinstitucional” que faculta a los gobiernos de los estados y municipios para realizar convenios internacionales, en el marco de sus competencias exclusivas de gobierno. Esto sin que ello signifique la formulación de un tratado internacional u otro instrumento que dé garantía u obligue al Estado mexicano. Esta atribución es exclusiva del ejecutivo federal y detrás del asunto está el tema de la soberanía nacional. Esto quiere decir que, para los gobiernos estatales y municipales, al no ser sujetos de la LCID y al estar vigente la Ley de Tratados, las condiciones se mantienen similares en lo fundamental, salvo en la creación de instancias específicas para hacer cumplir el mandato de registro y verificación previa a la firma de convenios. Aunque, como se mencionó, la ley de 1992 enunciaba ambas condiciones, es previsible que con la nueva estructura jurídica e institucional se dé mayor cumplimiento a la disposición, ante la mayor capacidad institucional en el control sobre las acciones internacionales de otros niveles de gobierno y poderes del Estado. Pero igualmente puede influir en el cumplimiento de registro y aprobación, la posibilidad de encontrar complementariedad en algunos de los


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programas impulsados por la AMEXCID o por otras agencias del poder federal. Sobre este asunto, las observaciones del despacho de la Presidencia de la República al proyecto de decreto presentado por el Congreso de la Unión señala que, aunque los gobiernos estatales y municipales estén facultados para suscribir acuerdos interinstitucionales “no convierte a éstos, en el ejercicio de dicha atribución, en representantes del gobierno mexicano pues no obliga a éste en su totalidad.” Y se hace énfasis en que el ámbito material de los acuerdos se limitará a las atribuciones exclusivas de gobierno de las entidades contrayentes. En este sentido, es que se establece la necesidad de un aval de las autoridades federales previo a la suscripción de los acuerdos interinstitucionales, “con el objeto de verificar que no son contrarios a la política exterior y que no se invade la competencia de la conducción de la política exterior” (Presidencia de la República, 2010). En el mismo documento se agrega que “los acuerdos interinstitucionales que celebran las entidades federativas o los municipios, no se inscriben dentro de la cooperación internacional para el desarrollo, por ser ésta un eje rector de la política exterior que corresponde ejecutar exclusivamente al Ejecutivo Federal”. En este punto, se puede reflexionar sobre el uso restringido que el Ejecutivo se ve obligado a tomar debido a la incorporación constitucional de la cooperación internacional para el desarrollo como uno los principios

rectores de la política exterior y por la exclusividad en la conducción de ésta. No obstante, no puede dejar de observarse que esta concepción limitada descarta per se las acciones de las organizaciones de la sociedad civil, las fundaciones, empresas de comercio justo, entidades religiosas y altruistas, universidades y, por supuesto, gobiernos locales y estatales, entre tantos que realizan cotidianamente acciones de cooperación internacional para el desarrollo. Por otro lado, la AMEXCID y el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo son los instrumentos fundamentales38 contemplados para la materialización del espíritu que conduce la ley. La agencia deberá coadyuvar, junto la Secretaría de Relaciones Exteriores, en la elaboración del Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (PCID) que evidentemente deberá estar alineado con el Plan Nacional de Desarrollo. Hay que mencionar que, según la ley, el Consejo Consultivo de la AMEXCID deberá desarrollar un papel proactivo al recoger las recomendaciones particulares de cada agencia del ejecutivo federal para la integración del PCID y otros programas y proyectos. Hay que decir que la AMEXCID es la instancia institucional donde puede concebirse, como lo hizo el proyecto de ley original de la entonces senadora Rosario Green, la participación de representantes de otros niveles de

38 Título Segundo, Capítulo I, Artículo 6 de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo.


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gobierno. En la iniciativa de ley presentada en 2007, la estructura orgánica del consejo consultivo contemplaba la incorporación de un representante de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y de las asociaciones que representan a los municipios. Esto denota que el Consejo Consultivo fue inicialmente concebido por los legisladores como un foro para la representación y participación de actores estatales distintos al poder ejecutivo federal. A este respecto, en las observaciones de la Presidencia de la República antes mencionadas se descarta esta posibilidad bajo el argumento legal que:

“la Conferencia Nacional de Gobernadores no encuentra fundamento constitucional o legal alguno […] además, que no se ha identificado ordenamiento jurídico vigente en el que se encuentren facultades u obligaciones atribuidas directamente a la CONAGO, por carecer justamente del antecedente normativo de su creación.” (Presidencia de la República, 2010).

A partir de esta observación, se puede suponer que una organización con personalidad jurídica que sume a la totalidad de las entidades federativas podría eventualmente ser integrada al consejo consultivo, bajo un criterio de representación territorial emanado del pacto federal. Sobre la propuesta presentada al Ejecutivo de integrar al Consejo Consultivo de la AMEXCID a los representantes de los gobiernos municipales que agrupen a un mínimo del 10% de la totalidad de los municipios del país, argumenta la presidencia que ello puede significar una enorme desproporción por la propia distribución territorial de los municipios.

Esto es, mientras el estado de Oaxaca podría alcanzar hipotéticamente 2 lugares -‐570 de 2440 municipios-‐, para la región noroeste del país sería muy difícil lograrlo. Además, de llevarse a cabo la propuesta, se podría generar una sobrerrepresentación en el entendido que no hay regulación que obligue a los municipios a pertenecer o no a alguna asociación, por lo que sería posible que un mismo municipio participara en varias asociaciones. Igualmente, la LCID contempla la creación dentro del Consejo Consultivo de un mecanismo de consulta, aunque no de deliberación. En el artículo 15 de la LCID se establece que, bajo un esquema de participación restringida -‐sólo con voz-‐, las entidades federales y los municipios, así como representantes del sector social, privado y académico, podrán presentarse por invitación del consejo. Dentro del mismo Consejo Consultivo se formarán, a propuesta del director ejecutivo de la AMEXCID, consejos técnicos que participen de acciones sobre temas específicos de cooperación internacional que requieran de especialización. Es previsible que la representación de los municipios y estados se dé, en el corto plazo, a través de los consejos técnicos que permiten incorporar la opinión y sumar las acciones de otros actores como en este caso los gobiernos locales e intermedios.

MIRANDO ADELANTE: RETOS Y

OPORTUNIDADES DE LA LCID Parece evidente que la concepción sobre la cooperación internacional que deriva de


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la Constitución debe evolucionar, ampliarse y asociarse estrechamente con el desarrollo social y económico, y no solamente como un principio rector de la política exterior; como ocurre en la práctica en México y en muchos otros lugares. El terreno del desarrollo económico y social es una responsabilidad compartida por los distintos niveles de gobierno y, por lo tanto, no puede obrar un criterio sectorial y territorial cerrado, pues toda política pública debe materializarse en el terreno de lo concreto y esto suele ser el ámbito local. En este sentido, la ausencia de una perspectiva territorial multinivel dentro de la LCID hace patente el interés por normar sólo en lo general; sin abordar por lo pronto la inclusión de otros actores públicos –con la respectiva modificación en el ejercicio de las relaciones intergubernamentales-‐ en un marco de participación más abierto y plural, como lo demanda la propia práctica de la cooperación internacional que prospera en ámbitos tan diversos del Estado y la sociedad de México. Como decíamos, es claro que la LCID no pretendió con su decreto limitar ni tampoco fomentar específicamente la cooperación internacional de los gobiernos estatales y municipales, sino de resolver la organización del Ejecutivo y sus dependencias sobre una nueva plataforma institucional para la optimización de la cooperación internacional para el desarrollo bilateral y multilateral. A este respecto, hay que recordar que la OCDE, a través del Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD), ha recomendado por distintas vías que los países con

economías emergentes -‐Brasil, India, Indonesia, México, por citar algunos casos-‐ transiten de ser beneficiarios a predominantemente donadores bajo la concepción tradicional de la cooperación. Esto incluye la integración de una agencia de cooperación que conjunte los esfuerzos del sector orientados por un programa nacional de cooperación que, a su vez, esté alineado con los acuerdos y protocolos internacionales suscritos. Así también, se puede suponer que con la emisión de la ley se ha logrado determinado reconocimiento internacional, en especial dentro del sistema OCDE. Sin embargo, no se puede dejar de lado la importancia que reviste la instalación de la agencia de cooperación internacional y la habilitación del Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo, además del registro nacional, el sistema de información –que deriva de la sistematización de la información del registro-‐ y la integración de un fondo de cooperación internacional para el desarrollo que atenderá los gastos de capacitación de cooperantes, su movilización para misiones en otros países, adquisición de material didáctico que apoye la labor de la cooperación internacional y sufragar los gastos de expertos extranjeros cuando los acuerdos convenidos por la AMEXCID lo estipulen.39 Respecto a las donaciones en favor de los gobiernos estatales o municipales, la ley aclara que estos bienes se incorporarán invariablemente al patrimonio de éstos.40

39 Título Cuarto, Artículo 35, fracciones I, II, III y V. 40 Título Cuarto, Artículo 40.


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Pero, a pesar de sus aportaciones trascendentales, la LCID no resuelve la mecánica institucional bajo la cual deberán vincularse y operar tanto la AMEXCID como el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo con los gobiernos locales y estatales para el ejercicio de cooperación internacional, aunque sea bajo la figura de acuerdo interinstitucional. Ahora, los distintos actores interesados deben reflexionar sobre la pertinencia de normar en lo particular la cooperación pública descentralizada y bajo qué objetivos. Al ponderar el alcance de la LCID y de las acciones para su materialización es conveniente tomar en cuenta que, más allá de la aplicación jurídica, la voluntad política del Ejecutivo Federal y de los funcionarios responsables del ramo será un factor determinante para modular las relaciones entre los gobiernos no centrales y la estructura institucional derivada de la LCID. Para el debate, no se puede ignorar que los límites de las acciones internacionales de los gobiernos estatales y municipales han sido un tema bastante controvertido mundialmente y que ha puesto a discusión otros asuntos aparentemente laterales, como el federalismo, la descentralización y la “horizontalización” de los procesos de la cooperación internacional, por ejemplo. El reconocimiento de la vinculación dual de la cooperación internacional para el desarrollo -‐hacia la política exterior y la política social y económica-‐ puede fomentar la armonización de las relaciones intergubernamentales y el fortalecimiento del ámbito en el país. Para orientar dicho esfuerzo serían de gran

importancia la instalación de mecanismos institucionales de consulta y deliberación en los que las opiniones e intereses de los gobiernos estatales y municipales se reflejaran auténticamente en los asuntos de su competencia directa y que pudiera darse la posibilidad de que la cooperación internacional sea convenida –cuando así lo demanden las condiciones de ejecución-‐ entre distintos niveles de gobierno. Desde la perspectiva de los gobiernos de los estados, municipios y asociaciones parece importante explorar la atribución con que se dota a la AMEXCID para “celebrar, con la participación de las instancias competentes de la Secretaría, convenios con los gobiernos de las entidades federativas, de municipios, universidades e instituciones de educación superior e investigación, pertenecientes al sector público, para la realización de acciones de cooperación internacional”.41 En principio, esta facultad ofrece un conducto para que los gobiernos locales y estatales establezcan convenios que los vinculen con el andamiaje jurídico e institucional creado a partir del decreto de la LCID. Igualmente, la Asociación Mexicana de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados (AMAIE) estaría en posibilidades de firmar un convenio específico con la AMEXCID sobre asuntos de interés común, que podría ser materializado mediante una agenda conjunta de trabajo. En cuanto a la CONAGO, vale la pena tener en cuenta su gran peso político, al participar todos los gobernadores sin posibilidad de representación y con el principio de unanimidad en las decisiones. 41 LCID, Título Primero, Artículo 10, fracción IV.


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Sin embargo, en cuanto a la firma de convenios institucionales, pesa sobre la CONAGO su falta de personalidad jurídica, lo que podría ser solventado con la firma de una declaración política conjunta que expresara la intención de colaborar sobre determinados temas. Estas formas de vinculación institucional podrían dotar a la ley de una perspectiva territorial y transversal de las actividades de cooperación en los distintos niveles de gobierno. Asimismo, representa un reto para los gobierno locales, estatales y sus organizaciones de representación convertir al Registro Nacional y al Sistema Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo en plataformas de oportunidad para la sincronía y complementariedad de “acuerdos interinstitucionales” con políticas, programas y proyectos abanderados por el Ejecutivo Federal. El factor de oportunidad depende de la postura que se asuma para potenciarla. Esto es, una vez definidos los criterios de inscripción y verificación, buscar en la sistematización de la información de programas y proyectos un apoyo con fines estadísticos y de pertinencia para complementar acciones previstas o emprendidas. De este modo, hay que prestar atención a la aplicación concreta del decreto de la ley

en cuanto al proceso de registro y verificación de los acuerdos interinstitucionales, que aún no han sido definidos públicamente. En este sentido, se presenta como necesario poner en claro los procedimientos y requisitos de inscripción al Registro, a fin que se supere la desconfianza en el uso de la información y sus restricciones. La definición de criterios para hacer cumplir este mandato deberá reparar en que los gobiernos municipales cuentan solamente con 3 años de gobierno sin opción a reelección, lo que puede tornarse en un obstáculo más para las acciones internacionales de los gobiernos municipales. Es deseable para el cumplimiento de la norma que los tiempos en el registro y la verificación sean cortos y sencillos de llevar a cabo. Finalmente, el aspecto de la transparencia y la rendición de cuentas es un aspecto de la LCID de gran trascendencia que, además de permitir un mejor control sobre el ejercicio de los recursos públicos, puede contribuir a la armonización de las políticas públicas de cooperación internacional en las diversas materias y niveles que se vinculan en la práctica. De esta manera, se favorecería que se comparta el poder político y las capacidades de los distintos niveles de gobierno para un mejor desempeño institucional de la cooperación internacional en el país.

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PARADIPLOMACIA NAS FRONTEIRAS AMAZONICAS:

RORA IMA, REPUBLICA COOPERATIV ISTA DA GU IANA

E REPUBLICA BOLIVAR IANA DA VENEZUELA

Mayara Suzanne Freitas Chaves

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Paradiplomacia nas fronteiras Amazônicas: Roraima, República Cooperativista da Guiana e República Bolivariana

da Venezuela

Mayara Suzanne Freitas Chaves Abstract PARADIPLOMACY IN AMAZONIA’S BORDERS: RORAIMA, COOPERATIVE REPUBLIC OF GUIANA

AND BOLIVARIAN REPUBLIC OF VENEZUELA This article explores paradiplomacy initiatives undertaken by the government of Roraima from 1999 to 2011. The tri-‐border area of northern Brazil allows for greater dialogue between the states that make up this border, Guiana and Venezuela, and therefore the activities of cooperation and integration in this region have been increasing. The increased integration in the last five years is represented by the completion of bridge connecting the cities of Bonfim (Brazil) and Lethem (Guiana), and the cooperation with Venezuela regarding education and trade. Key words: Western Amazonia, Cooperation, Tri-‐border area, Sub-‐national governments, Paradiplomacy, Roraima. Resumen PARADIPLOMACIA EN LAS FRONTERAS AMAZÓNICAS: RORAIMA, REPÚBLICA COOPERATIVISTA DE GUYANA Y REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA El presente artículo analiza las acciones paradiplomáticas del gobierno de Roraima en el periodo 1999-‐2011. Las características de la triple frontera conformada por Brasil, Guyana y Venezuela han favorecido el diálogo y la integración entre los Estados que la conforman, incrementando así la cooperación transfronteriza. Dicha cooperación tiene su máximo exponente en el puente, aún en construcción, que conecta las ciudades de Bofim (Brasil) y Lethem (Guyana), así como la cooperación transfronteriza con Venezuela en materia de educación y comercio. Palavras-‐chave: Amazonia occidental, Cooperación, Triple frontera, Paradiplomacia, Roraima, Gobiernos subnacionales.

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2.

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PARADIPLOMACIA NAS FRONTEIRAS AMAZÔNICAS: RORAIMA, REPÚBLICA COOPERATIVISTA DA GUIANA E

REPÚBLICA BOLIVARIANA DA VENEZUELA

Palavras-‐chave: Amazônia Ocidental, cooperação, tríplice fronteira, paradiplomacia subnacional, Roraima.

Diante da inegável importância que a região Amazônica possui, principalmente, no que se refere às questões de diversidade cultural, biológica e de riquezas em geral, o tema de cooperação entre os países que compõe essa região, para a exploração sustentável das potencialidades da Amazônia, se consolida com a elaboração do Tratado de Cooperação Amazônica, TCA. Apesar de todas as riquezas da região, os povos amazônicos ainda se encontram na situação de habitantes menos favorecidos de seus países. Isso é resultado da má

utilização dos recursos e à porosidade das fronteiras que dificulta o combate a prática de atividades ilícitas, como o narcotráfico, tráfico de pessoas e animais que prejudicam e marginalizam a região amazônica, ofuscando sua importância para seus países. De acordo com o TCA assinado em Brasília, em 3 de julho de 1978, as Partes Contratantes (Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela) deveriam continuar e ampliar seus esforços para que, trabalhando em conjunto, elevassem o nível de vida e suas

Resumo A presente investigação analisou as iniciativas paradiplomáticas subnacionais efetuadas pelo governo de Roraima nos anos de 1999 a 2011. A tríplice fronteira setentrional do Brasil permite um maior diálogo entre os Estados que compõem essa fronteira, Guiana e Venezuela, e as atividades de cooperação e integração na região têm aumentado. Os resultados obtidos com a pesquisa são o aumento dos acordos nos últimos cinco anos, como a finalização da ponte que liga Bonfim (BRA) a Lethem (Guiana), e a cooperação com a Venezuela, em questões como educação e comércio de fronteira..

Mayara Suzanne Freitas Chaves

Año 1. No. 3. Agosto 2012 Paradiplomacia nas fronterias Amazônicas…

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respectivas economias nacionais, mantendo sempre o equilíbrio entre crescimento nacional e a preservação do Meio Ambiente. Quando o tema da proteção da Amazônia surgiu na Agenda Internacional, a ideia inicial era a internacionalização, torná-‐la patrimônio da humanidade. Então, os países que compõem a região amazônica, percebendo que iriam perder sua soberania sobre parte de seu território, buscaram um mecanismo de efetivação e consolidação do compromisso que fora firmado em 1978 com o TCA. Mais uma vez os oito países da Hileia se reuniram e constituíram em 13 de dezembro de 2002 a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, OTCA. Por meio da OTCA, que representa um organismo regional, que consolida e busca acelerar essa ação integrada e cooperativa entre os países amazônicos, serão traçadas linhas de ação para o desenvolvimento e proteção ambiental da Amazônia, nesse contexto entendida como Continental por compreender oito países sul-‐americanos e uma possessão ultramarina francesa. A Guiana Francesa era antes marginalizada pelos demais países sul-‐americanos por ser ainda um território europeu. Mas hoje, essa situação europeia é vista de forma mais atrativa por parte das autoridades dos demais países da região, como possibilidade de contato direto com a União Europeia através da fronteira terrestre entre o estado do Amapá e a Guiana Francesa.

A Amazônia Continental corresponde a porções dos territórios do Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana Francesa, Peru, Guiana e Suriname. A Amazônia Legal, ou brasileira, corresponde a 61% do território, composta pela totalidade dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins e, parcialmente, o estado do Maranhão. Como instrumento para consolidação do desenvolvimento e da sustentabilidade na região amazônica, a regionalização é considerada a forma mais básica para se efetivar essa ação. Devido à grande escala de alcance da Amazônia Legal no território brasileiro, foi possível elaborar divisões em escalas macrorregionais, de acordo com índices demográficos, dinâmicas econômicas e proteção ambiental dos estados correspondentes. As macrorregiões da Amazônia Legal são: o Arco de Povoamento Adensado, a Amazônia Central e Amazônia Ocidental. O estado de Roraima está inserido nessa última macrorregião, e, devido a sua localização geográfica estratégica, representa a sub-‐região de Fronteira de Integração Continental por fazer fronteira com dois países, a Venezuela e a Guyana. Essa posição privilegiada de Roraima traz benefícios ao estado, possibilitando que esse estabeleça relações de integração com seus vizinhos, como é o caso da hidrelétrica de Guri (localizada na Venezuela), que abastece o estado.

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Mayara Suzanne Freitas Chaves

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Considerando a tríplice fronteira setentrional do Brasil, o estado de Roraima é favorecido pela integração transnacional que ali tem se tornado crescente. As políticas de cooperação energética com a Venezuela e a conclusão da construção da ponte sobre o rio Tacutu, ligando Bonfim a Lethem, são passos iniciais de uma integração transfronteiriça duradoura. Com o objetivo de estabelecer relações de troca de investimentos, incentivo ao turismo, a ampliação de mercados, a transferência de capital intelectual, por exemplo, os governos subnacionais dos estados fronteiriços podem atuar internacionalmente com seus vizinhos, nos segmentos de economia, política e cultura. A prática paradiplomática resulta, na maioria das vezes, da atenção insuficiente oferecida pelos governos centrais dos países aos seus estados fronteiriços, no entanto existem oportunidades em que esses governos centrais elaboram políticas para que se mantenha a estabilidade e segurança nas fronteiras, e essas são muitas vezes realizadas com a paradiplomacia exercida pelos governos subnacionais dos estados limítrofes. Conforme os assuntos fronteiriços se tornam mais complexos e mais específicos aos interesses locais os governos centrais tendem a defrontar-‐se com problemas maiores e com poucos recursos para resolvê-‐los, e com isso perdem um pouco de sua credibilidade frente aos governos subnacionais, que passam a contribuir para o crescimento de ações de governos não centrais na política externa.

