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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD DEL ZULIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y SOCIALES DIVISIÓN DE ESTUDIOS PARA GRADUADOS
PROGRAMA: GERENCIA PÚBLICA NIVEL: MAESTRIA
CAPACITACIÓN DE LOS OFICIALES DEL CUERPO DE POLICÍA
NACIONAL BOLIVARIANA (2008-2012).
Trabajo de Grado para optar al Titulo de Magíster Scientiarum en Gerencia Pública
AUTOR: Lcda. Mariela Leal Muzzio C.I. V- 16.212.197
TUTORA: Dra. Mirtha López Valladares C. I. V- 6.831.141
Maracaibo, Abril de 2013
CAPACITACIÓN DE LOS OFICIALES DEL CUERPO DE POLICÍA
NACIONAL BOLIVARIANA (2008-2012).
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAGÍSTER
SCIENTIARUM EN GERENCIA PÚBLICA
FRONSTIPICIO
Titulo del Trabajo: Capacitación de los Oficiales del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana (2008-2012).
Apellidos y Nombres: Leal Muzzio, Mariela del Roció
Número de Cédula: V-16.212.197
Correo Electrónico:[email protected]
Firma: ___________________
Apellidos y Nombres de Tutora: Dra. Mirtha López Valladares
Cédula de Identidad: V- 6.831.141
Firma: ___________________
DEDICATORIA
A Dios, por darme la oportunidad de vivir y por estar conmigo en cada paso que doy,
por fortalecer mi corazón e iluminar mi mente, por haber puesto en mi camino a
aquellas personas que han sido mi soporte y compañía durante toda mi vida, por
haberme permitido llegar hasta este punto y haberme dado salud para lograr mis
objetivos, además de su infinita bondad y amor.
A mi madre amada (QEPD), por darme la vida y ser la inspiración de todos mis logros.
A mi padre, por estar conmigo y apoyarme siempre, te quiero mucho.
A mis hermanos, por ser mis mejores compañeros, los quiero mucho.
A mis sobrinos, para que vean en mí un ejemplo a seguir, los quiero mucho.
A mi bebe, que es el mayor regalo y la amo con todo mi corazón. Quien
A mi esposo, quien es mi compañero y lo amo mucho.
AGRADECIMIENTO
A mi tutora Mirtha López Valladares, por haberme apoyado en todo momento, por sus
consejos, sus conocimientos, sus valores, por la motivación constante que me inspiro a
continuar en la investigación, y por ser merecedora de mi respeto y mi cariño.
A mis familiares, por su colaboración y apoyo para llegar al cumplimiento de esta meta.
A mis compañeras de trabajo, Yohanyi, María, Itala, quienes me han ayudado dándome
apoyo y colaboración día a día.
ÍNDICE GENERAL
FRONTISPICIO …..……………………………………………………………………. 3
VEREDICTO ….…………………………………………………………………………… 4
DEDICATORIA .…………………………………………………………………………… 5
AGRADECIMIENTO ...……………………………………………………………………. 6
ÍNDICE GENERAL .……………………………………………………………………… 7
ÍNDICE DE CUADROS ....….…………………………………………………………. 12
ÍNDICE DE GRAFICOS …...…………………………………………………………… 14
ÍNDICE DE TABLAS …..………………………………………………………………… 15
RESUMEN ……………………………………………………………………………… 16
ABSTRACT ………………..…………………………………………………………….. 17
ÍNTRODUCCIÓN ……………………..………………………………………………..... 18
CAPITULO I. EL PROBLEMA.
1.1. Descripción de la Situación Objeto de Estudio …………………………….…… 19
1.2. Enunciado Holopráxico .……….………………………………………………….. 29
1.3. Objetivos de la Investigación …………………………………………………..… 29
1.3.1. Objetivo General ……………………..……………………………………. 29
1.3.2. Objetivos Específicos …………...………………………………………... 29
1.4. Justificación de la Investigación …..…………………………………………….. 30
1.5. Delimitación del Objeto de Estudio ……………………………………………… 31
CAPITULO II. MARCO TEÓRICO.
2.1. Antecedentes de la Investigación …………………………………………..…… 33
2.2. Sintagma Gnoseológico de la Capacitación en la Gestión de Policía Comunal 36
2.2.1. Política Pública: Componentes Básicos para su Estudio …………........ 37
2.2.1.1. Política Publica: Definición ………………….……………….. 37
2.2.1.2. Enfoques de las Políticas Públicas ….……………………… 38
2.2.1.3. Análisis de las Políticas Públicas ….………………………... 41
2.2.1.3.1. Su Concepción …………….………………………... 41
2.2.1.32. Instrumentos para el Análisis …………………........ 42
2.2.2. Capacitación: Función Clave en las Organizaciones ……..……........ 57
2.2.2.1. Capacitación y su relación con otros términos ……………. 57
2.2.2.2. Niveles de Capacitación ………………………...…………… 62
2.2.2.3. Áreas de Capacitación ……………………………………….. 63
2.2.2.4. Capacitación una visión integradora …………………….…. 65
2.2.2.5. Beneficios de la Capacitación ……………………..……….... 66
2.2.3. Capacitación: Instrumento de Profesionalización de la Gestión Pública 67
2.2.3.1. La Política de Capacitación en la Administración Pública …. 67
2.2.3.2. Profesionalizacion de la Gestión Pública ………..….............. 70
2.2.4. Participación: Generalidades ……………….………………….…….… 72
2.2.4.1. Participación: Definición ……………….………………….… 73
2.2.4.2. Enfoques de la Participación ………………………………... 75
2.2.4.3. Modalidades de la participación ………………………...….. 78
2.2.4. La Seguridad Ciudadana: desde una Concepción Humanista ……….... 82
2.2.4.1. Inseguridad …………………..………………………………… 83
2.2.4.2. Seguridad Humana y Seguridad Ciudadana ……..……….. 84
2.2.4.2. La Policía …………...……………………...………………...... 86
2.2.4.2.1. El Carácter de la Policía …………………...…..… 87
2.2.4.2.2. Las Funciones de la Policía …….....…………….. 88
2.2.4.2.3. La Profesión de Policía ………………………….. 89
2.2.4.2.4. Equipamiento de la Policía …….…………...…… 90
2.2.5. La Comunidad: Centro de Integración Policía-Comunidad ………….… 91
2.2.5.1. La Policía y la Comunidad: Clave en el Servicio Comunal …….. 91
2.3. Holopráxis de la Investigación: Síntesis del Proceso Investigativo …........…. 93
CAPITULO III. MARCO METODOLÓGICO.
3.1. Tipo de Investigación ...................................................................................... 95
3.2. Diseño de la Investigación……………………………………………………….….. 98
3.3. Población y Muestra…………………………………………...……….………....... 100
3.4. Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos ..………………………. 101
CAPITULO IV. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS.
4.1. Marco Institucional para la Gestión de la Seguridad Ciudadana …………… 107
4.1.1. La Seguridad Ciudadana …………………………………………..…… 108
4.1.2. La Gestión de la Función Policial …………………………………….... 116
4.2. Marco Institucional para la Capacitación de los Funcionarios Policiales en
Venezuela………………………………………………………………………………… 120
4.3. La Capacitación de los Funcionarios en el Contexto del Plan Nacional Simón
Bolívar (2007-2013) …………………………………………………………………. 131
4.4. Órgano Rector de la Seguridad Ciudadana en Venezuela: Ministerio del Poder
Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz …………………………….. 134
4.5. Organización Administrativa del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana ….. 140
4.5.1. Áreas de capacitación ……….……………………………………..…… 146
4.5.2. Unidad Responsable de la Capacitación de los Funcionarios Policiales 165
4.6. Ente impulsor de la Capacitación Policial: Universidad Nacional Experimental de
Seguridad …………………………………………………….…………………..……. 166
4.7 La Capacitación de los Oficiales del Servicio de Policía Comunal: Una herramienta
para la convivencia comunitaria …………………………………………………….. 170
4.7.1 Instancia Organizativa Responsable de la Capacitación ……………….. 170
4.7.1.1 Niveles de Capacitación …………………………………………...… 172
4.7.1.1.1 Nivel Funcional: Formación Inicial de los Funcionarios ……... 172
4.7.1.1.2 Nivel Situacional: la Capacitación Continua de los oficiales del
Servicio de Policía Comunal …………………………………………………………. 176
4.8 La Participación de las Organizaciones Comunitarias en la Política de Capacitación
formal de los Funcionarios Policiales del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana
……………………………………………………………………………………………… 181
CONCLUSIONES……………………………………………………………………...…. 193
RECOMENDACIONES………………………………………………………..………… 197
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………… 198
ANEXOS
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. La Seguridad ciudadana en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999) …………………………………………………………………...... 109
Cuadro 2. El Cuerpo de Policía Nacional en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (1999) ………………………..………………………………...……….. 110
Cuadro 3. El Cuerpo Policía Nacional en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional (2008) …………………………………………….…… 111
Cuadro 4. El Servicio de Policía y su relación con el Ministerio Poder Popular para
Relaciones interiores y Justica y la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de
Policía Nacional (2008) ……………..…………………………………………...….. 113
Cuadro 5. Cuerpo de Policía Nacional en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional (2008) y la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009)
…………………………………………………………………………………………...…. 114
Cuadro 6. El Cuerpo de Policía Nacional en la Ley del Estatuto de la Función Policial
(2009) ………………......……………………………………………………………... 117
Cuadro 7.La Gestión de Función Policial en la Ley del Estatuto de la Función Policial
(2009) ………………………….…………………………….……………………...… 118
Cuadro 8. La Administración Pública en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999) …………………………………………………………………...… 121
Cuadro 9. Política de Capacitación en la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002)
………………………………………………………..………………….………..……….. 122
Cuadro 10. La Capacitación de los Funcionarios Policiales en la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008) y la Ley del Estatuto de la
Función Policial (2009) …………………………………...………………………….. 125
Cuadro 11. La Jerarquización de los Funcionarios Policiales en la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008) y la Ley del Estatuto de la
Función Policial (2009) ……………………………………………………………….. 126
Cuadro 12. Derechos y Deberes de los funcionarios policiales en relación a su
capacitación en la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009) …………........ 128
.
Cuadro 13.La Capacitación permanente de los Funcionarios Policiales en la Ley del
Estatuto de la Función Policial (2009) ………………………………………….…… 130
Cuadro 14. La Participación y Gobierno Nacional en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999) ……………………..………………………...…… 183
Cuadro 15. La Participación y los Órganos de Seguridad Ciudadana en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008) ………………...……………….... 186
Cuadro 16. La Participación en la Gestión Policial en la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008) ……………….………....……… 188
Cuadro 17. La Participación en la Gestión Policial Ley del Estatuto de la Función Policial
(2009) ……………………………………………………………...…………………… 190
ÍNDICE DE GRAFICOS
Gráfico 1. Estructura analítica de la Investigación …………………………………. 97
Gráfico 2. Estructura Organizativa del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz ……………………………………………………..………. 139
Gráfico 3. Estructura Organizativa Formal del Cuerpo de Policía de Nacional …. 145
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Holopráxis de la Investigación: Síntesis del proceso investigativo …….... 93
Tabla 2. Modelo de Matriz de Análisis ……………………………..…………..…… 104
Tabla 3. Modelo de Matriz de Categorías ………………………………..…..…….. 105
Mariela Leal Muzzio. Capacitación de los Oficiales del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2008-2012).Trabajo de Grado para optar al Título de Magister Scientiarum en Gerencia Pública. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. División de Estudios para Graduados. Programa: Gerencia Pública. Nivel Maestría. Maracaibo-Venezuela. 2013. Pág. 202.
