report 49 ru block fm12 · Россия и США в Центральной Азии: ... Угроза суверенитету против сферы ответственности

ЭКСПЕРТИЗАЭКСПЕРТИЗА

ПАРТ

НЕРС

ТВО

МИР

ОВАЯ

ПО

ЛИТ

ИКА

МЕЖДУНАРОДНАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКСПЕРТИЗА

МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКСПЕРТИЗАЭКСПЕРТИЗА

МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКСПЕРТИЗА

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

ИНТЕ

РЕСЫ

БИЗНЕСБИЗНЕС

АТРВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

ИНТЕГРАЦИЯ В ГЛОБАЛЬНЫЙ МИР

МЕЖДУНАРОДНАЯ В ГЛОБАЛЬНЫЙ МИР

МЕЖДУНАРОДНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ В ГЛОБАЛЬНЫЙ МИРИНТЕГРАЦИЯ

ИНТЕ

ГРАЦ

ИЯ

В ГЛ

ОБАЛ

ЬНЫ

Й М

ИРИН

ТЕГР

АЦИЯ

В

ГЛОБ

АЛЬН

ЫЙ

МИР

ИНТЕ

ГРАЦ

ИЯ

ДВУСТОРОННИЕ ОТНОШЕНИЯ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

ИНТЕ

ГРАЦ

ИЯ В

ГЛОБ

АЛЬН

ЫЙ

МИР

ДЕМ

ОКР

АТИ

Я

СШАСША

РОСС

ИЯ

АФРИКААФРИКА

АРКТИКА

НАТ

О

ЕВРОПА

СНГ

КОН

КУРС

Ы

ХРЕС

ТОМ

АТИ

И

СПРА

ВОЧН

ИКИ

ИНТЕРНЕТ-ПОРТАЛ

ИН

ТЕРН

ЕТ-П

ОРТ

АЛ

КАД

РОВЫ

Й

ВНЕШ

НЕП

ОЛ

ИТИ

ЧЕСК

ИЙ

КАД

РОВЫ

Й

ВНЕШ

НЕП

ОЛ

ИТИ

ЧЕСК

ИЙ

КАД

РОВЫ

Й

РЕЗЕ

РВ

КАД

РОВЫ

Й

РЕЗЕ

РВ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

ДИ

СКУС

СИЯ

СЕТЕ

ВЫЕ

ПРО

ЕКТЫ

СЕТЕ

ВЫЕ

ПРО

ЕКТЫ

ЭКСПЕРТНЫЕ КОММЕНТАРИИ

ЭКСП

ЕРТН

ЫЕ

КОМ

МЕН

ТАРИ

И

КОН

ФЕР

ЕНЦ

ИИ

КОН

ФЕР

ЕНЦ

ИИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

КОН

ФЕР

ЕНЦ

ИИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

КОН

ФЕР

ЕНЦ

ИИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

КРУГЛЫЕ СТОЛЫ

ЛЕТНИЕ ШКОЛЫ

ДОКЛАДЫ

ДОКЛАДЫ

АНАЛ

ИТИ

ЧЕСК

ИЕ

СТАТ

ЬИ

РАБОЧИЕ ТЕТРАДИ

ЭКСПЕРТНЫЕ ТЕТРАДИ

ЭКСПЕРТНЫЕ

ГОСТЕВЫЕ ЛЕКЦИИ

БИБЛ

ИО

ТЕКА

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

БИБЛ

ИО

ТЕКА

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

ДВУСТОРОННИЕ

БИБЛ

ИО

ТЕКА


КЛУБНЫЕ ВСТРЕЧИ

ДОРОЖНЫЕ КАРТЫ

СЦЕН

АРИ

И

СЦЕНАРИИ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

СТАЖ

ИРО

ВКИ

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

СЕТЕВЫЕ ПРОЕКТЫ

ГОСТЕВЫЕ СЦЕНАРИИГОСТЕВЫЕ СЦЕНАРИИЛЕКЦИИ

КРУГЛЫЕ СТОЛЫ

СЕТЕВЫЕ ПРОЕКТЫ

ДО

РОЖ

НЫ

Е

ЕВРОПА

ДО

РОЖ

НЫ

Е

ЕВРОПА

КАРТ

Ы

ЕВРОПА

КАРТ

Ы

ЕВРОПА

КАДРОВЫЙ

ДЕМ

ОКР

АТИ

Я

КАДРОВЫЙ

ДЕМ

ОКР

АТИ

Я

РЕЗЕРВКАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ

ДОКЛАДЫКРУГЛЫЕ

ДОКЛАДЫКРУГЛЫЕ

СПРА

ВОЧН

ИКИ

ЛЕТНИЕ ШКОЛЫ РА

БОЧИ

Е ТЕ

ТРАД

И

КОНФЕРЕНЦИИКОНФЕРЕНЦИИ

ПОЛ

ИТИК

АКОНФЕРЕНЦИИ

ПОЛ

ИТИК

А

СТАЖ

ИРО

ВКИ

ХРЕСТОМАТИИ

РАБО

ЧИЕ

ТЕТР

АДИ

СОТРУДНИЧЕСТВО

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

СТРА

ТЕГИ

ЧЕСК

ИЕ

УНИ

ВЕРС

ИТЕ

ТЫ

ЭНЕРГЕТИКАЭНЕРГЕТИКА

ЭКО

НО

МИ

КАМЕЖДУНАРОДНАЯ

ЭКО

НО

МИ

КАМЕЖДУНАРОДНАЯ НАУКА

НАУ

КАКУ

ЛЬТ

УРА

КУЛЬТУРА

ОБР

АЗО

ВАН

ИЕ

ОБР

АЗО

ВАН

ИЕ

БИЗНЕС

ЭКСПЕРТИЗАБИЗНЕС

ЭКСПЕРТИЗА

РЕЙТИНГИ

РЕЙ

ТИН

ГИИ

НД

ЕКСЫ

ИНДЕКСЫ

ПАРТ

НЕРС

ТВО

ИНДЕКСЫ

ПАРТ

НЕРС

ТВО

МИ

ГРАЦ

ИЯ

МИР

ОВАЯ

М

ИГР

АЦИ

Я

МИР

ОВАЯ

МЯГКАЯ СИЛА

КРИ

ЗИС

БЛОГИ

БЛОГИБЛОГИБИЗНЕС

БЛОГИБИЗНЕСБИЗНЕС

БЛОГИБИЗНЕС

ТЕХНОЛОГИИ

ТЕХНОЛОГИИТЕХНОЛОГИИ

ДИАЛОГ

ДИ

АЛО

Г БИБЛ

ИО

ТЕКА

ДИ

АЛО

Г БИБЛ

ИО

ТЕКА

ДИАЛОГ

ДОКЛАДЫДИАЛОГ

ДОКЛАДЫ

ДИ

АЛО

Г ИН

ДЕК

СЫД

ИАЛ

ОГ И

НД

ЕКСЫ

ПАР

ТНЕР

СТВО

ПАР

ТНЕР

СТВО

ДЕМОКРАТИЯ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ

ВНЕШ

НЕП

ОЛ

ИТИ

ЧЕСК

ИЙ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ

ВНЕШ

НЕП

ОЛ

ИТИ

ЧЕСК

ИЙ

ОРГАНИЗАЦИИ

ЕВРОПА

БАЛКАНЫ

ЛАТИНСКАЯ ЛАТИНСКАЯ АМЕРИКААМЕРИКА

АЗИ

Я

БЛИЖНИЙ ВОСТОК

ООНООН

МЯГКАЯ МЯГКАЯ СИЛА

БЛО

ГИ

СОТР

УДН

ИЧЕ

СТВО

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ЕВРОПАОРГАНИЗАЦИИ

ЕВРОПА

НАУКАЭКСПЕРТИЗА

НАУКАЭКСПЕРТИЗА

УНИ

ВЕРС

ИТЕ

ТЫ

НАУКА

УНИ

ВЕРС

ИТЕ

ТЫ

КУЛ

ЬТУР

А

РОСС

ИЯ

КУЛ

ЬТУР

А

РОСС

ИЯ

ТЕХН

ОЛ

ОГИ

И

ЭКО

НО

МИ

КА

ЭНЕРГЕТИКА

МИ

ГРАЦ

ИЯ

ДЕМ

ОКР

АТИ

ЯМ

ИГР

АЦИ

ЯД

ЕМО

КРАТ

ИЯ

КРУГЛЫЕ

МИ

ГРАЦ

ИЯ

КРУГЛЫЕ

АЗИ

ЯМ

ИГР

АЦИ

ЯАЗ

ИЯ

УНИ

ВЕРС

ИТЕ

ТЫ

РЕЙТИНГИШКОЛЫ

РЕЙТИНГИШКОЛЫ

БИБЛ

ИО

ТЕКА

ДИАЛОГ

БИБЛ

ИО

ТЕКА

ДИАЛОГ

АТР

БИЗН

ЕСП

АРТН

ЕРСТ

ВОБИ

ЗНЕС

ПАР

ТНЕР

СТВО

СНГСНГДИСКУССИЯДИСКУССИЯ

ИНТЕГРАЦИЯАРКТИКА

ИНТЕГРАЦИЯАРКТИКА

ЭКОНОМИКА

ВНЕШ

НЯЯ

СЦЕНАРИИ

ВНЕШ

НЯЯ

СЦЕНАРИИ

ПОЛ

ИТИК

АКА

ДРО

ВЫЙ

ПОЛ

ИТИК

АКА

ДРО

ВЫЙ

СЦЕНАРИИ

ПОЛ

ИТИК

А

СЦЕНАРИИ

ПАРТНЕРСТВОПАРТНЕРСТВО

МИР

ОВАЯ

ПАРТНЕРСТВО

МИР

ОВАЯ

ЭНЕРГЕТИКАПАРТНЕРСТВО

ЭНЕРГЕТИКАЭНЕРГЕТИКАПАРТНЕРСТВО

ЭНЕРГЕТИКА

АТР

АНАЛ

ИЗ

ПРОГНОЗ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

СЕТЕ

ВЫЕ

ПРОГНОЗ

СЕТЕ

ВЫЕ

ПРОГНОЗ

ПРО

ЕКТЫ

ВНЕШ

НЯЯ

ПРО

ЕКТЫ

ВНЕШ

НЯЯ РОССИЯ

ЭКСПЕРТНЫЕ КОММЕНТАРИИ

ПРОГНОЗКОММЕНТАРИИ

ПРОГНОЗ

ЭКСПЕРТНЫЕ ЭКСПЕРТНЫЕ КОММЕНТАРИИКОММЕНТАРИИ

ДИ

АЛО

ГД

ИАЛ

ОГАНАЛИЗ

ДИ

АЛО

ГАНАЛИЗ

ДИ

АЛО

Г

СЕТЕ

ВЫЕ

ПРО

ЕКТЫ

АТР

ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

АТР

НАУКА

СЕТЕВЫЕ НАУКА

СЕТЕВЫЕ ДИАЛОГ

МИРОВАЯ

АЗИ

ЯМИРОВАЯ

АЗИ

Я

ПОЛИТИКА

АЗИ

Я

ПОЛИТИКА

АЗИ

ЯМЯГКАЯ СИЛА

ИНТЕГРАЦИЯ МЯГКАЯ СИЛА

ИНТЕГРАЦИЯ

КУЛ

ЬТУР

А


КУЛ

ЬТУР

А


ДИСКУССИЯ

ДОКЛАД

РОССИЙСКИЙ СОВЕТ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДЕЛАМ

№ 49 / 2019

РОССИЯ И США В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: ОГРАНИЧЕНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ СОТРУДНИЧЕСТВАРОССИЙСКИЙ СОВЕТ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДЕЛАМ (РСМД)

119180, Москва, ул. Большая Якиманка, дом 1Тел.: +7 (495) 225 6283Факс: +7 (495) 225 6284E–mail: [email protected]

РОССИЙСКИЙ СОВЕТ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДЕЛАМ

РАБОЧАЯ ГРУППА ПО БУДУЩЕМУРОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИХ ОТНОШЕНИЙ

МОСКВА 2019

УДК 327([470:73]:5-191.2)ББК 66.4(2Рос),(7Сое),3(54)

К69

Российский совет по международным делам

Редакционная коллегия

Главный редактор:докт. ист. наук, член-корр. РАН И. С. Иванов

Авторский коллектив:канд. полит. наук А.В. Кортунов, докт. филос. наук М. Ларюэль

Выпускающие редакторы:канд. полит. наук И.Н. Тимофеев, канд. полит. наук А. Толстухина, Р. Майка

К69Россия и США в Центральной Азии: ограничения и возможности сотрудничества : докладРСМД № 49/2019 / [А.В. Кортунов, М. Ларюэль]; Российский совет по международным де-лам (РСМД). – М.: НП РСМД, 2019. – 40 с. – Авт. и ред. указаны на обороте тит. л.978-5-6042566-8-8Данный доклад – результат исследований Рабочей группы по будущему российско-амери-канских отношений, который первоначально был опубликован на английском языке в США.Авторы доклада проанализировали различные аспекты двустороннего и многостороннеговзаимодействия России и США в регионе. В докладе приводятся рекомендации по нормали-зации отношений Москвы и Вашингтона в Центральной Азии.