No Brasil, no entanto, existe na própria Constituição Federal obstáculos às práticas internacionais de governos subnacionais, assim a discussão quanto a esta questão passa a ser entre duas escalas de poder, central e não-‐central. Para solucionar esse tipo de impasse, reconhecendo a importância da cooperação dos governos não-‐centrais e a fim de apoiar, dinamizar e potencializar as iniciativas internacionais dos entes federados, foi criada em 2003, a Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, para agir em consonância com as políticas do Ministério das Relações Exteriores e outros órgãos federais. O estado de Roraima não possui expressividade frente às atividades econômicas do país, e sua economia está basicamente vinculada à agricultura e exploração dos recursos naturais presentes no território. Essa realidade é a principal responsável pela limitação do comércio internacional do estado, pois sem uma pauta de exportação diversificada, as negociações com mercados externos também ficam praticamente engessadas. Com o objetivo de agilizar o processo de negociação e entendimento entre países vizinhos, a iniciativa paradiplomática tem se tornado cada vez mais importante e recorrente, obtendo na maioria das vezes resultados positivos. Um exemplo desse sucesso foi a iniciativa do governo no Amapá, durante o mandato de João Capiberibe, em estabelecer relações com a possessão ultramarina francesa, a Guiana Francesa, em projetos comuns nas


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áreas educacional, saúde, energia, meio ambiente, turismo ecológico, transporte, entre outros. O principal incentivo para a realização de atividades internacionais por governos subnacionais foi o almejo por maior expressão econômica, política e a cultura semelhante entre o ente federativo e a cidade de fronteira do país vizinho. O desenvolvimento econômico do estado está, sem dúvidas, em primeiro lugar entre os interesses da paradiplomacia subnacional42. No caso amapaense houve sucesso, como anteriormente mencionado, nas relações de aproximação entre o governo deste estado e a Guiana Francesa, ainda que todos os esforços para relativa autonomia internacional tivessem um interesse político por trás. As principais linhas de ação do governo do Amapá estavam intimamente relacionadas a promoção do comércio transfronteiriço voltado para o crescimento econômico, cooperação internacional tecnológica, bem como a integração regional entre os vizinhos. Não esquecendo o setor e fator político muito influente nessa área, há que se admitir que o exemplo do governo amapaense pode servir de espelho para Roraima, devido a “idade” desses estados e a realidade semelhante no sentido de posição geográfica estratégica.

42 Francisco GOMES FILHO, A paradiplomacia no Brasil: uma análise da política de atuação internacional dos governos estaduais fronteiriços da Amazônia, p. 94.

O estado de Roraima, limite setentrional do Brasil, poderá, a exemplo do Amapá, estabelecer relações paradiplomáticas com os representantes das cidades fronteiriças, pelo lado da Venezuela, Santa Elena de Uairen, e pelo lado da Guiana, Lethem. Através da Secretaria Extraordinária de Assuntos Internacionais poderá estabelecer os contatos iniciais com os países vizinhos em questões de interesses comuns, para assim recorrer às representações diplomáticas do MRE. Diante do que já foi dito, em relação a pouca diversificação da pauta de exportação roraimense, a limitação do comércio, basicamente, ao setor madeireiro e ao latifúndio de soja e arroz é a principal responsável pela pouca expressividade do comércio de Roraima em relação à produção do país, não alcançando 0.1% das exportações totais43. O mercado madeireiro roraimense apresentou amplo crescimento, e tem como principal comprador a Venezuela. É sabido, no entanto, que a potencialidade do estado também pode ser relacionada ao ecoturismo, isso devido ao polo turístico difundido na capital e à grande quantidade de produtos e serviços turísticos que são oferecidos no estado. Desde a criação do estado de Roraima as relações com o país vizinho, República Bolivariana da Venezuela, são comerciais e, na maior parte, no setor madeireiro, como comprovam as estatísticas de comércio exterior do site do Ministério do

43 IDEM, A paradiplomacia no Brasil: uma análise da política de atuação internacional dos governos estaduais fronteiriços da Amazônia, p. 146.


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Desenvolvimento Indústria e Comércio exterior. Com o ingresso da Venezuela no MERCOSUL é de fundamental importância que seja realizada uma política de integração mais intensa, e Roraima representaria o mediador dessa intensificação das relações diplomáticas. No intuito de alcançar a estabilidade de relação fronteiriça e garantir a ajuda mútua, principalmente nas questões de desenvolvimento econômico, cooperação energética e educacional, foi implantada, inicialmente, uma atividade de cooperação com a Universidade do Estado de Roraima, com a oferta de vagas para estudantes venezuelanos e a previsão de vinda de estudantes de pós-‐graduação para pesquisarem, sob a orientação de Professores Doutores, em áreas que possuem Programas de Mestrado na Universidade Federal de Roraima, UFRR. O estreitamento das relações entre o Brasil e a Venezuela pode ser proporcionado através do estado de Roraima, pois se trata de fronteira terrestre, com acesso rodoviário asfaltado, o que facilitaria no escoamento dos produtos comercializados. As cidades de fronteira, Pacaraima e Santa Elena de Uairén, são as que movimentam e aquecem a economia local, apesar de ser caracterizado basicamente por compras realizadas por turistas, atraídos pelos bons preços venezuelanos. As barreiras alfandegárias eram os principais entraves à prática comercial através das fronteiras, e atrapalhavam o comércio

entre Roraima e Bolívar44. Os governos dos estados de fronteira empreenderam esforços consideráveis, buscando a criação e implementação de políticas voltadas para a integração e cooperação econômica, principalmente para a diversificação da comercialização de produtos agrícolas, bem como o desenvolvimento de projetos industriais e agroindustriais. Curiosamente, no início de 2011, ainda que o mercado venezuelano seja o mais próximo de Roraima, as exportações para este país ficaram em terceiro lugar 2,3% (do total de exportações), antecedido por Rússia (soja) com 71,9% e Itália (couro) 20,9%, de acordo com dados disponibilizados pela SEPLAN (Secretaria de Planejamento de Roraima). Considerado, também, como sucesso nas relações Brasil-‐Venezuela é a não exigência de passaporte para o trânsito de pessoas desses países, seguindo a Decisão nº 018/0845. Mesmo com todos os esforços para aproximação entre os governos de países vizinhos, a burocracia existente para a realização de acordos internacionais atrasa a consolidação dessas relações. O Itamaraty fica responsável pela finalização das negociações, afinal, os entes

44 José de ANCHIETA, Brasil-‐Venezuela: uma relação que se constrói. Disponível em http://www.portal.rr.gov.br 45 IDEM, Brasil-‐Venezuela: uma relação que se constrói. Disponível em http://www.portal.rr.gov.br


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subnacionais não detém personalidade jurídica para assinar tratados, logo isso fica a cargo do órgão responsável. No que diz respeito às oportunidades do estado de Roraima nas relações com a República Cooperativista da Guiana, apesar de variadas as ações voltadas para sua consolidação ainda são reduzidas, mas os primeiros passos para integração e cooperação já estão sendo realizados, principalmente do setor de transporte, com a conclusão da ponte sobre o rio Tacutu, e as negociações para o asfaltamento da rodovia que liga Lethem a Georgetown. Mas há que se enfatizar o grande potencial de escoamento de produção que essa aliança pode oferecer para Roraima, o porto de Georgetown, que é utilizado para exportar açúcar, cana-‐de-‐açúcar, ouro e diamantes, seria uma boa oportunidade para abrir os caminhos da produção roraimense e destiná-‐la aos mercados além do Atlântico. As oportunidades de negócios do Brasil com a Guiana podem representar grandes oportunidades para Roraima, como planos de asfaltamento da estrada que liga Lethem a Linden, a construção de um porto de aguas profundas a Guiana e até mesmo a possibilidade de uma hidrelétrica binacional. O desenvolvimento dessa região fronteiriça seria, sem dúvidas, a consequência mais almejada para ambos os governos. O Brasil tem uma participação tímida na balança comercial da Guiana, apenas US$20 milhões dos US$600 milhões, no entanto com a efetivação dos planos anteriormente mencionados, as

exportações brasileiras para a Guiana poderiam ser elevadas, pois haveria caminhos de escoamento da produção roraimense para o mercado vizinho46. O maior produto que Roraima tem interesse em exportar, através dos portos da Guiana são os grãos, pois é a principal produção em larga escala do estado de Roraima. A importância dos investimentos do governo brasileiro é nítida e esta é a principal explicação para o incremento e a nova perspectiva econômica das relações na área de fronteira. Após a conclusão da ponte sobre o rio Tacutu, ambas as cidades de fronteira tiveram um crescimento notório, visivelmente percebido por quem frequenta a região, a criação de pequenos comércios que movimentam a economia são um reflexo desse crescimento e um incentivo para novas oportunidades que se mostram a partir dessa aproximação. Os diversos encontros realizados, principalmente ao longo desses três anos (2009 a 2011) enfatizam que o principal objetivo, tanto do governo de Roraima quanto do governo guianense é melhorar as relações entre eles e estreitar os laços comerciais, bem como culturais e em cooperação técnica. Ambos os governos concordam que tanto Roraima precisa da Guiana para crescer, como a recíproca é verdadeira. E que a construção da estrada que liga Lethem a Liden será de fundamental importância para a exportação dos produtos roraimenses, brasileiros de uma forma geral, para os mercados do Caribe, América do Norte e

46 Albani MENDONÇA, Relação com a Guiana – Estratégia para desenvolvimento. Disponível em http://www.portal.rr.gov.br


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Europa. Os comerciantes dos dois países, brasileiros (especialmente roraimenses) e guianenses têm expectativas de que ocorram reuniões periódicas entre os representantes dos dois países, para que as necessidades do setor comercial possam ser expostas, de modo a buscar soluções em conjunto para eventuais problemas. A reciprocidade nas relações comerciais é o principal objetivo da classe. No campo da cooperação em educação, e semelhante ao que ocorre com o outro país vizinho, o governo de Roraima ofereceu intercâmbio para alunos guianeses estudarem a língua portuguesa e alunos brasileiros estudarem a língua inglesa. No futuro das relações entre Brasil (RR) e Guiana espera-‐se, segundo o Sérgio Pillon, chefe da casa civil, que seja realizado um trabalho voltado para a fruticultura, floricultura, piscicultura e apicultura no estado para diversificar a agenda comercial de Roraima, e assim incrementar a pauta dos produtos comercializados. Apesar das poucas oportunidades que surgiram até então, de acordo com a intensificação das práticas paradiplomáticas, por parte do governo de Roraima com os países vizinhos através de suas cidades fronteiriças, novas preocupações comuns surgirão e assim a região amazônica dará um passo ainda maior para a consolidação da cooperação entre seus países.

As expectativas roraimenses, através de seus governantes e representantes, são de consolidado interesse para a efetivação dos entrosamentos entre o estado de Roraima e seus vizinhos internacionais. Em 8 de Agosto de 2006 foi realizado o 1º Encontro Negociações Internacionais – Os Estados e Municípios do Brasil no Mundo, que propôs discussões acerca das atividades internacionais dos entes subnacionais do Brasil. Roraima teve representação, e lá estava o então Secretário de Assuntos Internacionais do Estado de Roraima, Sérgio Pillon. Na oportunidade, o secretário propôs várias sugestões para consolidação das práticas internacionais por parte dos governos locais. O reforço do seu discurso esteva presente no argumento de que com a entrada da Venezuela no MERCOSUL os diálogos estariam mais facilitados47 e a cooperação seria uma consequência. Em relação ao posicionamento do estado de Roraima, este se encontra mais próximo do litoral dos Estados Unidos do que de Brasília. Esta é a evidência do quanto o estado é isolado do resto do país, e que a aproximação com os países de fronteira contribuirá para o desenvolvimento do estado por meio da integração entre as fronteiras. No entanto, a atenção do Governo Federal à essa região, que é periférica, se comparada as demais regiões de fronteira do país, faz-‐se

47 Sérgio Pillon, I Encontro Negociações Internacionais – os Estados e Municípios do Brasil no Mundo, p.116.


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necessária, para a efetuação dessa integração. A competência internacional dos Estados e Municípios não é muito clara, quando se trata de questões de integração e cooperação transfronteiriça, mas entende-‐se que a ampliação da competência dos governos subnacionais, só tem a acrescentar e desenvolver as atividades internacionais do país.

CONCLUSÕES A paradiplomacia internacional, conceitualmente, é a participação em assuntos exteriores por governos não centrais. Os entes subanacionais da Federação realizam ações de caráter internacional, que, comumente, é atribuição do governo central. Essa prática, apesar de não ser amplamente aceita e difundida, agiliza os processos de integração e cooperação tranfronteiriços, pois governante local antecipa as negociações com os países vizinhos, reduzindo assim a burocracia imposta pelo Itamaraty, de que apenas este é capaz de realizar esses tipos de ações. Os processos de cooperação e integração tendem a ser demorados, pois existem várias etapas de negociações, e com a paradiplomacia internacional dos governos dos estados de fronteira essas etapas podem se tornar mais rápidas, pois as negociações poderiam ser realizadas pelos governos das localidades mais interessadas, que são os governos dos estados de fronteira, e assim a finalização, que seria realizada pelo Itamaraty por

questão de personalidade para assinar acordos e tratados, seria praticamente a única com participação direta do governo central. As políticas de paradiplomacia internacional dos governos subnacionais do Brasil estão cada vez mais crescentes em toda faixa de fronteira. Um exemplo de sucesso é a fronteira sul do país, e na região norte a fronteira do Amapá. Com atos de governos locais os países acabam se aproximando, e ajudando uns aos outros, em forma de ações de cooperação e integração, nos setores de educação, comércio, entre outros. O caso roraimense se mostra mais complexo, pois as fronteiras, apesar de bens definidas não são muito desenvolvidas, mas essa realidade pode mudar, com as aproximações que vem ocorrendo através dos esforços dos seus respectivos governantes. Tanto o governo venezuelano, quanto o guianense, entender ser de fundamental importância o desenvolvimento de atividades de cooperação e integração para fortalecer a região de fronteira. O movimentado fluxo de pessoas e comércio nessas regiões tem apresentado aumentos significativos, e essa realidade tem atraído a atenção de empresários locais e dos governantes, para a consolidação das relações cooperativas entre os países. O futuro próspero de Roraima pode estar intimamente ligado aos investimentos no comércio e no potencial agricultor e turístico do estado,


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e essa pratica pode evoluir e também ser difundida através da cooperação e

integração na tríplice fronteira.

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REDEFINIENDO LAS LOGICAS DE LA SOBERANIA:

LA PARTIC IPACION DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL AMB ITO DEL MERCOSUR

Damián Paikin

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Redefiniendo las lógicas de la soberanía: La participación de los gobiernos subnacionales en el ámbito del MERCOSUR

Damián Paikin

Abstract REDEFINING SOVEREIGNTY: SUBNATIONAL GOVERNMENTS’ PARTICIPATION WITHIN MERCOSUR Regional integration processes tend to cause rearrangements in the distribution of power previously agreed between the various branches of national government, but also between the central government itself and its units. In the case of MERCOSUR, the institutional framework created a movement of "constitutional mutation" through which the federal state began to regulate matters that are under provincial jurisdiction. This opens a space for debate about the possibilities of coexistence between a strong federal system and the processes of regional integration, with new forms of international action within the sub-‐national stakeholders. This article attempts to address such ddebate, with focus on the Forum of Cities and Regions of MERCOSUR (FCCR). Key words: Sovereignity, Paradiplomacy, Sub-‐national governments, MERCOSUR, FCCR. Resumo REDEFININDO A LÓGICA DA SOBERANIA: A PARTICIPAÇÃO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS NO MERCOSUL Os processos de integração regional tendem a provocar rearranjos na distribuição de poder previamente acordado entre os vários ramos do governo nacional, mas também entre o governo central em si e em suas unidades. No caso do MERCOSUL, o quadro institucional criado um movimento de "mutação constitucional" através do qual o Estado federal começou a regulamentar as matérias que estão sob jurisdição provincial. Isso abre um espaço para debate sobre as possibilidades de convivência entre um forte sistema federal e os processos de integração regional, com novas formas de ação internacional no âmbito das partes interessadas sub-‐nacionais. Este artigo tenta abordar ddebate tal, com foco no Fórum das Cidades e Regiões do Mercosul (FCCR). Palavras-‐chave: Soberanía, Paradiplomacia, Governos locais, MERCOSUL, FCCR.

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2.

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REDEFINIENDO LAS LÓGICAS DE LA SOBERANÍA: LA PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EL

ÁMBITO DEL MERCOSUR

Palabras clave: Soberanía, paradiplomacia, gobiernos subnacionales, MERCOSUR, FCCR.

En el marco de los estudios internacionales, el concepto de soberanía suele aparecer como eje central de las condiciones estructurales que definen a un Estado (Waltz, 1988). El mismo incluye al menos dos capacidades: en primer lugar, el control de

un determinado territorio y el reconocimiento de dicha capacidad por parte del resto de los Estados y, en segundo lugar, la capacidad para definir políticas propias, concepto que se ha visto reemplazado por la idea de autonomía, sobre todo en la literatura latinoamericana en materia de relaciones internacionales.

Resumen

El avance de los procesos de integración regional tiende a provocar, al interior de los países, reacomodamientos en la distribución de competencias previamente acordadas entre los distintos poderes del Estado Nacional, pero también entre el propio Estado central y las unidades que lo componen. Particularmente, en el caso del MERCOSUR, el entramado institucional generó un movimiento de “mutación constitucional” a través de la cual el Estado Federal comenzó a regular materias que son de competencia provincial. Este hecho abre un espacio de debate en torno a las posibilidades de convivencia entre un sistema federal sólido y los procesos de integración regional, llevando el análisis hacía los déficits democráticos que se plantea el MERCOSUR y las nuevas formas de la gestión internacional de las unidades sub-‐nacionales. El presente artículo se propone abordar dicha discusión, haciendo eje en la constitución del Foro de Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR), donde las tensiones surgidas de la relación entre federalismo e integración quedan claramente de manifiesto. Preguntas sobre hasta qué punto las provincias pueden actuar en la esfera internacional sin desmembrar los fundamentos de la Federación, o cuáles son las jerarquías que deben respetarse entre Gobierno Nacional, provincias y ciudades, son algunos de los interrogantes sobre los cuales se busca dar respuesta.

Damián Paikin

Año 1. No. 3. Agosto 2012 Redefiniendo las lógicas de la soberanía…

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Valor fundante entonces de la propia entidad estatal, en los últimos años se ha visto cuestionado por dos fenómenos convergentes. Por un lado, el avance de la transnacionalización de la economía y de aspectos como las migraciones, el crimen organizado y las cuestiones medioambientales, por citar sólo algunas, que han puesto en jaque la capacidad reguladora del Estado sobre su propio territorio (Sassen, 2004). Por el otro, la aparición en el terreno internacional de nuevas voces que, si bien no han diluido la potencia de la voz estatal en el concierto mundial, le han agregado complejidad a sus definiciones. Nos referimos, particularmente, a la aparición de las entidades sub-‐nacionales que, bajo la lógica de la paradiplomacia, han venido construyendo una intervención cada vez más sólida en el escenario internacional (Vigevani y Figueredo, 2009, Aldacoa, F. y Keating, M, 2000). Estas prácticas plantean un desafío al modelo de la soberanía estatal, pues incorporan otra voz que representa ante el mundo a porciones del mismo territorio y la misma población que los Estados que las cobijan, agregando en algunas situaciones un respaldo normativo claro para su realización, como el artículo 124 de la Constitución Nacional en el caso argentino. Frente a estos desafíos, la soberanía estatal se reconstruye reconceptualizando sus propios límites. Así, frente al desafío de la deslocalización económica y las cuestiones transestatales, como puede ser

el terreno judicial, la apuesta a la integración regional aparece como una respuesta eficaz en pos de recomponer la capacidad reguladora del Estado, al tiempo que la construcción de espacios para la actuación subnacional a nivel internacional, su regulación y articulación con los espacios nacionales puede generar, antes que un desafío a la posición nacional, un mayor peso de la misma, al llenarla de participación y contenido democrático. Será justamente en el entrecruzamiento entre ambas dimensiones donde buscará ubicarse este trabajo, planteando cuáles han sido, para el caso argentino, los cambios que han ocurrido en torno a la dimensión de la soberanía a partir del fortalecimiento de la estrategia regional (principalmente en el ámbito del MERCOSUR) y del crecimiento constante de la acción paradiplomática planteado a partir de la reforma constitucional de 1994..

LA CONSTRUCCIÓN DEL CONCEPTO DE SOBERANÍA REGIONAL Y EL PAPEL DE LAS PROVINCIAS El contexto que enmarca las En virtud de lo mencionado, la llegada del MERCOSUR en 1991 sirve como ejemplo claro de la tensión que genera un proceso de integración en términos del viejo precepto de soberanía nacional. Incluso, un proceso de sesgo tan fuertemente intergubernamental como el MERCOSUR ha generado mutaciones que obligan, al menos, a una redefinición de lo pensado. Sirva como ejemplo evidente de esta

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Damián Paikin

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situación la reciente sanción del bloque sobre la República del Paraguay ante lo que, como mínimo, puede ser definido como un proceso irregular de destitución del presidente Lugo. Este hecho, extremo, donde la región impone condiciones a las cuestiones internas de un país, puede ser también observado en el marco de la propia definición estatal del modelo de inserción y vinculación internacional, el cual queda reducido por los acuerdos regionales, o en el marco de la lucha contra la trata de personas, a partir de la colaboración judicial intergubernamental, por citar sólo un caso como es la Iniciativa Niñ@Sur. Cada uno de estos ejemplos es una muestra de cómo ante situaciones complejas, como puede ser el desafío de sectores antidemocráticos o la existencia de redes trasnacionales de tráfico de personas, los Estados han aceptado resignar su capacidad de acción individual para volver a reencontrar, en coordinación con otros, su potencia regulatoria. En términos teóricos, esta migración queda explicitada en lo que Russell y Tokatlian (2002) plantean como el nuevo modelo autonómico, el de la autonomía relacional. En este sentido, la definida autonomía relacional constituiría la capacidad y disposición de los Estados para tomar decisiones con otros con voluntad propia y controlar conjuntamente procesos que tienen lugar dentro y más allá de sus fronteras.48

48 Destacamos, tal como lo hacen los propios autores, que la noción de autonomía relacional es tributaria de los estudios de género en la teoría de las relaciones internacionales, como el caso de Christine SYLVERSTER, “Feminist and Realist View.