RESUMEN La presente investigación, tuvo como objetivo caracterizar la capacitación de los oficiales que prestan Servicio de Policía Comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2008-2012), el tipo de investigación es descriptiva, por lo tanto, el trabajo se ubica en el nivel del conocimiento: perceptual, con un diseño de investigación de fuentes mixtas, evolutivo retrospectivo, univariable; se analizaron documentos bibliográficos, normativos y de gestión, así como la aplicación de entrevista semiestructurada a los informantes claves. Los resultados revelan que la política de seguridad ciudadana en Venezuela esta formalmente definida en la CRBV de 1999, LOSPCPN de 2008,LEFPol del 2009, así mismo las leyes mencionadas definen la política de capacitación formal de los funcionarios del CPNB, se especificaron en función de la normativa las siguientes áreas de capacitación: prevención de delitos, protección de personas, uso de fuerza, participación, eficiencia, rendición de cuentas, celeridad, información, ética, cooperación, proximidad, derechos humanos, imparcialidad, objetividad, y proporcionabilidad; en relación a los oficiales del CPNB , adscritos al servicio de policía comunal, se constato que recibían cursos en las siguientes áreas: delitos, resolución de conflictos comunales, derechos humanos, prevención de maltrato a la mujer, niños y adolescentes, protección y asistencia ante cualquier tipo de desastre, elaboración de actas policiales, delitos ambientales, delitos electorales, tácticas policiales, orden público, protección de escenas y sucesos, entre otros, con respecto a la participación de las organizaciones comunitarias en la política de capacitación se evidencio que si existe formalmente participación en la gestión del CPNB. Palabras clave: Capacitación, oficiales, servicio de policía comunal, Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. Dirección electrónica: [email protected].
Mariela Leal Muzzio. Officers Training Corps National Bolivarian Police (2008-2012). Draft Grade to qualify for the title of Magister Scientiarum in Public Management. University of Zulia. Faculty of Economics and Social Sciences. Division of Graduate Studies. Program: Public Management. Master Level. Maracaibo, Venezuela. 2012. Page 202.
ABSTRACT
The present investigation aimed to characterize the training of officers serving communal police, attached to the National Bolivarian Police (2008-2012), the type of research is descriptive, therefore, the work is located in the level of knowledge: perceptual, with a research design mixed sources, evolutionary retrospective, univariate; were analyzed bibliographic documents, policy and management, and the application of semi-structured interview key informants. The results reveal that the safety policy in Venezuela is formally defined in CRBV 1999, LOSPCPN 2008, LEFPol 2009, likewise such laws define the formal training policy CPNB officials, specified in terms of regulations the following areas of crime prevention training, individual protection, use of force, participation, efficiency, accountability, speed, information, ethics, cooperation, proximity, human rights, impartiality , objectivity, and proporcionabilidad, in relation to the CPNB officers, police assigned to community service, it was verified that received training in the following areas: crime, community conflict resolution, human rights, prevention of abuse of women, children and adolescents, protection and assistance to any type of disaster, making police reports, environmental crimes, election offenses, police tactics, public order, protection of scenes and events, among others, with respect to the participation of community organizations in the training policy if there is evidenced that formal participation in the CPNB management.
Keywords: Training, officers, serving communal police, the National Bolivarian Police. E-mail: [email protected].
INTRODUCCIÓN
La presente investigación, comprende la presentación y análisis de consideraciones
necesarias para abordar el objeto de estudio; a fin de cumplir con las exigencias para la
culminación de la Maestría en Gerencia Pública, de la Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales de la Universidad del Zulia.
El propósito de la investigación, es caracterizar la capacitación de los oficiales que
prestan Servicio de Policía Comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador, Distrito Capital, durante el periodo
2008-2012; en particular, lo vinculado a la política de capacitación formal y la
capacitación que es dirigida a los oficiales, a fin de caracterizar su orientación y
vinculación con los lineamientos establecidos en esta materia, así como la participación
formal de las organizaciones comunitarias en la capacitación de los oficiales.
Es preciso destacar, la pertinencia en nuestro país de la investigación, dada la
nueva orientación del Estado Venezolano, hacia la relevancia de conocimientos,
saberes y desarrollo de habilidades y destrezas de los funcionarios, en el marco de los
valores éticos y culturales establecidos en la Carta Magna (CRBV).
La investigación se estructuró en 4 capítulos, a saber: el primero, presenta una
visión general de la situación objeto de estudio, la justificación, los objetivos generales
y específicos, así como la delimitación de la investigación; el segundo, presenta
algunos antecedentes o resultados de investigaciones, reflexiones teóricas que
fundamentan el objeto de estudio, y la definición del evento de estudio; en el tercer
capítulo, los aspectos metodológicos, el tipo y diseño de la investigación, la población,
la muestra y, las técnicas e instrumentos de recolección de datos; en el cuarto capítulo,
se presentan los resultados de la investigación. Finalmente las conclusiones y
recomendaciones.
_________________
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
1.1. Descripción de la situación Objeto de Estudio.
El proceso evolutivo del ser humano tanto en su entorno individual como
organizacional, tiene como origen fundamental la educación ya que la forma y calidad
con que a un infante, adolescente, estudiante, trabajador, y ciudadano se le instruye,
enseñe y aprende de la vida, de los valores y del trabajo, será la forma en que se
convierta en un ser valioso para sí mismo, las instituciones y para la sociedad en
general. En este contexto, Silíceo (2009), plantea que la educación es tan antigua como
el hombre mismo; puesto que a través de ella se inserta al ser humano, a los grupos y a
las organizaciones los valores, la cultura y conocimientos de una sociedad dada.
Con el surgimiento de la era industrial, a primera mitad el siglo XVIII, según expone
Silíceo (2009), aparecen innumerables escuelas industriales cuyas metas eran lograr el
mayor conocimiento de los métodos y procedimientos de trabajo en el menor tiempo
posible. Ya en el siglo XX, el entrenamiento tuvo un gran desarrollo. Según indica,
Silíceo (2009: 18):
“Para el año 1915 aparece en los Estados Unidos de Norteamérica un método de enseñanza aplicado directamente al entrenamiento militar conocido como: método de los cuatro pasos (mostrar, decir, hacer y comprobar). Debido a las guerras sufridas en este siglo, dieron lugar al desarrollo de técnicas de entrenamiento y capacitación intensivas, cuyos métodos al pasar del tiempo se han ajustados a otros campos de la acción humana”.
En la década de los cuarenta plantea, Silíceo (2009: 18), que “fue cuando se
comenzó a entender que la labor del entrenamiento debía ser una función organizada y
sistematizada”. Sin embargo, es en los 90 en América Latina, que la mayoría de las
organizaciones privadas y públicas le dan relevancia a la capacitación como aspecto
20
clave en la gestión del personal. En México se crearon diversos institutos de enseñanza
a los que las empresas acudían para satisfacer sus necesidades de capacitación; así
mismo, existían asociaciones que promovían la capacitación organizacional.
Según indica, Klingner (2002), México se encontraba al inicio de siglo XXI en medio
de cambios básicos, de interesantes aportes para América Latina, al respecto el autor
expresa que:
“Tras de setenta años del control mediante un sistema dominado por un partido político, México se cambia hacia un sistema multipartido y un proceso político más abierto, más transparente, y más desconcentrado. Los cambios básicos en el sistema político han impulsado los sistemas de formación y capacitación de los empleados públicos” Klingner, (2002:2).
Las universidades públicas mexicanas para el periodo mencionado enfrentan
desafíos de asumir un papel apropiado en la formación de los servidores públicos. Hubo
esfuerzos corrientes en las universidades públicas, (tales como, la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM), y la Universidad Autónoma del Estado de México
(UAEMex)), de profesionalizarse, específicamente en el postgrado en los programas de
maestría y de doctorado en la administración pública.
En el campo de las instituciones, el INAP (el Instituto Nacional de Administración
Pública), tuvo un papel bien reconocido en la capacitación de los servidores públicos.
Otra de las entidades mexicanas de capacitación de funcionarios públicos fueron
asociaciones profesionales sin fines de lucro, tal como el IAPEM (Instituto de
Administración Pública del Estado de México), con su enfoque en la capacitación de los
servidores estatales y locales, Klingner (2002).
Antes de iniciar el siglo XXI la mayoría de los países Latinoamericanos incluyendo a
Venezuela, eran integrantes del Congreso Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD), el cual pretende mejorar la calidad de administración pública en
países de Europa y América Latina, tratando de construir un Estado para el siglo XXI,
21
que además de garantizar el cumplimiento económico debe ser lo suficientemente
fuerte y capacitado para afrontar los desafíos de la sociedad post-industrial.
En este marco, y finalizando los años noventa, el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), cuya misión es de colaborador con la difusión
y el debate de las ideas y de las prácticas sobre la reforma del Estado, en particular de
la administración pública tiene un papel importante que cumplir, el cual era: Promover la
Reforma Gerencial del Estado Latino Americano.
Uno de los aspectos que trae consigo la mencionada Reforma Gerencial es el
relacionado a la profesionalización de la administración pública y sus funcionarios,
asumida como un proceso a través del cual las organizaciones de los Estados
Latinoamericanos adquieren un conjunto de cualidades, que les permiten disponer de
personal con las aptitudes, habilidades, conocimientos, actitudes y valores requeridos
para el desempeño eficiente y eficaz de sus funciones. Entre otras cosas, esto incluye
“(…) poder garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial”(Oszlak, 2002: 01).
La profesionalización de la función pública es un proceso orientado a que los
funcionarios al servicio del Estado, así como la propia organización estatal, adquieran
una serie de particularidades, tales como idoneidad, mérito, objetividad, vocación de
servicio, orientación a resultados, honestidad, responsabilidad y adhesión a valores
democráticos, según lo plantea, Oszlak (2002).
Las distintas estrategias utilizadas en la gestión del personal, en las últimas
décadas, evidencian la puesta en práctica y desarrollo de los valores implícitos, en sus
habilidades, destrezas, producción de conocimiento, relaciones de equipo, y en el
comportamiento efectivo de los trabajadores, de acuerdo a los objetivos
22
organizacionales, en la cual la capacitación juega un rol esencial, así como la
incorporación de tecnologías de información y comunicación de personal.
La capacitación de los trabajadores públicos se inserta en la política de la
profesionalización propuesta en la Reforma de la Administración Pública cuyo eje
central se relaciona con el desarrollo de las potencialidades de los funcionarios, de
modo de dar respuesta a las exigencias y demandas de la sociedad.
En este contexto, a inicios del nuevo milenio en la mayoría de los países
latinoamericanos, “la legislación contempla la obligatoriedad de que el Estado asigne
recursos a la capacitación de sus funcionarios, pero en los restantes casos no se
pronuncia al respecto” Oszlak (2002: 1).
En algunos casos, las organizaciones enfatizan su interés en la función de
capacitación para disponer a los servidores públicos para la promoción y en otros casos
para corregir la carencia de conocimientos o destrezas, dejando a un lado el desarrollo
de las calificaciones del personal en función del aumento de sus capacidades. Según,
Oszlak (2002:1), en la práctica “las acciones de capacitación y desarrollo son limitadas,
sea por falta de recursos, de voluntad política para priorizar su mayor difusión o por
incapacidad para programarlas sobre la base de una real detección de déficit de
capacidades personales”.
Esta dinámica, es común en países de América Latina, por lo tanto, no existe en
general, una institución estatal para la capacitación de empleados públicos, pese a que
la mayoría de los países cuentan con centros de capacitación que concentran la
mayoría de las actividades de formación. Además, “las normas vigentes en materia de
capacitación no prevén, por lo general, mecanismos para responsabilizar a los titulares
de unidades o programas por la asignación de los recursos y los resultados de la
actividad desarrollada” Oszlak (2002: 11).
Esta situación no se evidencia en el caso venezolano dado que, a partir de 1999 con
el gobierno del presidente Hugo Chávez se plantea, la adecuación de los funcionarios
23
públicos al nuevo Estado que está surgiendo, constituyéndose en una tarea primordial
en el actual contexto de cambios políticos, económicos y sociales, presentada
formalmente en el desarrollo de capacidades de la función pública y sus funcionarios.