УДК 327([470:73]:5-191.2)ББК 66.4(2Рос),(7Сое),3(54)

Полный текст доклада опубликован на интернет-портале РСМД. Вы можете скачать его и оста-вить свой комментарий к материалу по прямой ссылке – russiancouncil.ru/report49

© 2019 Marlene Laruelle and Andrey Kortunov© Издание на русском языке, перевод на русский язык,

оформление, дизайн обложки. НП РСМД, 2019

3www.russiancouncil.ru

Содержание

Краткое содержание 4

Введение 6

Контекст двусторонних отношений в Центральной Азии 9

Значимы ли российско-американские отношения для Центральной Азии? 9

Россия и Соединенные Штаты: разная весовая категория 12

Многосторонность вместо двусторонности: чего хотят государства региона? 14

Различия в восприятии угроз в Центральной Азии 15

Соединенные Штаты Америки 15

Россия 18

Разногласия 22

Угроза суверенитету против сферы ответственности 22

Возможные и устойчивые переходы к демократии? 23

От Ирана до энергоносителей: другие потенциальные спорные вопросы 24

Борьба с терроризмом как возможность сотрудничества? 24

Потенциальные ниши для сотрудничества 28

Освоение космоса и смежные отрасли 28

Гражданская безопасность 28

Механизмы создания рабочих мест и развития человеческого капитала в сельской местности 29

Обмен знаниями 30

Присоединение к евразийским инфраструктурным проектам? 30

Многостороннее сотрудничество с ЕС, Китаем или Индией? 31

Заключение 32

Рабочая группа по будущему российско-американских отношений 34

Об авторах 37

Российский совет по международным делам 38

РОССИЯ И США В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ:ОГРАНИЧЕНИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ СОТРУДНИЧЕСТВА

4 Доклад № 49 / 2019

Краткое содержание

Центральная Азия представляет собой сравнительно «спокойный» регион,в котором имеются ограниченные, хотя и немаловажные возможностидля сотрудничества России и США как на двусторонней основе, так и в мно-госторонних форматах.

Очевидно, что в качестве первого шага на пути к конструктивному взаи-модействию обе державы должны перестать считать друг друга против-никами в Центральной Азии. Противодействие друг другу в регионе —игра с нулевой суммой и для Москвы, и для Вашингтона, и для самойЦентральной Азии.

Любое предложение о российско-американском сотрудничестве в ка-кой-то конкретной области должно быть сделано в трех- или многосто-роннем формате с участием заинтересованного государства (или заин-тересованных государств) Центральной Азии и под его (их) непосред-ственным контролем.

Отношения между Россией и США продолжают оставаться важными дляЦентральной Азии, однако эти отношения нельзя считать определяющи-ми, поскольку в регионе действует немало других влиятельных игроков(таких как Китай) и самых разных региональных держав.

Уровень влияния в Центральной Азии России и Соединенных Штатовразличен. С точки зрения экономики и обеспечения безопасности, Сое-диненные Штаты являются для региона страной второго эшелона, в товремя как Россия — первого, а Китай представляет собой и партнера,и конкурента.

Глубокое различие в значении Центральной Азии для России и США(для Москвы этот регион имеет гораздо большее стратегическое значе-ние, чем для Вашингтона) затрудняет их сотрудничество даже по вопро-сам, по которым они занимают схожие позиции.

Россия и Соединенные Штаты расходятся в восприятии угроз в Цен-тральной Азии. Это напрямую влияет на то, как формируется их полити-ка в отношении региона, а также на возможные способы сотрудниче-ства друг с другом.

По ряду вопросов в Центральной Азии Москва и Вашингтон противостоятдруг другу. Некоторые из имеющихся разногласий носят символическийхарактер и никак не сказываются на практике. Другие же, напротив, ока-зывают влияние на формирование политики.

Часто выделяется одна область потенциального сотрудничества, а имен-но: борьба с терроризмом. Несмотря на совпадающие интересы двухстран, подлинное сотрудничество в борьбе с терроризмом подразуме-вает обмен секретной разведывательной информацией, что практиче-ски невозможно в нынешней атмосфере недоверия, и взаимодействие

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ


сводится лишь к экспертным дискуссиям и обмену опытом. Любое со-трудничество России и США в борьбе с терроризмом будет осложнять-ся их расхождением во взглядах на корни, природу и движущие силымеждународного терроризма. Обе стороны подозревают друг друга поменьшей мере в косвенной поддержке отдельных радикальных групп,что затрудняет согласование любых совместных усилий сверх ситуатив-ного сотрудничества.

Другой потенциальной областью сотрудничества в Центральной Азииявляется борьба с незаконным трансграничным оборотом наркотиковв регионе. Однако существующее недоверие и асимметрия российскихи американских приоритетов в Афганистане блокируют многие каналыпартнерства в этой области.

Однако общим у России и США является не только высокий уровень не-доверия и чувство враждебности друг к другу. Есть ряд областей нево-енного характера, взаимодействие в которых позволяет странам извле-кать взаимную пользу. К ним относятся: освоение космоса, граждан-ская безопасность, механизмы создания рабочих мест и развитиячеловеческого капитала в сельской местности, а также обмен позитив-ными социальными практиками.

Учитывая плачевное состояние нынешних отношений между Россиейи США, представляется политически целесообразным более активнои последовательно использовать имеющиеся в Центральной Азии воз-можности российско-американского сотрудничества. Чем больше такоесотрудничество будет носить не связанный с политикой техническийхарактер, тем больше от него выиграют обе страны и регион в целом.Небольшие символические совместные проекты, нацеленные на укре-пление безопасности и развитие региона, уже стали бы крупным дости-жением, демонстрируя, что взаимодействие России и США в регионе необречено на превращение в игру с нулевой суммой.


6 Доклад № 49 / 2019

Введение

Центральная Азия традиционно считается местом противостояния великихдержав. Именно так она рассматривалась еще в конце XIX века в россий-ско-британской «Большой игре», и такое восприятие стало вновь актуаль-ным после распада Советского Союза, который вывел среднеазиатские ре-спублики на международную арену как новые независимые государства.Сегодня продолжает бытовать мнение, что этот регион является местомдля «игры мускулами» как для мировых, так и региональных держав. Вме-сте с тем такой подход небесспорен по двум причинам. Во-первых, все ми-ровые и региональные державы занимают там определенные ниши, в ре-зультате чего прямое соперничество между ними не является открыто кон-фронтационным. Во-вторых, государства Центральной Азии отнюдь непассивные акторы и во многих отношениях сами устанавливают правилаигры. К тому же им отлично удается играть на противоречиях между внеш-ними игроками.

После вывода американских войск из Афганистана в 2014 году некоторыеэксперты призывали к проведению Соединенными Штатами более амбици-озной и/или реалистичной внешней политики в отношении ЦентральнойАзии1. Однако они не рассматривали критически важный вопрос о том, какполитика США в регионе взаимодействует с политикой, проводимой Росси-ей, как она накладывается на нее или вступает с ней в противоречие. Какбы то ни было, Соединенные Штаты никогда не имели в Центральной Азиидостаточного веса, чтобы их предпочли России. Ежегодные опросы, прово-димые с 2006 года Институтом Гэллапа в Казахстане, показывают, напри-мер, что когда казахстанцев просят сделать выбор между СоединеннымиШтатами и Россией, подавляющее большинство неизменно отдает предпо-чтение России2. Это свидетельствует о готовности Казахстана видеть в Сое-диненных Штатах ключевого партнера — что в полной мере относится покрайней мере и к Кыргызстану с Таджикистаном — только если их присут-ствие не вступает в конфликт с присутствием России. Вот почему Вашинг-тон заинтересован в поиске путей развития неконфронтационных отноше-ний с Москвой по вопросам Центральной Азии.

Понятно, что рассмотрение российско-американских отношений и возмож-ностей сотрудничества двух стран в Центральной Азии во времена крайненапряженных двусторонних отношений (на момент написания доклада в США

1 Walker J., Kearney K., What Central Asia Means to the United States // The Diplomat. September 16, 2016.URL: https://thediplomat.com/2016/09/what-central-asia-means-to-the-united-states/;Cohen Ariel. America’s Next Security Competition Will Be in Central // The National Interest. July 30, 2017.URL: https://nationalinterest.org/feature/americas-next-security-competition-will-be-central-asia-21710;and Rumer E., Sokolsky R., and Stronski P., U.S. Policy Toward Central Asia 3.0 // Carnegie Endowment forInternational Peace Brief. January 25, 2016.

2 Laruelle M., Royce D., Kazakhstani Public Opinion of the United States and Russia: Testing Variables of(Un)favorability // Central Asian Survey (готовится к публикации).

ВВЕДЕНИЕ


продолжается расследование вмешательства России в президентские вы-боры 2016 года) может кому-то показаться парадоксальным. Обе страныотносятся друг к другу как к противникам, и Центральная Азия не можетне ощущать общей атмосферы недоверия. Тем не менее мы считаем, чтоЦентральная Азия представляет собой сравнительно «спокойный» регион,в котором существуют ограниченные, хотя и немаловажные, возможностидля сотрудничества между Россией и США как на двусторонней основе, таки в многосторонних форматах. Более того, не стоит забывать, что такое со-трудничество когда-то существовало. В качестве примера можно привестии трехстороннее взаимодействие между Россией, Соединенными Штатамии Казахстаном по проблеме ядерной безопасности, и совместное заявле-ние Обамы и Медведева по Кыргызстану в 2010 году3, и сотрудничествов мае 2017 года, в результате которого был предотвращен теракт в Санкт-Петербурге4.

Существуют очевидные расхождения в позициях России и СоединенныхШтатов по отношению к региону, что частично объясняет сложность их со-трудничества даже по тем вопросам, по которым они занимают схожие по-зиции. Не вызывает сомнения, что для Москвы Центральная Азия гораздоважнее, чем для Вашингтона. Российские интересы в регионе являютсямногоплановыми, существенными и стратегическими, тогда как американ-ские интересы связаны в основном со сферой безопасности и носят пери-ферийный и ситуативный характер. За последние два десятилетия вовле-ченность США в дела региона была обусловлена американским военнымприсутствием в Афганистане. Несмотря на эти расхождения, ни Россия, ниСоединенные Штаты не заинтересованы в скатывании Центральной Азиив пучину глубоких экономических, социальных и политических кризисов.Обе страны не хотят превращения региона в крупного мирового экспорте-ра джихадистов и наркотиков, равно как и источника нелегальной мигра-ции и трансграничной преступности. Кроме того, ни Москва, ни Вашингтонне будут приветствовать включение региона в исключительную сферу без-опасности третьей державы.