Dichos autores toman de Edgar Morin (1996) la idea de que autonomía y dependencia no son valores antagónicos, debido a que no existe un ser o una organización autonómica que, simultáneamente, no sea dependiente del medio externo. Dice Morin: “la autonomía precisa de las relaciones con el ambiente, de donde toma elementos para construir su propia individualidad, llevando al hecho que la búsqueda de una mayor autonomía produce al tiempo nuevos vínculos de dependencia, que a la vez van construyendo mayores marcos de autonomía” (Morin, 1996:57-‐58). Así, el otro, antes que opuesto, comienza a ser parte esencial de lo que uno es. La importancia de esta conceptualización es el cambio clave hacía la soberanía regional, donde las definiciones propias comienzan, en numerosos campos, a ser definidos en conjunto con el otro. Ahora bien, en términos concretos y acercándonos al objeto de estudio, es decir, a la acción paradiplomática de las provincias argentinas, esta mutación fue generando dos situaciones nodales. La primera es que este nuevo marco soberano genera para las provincias un alejamiento del espacio decisional. Así, si antes las decisiones eran tomadas a nivel nacional con intervención provincial, incluso en términos formales a partir de la

Autonomy and Obligation in International Relations”, Spike PETERSON, Gendered States: Femist (Re)Visions of Interational Relation Theory, Boulder, Lynne Rienner Publischers, 1992; y Catriona MCKENZIE y Natalie STORLJAR, Relational Autonomy. Feminist Perspectives on Autonomy, Agency, and the Social Self, Oxford University Press, Nueva York,2000, entre otras.


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presencia de sus delegados en el marco del Congreso Nacional, el traspaso hacía el modelo de autonomía relacional conlleva a un traslado de la lógica decisional al ámbito regional, donde aquella presencia institucional provincial queda licuada. No en vano Bidart Campos entiende a la profundización del modelo de integración como un movimiento de “mutación constitucional a través de la cual, por vías de tratados internacionales, el Estado Federal comenzó a regular materias que en el reparto interno son de competencia provincial” (1997: 55). Por otro lado, esta misma lógica de vinculación conlleva una reformulación de las lógicas identitarias, donde la región, tal como plantea Morin, pasa a ser definida como parte indisoluble de la propia identidad. Este hecho, visto claramente en los festejos del bicentenario argentino de 2010 o en la nueva estrategia en el marco del reclamo sobre Malvinas, al definirlo bajo el lema “Las Malvinas son Argentinas y Latinoamericanas”, impacta de lleno en el terreno subnacional, desde el cual se observa una ampliación del propio marco referencial, motivando un crecimiento de los vínculos con las demás entidades insertas en este proyecto común. El ejemplo de la Red de Mercociudades no es más que el emergente, quizás más conocido, de este fenómeno a nivel local que incluye en el ámbito provincial propuestas como la de ZICOSUR (Zona de Integración del Centro Oeste Suramericano) o el acuerdo CRECENEA (Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste Argentino) – CODESUL (Conselho de Desenvolvimento do Sul) de Brasil.

Así, tanto por la necesidad de acercarse al terreno decisional, como por repensarse como espacios insertos en una nueva identidad regional, el proceso de transformación –o de combinación, para ser más cuidadosos– entre la soberanía nacional tradicional y la nueva soberanía regional, impulsan con fuerza la acción paradiplomática, llevando a las provincias a organizar su acción exterior con preferencia sobre el MERCOSUR.

LAS FORMAS Y LAS MOTIVACIONES

DE LA VINCULACIÓN PROVINCIAL CON EL MERCOSUR A partir de lo planteado en un trabajo anterior (Paikin, 2011) se puede mencionar que de las 24 provincias argentinas, más de la mitad (un 55%) tienen en la actualidad una vinculación media o alta con el MERCOSUR, destacándose Tucumán como aquella que por su vínculo institucional plantea hoy una mayor integración con el bloque.49 Estas relaciones fueron desarrolladas a partir de numerosas acciones que pueden describirse en torno de una escala de la paradiplomacia, desde aquellas que

49 El índice planteado en términos de vinculación institucional con el MERCOSUR incluye 5 dimensiones: Existencia de espacio formal de vinculación institucional en el gobierno provincial; comisión permanente sobre MERCOSUR en la Legislatura Provincial; Participación de un espacio regional horizontal, Paticipación de Senadores en el Parlamento MERCOSUR y Participación en el FCCR. Este índice arroja como resultado a Tucumán y Misiones como las provincias con más alta vinculación con el bloque, y a las patagónicas, con excepción de Chubut, como las de menor interés.


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implican un cuestionamiento menor a la unicidad de la política exterior estatal, hasta aquellas que plantean, por conflicto, un cuestionamiento a la estrategia nacional. Como veremos, el eje central del accionar provincial se vinculó con el terreno comercial, apareciendo de todas formas la integración educativa y cultural como poderosos acompañantes de esta definición. En este marco, la defensa de las economías regionales fue, para muchas provincias, el leit motiv de su participación, lo que queda demostrado, entre otras cosas, por la ubicación de sus “espacios de vinculación internacional”, mayormente colocados bajo la órbita del ministro de la producción o el comercio provincial.50 En el caso de las provincias fronterizas, asimismo, un nuevo eje marcó la agenda, siendo quizás el de mayor grado de conflictividad con respecto a la política nacional, por encima incluso que la cuestión comercial. Es decir, si bien no fue mayor su capacidad de movilización de la acción paradiplomática, su conflictividad puso al tema medioambiental como punto de quiebre y verdadero cuestionador de la capacidad soberana del estado nacional a partir de los conflictos vinculados con la represa de Corpus y con la instalación de las pasteras sobre el Río Uruguay. En ambos casos, la virulencia del reclamo y la invocación a la participación social pusieron de relieve los ejes potencialmente disruptivos de la acción provincial en el terreno internacional. 50 De las 15 provincias que cuentan con dependencias de vínculación con el exterior, 7 de ellas lo ubican en el marco económico. Estas son: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Entre Ríos, Chaco y Catamarca. (Fuente: elaboración propia en base a datos de los poderes ejecutivos provinciales)

Retomando, la acción paradiplomática puede dividirse en dos grandes grupos. Las acciones indirectas, por un lado, cuando la acción provincial se orienta al cambio de la política exterior de la nación presionando al gobierno central en la fase ascendente (antes de la definición de la posición nacional) o descendente (en la fase de la aplicación de lo tratado) de la misma.51 Y, por el otro, la acción directa, es decir, las iniciativas que los gobiernos provinciales generan de cara al contexto regional o internacional. En relación a las primeras, las acciones indirectas conocieron su mayor desarrollo hasta la reforma de 1994, cuando el artículo 124 habilitó a las provincias para firmar convenios internacionales. En gran parte, las mismas buscaron lograr, desde el Congreso Nacional, recuperar parte de la capacidad decisoria perdida con la creación del bloque regional. Tres proyectos de Ley nos hablan claramente de esta búsqueda. En primer lugar, el que dio origen a la Comisión Bicameral del MERCOSUR52 firmado, entre otros, por los senadores Vaca (PJ –Capital) y Laférriere (UCR – Entre Ríos) con el fin de crear en el espacio del Congreso Nacional un lugar de recepción y diálogo con los organismos decisores del Bloque. En segundo lugar, el proyecto de creación, en el ámbito de la Cancillería, del Consejo Económico y Social del MERCOSUR

51 Existe un debate sobre si este tipo de acciones son consideradas paradiplomáticas. Elegimos, junto con Sánchez (2004) aceptarlas como tales, dado que limitan y condicionan el accionar internacional del Estado. 52 Exp. 1251/91, HSN, DIRPA.


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(CESM)53, firmado por el Senador Brasesco (UCR-‐ Entre Ríos), que abría la participación no sólo a las provincias, sino también a sectores económicos y sociales interesados en la temática. Y, en tercer lugar, el proyecto presentado por los senadores San Millán y Romero (Partido Justicialista, Salta) acerca de la creación del Consejo Federal del MERCOSUR.54 Esta iniciativa estaba dirigida a crear un órgano que permitiera la participación de las provincias en la faz ascendente de la definición de la política del Estado nacional en relación al MERCOSUR, fomentando de esta manera el diálogo entre las unidades subnacionales con anterioridad a la toma de posición nacional. De esta manera, pensaban los firmantes del proyecto, se lograría un doble beneficio: una mayor consistencia de la posición nacional a la hora de la negociación con los otros Estados y – a su vez-‐ una mayor predisposición por parte de las provincias al cumplimiento de las normas surgidas de los ámbitos decisorios del MERCOSUR. El proyecto, que fue aprobado en el Senado, quedó sin embargo sin sanción de Diputados, quienes años después con la firma de los diputados Stubrin (UCR-‐Cap. Fed.), Raimundi (Frepaso-‐Buenos Aires) y Negri (UCR-‐Córdoba) retomaron la idea, corriendo su proyecto la misma suerte que el predecesor.55

53 Exp.1381/91, HSN, DIRPA. 54 Exp. 1282/94, Honorable Senado de la Nación, Dirección de Información Parlamentaria. 55 Exp. 801/00, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Dirección de Información Parlamentaria.

Con la reforma constitucional, ésta búsqueda declinó, sin significar de todas formas la desaparición total de la presión indirecta. En este sentido, la sanción de la Ley del Azúcar (24.822), que planteaba la negativa a la importación de azúcar brasileña “en tanto subsista el régimen de subsidios”56 a la industria sucroalcoholera de aquel país, echando por tierra con los acuerdos planteados por el presidente Menem, en un primer momento, y luego por el Presidente De la Rúa, fue una muestra clara del poder de una herramienta aún poderosa. Por su parte, con la reforma constitucional, lo que se habilita claramente a partir del artículo citado es la firma autónoma, dentro de determinados lineamientos, de acuerdos internacionales, dando consistencia jurídica a la acción directa. Textualmente el citado artículo dice:

“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el

56 Los subsidios al sector nacen tras la crisis mundial de 1973, donde el precio del petróleo se incrementa en forma sustancial. Para Brasil, en ese momento, país totalmente dependiente del petróleo extranjero, esta situación significa el inicio de una fuerte crisis en su sector industrial, por lo que el Estado decide favorecer la producción de etanol, como combustible sustituto, basado en la caña de azúcar. Para ello, genera una serie de subsidios para aumentar la producción azucarera, asegurando su rentabilidad a partir de la obligatoriedad de incorporar entre un 20 y 24% de alcohol al combustible, creando un gigantesco mercado cautivo. En este marco de doble utilidad, como azúcar y como alcohol, la producción de caña pasa de 68 millones de toneladas en 1975 a más de 300 en 2006, convirtiendo a Brasil en el principal productor y exportador mundial con cerca del 40% del mercado en sus manos (Cerro, 2006).


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cumplimiento de sus fines, y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional”.57

De esta forma, entonces, la acción paradiplomática directa tomó más fuerza dentro de un contexto donde, pese a la ausencia de normativa al respecto, algunas provincias habían comenzado a desandar este camino. Como se había planteado entonces, la escala de las acciones comienza por aquellas de menor incidencia en la relación con la política exterior nacional, las denominadas iniciativas informales. Sin dudas, en esta esfera, la primera de ellas es la llamada agenda exterior del gobernador. Viajes internacionales con fines de promoción turística, productiva o cultural del territorio que no conllevan de por sí ningún compromiso posterior y, por tanto, es una forma primaria de la paradiplomacia. La segunda es el establecimiento de oficinas de la provincia en el exterior. Estas instituciones, a mitad de camino entre oficinas de promoción comercial y embajadas, actúan como organizador de los intereses públicos y privados de la región frente a terceros países o instituciones internacionales (Blanes Sala, 2004). Por caso, podemos citar como ejemplos de tipo comercial las experiencias de las

57 Énfasis del autor del artículo

provincias de Córdoba y Mendoza, las cuales instalaron oficinas en San Pablo, con el fin de difundir y promover la oferta provincial en una plaza de vital importancia. En la línea más política, por su parte, aparece el intento de la provincia de Buenos Aires, sobre todo durante la gestión de Carlos Ruckauf (1999-‐2002), cuando las oficinas comerciales pasaron a ser pensadas como espacio de promoción de la figura del gobernador como futuro candidato presidencial,58 hecho que quedo trunco con la crisis del 2001. La tercer forma es la participación en redes internacionales de regiones sobre diferentes temáticas, como puede ser CRECENEA59 o ZICOSUR60. La construcción 58 Esta propuesta fue planteada por Diego Guelar, quien fue nombrado Secretario de Relaciones Internacionales de la Provincia de Buenos Aires. La crisis de 2001 terminó con este intento. 59 En relación al primer ejemplo, la Comisión Regional para el Comercio Exterior del Noreste argentino (CRECENEA) fue creada en 1988 (previa a la reforma constitucional) por los gobiernos de Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe con el expreso objetivo de facilitar su relación con los estados fronterizos tanto brasileños, como uruguayos y paraguayos, en pos de abrir posibilidades de comercio con dichos países. Ya en el marco del MERCOSUR, en 1995, los presidentes de la región, reunidos en Foz de Iguazú, definen al acuerdo CRECENEA-‐CODESUL, como un instrumento regional apropiado para la integración y deciden poner en vigencia un mecanismo permanente de consulta y tratamiento de los diversos temas que constituyen las prioridades de la región a resolver en el corto y mediano plazo, tales como: habilitación de Aduanas, integración de infraestructura, turismo, gasoducto, educación, medio ambiente, seguridad, salud, etc. 60 En el caso de ZICOSUR, la cuestión de infraestructura es claramente la prioridad número uno, como paso previo al desarrollo comercial. La Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericano (ZICOSUR) está integrada por todas las provincias del NORTE GRANDE argentino60, más


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de dichas redes, además de la capacidad de incidencia, aporta sobre todo un espacio para el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre las regiones, generando mejoras en las lógicas de gestión. En el caso argentino, pese a que en la literatura estas tres primeras formas son definidas como “informales” (Blanes Sala, 2004; Sánchez, 2004), la última modalidad planteada puede ser pensada antes que como informal, bajo una lógica de bisagra, ya que el propio Art. 124 habilita y promueve esta participación horizontal. Pero, más allá de esta digresión, todos coinciden en que las tres últimas acciones se ubican claramente en el marco de las “acciones formales”, es decir, actividades que cuentan con un marco normativo detrás, mayormente de rango constitucional. Así, aquí podemos mencionar en cuarto lugar la firma de tratados internacionales con otros gobiernos subnacionales, transfronterizos o no, con organismos internacionales e, incluso, con terceros Estados. Estos convenios obligan al Estado

los estados de Paraná, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul, en Brasil, Paraguay, como un todo, los departamentos de Potosí, Santa Cruz y Tarija en Bolivia y las regiones de Atacama, Antofagasta y Tarapacá, en Chile. Su objetivo: desarrollar un corredor bioceánico entre las zonas cercanas al Trópico de Capricornio con el fin de abastecer el mercado asiático y la costa oeste de los Estados Unidos a partir de los puertos chilenos. Para ello, amén de los encuentros entre gobernadores del ZICOSUR y representantes del bloque Asia-‐Pacífico, plantean arribar a su objetivo a partir de una acción coordinada sobre los gobiernos centrales con el fin de poner ejecución las obras necesarias para el desarrollo del corredor

en forma similar a los firmados por los Estados Nacionales, aunque aún se plantean fuertes discusiones en el marco doctrinal del derecho internacional público sobre su alcance, dado que el art. 7 del Convenio de Viena sobre los Tratados es taxativo al indicar que el sujeto de derecho es siempre el Estado Nacional. Retomando, a partir del año 1994 podemos encontrar numerosos acuerdos en esta categoría, mayormente vinculados al terreno del desarrollo económico, dado que tal como afirma Ekmekdjian (1996:739) “se trata de convenios principalmente de orden económico y social y sobre materias que han sido reservadas al gobierno local excluidas, por ende, de la órbita del gobierno federal, o –al menos-‐ concurrente con éste”. La quinta forma es la participación de los estados subnacionales en los organismos internacionales o regionales formalmente reconocidas, como el Comité de las Regiones de Europa o, para nuestro caso, el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR) del MERCOSUR, institución en donde vale la pena detenerse, observándola como el punto más alto de discusión de la idea de unidad nacional, ya que el sexto y último nivel – la representación del Estado por parte de un gobierno subnacional en temas de su competencia – no se ha dado en la región. Efectivamente, pese a su novedad y funciones meramente consultivas, el FCCR es potencialmente un espacio con amplia capacidad transformadora, dado que es reconocido como un espacio de participación directa de los gobiernos subnacionales sobre el terreno regional,


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nuevo ámbito de toma de numerosas definiciones, pudiéndose convertir en proyección, en una especie de senado regional. Así, nacido en 2004 por decisión 41/04, el FCCR61 inició su camino con un fuerte peso del discurso localista, dada la influencia decisiva de Mercociudades en su formulación. En ese marco, el espacio creció a partir de 2007, fecha real de su puesta en funcionamiento, como un espacio capaz de actuar de intermediario entre las instituciones decisoras del bloque y la ciudadanía. Posteriormente, el peso de los estados provinciales y su mayor interés en las cuestiones económicas y de infraestructura fue girando dicho enfoque hacia la vinculación con el FOCEM62 y la integración productiva63, pudiéndose convertir de esta forma al FCCR en un catalizador de la búsqueda de las 61 El FCCR cuenta con dos comités: Uno integrado por Provincias y otro por Ciudades, contando cada país con diez asientos en cada Comité. Dado el carácter unitario de Paraguay y la estructura institucional de Uruguay donde el Intendente de la ciudad capital es a la vez el “regente” de todo el departamento, el comité de Provincias está conformado casi exclusivamente por los gobernadores argentinos y brasileños. 62 Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR 63 Tal como plantea el coordinador alterno argentino del FCCR Gustavo Torres, la agenda 2012 del Foro puede ser definida en cuatro prioridades: “la primera de ellas está vinculada a poder participar en la definición del FOCEM. Primero, trasparentando los requisitos para la presentación de proyectos y, luego, incorporando al menos a título consultivo la opinión del FCCR sobre la pertinencia de los proyectos presentados. Los otros puntos son integración fronteriza, integración productiva y culminar el acuerdo interinstitucional con el Parlamento del MERCOSUR”(Entrevista realizada en Buenos Aires el día 16 de Febrero de 2012.

provincias por encontrar respuestas válidas en el terreno comercial y de desarrollo económico. Sin embargo, esto hasta el día de hoy no ha ocurrido, siendo el carácter absolutamente consultivo el principal escollo para el desarrollo del foro, replicando en nuestro continente algunas cuestiones que fueron planteadas en otros contextos como pudo ser el de la Unión Europea. El punto, que reconoce en sus fundamentos tanto un componente práctico, en la búsqueda de sostener la primacía centralista sobre las decisiones, como un componente teórico, en la idea de la unidad de la voz estatal en el concierto de las naciones, niega la posibilidad de construir un espacio de gestión de los conflictos capaz de ordenar muchas de las situaciones que generan grandes costos en la negociación bilateral. .