Tal planteamiento, se ve materializado en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV), en su artículo 141, el cual plantea que:
“La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Así mismo, establece la CRBV, en el artículo 144, que se prevé la creación de la ley
del Estatuto de la Función Pública que será la normativa orientada a regir la gestión de
la función pública y la administración de personal, específicamente, la planificación de
los recursos humanos y todos sus procesos, incluyendo la formación y capacitación de
los funcionarios. Este planteamiento, se concreta posteriormente, en el 2002 con la
aprobación de La Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP), que establece en su
artículo 63 que:
“(…) el desarrollo de personal se lograra mediante su formación y capacitación y comprende el mejoramiento técnico, profesional y moral de los funcionarios y funcionarias públicos¸ su preparación para el desempeño de funciones más complejas, incorporar nuevas tecnologías y corregir deficiencias detectadas en la evaluación; habilitarlo para que asuma nuevas responsabilidades, se adapte a los cambios culturales y de las organizaciones, y progresar en la carrera como funcionario y funcionaria pública”.
Según el contenido del precepto legal antes citado vemos que el subsistema de
capacitación y desarrollo del Estado Venezolano tiene una visión amplia que abarca
procesos a corto y largo plazo. En Venezuela, en materia de capacitación y desarrollo,
ha habido un cambio relevante en lo que al tratamiento que a esta materia le había
dado la antigua Ley de Carrera Administrativa (LCA) (1975), lo que se conoció durante
años como el sistema de adiestramiento; al respecto, (LCA) en el artículo 47 expresaba:
24
“El sistema de adiestramiento de personal dirigido al mejoramiento técnico profesional, moral y cultural de los funcionarios, se realizará por la Oficina Central de Personal y las Oficinas de Personal, conforme a lo establecido en los artículos 10 y 13 de la presente Ley. Para el cumplimiento de lo anteriormente establecido en a la formación de los funcionarios públicos, la Oficina Central de Personal programará y dictará cursos permanentes u ocasionales, tomando en cuenta los adelantos de la ciencia administrativa y su procedencia y necesidad de aplicación a la Administración del Estado”.
El enfoque que le da la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), es mucho
más amplio y sobre todo brinda mayor campo de acción a los órganos y entes de la
administración pública, quienes llevan la mayor carga de responsabilidad en lo que es
la ejecución de los programas de capacitación, que se evidencian en dos aspectos
innovadores:
1) A estos efectos los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, a
través de sus oficinas de recursos humanos, informaran al Ministerio de
Planificación y Desarrollo, en función del optimo cumplimiento de los objetivos y
metas institucionales, el programa de capacitación a ser dictado al personal, tal
cual lo establece el artículo 64 de La Ley del Estatuto de la Función Pública
(2002).
2) En la mencionada Ley se observa en el articulo 65 la apertura, en lo que se
refiere a la posibilidad de que los programas de formación y capacitación del
personal puedan inclusive ser atendidos por instituciones acreditadas en esta
materia, personas naturales o jurídicas respecto de las cuales el Ministerio de
Planificación y desarrollo deberá llevar su respectivo control.
Producto de los preceptos constitucionales y de las leyes nacientes, se generan
cambios en relación a la relevancia que le asigna el Estado Venezolano a la
capacitación y desarrollo del personal, concretizándose en la formación y mejoramiento
técnico, profesional y moral de los funcionarios y funcionarias públicos, así como la
preparación en nuevas y complejas funciones. Siendo el Ministerio de Planificación y
25
Desarrollo, el encargado de diseñar, impulsar, evaluar y efectuar seguimiento a la
política de capacitación, formación y desarrollo de todos los funcionarios públicos.
Las actuaciones del Estado se orientaron hacia el área social, estimulando la
participación ciudadana, así también asegurando la universalidad de los servicios como
la educación, la salud y especialmente la seguridad; hacia la creación de instrumentos
que ayudaran a promover el desarrollo social, garantizando la condiciones favorables
a través de la aprobación de las leyes correspondientes, hacia una transformación del
sistema político venezolano. Con respecto al mencionado servicio de seguridad
ciudadana, la CRBV (1999), estableció en su artículo 332 que:
“El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: Un cuerpo uniformado de policía nacional (…)”.
Dando cumplimiento a este precepto constitucional, la Asamblea Nacional decreto la
Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (LOSPCPN), en
el año 2008. Es así, como se da inicio a la creación del nuevo Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, con su sede principal en el Distrito Capital, Municipio Libertador, el
cual está encargado de prestar el servicio de seguridad ciudadana con el propósito de
garantizar los derechos de los ciudadanos frente a las situaciones de vulnerabilidad o
daño para su seguridad física y las de sus bienes en el ejercicio de sus derechos, el
respeto, la paz social y el fiel cumplimiento de la Ley.
Los servicios que presta el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, son los
siguientes (www.cpnb.gob.ve):
“Servicio de Policía Comunal; Servicio vigilancia y patrullaje: vehicular, motorizado y punto a pie (PAP); Servicio de inteligencia y estrategias, Servicio de atención a la víctima; Servicio de metro, metro cable ferrocarril; Servicio de vías rápidas; Servicio de
26
tránsito terrestre; Servicio de orden público; Servicio diplomático; Servicio apoyo aéreo; Servicio grupos tácticos”.
Es evidente que cada uno de los servicios prestados por el Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, se realizan a través del contacto con los ciudadanos; sin embargo
el Servicio de Policía Comunal; es un servicio de proximidad, es decir, netamente de
acercamiento con la comunidad donde encontramos oficiales pertenecientes al nivel 1¹
que trabajan cara a cara con los vecinos, atendiendo sus peticiones y sugerencias,
donde la participación de la comunidad es fundamental en este campo. Al momento de
prestar este tipo de servicio, se evidencia las necesidades de conocimientos,
habilidades, destrezas y valores en los funcionarios policiales para desempeñarse en
pro de la satisfacción de las necesidades del ciudadano que día a día como usuario es
mucho más exigente.
La capacitación de las funcionarias y los funcionarios policiales es una de las tantas
obligaciones que el Estado venezolano ha asumido con profunda convicción; tras la
creación del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y dando fiel cumplimiento a los
mandatos de la CRBV (1999), con referencia a la formación, capacitación y desarrollo
de personal, por lo tanto se aprueba en el 2009 la Ley del Estatuto de la Función
Policial (LEFPol), que tiene por objeto regir:
“(…) El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos (…), inducción, educación y desarrollo, planificación de la carrera (…) de los funcionarios y funcionarias policiales en sus relaciones de empleo público” (AN, 2009: art 1)
Así mismo, la LEFPol en su artículo 9, establece que el sistema de administración de
personal de los funcionarios y funcionarias policiales se orientara bajo una serie de
principios, entre los cuales tenemos, la Planificación de la Función Policial:
1) El primer nivel, con responsabilidades en la ejecución de actividades de contacto inmediato y operacional con la ciudadanía,
estará integrado, en orden ascendente, por: los y las oficiales, los y las oficiales agregados y los y las oficiales jefes.
27
“(…) las políticas y planes en materia de función policial deben tener una direccionalidad y orientación común a los fines de fortalecer y mejorar el servicio de policía y el desarrollo profesional integral de los funcionarios y funcionarias policiales, en estricto cumplimiento de la Constitución de la República, las leyes y ordenanzas, así como del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. (…) Equidad en las condiciones de empleo público: las políticas y planes en materia de función policial garantizarán condiciones de empleo público que fomenten compromiso, formación, responsabilidad, desarrollo y desempeño profesional integral de los funcionarios y funcionarias policiales” (AN, 2009: Art.9).
De allí, que el Estado Venezolano se ha encargado de desarrollar políticas de
capacitación, desde el punto de la incorporación de valores al funcionario, a objeto de
mejorar su vocación de servicio y optimizar su desempeño en el cargo, así como,
prepararlo para que pueda ocupar posiciones más elevadas y complejas; orientadas
hacia lo ético y cultural, es decir, a la promoción de programas dirigidos a afianzar o
modificar en los organismos del Estado la cultura organizacional y el sistema de
valores, basados en la ideas humanistas y democráticas según lo establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).
Por otra parte, se evidencia el fortalecimiento cultural de las instituciones del Estado
venezolano, a través de las políticas de formación y capacitación de los funcionarios,
presentes en el Plan Nacional Simón Bolívar, que constituye el primer plan socialista de
Desarrollo Económico y Social de la Nación (2007-2013); particularmente en su tercer
directriz, denominada
“(…) Democracia Protagónica Revolucionaria”, en sus estrategias se plantea: “elevar los niveles de equidad, eficacia, eficiencia y calidad de la acción pública”, por medio de políticas, tales como: “el incrementar los niveles de capacidad y conocimiento del funcionario público”, “construir una nueva ética del servidor público”, “crear estímulos a los servidores públicos”, “ofrecer formación para su mejoramiento, y cambiar la cultura actual del servidor público”.
28
En el marco de la oficialización de la Misión Alma Mater (2009), la cual se crea con
el propósito de impulsar la transformación de la educación universitaria venezolana y
propulsar su articulación institucional y territorial, en función de las líneas estratégicas
del Plan Nacional Simón Bolívar, garantizando el derecho de todas y todos a una
educación universitaria de calidad sin exclusiones, se formaliza la creación de la
Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES), en el año 2009; como la
institución universitaria especializada en la profesionalización y el desarrollo integral de
funcionarias y funcionarios de la seguridad ciudadana en el país.
La UNES asume el reto de consolidar cuerpos de seguridad ciudadana al servicio
del pueblo venezolano que sean transparentes, con sentido ético, confiables, eficaces,
abiertos a la participación popular, a la contraloría social y ajustados al cumplimiento de
los derechos y libertades ciudadanas. La UNES esta encargada de formar
permanentemente a las funcionarias y funcionarios del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, entre otros.
Con los nuevos enfoques y propuestas de adecuar el funcionamiento de las
gestiones públicas, para garantizar que sean instrumentos útiles, efectivos y confiables
al servicio de sus respectivas comunidades, y todo esto vinculado a la eficiencia en las
administraciones públicas, se evidencia la necesidad de que los oficiales que prestan
Servicio de Policía Comunal, reciban la capacitación más idónea, basada en valores
éticos y culturales, tal como lo establece CRBV, para que estos funcionarios puedan
brindar un servicio eficaz y eficiente a las comunidades.
En la presente investigación se pretende, identificar la política de capacitación formal
de los oficiales que prestan servicio de policía comunal, diagnosticar la capacitación
dirigida a dichos funcionarios y tipificar la participación de las organizaciones
comunitarias en la política de capacitación formal , a fin de caracterizar la capacitación
de Oficiales que prestan servicio de policía comunal adscritos al Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador, Distrito Capital.
29
1.2. Enunciado Holopráxico.
Considerando el objeto de estudio de esta investigación, surge la siguiente
interrogante:
¿Cuáles son las características de la capacitación que reciben los oficiales que
prestan servicio de policía comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana,
ubicado en el Municipio Libertador, Distrito Capital, durante el periodo 2008-2012?
1.3. Objetivos de la Investigación.
1.3.1. Objetivo General.
Caracterizar la capacitación de los oficiales que prestan servicio de policía comunal,
adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador,
Distrito Capital, durante el periodo (2008-2012).
1.3.2. Objetivos Específicos.
Identificar la política de capacitación formal de los oficiales que prestan servicio
de policía comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
Diagnosticar la capacitación dirigida a los oficiales que prestan servicio de policía
comunal, adscrito al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
Describir la participación de las organizaciones comunitarias en la política de
capacitación formal de las funcionarias y funcionarios policiales del Cuerpo de
Policía Nacional Bolivariana.
30
1.4. Justificación de la Investigación.
El desarrollo de la presente investigación justifica su pertinencia teórica ya que la
intención es abordar los elementos y conceptos básicos relacionados a los
componentes del objeto de estudio, y construir a partir de estos, aquellos que no
existen teóricamente establecidos, los cuales puede ser de gran ayuda para el
basamento hipotético de futuras investigaciones relacionadas al tema objeto de estudio.