Другим фактором, потенциально способствующим сближению России и СШАв Центральной Азии, является их растущее взаимное осознание ограничен-ности влияния и амбиций другой стороны в регионе. Сегодня Вашингтонможет быть совершенно уверен, что государства Центральной Азии никогдане станут послушными марионетками в умелых руках Кремля, а у Москвынет оснований опасаться, что в обозримом будущем эти государства могутпревратиться в либеральные демократии западного типа и/или стратегиче-ских партнеров США. Понимание этого далось российским и американским

3 24 июня 2010 года президенты двух стран выступили с совместным заявлением, в котором подтвер-дили общую заинтересованность в поддержке народа Кыргызстана в его усилиях по предотвращениюдальнейшего насилия, решению нынешнего гуманитарного кризиса и восстановлению стабильностии демократии. См. U.S.-Russia Relations: ‘Reset’ Fact Sheet // The White House. Office of the Press Secretary.June 24, 2010. URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/realitycheck/the-press-office/us-russia-relations-reset-fact-sheet

4 Телефонный разговор с Президентом США Дональдом Трампом // Официальный сайт Президента Рос-сийской Федерации. 17 декабря 2017 года. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56398


8 Доклад № 49 / 2019

лидерам непросто, но сегодня стороны проявляют меньшую обеспокоен-ность и больший реализм, чем двадцать лет назад, что разительно отлича-ется от многих других областей взаимодействия между Россией и США.

Это не означает, что взаимодействие России и США в Центральной Азииможно легко вывести за скобки конфронтационной модели, которая харак-теризуют двусторонние отношения сегодня. Центральная Азия по-прежне-му представляет собой более сложный и вызывающий разногласия реги-он, чем, к примеру, Арктика. Даже при самых благоприятных обстоятель-ствах российско-американское взаимодействие в Центральной Азии будетиспытывать на себе негативное воздействие дефицита взаимного доверияи различных подходов к соседним государствам (достаточно назвать Ки-тай, Иран и Афганистан). На него могут негативно влиять и другие аспектыотношений, такие как санкции США против России и российские контр-санкции. Могут ли две державы эффективно сотрудничать в ЦентральнойАзии, сохраняя в целом враждебные отношения в большинстве других ре-гионов? Отсюда вытекает и другой вопрос: может ли сотрудничество меж-ду Россией и США в Центральной Азии, если оно будет иметь место, статькатализатором общих позитивных перемен в господствующем ныне проти-востоянии?

Но даже отрицательные ответы на оба эти вопроса отнюдь не означают, чтоизучать возможности для ограниченного регионального сотрудничества неследует. В ожидании улучшения двусторонних отношений мы можем про-ложить путь к будущему сотрудничеству проведением экспертных дискус-сий по возникающим вопросам с тем, чтобы отслеживать текущие измененияи подготовиться к созданию новых союзов, когда позволят политическиеусловия. В то же время обе стороны должны быть готовы к урегулирова-нию кризиса, если он вдруг разразится в регионе, а также к выработке мер,которые позволят избежать его обострения и превращения в еще один ос-ложняющий фактор и без того непростых двусторонних отношений5.

5 Мы выражаем искреннюю признательность Сэмуэлу Чарапу, Киту Дардену и Наргис Касеновой за ком-ментарии к ранней редакции настоящего доклада. За все ошибки и интерпретации ответственность несут авторы.

КОНТЕКСТ ДВУСТОРОННИХ ОТНОШЕНИЙВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ


Контекст двусторонних отношений в Центральной Азии

Прежде чем обсуждать состояние российско-американских отношений не-обходимо рассмотреть три вопроса.

Значимы ли российско-американские отношения для Центральной Азии?

Первый важный вопрос: имеют ли отношения между Россией и США какое-либо значение для Центральной Азии. Может показаться, что подобные во-просы — наследие холодной войны, которое лукаво игнорирует новую ре-альность на местах. И Россия, и США видят, что их влияние в мире в це-лом и в Центрально-Азиатском регионе в частности неуклонно снижается.В этой связи возникает другой вопрос: являются ли российско-американ-ские отношения по-прежнему определяющими для региона?

Во внешней политике России и США Центральная Азия занимает разноеместо. США отводят Центральной Азии второстепенную роль. Независимоот того, что американские официальные лица могут заявлять публично,регион не представляет особой значимости для интересов национальнойбезопасности США. Для Вашингтона он важен только своими отношениямис другими странами: Россией, Китаем, Афганистаном, Пакистаном и Ира-ном. Ярким примером столь низкого статуса является деятельность Бюропо делам Южной и Центральной Азии в Государственном департаментеСША, которая ориентирована в большей степени на Афганистан, Пакистани Индию, чем на Центральную Азию. Во время обострения отношенийс США в 2014 году из-за Украины президент России Владимир Путин зая-вил: «Что касается Украины… для нас это жизненно важно, а в Америкевопросы по Украине решались на техническом уровне»6. Те же слова впол-не можно отнести и к Центральной Азии: в отличие от Соединенных Шта-тов, интересы Москвы в регионе являются жизненными.

Для России Центральная Азия — критически важный регион: превосходяпо размерам Украину и Молдавию, чья принадлежность к Евразии не стольоднозначна, он необходим Москве для утверждения себя в качестве стерж-

6 В. Путин: Ситуация на Украине для России жизненно важна, а для США это технический вопрос //Взгляд. 23 мая 2014. URL: https://vz.ru/news/2014/5/23/688192.html

Для России Центральная Азия — критически важный регион: превосходя по размерам Украи-ну и Молдавию, чья принадлежность к Евразии не столь однозначна, он необходим Москведля утверждения себя в качестве стержня более крупного евразийской региона.


10 Доклад № 49 / 2019

ня более крупного евразийской региона. Центральная Азия предоставляетестественный выход на обширные территории к востоку и югу от границРоссии и является частью потенциального Евразийского транспортного ко-ридора Север-Юг. Взаимодействие России с регионом не имеет аналогов:в 2015 году Путин и президент Казахстана Нурсултан Назарбаев встреча-лись не менее тринадцати раз (в Москве, Астане и других местах) на фору-мах различных международных объединений, к которым принадлежат ихстраны. Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан составляют ядро возглавля-емых Россией многосторонних институтов на постсоветском пространствев сфере безопасности (Организация Договора о коллективной безопасности)и, в первую очередь, экономического сотрудничества (Евразийский эконо-мический союз). Все центральноазиатские государства, за исключениемТуркменистана, являются членами Шанхайской организации сотрудниче-ства, а Казахстан и Туркменистан — полноправными участниками «Каспий-ской пятерки», объединяющей прикаспийские страны. Руководители странЦентральной Азии регулярно приглашаются на саммиты БРИКС (Бразилия,Россия, Индия, Китай, ЮАР). При голосовании на Генеральной АссамблееООН Россия рассчитывает на голоса государств Центральной Азии, хотяпринимаемые на ней решения не всегда отвечают ее чаяниям.

Русский язык продолжает оставаться языком межнационального общенияв регионе, и многие коренные жители Центральной Азии продолжают полу-чать образование в российских университетах. Русские диаспоры, хотя и по-редевшие по всей Центральной Азии после распада СССР, по-прежнему игра-ют важную экономическую, политическую и культурную роль в Казахстанеи Кыргызстане. Центральная Азия остается также основным источникомтрудовых мигрантов в Россию. В крупных российских городах трудитсямного таджиков, узбеков и киргизов: их количество оценивается от 3 до5 миллионов человек7. И, наконец, стремительное укрепление Китаем сво-их позиций в Центральной Азии усиливает стимулы для региональных эко-номических и политических элит искать противовес Пекину в Москве —среди прочих акторов. Как показала смена руководства в Ташкенте в сентя-бре 2016 года, отношения России со странами Центральной Азии оченьустойчивы, и посткаримовский Узбекистан вновь сближается с Москвойпосле двух десятилетий непростых отношений.

Хотя все лидеры Центральной Азии стремятся диверсифицировать своивнешнеполитические портфели, сегодня, спустя почти три десятилетияпосле распада Советского Союза, Москва остается для региона критиче-ски важным политическим центром тяжести. Россия утратила гегемониюв регионе, но по важнейшим вопросам сохраняет статус «первой средиравных».

Вместе с тем характер взаимоотношений между Москвой и Пекином и ихдоговоренности о партнерстве и конкуренции представляются гораздо

7 Доклад по международной миграции 2017 года // Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций. 2017.URL: http://www.un.org/en/development/desa/население/миграция/публикации/igrationreport/docs/MigrationReport2017_Highlights.pdf



более важными для будущего региона и его возможностей для маневра,чем взаимоотношения между Россией и США. В среднесрочной перспек-тиве вызов лидерству России в регионе может бросить Китай, причем нетолько в экономическом плане, что уже произошло, но и в сфере обеспе-чения безопасности. Влияние Москвы во многом продолжает базировать-ся на общем советском наследии, но не исключено, что с течением вре-мени это влияние сохранится только на определенные группы, а контак-ты с остальным населением стран региона будут утрачены. Пока чтоПекин, судя по всему, вполне устраивает «передача на аутсорсинг» Мо-скве вопросов региональной безопасности — благодаря этому, продви-жение Китая в Центральной Азии выглядит менее подозрительным и бо-лее безобидным.

Однако общая геополитическая логика может потребовать от Китая расши-рения своей деятельности и выхода за рамки коммерческих инвестиций.Четырехстороннее сотрудничество в области обеспечения безопасностимежду Китаем, Таджикистаном, Пакистаном и Афганистаном, хотя и оченьскромное, свидетельствует о потенциальном интересе Китая к участиюв обеспечении региональной безопасности8. Обеспокоенность Пекина мо-жет вызвать проникновение через Центральную Азию исламистских идео-логий в его населенные мусульманами регионы. Кроме того, напряжен-ность вокруг уйгурских «концентрационных лагерей», в которую оказалисьвовлечены и некоторые центральноазиатские диаспоры в Синьцзяне, мо-жет ухудшить партнерские отношения, установленные с этим регионом9.С другой стороны, Китай может быть заинтересован играть более актив-ную роль в защите транспортных маршрутов, проходящих через Централь-ную Азию в рамках Инициативы «Пояс и путь». Нельзя исключать, что в бу-дущем Китай захочет стать основным гарантом безопасности в регионеи потеснить с этой позиции Россию.

Более того, во всех центральноазиатских странах происходят глубокие об-щественные преобразования. Появляется новое поколение, которое, посравнению со старшим, отличается большим национализмом и выражаетнедовольство патерналистским отношением к себе со стороны России. Этоновое поколение также более консервативно и негативно воспринимает«либеральные ценности Запада»; оно склонно ассоциировать себя с новойисламской идентичностью и может оказаться в оппозиции к тому, как Мо-сква и Вашингтон выстраивают свою стратегию в регионе. Общественноемнение в Центральной Азии не демонстрирует положительного отношенияк Соединенным Штатам: в регионе продолжает нарастать критическое от-ношение к попыткам Запада экспортировать демократию и либеральныеценности. Отношение к России лучше, но и оно подвергается эрозии средиразличных социальных и возрастных групп среднеазиатских народов, не-

8 China Joins Afghanistan, Pakistan, Tajikistan in Security Alliance // Reuters. August 4, 2016.URL: https://www.reuters. com/article/us-china-security-idUSKCN10F1A6

9 Putz C., Carefully, Kazakhstan Confronts China About Kazakhs in Xinjiang Re-Education Camps // The Diplomat.June 14, 2018. URL: https://thediplomat.com/2018/06/carefully-kazakhstan-confronts-china-about-kazakhs-in-xinjiang-re-education-camps/


12 Доклад № 49 / 2019

смотря на общее советское прошлое и частичное возрождение социальнойи культурной близости в результате ориентированной на Россию трудовоймиграции10.