RIGIDEZ INSTITUCIONAL Y CAMINOS

ALTERNATIVOS En los últimos años, la ausencia de un espacio de gestión ha generado dos caminos altamente costosos de acción paradiplomática sobre dos ámbitos clave, como son el terreno comercial y el medioambiental, cuya virulencia ya fue mencionada. Con respecto al primero, podemos tomar como ejemplo la situación planteada reiteradamente en el marco de las disputas comerciales entre la Argentina y


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el Brasil. En dichos intercambios, y tal como ha ocurrido en los meses previos a la Cumbre de Mendoza de junio de 2012, a las trabas impuestas por Argentina para el ingreso de algunos productos brasileños como son aquellos vinculados al sector del calzado, la carne de cerdo o la línea blanca, la respuesta brasileña se ha concentrado en términos de retaliación sobre productos regionales como son el sector olivícola, el sector de las frutas de clima frio o el sector viñatero.64 Esta situación, reiterada, plantea uno de los déficits centrales en torno a la capacidad de influencia de los gobiernos provinciales sobre las lógicas regionales. En este esquema, el gobierno central, presionado directamente por las grandes empresas, plantea frenos a las importaciones brasileñas sobre productos sensibles, obteniendo a cambio una retaliación sobre productos propios de la zona cordillerana, la cual, por su clima, obtiene una ventaja competitiva clara con respecto a las posibilidades del país del norte. Frente a esto, los gobiernos provinciales se encuentran de repente con una situación acuciante para su economía sin haber tenido ninguna injerencia en la toma de decisiones y, muchas veces, tomados por sorpresa. En este marco, la ausencia de canales formales en el ámbito regional ha impactado, por un lado, en la ausencia de

64 Sobre el particular, se puede revisar entre otros el Diario Los Andes, Sección Economía, de fecha 2 de Junio de 2012. Disponible en http://www.losandes.com.ar/

una política sostenida de involucramiento con el bloque para poder anticipar y contornear los problemas y, por el otro, obligando a los referentes provinciales a plantear acciones de confrontación interna muy fuertes e incluso novedosas búsquedas de reparación internacional. Para ejemplificar lo dicho podemos citar el caso de Mendoza, provincia que por su clima y productividad se presenta ampliamente favorecida en la competencia con sectores productivos brasileños vinculados a la vid, la oliva y otras producciones de clima semi-‐árido, como el ajo. Lo interesante de esta situación es que, pese a la mencionada repetición del conflicto (en 200465, 2009 y 2012, por citar únicamente los últimos ejemplos), la permanente mirada de Mendoza sobre Chile66 y la ausencia de un espacio de definición provincial en el marco regional generó que, tal como ocurrió en 2009, la crisis haya sido vista como algo que “no se podía prever”67, como planteó el entonces

65 Diario Los Andes, Sección Economía, 22 de Enero de 2005 “Brasil amenaza con nuevas trabas al vino argentino”. Disponible en http://www.losandes.com.ar/ 66 La provincia de Mendoza, pese a ser el MERCOSUR su principal socio comercial, ha volcado su mirada en términos paradplomáticos sobre la relación con Chile, país con el que, además de compartir frontera, sostiene intensos lazos culturales, además de una mirada similar de pensar su inserción internacional, tal como lo demuestra ProMendoza, creada en espejo de ProChile (Paikin, 2012) 67 Diario Uno, Sección Política, 3 de Noviembre de 2009 “A pesar de amenazar con acciones judiciales, Jaque dejó en manos de Cristina el conflicto con Brasil”. Disponible en www.diariouno.com.ar


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Ministro de Produccción provincial, Raúl Mercau. Ante esto, el entonces gobernador Celso Jaque llevó adelante una fuerte presión sobre el gobierno nacional, así como también la firma de un decreto por medio del cual la provincia quedó habilitada para demandar ante la Organización Mundial de Comercio al Brasil por la imposición de licencias no automáticas sin el correspondiente aviso.68 Esta medida, finalmente no concretada, da cuenta del riesgo de la ausencia de canales claros de gestión de los conflictos. En este caso, la mediación presidencial logró destrabar finalmente el conflicto, reabriendo los intercambios comerciales. Distinta fue la situación frente a los conflictos medioambientales, donde allí la acción presidencial no sólo no terminó el conflicto, sino que lo profundizó. Tanto en uno como el otro caso que veremos, la rebelión provincial frente al gobierno nacional determinó un quiebre en dicha relación (en el caso de Corpus) o un giro en la posición nacional (frente a las pasteras) que agudizó el conflicto internacional a niveles inesperados. En el caso de la represa binacional de Corpus Christi, los presidentes de Argentina, Carlos Menem, y de Paraguay, Juan Carlos Wasmosy, firmaron en 1995 el acuerdo marco para la construcción de la represa, tras haber acordado, en el caso

68 Diario Uno, Sección Economía, 27 de Octubre de 2009 “Jaque firmó un decreto para realizar acciones judiciales contra Brasil”. Disponible en www.diariouno.com.ar

argentino, las competencias del gobierno provincial y la nación en relación a la obra de infraestructura. Sin embargo, la presión social en contra de la represa determinó la ejecución de una acción paradiplomática de nuevo tipo, como fue la realización de un plebiscito vinculante a nivel provincial sobre el tema. La respuesta fue un unánime rechazo, alcanzando el “NO” casi el 90% de los votos, dando así por tierra con el proyecto nacional ya que, según la Constitución Nacional, en su art.124 “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” (Zubelzú, 2004). Esta negativa, organizada sobre todo por la sociedad civil misionera, puso un límite claro a la política exterior del país, que ya se había comprometido en virtud del tratado suscrito y dio un nuevo giro a la idea de acción indirecta, al incorporar la legitimación popular como forma de presión efectiva de las provincias periféricas sobre el gobierno nacional, convirtiéndose de esta manera en una situación inédita. Con este antecedente lejano como fondo, y con otros actores en el escenario, la situación en relación al conflicto por las pasteras tomó un curso diferente. La protesta en torno a la construcción de las plantas de celulosa Botnia y Ence en el margen oriental del Río Uruguay, había comenzado también de la mano de la sociedad civil entrerriana, cuyas organizaciones ambientalistas realizaron en 2005 una manifestación masiva sobre el puente que comunica las ciudades de


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Gualeguaychú con Fray Bentos. Allí, en un abrazo que convocó 40 mil personas, argentinos y uruguayos se manifestaron en contra de la posible contaminación que implicaría la instalación de dichas industrias. Esta movilización fue vista por el gobierno enterriano como una expresión genuina de su población y le generó la obligación de actuar en relación al tema. A las fracasadas acciones frente al gobierno nacional, le siguieron dos iniciativas centrales en el terreno internacional. La primera fue la presentación de una nota ante la Corporación Financiera Internacional, dependiente del Banco Mundial e inversionista del proyecto, a quien se le reclamaba la inexistencia de estudios de impacto ambiental. La segunda, fue una presentación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en septiembre de 2005, bajo el planteo que la instalación de las plantas violaba el derecho de los enterrianos a un ambiente limpio (Colacrai, 2008) Dichas acciones, y sobre todo la primera, determinaron la visita de la “Ombusman” del Banco Mundial a la zona, quien luego de su recorrida fue recibida por el Canciller Bielsa, nacionalizando a partir de allí el conflicto. En esta ocasión, el planteo del presidente Kirchner fue acompañar el reclamo de los asambleístas, transformando el conflicto ante la negativa uruguaya a relocalizar las plantas, de un problema ambiental a un problema de soberanía, el cual fue finalmente resuelto cinco años después por la Corte Internacional de la Haya.

En este caso, la acción paradiplomática disparó un conflicto internacional, dando cuenta de la potencialidad de este accionar, que fue agravado por el dictado entrerriano de la llamada “Ley de la madera”, que impedía el comercio de dicho bien al Uruguay violando, junto con el corte de los puentes, las normas de libre circulación del bloque. Así, como en el primer caso el conflicto se internalizó, en este segundo ejemplo el conflicto se externalizó, generando en ambos rupturas decisivas de la capacidad soberana del Estado de hacer cumplir en su interior la palabra dada a nivel externo. En estos casos, probablemente sea menos claro el peso que pueda tener un órgano regional de participación subnacional para la resolución de conflictos, dado que en el terreno medioambiental el avance de la lógica regional es menor que en el comercial, aún con sus falencias. Pero de todas formas, probablemente su existencia podría haber aportado al manejo más apropiado de estas dificultades. En definitiva entonces, tanto en el ejemplo comercial como en el medioambiental lo que queda claro es la capacidad creciente de los estados provinciales para construir sus propias reivindicaciones y acciones en el terreno regional, “perforando” la soberanía estatal, como plantea Ducachek (1990). Entonces, estará en la capacidad de articulación Nación – Provincias la posibilidad de que dicha capacidad revierta en una mayor lógica cooperativa, aumentando el componente participativo


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y democrático de la política exterior, o por el contrario, esta relación se sitúe en un terreno confrontativo de difícil pronóstico.

HACIA UNA PERSPECTIVA DE LA

COOPERACIÓN El proceso provincial de salida al exterior, consolidado a partir de la reforma de 1994, encontró en el MERCOSUR su espacio central de desarrollo. Procesos actuales como los vinculados a la reconversión energética a partir del uso de la caña de azúcar para la producción del etanol en Tucumán, o los desarrollos en relación al Foro de Madera y Muebles en la frontera misionera, son sólo algunas muestras de este fenómeno que vincula el terreno productivo con un nuevo marco identitario. En estos casos, acciones como la realización del Foro de Gobernadores del Noroeste Argentino y el Noreste Brasileño, realizados en 2007 en Tucumán y en 2008 en Salvador de Bahía, no han sido más que formas de reafirmar la participación provincial en el modelo de vinculación regional, consolidando las políticas nacionales. Pero, como mencionamos, también ha habido procesos que, antes que plantear un correlato con la definición nacional, han entrado en contradicción con la misma, a partir de las diferencias en torno a la política comercial o la mirada sobre las cuestiones medioambientales, poniendo en jaque la capacidad del gobierno nacional por hacer valer su poder al interior de sus fronteras, reafirmando lo dicho en los foros externos.

Las situaciones narradas dan cuenta de un fenómeno existente y en permanente expansión, dado que las causas que han generado su desarrollo no sólo se sostienen, sino que además se profundizan. La trasnacionalización de la economía, como sostén estructural de dicho fenómeno que dificulta las regulaciones estatales, el desarrollo sin par de las comunicaciones que facilitan los flujos de información y de personas, y la reivindicación de la “cercanía” como eje de la representación política (Stuart, 2004; Lechner, 1997), son fenómenos claros que se ubican detrás del proceso paradiplomático y que hoy mantienen su actualidad. También, por supuesto, la integración regional, que con sus nuevas arenas decisorias ha obligado a los gobiernos subnacionales a salir a la cancha para no perder control sobre competencias propias (Pasquariello y Passini, 2005). Por tanto, el desafío estatal implica necesariamente dar respuesta a este proceso. Así como la lógica regional actuó como freno a la pérdida de capacidad soberana, retomando marcos de acción a partir de la relación con los otros, la respuesta frente al desafío de las múltiples voces también debe ser encontrado desde una lógica de la aceptación y la cooperación. En este sentido, y en términos regionales, sacar al FCCR del lugar secundario en el que se ha instalado puede ser un primer e interesante espacio de prueba para esta nueva perspectiva, involucrando a los gobiernos subnacionales en la toma de decisiones regionales. Particularmente interesante puede resultar la posibilidad de vincular al FCCR con la definición del


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FOCEM, cambiando su lógica de distribución de la mirada nacional a la mirada subnacional, incorporando de esta forma la posibilidad de que los sectores más postergados de los países “grandes” reciban ayuda. Este hecho tendría un doble valor. Eliminar las críticas al interior de los países aportantes, como por caso Brasil y, además, fortalecer el involucramiento de los gobiernos subnacionales, favoreciendo

sus vínculos horizontales y su compromiso con el bloque. Los recientes sucesos en Paraguay y la incorporación plena de Venezuela auguran nuevas transformaciones en el MERCOSUR. Sin dudas, darles un nuevo peso a los gobiernos subnacionales en el bloque no debería ser una dimensión a ser olvidada en este nuevo tiempo que se avecina.

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PARADIPLOMACIA Y LA RED DE MERCOCIUDADES:

FORTALECIENDO EL ESPACIO "LOCAL"

EN EL MERCOSUR

Catherina Dhooge

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Paradiplomacia y la Red de Mercociudades: Fortaleciendo el espacio “local” en el MERCOSUR

Catherina Dhooge

Abstract PARADIPLOMACY AND MERCOCITIES: ENHANCING LOCAL STAKEHOLDERS IN MERCOSUR Subnational stakeholders in Latin America have faced a major challenge / opportunity, especially since the 90s: To be mere recipients of the regional integration processes or to seek an active participation and effect on these processes. From this perspective, the article analyzes Mercocities Network, stating that its creation represents a strong commitment on strengthening local stakeholders’ capabilites within the MERCOSUR. Therefore, this article focuses on the creation of the Red, its search for institutional recognition within MERCOSUR, and its maina guidelines: border integration, production integration and regional citizenship. Key words: Sub-‐national actors, paradiplomacy, Integration, Decentralization, Mercocities. Resumo PARADIPLOMACIA E A REDE DE MERCOCIDADES: FORTALECENDO O ESPAÇO “LOCAL” NO MERCOSUL O contexto de integração regional na América Latina -‐sobretudo a partir dos noventa-‐ impôs um importante desafio/oportunidade aos atores subestatais: ao serem meros receptores do processo ou buscar uma incidência ativa no mesmo.. Desde essa perspectiva, analizaremos a Rede de Mercocidades, entendendo que sua criação representa um forte compromisso das cidades do MERCOSUL em fortalecer o espaço local dentro de um bloco cujos inícios evidenciaram uma lógica puramente intergovernamental. Para observar isso, nos centraremos no processo de conformação da Rede, sua busca por reconhecimento institucional dentro do MERCOSUL e as linhas de ação utilizadas:

integração fronteiriça, integração produtiva e cidadania regional. Palavras-‐chave: Paradiplomacia, Atores subnacionais, Integração, Descentralização, Mercocidades.

© Rob

erto Sán

chez 201

2.

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PARADIPLOMACIA Y LA RED DE MERCOCIUDADES: FORTALECIENDO EL ESPACIO “LOCAL” EN EL MERCOSUR

Palabras clave: Actores subnacionales, paradiplomacia, integración, descentralización, Mercociudades.

Que los actores subnacionales tengan capacidad de actuar en la esfera internacional no resulta un fenómeno desconocido. Lejos quedó el escenario posterior a la Paz de Westfalia en el cual las Relaciones Internacionales fueron consideradas como un campo de actuación exclusivo de los Estados Nación,

tal como lo explicaban las aproximaciones realistas.69

69 Caterina García Segura realiza una interesante síntesis de aquellos enfoques que, desde la década del ’70, criticaron la incapacidad del Realismo para explicar los cambios en el Sistema Internacional y que, además, permitieron ampliar el concepto de actor internacional: Keohane y Nye (1977), Mansbach y sus colaboradores (1976/1981), Alger (1977/1980/1990) y de Duchacek, Latouche y Stevenson (1988). Véase: García Segura, Caterina (1992), “La evolución del concepto de actor en la Teoría de las Relaciones Internacionales”, Papers,

Resumen

El contexto de integración regional en América Latina –sobre todo a partir de la década de 1990-‐ planteó un importante desafío/oportunidad a los actores subestatales: o ser meros receptores del proceso o buscar una incidencia activa en el mismo. Desde esta perspectiva, analizaremos a la Red de Mercociudades, entendiendo que su creación representa un fuerte compromiso de las ciudades del MERCOSUR por fortalecer el espacio local dentro de un bloque cuyos inicios evidenciaron una lógica netamente intergubernamental.

Para observar ello, nos centraremos en el proceso de conformación de la Red, su búsqueda de reconocimiento institucional dentro del MERCOSUR y las líneas de acción desplegadas: integración fronteriza, integración productiva y ciudadanía regional.

Catherina Dhooge

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Catherina Dhooge

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Las graves consecuencias de la guerra suscitaron un cambio en lo que refiere a los ejes prioritarios de la agenda internacional, abandonando el enfoque exclusivo en los asuntos militares, y dando lugar a las problemáticas medioambientales, económicas, de la superación de la pobreza, el respeto a los derechos humanos, etc. Ello fue propiciado, además, por las sucesivas olas descolonizadoras que representaban nuevos desafíos para aquellas potencias que veían reducir sus dominios territoriales. Asimismo, la victoria del capitalismo tras la Guerra Fría exacerbó las interconexiones económicas mundiales y el incremento de empresas transnacionales, en tanto que buscaba nuevos mercados para su expansión; hecho que fue favorecido por el gran desarrollo tecnológico que caracterizó a la época. Esto confluía con un creciente número de países que emergían como potencias y ponían fin a un sistema hasta entonces bipolar, dando lugar a la competencia económica. Todos estos cambios implicaron, a su vez, el surgimiento de nuevas demandas desde la sociedad civil que requerían acciones que traspasaban el tradicional papel del Estado; y por tanto, se constituyeron en camino propicio para que otros actores como las entidades subestatales (así como también ONGs, empresas transnacionales, movimientos sociales, etc.), busquen responder a esas demandas internacionalmente desde el punto de

No. 41. Disponible en (www.raco.cat/index.php/Papers/article/view/25159/58481).

vista de sus prioridades inmediatas. Y a tales fines, devinieron las prácticas de cooperación y la construcción de espacios para la actuación conjunta entre instancias territoriales locales. Así, la incipiente internacionalización de las actividades de actores otrora vinculados únicamente al ámbito doméstico, comenzaba a redefinir la frontera que distingue a la política externa de la política interna (Vigevani, 2004). Es desde ahí que comenzaron a esbozarse los primeros estudios sobre la actividad exterior de los actores subestatales, siendo objeto de una creciente teorización dentro de las relaciones internacionales, para luego ser enmarcada (aunque con cierta heterogeneidad) dentro del concepto de paradiplomacia. Ésta, puede ser entendida como:

“el involucramiento de los gobiernos subestatales en las relaciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con entidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra dimensión externa de su propia competencia constitucional” (Cornago Prieto, 2004).

La aparición del fenómeno subestatal en el escenario internacional, asimismo, ha dado lugar a debates en torno a la posibilidad de que dichas entidades ejerzan una política exterior propia.

Año 1. No. 3. Agosto 2012 Paradiplomacia y la Red de Mercociudades…

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García Segura (1996) señala que, en general, las actitudes de los Estados al respecto han sido de reticencia y alerta inicial, como parte de la tendencia tradicional a mantener el status quo y por temor a su debilitamiento tanto interno como externo. Por otra parte, Mónica Salomón (2007) sostiene que, si bien los gobiernos subnacionales no pueden disponer de una política exterior entendida como atributo exclusivo del gobierno central del Estado Westfaliano, existen entidades subestatales que tienen una política exterior en el sentido que elaboran deliberadamente una estrategia destinada a alcanzar sus objetivos traspasando las fronteras estatales y, con tal fin, desarrollan instrumentos y estructuras institucionales. No obstante, en la medida en que los entes subestatales pueden operar como actores socio-‐políticos en la conformación del interés nacional, pueden influir en la formación de la política exterior. La mayoría de los gobiernos no centrales desarrollan actividades internacionales planificadas porque reportan ciertos beneficios y/o satisface ciertos intereses. Y, en ese sentido, la paradiplomacia no implica necesariamente un debilitamiento del papel del Estado, ni quitarle prerrogativas a su acción externa. Partimos de la base que –según argumenta Romero (2004)-‐ el involucramiento de los actores locales en la esfera internacional se fundamenta en la necesidad de ser funcional en aquellas materias que, siendo de competencia subestatal, requieren una actuación exterior o como medio para agilizar la consecución de sus objetivos.

A la hora de preguntarnos, entonces, por qué los actores locales salen a la escena internacional, pueden mencionarse ciertos factores de movilización. Por un lado, los actores subnacionales recurren al plano externo por motivos económicos: búsqueda de inversiones y mercados para sus productos, transferencia de tecnología, promoción turística, etc. Por otro, pueden hallarse estímulos de índole política (el escenario internacional puede resultar útil como plataforma de proyección de los propios políticos locales), promoción cultural y educativa de una localidad, políticas de apoyo a los derechos humanos, inclusión social, preservación del medio ambiente, entre muchas otras. En este marco, las actividades abarcan desde viajes de las autoridades locales al exterior o recibimiento de autoridades extranjeras, establecimiento de oficinas/áreas de cooperación internacional, participación en ferias/foros/seminarios internacionales, etc., que pueden ser mediante el contacto informal o formal a través de la suscripción de acuerdos o convenios.

EL AUGE DE LO LOCAL EN EL CONO SUR LATINOAMERICANO

La globalización planteó nuevas relaciones entre los procesos domésticos e internacionales, al momento en que la interdependencia económica, cultural y financiera involucró a nuevos actores, cuyas acciones fueron diluyendo las


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fronteras que separan la política externa y la política interna. Como consecuencia, se ampliaron los temas relevantes en la agenda internacional y, con ello, se evidenció una nueva etapa en las relaciones internacionales en la que la centralidad del Estado-‐Nación es cuestionada, no en términos de socavación de su autoridad pero sí en cuanto a la reconfiguración de su papel ante un contexto cada vez más complejizado que torna imprescindible dar espacio a otros actores. Ahora bien, en el análisis de la paradiplomacia en el Cono Sur latinoamericano no pueden dejarse fuera de consideración los procesos de descentralización que tuvieron lugar a partir de la década de 1990. Éstos, producto del fracaso del Consenso de Washington y del retorno a la democracia, trajeron aparejada la ampliación de la esfera de competencias de los actores subestatales, incluso al plano internacional. Por una parte, a nivel económico, ante el fracaso de las políticas de ajuste estructural aplicadas para revertir la “década perdida” latinoamericana, comienza a reivindicarse el papel del Estado como agente central de los procesos de reforma en la región y la consiguiente necesidad de su fortalecimiento institucional, sobre todo en los planos provincial y local, para incrementar la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, y garantizar el crecimiento equitativo de la sociedad (Caetano, 2010). Frente al paradigma económico neoliberal del Estado mínimo emergió, entonces, la necesidad de un

Estado regulador y redistribuidor (Finot, 2001). Fue así que, en este contexto de crisis, en América Latina se generó una tendencia a transferir responsabilidades sobre prestación de servicios a los gobiernos subnacionales, ya que al Estado le era cada vez más difícil mantenerlas (esto es, una descentralización administrativa). Ello, inicialmente, se concentró en los servicios de infraestructura y saneamiento urbano, pero pronto fueron extendidos a otros ámbitos como los de la educación y la salud pública, la vivienda y la seguridad. Por otra parte, a nivel político, el retorno a la democracia en la región latinoamericana condujo a varios países a realizar una progresiva descentralización política, en la medida en que en la mayoría de los países fueron aprobadas reformas electorales que permitieron la elección democrática de las autoridades municipales y provinciales (Finot 2001; 2003). Así, podemos señalar las reformas constitucionales en Brasil (1988), Chile y Colombia (1991), Paraguay (1992), Argentina y Bolivia (1994) y Uruguay (1996). Con mayores o menores grados de ‘apertura’ según cada país, los procesos de descentralización supusieron, al mediano y corto plazo, un empoderamiento de las entidades gubernamentales locales, en tanto adquirieron la capacidad de incidir en sus propias realidades, sea actuando en la esfera interna como en la externa. Fue en esas décadas que la región latinoamericana dio un importante avance en lo que a procesos de integración


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refiere: la creación en 1980 de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); en 1994, la Asociación de Estados del Caribe (AEC). Pero los avances más significativos hacia la integración –en cuanto al interés de este trabajo-‐ lo constituyen el acercamiento inicial entre Argentina y Brasil en 1985 con la firma de la Declaración de Foz de Iguazú. No obstante, la firma en 1991 del Tratado de Asunción que diera lugar al MERCOSUR no reflejó las intenciones de dicho acuerdo que apuntaba más a una institucionalidad y agenda integracionistas. Por el contrario, dotó al bloque de un carácter netamente comercial e intergubernamentalista (Caetano, 2004). Estas características fueron reforzadas con el Protocolo de Ouro Preto de 1994. Sin embargo, tras las sucesivas crisis económicas que los afectaron, los Estados parte del bloque decidieron impulsar a partir del año 2000 el “Relanzamiento del MERCOSUR”, basándose en: la defensa de la competencia, la incorporación de la normativa MERCOSUR al ordenamiento interno de los Estados parte, el acceso a los mercados internacionales, el incentivo a las exportaciones y a las inversiones y, no menos importante, el fortalecimiento institucional del MERCOSUR.70

70 Secretaría de Relaciones Internacionales de Tucumán: http://seri.tucuman.gov.ar/docs/Reemplazamiento_mercosur.pdf Para información más detallada de las decisiones del MERCOSUR respecto a esos ejes, Véase: CMC decisiones: 22/00, 21/00, 23/00, 24/00, 25/00, 26/00, 27/00, 28/00, 29/00, 30/00, 31/00, 32/00. Disponibles en el Sitio Oficial del MERCOSUR: www.mercosur.int

Como sostiene Caetano (2004), este “giro a la región” venía a retomar las visiones críticas que, mucho antes de 1999, organizaciones e instituciones venían haciendo al MERCOSUR (críticas de las que la Red de Mercociudades fue partícipe): déficit democrático, visión del bloque estrictamente arancelaria, falta de protagonismo de la sociedad civil, deslealtades en el cumplimiento de los acuerdos, falta de voluntad política para profundizar acuerdos, falta de dimensión parlamentaria, etc. Este hito de “relanzamiento” del MERCOSUR -‐o de “Metamorfosis” como señalara Félix Peña (2000)-‐ deviene relevante porque impulsó las iniciativas de creación de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR, la instauración del Parlamento del MERCOSUR, la delegación de funciones del GMG al Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) para un mejor seguimiento de las reuniones ministeriales y especializadas, entre otras. Así, el carácter meramente intergubernamental del MERCOSUR se iba diluyendo al dar -‐aunque de manera gradual e incluso limitada-‐ participación a otras instancias de gobierno (municipal, legislativa), y con ello, se favorecía un acercamiento del proceso de integración a la ciudadanía. Por otra parte, los remanentes de las crisis económicas como pobreza, desempleo, exclusión social, etc., indicaron también la necesidad de encarar una nueva faceta del MERCOSUR.