En tal sentido, se pretende buscar nuevos aportes en relación a la praxis, ya que a
través de la investigación se pretende elaborar conclusiones y recomendaciones a partir
de la caracterización de la capacitación y así obtener resultados que pueden ser de
gran utilidad al departamento de recursos humanos del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, así como también puede servir de guía a los cuerpos de Policías Estadales
y Municipales, debido a que estos entes deben ponerse a derecho y aplicar las políticas
de capacitación establecidas a nivel nacional tal como lo establece el artículo 42 y 43
de la Ley Orgánica de Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), ya
que estos órganos están encargados del servicio de policía en su espacio territorial y
ámbito de competencia; con estricta sujeción a las políticas establecidas para el ente
objeto de estudio.
De igual manera, la investigación aporta conocimientos en cuanto al ámbito
metodológico por sus características particulares, y la forma de abordar el objeto de
estudio, desde el análisis holístico entre lo teórico, lo normativo y empírico, de este
modo la presente contribuye como modelo de referencia a estudiantes e investigadores
de la gestión en organismos de naturaleza pública; en el uso y aplicación de métodos
de investigación y instrumentos de recolección de información, entres otros.
La presente se inserta en las actuales políticas gubernamentales desarrolladas en el
Estado Venezolano, por medio del impulso que ha dado el gobierno nacional hacia las
políticas de capacitación de los funcionarios a través de sus leyes y normativas, tales
como la CRBV (1999); Ley del Estatuto de la Función Pública (2002); la Ley Orgánica
31
del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2008), Ley del
Estatuto de la Función Policial (2009), plan socialista de Desarrollo Económico y Social
de la Nación (2007-2013).
En lo social, se justifica, en lo establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), en su artículo 141 que expresa: “la administración
pública esta al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los
principios de participación y eficiencia (…), en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho”, lo cual le da una mayor pertinencia en este
momento a la investigación, donde se ve involucrada tanto la gestión de los procesos
de la administración pública, sus funcionarios y la participación de la comunidad.
1.5. Delimitación del Objeto de Estudio.
Esta investigación, se ubica en el campo de la gestión pública nacional,
específicamente lo vinculado con la gestión de personal, en relación a la función de
capacitación; siendo el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana la unidad de análisis,
Siguiendo los planteamientos de Hurtado (2008: 146), quien expresa “que de alguna
manera sugieren, que ciertas unidades son las más convenientes para acceder a la
información que se requiere”; la función cognitiva es caracterizar la capacitación de
oficiales que prestan servicio de policía comunal.
El ámbito espacial, es el Municipio Libertador, Distrito Capital, en el que se
encuentra ubicada la sede principal del organismo; en cuanto a su dimensión temporal
es el periodo 2008-2012.
32
33
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
En este capítulo, se presenta la discusión de la medición de conocimiento realizada
sobre los aportes teóricos, conceptuales y empíricos, que permite aproximarse a la
realidad del objeto de estudio para su comprensión y transformación. Este proceso es
asumido por Hurtado (2007: 59), la cual expone que para:
“(…) comprender más claramente sus eventos de estudio y orientar el proceso investigativo, tomando como punto de partida lo que ya se conoce y lo que se ha construido anteriormente sobre el tema a investigar. Así se logra trascender ese conocimiento previo y llegar a una compresión más avanzada y novedosa”.
En esta perspectiva, se hace referencia de los aportes productos de resultados de
investigaciones (antecedentes), la discusión de las distintas concepciones teóricas y
conceptuales, vinculado con política de capacitación, en particular la relacionada a los
funcionarios públicos, los cuales constituyen una aproximación a la fundamentación
conceptual, siguiendo a Hurtado ( 2007).
2.1. Antecedentes de la Investigación
Abordar el objeto de estudio, exige una revisión de los aportes teóricos y empíricos
resultados de investigaciones o de información del comportamiento del objeto de
estudio en su acontecer histórico y, en el ámbito de estudio. Al respecto, Tamayo
(2002:147), señala que “es necesario revisar los escritos sobre el tema, o sobre otros
muy ligados a él, lo cual puede ampliar el panorama o afirmar las dudas respecto al
problema de estudio”.
34
En tal sentido, se presentan algunos trabajos relacionados con el evento de estudio,
es decir, con la capacitación y la gestión; así como otros vinculados desde la
concepción metodológica y, de las unidades de análisis, en los cuales se ubican, los
funcionarios públicos y funcionarios policiales.
En cuanto a los aportes conceptuales sobre la política de capacitación en el sector
público: se ubica el trabajo de investigación de Añez Hernández, Carmen y López
Valladares, Mirtha, titulado “Reflexión sobre la política de capacitación de los servidores
públicos”, del Centro de Estudios de la Empresa (CEE), Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales, Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 2005. El
propósito de este trabajo fue realizar una reflexión sobre la política de capacitación
dirigida a los funcionarios públicos, para tal fin se realizo una revisión de las principales
teorías que orientan esta materia, lo cual permitió realizar un breve análisis de las
principales concepciones que han orientado las políticas públicas y su formulación.
Se plantea un esbozo de la política de capacitación de los servidores públicos, la
nueva visión de dicha política y, las mejoras que se han obtenido en el contenido del
trabajo. Los resultados reflejan que la política pública esta orientada básicamente por
las concepciones de racionalidad técnica y política, dicha tendencia tiene una visión
limitada del entorno, lo cual conduce a formular políticas ideales generando
intervenciones no requeridas para la solución de los problemas. Esta concepción
coincide con la dinámica de la definición de la política de capacitación de los servidores
públicos.
Sin embargo, en algunos países de Latinoamérica se esta consolidando un nuevo
modelo de administración pública, en base al diseño de políticas y estrategias
orientadas a incrementar las capacidades y potencialidades del recurso humano, a fin
de producir las alternativas y respuestas cónsonas con las necesidades del sistema
político y las demandas de la población. Se concluye que la nueva concepción sobre la
política de capacitación considera al recurso humano como el elemento fundamental y
35
centro de productividad, para el logro de la eficacia y eficiencia por ende, de la
transformación y modernización del aparato publico al servicio de la comunidad.
En cuanto, a la concepción del abordaje jurídico en relación del Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, sus funcionarias y funcionarios, se ubica el ensayo de Gabaldon,
Luis Geraldo (2007), “seguridad ciudadana, confianza pública y policía en Venezuela”.
El autor en esta investigación tiene por objeto de estudio de algunos elementos del
marco constitucional y legal de la seguridad ciudadana y la policía, así como también
del marco de referencia de las políticas públicas sobre seguridad ciudadana, el ensayo
realiza aportes referentes a lo que ha sido en los últimos años el desempeño policial en
el país. En tal sentido, el autor concluye diciendo que el marco constitucional y legal
que se ha venido desarrollando desde 1999, enfatiza en un concepto muy amplio de
seguridad, que incluye tutela amplia de derechos y satisfacción de necesidades
indefinidas.
El plan piloto de seguridad ciudadana enfatiza la vigilancia ostensiva y la disuasión
mediante acciones de ocupación territorial transitoria. Se propone un marco de reflexión
e investigación incorporando criterios de transparencia y participación que contribuyan a
generar corresponsabilidad y a reducir la violencia.
Por otra parte, desde una referencia de la praxis concerniente a la capacitación de
los funcionarios públicos, se presenta el trabajo elaborado por Óscar Oszlak, titulado
“Profesionalización de la función pública en el marco de la nueva gestión pública”.
Caracas: CLAD; 2003. Su propósito es servir como base de discusión para acordar
algunas pautas de política en materia de profesionalización de la función pública, en el
marco de las tendencias actuales hacia la implementación de una nueva gestión
pública.
El tema que se desarrolla destaca dos núcleos básicos por una parte la
profesionalización de la función pública y por otro la nueva gestión pública, la cual
concluye el autor planteando, que si bien existe una creciente adhesión a los principios
36
de la Nueva Gestión Pública, muchos países de la región no consiguieron siquiera (y
probablemente no lo consigan), afincar en sus administraciones públicas los principios
del modelo weberiano. Sin embargo, aún si lograran adoptar políticas e incorporar
estructuras y sistemas de gestión adaptados a las nuevas corrientes, salteando la etapa
de la administración legal y racional, deberían no obstante respetar sus fundamentos
filosóficos, ya que éstos siguen permeando, en gran medida, el nuevo paradigma.
Por otra parte, se ha afirmado que las prescripciones corrientes sobre
profesionalización de la función pública constituyen más escenarios de llegada que
descripciones fehacientes de realidades vigentes en los países. El análisis efectuado en
la tercera sección del trabajo, fundado en datos recientes, así lo corrobora.
Por último, en la cuarta sección dedicaron una porción significativa del trabajo a
exponer algunas de las razones que podrían explicar la brecha existente, tanto en las
gestiones más directamente relacionadas con los sistemas de servicio civil como en
aquéllas otras que, aunque vinculadas de manera indirecta, constituyen a su juicio
condiciones necesarias para implantar reformas perdurables en materia de
profesionalización. En el examen de estas gestiones, se ha intercalado una serie de
sugerencias para la acción que, lejos de constituir recetas, se proponen como ayudas a
la reflexión sobre cursos posibles de reforma, los que deben ser específicos según las
condiciones vigentes en cada contexto nacional.
2.2 Sintagma Gnoseológico de la Capacitación en la Gestión de la Policía Comunal.
Las bases o fundamentación teórica tienen el propósito de dar a la investigación un
sistema coordinado y coherente de conceptos y proposiciones que permitan abordar el
objeto de estudio claramente. Por su parte es válido destacar, que desde una
compresión holística dicha fundamentación esta formulada mas como un Sintagma
Gnoseológico.
37
Siguiendo esta perspectiva, Hurtado (2007:58), dice que “construir un Sintagma
Gnoseológico implica que el investigador debe revisar previamente, no una; si no
diversas teorías relacionadas con su evento de estudio y con la situación a investigar, y
lograr una integración que proporcione una comprensión más completa”, es decir, que
es un proceso integrador de diversas teorías y enfoques que en último momento se
convierte entonces en una nueva interpretación del evento de estudio.
Por consiguiente, se abordan los aporte y enfoques que permitan la discusión de los
términos y conceptos esenciales relacionados al objeto de estudio, tales como política
pública, la capacitación, la política de capacitación de funcionarios públicos, la
participación entre otros que orientan el proceso investigativo del presente trabajo.
2.2.1. Política Pública: Componentes Básicos para su Estudio.
2.2.1.1. Política Pública: Definición.
Para abordar la discusión sobre la definición de política pública es usual partir de la
dificultad de su significado; que existe en español con el término política. Según, Roth
(2002), es preciso señalar, tres alcances que se encuentran albergadas por la misma
palabra y que el idioma ingles si distingue. Primero, la política concebida como el
ámbito del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingles. Segundo, la política
como la actividad de una organización y lucha por el control del poder, polítics en
ingles. Y finalmente, la política como designación de los propósitos y programas de las
autoridades públicas, policy en ingles. Claramente, el propósito de la investigación tiene
que ver con esta ultima acepción.
Según el planteamiento de, Roth, (2002:27):
38
“Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”.
Por su parte, Álvarez (1992:13), plantea que no hay un uso único y consistente del
término política pública, por ello, expone que:
“A veces se le usa para hacer referencia solo en los objetivos que se quieren alcanzar; por ejemplo, un ente público en el área social puede definir su política como la reducción de la pobreza crítica. Otras veces puede quedar definida con base en los medios para lograr los objetivos; por ejemplo, una agencia de gobierno puede adoptar la política de estimular la formación de micro empresas y cooperativas en los sectores populares; en este caso la política es un medio para satisfacer el problema de empleo, de remuneración, de cultura general, de precios y/o de abastecimiento”.
Según lo planteado por los distintos autores, se afirma, que el uso más apropiado de
la expresión política pública, es el que se refiere tanto a los objetivos como a los medios
necesarios para alcanzar dichos objetivos; en consecuencia, una política pública es
aquella proposición que relaciona los medios con los fines que se desean alcanzar.
2.2.1.2. Enfoques de las Políticas Públicas.
El estudio de la política pública, no es una nueva teoría sobre el Estado, la sociedad
o la política, se trata de un deslizamiento del punto de observación, por lo tanto, los
enfoques utilizados por los estudiosos de las políticas públicas reflejan el mundo teórico
a disposición los científicos sociales. Según aporta, Roth (2002), se pueden señalar tres
posturas relacionadas con el estudio de las políticas públicas, a saber:
39
Las teorías Centradas en la Sociedad.