Следует отметить, что в глазах исламских фундаменталистов различиямежду американским «либеральным порядком» и российским «авторита-ризмом» в лучшем случае незначительны. Обе системы рассматриваютсякак светские, морально ущербные и анти-исламистские. И участие СШАв Афганистане, и российская операция в Сирии называются «крестовымипоходами неверных» против ортодоксального ислама. Между тем свет-ским политическим лидерам Центральной Азии, судя по всему, придетсязаняться нахождением нужного баланса для своих стран между моделямиЮжной Кореи, Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратов, а не делатьвыбор между моделями модернизации двадцатого века, предложеннымиРоссией и Соединенными Штатами, чье влияние в регионе как образцовдля подражания имеет тенденцию к снижению.

Россия и Соединенные Штаты:разная весовая категория

Россия и США обладают разным уровнем влияния в Центральной Азии.В геополитическом и экономическом отношении Соединенные Штаты явля-ются для региона страной второго эшелона, в то время как первый пред-ставляют Россия и ее партнер и конкурент Китай. По торговле и инвестици-ям, а также помощи в целях развития Соединенные Штаты отстают даже отвесьма значительных совокупных показателей европейских стран. В спискесамых влиятельных экономических партнеров государств Центральной АзииСоединенные Штаты никогда не поднимались выше четвертой строчки.

Хотя в экономическом плане Соединенные Штаты и не занимают в регионеведущих позиций, и их вовлеченность в обеспечение его безопасности сни-жается, значение США в регионе по-прежнему велико. Даже будучи для ре-гиона игроком второго плана, Вашингтон не перестает являться мировойдержавой и лидером коллективного Запада. Вот почему он продолжаетиграть решающую роль в обеспечении самостоятельности центральноази-атских государств и служить противовесом давлению со стороны Россиии Китая. Это подтверждается недавними инициативами США в регионе, та-кими как турне в октябре 2015 года госсекретаря Джона Керри по пяти цен-тральноазиатским странам, последующий запуск инициативы C5 + 1 и ви-

10 Более подробно см. в готовящейся к выходу работе: McGlinchey E., Laruelle., Russian, Chinese, Militant,and Ideologically Extremist Messaging Effects on United States Favorability Perceptions in Central Asia // TheU.S. Department of Defense and the U.S. Army Research Office / Army Research Laboratory under the MinervaResearch Initiative, award W911-NF-17-1-0028.

В регионе продолжает нарастать критическое отношение к попыткам Запада экспортироватьдемократию и либеральные ценности.



зиты президентов Назарбаева и Мирзиёева в Белый дом в январе и мае2018 года соответственно. Все центральноазиатские лидеры признают, чтодаже без военного присутствия, прочных экономических связей и тесныхдипломатических контактов Соединенные Штаты по-прежнему играют в ре-гионе важную роль.

Любое сравнение между присутствием России и США в регионе должноучитывать различия в природе их соответствующих влияний. Россия опи-рается на многовековое взаимодействие, территориальное единство и вза-имодополняемость, а также на конкретную и внятную внешнюю политику.Россия участвует в региональных институтах, двусторонних и многосторон-них бюджетных ассигнованиях (по российским данным, с начала 1990-х гг.она инвестировала в регион в общей сложности 18 млрд долл.11), поддер-живает тесные дипломатические связи и сочетает применение инструмен-тов жесткой и мягкой силы. У Соединенных Штатов таких преимуществ нет,и в их распоряжении имеются лишь скромные и косвенные возможности,в том числе ассигнования Конгресса на C5 + 1 в размере 15 млн долл.и бюджет помощи на 2017 финансовый год порядка 149 млн долл. длявсех пяти государств. В 2018 году этот бюджет был урезан почти вдвое.

11 Сайт МИД РФ, Россия и Центральная Азия, URL: http://www.mid.ru/rossia-i-problemy-central-noj-azii

Таблица 1. Товарооборот Центральной Азии с Россией и США (в текущих ценах)

Источник: MIT Index of Economic Complexity


14 Доклад № 49 / 2019

Многосторонность вместо двусторонности: чего хотят государства региона?

Третий вопрос возникает из вышеизложенного: будут ли государства Цен-тральной Азии приветствовать сотрудничество России и США в столь бы-стро меняющихся условиях? И Москва, и Вашингтон по-прежнему во мно-гом думают категориями, унаследованными от времен холодной войны,и проецируют свои двусторонние отношения на решение вопросов, касаю-щихся третьих сторон, зачастую без их участия. Однако, в настоящее врем,за исключением вопросов, относящихся исключительно к их компетенции,таких как ядерный паритет, Россия и США не могут иметь дело только другс другом и должны взаимодействовать в многосторонних рамках с заинте-ресованными странами.

Какое место будут занимать государства Центральной Азии в этом сотруд-ничестве? Их позиция двойственна. Руководители центральноазиатскихстран призывают к расширению сотрудничества великих держав по вопро-сам, связанным с развитием, поскольку полагают, что не получают доста-точной международной поддержки и инвестиций. Тем не менее на закры-тых и неформальных дискуссиях представители власти, а также экспертыв области политики дают понять, что заинтересованы в своего рода мягкойконкуренции между Россией и Соединенными Штатами, чтобы получить отобеих стран не только больше, но и лучшее. Как указывал Александр Кулив своем капитальном труде «Большие игры, местные правила», власти Цен-тральной Азии преуспевают в манипулировании внешними игроками дляполучения геополитических выгод (укрепление независимости и сопротив-ление внешнему давлению) и выгод финансового характера (помощь совсех сторон при незначительной координации действий между основнымидонорами)12.

Вот почему любое предложение о российско-американском сотрудничествев какой-то конкретной области должно быть сделано в трехстороннем фор-мате с участием заинтересованного государства Центральной Азии и подего непосредственным контролем. В каких-то случаях, возможно, имеетсмысл рассмотреть более сложные форматы, например, с участием другихвнешних игроков, таких как Европейский союз или Китай. Проблемой мо-жет оказаться существующий институциональный дефицит в регионе, од-нако разработать проект по конкретным вопросам безопасности или разви-тия, на базе которого будет сформирована «коалиция желающих», вполневозможно.

12 Cooley A., Great Games, Local Rules: The New Great Power Contest in Central Asia // Oxford: Oxford UniversityPress, 2014.

РАЗЛИЧИЯ В ВОСПРИЯТИИ УГРОЗВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ


Различия в восприятии угроз в Центральной Азии

Россия и США расходятся во взглядах на угрозы в Центральной Азии. Этонапрямую влияет на то, как формируется их политика в отношении регио-на, а также на возможности их сотрудничества в регионе. Более того, реги-ональных институтов, в рамках которых Россия, США и центральноазиат-ские страны могли бы в принципе обсудить свои представления об угро-зах, очень мало. Деятельность главного из них — ОБСЕ (Организация побезопасности и сотрудничеству в Европе) — была в значительной степени«заморожена» геополитической напряженностью в отношениях междуРоссией и Западом, и Организация перестала выполнять свою миссию.

Соединенные Штаты Америки

Политика США в отношении Центральной Азии направлена н а достиже-ние нескольких целей. В международном плане она нацелена на снижениезависимости региона от России, недопущение превращения Ирана во влия-тельного игрока, каким он является в Афганистане и на Ближнем Востоке,а также на укрепление роли партнеров США в регионе, особенно Индии.В плане внутренних преобразований в государствах Центральной Азии аме-риканская политика нацелена главным образом на переход этих стран к ли-беральной демократии или по крайней мере к лучшему управлению, а такжек рыночной экономике и региональному сотрудничеству. Цели политики повнутренним преобразованиям сформулированы следующим образом: «Мыбудем поддерживать создание вменяемых и прозрачных правительств,которые несут ответственность за просвещенное гражданское обществои прислушиваются к нему»13. По рыночной экономике — это «содействиеразвитию частного сектора на внутреннем рынке Центральной Азии» главнымобразом через С5 + 1 и Рамочное соглашение по инвестициям и торговле(TIFA) между США и странами Центральной Азии. И, наконец, по региональ-ному сотрудничеству — «мы направим все силы на устранение дипломати-ческих заторов, на оказание технической помощи в создании региональ-ных энергетических рынков и на развитие торговли»14. Бюро Государствен-ного департамента по вопросам демократии, прав человека и трудасовместно с USAID продвигает также идеи свободы вероисповедания, ре-формирования здравоохранения и судебной системы, участия молодежив управлении, укрепления независимых СМИ и расширения доступа к ин-формации15.

13 FY 2007–2012 Department of State and USAID Strategic Plan // U.S. Department of State Bureau of ResourceManagement, Май 2007. URL: https://www.state.gov/s/d/rm/rls/dosstrat/2007/html/82972.htm

14 Там же. 15 South and Central Asia Programs: Kazakhstan // U.S. Department of State. URL: https://www.state.gov/j/drl/p/

121319. htm#kz


16 Доклад № 49 / 2019

В отличие от позиции, занимаемой Россией, Соединенные Штаты считают,что несменяемость политической власти и авторитарный характер мест-ных режимов подрывают социальную стабильность и/или усиливают рискнасильственного свержения режима. Вне всякого сомнения, подобные тео-ретические предположения основаны на политическом кредо США и ихвнешнеполитической традиции продвижения демократии. Многие научныеисследования подтверждают, что демократические структуры противосто-ят политическим потрясениям лучше, чем авторитарные16. Вместе с тем ав-торитарные режимы в Центральной Азии уже продержались дольше, чеможидало политическое сообщество США. Причем Кыргызстан являетсяпримером, одновременно и подтверждающим, и опровергающим указан-ный выше постулат. Это государство, будучи самым демократичным и не-однократно пережившим «транзит» власти, отличается крайней нестабиль-ностью. Узбекистан же после смерти Ислама Каримова, напротив, смогпродемонстрировать эндогенную и постепенную трансформацию, показав,что авторитаризм может реформироваться изнутри, по крайней мере, доопределенной степени. Нам еще предстоит увидеть, как будут развиватьсяэти режимы, причем особенный интерес представляет Казахстан — по-следнее центральноазиатское государство, в котором еще не было перехо-да президентской власти. Однако уже сейчас ясно, что усилия США по про-движению демократии не только не позволили достичь ощутимых резуль-татов, но и показали ошибочность многих представлений, которымируководствовались Соединенные Штаты.

Формирование политики США в Центральной Азии связано и с их обеспо-коенностью угрозой исламского радикализма в регионе. Она привлеклавнимание США в конце 1990-х гг., когда возникло Исламское движениеУзбекистана. Эта угроза стала основой отношения США к региону после2001 года, когда Центральную Азию стали увязывать с политикой по Афга-нистану. Эксперты подвергли широкой критике как шумиху вокруг рисканасилия со стороны ислама — на самом деле весьма ограниченного в ре-гионе, — так и афганоцентричность политики США с упором на проблемыбезопасности17. Начиная с сокращения в 2014 году американского контин-гента в Афганистане и рождения Исламского государства на территории

16 В труде Martin Lipset and Stein Rokkan, Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments (New York:Free Press, 1967), 4, представлен один из давних постулатов теории демократической стабильности. Онподтверждается фактами, приведенными в недавней публикации Elena Slinko et al., “Regime Type andPolitical Destabilization in Cross-National Perspective: A Re-Analysis,” Cross-Cultural Research 51, no. 1 (2017),26–50: U-образная кривая, показывающая наибольшую устойчивость полных демократий и абсолютныхавтократий, смещается в пользу полных демократий. Обзор проведенных исследований показывает, чтодемократии — в отличие от анократий — отличаются большей устойчивостью и адаптивностью. Осо-бенно наглядно это видно на примере Европы.

Противостояние между американским видением сопряжения Центральной и Южной Азии и ки-тайской инициативой «Один пояс и один путь» не может не бросаться в глаза, даже будучиформально неозвученным.