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Y es en ese momento histórico que las entidades subestatales de los países del bloque salieron a la escena internacional, promoviendo la cooperación y coordinación de estrategias. Portaban la convicción de que el proceso de integración regional no sería realmente profundizado si, por un lado, la agenda regional no era verdaderamente incluida dentro de las esferas de gobierno locales; y, por el otro, si esos gobiernos no tuvieran injerencia en el diseño de la misma, particularmente en los temas de su competencia. Desde esta perspectiva es que se pretende analizar el vínculo entre paradiplomacia e integración regional, ya que bajo tal contexto,

“las administraciones territoriales deben redefinir –o ven redefinidos-‐ sus roles territoriales como respuesta a la estructura de oportunidades y a la matriz de impactos derivados de dicho entorno, que las coloca ante el desafío de desarrollar estrategias de participación activa en la construcción del espacio de integración” (Romero, 2004: 27).

LA RED DE MERCOCIUDADES: CREACIÓN Y EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL

A la luz de los acontecimientos anteriormente mencionados emergió la Red de Mercociudades. Su antecedente fundacional lo constituye la firma de la Declaración de Asunción71 en 1995 por 71 La firma de la Declaración se realizó durante el Seminario -‐en la ciudad de Asunción (Paraguay), y

parte de los intendentes de las ciudades de Asunción, Brasilia, Buenos Aires, Montevideo, Santiago de Chile y Río de Janeiro. En la misma, reclamaron por el ejercicio de un papel activo y autónomo respecto de los gobiernos nacionales, en competencias relacionadas a la integración regional. Ello, atendiendo a que la conformación del bloque regional tenía repercusiones en las inversiones, infraestructura, medio ambiente, empleo, etc.; y con ello, alteraría las relaciones entre las ciudades. La iniciativa Mercociudades cristalizó al momento de realización de la I Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos de Mercociudades el 10 y 11 de noviembre de 1995, en la cual Asunción, Rosario, La Plata, Córdoba, Florianópolis, Porto Alegre, Curitiba, Río de Janeiro, Brasilia, Salvador, y Montevideo, suscribieron el Acta Fundacional de la red. En ella, se resaltó la importancia de “impulsar el reconocimiento de la participación [de las ciudades] en la estructura del MERCOSUR, persiguiendo la co-‐decisión en las áreas de su competencia” (Mercociudades/ Cumbre/ Acta No. 01/95). Al año siguiente en la II Cumbre, fue aprobado el Estatuto de la Red, mediante el cual se rigieron sus objetivos y funcionamiento: crear mecanismos de comunicación entre las ciudades que favorecieran el intercambio de información, desarrollo tecnológico y cultura; coordinar la planificación y

promovido por ésta-‐ “MERCOSUR: Oportunidades y Desafíos para las Ciudades”, en el marco de la V Reunión de Alcaldes de la subregión Cono Sur de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI)


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promoción de acciones vinculadas al crecimiento y desarrollo urbano-‐ambiental de las ciudades; desarrollar actividades conjuntas en materia de cultura, deporte y turismo; propugnar y concientizar sobre la participación ciudadana en el ámbito político, económico, social y cultural; profundizar la democratización, etc. (Artículo 2° del Estatuto). Inicialmente, la Red estuvo compuesta por cuatro instancias. A saber: a) Asamblea General de Socios (órgano máximo de deliberación y dirección de la Red, conformado por los jefes de Gobierno de las ciudades asociadas electos democráticamente), b) Consejo de Mercociudades (órgano superior de administración de la Red, compuesto por dos ciudades de cada país miembro del MERCOSUR, por una ciudad de cada país asociado y por la Comisión Directiva); c) Secretaría Ejecutiva (encargada de coordinar los trabajos del Consejo de la Red y representar oficialmente a Mercociudades); d) Unidades Técnicas (responsables del desarrollo de temas y propuesta de políticas públicas específicas de Mercociudades)72. A medida que el trabajo en la Red se fue incrementando, se evidenció la necesidad de ir adaptando la propia estructura

72 Actualmente, Mercociudades cuenta con 14 Unidades Técnicas (UT), y algunos Grupos de Trabajo para profundizar temáticas específicas, a saber: Ambiente y Desarrollo Sostenible; Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal; Ciencia, Tecnología y Capacitación; Cooperación Internacional; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Género y Municipio; Juventud; Planificación Estratégica; Seguridad Ciudadana, Turismo.

organizativa. En 1997, durante la III Cumbre de Mercociudades, se aprobó la creación de una Comisión Directiva, como un organismo de apoyo a la Secretaría Ejecutiva en las labores de coordinación. En la Cumbre del año siguiente, se estableció el Consejo Ampliado, constituido por las ciudades del Consejo más aquellas Coordinadoras de las Unidades Temáticas. Esta creación respondía a la falta de articulación entre los programas de trabajo de las Unidades Técnicas y a la debilidad de los mecanismos de comunicación entre éstas y el Consejo (Romero, 2002). En el marco de la VI Cumbre de Mercociudades, se acordó la creación de la Secretaría Técnica Permanente (STPM), con el objetivo de, por un lado, vincular la agenda de Mercociudades con la agenda de MERCOSUR, además de recopilar y archivar en un espacio físico todo lo producido por las Unidades Temáticas y por las diversas instancias de la Red (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/00). Con su incorporación en el Estatuto, se constituyó como el organismo asesor de la Secretaría Ejecutiva (Figura 1).


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Figura 1. Organigrama de Mercociudades

Fuente: Mercociudades. Otros pasos importantes en la evolución de la Red fueron la aprobación de su Reglamento Interno y la modificación del criterio de admisión de nuevas ciudades. Al principio la Red estaba conformada sólo por ciudades con más de 500 mil habitantes, pero a partir del año 1997 el criterio de incorporación comenzó a

basarse en “todas aquellas ciudades que por su ubicación geográfica, interés integracionista o perfil internacional, puedan contribuir a los fines de la Red” (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/97). Hoy tienen la capacidad de ingresar todas aquellas ciudades de los países del MERCOSUR y países Asociados que


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manifiesten su voluntad de hacerlo y cuyos gobiernos hayan sido electos democráticamente (Artículo 6° del Estatuto).

BUSCANDO LA VOZ DENTRO DEL MERCOSUR: DE LA REMI AL FCCR

Las ciudades son el ámbito de impacto directo de la gestión de los gobiernos nacionales en cuanto a inversiones económicas, turismo, utilización de recursos naturales, cultura, entre otros. Por ello, no se los puede percibir

“como meros enclaves pasivos, que asumen los costos y beneficios de decisiones que se toman en niveles alejados y hasta inaccesibles para ellos. Los actores locales deben tener protagonismo para garantizar que en esas decisiones se incluyan condiciones que afirmen su identidad, permitan potenciar sus recursos económicos y, sobre todo, humanos y al mismo tiempo, minimizar los efectos negativos, particularmente en el plano ambiental” (Iglesias, 2010: 11).

Todo ello ayuda a comprender por qué las ciudades optaron por no ejercer el papel de meras “receptoras” del proceso de integración y se lanzaron a la búsqueda de una incidencia activa en la toma de decisiones e implementación de políticas públicas en aquellos temas de competencia municipal. En la II Cumbre de Mercociudades (Porto Alegre) las autoridades locales reafirmaron su convicción de que para

alcanzar una integración de real sustento democrático, que contribuya a combatir las desigualdades y la exclusión social y a mejorar la calidad de vida de las poblaciones, resulta esencial tener en cuenta la cooperación con las ciudades, reconociendo su papel protagónico en el escenario internacional. Para ello, se requiere “plena autonomía política, económica y de gestión de los gobiernos locales y el rechazo de todo tipo de discriminación que pueda limitar la capacidad de servicio de las municipalidades” (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/96). Las declaraciones de la Red fueron, además, acompañadas de otras vías de demandas, tales como cartas enviadas a los Presidentes de los países miembro del MERCOSUR. Ya para la V Cumbre de Mercociudades en 1999, las ciudades manifestaron su preocupación al reconocer la inexistencia de un diálogo con los gobiernos nacionales en cuestiones vinculadas al MERCOSUR, cuando incluso en dicha oportunidad, el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil había advertido sobre la importancia de la inserción de la Red de Mercociudades para mejorar el funcionamiento del MERCOSUR, en tanto “las ciudades son los principales agentes de contacto social y cultural de los ciudadanos, legítimos actores del proceso de integración” (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/99). El contexto dominado por las políticas neoliberales, que apuntaban a vínculos de índole marcadamente comercial, dificultaba la constitución de un espacio


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institucional para las ciudades dentro del MERCOSUR. No fue sino tras cinco años que se dio el primer paso con la creación de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR (REMI), en reunión del Grupo Mercado Común (GMC) del 15 de diciembre de 2000. Ésta, se establecía con el fin de “promover el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal de los Estados partes del MERCOSUR, de manera de promover el bienestar y una mejor calidad de vida de los habitantes de las ciudades de la región”73; y quedaría integrada por representantes de Municipios e intendencias designados por los Estados parte. El 14 de julio de 2001, en Asunción, se realizó la reunión constitutiva de la REMI; y luego, se reunieron en dos oportunidades más en mayo de 2001 (Montevideo) y marzo de 2002 (Mar del Plata). En esas cumbres, una de las máximas preocupaciones fue fijar cómo sería la articulación entre la Red de Mercociudades y la REMI. En ese sentido, pueden señalarse las siguientes pautas74: que las actividades de la Red de Mercociudades formen parte de la agenda de la REMI (anexo 3 del Acta No. 1/01 de la REMI); que el área operativa de la REMI se sustente en los organismos técnicos de

73 Resolución 90/00 del GMC sobre “Creación de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias”, Artículo 1°. 74 Debido a la dificultad de acceso a los documentos de las cumbres de la REMI –posiblemente por su actual reemplazo por el FCCR-‐, la información es extraída del trabajo de María del Huerto Romero (2002) “Gobiernos locales y MERCOSUR. Nuevos roles, estrategias y modalidades de gestión urbana en contextos de integración regional”. Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/357/35700802.pdf

la Red –es decir, las UT-‐ (Acta No. 02/01 de la REMI y recomendaciones del Consejo de Mercociudades); recomendar al GMC la incorporación de las ciudades miembro del Consejo de Mercociudades y ciudades coordinadoras de Unidades Temáticas dentro de las secciones nacionales de la REMI (Anexo VII, Acta 02/01 REMI). Y por último, permitir la participación de las ciudades integrantes de las UT en los organismos del MERCOSUR que por sus competencias resulten de interés para los gobiernos locales, y proveer a la STPM información y documentación relativa al MERCOSUR, que sirva de apoyo técnico a las UT (Proyecto de Resolución No. 01/01 elevado por la REMI al GMC, Anexo VIII del Acta No. 02/01 de la REMI). Sin embargo, esta nueva herramienta, que a priori parecía reforzar la inclusión de las ciudades, se fue mostrando insuficiente para abarcar la complejidad y variedad de las temáticas comprendidas, vinculadas a asuntos económicos, políticos, culturales y de cooperación, entre otros. Las autoridades locales daban cuenta que todavía era necesario dar un paso más, abogando por que las propuestas de la REMI fueran incluidas en la agenda de las cumbres del MERCOSUR y que se le asignara un espacio permanente en las sesiones (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/02). Fue en la última sesión de la propia REMI cuando se recomendó la creación de un Foro de Ciudades del MERCOSUR. Los gobiernos locales continuaron e incrementaron sus esfuerzos en la búsqueda de mayores niveles de participación e incidencia dentro de la estructura del MERCOSUR, y con ello,


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afianzar la “faceta humana” del proceso de integración y fortalecerlo institucionalmente ‘desde abajo’. El 16 de diciembre de 2004, durante la XXVII Cumbre de Belo Horizonte, el CMC resolvió (seis meses después de la última sesión de la REMI) la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) -‐ (MERCOSUR/CMC/Des. No. 41/04). El fundamento consistió en que el proceso de integración poseía una dimensión política creciente que requería de la participación y coordinación de todos los actores involucrados, conllevando ello la necesidad de un espacio de diálogo entre las autoridades de todos los niveles de gobierno. El Foro representa, así, el espacio institucional mediante el cual los gobiernos locales y provinciales pueden sugerir el tratamiento de las temáticas que les competen dentro del MERCOSUR. El FCCR quedaba compuesto –de acuerdo a lo especificado en el artículo 3°-‐ por un Comité de Municipios, y un Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos; y sus atribuciones recaerían en la formulación, tanto de propuestas para poner en práctica medidas de promoción del bienestar y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, como de recomendaciones por intermedio del GMC (artículo 4°). La dirección de dichos comités sería realizada por la autoridad local, estadual, departamental o equivalente designada por el comité en cuestión a tales efectos con una duración de un año.

No obstante, hubo una demora de tres años hasta su instalación el 18 de Enero de 2007 en Río de Janeiro y su primera reunión el 28 de Junio de 2007 en Asunción. En tal ocasión, se elevó la propuesta (presentada por la Cancillería argentina) de Reglamento Interno al GMC, que lo aprobó en su LXIX Reunión Ordinaria del 27 de septiembre de 2007 mediante la Resolución 26/07 (MERCOSUR/GMC/Acta No. 03/07). Entre las atribuciones del FCCR (Artículo 5°) pueden señalarse: cooperar activamente en la promoción de la dimensión política de la integración, pudiendo emitir declaraciones públicas directamente al CMC; analizar y evaluar el impacto político y social de las políticas implementadas en el proceso de integración, especialmente en las instancias referidas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR; realizar investigaciones, cursos o seminarios sobre temas de su competencia y que resulten de relevancia para el MERCOSUR; promover el trabajo conjunto entre los distintos Municipios, Estados, Provincias y Departamentos de los países miembros del MERCOSUR que contribuyan a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos; suscribir acuerdos interinstitucionales con otros foros y organismos del MERCOSUR y con organizaciones extrarregionales gubernamentales o no, en temas de interés común; etc. El FCCR deberá reunirse en forma ordinaria como mínimo una vez por semestre, de forma previa a la reunión del CMC con los Presidentes de los Estados Parte.


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Los gobiernos locales quedan representados en el FCCR por el Comité de Municipios (COMUN), integrado por representantes de gobiernos municipales, asociaciones de municipios o equivalentes, electos(as) por sufragio universal, en constancia de su mandato; habiendo un máximo de 10 representantes por cada Estado Parte. La coordinación del mismo se encuentra a cargo de uno de los integrantes designados por el propio Comité. El COMUN puede (según artículo 20° del reglamento del FCCR) pronunciarse sobre las consultas formuladas por los órganos decisorios del MERCOSUR así como exponer recomendaciones en temas de competencia municipal; promover la cooperación entre las instancias municipales de los Estados parte y las instancias del propio bloque regional; y contribuir a la aplicación de las normas del MERCOSUR en el ámbito local. Luego de años de constante reclamo por parte de la Red de Mercociudades, finalmente éstas consiguieron su reconocimiento como interlocutores válidos dentro de la estructura del MERCOSUR. No obstante, todavía el paso dado es incipiente en tanto el FCCR sólo está habilitado para formular recomendaciones, lo que implica que sus decisiones no poseen carácter vinculante.75 Asimismo, en las reuniones de Coordinadores del FCCR de 2012 se plantearon, por ejemplo, los límites que

75 De hecho, la última recomendación fue en 2007, para la creación de un Grupo de Trabajo sobe Integración Fronteriza, como se verá en apartados posteriores.

suponen para el Foro la discontinuidad de las agendas de trabajo entre las Presidencias Pro Tempore. Para ello se propuso consensuar planes de acción plurianuales. Pero, por otro lado, tampoco puede relativizarse la significancia de este foro a través del cual los actores subestatales han logrado aunar posiciones conjuntas ante las estructuras centrales del MERCOSUR, e incluso –como podrá observarse en posterioridad-‐ incidir en la propia agenda de ese bloque, a la vez que acercarla a la ciudadanía regional. Vinculación con otras instancias del MERCOSUR Además de la importancia del reconocimiento institucional de los actores locales para profundizar el MERCOSUR, resulta de especial relevancia que el bloque de integración subnacional –es decir, la Red de Mercociudades-‐ pudiera avanzar en la coordinación de acciones con otras instancias del bloque regional (Carta de Río, 2007). Por un lado, uno de los espacios en los cuales más se privilegió el reclamo de participación fue en los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)76, ya que ello contribuiría a reducir las asimetrías dentro del bloque. 76 Fondo de financiamiento de programas, creado en 2004, para: la promoción de la convergencia estructural, el desarrollo de la competitividad, la cohesión social (especialmente, de economías menores y regiones menos desarrolladas) y el fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración.


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Ya desde la puesta en marcha del FCCR, en el año 2007, los gobiernos locales plantearon en ese ámbito participar en la discusión y aplicación de los FOCEM para financiar acciones de cooperación entre ellos y los gobiernos regionales (Carta de Río, Anexo I) y que, de esa manera, sus iniciativas ganen escala. En agosto de 2010, el CMC aprobó el reglamento definitivo del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR, pero no menciona nada en forma expresa respecto a la participación de los gobiernos subestatales, sino que establece que los proyectos deben ser presentados a la CRPM por los Estados Parte, por intermedio de las correspondientes Unidades Técnicas Nacionales FOCEM. Ahora bien, no obstante la existencia de este Fondo como herramienta destinada a reducir las asimetrías entre los países miembros del MERCOSUR, los gobiernos locales han visto dificultades para incidir sobre los gobiernos centrales para que atiendan los proyectos presentados por ellos para mitigar esas asimetrías, en gran parte, por no contar con los recursos técnicos necesarios. Uno de los planteos realizados al respecto fue que el FOCEM “necesita de adecuaciones que simplifiquen y tornen más accesibles sus procedimientos, posibilitando una mayor participación de los territorios y aumentando su eficacia en el corto y mediano plazo” (Declaración de Iguazú, VIII Reunión Ordinaria del FCCR, 16 de diciembre de 2010).

Para poder revertir ese inconveniente, una de las medidas tomadas fue el desarrollo de programas de capacitación en la formulación de proyectos, tema que se abordará en apartados posteriores. Por otro lado, la Red de Mercociudades privilegió los acuerdos con instancias del bloque regional que propiciaran el desarrollo de actividades conjuntas así como el intercambio de información o asistencia técnica. En ese marco, puede mencionarse el acuerdo interinstitucional con el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR) –propuesto en 2007 pero aprobado en 2008 por el GMC-‐ mediante el cual se comprometieron a reunirse, al menos una vez por semestre, con el fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERCOSUR en general y de los asuntos en trámite que consideren de interés mutuo; y, también, el PARLASUR asumió el compromiso de consultar la opinión del FCCR en aquellos temas que afecten los intereses de las instancias subnacionales. Mercociudades también buscó trabajar conjuntamente con la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), el Foro Consultivo Económico Social (FCES), el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), el Programa Somos MERCOSUR,y la Reunión Especializada de Comunicación Social del MERCOSUR (RECS). Con todo esto, puede observarse que el accionar de la Red estuvo fuertemente


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orientado a fomentar los vínculos con aquellos organismos del bloque regional cuyas actividades tuvieran repercusiones más directas en la sociedad civil.