En esta primera teoría, el Estado es calificado como una variable dependiente de la
sociedad.
“Es fundamentalmente el estado de las relaciones de fuerzas entre, según unos, las diferentes clases, fracciones de clases o naciones y según otros, entre individuos y grupos quien determina la elección de las políticas desarrolladas por la institución estadal. En este grupo de teorías centrada en la sociedad se encuentran, de un lado, los enfoques marxistas, neo marxistas, y la corriente de la teoría de la dependencia. Del otro lado, por su posición ideológica totalmente opuesta se encuentran los enfoques racionalistas, pluralistas, elitistas y de escogencias o elección pública. A pesar de las diferencias ideológicas entre estos dos grupos de teorías, ellos tienen en común considerar al Estado como dependiente, es decir, que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones públicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en materia de políticas públicas”, (Roth, 2002:29).
Las Teorías Centradas en el Estado.
La siguiente teoría privilegia un enfoque en el cual el Estado tiende a ser
independiente de la sociedad.
“El Estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor de los servicios. La acción pública es principalmente un resultado de las elecciones realizadas por los decisorios políticos y por los altos funcionarios públicos. Se trata de un enfoque centrado por el Estado. Son los individuos o grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las elecciones en materia de políticas públicas. En este grupo se sitúan los enfoques dicisionistas (modelo racional, a racionalidad limitada, incremental, incluso, como caso limite, el modelo garbage can). También entra en esta categoría el enfoque burocrático o el neo weberiano, según el cual las elecciones públicas resultan de los conflictos y competición entre distintos grupos y clanes (tecnocrático) en el seno del Estado es anotar que algunas posturas neomaxistas se
40
acercan también a este grupo de teorías. Todos estos enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados en el entorno social económico y político e internacional del Estado para explicar las elecciones de políticas públicas”, (Roth, 2002:30).
Las Teorías Mixtas
Las teorías mixtas tratan de asentar en posición mediana frente a los grupos
anteriores.
“En este tercer grupo se ubican posturas y opciones teóricas y políticas muy variadas como el neo corporativismo, neo institucionalismo, el análisis de redes y teorías de la acción entre otros. Estos enfoques teóricos intentan tomar en consideración, con todas las distinciones y variaciones que existen al anterior de ellos, tanto factores internos (Estate – centered) como externo (society-centered) en su explicación de la acción pública y de las políticas públicas. Se trata también en cierta forma de sustituir la búsqueda de las relaciones causales univocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de las relaciones más complejas, de interrelaciones más que de relaciones, de interdependencia más que de dependencia. Es una consecuencia de la tendencia contemporánea de considerar las interacciones entre sociedad y Estado más en sus dimensiones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el uno domina al otro o viceversa) y de señalar la interpenetración creciente ente las esferas públicas y privadas”, (Roth, 2002:30).
En síntesis, el autor expresa que si el análisis de las políticas públicas es posible a
partir de cualquier posición teórica, se considera sin embargo que la del tercer grupo
permite desarrollar investigaciones a partir de posiciones abiertas y por lo tanto más
susceptibles de realizar aportes novedosos. Puesto que, considerar a priori que la
política pública es el resultado de la posiciones sociales y económicas o de la
racionalidad de los burócratas o de los políticos tienden a limitar de antemano la
investigación de un ejercicio de confirmación de la valides de dos teorías en particular o
de fortalecer el núcleo duro de un paradigma científico.
41
2.2.1.3. Análisis de las Políticas Públicas.
2.2.1.3.1. Su concepción:
América Latina vive en un proceso de reorientación de rol del Estado en el proceso
del crecimiento económico y redefinición de las relaciones entre Estado y sociedad civil.
Este proceso, que posee condiciones externas e internas, exige una redefinición de los
esquemas formales y de mecanismos informales de formación de políticas estatistas. Al
respecto, Álvarez (1992:9), señala que:
“Esta redefinición no puede prescindir del hecho de que, la legitimidad del orden político democrático, depende, en mucho, de su capacidad de generar una procura existencial mínima para los sectores sociales menos favorecidos. De allí el de destacar la dimisión política del análisis de las políticas públicas no tenga solo un interés académico, por el contrario, es de importancia central en el rediseño de las relaciones entre el Estado democrático y la sociedad civil. Es una pieza clave para la superación de las relaciones del clientelismo populista y para la sustitución por un sistema basado en las relaciones entre un gobierno responsable y una sociedad activa y participativa”.
En esta perspectiva donde el autor plantea la importancia del Estado y de la
sociedad civil como piezas claves para el análisis, se presenta lo planteado por, Roth,
(2002:28), donde dice que:
“El análisis de las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, medios y acciones definidos por el estado para transformar parcial o totalmente la sociedad así como sus resultados y efectos”.
Según la definición antes descrita es necesario relacionar el análisis de las políticas
públicas con un campo de aplicación específico; tal como lo establece, el autor:
42
“La política pública existe solo en la medida que señala su campo de acción. No tiene mucho sentido hablar de la política (policy) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado de manera que exista una política pública, económica, social, exterior, etc”, (Roth, 2002:28).
De tal manera, cada política tiene su campo de acción reservado que puede ser
objeto de varios sub territorios y subdivisiones para los cuales se fijan generalmente
objetivos más específicos. El autor expresa, que las instituciones políticas y los
organigramas de los ministerios y de las administraciones reflejan la concepción
prevaleciente en torno a la división tanto sectorial como espacial de la realidad.
Asimismo, plantea que el análisis de las políticas públicas tienen como centro de
estudio, el conjunto de disposiciones conformadas por:
A) Los objetos colectivos que el estado considera como deseables o necesarios,
incluyendo el proceso de definición y formación de estos,
B) Los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institución u
organización gubernamental, y
C) Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias
deseadas como las imprevistas.
2.2.1.3.2. Instrumentos para el Análisis.
Los enfoques teóricos representan una cara de la realización de la investigación en
políticas públicas. El desplazamiento del ángulo de análisis ha obligado a los
investigadores a desarrollar nuevos instrumentos. Progresivamente se ha construido
una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra conceptos y
modelos asociados a las distintas posturas teóricas, que ayudan a descomponer la
hidra de actividades públicas en elementos analíticos más comprensibles. Por su parte,
Roth (2002:41), siguiendo, Lane (1995:73), plantea que este cumulo de instrumentos
que:
43
“permiten recolectar organizar y clasificar datos específicos a los objetos de análisis. Ellos proponen una simplificación de la realidad por medio de la selección, la disposición y articulación de varias categorías observables o conceptuales. Son unas herramientas construidas específicamente para recolectar, interpretar, organizar, entender, y explicar datos sobre las políticas pública, permite observar la realidad a través de un filtro conceptual - los elementos de la clave analítica - con el fin de facilitar su organización y entendimiento. Es preciso recordar que la recolecta de datos sin un modelo para organizarlo resulta ser un ejercicio ciego y disponer de modelos sin recolectar datos no permite ninguna explicación argumentada”.
En tal sentido, se presentan los instrumentos asociados a las distintas posturas
teóricas expuestas por Álvarez (1992), y Roht (2002), las cuales son asumidas por los
autores al momento de realizar el análisis de las políticas públicas:
El Análisis Convencional y Normativo de las Políticas Públicas.
Con respecto al análisis de las políticas públicas Álvarez (1992), plantea que este es
un camino por andar, en el que los politólogos han dado solo algunos pasos. Para
avanzar en este sentido es conveniente propiciar un cambio de actitud respecto de al
menos tres aspectos del análisis convencional y normativo de las políticas públicas.
En primer lugar, plantea el autor que hay que devolverle al estudio de las decisiones
públicas su dimensión propiamente política. A fin de abordar el problema de la
formación de políticas desde una perspectivas realista, es necesario subrayar que el rol
de la relaciones de poder, de los modos que este se ejerce, de los conflictos de interés
y de la diversidad e incompatibilidad de los valores en una sociedad heterogénea y
desigual.
En segundo lugar, expone Álvarez (1992), que en estrecha relación con lo anterior,
debe superarse la separación artificialmente trazada entre administración y política. La
gestión de las políticas públicas no es una actividad a que la política y el poder le sean
extraños. Al contrario, en el seno de la administración y sus procesos se llevan a cabo
44
cotidianamente luchas y negociaciones por el control de los recursos y las facultades
que dan poder. En ocasiones, para algunos actores, la lucha por el poder personal o
grupal es el verdadero problema político, mientras la gestión de la política pública es el
teatro de operaciones, cuando no una simple excusa.
En tercer lugar, el autor explica que hay que romper con la idea del proceso político,
de linealidad del proceso político. Hay que comenzar a aceptar que la toma de
decisiones respecto de las cuales, son los objetivos, no ocurre en una sola fase
específica e inicial. Por el contrario, la toma de decisiones se continúa y extiende
durante la dinámica de la formación de la política.
Especificidad de los niveles y de aéreas de acción.
Es frecuente la propuesta de esquemas que pretenden ser adecuados, en niveles y
sin atender al hecho de que el proceso de formación de políticas no es idéntico en
todos los ámbitos de decisión. Según Álvarez (1992), no puede pretenderse que un
mismo enfoque y unas mismas reglas sean validos, por ejemplo para analizar, tanto
problemas nacionales, como para estudiar problemas locales; o tanto para salud y
defensa.
En los últimos tiempos la participación de la sociedad civil ha cobrado gran relevancia
tanto en la práctica política como en la reflexiones de los analistas. Plantea Álvarez
(1992), que la participación de los ciudadanos en la diferentes fases del proceso de
formación de políticas es, en principio, deseable y conveniente. Como regla general,
esto parece bastante razonable. No obstante, puede demostrase que incluso esta regla
de inspiración democrática no es aplicable a todos los niveles de la acción pública.
Según Álvarez (1992), de un lado tenemos que la participación efectiva con igualdad
de oportunidades con diferentes sectores interesados, es más fácil de lograr a nivel
local que a nivel nacional. A nivel local se puede incentivar más eficientemente la
45
participación de sectores afectados, aunque inicialmente poco motivados y poco
organizados, sin debilitar demasiado la capacidad decisoria del Estado.
A nivel nacional, por el contrario, el autor expone que la participación se ve casi
siempre restringida a sectores altamente organizados y con gran capacidad de
colonización de las estructuras políticas y que en su acción tienen a debilitar la
capacidad de decisión autónoma del Estado. Por otro lado, en los que es deseable y
necesario un alto nivel de participación de la sociedad civil para lograr eficientemente
los fines públicos. Este es el caso de muchos aspectos de las políticas sociales en
áreas tales como la vivienda, la educación y la salud pública. Hay otros sectores de
acción pública, por el contrario, en los que el nivel de participación de la ciudadanía no
puede y no debe ser muy alto.
El autor trae a consideración un modelo de su planteamiento; puesto que la política
de seguridad, por ejemplo, no puede hacer participar a la población armada en su auto
defensa ni puede convertir a todos los miembros de una comunidad en funcionarios de
los organismos policiales. Álvarez (1992), explica que ello implicaría la renuncia del
Estado a un rasgo que le es esencial: el monopolio de la violencia; si tal denuncia se
produjera, la sociedad se acercaría peligrosamente aun estado de guerra civil o el
régimen político cobraría la fisonomía de un sistema policial y autoritario. En
consecuencia, la participación de la sociedad en la formación de una política de
seguridad no debe comprometerse directamente con la administración de la violencia
represiva, sino, en todo caso, propiciar la educación preventiva de la comunidad,
controlar la eficiencia del organismo policial y velar por el respeto de los derechos
humano.
Análisis Según las Tipologías.
La inmensa heterogeneidad de las políticas y acciones públicas constituyen un
problema serio para el análisis de la política. Para Roth (2002: 42), “una manera
sencilla de clasificar las políticas consiste en distinguirlas a partir de varios criterios
46
objetivos”. Según el autor la mayoría de las tipologías de las políticas públicas se
inspiran en las famosas tipologías de Lowis (1964; 1972).