17 См. подробнее Marlene L., The US Silk Road: Geopolitical Imaginary or the Repackaging of Strategic Interests? //Eurasian Geography and Economics 56. 2015. № 4. P. 360–375.



Сирии и Ирака, восприятие США опасности радикального исламизма не-сколько изменилось. Теперь угрозу стали видеть не столько в «побочныхпоследствиях» от Афганистана, сколько в «радикализации» центральноа-зиатских общин мигрантов за рубежом и в появлении иностранных боеви-ков, в том числе их возможном возвращении на родину18.

В отношении растущего присутствия в регионе Китая Соединенные Штатызанимают неоднозначную позицию. В 2011 году Вашингтон выступилс инициативой «Шелковый путь» (еще до официального запуска Китаемв 2013 году своей инициативы по совместному строительству экономиче-ского пояса Шелкового пути «Один пояс, один путь», ныне именуемой ини-циативой «Пояс и путь»), направленной на развитие транспортно-коммуни-кационной инфраструктуры. Инициатива C5 + 1 по развитию транспортныхкоридоров, например, призвана «повысить конкурентоспособность странЦентральной Азии за счет совершенствования их транспортных и логисти-ческих секторов»19. Противостояние между американским видением сопря-жения Центральной и Южной Азии и китайской инициативой «Пояс и путь»не может не бросаться в глаза, даже будучи формально неозвученным. Со-единенные Штаты пытались — и не смогли — остановить запуск Азиатско-го банка инфраструктурных инвестиций и воспрепятствовать участию в немевропейских союзников, что, судя по всему, явилось самым ярким прояв-лением конфликта из-за китайской инициативы. Администрации Обамыи Трампа выразили сомнения по поводу мотивации Китая. Годовой отчетАмерикано-китайской комиссии по обзору вопросов экономики и безопас-ности за 2015 год, поддержав саму идею китайских инвестиций, подвергПекин критике за отсутствие прозрачности, неуклюжесть подхода, неадек-ватность управления и неуважение прав человека. А в Стратегии нацио-нальной безопасности 2017 года отмечается, что «инвестиции в инфра-структуру и торговые стратегии Китая направлены на укрепление его гео-политических устремлений»20.

И все же обеспокоенность США риском китайской гегемонии в Централь-ной Азии остается в значительной степени невыраженной. Причин тому не-сколько. Во-первых, экспертное сообщество США разделено по сферамисследований. Американские эксперты по Китаю уделяют основное внима-ние напряженной ситуации в северной части Тихого океана, а континен-тальная политика Пекина остается на периферии их внимания. Эксперты поЦентральной Азии склонны подчеркивать роль России в регионе и угрозуисламизма, а влияние Китая ими практически не рассматривается. Во-вто-рых, политическое сообщество США зачастую недальновидно и занимает-ся решением текущих проблем, а на рассмотрение долгосрочных перспек-тив выделяется недостаточно людских и финансовых ресурсов, и этим во-

18 См., например, Lynch T. F., и др. The Return of Foreign Fighters to Central Asia: Implications for U.S.Counterterrorism Policy // INSS Strategic Perspectives 21. 2016.

19 C5+1 Fact Sheet // U.S. Department of State. September 22, 2017.URL: https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/09/274386.htm

20 Wuthnow J, From Friend to Foe-ish: Washington’s Negative Turn on the Belt and Road Initiative // The ASANForum. May 21, 2018.URL: http://www.theasanforum.org/from-friend-to-foe-ish-washingtons-negative-turn-on- the-belt-and-road-initiative/#1


18 Доклад № 49 / 2019

просам уделяется мало времени. В-третьих, официальные новостные лентыАмерики имеют тенденцию вторить международным финансовым институ-там и подчеркивать необходимость обеспечения связности региональнойинфраструктуры, что содействует позитивному восприятию китайской ини-циативы «Пояс и путь». Однако осознание того факта, что простое улучше-ние связности коммуникаций в регионе не приведет автоматически к егоразвитию, вряд ли требует особых пояснений. Без усиления борьбы с кор-рупцией, отказа от логики государства-рантье (т.е. получения значитель-ной части национальных доходов от ренты ресурсов), развития в регионечеловеческого капитала одно лишь совершенствование транспортной ин-фраструктуры не способно изменить существующую реальность.

Россия

В Концепции внешней политики России, утвержденной в 2013 году, пе-речислен ряд угроз и вызовов, которые воспринимаются как общие дляМосквы и ее центральноазиатских партнеров. Список включает между-народный терроризм, политический экстремизм, незаконный оборотнаркотиков, трансграничную преступность и нелегальную миграцию21.Концепция также связывает многие из этих угроз и вызовов с неста-бильностью в соседнем Афганистане. Стратегия национальной безопас-ности 2020 года добавляет к этому списку ряд других угроз, в том числерадикальный национализм, ксенофобию, сепаратизм и религиозныйфундаментализм22. В недавних заявлениях российские официальные ли-ца делали акцент на потенциально разрушительные последствия продол-жающихся кризисов на Ближнем Востоке, а также непредсказуемостиполитических шагов США.

В целом озабоченность России в отношении Центральной Азии сводитсяглавным образом к трем негативным сценариям, каждый из которыхразрушит статус-кво и обернется для Кремля многочисленными осложне-ниями.23

1. Неуправляемая смена режима, порождающая нестабильность, особен-но в Казахстане. Все, похожее на «Арабскую весну», в одной или не-скольких странах Центральной Азии будет рассматриваться Россиейкак прямая угроза ее безопасности. Подобное развитие событий мо-жет поставить под угрозу русские и русскоязычные диаспоры, целост-ность возглавляемых Москвой многосторонних региональных институ-тов, разжечь огонь регионального национализма и даже спровоциро-вать межгосударственные военные конфликты из-за неразрешенныхтерриториальных споров.

21 Концепция внешней политики Российской Федерации (12 февраля 2013 года) // Гарант.ру. 20 февраля2013 года. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70218094/#review

22 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.URL: https://rg.ru/2015/12/31/nac-bezopasnost-site-dok.html

23 Попов Дм. Политика США в Центральной Азии и российские стратегические интересы // РИСИ.URL: https://riss.ru/analitycs/30426/



2. Распространение исламского радикализма и терроризма. Источникомможет стать Афганистан, если нынешнее руководство в Кабуле падет,или внутренние тенденции в самом регионе Центральной Азии, усиле-нию которых способствует рост социальных и экономических проблем,неравенство в развитии, массовая коррупция и злоупотребление вла-стью со стороны местных лидеров. Российские эксперты и политикитакже учитывают растущее демографическое давление (особенно в Узбе-кистане), экологические проблемы и то, что Москва — обоснованно илинет — расценивает как дефицит продуманных долгосрочных стратегийразвития со стороны местных лидеров.

3. Общее снижение влияния России на фоне усиления в регионе позицийКитая в сфере экономики, безопасности, культуры, языка и пр. Новыепоколения жителей Центральной Азии, за исключением трудовых ми-грантов, не чувствуют таких же прочных связей с Россией, как старшиепоколения. Среди новых поколений уже появились те, кто считает об-разцом для подражания модель развития Китая, а не России. Справед-ливости ради следует отметить и рост страха элит перед возможностью«захвата» региона Китаем, что побуждает их укреплять связи с Мо-сквой, однако не факт, что эти опасения будут разделяться новыми по-колениями местных лидеров.

У Москвы есть основания для беспокойства по поводу статуса русскоя-зычных меньшинств в регионе и использования русского языка. Ситуа-ция в разных странах неодинакова, но общая тенденция такова, что рос-сийское «культурное пространство» постепенно сужается. Продолжаетсяисход русскоязычных групп (не только этнических русских, но и ориенти-рованных на Россию представителей местной интеллигенции и бизнеса),а также поступление жалоб на явную и скрытую дискриминацию этниче-ских русских.

Другим крайне тревожным вызовом для Москвы является постоянный тран-зит наркотиков из Афганистана в Россию через Центральную Азию. Рос-сия остается крупнейшим рынком афганского героина и основным тран-зитным маршрутом в Европу. До настоящего времени борьба с незакон-ным оборотом наркотиков из Афганистана не отличалась особым успехом:употребление тяжелых наркотиков в России продолжает расти угрожаю-щими темпами. Так, в последние несколько лет в России насчитывалось от7,3 до 8,5 миллионов потребителей инъекционных наркотиков — больше,чем где-либо еще в мире24. Многие российские эксперты обвиняют Соеди-ненные Штаты в том, что они закрывают глаза на производство героинав Афганистане; подобное «благодушие» рассматривается как часть цены,которую Вашингтону приходится платить за поддержание мира с Кабуломсо стороны местных полевых командиров.

24 International Narcotics Control Strategy Report. Volume 1: Drug and Chemical Control // United StatesDepartment of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Washington, DC: INCSR.2018. URL: https://www.state.gov/documents/organization/278759.pdf


20 Доклад № 49 / 2019

В последнее время особое беспокойство Москвы вызывают центральноа-зиатские джихадисты, участвующие в сирийском и других вооруженныхконфликтах на Ближнем Востоке. По разным оценкам, только в Сириивоюют от двух до трех тысяч уроженцев Центральной Азии25. Стоит отме-тить, что некоторые из них были завербованы не в своих родных странах,а в России, где они находились в качестве гастарбайтеров. Независимо оттого, вернутся ли эти боевики после разгрома ИГИЛ к себе на родину, по-пытаются ли проникнуть на территорию Российской Федерации или в Ев-ропу, они представляют серьезную угрозу безопасности России, в частно-сти на Северном Кавказе.

Москва считает последние перемены в политике США по Ирану дополни-тельным фактором нестабильности, который может оказать пагубное воз-действие на весь регион. До сих пор Тегеран проводил в Центральной Азииконсервативную и ответственную политику, не поддаваясь искушению уси-лить свое религиозное и политическое влияние. Однако изменение балан-са внутриполитических сил в Иране, вызванное ужесточением давленияСША, может оказать негативное воздействие на внешнюю политику Иранав целом и его позицию в отношении Центральной Азии в частности. Потен-циальная политическая и социальная нестабильность в Иране может со-здать дополнительные проблемы в сфере безопасности для России и еецентральноазиатских соседей.

За исключением риска исламского радикализма — с существенными ого-ворками — у России и США нет совпадений в восприятии угроз, исходя-щих из Центральной Азии, что затрудняет согласование каких бы то ни бы-ло стратегических подходов. Обе страны обеспокоены «чрезмерным при-сутствием» Китая в регионе, однако ни одна из них не готова броситьпрямой вызов Пекину. Обе страны обеспокоены риском насильственногосвержения режима и последующей нестабильности, однако выдвигают ди-аметрально противоположные решения: Соединенные Штаты видят выходв развитии гражданского общества, в то время как Россия считает его по-тенциальной угрозой. Даже в отношении исламского радикализма пред-ставления двух стран о том, что является плодородной почвой для радика-лизма, весьма различны, и их взгляды на то, как бороться с насильствен-ным экстремизмом, диаметрально противоположны. Стоит отметить, чтоопасения двух стран перед «побочными последствиями» Афганистана таки не материализовались.

25 Syria Calling: Radicalization in Central Asia [«Сирия зовет: радикализация в Центральной Азии»] // Interna-tional Crisis Group. Europe and Central Asia Briefing 72 (2015): 1.URL: https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/central-asia/syria-calling-radicalisation-central-asia;The Soufan Group, Foreign Fighters: An Updated Assessment of the Flow of Foreign Fighters into Syria and Iraq //New York: The Soufan Group. 2015.URL: http://www.soufangroup.com/wp-content/uploads/2015/12/TSG_ForeignFightersUpdate_ FINAL.pdf

Соединенные Штаты видят выход из сложившейся ситуации в развитии гражданского обще-ства, в то время как Россия считает его потенциальной угрозой.