MERCOCIUDADES EN ACCIÓN: LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA CONSOLIDAR EL PROCESO DE INTEGRACIÓN REGIONAL

Fue el contexto de crisis económica que atravesaban varios países del bloque regional hacia fines de la década de 1990 y principios de 2000 lo que llevó a las ciudades a manifestar con más vigor la necesidad de replantear ciertos objetivos estratégicos, al tiempo de profundizar el proceso integrativo. De esa manera, en el marco de la VIII Reunión de la Cumbre de Mercociudades en 2002, las autoridades se comprometieron a trabajar por: “Más y mejor MERCOSUR” (en un contexto de crisis económicas regionales y consecuentes tensiones políticas y sociales, las ciudades plantearon la necesidad de profundizar el bloque); “Más y mejor Integración” (destinando el aporte de las ciudades a privilegiar una agenda política que de especial atención a la dimensión productiva) y “Más y mejor Democracia” (en base a la incorporación de más ciudades y la consecuente ampliación del espacio de participación) (Mercociudades/Cumbre/Acta No. 01/02). En función de ello, pueden identificarse como prioritarios tres ejes de trabajo. En primer lugar, el diseño de una estrategia de integración fronteriza, ya que son las zonas donde se materializan la mayor parte de las dificultades del proceso de

integración regional: poseen altos indicadores de necesidades básicas insatisfechas y un bajo índice de desarrollo humano, lo que las vuelve más vulnerables; son históricamente territorios relegados y alejados de los centros tomadores de decisión; en general, no disponen de una adecuada prestación y acceso a servicios de calidad (salud, educación, seguridad); no están armonizadas o incluso no existen normas que regulen el tránsito transfronterizo, migraciones o que permitan el uso compartido de infraestructura y recursos tecnológicos con los que cuentan las localidades fronterizas; los acuerdos de cooperación en salud y educación son incipientes; no disponen de capacidad instalada (recursos financieros o técnicos) para solucionar sus problemáticas de manera conjunta, etc. (MERCOSUR/FCCR/Acta No. 02/09). Bajo ese contexto, Mercociudades apuntó –en la VIII Cumbre de 2002– que para poder mejorar esas condiciones, la política de frontera no puede diseñarse exclusivamente desde la centralidad; sino que debe fortalecerse la capacidad de gestión de la sociedad civil y los gobiernos locales por ser los más cercanos a la realidad de las regiones fronterizas. El marco otorgado desde el FCCR fue un ámbito para plantear la postura de las entidades locales en torno a esta temática. Por ejemplo, en 2007, el COMUM elevó en su III Reunión una propuesta al FCCR sobre la creación de un Grupo de Trabajo sobre integración fronteriza; establecido en la primera reunión del FCCR, en 2007, y el 19 de mayo de 2008 se realizó la primera


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reunión. Tiempo después, en su LXXI Reunión Ordinaria, el GMC instruyó al Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza del MERCOSUR (GAHIF)77 e instó al FCCR a coordinar acciones para el tratamiento de cuestiones vinculadas a la integración fronteriza. A partir de la constitución del GTIF fueron desarrollados –a instancias de las autoridades locales-‐ diversos seminarios y talleres sobre políticas de frontera, encuentros entre gobiernos subnacionales, etc. Para mencionar algunos: Seminario “Políticas de Integración Regional: experiencias exitosas en las Ciudades del MERCOSUR” (Tandil, Argentina, 2007); Encuentro Frente Norte (Belem, Brasil 2007); Seminario Taller sobre Políticas de Integración de Frontera (2007 -‐ 2008); Seminario “Tema de Fronteras. Una Agenda Pendiente en el MERCOSUR” (Formosa, Argentina 2008). No obstante, una de las problemáticas que más acuciaba a las ciudades para implementar políticas de integración fronteriza era la escasez de recursos (sobre todo en cuanto a capacidad técnica) que disponían las ciudades.

77 Creado en julio de 2002 por el CMC y subordinado al GMC, subordinado al GMC, reconociendo que, pese a la relevancia del tema, todavía no contaba con los instrumentos adecuados para facilitar las relaciones entre poblaciones limítrofes. El GAHIF, entonces, estaría encargado de la elaboración de propuestas sobre dichos instrumentos normativos, particularmente, en lo referente a intercambio comercial, salud, educación, educación, migración, transporte y desarrollo económico. (Artículo 2°, MERCOSUR/CMC/DEC. No. 05/02)

En ese sentido, una de las iniciativas más relevantes fue la elaboración en 2010 del proyecto “Gobernanza Fronteriza: fortalecimiento de las capacidades de los Gobiernos Departamentales y Locales del MERCOSUR”, a implementarse durante el período abril 2011-‐abril 2013. El proyecto -‐impulsado por el FCCR, con financiamiento de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) – tiene como fin dejar capacidad instalada, fortaleciendo y empoderando a los actores locales de las ciudades gemelas fronterizas a través de la capacitación en la formulación y ejecución de proyectos FOCEM (y otros similares). En esta misma línea, también se firmó un Acta de Compromiso entre Mercociudades, el Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) y el Observatorio Interregional Italiano para la Cooperación al Desarrollo (OICS); con el fin de colaborar en el intercambio, capacitación, formación y asistencia técnica en ámbitos como gobernanza, cooperación transfronteriza, políticas de cohesión social, etc. Bajo esos propósitos, en 2009 se llevó a cabo el Primer Foro de Cooperación Transfronteriza Argentina-‐ Brasil-‐ Paraguay, producto de la colaboración entre el Programa Fronteras Abiertas (CeSPI); así como el Programa de Integración Fronteriza gestionado en 2009 por la Intendencia de Canelones (Uruguay) en su entonces calidad de Secretaria Ejecutiva de Mercociudades y Coordinadora del COMUM. En segundo lugar, trabajar sobre la integración productiva. Podría decirse que esto fue siempre una prioridad para las


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ciudades de la Red, por el hecho de estar intrínsicamente vinculada a una concepción de integración “superadora” de lo meramente comercial (como se planteaba en la década de 1990), y que apuntara a los aspectos reales del desarrollo económico y social, como la generación de empleo. Pero fue recién a partir del año 2002 cuando en las Cumbres de la Red comienza a hacerse hincapié en dicho eje como estrategia fundamental para afianzar el proceso de integración regional. Inicialmente, la temática de la integración productiva fue abordada desde la UT de Desarrollo Local de la Red de Mercociudades (UTDEL), mediante la organización de seminarios, rondas de negocios (para fomentar la cooperación entre empresas), jornadas de discusión; el relevamiento de los perfiles económicos de las ciudades, y seguimiento de las instancias del MERCOSUR vinculadas con la temática; etc. A partir del año 2006, el MERCOSUR incorporó la integración productiva como tema central de agenda (en la Cumbre de Córdoba) y, desde ese momento, fue desarrollando diversos instrumentos que permitieran consolidar el trabajo en ese ámbito: Seminario sobre Integración Productiva en 2007 (por parte de la CRPM y la Secretaría Permanente del MERCOSUR); la creación del CMC del Programa de Integración Productiva (PIP), el Grupo de Integración Productiva (GIP) –mediante la Des. No. 12/08-‐, y el Fondo de Apoyo a las PYMES (Des. 13/08).

Para ese mismo tiempo, el FCCR decidió incorporar a su agenda los temas referentes a integración productiva como cuestiones relevantes para el MERCOSUR (Declaración de Montevideo, MERCOSUR/FCCR/Acta No. 01/08). Y, además, reconociendo la necesidad de propiciar una política de integración “que apueste a incluir los emprendimientos locales a las corrientes comerciales de la región (...) Debería incluirse a los gobiernos locales en la temática de complementación productiva y trabajar en el sentido de generar nexos entre las empresas, entre los sindicatos y con los diferentes organismos del Estado para mejorar los intercambios con base en la cooperación y no en la competencia. (MERCOSUR/FCCR-‐CN/Acta No. 02/08)78. No obstante, la mayoría de los instrumentos adoptados dieron escasa participación a los actores locales. A su vez, éstos tenían obstáculos para aprovechar las potencialidades productivas de las ciudades a nivel regional, principalmente: la falta de recursos (no sólo económicos, sino también técnicos) para la implementación de programas productivos, la discontinuidad de las políticas productivas (tanto a nivel local como nacional, lo que

78 Y en ese marco, en el 2008, se realizaron dos Rondas de Integración Productiva a los fines de crear oportunidades de cooperación entre los gobiernos locales, nacionales y regionales del MERCOSUR a través del intercambio de experiencias y la divulgación de iniciativas nacionales y regionales, particularmente, sobre integración turística y la integración agrícola. De ese debate, por ejemplo, surgió un acuerdo de Cooperación entre el gobierno del Estado de Amazonas y el Gobierno de la Provincia de Tierra del Fuego para la integración turística y la creación de redes de cooperación entre institutos agropecuarios.


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ocasiona un problema de credibilidad) y la falta de coordinación entre las esferas de gobierno, etc. (Proyecto IN, Diagnóstico Situacional, 2009). Por esa razón, la temática de la integración productiva fue abordada en Mercociudades a través del Proyecto de Cooperación IN (“Innovación y Cohesión Social: capacitación metodológica y visibilidad de buenas prácticas”), para capacitar a autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil en la formulación de proyectos de carácter regional. En 2010 y 2011 se seleccionaron seis proyectos para asistirlos en la búsqueda de financiamiento y otros tres durante 2012. Algunos de ellos son: desarrollo turístico regional (Neuquén); políticas públicas para mujeres jóvenes (La Paz); fortalecimiento de jóvenes empresarios y micro PYMES (Tucumán), etc.79 En tercer lugar, Mercociudades apuntó a fortalecer la ciudadanía regional. Al ser la estructura de estado más próxima a los ciudadanos, la participación de los gobiernos locales (y la sociedad civil) en la toma de decisiones del MERCOSUR favorece a la democratización y fortalecimiento del bloque. Ello, indudablemente, también se encuentra vinculado al contexto de emergencia de la Red, donde los procesos neoliberales de la década de 1990 habían ocasionado (entre otras consecuencias) importantes déficits en lo que a la

79 Véase: http://www.inmercociudades.org/web2010/proyectos.php?lang=ESP

inclusión social respecta. Y los primeros años de existencia del MERCOSUR habían sido animados por esa ideología de tinte neoliberal. De ahí el aumento de la responsabilidad de los gobiernos subnacionales para responder a las demandas insatisfechas en áreas que antes no cubrían (como salud, educación, bienestar económico y social, etc.) producto del “retiro” del Estado como garante social. En ese sentido, los gobiernos subnacionales han privilegiado las instancias de intercambio social y cultural entre las comunidades, propiciando la participación de la sociedad civil, como forma de construcción de ciudadanía. En el marco de las UT se han desarrollado distintas actividades (seminarios, foros de discusión, trabajos de investigación), enfocados en la educación y trabajo; inclusión de la perspectiva y equidad de género en las ciudades del MERCOSUR, la participación política de la juventud; actividades recreativas y culturales entre ciudadanos de distintos países, etc. Asimismo, la Red de Mercociudades auspicia dos proyectos que procuran fomentar la construcción de ciudadanía regional. Por un lado, el “Laboratorio de Políticas Locales”, coordinado por la STPM asociado al Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI) y subvencionado por la AECID. Con el fin de promover la sistematización, evaluación y el desarrollo permanente de las experiencias de participación ciudadana en los gobiernos locales de la Red, se prevén realizar talleres de


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reflexión y debate, módulos de capacitaciones, una plataforma virtual (banco de datos y experiencias) que otorgue publicidad de las iniciativas puestas en marcha en las ciudades y permita el intercambio de experiencias, etc.80 Por otro lado, el proyecto E+D: Estado + Derechos. “Derechos Humanos, Estado y Sociedad Civil: Construcción de Ciudadanía”, presentado por el Municipio de Morón y ejecutado en 2010 por un período de 30 meses. El proyecto se diseñó con la intención de crear y fortalecer los espacios institucionales locales que promuevan la incidencia de las organizaciones de la sociedad en la agenda de derechos humanos del MERCOSUR. Para ello, la estrategia se sustentó en los ejes de difusión y promoción, capacitación (seminarios, foros, el desarrollo de propuestas educativas con la producción de materiales pedagógicos, talleres para capacitadores en derechos humanos, etc.), investigación (mediante el relevamiento y elaboración de diagnóstico de las situaciones locales), y coordinación regional (encuentros de trabajo y articulación con instituciones del MERCOSUR y organizaciones de la sociedad civil).

80 En el año 2011, se realizaron las dos primeras capacitaciones a nivel regional, en la ciudad de La Paloma-‐Rocha (mayo), y la otra en Montevideo (octubre). La primera capacitación, estuvo destinada destinada a las autoridades locales de los departamentos de Rocha, Maldonado, Canelones y Rivera; y la segunda, a los representantes locales y de la sociedad civil de Artigas, Paysandú, Río Negro, Colonia, Montevideo y Tacuarembó. Véase: http://www.mercociudades.org/laboratorio

Asimismo, el espacio otorgado a los entes subestatales dentro del MERCOSUR, a través del FCCR, se ha constituido como ámbito de reclamo y formulación de propuestas en torno a esta temática. Así, en su III Reunión, el FCCR resolvió incorporar a su agenda la temática de la ciudadanía regional como cuestión relevante para el MERCOSUR (MERCOSUR/FCCR/ACTA No. 01/08). Los gobiernos locales manifestaron la necesidad de que “se reconozca el protagonismo de los gobiernos subnacionales como estructura del estado más próxima al ciudadano, con capacidad para vincular lo local con lo regional y con el territorio a través de una comunicación y una capacidad de propuesta y respuesta con la participación de los ciudadanos. Para ello [se debe] propiciar una descentralización de los ámbitos de decisión y abrir espacios de participación de la ciudadanía, proceso que aspiramos fortalecer y profundizar”. A pesar de todo lo antedicho, el eje de la ciudadanía regional ha sido uno de los más difíciles de abordar. Según entrevistas a distintas autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil elaboradas en el marco de Proyecto IN, ello se debe, particularmente, a: la falta de una cultura regional (en el sentido de la inexistencia –en general-‐ de una proyección común de países hacia determinada meta), y de una concepción de ‘ciudadano regional’ (es decir, la falta de identificación con un proceso de integración que se está llevando adelante hace ya muchos años); la diversidad de idiomas dentro de una misma región; y que incluso no sea conocida por todos la


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actividad llevada a cabo por Mercociudades (Proyecto IN, 2010)81. Además, hay ciertos obstáculos institucionales, como la falta de democratización del MERCOSUR (sobre todo, por su compleja estructura y falta de transparencia); la demora en el libre tránsito de personas (tema en el que actualmente está trabajando Mercociudades); y la insuficiencia o inadecuación de algunas normas del MERCOSUR, en tanto suelen contradecir prácticas transfronterizas de hecho, como la circulación de mercaderías, el tránsito en ambos sentidos por razones laborales, educativas o de salud (Proyecto IN, 2010: 14-‐16). A raíz de todo esto, es que los tres ejes estratégicos a partir de los cuales la Red se propuso trabajar (integración productiva, integración fronteriza y ciudadanía regional)82, no resultan aislados, sino mas bien, se refuerzan unos a otros. Para poder acercar el MERCOSUR al ciudadano, resulta más que útil colocar el énfasis en las áreas de frontera y la complementariedad productiva, en tanto propician el trabajo (sea entre empresas, gobiernos, ONGs) desde una mirada regional.

81 Véase: Sitio oficial de Proyecto IN http://www.inmercociudades.org/web2010/ 82 De hecho, en el Plan de Trabajo 2012 de la Red, se incluye la profundización de la labor en estas temáticas.

CONCLUSIONES A través del proceso de conformación de la Red de Mercociudades intentamos analizar el vínculo entre paradiplomacia e integración regional, desde la perspectiva que el entorno inmediato de estímulo a la integración condujo a los gobiernos locales a redefinir sus prioridades en pos de ejercer un papel activo en el MERCOSUR en los temas de competencia municipal. Las Mercociudades se posicionaron reclamando un cambio de orientación de la integración netamente intergubernamental y comercial, hacia una que incluyera los aspectos sociales, políticos y culturales; es decir, una integración que fuera multidimensional. Y con la convicción de que su papel es esencial para poder vincular lo regional y global con lo local, por su proximidad con la ciudadanía. Con esos criterios, la Red de Mercociudades logró aunar esfuerzos para que desde el bloque regional se las reconociera institucionalmente. Así, se crearon primero la REMI, y luego el FCCR (ninguno de los cuales fue de fácil alcance), espacio institucional mediante el cual los gobiernos locales y provinciales pueden sugerir el tratamiento de las temáticas que les competen dentro del MERCOSUR. No obstante, ese espacio aún es limitado en tanto los gobiernos locales sólo están capacitados para emitir recomendaciones, que pueden ser o no acatadas por el CMC. Ello evidencia cierta reticencia, quizás, del MERCOSUR por avanzar en la democratización de la toma


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de decisiones (a diferencia, por ejemplo, del Comité de las Regiones de la UE, donde las instancias legislativas tienen la obligación de consultar a los gobiernos locales sobre aquellos temas de su competencia antes de que se implemente alguna decisión). Otorgar más poder de decisión no implica ir en detrimento de las prerrogativas de los gobiernos centrales. Pero, más allá de eso, puede afirmarse que la Red es funcional en muchos otros aspectos. Mediante el trabajo en red, las ciudades han logrado establecer ciertas líneas de convergencia ante el contexto regional que se les presenta, tal como la promoción de la integración fronteriza, la integración productiva y la construcción de ciudadanía regional. Actuando en esos ámbitos, desde lo local es posible contribuir a la reducción de las asimetrías que el proceso de integración ha ocasionado. Ello es relevante porque, si

bien es necesario que desde la estructura del MERCOSUR se brinde el espacio para la actuación de los actores territoriales, también lo es que las propias unidades subnacionales se preocupen por estar a la altura de las circunstancias que representa un contexto regional integrado. En la medida en que consideramos que estas actividades paradiplomáticas complementan el papel del Estado y que, además, es necesario que las ciudades no permanezcan como meros observadores ante un proceso que las impacta directamente, es útil que se sigan alentando este tipo de iniciativas de modo que su capacidad de gestión se fortalezca efectivamente y se optimicen sus recursos disponibles.

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LA INTEGRACION REGIONAL EN EL CONO SUR DESDE LA TEORIA DEL ESPACIO DE FLUJOS:

UN ANALIS IS DE LAS ACCIONES DE

LA SECRETAR IA EJECUTIVA DE MERCOCIUDADES 2010-2011

Rafael Pinto da Silva y Eduardo Augusto Café

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La integración regional en el Cono Sur desde la Teoría del Espacio de Flujos: Un análisis de las acciones de la Secretaría

Ejecutiva de Mercociudades 2010-‐2011

Rafael Pinto da Silva y Eduardo Augusto Café Abstract REGIONAL INTEGRATION IN THE SOUTHERN CONE FROM THE INFORMATION FLUX PERSPECTIVE: ANALYSIS OF MERCOCITIES EXECUTIVE SECRETARIAT 2010-‐2011 The aim of this article is to discuss how the transnational flow of information is more appropriate to explain the creation and maintenance of cities international networks within the framework of regional integration projects, rather than the approach of political spillover. The article explores the emergence of centralities in Mercocities and identifies how this problem is more related to unequal exchange of information flows than the transshipment political integration processes led by the states in the Southern Cone. Key words: Southern Cone, Flux Information , Mercocities, Paradiplomacy, Networks. Resumo A INTEGRAÇÃO REGIONAL NO CONESUL DESDE A TEORIA DO ESPAÇO DE FLUXOS: UMA

ANÁLISE DAS AÇÕES DA SECRETARIA EXECUTIVA DE MERCOCIDADES 2010-‐2011 O objetivo do artigo é discutir como a transnacionalidade dos fluxos de informação é mais apropriada para explicar a formação e manutenção das redes internacionais de cidades no âmbito de projetos de integração regional que a abordagem sobre o spillover político. O artigo explora a emergência de centralidades no Mercocidades e identifica como esta problemática está mais relacionada ao intercâmbio desigual de de fluxos de informação que ao transborde político dos processos de integração conduzidos pelos Estados no Conesul. Palavras-‐chave: Conesul, Espaço de Fluxos, Mercocidades, Paradiplomacia, Redes.

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2.

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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN EL CONO SUR DESDE LA TEORÍA DEL ESPACIO DE FLUJOS: UN ANÁLISIS DE LAS ACCIONES DE

LA SECRETARÍA EJECUTIVA DE MERCOCIUDADES 2010-2011

Palabras clave: Cono Sur, Espacio de Flujos, Mercociudades, Paradiplomacia, Redes.

Resumen

El objetivo del artículo es discutir cómo la transnacionalidad de los flujos de información es más apropiada para explicar la formación y manutención de redes internacionales de ciudades en el ámbito de proyectos de integración regional que el abordaje sobre spillover político. El artículo explora la emergencia de centralidades en Mercociudades e identifica cómo esta problemática está más relacionada al intercambio desigual de flujos de información que al transborde político de los procesos de integración conducido por los Estados en el Cono Sur. Para ello, se analiza cómo la coordinación de la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades 2010-‐2011 proporcionó a Belo Horizonte circunstancias coyunturales estratégicamente e inéditamente construidas para concatenar a la ciudad tres tipos de centralidad: de información, de grado y de intermediación. Así, se llega a importantes conclusiones. Las ciudades miembro de Mercociudades están más influenciadas por la transnacionalidad de flujos de información que por un proceso de spillover político, ya que pueden ser reconocidas como centros capaces de conectar flujos de información de diferente naturaleza y hacer de la concentración de estos flujos la semilla para la emergencia de centralidades en el ámbito de la Red. Por estas razones, los flujos de información deberían ser explorados por los debates sobre integración regional y figurar entre los tópicos de la agenda de las redes internacionales de ciudades.