La clasificación propuesta por Roth (2002), señalada por el autor Lowis, distingue
cuatro tipos de políticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del
modo de coerción utilizado por la política pública:
- Coerción que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los
afectados versus coerción que se ejerce sobre el entorno del comportamiento
de los afectados; y
- coerción indirecta o lejana versus coerción directa o inmediata con la cual
opera la política pública.
Si la coerción opera directamente sobre el comportamiento de los individuos y es, a
la vez, indirecta, se trata de una política distributiva. Aquí el ejemplo son las políticas de
prestación de servicios individuales tales como una autorización para construir: el
Estado distribuye individualmente un derecho.
Si la coerción opera sobre el entorno del comportamiento individual y es indirecta,
entonces es una política constitutiva o infraestructura. Por ejemplo las
reglamentaciones que afectan el funcionamiento del sistema político, administrativo, o
de la distribución del poder político. Cuando la coerción ejercida por la política opera
directamente sobre el individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de una
política reglamentaria. Son las reglas como el código de transito o de las de orden
público que buscan regir el comportamiento de los individuos bajos la amenaza de una
sanción directa.
Si, finalmente, la coerción actúa sobre el entorno del comportamiento del individuo y
es directa es una política redistributiva. Es el caso de las políticas de redistribución de
47
los ingresos de un grupo hacia otro, cuando se cumplen con algunos criterios
generales. El ejemplo típico es el de las políticas de jubilación.
A pesar de que la tipología de Lowis es bastante sencilla y explicita su operatividad
no es evidente. Siempre queda difícil en los casos concretos, determinar si una política
pertenece a una u otra categoría debido a la multiplicidad de su contenido.
Para el caso de América latina, Roth (2002), citando a Oszlack (1986), expone que
se ha desarrollado una aplicación interesante a partir de la tipología de Lowis en el caso
de los regímenes políticos latinoamericanos. El autor muestra la existencia de una
interdependencia entre el tipo de régimen establecido y las principales orientaciones de
las políticas públicas. Es así como los regímenes autoritarios burocráticos privilegian las
políticas de tipo reglamentarios y de infraestructura; los regímenes democráticos
liberales prefieren las políticas redistributivas y, finalmente, los regímenes neo
patrimoniales que se quedan con las políticas distributivas y simbólicas.
El Análisis Según los Instrumentos de Intervención del Estado.
El Estado tiene a su disposición un catalogo de instrumentos de intervención muy
diversificado, según muestra Roth (2002), al diseñar una política pública el Estado
decide sobre el uso de uno, otro o varios de estos instrumentos para su
implementación. El análisis de una política pública en función de un instrumento jurídico
que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre como el Estado y
las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y revela la concepción
predominante de la autoridad. El análisis comparativo de los meritos respectivos y de la
eficacia de los instrumentos utilizados, expresada casi siempre bajo una forma jurídica,
para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una
ayuda importante para el diseño de las políticas públicas.
48
En este sentido, Roth (2002), señala que se pueden distinguir los siguientes
instrumentos de intervención:
Instrumentos Prescriptivos: Son aquellos que buscan modificar el
comportamiento mediante la obligación, la interdicción y autorización. Es el medio de
acción tradicional del Estado y para su implementación es necesario prever las
disposiciones de sanción y los medios administrativos de coerción que aseguran su
cumplimiento.
Instrumentos Incentivos: Con estos instrumentos no se pretende obligar a un
comportamiento mediante el medio a la sanción, si no a inducir a una conducta
mediante la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los anteriores por la
naturaleza de la sanción, la cual no es jurídica sino que puede ser moral, económica o
de hecho. En esta categoría entran de tipo financieros como los subsidios, las tasas de
incitación negativa, -imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consumo,
por ejemplo-. Se puede también pensar en una combinación de estos (incentivos
mixtos).
Según plantea el autor, otra manera de actuar para el Estado consiste en desarrollar
instrumentos de información para incitar a un comportamiento mediante la publicidad
enfocada o no a grupos de población específicos, la sugerencia, las advertencias, y los
votos. En este último grupo de instrumentos la coerción no es física o económica, si no
que busca establecer una presión social o moral para cambiar un comportamiento,
alcoholismo, tabaquismo, otra posibilidad es la de implementar instrumentos educativos
los cuales consisten en entregar una información especializada a un grupo de personas
para que se formen en un sector de actividad, por ejemplo las normas y técnicas de
instalación de calentadores a gas para las personas activas en este sector.
En este grupo de instrumentos se pueden señalar también los instrumentos
edificantes. Se trata de reconocer y valorar el comportamiento que se considera como
ejemplar para los demás, como premios, medallas, entres otros.
49
Finalmente, Roth (2002), menciona que se pueden citar los instrumentos de presión
reglamentaria que son los que se utiliza en el Estado para amenazar, con la
reglamentación de un sector de actividad en el caso de que este no sea capaz de lograr
los objetivos fijados por el Estado en la autorregulación.
Instrumento de Coordinación: La multiplicación de las políticas públicas obliga
a desarrollar mecanismos de coordinación entre ellas. La planificación y los estudios de
impacto son los principales instrumentos a disposición del Estado para esta función.
Instrumento de organización y procedimiento: La realización de una actividad
necesita la definición de unas modalidades para la acción. Los instrumentos de
organización definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la política
pública. Este marco puede ser formal,- en el caso de una comisión o un consejo
municipal, o informal. Los instrumentos de procedimiento contemplan los instrumentos
de organización y definen el proceso formal de decisión y de administración.
Instrumentos materiales: El Estado tiene la posibilidad de proporcionar
directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educación o la salud.
Instrumentos de delegación o socios: la evolución reciente del papel del
Estado, particularmente en la lógica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones
públicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o no
gubernamentales (ORG) en la consecución de sus objetivos en los términos de las
políticas públicas, particularmente en su ejecución. Diferentes modalidades como la
contratación de servicios, los convenios colectivos o la delegación de tareas públicas a
actores privados entran a consideración.
Programas de Políticas Públicas, Programas Políticos y Complejidad Social.
50
La noción de programas de políticas públicas hace referencia a un instrumento que
tiene la ambición de coordinar e integrar una política pública determinada en un nivel
macro o meta político. Según Roth (2002), siguiendo a Cetel (2000), dice que se
entiende por programa de políticas públicas no solamente una política pública (definida
por sus objetivos y sus medios), sino un conjunto de políticas coherentes entre si y que
se refieren a una problemática particular. El programa de política pública comprende la
definición de las metas, de las estrategias y tácticas, los análisis prospectivos y
retrospectivos, la coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
implementación y los mecanismos de evaluación.
Roth (2002), plantea un criterio similar al expuesto, mencionando que algunos
autores juristas han desarrollado una reflexión sobre la evolución de la concepción del
derecho como instrumento de regulación de la sociedad. En particular Willke (1991),
inspirado en la teoría sistémica de Niklas Luhmann (1989, 1993), propone una
clasificación de las políticas públicas en relación con la concepción del pilotaje jurídico
de la sociedad.
Willke (1991), desarrolla su propuesta a partir del diagnostico sobre la incapacidad
del Estado y del derecho en adecuar y garantizar la gobernabilidad de las sociedades
complejas. A partir de allí, Willke (1991), distingue tres programas políticos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predominarían en las distintas
formas históricas del Estado: los programas condicionales en la época del Estado
liberal clásico (Estado-gendarme), los programas finalizados para el Estado
intervencionista (Estado providencia), y los programas relacionales para la fase
contemporánea del Estado.
Los programas condicionales, según Willke (1991), son las políticas públicas que
se fundamentan en una concepción casual de tipo (si…, entonces…). Esta concepción
ha permitido al Estado resolver con éxito los problemas sencillos y los conflictos
comunes de regulación social mediante la represión. La complejización de las
relaciones sociales ha provocado la emergencia de Los Programas Políticos
51
Finalizados propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia
de políticas que aspiraban a alcanzar objetivos sociales y económicos determinados,
con el apoyo de un derecho finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento
de regulación social principal, en este caso, es el dinero.
Para terminar expresa, Willke (1991), que debido al grado de complejidad alcanzado
por las sociedades occidentales, en las cuales el Estado está, de un lado, sobrecargado
y del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que es necesario
desarrollar programas relacionales. En este caso, los autores hablan de una
concepción jurídica reflexiva, pues consideran el derecho reflexivo como la solución a
los problemas producidos tanto por la sobre reglamentación del Estado intervencionista,
como por el laisser-faire (dejar hacer) del liberalismo.
Según Roth (2002), siguiendo a Willke (1992), plantea el derecho reflexivo pretende
favorecer una capacidad de empatía en relación con los demás sistemas; es decir,
propiciar la interacción entre las distintas esferas sociales mediante la organización de
negociaciones y concertaciones (consideradas como lugares de aprendizaje de la
empatía), para facilitar la autorregulación de los sistemas mediante reglas de
procedimientos y de organización al interior de los campos de problemas específicos,
en este marco el Estado tiene un papel de coordinación entre los actores sociales más
que de dirección (El Estado como primus inter pares según la teoría sistémica de N.
Luhmann). La herramienta principal de regulación (el medium) ya no es la fuerza o el
dinero, como en los programas políticos anteriores, sino la información.
Según Roth (2002), la política de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer momento se
desarrollo un programa condicional basado en la represión: el consumo de alcohol era
prohibido (por ejemplo, los Estados Unidos durante el tiempo de la prohibición).
Posteriormente, con un programa finalizado se pensó en reducir el consumo de alcohol
mediante la sanción económica: no se prohíbe el consumo, sino que se imponen
impuestos disuasivos sobre la venta –por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en
52
general-. Por último, un programa relacional considera que mediante la información a
los consumidores (campañas de prevención), se lograría convencerlos de las ventajas
de no consumir alcohol,
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una reflexión sobre las
dimensiones de la complejidad social y sus implicaciones para la regulación social, Roth
(2002), trae a colación también lo expuesto por Papadopoulos (1995), quien propone
una tipología de las diferentes políticas públicas centradas en la información y
desplegadas hoy en día con más vigor y frecuencia por los Estados. La clasificación se
realiza según cuatro estrategias de implementación predominantes: las políticas
basadas en la negociación (convenios colectivos, participación), en la delegación
(contratación externa a empresas privadas o a ONG), en la coordinación y la mediación,
y finalmente, las políticas que descansan sobre el saber (ejemplo: las comisiones de
ética).
El Policy Cycle.
El policy cycle expone según Roth (2002), una descomposición de la política pública
en una serie de etapas o de secuencias lógicas, Es así como esta herramienta
propuesta por Jones (1970), distingue cinco fases en la vida o desarrollo de una política
pública: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisiones,
implementación y evaluación.
Esta clave tiene la ventaja y (la desventaja) de presentar la política pública como una
sucesión de secuencia que corresponde a la representación clásica y racional de la
política con su distintos escenarios y actores, además el modelo es lo suficiente general
como para permitir su utilización para cualquier política, y facilita la delimitación del
objeto de análisis. Debido a estas cualidades es frecuente que los mismos actores de
las políticas públicas utilicen El policy cycle según Roth (2002), como un modelo
normativo para la acción en las diferentes fases:
53
Primero, en la fase uno, una situación es percibida como problemática por los
actores políticos o sociales. Idealmente los paridos políticos, los sindicatos y gremios
traducen en su lenguaje el problema que perciben a través de la expresión de sus
miembros; se solicita entonces una acción pública y se busca que el problema esté
inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting).
En la segunda fase, una vez lograda la inscripción en la agenda gubernamental, la
administración trata de elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo
(policy formulation).Tercero, los actores e instituciones autorizadas para tomar la
decisión (gobierno, parlamento) examinan la o las soluciones existentes y deciden las
respuestas.
La cuarta fase, concierne a la implementación practica de la decisión (o su
implementación), por lo general es la administración la encargada de implementar la
solución escogida por el decisor; es decir, de traducir la decisión en hechos concretos.