Среди многих тенденций исламского радикализма, выявленных и задоку-ментированных учеными, две непосредственно касаются России. Это «пе-ремещение» северокавказского радикализма в Центральную Азию, и осо-бенно в Казахстан, а также риск радикализма в сообществе мигрантов изЦентральной Азии. Режимам стран региона, озабоченным собственной ста-бильностью и безопасностью, российское восприятие угрозы ближе, чемамериканское, что, конечно, помогает Москве укреплять каналы связи состолицами центральноазиатских государств.


22 Доклад № 49 / 2019

Разногласия

Москва и Вашингтон противостоят друг другу по ряду вопросов, связанныхс Центральной Азией. Некоторые из разногласий носят символический ха-рактер и не оказывают непосредственного воздействия на практическиедействия. Другие же, напротив, оказывают влияние на формирование по-литики.

Угроза суверенитету против сферы ответственности

С точки зрения США, главная цель заключается в обеспечении суверени-тета государств Центральной Азии. Американское восприятие постсовет-ского пространства основано на убежденности в необходимости защитымалых и новых государств от имперского, колониального и агрессивногороссийского гегемона. Этот упор на отстаивание суверенитета стран Цен-тральной Азии был ключевым в американской политике в начале 1990-х гг.,после чего он отошел на задний план, уступив место вопросам экономиче-ского развития и региональной интеграции. Однако в 2014 году он вновьвышел на передний план из-за украинского кризиса, присоединения Кры-ма Россией и ее поддержки движения сопротивления на Донбассе. Дей-ствия Москвы вновь вернули актуальность символическому полю битвыза суверенитет постсоветских государств. Инициатива C5 + 1 во многихотношениях является единственной платформой общения пяти госу-дарств Центральной Азии с Соединенными Штатами. Она олицетворяетподдержку США независимости региона от Москвы и надежду Вашингто-на на расширение внутрирегионального сотрудничества, позволяющегодистанцироваться от России. Начиная с переломного 2014 года, круги,определяющие политику в США, военные и аналитические центры указы-вают, в частности, на риск «крымского сценария» для северного Казах-стана. К этому следует добавить и новый аспект, вызывающий озабочен-ность США, а именно: влияние российских СМИ на регион. СоединенныеШтаты предприняли «контрмеры» и профинансировали создание несколь-ких медийных продуктов, но из них упоминания заслуживает только он-лайн-канал «Настоящее время» радиовещательной организации Радио Сво-бодная Европа/Радио Свобода.

Российская сторона регулярно отрицает обвинения в любых неоимперскихамбициях в регионе, но подчеркивает свою «особую ответственность» заподдержание в нем стабильности и безопасности. Кремль часто указываетна противодействие Соединенных Штатов установлению тесных связеймежду Россией и государствами Центральной Азии, усматривая в нем про-явление крайне безответственного и контрпродуктивного подхода к регио-ну. Согласно российскому видению, вбивая клин между Москвой и централь-ноазиатскими странами и не имея намерения вкладывать значительные

РАЗНОГЛАСИЯ


средства в обеспечение безопасности и развитие региона, Вашингтон воль-но или невольно создает в нем условия для нестабильности и хаоса. А эторано или поздно ударит рикошетом по важным интересам США не тольков Центральной Азии, но и за ее пределами. В Москве принято приводитьв пример поддержку Соединенными Штатами в 1980-х гг. афганских мод-жахедов, что в конечном итоге обернулось рождением Талибана и Аль-Каи-ды, которые стали огромной проблемой в обеспечении интересов безопас-ности США.

Возможные и устойчивые переходы к демократии?

С восприятием Соединенными Штатами России как угрозы для суверени-тета стран Центральной Азии связан ряд проблемных вопросов. Россияобвиняется в поддержке авторитаризма местных режимов и побужденииих к копированию российского законодательства. Москву также осужда-ют за поддержку сопротивления государств региона давлению со сторо-ны Запада, вызванному их неуважением к правам человека и неэффек-тивным управлением. В Соединенных Штатах по-прежнему распростра-нено мнение, что переход к демократии является для региона вполнереалистичным вариантом. При этом наивный оптимизм начала 1990-х гг.и нарративы об очевидном и неизбежном переходе от авторитаризмак парламентской демократии западного типа уступили место дипломатич-ным заявлениям о времени, необходимом для «перехода» из одной си-стемы в другую. Разнообразие действующих лиц, формирующих полити-ку США, способствует определенной дисгармонии в продвижении демо-кратии — ее лоббируют в Конгрессе, Белом доме и Государственномдепартаменте, в то время как Министерство обороны занимает достаточ-но сдержанную позицию.

Что касается России, то Кремль верит в «ответственный авторитаризм»и поддерживает политический статус-кво, хотя его устойчивость не стольочевидна. Эффективность модели «авторитарной модернизации» ставит-ся под сомнение многими российскими экспертами и, за исключениемКазахстана, не дала ощутимых результатов в Центральной Азии. Тем неменее эта модель де-факто остается краеугольным камнем экономиче-ских, социальных и политических стратегий России как для себя, таки для Центральной Азии. Неутешительные результаты «Арабской весны»в большинстве стран Ближнего Востока, которые встали на путь полити-ческого перехода от авторитаризма к демократии в 2011–2012 гг., ещебольше укрепили Россию в правильности предпочтения авторитарного«порядка» либеральному «хаосу». Многие, если не все, правящие лиде-ры Центральной Азии разделяют такой подход. Повсеместное восхище-ние успешными авторитарными проектами модернизации в Восточнойи Юго-Восточной Азии усиливает скептицизм в отношении любых либе-ральных реформ западного образца, особенно тех, что затрагивают поли-тическую сферу.


24 Доклад № 49 / 2019

От Ирана до энергоносителей: другие потенциальные спорные вопросы

Существует и немало других вопросов, по которым имеются разногласия,однако они не столь актуальны по сравнению с рассмотренными выше.

Проблема энергетической конкуренции, занимавшая в начале 2000-х гг.первые строчки повестки дня как России, так и Соединенных Штатов, в на-стоящее время отошла на задний план. Соединенные Штаты больше ненуждаются в каспийской нефти и газе, поскольку сами становятся экспор-тером и ограничиваются геополитической поддержкой энергетических про-ектов, идущих в обход России, в частности нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД) и Транскаспийского транзитного узла на каспийском побе-режье Казахстана. Россия также потеряла былой интерес к энергоносите-лям Центральной Азии, поскольку ей удалось освоить новые месторожде-ния в Арктике и приарктических регионах, а также в Охотском море. Вместес тем Кремль стремится сохранить контроль над транзитом казахстанскойнефти на европейские рынки и, соответственно, доходами от него. По во-просам энергетики в Центральной Азии Россия и США сталкиваются толь-ко при определении способа транзита казахстанской нефти — по россий-ским трубопроводам или через Каспий, минуя Россию.

По Ирану у России и США имеется много разногласий. Основное различиемежду Вашингтоном и Москвой в отношении Ирана заключается в том, чтопервый может позволить себе роскошь смотреть на Тегеран главным обра-зом через призму Израиля и нераспространения ядерного оружия, в то времякак у Кремля повестка дня с иранцами несравненно шире. Для России Теге-ран критически важен в таких чувствительных вопросах, как Афганистан, Ка-спийское море, Южный Кавказ и, конечно же, Центральная Азия. Если многиев Соединенных Штатах считают Иран деструктивным фактором в Сирии, Ира-ке, Ливане, Персидском заливе и пр., то с российской точки зрения, Иранво многих случаях выступал в качестве рационального, ответственного, хотяи непростого партнера. Так, Москва высоко оценила взвешенную и сдержан-ную позицию Ирана во времена гражданской войны в Таджикистане в начале1990-х гг. Иран также является незаменимым партнером во многих важныхдля Москвы евразийских проектах транспортного коридора Север-Юг.

Борьба с терроризмом как возможность сотрудничества?

На тусклом фоне довольно безрадостных перспектив для сотрудничестваярким пятном выделяется борьба с терроризмом. Она находилась в центревнимания обеих стран на протяжении двух десятилетий. Москва всегда яв-лялась активным сторонником сотрудничества в борьбе с терроризмом,в то время как позицию Соединенных Штатов отличала нерешительностьи отсутствие единства по этому вопросу. Вместе с тем политические кругиобеих стран склонны рассматривать борьбу с терроризмом как сферу кон-сенсуса, который может быть поддержан всеми международными участни-ками Центральной Азии.



Политическое сообщество США весьма разобщено в вопросе о том, можетли борьба с терроризмом стать основой российско-американского сотруд-ничества в регионе. По этому вопросу дипломатией полуторного и второготрека был выдвинут ряд инициатив. Так, «Институт Восток-Запад» создалОбъединенную российско-американскую рабочую группу по борьбе с терро-ристической угрозой из Афганистана, которая заявила, что «политическиеразногласия между Россией и США по поводу Украины не должны препят-ствовать их сотрудничеству в поиске стратегических решений проблемыафганского производства и оборота наркотиков»26. Другие же, напротив,критикуют подобный подход. Павел Баев из Института исследований про-блем мира Осло (PRIO) считает, что «перспективы сотрудничества [междудвумя странами] в борьбе с терроризмом весьма призрачны и искусствен-но преувеличены»27. Не вызывает сомнений одно: если борьба с террориз-мом в Афганистане уже имеет устоявшуюся модель российско-американ-ского сотрудничества, то в Центральной Азии в этой сфере до сих пор небыло сделано ничего последовательного. В то время как Россия на протя-жении долгого времени всячески поддерживала сотрудничество с Соеди-ненными Штатами по Афганистану, она всегда прохладно относилась к раз-работке совместных с США проектов по Центральной Азии, считая вмеша-тельство Вашингтона в сферу ее влияния/ответственности незаконным.

Здесь необходимо рассмотреть несколько аспектов. Первый, более широ-кого плана, заключается в том, что борьба с терроризмом предполагаетвыявление корней и путей насилия, а не «занесения» террористов в катего-рию ненормальных людей. Среди разработчиков политики России и СШАоб этом мало кто задумывается. Преобладает традиционный, секьюритизи-рованный подход, заключающийся в выявлении радикальных групп и ихнейтрализации до того, как они успеют совершить насилие. Как показыва-ет практика Афганистана — успехи в этом весьма скромные, а неудач хва-тает. Мало того, сегодняшние трансформации терроризма на фоне расши-рения во всем мире благоприятной для его развития среды, мутации формнасилия и разнообразия форм индивидуального участия делают традици-онные российский и американский подходы еще менее адекватными и эф-фективными.

Даже если оставить в стороне это общее соображение относительно тради-ционного подхода «противодействия» терроризму, то есть еще один аспект,который следует принять во внимание. По счастью, то, что случилось в Аф-ганистане, не повторилось в Центральной Азии. В отличие от своего южно-го соседа, центральноазиатские страны сталкиваются не с хорошо органи-зованным мятежом, последствия которого сказываются на государствен-ном строительстве, а, скорее, со спорадическими и незначительными помасштабу террористическими актами. Они в основном происходят в Тад-

26 “Afghan Narcotrafficking: Bringing U.S.-Russia Cooperation Back on Track”, East-West Institute, July 9, 2014,https://www.eastwest.ngo/idea/afghan-narcotrafficking-bringing-us-russia-cooperation-back-track

27 Baev P., “Why Russia Is Failing the ‘Syria Test’ for Counterterrorism Cooperation with the West” PONARSEurasia Policy Memo 528, May 2018,URL: http://www.ponarseurasia.org/memo/why-russia-failing-syria-test-counterterrorism-cooperation-west.


26 Доклад № 49 / 2019

жикистане и Казахстане, то есть в двух совершенно разных социально-эко-номических и культурных контекстах28.