Rafael Pinto da Silva y Eduardo Augusto Café

Año 1. No. 3. Agosto 2012 La integración regional en el Cono Sur…

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INTRODUCCIÓN

Al referirse acerca de la actuación internacional de las ciudades o discurrir sobre la paradiplomacia como un fenómeno emergente de las relaciones internacionales contemporáneas es casi obligatorio disponer de algún conocimiento sobre el comportamiento de las redes y de los organismos en red. La explicación para ello puede estar presente en la idea que, en gran parte, el ejercicio teórico sobre las redes internacionales de ciudades ha logrado más potencial aclarativo al utilizar las conceptualizaciones sobre las estructuras en red que hoy día utilizan distintas ciencias, aplicadas al marco de las relaciones internacionales. La concepción de las ciudades como aldeas globales hace trascender la perspectiva que las ciudades internacionalmente proyectadas son únicamente los grandes centros financieros mundiales como Tokio, Nueva York y São Paulo, ya que permite la observación de movimientos transnacionales en formato de redes, institucionalizadas o no, protagonizados por ciudades de diferentes esferas como Montevideo, Sttutgart, Medellín, Barcelona, Maputo y Belo Horizonte. En este tipo de discusión, uno de los movimientos más exponenciales es la Red de Mercociudades. Mercociudades es una red de municipios del Cono Sur fundada en 1995 por iniciativa de los principales Alcaldes, Intendentes y Prefeitos de la

región con el objetivo de favorecer la participación de los municipios en el proceso de integración regional, promover la creación de un ámbito institucional para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el intercambio y la cooperación descentralizada horizontal entre las municipalidades de la región, según lo estipulado en sus Estatutos. La red posee 261 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Perú y Colombia. La literatura que ha tratado de arquitecturas organizacionales como Mercociudades ha sido innovadora en asumir la nomenclatura red, pero ha sido superficial en la búsqueda de análisis capaces de identificar qué es una red, cuáles son sus características distintivas, sus problemáticas, si son mutables, si es posible descifrar estas informaciones de manera absoluta y homogénea y si todas las redes son iguales. Desde una posición crítica es posible decir que una parte colosal de los autores que se dedican al estudio de las redes de ciudades estuvieron mucho más preocupados en relacionar el objeto de estudio a las consecuencias prácticas de fenómenos fatigosamente debatidos, como los proyectos de integración regional y la globalización, antes que relacionarlo a conceptos poco complejos y aclaradores como red, nodos y flujos. Por lo tanto, la producción científica acerca de proyectos como la Red Mercociudades quedó por mucho tiempo

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Rafael Pinto da Silva y Eduardo Augusto Café

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limitada a discusiones en el ámbito de áreas ya consolidadas como el Derecho Internacional, las Teorías de las Organizaciones y las Teorías de la Burocracia. Esta limitación no permitió que los estudiosos pudiesen predicar problemáticas y desafíos que actualmente emergen dentro de las redes, como es el caso del surgimiento de centralidades. En un discurso interdisciplinar, con la Teoría del Espacio de Flujos y la Ciencia de la Información, el artículo pretende explorar el fenómeno de la emergencia de centralidades en la Red Mercociudades y, para eso, toma como ejemplo el caso de Belo Horizonte en el período 2010-‐2011, cuando fue sede de la Secretaría Ejecutiva. Los argumentos presentados corroboran el señalamiento que la función de las redes internacionales de ciudades en el papel de la integración regional del Cono Sur está más relacionada a la transnacionalidad de flujos (de información) que a las estructuras conceptuales más sofisticadas pero obsoletas, como el spillover político.

REDES EN EL ESPACIO DE LAS CIUDADES La redemocratización de los países latinoamericanos y, posteriormente, la vuelta de la función del Estado en el desarrollo de la ciudad despúes del malogro de las reformas neoliberales trajeron una gran paradoja a los gobiernos locales. Si, por un lado, la redemocratización dio más autonomia de gestión a esos gobiernos, por otro, la capacidad financiera para cumplirlos, frente a las demandas crecientes en el

campo social, ha sido reducida. Tales factores llevan a que las ciudades piensen en estrategias novedosas, como el establecimiento de acciones internacionales “como forma de encontrar recursos y soluciones técnicas para enfrentar las crisis de la transición del modelo de desarrollo” (Batista et al., 2008:14). No sólo factores domésticos llevan a las acciones internacionales: los efectos de la globalización influyen en el proceso. Keohane y Nye (1998) lanzan un concepto analítico para definir los efectos de la globalización: la interdependencia compleja, que son efectos recíprocos de dependencia mutua entre Estados y actores de distintas ubicaciones (Keohane y Nye, 1998, p.8). La interdependencia produce canales múltiples, formales e informales, que conectan a las sociedades en los niveles interestatal, transgubernamental y transnacional. Los canales múltiples llevan a la creación de muchos centros distintos de jerarquías, temas e interacciones de actores. El Estado ya no es el único actor de las relaciones internacionales. Por fin, las cuestiones económicas ganan prioridad en relación a las cuestiones militares, ya que la interdependencia de los flujos económicos generan interconexiones que pasan a ser casi inquebrantables. Por lo tanto, los múltiples canales se configuran en dos formas principales: la dimensión intergubernamental / supranacional de Estados, en donde el proyecto más ambicioso e importante es la integración regional y la dimensión de los flujos transnacionales, que representa la proyección de los actores no


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tradicionales de las relaciones internacionales, por estímulos económicos, tecnológicos, sociales y culturales. La motivación externa de los gobiernos locales se da, entonces, por el spillover político, cuando el bloque de integración crea estructuras de proyección de las ciudades dentro del proceso, lo que genera demandas de participación de las ciudades, y por las oportunidades y obstáculos que los flujos económicos, sociales, tecnológicos y culturales brindan a las ciudades. Las ciudades ganan estatus como la forma física de las localidades que, a su vez, atraen las miradas más cuidadosas de analistas y estudiosos por ofrecer situaciones propicias para el contacto interpersonal e interinstitucional necesario para acceder la innovación en la gestión política, económica, sociocultural, medioambiental, de la cultura de negocios y de las nuevas tecnologías. O sea, las ciudades pasan a ser definidas no sólo como el lugar de la concentración urbana desordenada de más de la mitad de la población del planeta83, pero también como un agente propiciador de constantes articulaciones innovadoras locales e internacionales. Como en una especie de mantra, parte sustancial del grupo contemporáneo de estudiosos de dichas articulaciones ha

83 El informe Situación de la Población Mundial 2010 del Fondo de Población de las Naciones Unidas apunta que la mitad de la populación mundial (aproximadamente 3,45 mil millones de personas) vive en áreas urbanas. El mismo informe, en 2007, estimó que en 2030, la población mundial urbana llegará a casi 5 mil millones de personas, esto corresponde a aproximadamente el 60% de la población mundial.

comparado las ciudades a los nodos de una red. Este tipo de observación no puede ser tomada como un dogma, pero está lejos de ser una mentira. Tradicionalmente, el concepto de red ha sido usado por diferentes áreas del conocimiento para explicar diferentes fenómenos (Martinho, 2003). Este poder aclarativo de las redes les permitió convertirse en un área de estudio propia, interdisciplinar por naturaleza, y ancorada en perspectivas emergentes del pensamiento sistémico y de las teorías complejas (Martinho, 2003). Como la época actual está marcada por intensos procesos de conexiones globales en esferas que transcienden las expectativas meramente económicas, la idea de la red como “la imagen más usada para designar o calificar sistemas, estructuras o diseños organizacionales caracterizados por elementos dispersos y que mantienen alguna ligación entre si” (Martinho, 2003) no es una idea limitada. Esta contextualización del concepto “red” aumenta las posibilidades para el éxito de ejercicios que transponen la organización de las ciudades en redes, instituidas o no, para entender sus acciones de proyección internacional. Sin embargo, es necesario apuntar que posibilidades para cometer equivocaciones también existen. La globalización y su influencia coexisten con el mito de que, indiscriminadamente, todo se convierte en red. Este pensamiento globalizante compromete la carga explicativa potencial de las redes y la transforma en algo sin sentido, sin


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identidad, ofuscando los aspectos que son intrínsecos a ellas. Todo es red y nada es red son argumentos tan débiles que difícilmente podrán ser usados de manera totalmente asertiva en un tiempo y espacio específicos. Lo que debe existir son argumentos que afirmen o nieguen la existencia de actores que protagonicen comportamientos típicos de actores comprometidos y organizados en red, pues “la red es una metáfora” (Martinho, 2003, p.8) que sólo gana sentido de existencia cuando hay seres interconectados y que expresan su comprometimiento por medio de asociaciones que aprecian la conexión que mantienen entre si, antes o en paralelo a sus acciones individuales.

Cuando todo es red, estructuras viejas y nuevas, modos convencionales y modos innovadores de hacer, estrategias de opresión y estrategias de liberación se confunden bajo una misma pretensa apariencia. Si no puede establecer algunas distinciones, el concepto de red deja de poseer sentido y pasa a no servir para nada (Martinho, 2003).

En general, las redes poseen aspectos propios. Por ejemplo, la distancia puede ser uno de sus fundamentos primarios (Martinho, 2003). Un enmarañado de ciudades vecinas puede ser designado como un grupo o una región, pero otro enmarañado de ciudades localizadas en puntos geográficos diferentes y conectadas por Internet asume un carácter de red. Parafraseando a Martinho (2003), cuando dos ciudades dividen un mismo espacio físico, ellas trabajan “juntas”. Cuando ejecutan una tarea

desde diferentes lugares por medio del Internet, trabajan “en red”. Sin embargo, la distancia entre los actores no es el único aspecto que define una red como hacen creer algunos discursos de estudiosos y profesionales de distintas áreas. En situaciones específicas, por ejemplo, capitales y ciudades del interior, o provincias y municipios poseen relaciones de subordinación y, considerada la dinámica de relacionamiento horizontal que se predica en las redes, estas relaciones no conforman redes, sino cadenas. Es claro que los aspectos que conforman la idea de red reciben aportes disímiles en relación a la materia de la cual consisten sus elementos. El campo de las ciencias sociales, que incluye a las relaciones internacionales, está subrayadamente marcado por la obra de Manuel Castells (1999) que reflexiona acerca de una sociedad en red. Por esta perspectiva, las redes son consideradas “no sólo como metáfora de la estructuración de las entidades en la sociedad, mas también como método para la descripción y el análisis de los estándares de relación presentes en ella” (Marques apud Batista et al., 2004:3). Castells (2005:26) en un discurso poco tímido pero no plenamente optimista, se arriesga a decir que “la globalización es la forma que toma la difusión de la sociedad en red a una escala planetaria”, pues es una estructura social basada en redes que distribuyen información con ayuda del avance tecnológico a partir del


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conocimiento acumulado en los nodos de estas redes. Tomando en cuenta el compartimiento de la información como centro de la discusión y tomándolo como proceso que configura y mueve las redes, es posible afirmar que:

la disposición de compartir y el compartimiento eficiente de información entre los actores de una red aseguran ganancias, porque cada participante mejora, valiéndose de las informaciones a las cuales pasa a tener acceso y que podrán reducir las incertidumbres y promover el crecimiento mutuo84 (Tomaél y Marteleto, 2006:2).

Por lo tanto, con base en todo lo que fue dicho anteriormente y en algunas interpretaciones de las ciencias sociales, una red de ciudades así como cualquier red debe estar definida por la distancia de sus actores, por el relacionamiento horizontal entre ellos y por su disposición de compartir información eficientemente. Todos estos aspectos está de acuerdo con lo que dicen Batista et al. (2002:4), que definen

“red” como una forma de organización de entidades, instituciones, grupos sociales o individuos que se relacionan entre si según una articulación basada en el principio de la horizontalidad – sin un comando central – buscando alcanzar de forma conjunta objetivos comunes determinados por ellos.

84 Originalmente: A disposição em compartilhar e o compartilhamento eficiente de informação entre os atores de uma rede, asseguram ganhos, porque cada participante melhora, valendo-‐se das informações às quais passa a ter acesso e quepoderão reduzir as incertezas e promover o crescimento mútuo.

Mirando específicamente las redes internacionales de ciudades, es factible entenderlas como “sistemas de relación de flujos de carácter preferiblemente horizontal y no-‐jerárquico” (Romero, 2006:409) que se han transformando en un medio para una mayor inserción internacional de los gobiernos locales, para el incremento de la cooperación internacional descentralizada y un canal de mayor resonancia internacional para la discusión de los problemas enfrentados por los gobiernos locales (Batista et al., 2004:10). Distintamente a lo que un análisis superficial puede hacer pensar, las redes de ciudades no son básicamente un producto de los actuales procesos de globalización y de integración regional, pues a lo largo de la historia pueden ser identificadas estructuras y formas de organización que se asemejan a la definición de redes. Las ciudades estado griegas, por ejemplo, mantuvieron durante determinado período una forma de relación en torno de objetivos comunes, según lo que afirman investigadores como Charles Tilly quien señala que en la Europa Moderna las ciudades mantuvieron relaciones sociales, económicas y políticas mutuas que configuraron una verdadera red urbana (Batista et al., 2004). Mientras tanto, como subrayan Batista, Fronzaglia y Lima (2004),

si bien existe la proximidad conceptual, estos ejemplos se presentan distintos de las formas actuales de las redes, dado que no poseían algunas de las características principales de las redes actuales, tales como


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el alcance geográfico global o macro regional, la agilidad y rapidez en el intercambio de informaciones […] [y] , por la riqueza cuantitativa de los objetivos al rededor de los cuales algunas redes se han establecido (Batista et al., 2004:5).

Estos autores también citan como características principales de las redes de ciudades actuales “la riqueza cualitativa de los actores políticos […] y sobre todo […] la ausencia de comando central (principio de la horizontalidad)”. Sin embargo, estos dos aspectos, debido a algunas disfunciones de la actuación en red, ya son altamente cuestionables y consisten el núcleo de una problemática actual: la emergencia de centralidades en el interior de las redes de ciudades.

LA EMERGENCIAS DE CENTRALIDADES

EN MERCOCIUDADES Redes internacionales como Mercociudades y Eurocities representan importantes arquitecturas institucionales que intentan reproducir dinámicas de la integración regional en el nivel local. Sin embargo, la presencia de disfunciones relacionadas a la emergencia de centralidades y deterioración del principio de horizontalidad de estas redes pueden minimizar irreversiblemente el intento de alcanzar sus objetivos de manera significativa. Mercociudades, en específico, aún sin lograr el nivel asociativo y la multiplicidad de espacios de diálogo existentes en Europa, busca señalar el empeño de más de dos centenas de ciudades de realizar, en conjunto, proyectos de desarrollo que

defiendan los principios de descentralización política y de autonomía local, con el objetivo de favorecer la participación en los procesos de integración regional a nivel supranacional en el Cono Sur (Mercociudades, 2012). Para Yu, Yan y Cheng (2001 apud Tomaél y Marteleto, 2006:2), “cada actor tiene mucha información sobre su situación, pero no tiene información sobre las otras situaciones” y “para reducir la incertidumbre y consolidar la asociación, los actores necesitan tener más información de sus asociados”. Pero, como sustenta Dixon (2000 apud Tomaél y Marteleto, 2006:2) las personas se sienten más valoradas cuando hay interés de otros en conocer su expertise. Con las ciudades no puede ser diferente. De manera general, parte de las producciones científicas más difundidas sobre Mercociudades ha insistido en la integración regional como faceta progresiva de la interdependencia construida en el sistema internacional. Según esta visión, esta interdependencia ha afectado directamente a las ciudades por la existencia de una especie de spillover político que permite que haya entre ellas la repetición de los procesos de integración llevados a cabo por los Estados con sus homólogos (Barros, 2009). A veinte años de la creación de Mercociudades, la idea del spillover político parece algo insostenible. El spillover político es un recurso usado por los teóricos adeptos de la vertiente neofuncionalista de la teoría de integración, que admite una integración


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progresiva en áreas específicas por parte de los Estados que, en la medida que genera respuestas positivas efectivas a problemas importantes, se transfiere a otras áreas (Ramos et al., 2009). Sería así,

por observarse que la integración puede ser un modo positivo de agregar solidaridad social, intercambio de buenas prácticas, construcción de consensos y ganancias de productividad, [que] los gobiernos subnacionales, tienden a hacer lo mismo que los Estados Nacionales, dentro de sus posibilidades y atribuciones85 (BARROS, 2009:20).

Sin embargo, frente a las limitadas posibilidades y atribuciones que Mercociudades aún posee en el proceso de integración del Cono Sur, sumadas a las problemáticas internas de deterioración de la horizontalidad y emergencia de centralidades, es posible afirmar que los resultados alcanzados son suficientes para ser denominados como un spillover político de las dinámicas centrales del MERCOSUR. Por otro lado, con las contribuciones de la teoría del espacio de flujos inaugurada por Manuel Castells (1999) y de la ciencia de la información, se puede dar inicio a un discurso menos optimista que reconoce a Mercociudades como un ambiente de transnacionalidad de flujos de información más que un ambiente de spillover político.

85 Originalmente: “ao perceberem que a integração pode ser um modo positivo de agregar solidariedade social, intercâmbio de boas práticas, construção de consensos e ganhos de produtividade, os governos subnacionais tendem a fazer o mesmo que os Estados Nacionais, dentro de suas possibilidades e atribuições” (Barros, 2009:20).

Consiguientemente, no se trata de negar la existencia completa de un spillover político del proceso de integración regional en el Cono Sur para las ciudades, sino presentar una arquitectura teórica que permita presentar los problemas de Mercociudades de manera más arreglada. Partiendo de una visión minimalista para entender y debatir sobre Mercociudades como un todo, es fundamental analizar sus ciudades miembro y su representación en el contexto regional. Actualmente, pese a algunas acciones internacionales, es reducido el número de ciudades en la red que representan espacios verdaderamente globalizados. Así, las ciudades de Mercociudades se aproximan más del concepto de espacios de flujos transnacionales que del concepto de ciudades globales86. Más que tratarse de “puntos de comando altamente concentrados en la organización de la economía mundial” (Sassen, 1991 apud Castells, 1999:410), las ciudades miembro de Mercociudades son nodos de organización social “en los cuales flujos de diferentes naturalezas convergen gracias a la combinación entre dispersión e integración global” (Silva, 2011:16). Estos nodos concentran procesos de acumulación de capital, de comunicación, de expresión cultural, además de circuitos electrónicos que permiten la conexión entre centros de organización económica y gestión política (Silva, 2011).

86 Ciudades Globales “son centros de dinamismo global, tecnológico y social en sus países y en escala global, son verdaderos motores del desarrollo” y influyen en la coyuntura económica de sus países (Castells, 1999:410).


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El espacio de flujos, para Castells (1999:436) puede ser entendido como una nueva forma espacial característica de las prácticas sociales que dominan a la sociedad en red; o sea, es la “organización material de las prácticas sociales de tiempo compartido que funcionan por medio de flujos”. Por esto, el espacio es una expresión de la sociedad y los flujos la expresión de los procesos que dominan la vida económica, política y simbólica de los individuos y pueden ser clasificados en flujos de capitales, de información, de tecnología, organizacionales, de imagen, sonidos y símbolos. Dicho de manera simple, en el ámbito de Mercociudades, las ciudades son nodos que asumen la función de espacios de flujos de información. La desigual concentración de estos flujos en los nodos genera fracciones en el principio de horizontalidad y crea centralidades en la estructura de la red. Referirse a flujos en el marco de Mercociudades es casi una referencia aislada a flujos de información. Notadamente, un análisis de las actividades llevadas a cabo por la red en el período 2010-‐2011 cuando la Secretaría Ejecutiva estuvo a cargo de Belo Horizonte, por ejemplo, puede mostrar que los principales resultados del plan de trabajo propuesto fueron activos intangibles, pues fue la posibilidad de intercambio de información y de experiencias el elemento común de los encuentros, reuniones y proyectos de cooperación técnica.

Considerando que los flujos de información y su intercambio son los recursos más valiosos de Mercociudades, no es algo inválido pensar que la concentración desigual de estos flujos entre los nodos de la red sea la semilla para que emerjan centralidades en el ámbito de la red. Algunos autores de la ciencia de la información, por ejemplo, argumentan que un actor es central en una red cuando puede comunicarse directamente con muchos otros, o está próximo de muchos actores, o cuando hay muchos actores que lo utilizan como intermediario en sus comunicaciones (Tomaél y Marteleto, 2006). Discriminando las especificidades de cada caso, lo que es cierto es que los actores que poseen más enlaces que otros pueden estar en ventaja. Este tipo de argumento puede clamar otros que conducen a un debate sobre democracia en las redes. No obstante, los problemas de horizontalidad y la emergencia de centralidades no siempre están vinculados a fenómenos no democráticos. Pueden ser múltiples las motivaciones que mueven a una ciudad a tener más o menos enlaces en una red. Estas motivaciones van desde el desinterés ante problemas políticos y crisis económicas locales y no están necesariamente relacionadas a estructuras no democráticas de las redes. El punto central del debate es que la concepción de las ciudades como nodos de redes internacionales y espacios de flujos de información abre oportunidades para entender cómo germinan las centralidades en las redes de ciudades, garantizando la posibilidad de transnacionalidad de flujos como


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concepto más adecuado que el spillover político.

CENTRALIDAD Y ENLACES EN MERCOCIUDADES: EL CASO DE BELO HORIZONTE En una red, algunos actores ganan más importancia que los otros, dependiendo de sus motivaciones y oportunidades. Es interesante hacer hincapié en el hecho que las ciudades, aunque participen de una red, actúan de forma individual y desde su perspectiva e intereses. Como la participación no es obligatoria, la intención es compartir experiencias e información y, en el caso de las Mercociudades, al no contar con el apoyo directo del MERCOSUR, otros factores exógenos a la red influyen en la participación activa de una ciudad. Por lo tanto, el elemento inductor no es el spillover político y sí las oportunidades y obstáculos que la transnacionalidad y el ambiente interno les proveen. Partiendo del supuesto que el hecho de compartir información es lo que configura e impulsa a las redes, dos elementos deben ser tomados en cuenta en el análisis de la importancia de una ciudad en la red: la centralidad y los enlaces (Tomaél y Marteleto, 2006:76). En lo que se refiere a la centralidad, diferentes autores (Tomaél y Marteleto, 2006; Gomes, 2003; Hanneman, 2001) coinciden en señalar que algunas medidas son verificables para definir la importancia

de los entes que conforman una red,87 como las ciudades: (i) La centralidad de información, que

es el poder de un actor de tener más caminos de enlace en la red, o sea, el que recibe más información por los canales de la red.

(ii) La centralidad de grado, que es la cantidad de contactos directos que la ciudad mantiene en la red.

(iii) La centralidad de intermediación, que es la capacidad de un actor de ser un medio para alcanzar a otros por el camino más corto.

(iv) La centralidad de flujos, que es el volumen de flujos entre actores.

(v) La centralidad de proximidad.

La evaluación de los enlaces, se concentra en la teoría de Granovetter (1982) y Marsden y Campbell (1984), que se utilizan de elementos como la duración del contacto y la frecuencia. De un lado, hay el individuo focal – ego – y, del otro, alters, que son los contactos directos. Se pretende, por medio de estes criterios, evaluar la participación de Belo Horizonte en la red Mercociudades. Belo Horizonte asumió el compromiso de ser la Secretaría Ejecutiva de la Red Mercociudades para 2010-‐2011. El aspecto más distintivo de su gestión fue que, buscando un cuerpo técnico para conducir la tarea, la Municipalidad firmó por primera vez un acuerdo con la academia, representada por el Departamento de Relaciones

87 No se pretende profundizar en la aplicación de la metodología. Se trata de una propuesta exploratoria de la inserción de Belo Horizonte teniendo en cuenta los criterios presentados.