Al final la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación
son evaluados por los actores públicos y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo
con el fin de reajustar la respuesta (retroacción feed back), o suprimir la política según
expone autor.
Sin embargo, aunque la teoría parece interesante es evidente para cualquier
observador de la vida política, que en la realidad las cosas no funcionan según este
esquema lineal. De hecho el proceso de una política pública según Roth (2002), puede
perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases obviar una que otra fase e invertir
las etapas. Además cada fase está encerrada en un sistema de retroacción que afecta
las otras fases otra ventaja del modelo es que rompe con la visión jurídica tradicional, la
cual es sustituida por un enfoque más psicológica y politológica que permite instituir ,
por ejemplo, el momento simbólico del derecho, prima sobre las demás.
La decisión aparece muchas veces en la realidad psicológica y politología como la
ratificación de todo un proceso social y político anterior en el cual intervienen varios
54
actores. Igualmente, el impacto de la decisión esta reevaluado a través del análisis de
la implementación. No es raro que la decisión (o la no decisión), que realmente afecte la
vida de los ciudadanos se encuentre más abajo de la dedición formal.
El Papel Central de los Valores en el Análisis Político.
La aproximación al análisis de políticas asigna un rol central al sistema de valores
que los decisores adoptan, de manera manifiesta o de forma implícita. Según Álvarez
(1992), estos sistemas de valores fundamentan los criterios de decisión que se emplean
en el momento de comparar y jerarquizar las alternativas entre sí. De estos sistemas de
valores se derivan también los criterios de evaluación de los resultados de las acciones
llevadas a cabo, para la ejecución de la alternativa elegida. Pero más importante aun es
que, el predominio de un sistema de valores frente a otros condiciona el modo en que
se construye la agenda de los problemas públicos y, en consecuencia, el rango y el tipo
de soluciones que se consideran legítimas.
Para el autor el análisis de políticas públicas no es, en consecuencia, como ninguna
ciencia de lo humano, una actividad libre de consideraciones valorativas. Todo
esquema de análisis de políticas públicas esta conectado con un cierto esquema de
valores. Esto es irremediablemente así, el punto en cuestión a este respecto no es si se
pueden producir esquemas de análisis pretendidamente ¨técnicos¨ y neutrales. Estos,
en la práctica, siempre conducen a la imposición acrítica de los valores que tales
esquemas presuponen. Antes de buscar la panacea tecnocrática más adecuado es la
presentación y discusión explicita de los valores, a fin de propiciar su discusión critica
como vía para producir esquemas de análisis político más realistas y menos
autoritarios.
Álvarez (1992), plantea que no se trata de que sea lógica o material imposible la
escogencia más eficiente de medios para lograr ciertos fines, sino que estos no pueden
realizarse, sin que medie algún mecanismo que permita manejar y elegir explícitamente
55
entre sistemas de valores no siempre compatibles. Si no se discuten los valores,
abiertamente y de forma crítica, y si no existe un mecanismo de escogencia entre estos,
considerado legitimo por todos los involucrados en la decisión, entonces predominaran
algunos valores (con seguridad, aquellos que sustenten los grupos más poderosos),
bien porque quedaran implícitos, o bien porque serán impuestos (por la fuerza o por la
manipulación).
Análisis valorativo: Participación y Fortalecimiento del Estado.
En el contexto de los cambios económicos y sociales que están encarando los
sistemas políticos latinoamericanos, en la etapa post populista de su desarrollo
histórico, según Álvarez (1992), las políticas públicas se forman en el marco de la
pugna entre sistemas de valores ya no fácilmente conciliables. Así como durante
décadas los gobiernos latinoamericanos procuraron conciliar el crecimiento económico
y el bienestar, empleando para ello estrategias intervencionistas y discursos
demagogos; en la actualidad, obligados a desplegar estrategias para la reducción del
tamaño del Estado, encaran la necesidad de conciliar, a saber:
a) La democratización de la gestión pública, entendiendo esto como el
incremento de los niveles y las modalidades de participación de los diferentes sectores
de la sociedad civil en los procesos políticos decisorios.
b) La reforma política para el fortalecimiento del Estado de Derecho, mediante el
aumento de la capacidad de decisión autónoma de los entes gubernamentales y la
disminución de su colonización por intereses corporativos de la sociedad.
c) La responsabilidad del gobierno en la generación de bienestar social,
entendida como la capacidad del gobierno de dar respuesta a las demandas de
políticas de la sociedad civil.
Según Álvarez (1992), una gestión pública que permita la participación de los
diferentes sectores de la sociedad es tan necesaria como una actividad de gobierno
56
responsable y unos entes decisores fuertes. Sin embargo, esto no indica que estos tres
valores sean fácilmente armonizables.
En principio, la participación ciudadana y el fortalecimiento del Estado tienden a
verse en la actualidad como factores que se refuerzan mutuamente de acuerdo con lo
planteado por Álvarez (1992). Sin embargo, existe una tensión entre el fortalecimiento
de los entes decisores y la participación de la sociedad civil. La maximización de uno de
estos valores implica la minimización del otro. La participación llevada al extremo,
puede conducir a que el aparato estatal, concebido para atender a fines generales,
funcione en respuesta a los intereses parciales de los distintos grupos de la sociedad
civil. Es esta, justamente, una de las consecuencias más lamentables de las
provocadas por los sistemas populistas de conciliación de intereses contradictorios.
Pero un Estado cerrado a la participación de grupos parciales, en razón de una
supuesta atención privilegiada a los intereses generales de la sociedad, termina por ser
autoritario.
El autor plantea, que la debilidad del Estado frente a las presiones corporativas o
semi-corporativas provenientes de la sociedad civil, así como su endurecimiento
excesivo frente a los intereses parciales, pueden conducir a dos formas distintas de
irresponsabilidad gubernamental. Un sistema político democrático muy cerrado a la
participación es irresponsable por ser incapaz de responder a las demandas de los
ciudadanos.
Según Álvarez (1992), el sistema democrático muy abierto es irresponsable por ser
incapaz de atender a los intereses generales y por permitir su colonización por
intereses particulares de la sociedad civil. Sin embargo, es posible una combinación no
perversa de estos tres valores en tensión. La responsabilidad de los gobernantes puede
garantizarse mediante mecanismos de participación que permitan a la sociedad civil,
controlar la gestión, así como premiar o castigar el desempeño gubernamental.
57
Para el autor, la posibilidad de reelección inmediata o no de los gobernantes y el
referéndum en sus diversas modalidades (señaladamente, el referéndum revocatorio
del mandato), son viejos procedimientos que la teoría democrática ha producido para el
control de los representantes por parte de los representados. Mecanismos participativos
de este tipo conducen a una gestión pública más democrática y más responsable, lo
que a su vez contribuye al fortalecimiento del Estado.
De igual modo, explica Álvarez (1992), que la reforma del Estado, para hacerlo más
fuerte (menos colonizable por interese parciales), y, al mismo tiempo, suficientemente
abierto para recibir y procesar las presiones de la sociedad civil, favorece la
democratización de la gestión pública sin que el Estado pierda su papel de agente
rector de la formación de decisiones públicas. La armonización de los tres valores
mencionados es, en todo caso, un tema clave de la agenda de los problemas
normativos de los países latinoamericanos en esta década.
2.2.2. Capacitación: Función clave en las Organizaciones. 2.2.2.1. Capacitación y su relación con otros términos. Antes de abordar los aportes conceptuales sobre la capacitación, es preciso exponer
en discusión algunas consideraciones sobre el uso de términos vinculados con el tema,
de tal manera de concebir de forma integral el concepto a través del conocimiento de
las diferentes consideraciones y terminologías relacionadas a él, tales como, educación,
formación, adiestramiento, entrenamiento , capacitación y desarrollo.
Según Silíceo (2009), a la educación se le define como el proceso humano-social a
través del cual se incorpora al ser humano (individuos, grupos, organizaciones e
instituciones), los valores y conocimientos de una sociedad dada. Por otra parte, el
autor señala a la educación, como el proceso social básico por el cual las personas
adquieren la cultura de su sociedad. Silíceo (2009:16), plantea que “se entiende al
fenómeno educativo como un formador cualitativo de la cultura, que basado en los
58
valores humano-sociales vigentes regula la vida del hombre en la sociedad”. Es
significativo enfatizar estos conceptos, pues en muchas ocasiones se ha confundido la
educación con fenómenos pedagógicos de simple aprendizaje formal, informativo y
carente de contenidos axiológicos y culturales.
Por su parte, López y Leal (2002), plantean, la siguiente interrogante ¿Qué es
formar?, según las autoras, la mejor respuesta a esta pregunta esta en la definición,
dada por un organismo independiente auditado de la Administración Pública
norteamericana; el cual refiere que es “el proceso de identificación, aseguramiento y
desarrollo, a través de las actividades planificadas, de los conocimientos y habilidades
que los trabajadores necesitan para desempeñar su trabajo actual y futuras
responsabilidades en los organismos públicos de la mejor manera posible”.
Siguiendo esta perspectiva, López y Leal (2002:18), plantean que la formación no es
una finalidad en sí misma, por lo tanto, formar “es cualificar a los empleados para ser
competentes. Se forma para adquirir aquellas competencias que permitan cambiar los
comportamientos de las personas en su ocupación”.
La finalidad de la formación es lograr la adquisición de conocimientos, habilidades,
valores etc, que modifiquen los comportamientos laborales de los empleados, según las
autoras, gracias a la formación mejoran las organizaciones. La formación, en un sentido
global, será de calidad cuando los participantes adquieran las capacidades concretas
necesarias para ser competentes en su trabajo y conseguir los resultados esperados
por la organización.
Según López y Leal (2002), formar está orientado hacia la estimulación de cambios
en la conducta de los miembros de una organización a fin de mejorar la eficacia
organizativa, procurando armonizar los objetivos de los individuos y los de la
organización y mejorar las relaciones entre las personas y sus ocupaciones. De forma
más resumida, la formación transforma la conducta laboral de los empleados desde dos
perspectivas, de la organización y así como de la persona individualmente.
59
Por otra parte, las autoras, expresan que la formación es un instrumento de
sociabilización de los trabajadores, puesto que en la formación los empleados se
incorporan a la cultura de la organización, conocen sus visiones y proyectos, asumen
los valores de la organización y las señales de identidad, y participan en los objetivos
comunes de las organizacionales. Así mismo, en el contexto de las administraciones
públicas, señalan que el proceso de formación de los funcionarios públicos se ubica a
contribuir “a reforzar la orientación al ciudadano de todo servicio público. La formación
esta directamente relacionada con metas y los objetivos de la administración pública”
(López y Leal, 2002:20).
Por su parte, Villegas (1988:205), denota que otros de los términos vinculados a la
capacitación es el adiestramiento el cual es el “procedimiento por medio del cual se
aumenta la eficiencia en el trabajador así como sus aptitudes y habilidades con el fin de
capacitarlo en más alto grado para el desempeño de labores específicas”. De este
modo se entiende que el adiestramiento se imparte con el propósito de enseñar
técnicas y habilidades especificas para el desempeño de una actividad concreta.
El autor hace una distinción de lo que es entrenamiento y educación planteando que
esta ultima involucra el aumento de conocimientos generales a que pueden ser
sometido un trabajador o una persona cualquiera con el fin de adaptarlo en el medio en
el que debe desempeñarse mediante proceso de aprendizaje. De este modo Villegas
(1988), concluye afirmando con que el adiestramiento como proceso orientado a facilitar
el aumento de conocimientos de la persona, es indudablemente parte del proceso
educativo.
Por otro lado, el término denominado desarrollo que también es usado con suma
frecuencia en el tema relacionado a la capacitación, Villegas (1988: 207), lo define
claramente como el “proceso integral de cambio, a que se somete la persona mediante
las acciones de adiestramiento y educación”. El autor trae a colación que el INCE
(Instituto Nacional de Cooperación Educativa, caracas, Venezuela), en una de sus
60
publicaciones para el adiestramiento en el área de personal, considerando el punto de
vista de la moderna empresa anota que:
“(…) mediante el adiestramiento dirigido, la empresa tiene oportunidad de emplear conocimientos, habilidades y aptitudes que le son útiles a ella y al empleado mismo. El éxito de la empresa exige un desarrollo óptimo de la labor individual. Esto requiere que se definan y resuelvan las necesidades de crecimiento de cada miembro del personal, lo que se traduce en adiestramiento y desarrollo. Al hacerlo la empresa aumenta su productividad, al paso que el individuo avanza en el dominio del trabajo que le ha sido encomendado”.