Российский опыт борьбы с терроризмом в Центральной Азии, как в двусто-роннем, так и в многостороннем (ОДКБ и ШОС) формате, показал неодно-значные результаты. Региональная антитеррористическая структура ШОС(РАТС) составляет список экстремистских лиц и организаций каждой стра-ны-члена, что создает условия для сотрудничества остальных стран в за-держании и экстрадиции подозреваемых. Непрозрачность и неподотчет-ность РАТС подвергаются критике во всех западных странах. Тем не менееследует отдать должное различным форматам — главным образом двусто-ронним, нежели многосторонним — антитеррористического сотрудниче-ства в регионе, позволившим, судя по всему, свести к минимуму успешноеосуществление масштабных террористических актов в Центральной Азии.

Соединенные Штаты не имеют опыта борьбы с терроризмом в регионе: онив основном участвовали в проектах общего плана в Таджикистане и Кыргы-зстане, таких как охрана границ и обучение сотрудников полиции и погра-ничников. Подобно многим другим аналогичным начинаниям, Центрально-азиатская контрнаркотическая инициатива (CACI) не оправдала возложен-ных на нее ожиданий. Ее целью являлась подготовка целевых структур дляборьбы с незаконным оборотом наркотиков и терроризмом по всему ре-гиону, для чего были созданы учебные центры в Баткене и близ Душанбе.Недавно запущенный C5 + 1 контртеррористический проект, возглавляе-мый Институтом мира США, призван ознакомить политиков и экспертовс передовым опытом противодействия насильственному экстремизму и ра-дикализации, а также с региональными подходами к решению этих задачи контрпропагандой. Правда, пока неясно, что из этого получится.

Могут ли Россия и США — в партнерстве с центральноазиатскими страна-ми — объединить усилия в борьбе с терроризмом? За отдельными исклю-чениями, в частности предотвращения терактов в Санкт-Петербурге в мае2017 года, возможности для сотрудничества между двумя странами пред-ставляются ограниченными. В силу разного понимания значения термина«экстремизм» (российская трактовка шире и относит к экстремистам тех,кого Соединенные Штаты таковыми не считают), развитие совместной дея-тельности потребует множества согласований и компромиссов. То, что ШОСи ОДКБ считают терроризмом, Соединенные Штаты могут считать закон-ной борьбой угнетенных этнических меньшинств за свои права, как, напри-мер, в случае с уйгурами. Более того, ряд центральноазиатских лидеровиспользовали «предполагаемую террористическую угрозу» в качестве пред-лога для преследования политических противников, диссидентов и право-защитников, что ограничивает возможности американского сотрудниче-ства с ними.

28 Omelicheva M. Y. Markowitz L., Does Drug Trafficking Impact Terrorism? Afghan Opioids and Terrorist Violencein Central Asia // Studies in Conflict and Terrorism. February 20, 2018.URL: doi.org/10.1080/1057610X.2018.1434039



Третий важный аспект, осложняющий сотрудничество России и США поборьбе с терроризмом, связан с вопросами разведки. Подлинное сотрудни-чество в борьбе с терроризмом подразумевает обмен секретной разведы-вательной информацией, включая способы получения службами безопас-ности доступа к информации, а также проникновения в преступные сетии их разрушения. Это требует определенной степени взаимного доверия,которая обычно возможна только среди близких союзников и, безусловно,отсутствует сегодня между российскими и американскими спецслужбами.Поэтому либо эта область должна быть выведена за рамки господствую-щей атмосферы общего недоверия, что на данный момент представляетсяневероятным, либо сотрудничество в борьбе с терроризмом будет сводить-ся к экспертным обсуждениям и обмену опытом. В нынешних условиях по-следнее выглядит более реалистичным, хотя возможны и исключения, каквышеупомянутый майский случай 2017 года.


28 Доклад № 49 / 2019

Потенциальные ниши для сотрудничества

Однако общим у России и США является не только высокий уровень недо-верия и чувство соперничества по отношению друг к другу. Есть ряд обла-стей невоенного характера, взаимодействие в которых позволяет странамизвлекать взаимную пользу. Именно эти области могут дать импульс появ-лению новых ниш сотрудничества даже при самых неблагоприятных внеш-них условиях.

Освоение космоса и смежные отрасли

Существует несколько секторов, где сотрудничество России и США не по-страдало от ухудшения отношений. Главным среди них является освоениекосмоса, и совместные проекты по МКС продолжаются полным ходом.Учитывая, что Россия планирует к 2040 году покинуть Байконур и перейтина использование двух собственных космодромов (в Плесецке и Комсо-мольске-на-Амуре), Казахстан теперь стремится стать полноправнымучастником космических программ и использовать нахождение Байконурана своей территории для развития сотрудничества с другими участникамиосвоения космоса. Запуская программу по созданию космического ракет-ного комплекса «Байтерек», ориентированного на осуществление коммер-ческих запусков (спутников связи), Казахстан позиционирует себя как от-личную площадку для реализации новых, уже трехсторонних космическихпроектов России, США и Казахстана. Астана также рассчитывает, что «Бай-терек» позволит совершить прорыв в развитии информационных и новыхпромышленных технологий, а также прикладных наук, в чем страна так от-чаянно нуждается. Сочетание российских и американских технологий в на-учно-технической сфере может быть использовано для развития сотрудни-чества в «мягких» секторах, где нет технологий двойного назначения, чтопринципиально важно во времена возобновленного военного соперниче-ства. Первым шагом в этом направлении вполне могла бы стать совмест-ная подготовка нового поколения казахстанских инженеров.

Гражданская безопасность

Все страны Центральной Азии подвержены в той или иной степени стихий-ным бедствиям, особенно землетрясениям, оползням и наводнениям. Кыр-гызстан и Таджикистан — самые гористые страны — подвержены рискусхода лавин и оползней. В то время как в России Министерство по граж-данской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствийстихийных бедствий (МЧС) было коренным образом модернизировано, егоаналоги в Центральной Азии плохо подготовлены и в теоретическом, и ка-дровом, и техническом плане, и власти уделяют этой области мало внима-ния. В этом контексте Россия и США могут поделиться своими знаниями

ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ НИШИ ДЛЯ СОТРУДНИЧЕСТВА


и опытом для использования в Центрально-Азиатском регионе. Обе стра-ны давно сотрудничают в сфере гражданской безопасности, и взаимодей-ствие между МЧС России и соответствующими структурами США оказалосьпродуктивным, например, при ратификации Соглашения Арктического со-вета 2011 года о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спаса-тельных операциях в Арктике. Решение экологических проблем требует какактивизации научных обменов, например, по вопросам изменения клима-та, так и согласования логистических навыков и умений для нейтрализа-ции последствий стихийных бедствий. Таким образом, это могло бы укре-пить сотрудничество России и США в специфической сфере безопасностив центрально-азиатском регионе, не связанной с военной составляющей.

Механизмы создания рабочих мест и развития человеческого капитала в сельской местности

Создание рабочих мест в сельских районах и предотвращение дальнейше-го ухудшения качества человеческого капитала остается главным условиемдолгосрочной экономической устойчивости центрально-азиатского регио-на. Последней препятствуют масштабная утрата технических знаний, нако-пленных в советский период, слабое изучение естественных и прикладныхнаук и отставание от развитых стран в инженерном потенциале. Все это непозволяет обеспечить независимость региона в плане экономического раз-вития. Лишь Узбекистану удалось создать разветвленную сеть профессио-нально-технических училищ и сформировать новое поколение техниче-ских специалистов.

Из зарубежных инициатив, играющих важную роль в обучении новых поко-лений в сельской местности, помимо учебных заведений для элит, можноговорить только о турецких лицеях, но и их работа осложняется рядомидеологических постулатов. Более того, массовая трудовая миграция, в ос-новном в Россию, подрывает будущее развития сельских районов, когдамолодежь трудоспособного возраста уезжает и/или возвращается из ми-грации и не вкладывает средства в развитие своей малой родины. Одной изпричин является отсутствие возможностей для преобразования многих на-выков, полученных в ходе работы за рубежом, в востребованный на роди-не человеческий капитал.

Для решения этих двух вопросов России и США есть что предложить.И российская, и американская модели образования считаются в странахЦентральной Азии лучше их собственных и потому высоко ценятся. В по-следнее десятилетие сельское хозяйство России сумело реформироватьсяи достигло впечатляющих успехов, а ее профессиональные училища в це-лом намного эффективнее центральноазиатских аналогов. У СоединенныхШтатов имеется богатый опыт обучения прикладным наукам и технологи-ям, а также профессиональной подготовки для взрослых. Вместе они мог-ли бы запустить в одной из стран Центральной Азии пилотное российско-


30 Доклад № 49 / 2019

американское профессионально-техническое учебное заведение, ориенти-рованное на удовлетворение профессиональных потребностей сельскогонаселения, например, в сфере сельскохозяйственного производства и во-допользования.

Обе страны могли бы также поделиться своим опытом в области мигра-ции. Россия является основной принимающей страной для рабочей силыиз Центральной Азии, а у Соединенных Штатов имеется многолетний опытпереселения трудовых мигрантов на родину, где те с помощью навыков,полученных во время пребывания в США, создают успешные малые пред-приятия. Для мигрантов из Центральной Азии наибольшим потенциаломдля вертикальной мобильности обладают две области, а именно — строи-тельный сектор (навыки, приобретенные во время трудовой миграции, мо-гут оказаться востребованными китайскими, турецкими и российскимифирмами, работающими в их странах) и розничная торговля. В сектореторговли поддержка США могла бы заключаться в проведении короткихпрофессиональных тренингов с тем, чтобы помочь вернувшимся мигран-там начать дома свой бизнес. Негативный фон, созданный нынешней ад-министрацией Белого дома вокруг миграции, не является препятствием дляинститутов американского гражданского общества в проявлении активно-сти в этом секторе.

Обмен знаниями

В настоящее время не существует конкретной площадки, которая позволи-ла бы российским и американским ученым и экспертам по ЦентральнойАзии встречаться, обсуждать свои оценки Центрально-Азиатского регионаи взаимодействовать со своими коллегами из Центральной Азии на трех-сторонней основе. Незнание оценок экспертов другой страны, а также то-го, в чем они совпадают с их собственными или противоречат им, осложня-ет обсуждение российскими и американскими специалистами действен-ных вариантов политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу.Создание трехсторонней экспертной группы по Центральной Азии с участи-ем специалистов из России, США и центральноазиатских стран могло бывосполнить этот пробел. Среди первоочередных тем, подлежащих обсуж-дению, могут быть миграционная и интеграционная политика стран регио-на, обмен «передовым опытом», а также дискуссия о предотвращении по-литической радикализации. И у России, и у США накоплен богатый опытиспользования местных сообществ для решения проблем интеграции, нопрактики систематического обмена им пока не сложилось.

Присоединение к евразийским инфраструктурным проектам?

Поскольку количество проектов, в которых трехсторонний формат с уча-стием России, США и стран Центральной Азии имеет смысл, крайне огра-ничено, Россия и Соединенные Штаты могли бы обсудить возможность

ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ НИШИ ДЛЯ СОТРУДНИЧЕСТВА


присоединения США к евразийским инфраструктурным проектам. Понят-но, что Россия не заинтересована в приглашении Соединенных Штатов уча-ствовать в работе ШОС, ЕАЭС или Евразийского банка развития или дажеполучении ими статуса наблюдателя. Таким образом, потенциальным вари-антом остается только китайская инициатива «Пояс и путь». Однако ещенеизвестно, поддержит ли Пекин такое предложение, и рассмотрят ли егоСоединенные Штаты, особенно в свете нынешнего обострения напряжен-ности из-за разногласий по вопросам двусторонней торговли.

Многостороннее сотрудничество с ЕС, Китаем или Индией?