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Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais, que proveería maestros y alumnos para ayudar en la gestión de la Secretaría. El reporte de actividades informó que los tres principales resultados logrados por la Secretaría Ejecutiva, junto a la colaboración de la universidad fue: a) Salud financiera de la Red, vis a vis un trabajo pormenorizado de acompañamiento del pago de la tasa anual y un compromiso de utilización adecuada de los recursos. b) Planeamiento estratégico de la Red, con la contratación de la Fundación Dom Cabral e INCIDIR. c) Relación de la Red con el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR), en la cualidad de Coordinación del Comité de Municipios (Secretaría Ejecutiva de Mercociudades, 2012). La ciudad ha participado directamente en algunas actividades de las Unidades Temáticas de Mercociudades: es coordinadora de la Red de Cooperación Internacional y de la Comisión de Fomento de Negocios, participando activamente de la Declaración de Colonia, que pretende dar eficiencia a la ayuda internacional a nivel local; participó de la reunión de la Unidad Temática de Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal (UTAGM); de las reuniones de la Unidad Temática de Cultura, con la organización del Seminario Abierto de Cultura Local que incluyó la participación de la sociedad civil; además del intercambio de información sobre el perfil económico de los municipios e informes de buenas prácticas. Asimismo, Belo Horizonte participó en eventos con la iniciativa privada para la promoción del

desarrollo: rondas de negocios por la Unidad Temática de Ciencia, Tecnología y Capacitación, coordinada por Sao Paulo (Brasil) y Tandil (Argentina); el Tercer Encuentro Latinoamericano de Institutos y Agencias de Desarrollo Económico Local y Ferias de Cooperación; y el Cuarto GUARUEX – Unidad Temática de Turismo. Es importante mencionar las reuniones del Comité de Municipios que se llevaron a cabo en Tandil y Bagé, como representante de Mercociudades en el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos de MERCOSUR (FCCR). En ese marco, se envió un documento al FCCR acerca de la institucionalidad de los gobiernos locales en el proceso de integración regional en el área de integración productiva. Belo Horizonte participó activamente en el contacto con el bloque de integración MERCOSUR. Finalmente, en el ámbito del MERCOSUR, la ciudad participó con una oficina regional en la temática “Sitios de Memoria” del proyecto “Derechos Humanos, Estado y Sociedad Civil – Construcción de la Ciudadanía (E+D)”88. Lo que se percibe es que la interacción constante en algunas unidades temáticas por medio de reuniones presenciales llevó 88 El proyecto posee tres ejes de trabajo: comunicación y promoción, capacitación y investigación están integrados por acciones y actividades que apuntan al fortalecimiento de las capacidades metodológicas, institucionales, técnicas y temáticas dos actores locales, favoreciendo y generación de políticas públicas locales con visión regional. El proyecto tiene una duración de treinta meses, y empezó a ser ejecutado en 2010, y sus acciones están dirigidas a las 230 ciudades que forman la red y han designando 18 ciudades testigos, como propulsoras y dinamizadoras de sus actividades.


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a Belo Horizonte a tener contacto de proximidad con algunos actores activos de la red. Aumentó también la posibilidad de interactuar directamente con muchos actores, lo que denota un movimiento hacia la centralidad de grado. Observando los números de ciudades participantes en los eventos en los que Belo Horizonte estuvo presente, la media de ciudades que interactuaron fue de 20. No se puede decir con precisión las ciudades se repiten en más de un evento, pero vale mencionar que la presencia de un promedio de 20 ciudades es algo notable en el contexto de Mercociudades. Además, cruzando la participación de la ciudad y la evaluación de la red, la ciudad participó de cuatro unidades temáticas proactivas, una activa y una de las que preside está en el nivel paralizado89, lo que permite verificar el alto nivel de la calidad y cantidad de participación de la ciudad. Por eso, el enlace de Belo Horizonte con las ciudades proactivas es fuerte, ya que se observa el contacto frecuente en las unidades proactivas. El hecho de que la ciudad fue la Secretaría Ejecutiva en el año 2010-‐2011 ya demuestra que Belo Horizonte era el centro receptor y difusor formal de información de la red. Por eso, se aseguran las centralidades de información, de intermediación y flujos. Refuerza también los enlaces, ejerciendo el papel de punto focal de la red. La participación activa en muchas redes es resultado del puesto que Belo Horizonte posee en

89 Mercociudades evalúa a las unidades temáticas tomando como base criterios de participación, actividad, productos y planes. De acuerdo con la puntuación – máximo de dos puntos en cada uno de los criterios – las clasifica en proactiva, activa, mínima o paralizada.

Mercociudades. Por lo tanto, el papel de Belo Horizonte como Secretaría Ejecutiva y su participación constante en unidades proactivas generan centralidades y fuertes enlaces dentro de la red que contribuyeron a la consolidación, en el período de 2010-‐2011, de Belo Horizonte como punto focal dentro de Mercociudades. Puede parecer obvio clasificar a Belo Horizonte como una centralidad en la Red Mecociudades en el período en el cual tuvo la Secretaría Ejecutiva. No obstante, es endeble el argumento de que toda ciudad que asume la Secretaría Ejecutiva asume también una posición central. A pesar del estatus que la titularidad de la Secretaría Ejecutiva puede ofrecer, no es ésta la característica fundamental. El trabajo de una Secretaría Ejecutiva debe facilitar el tránsito de información, permitiendo intercambios de flujos entre distintos espacios geográficos, tanto entre los espacios más concentrados como entre los espacios donde los flujos son más diluidos. Son muchos y diversos los obstáculos que pueden limitar la participación de una ciudad en el tránsito de estos flujos de información en las redes. Desde problemas internos o regionales que atraen el foco del gobierno local, hasta la falta de recursos financieros para el pago del costo de viajes de los representantes y la escasez de recursos humanos para operar la participación de la ciudad que, por ser los mismos funcionarios de un departamento específico de la Municipalidad, éstos tienen que dividir su jornada laboral con sus quehaceres habituales y sus nuevas funciones como


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difusores y absorbedores de flujos de información para la promoción del intercambio de experiencias entre las otras ciudades miembro. No obstante, la estrategia de Belo Horizonte en disponer de un equipo calificado de profesionales ad hoc, o sea un grupo de funcionarios distinto que el de la Municipalidad, para dedicarse al trabajo con Mercociudades durante el período en que fue Secretaría Ejecutiva, permitió que la ciudad asumiese una posición y condiciones más favorables para estar presente en más actividades de la red, disponer de un número superior de recursos humanos para liderar y organizar acciones y para dedicarse a la coordinación y participación de la ciudad en los intercambios de información. O sea, disponer de un equipo específico para operar su participación en la red creó circunstancias positivas para Belo Horizonte que difícilmente otra ciudad de la red disfrutó en sus intentos de proyectarse internacionalmente e interconectarse con otras ciudades. En el mismo lenguaje de los textos de Hanneman (2001 apud Tomaél y Marteleto, 2006) y de específicos adeptos de la Teoría del Espacio Flujos, esta maniobra de Belo Horizonte impulsó estratégicamente tres de los cuatro tipos de centralidades: la centralidad de información, por permitir a Belo Horizonte tener más caminos de enlace en Mercociudades, o sea, recibir más flujos de información por los distintos canales de la red; la centralidad de grado, por aumentar exponencialmente la cantidad de contactos directos que la ciudad mantuvo en Mercociudades; y la

centralidad de intermediación, por potenciar la capacidad de Belo Horizonte de ser un medio para alcanzar a otras ciudades por un camino más corto. Estas centralidades generan visibilidad para la expertise de Belo Horizonte, al mismo tiempo que transforma la ciudad en una vitrina a ser mirada por un número cada vez más grande de ciudades. Es decir, la ciudad y sus buenas prácticas ganan valoración regional e internacional y esto no es nada más que otra fuente de centralidad. Afirmar que esto ha ido en contra o contribuido para un proceso de deterioración de la horizontalidad en la red es demasiado arriesgado, pues el lado práctico del principio de la horizontalidad depende de un entramado de predisposiciones que la heterogeneidad política, económica y originaria de las ciudades hace dudar si en algún tiempo o espacio ya hubo o podrá haber una red de ciudades totalmente horizontal. Se trata, por lo tanto, de afirmar que, a la posición de receptora y difusora de flujos de información incorporada a las ciudades que son Secretaría Ejecutiva de Mercociudades, fue añadida una imagen protagónica, central y activa de Belo Horizonte debido a las condiciones de gestión y coordinación inéditas, estratégicamente construidas. La continuidad de esta imagen y su transformación en una especie de centralidad más duradera dentro de la Red en el período posterior dependerá de la forma y de las condiciones que la Municipalidad de Belo Horizonte


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dispondrá para operar su interacción con las otras ciudades. O sea, si mantendrá el nivel y el numero de interconexiones que son responsables de su centralidad temporaria. Otro punto influyente son los intereses políticos y estructurantes del gobierno local para disminuir o incrementar la participación de la ciudad en Mercociudades.

CONCLUSIÓN La emergencia de centralidades en las redes internacionales de ciudades, como el caso de Belo Horizonte en Mercociudades, es un argumento que se impone ante los intentos de hacer creer en un proceso de spillover político en la relación entre las ciudades con las esferas centrales del proyecto de integración regional del Cono Sur, pues si fuera un proceso de spillover, el posicionamiento central de Belo Horizonte sería identificado por su influencia política entre las ciudades del bloque de integración y no por cuestiones situacionales y estrategias de gestión que le permitieron interconectarse con un número más grande de ciudades. El análisis muestra que Mercociudades se ha formado mucho más por el incremento del tráfico transnacional de flujos de información entre ciudades del Cono Sur que por mérito de un derramamiento o transborde de los procesos de integración llevados a cabo por los Estados con sus homólogos. No se trata de una descentralización de la integración regional y sí de un fenómeno transversal diferente.

Aunque la formación de Mercociudades tenga como estímulo el MERCOSUR, la marginalización política de las ciudades y el foco inicial del esencialmente económico del bloque son puntos latentes que desaceleran la concretización de promesas de un involucramiento más institucional de las ciudades, que se concentran en el intercambio de información y experiencias en buenas prácticas de gestión pública local. Por lo tanto, en este escenario, la transnacionalidad de flujos de información pasa a ser más notable que el spillover político. Todos estos argumentos concurren para tomar como asertiva la propuesta de Castells (1999) que, en su Teoría del Espacio de Flujos, ve en las ciudades el territorio físico donde ocurre la organización material y el intercambio práctico de estos flujos que dominan la vida económica, política y sociocultural. Así, se presenta este trabajo como una propuesta exploratoria que exterioriza cuestiones que demandarán análisis más profundos sobre enlaces y centralidades en Mercociudades. En lo que se refiere al caso específico de Belo Horizonte, el artículo concluye que cuando la ciudad fue Secretaría Ejecutiva pudo protagonizar una imagen central momentánea gracias a circunstancias situacionales estratégicamente construidas, que permitieron a la ciudad destinar recursos humanos para recibir, gestionar y difundir flujos de información de manera más favorable y con menos externalidades negativas que las otras ciudades y esto, a su vez, concatenó para la ciudad tres tipos


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de centralidad: de información, de grado e intermediación. El análisis se concentra en el período 2010-‐2011 y, por lo tanto, no presenta garantías que en los próximos años este

protagonismo se mantendrá. Esto esboza razones sobre el por qué es necesaria la ejecución continua y no perecedera de estudios y monitoreos de las centralidades en las redes de ciudades.

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S e m b l a n z a s c u r r i c u l a r e s

Año 1. No. 3. Julio 2012 Semblanzas curriculares

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EQUIPO TIP

Nicolás Mancini (Argentina) Co-‐fundador y director de TIP. Fundador y director de Paradiplomacia.org. Docente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es asesor en la Subsecretaría de Transporte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Licenciado en Derecho. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires (UBA). [email protected]

Horacio Rodríguez Vázquez (México) Co-‐fundador y editor de TIP. Ha colaborado como consultor en proyectos de cooperación técnica en materia de alianzas público-‐privadas, cooperación y comercio UE-‐América Latina, biocombustibles, cambio climático, paradiplomacia ambiental, pequeña agricultura, seguridad alimentaria, acuicultura de recursos limitados e internacionalización de MIPYME agroalimentarias en la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Ingeniero Agrónomo por el ITESM y Maestro en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. [email protected]

Gastón Grizzo (Argentina) Productor TIP. Licenciado en Derecho. Realizó estudios de Maestría en Relaciones Internacionales en la Universidad de Buenos Aires (UBA). [email protected]

Ana Bossler (Brasil) Asistente del Equipo Editorial TIP. Escritora voluntaria en “Association of African Entrepreneurs”, Mozambique. Ha colaborado en el diseño e implementación de proyectos sobre Derechos Humanos en diferentes Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) internacionales, como la Cruz Roja Brasileña y SDI. Abogada especializada en comercio y derecho civil desde una perspectiva económica. [email protected]

Trabajos de Investigación en Paradiplomacia Semblanzas curriculares

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CONSEJO ASESOR TIP

Nahuel Oddone (Argentina) Investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI). Asesor en la Comisión del MERCOSUR de la H. Cámara de Diputados de la Nación Argentina. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Master en Derecho de la Integración Económica por la Universidad del Salvador, en convenio con l’Université Paris 1 Panthéon-‐Sorbonne. Maestro en Integración Económica Global y Regional por la Universidad Internacional de Andalucía. Entre sus publicaciones se destacan: Las ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales Contemporáneas (comp.), 2010; y La Red de Mercociudades: Globalización, Integración Regional y Desarrollo Local, 2008.

Tullo Vigevani (Brasil) Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad Estadual Paulista (UNESP). Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos (INCT-‐INEU). Doctor en Historia Social por la Universidad de Sao Paolo. Cuenta con 14 libros, 51 capítulos de libros y 133 artículos publicados en revistas especializadas. Entre los temas abordados en sus publicaciones destacan la integración regional, MERCOSUR, la política exterior de Brasil, la globalización y la paradiplomacia.

Mark Menaldo (Estados Unidos) Profesor-‐investigador de Ciencias Políticas en Texas A&M International University. Doctor en Ciencias Políticas por Michigan State University. Licenciado en Sociología y Filosofía por Colorado College. Sus áreas de especialidad son la ética y el liderazgo en las relaciones internacionales, así como la historia de la filosofía política. En 2011 fue reconocido con el premio Fredric M. Jablin, de la International Leadership Association (ILA), por sus contribuciones al estudio del liderazgo político en las relaciones internacionales.

Esther Adelaida Ponce Adame (México) Consultora e investigadora en gobiernos locales, cooperación descentralizada, acción exterior de los gobiernos locales y desarrollo local, entre otros temas. En 2006 recibió el Premio “Ángel Ballesteros” por su trabajo “Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina”, publicado en 2008 por la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora. Actualmente cursa el Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales en la UNAM.


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CONSEJO ASESOR TIP

María García Pizarro (España) Directora de Cooperación Técnica de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Directora de la consultora especializada en gestión pública ESPACIOS_MGP (www.espaciosmgp.com). Actualmente dirige un módulo de planificación estratégica dedicado a directivos públicos y promovido por la UIM y su Escuela de Gobierno Local (EGL), en su edición virtual, además de que coordina el curso de Gerencia y Marketing Política de la UIM. Licenciada en Derecho por la Universidad de Navarra. Máster en Gestión y Administración de Empresas por la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE). Ha publicado diversos libros y estudios institucionales en el campo de la planificación estratégica territorial, el asociacionismo municipal y el nuevo papel de la administración pública local.

Manuel Martínez Justo (México) Profesor-‐Investigador de la División de Ciencias Socioeconómicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Estudios Superiores Acatlán (UNAM-‐FES Acatlán). Forma parte de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI). Es Licenciado en Geografía e Historia y Maestro en Comercio y Finanzas Internacionales. Entre sus publicaciones destaca la coordinación del libro “Estudios Comparados de Diplomacia Local en las Entidades Federativas del Centro de México”, publicado en 2011 por la UNAM-‐FES Acatlán.


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AUTORAS Y AUTORES

Adriana Sletza Ortega Ramírez (México) Profesora investigadora de tiempo completo de Relaciones Internacionales en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Es doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Estudios sobre los Estados Unidos de América por la Universidad de las Américas-‐Puebla (UDLA-‐P). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y del Cuerpo Académico “Procesos Transnacionales y Migración” de la BUAP (CA-‐230). Sus principales líneas de investigación son: políticas migratorias y relaciones exteriores de gobiernos locales.

Deisy Ventura (Brasil) Doctora en Derecho Internacional por la Universidad de Paris I, Panthéon-‐Sorbonne, y profesora de Derecho Internacional del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo, IRI/USP. Fue Consultora Jurídica de la Secretaría del Mercosur en Montevideo (2003-‐2006) y Cátedra Simon Bolívar del Instituto de Altos Estudios de America Latina de Paris (IHEAL, 2007).

Marcela Garcia Fonseca (Brasil) Becaria CAPES, es candidata doctoral del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo, IRI/USP donde investiga para su tesis “La personalidad jurídica internacional de los entes subnacionales: emergencia y incompletud”, sobre los impactos jurídicos de la cooperación subnacional. También es máster en Derecho Internacional.

Raffaella Coletti (Italia) Economista y Doctora en Geografía Económica con especialización en Cooperación Territorial. Desde el 2003 colabora con el CeSPI en proyectos de investigación sobre paradiplomacia y cooperación descentralizada y territorial en el Mediterráneo y en América Latina (proyecto Fronteras Abiertas). Desde el 2011 trabaja en la Facultad de Economía de la Universidad “La Sapienza” de Roma, analizando la cooperación territorial europea.


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Venere Stefania Sanna (Italia) Economista y Doctora en Geografía Económica con especialización en Desarrollo Local y Políticas Urbanas. Ha colaborado con universidades internacionales y en proyectos de cooperación internacional. Experta en asistencia técnica y análisis socio-‐económico en proyectos de desarrollo. Actualmente es investigadora en planificación territorial y urbana en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Roma “La Sapienza”.

María Victoria Valle Sosa (Argentina) Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Católica de Salta), Especialista en Cooperación Internacional para el Desarrollo (Universidad de San Buenaventura, Colombia – Universidad de Pavia, Italia). Trabaja en temas de integración regional, relaciones transfronterizas, desarrollo local, gestión de proyectos y cooperación internacional.

Leonardo Díaz Abraham (México) Profesor/investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Unidad Cuajimalpa. Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Maestría en Cooperación Internacional por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la UCM. Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Autor y coeditor de libros y artículos sobre cooperación descentralizada, cooperación internacional y gobernanza. Colaborador de diversos proyectos y programas de cooperación internacional desde los gobiernos locales e intermedios en América Latina y Europa.

Mayara Suzanne Freitas Chaves (Brasil) Miembro del Programa de Iniciación Científica de la Universidade Federal de Roraima (UFRR).


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Damián Paikin (Argentina) Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Es profesor de diferentes asignaturas en grado y postgrado entre las que destacan “Pensamiento Latinoamericano para la integración”, de la Carrera de Ciencia Política de la UBA, y “Procesos de de Integración Regional”, del Doctorado en Ciencias Económicas de la Universidad de La Matanza. Es, asimismo, profesor invitado del Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas, de la UNESP/UNICAMP u PUC-‐SP, de Brasil. Investigador del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-‐CONICET), se ha especializado en el trabajo sobre la relación entre las unidades subnacionales y los procesos de integración, siendo su actual eje de trabajo las modificaciones sufridas por las economías regionales a partir del desarrollo del MERCOSUR.

Catherina Dhooge (Argentina) Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador (USAL, Argentina). Asesora Académica de Cooperación de la Dirección de Cooperación e Intercambio Internacional de la USAL.

Rafael Pinto da Silva (Brasil) Licenciado en Relaciones Internacionales por el Centro Universitario de Belo Horizonte (UniBH, Brasil) y formado en Gestión de la Tecnología de la Información por el Programa de Pós-‐Grado de la Fundación Getúlio Vargas (FGV, Brasil).

Eduardo Augusto Café (Brasil) Graduado en Relaciones Internacionales y estudiante de maestría en Administración Pública en la Fundación João Pinheiro.

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CONVOCATORIA Nº 4 PARA LA PUBLICACIÓN DE ARTÍCULOS EN LA REVISTA TIP

“Paradiplomacia y seguridad humana”

TIP convoca a enviar propuestas de artículos para ser publicados en la cuarta edición de la revista digital Trabajos de Investigación en Paradiplomacia (ISSN: 1853-‐9939). Podrán participar investigadores, académicos, representantes de gobiernos locales, agencias de cooperación internacional, organizaciones de la sociedad civil, universidades y centros de investigación, así como todos aquellos actores involucrados directamente en acciones de cooperación descentralizada y/o de proyección internacional de gobiernos subnacionales. Se invita a presentar trabajos de investigación en alguna de las siguientes áreas temáticas: • Tema 1: Paradiplomacia y seguridad humana. • Tema 2: Gobiernos locales y seguridad ciudadana. • Tema 3: Paradiplomacia, género y diversidad sexual. • Tema 4: Cooperación descentralizada, flujos migratorios y seguridad transfronteriza. Todos los trabajos deberán enviarse por correo electrónico a la siguiente dirección: [email protected], a más tardar el lunes 20 de agosto de 2012. Fechas importantes

Fecha Actividad

20 agosto 2012 Fecha límite para el envío de resúmenes.

03 septiembre 2012 Publicación de resúmenes seleccionados en www.paradiplomacia.org

08 octubre 2012 Fecha límite para el envío de trabajos finales. Más información: [email protected] www.paradiplomacia.org

TIP. Trabajos de Investigación en Paradiplomacia. ISSN: 1853-‐9939

Año 1. Número 3. Agosto 2012. “Actores Subnacionales e Integración Regional”

www.paradiplomacia.org

A C T O R E S S U B N A C I O N A L E S E I N T E G R A C I O N R E G I O N A L