Страны Центрально-Азиатского региона приветствуют двусторонние отно-шения и крупные многосторонние форматы, которые допускают гибкостьи отсутствие юридически связующих обязательств. Имеются ли в регионевозможности для нового многостороннего сотрудничества с участием Рос-сии, Соединенных Штатов и других партнеров? Наиболее подходящими нароль последних являются ЕС, Индия и Китай— они поддерживают много-сторонние структуры и могут вести диалог как с Москвой, так и с Вашинг-тоном. Это стало бы первым опытом «социализации» российских и амери-канских политиков по вопросам Центральной Азии в формате многосто-роннего сотрудничества вне рамок ООН и ОБСЕ.

Страны Центрально-Азиатского региона приветствуют двусторонние отношения и крупныемногосторонние форматы, которые допускают гибкость и отсутствие юридически связующихобязательств.


32 Доклад № 49 / 2019

Заключение

Очевидно, что в качестве первого шага на пути к конструктивному взаимо-действию обе державы должны перестать воспринимать друг друга в каче-стве противников в Центральной Азии. Противодействие друг другу в регио-не — игра с нулевой суммой и для Москвы, и для Вашингтона, и для самойЦентральной Азии. Учитывая плачевное состояние нынешних отношениймежду Россией и США, представляется политически целесообразным ис-пользовать имеющиеся в Центральной Азии возможности российско-аме-риканского сотрудничества. Такой подход поможет защитить это сотрудни-чество от превращения его в разменную монету в продолжающемся проти-востоянии санкций и контрсанкций. Как бы это ни было сложно, следуетприложить все усилия к тому, чтобы взаимодействие между Москвой и Ва-шингтоном в регионе не стало заложником их разногласий по Ирану и Сирии.

На данном этапе никакая «Большая сделка» между Россией и США в регио-не не представляется возможной или даже желательной. Не имеет смыслаобсуждать какой-либо общий «кодекс поведения» двух держав в Централь-ной Азии или искать консенсус по таким общим вопросам, как определе-ния «демократии», «стабильности» и проч. В ближайшее время не прихо-дится рассчитывать на «прорыв сверху», поэтому упор должен делаться наразвитие инициатив снизу. Небольшие символические совместные проек-ты, нацеленные на укрепление безопасности и развитие региона, уже ста-ли бы крупным достижением, демонстрируя, что взаимодействие Россиии США в регионе не обречено на превращение в игру с нулевой суммой.

Вот почему представляется целесообразным сделать акцент на взаимодей-ствие в областях потенциального сотрудничества, не вызывающих особыхразногласий, таких как окружающая среда, здравоохранение, развитие че-ловеческого капитала и тому подобное. Чем больше такое сотрудничествобудет носить не связанный с политикой технический характер, тем большеот него выиграют как обе страны, так и регион в целом. После того, какспособность стран работать вместе пройдет подобную проверку, можно бу-дет приступать к работе в более чувствительных и политизированных на-правлениях, таких как образование, социальная модернизация и развитиегородской среды.

И России, и США надлежит уделять больше внимания проектам многосто-роннего сотрудничества. Во многих случаях было бы проще и эффектив-нее добиться позитивных результатов, выйдя за рамки чисто двусторонне-го сотрудничества и взаимодействуя с третьими сторонами (Европейским

Противодействие друг другу в регионе — игра с нулевой суммой и для Москвы, и для Вашинг-тона, и для самой Центральной Азии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ


союзом, Китаем, международными и региональными институтами разви-тия). Такие многосторонние форматы могут представлять сложность присоздании и функционировании, однако, как показывает опыт, подобныеинициативы укрепляют стабильность сотрудничества (положительным при-мером является Арктический совет).

В нынешних сложных условиях, когда многие официальные линии связизаморожены или оставляют желать лучшего, особенно важно в полной ме-ре использовать механизмы дипломатии второго трека, прежде всего взаи-модействие на уровне экспертов. В последние годы многие российскиеаналитические центры предпочитали не привлекать американских коллегк проектам, связанным с Центральной Азией, а американская сторона, сосвоей стороны, не хотела посмотреть на регион «глазами России». Похоже,что обеим сторонам настало время признать, что сравнительный анализроссийских и американских оценок ситуации в регионе может быть плодот-ворным и взаимовыгодным.


34 Доклад № 49 / 2019

Рабочая группа по будущемуроссийско-американских отношений

Рабочая группа по будущему российско-американских отношений объеди-няет перспективных экспертов из ведущих российских и американских ана-литических центров для поиска решений наиболее острых проблем двусто-ронних отношений. Предоставляя возможность ученым нового поколенияобменяться мнениями в открытой дискуссии, мы стремимся к проведениюинновационного анализа и выработке политических рекомендаций, базиру-ющихся на общности позиций России и Соединенных Штатов, котораястоль часто упускается из виду из-за взаимного недоверия. Мы считаем,что избранный нами подход, основанный на двустороннем диалоге, предо-ставляет уникальную возможность для совершения прорывов в установле-нии взаимопонимания между нашими странами и их примирении.

С российской стороны организаторами заседаний Рабочей группы по буду-щему российско-американских отношений являются Национальный иссле-довательский университет Высшая школа экономики и Международныйдискуссионный клуб «Валдай». С американской стороны организатором за-седаний Рабочей группы выступает Центр российских и евразийских иссле-дований имени Дэвиса при Гарвардском университете, а финансовую под-держку оказывает Корпорация Карнеги в Нью-Йорке.

Российские участники

Андрей Баклицкий — консультант ПИР-Центра, научный сотрудник Центраглобальных проблем и международных организаций Дипломатической ака-демии МИД России

Олег Барабанов — программный директор Международного дискуссион-ного клуба «Валдай», профессор МГИМО

Тимофей Бордачев — директор Центра комплексных европейских и меж-дународных исследований факультета Мировой экономики и мировой по-литики Национального исследовательского университета «Высшая школаэкономики», директор по исследовательским программам Совета по внеш-ней и оборонной политике

Елена Черненко — заместитель руководителя отдела внешней политикиИздательского дома «Коммерсантъ»

Сергей Караганов — декан факультета мировой экономики и мировой по-литики Национального исследовательского университета «Высшая школаэкономики», почетный председатель Президиума Совета по внешней и обо-ронной политике

РАБОЧАЯ ГРУППА ПО БУДУЩЕМУРОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИХ ОТНОШЕНИЙ


Василий Кашин — старший научный сотрудник Центра комплексных евро-пейских и международных исследований Национального исследователь-ского университета «Высшая школа экономики»

Екатерина Колдунова — заместитель декана факультета политологии и до-цент кафедры востоковедения МГИМО

Валерий Конышев — профессор кафедры теории и истории международ-ных отношений Санкт-Петербургского государственного университета

Василий Кузнецов — доцент факультета мировой политики Московскогогосударственного университета

Анастасия Лихачева — заместитель декана по науке факультета мировойэкономики и мировой политики, директор Центра комплексных европей-ских и международных исследований Национального исследовательскогоуниверситета «Высшая школа экономики»

Федор Лукьянов — председатель Президиума Совета по внешней и оборон-ной политике, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»

Игорь Макаров — доцент кафедры мировой экономики и старший науч-ный сотрудник Центра комплексных европейских и международных иссле-дований Национального исследовательского университета «Высшей шко-лы экономики»

Борис Межуев — доцент Московского государственного университета, со-редактор интернет-портала Terra America

Андрей Сушенцов — доцент кафедры прикладного анализа международ-ных проблем МГИМО

Дмитрий Суслов — программный директор Международного дискуссион-ного клуба «Валдай», заместитель директора Центра комплексных евро-пейских и международных исследований, Национального исследователь-ского университета «Высшая школа экономики»

Михаил Троицкий — доцент и директор Института международных отноше-ний и государственного управления МГИМО

Сергей Веселовский — доцент кафедры мировых политических процессовМГИМО

Американские участники

Равви Абдилал — профессор делового администрирования Центра россий-ских и евразийских исследований им. Дэвиса Гарвардского университета

Сэмуэл Чарап — старший политолог Корпорации Rand

Тимоти Колтон — профессор политологии и русистики и руководитель де-партамента государственного управления Гарвардского университета

Александр Кули — директор Института Гарримана, профессор политоло-гии в Барнард-колледже Колумбийского университета


36 Доклад № 49 / 2019

Кит Дарден — доцент Школы международной службы Американского уни-верситета

Генри Хейл — профессор политологии и международных отношений Уни-верситета Джорджа Вашингтона

Йошико Эррера — профессор политологии, содиректор Международногоинститута Университета Мэдисон-Висконсин, руководитель факультетаЦентра научных исследований Евразии при «Назарбаев Университете»

Сара Хаммель — доцент кафедры политологии Университета Иллинойсав Урбане-Шампейне

Полин Джонс Луонг — профессор политологии и директор Международно-го института Мичиганского университета

Джеффри Манкофф — заместитель директора и старший научный сотруд-ник Программы «Россия и Евразия» Центра стратегических и международ-ных исследований (CSIS)

Томас Ремингтон — профессор политологии Университета Эмори

Кевин Райан — директор Проекта по обороне и разведке в Белферовскомцентре науки и международных отношений Института государственногоуправления им. Дж. Кеннеди Гарвардского университета

Рэндалл Стоун — профессор политологии и директор Скального центрапольских и центрально-европейских исследований Рочестерского универ-ситета

Александра Вакру — исполнительный директор Центра исследований Рос-сии и Евразии им. Дэвиса Гарвардского университета

ОБ АВТОРАХ


Об авторах

Марлен Ларюэль — доктор философии, доцент и профессор-исследова-тель Института европейских, российских и евразийских исследований (IERES)Школы международных отношений Эллиотта Университета Джорджа Вашинг-тона. Д-р Ларюэль также является содиректором Программы новых подхо-дов к изучению безопасности в Евразии (PONARS) и директором Програм-мы GWU по Центральной Азии. Д-р Ларюэль защитила кандидатскую диссер-тацию по истории в Национальном институте восточных языков и культур(INALCO, Париж) и докторскую по политологии в парижском Институте изу-чения политики SciencesPo.

Андрей Кортунов — генеральный директор Российского совета по между-народным делам — центра прикладных внешнеполитических исследова-ний в Москве. А. Кортунов окончил Московский государственный институтмеждународных отношений (МГИМО) и аспирантуру Института США и Ка-нады Академии наук СССР. Работал в ряде российских и международныханалитических центров и занимал руководящие должности в различныхобразовательных учреждениях в России и за рубежом.


38 Доклад № 49 / 2019

Российский советпо международным делам

Российский совет по международным делам (РСМД) – некоммерческаяорганизация, ориентированная на выработку практических рекомендацийроссийским организациям, министерствам и ведомствам, задействован-ным во внешнеполитической деятельности.

РСМД объединяет усилия экспертного сообщества, органов государствен-ной власти, бизнес-кругов и гражданского общества с целью повышенияэффективности внешней политики России.

Наряду с аналитической работой РСМД ведет активную образовательнуюдеятельность с целью сформировать устойчивое сообщество молодыхпрофессионалов в области внешней политики и дипломатии.

Совет выступает в качестве активного участника публичной дипломатии,представляя на международных площадках российское видение в реше-нии ключевых проблем глобального развития.

Члены РСМД – это ведущие представители внешнеполитического сообще-ства России: дипломаты, бизнесмены, ученые, общественные деятели и жур-налисты.

Президент РСМД, член-корреспондент РАН Игорь Иванов занимал пост ми-нистра иностранных дел РФ в 1998-2004 гг. и секретаря Совета Безопасно-сти РФ в 2004-2007 гг.

Генеральным директором Совета является Андрей Кортунов. В 1995-1997 гг.Андрей Кортунов занимал должность заместителя директора ИнститутаСША и Канады РАН.

Д л я з а м е т о к

Российский совет по международным делам


Оформление — В.В. Пучков

Источники фото на обложке: Справа наверху – Vostock Photo

Справа внизу – РИА Новости / Сергей ПятаковСлева наверху –Vostock Photo

Формат 70×100 1/16. Печать офсетная.

Documents

report 49 ru block fm12 · Россия и США в Центральной Азии: ... Угроза суверенитету против сферы ответственности