Ampliando la concepción del adiestramiento en las organizaciones modernas, es
oportuno señalar que, según Villegas (1988), los especialistas más reconocidos en la
materia concuerdan totalmente en el señalamiento de que la nueva concepción del
adiestramiento va más allá del proceso de aprendizaje, y se extiende hasta la
concepción de la proyección total de la persona en la organización. Muchos autores
apuntan que para un número de gerentes modernos, una política de gran importancia
personal es la que propone llevar al máximo la oportunidad del desarrollo y la
apreciación personal. Esto significa que cada miembro de la organización recibirá la
oportunidad de desarrollar sus más elevadas aptitudes.
Por otra parte, según Silíceo (2009:25), plantea que la capacitación consiste en una
“actividad planeada y basada en necesidades reales de una empresa u organización y
orientada hacia un cambio en los conocimientos, habilidades y actitudes del empleado o
funcionario”. En tal sentido, el autor señala que, para que el objetivo general de una
organización se logre plenamente, es necesaria la capacitación debido a que:
“la función de capacitación colabora aportando a la organización un personal debidamente adiestrado, capacitado y desarrollado para que desempeñe bien sus funciones habiendo previamente descubierto las necesidades reales de la organización. Por lo anterior, la capacitación es la función educativa de una organización por lo cual se satisfacen necesidades presentes y se
61
prevén necesidades futuras respecto de la preparación y habilidad de los empleados” (Silíceo, 2009:25).
En este contexto, en cual se discuten las consideraciones sobre el uso de términos
relacionados a la capacitación, Klingner (2002), expone que se necesita distinguir entre
la formación, la capacitación y el desarrollo de personal, siguiendo a Nadler y Nadler,
(1989), quien plantea que, la formación es la educación básica que mejora las
habilidades y prepara a los empleados para nuevas responsabilidades y retos. La
capacitación es el entrenamiento de los empleados para desempeñar los trabajos
existentes de una manera más eficiente, efectiva y responsable. El desarrollo aplica a
los empleados y a la organización entera. A los empleados, es la incrementación de las
capacidades consistentes con los valores de la organización así como con los requisitos
cambiantes; a la organización, es la incrementación de las capacidades de los
empleados como equipos para enfrentar las situaciones indefinidas del futuro.
Para evitar problemas semánticos, fue preciso aclarar oportunamente los términos
de educación, entrenamiento, formación, capacitación, adiestramiento y desarrollo,
puesto que cuando se refiriere genéricamente a la función de capacitación en la
organización, se usa indistintamente estos términos, según lo asumido a partir de los
planteamientos de los autores mencionados. Para efectos de la presente se utilizara el
término de Capacitación debido a la popularidad y uso que tiene actualmente en las
organizaciones.
En síntesis, la capacitación incluye el adiestramiento, la formación, entrenamiento, y
su objetivo principal es proporcionar conocimientos, sobre todo en los aspectos técnicos
del trabajo. Tenemos pues, que tanto la capacitación como el resto de los términos,
coinciden entre sí, en uno u otro aspecto, debido que todos se refieren a la inversión
destinada a la preparación del personal de la organización para reducir o eliminar la
diferencia entre el desempeño actual de los trabajadores y los objetivos propuestos. En
un sentido más amplio, la capacitación, o según el término utilizado es el esfuerzo
dirigido hacia el personal, con la finalidad de que el mismo aumente sus capacidades,
62
habilidades destrezas en pro del alcance los objetivos de la organización de la manera
más eficiente posible.
Es válido destacar que tanto la educación como el desarrollo del personal tienen
mayor amplitud que la capacitación. Según Klingner (2002), la educación y el Desarrollo
se refieren mas a el proceso integral del hombre y, consiguientemente, abarca la
adquisición de conocimientos, el fortalecimiento de la voluntad, la disciplina del carácter
y la adquisición de todas las habilidades adquiridas a través de la capacitación y que
son requeridas para el desarrollo de los empleados, incluyendo aquellos del nivel más
bajo como aquellos que tienen la más alta jerarquía en las organizaciones.
A partir del planteamiento del autor, es evidente que existe una diferencia entre
capacitación y desarrollo de personal porque, aunque sus técnicas de aprendizaje sean
semejantes, su representación en el tiempo es otra. Según Klingner (2002), la
capacitación se dispone más en el presente en el ahora, se dirige hacia el cargo actual
del empleado y busca mejorar las habilidades y capacidades relacionadas con el
desempeño inmediato del cargo. El desarrollo de personas se concentra en los cargos
de la organización en general y en las nuevas habilidades y capacidades demandadas.
Ambos, Capacitación y Desarrollo constituyen procesos de Educación.
2.2.2.2. Niveles de Capacitación. Según Blake (2005), la capacitación de los trabajadores según la naturaleza o
alcance, se desarrolla en tres niveles:
1. El nivel funcional: Se hace la detección de que debe ser enseñado como
requerimiento de la función, es decir, en este momento se incluyen las acciones
de inducción cuando el personal es nuevo y, aquellos conocimientos, estrategias,
técnicas y acciones administrativas necesarias para realizar sus funciones y/o
63
actividades en la organización, en concordancia con su puesto de trabajo o
función.
2. El nivel situacional: Expresa las necesidades de aprendizaje, no vinculados con
la función que se desempeña de acuerdo al cargo o puesto de trabajo, sino con
las condiciones en las que deberá desempeñarse. En tal sentido, en este nivel se
asume que se proporcionara al trabajador información sobre a la realidad que se
enfrentara en su entorno de trabajo, al mercado, plaza o población en la que
desarrollara sus funciones.
3. El nivel personal: Se reconoce las condiciones personales de los trabajadores,
dado que se tiene diferentes experiencias, actitudes, temores, estilos, etc, por lo
tanto, cada persona se plantea de formas distintas el problema de capacitación
y/o aprendizaje para resolver las complicaciones que se presenten en el
desempeño de sus funciones.
Tradicionalmente, se han intentado resolver estos problemas, mediante la acción de
los supervisores (coaching), es raro que se haga y pocas veces se hace bien; hoy en
día se cuentan con estrategias alternativas para resolver de manera afectiva estas
dificultades, promoviendo la motivación y el compromiso en los ciudadanos.
Según Blake (2005), afirma que estudios realizados en organizaciones con altos
grados de capacitación, se evidencia que se le da mayor énfasis a las necesidades de
capacitación y/o aprendizaje provenientes del nivel funcional, que a las que, se
presentan en el situacional y personal.
2.2.2.3. Áreas de Capacitación.
64
La identificación de las necesidades de capacitación en cualquier organización, es
de suma relevancia a fin de conocer y seleccionar las áreas de capacitación; que
apuntan al desarrollo personal, laboral y profesional de los individuos integrantes de las
organizaciones, de tipo privada o pública, incluyendo las sociales y comunales, en
concordancia con grado (2009: 231), se ubican las siguientes áreas:
1. Área cognoscitiva.
Comprende los procesos intelectuales (atención, memoria, análisis, abstracción y
reflexión), que facilita el desarrollo del conocimiento crítico del mundo circundante; así
como la información y las relaciones organizadas que la persona debe dominar. Al
respecto, Grado (2009: 231), señala que, cuando “se imparten cursos de capacitación,
modificamos el área cognoscitiva y esto se traduce en los conocimientos”, es decir, el
aspecto clave en esta área es la madurez de los procesos mentales o del pensamiento.
2. Área psicomotriz.
Hace referencia al “dominio de las habilidades especificas, hábitos y destrezas
mentales, verbales y de movimientos que las personas deben adquirir y desarrollar”
(Grado, 2009: 231). En tal sentido, el autor expresa que, la realización de cursos de
adiestramiento, va dirigido a lograr modificaciones en el área psicomotriz, lo cual incide
en desarrollo de sus habilidades.
3. Área afectiva.
Se relaciona con las condiciones subjetivas de las personas, por lo tanto, comprende
el:
65
“conjunto de actitudes, valores y opiniones del individuo, que generan tendencias a actuar a favor o en contra de las personas, los hechos y las estructuras; desde luego, dicha tendencia interviene en el desempeño del trabajo (…) propicia el conocimiento de la propia persona: valores, emociones, ideales, actitudes, sentimientos y preferencias que el individuo debe desarrollar en integrar a su personalidad hasta lograr una plena caracterización” (Grado, 2009: 232).
Por otra parte, Grado (2009), señala que, al realizar cursos de desarrollo, se hace
énfasis en el desarrollo del área afectiva, que busca el cambio de actitudes de la
persona.
2.2.2.4. Capacitación una Visión Integradora.
La política de capacitación en los funcionarios de la administración pública ha venido
implementándose en algunos países de Latinoamérica con la intención de crear una
nueva organización pública con responsabilidad social frente a los ciudadanos. Ante
esta nueva visión las instituciones públicas están encaminándose, según Añez y López
(2005), siguiendo a Mejía (2003:8), “hacia una nueva organización que corresponde a
un sistema humano cimentado en valores inmutables y con claridad de propósitos, con
una estructura flexible basada en conocimiento, ideas, procesos y recursos de toda
índole”. Por lo tanto, según los planteamientos presentados, se puede decir, que la
nueva administración o gestión pública esta comprometida con una clara visión y
misión, innovadora, participativa y con responsabilidad hacia los ciudadanos, lo que va
a permitir infundir en el funcionario público una cultura de servicio.
Sin embargo, según expone Añez y López (2005), para poder implementar esta
nueva visión, la administración pública en América Latina tendrá que gestionar
adecuadamente los dos elementos clave de esta era, a saber; la ciencia y el
conocimiento. La gestión de estos elementos pasa por tomar en cuenta el aspecto
esencial de este proceso. El cual es entender que el conocimiento es propiedad de los
individuos, ya que existen diferentes grados de destrezas, habilidades entre los
66
empleados, por lo tanto las organizaciones públicas deben establecer como línea
estratégica nivelar y acrecentar el conocimiento del conjunto de trabajadores, a partir de
políticas de educación y formación, con las cuales el personal se convierta en el
componente esencial para el desarrollo de la sociedad en general.
Se está gestando en la administración pública una nueva visión acerca de lo que es
la capacitación, para Añez y López (2005:173), la nueva política de capacitación:
“podría definirse como la verdadera transformación de la cultura de las organizaciones públicas, pasando de una concepción netamente normativa a una administración que retoma sus funciones básicas, dirigidas a la prestación real de los servicios al ciudadano. Esto es posible con el concurso de una gestión del recurso humano que lo considere como el elemento fundamental de la organización, consciente que la productividad, eficacia y eficiencia de lo público está basado en la constante implantación de programas de capacitación orientados a crear un capital humano con el valor esencial para impulsar la verdadera modernización del aparato público”.
2.2.2.5. Beneficios de la Capacitación. La mayoría de las investigaciones sobre la gestión de personal, concuerdan en que
la capacitación de los trabajadores desarrolla y, enriquece el contenido del trabajo, así
mismo, transforma la apreciación que el personal tiene acerca de la labor en la cual se
desempeña, determinando como lo señalan Añez y López (2005), siguiendo lo
planteado por, Arquer (2002), los sentimientos positivos hacia el mismo, es decir, se
comienza a crear la percepción de variedad en el trabajo, de autonomía, de aplicación y
desarrollo de las habilidades, aptitudes, lo cual influye en la satisfacción por el trabajo y
por ende, en la responsabilidad sobre los resultados conseguidos. Este enfoque
pretende el abandono de la idea de la división tradicional del trabajo y erradicar la
monotonía generada por la repetición de tareas simples, permitiendo el enriquecimiento
de las mismas, del puesto de trabajo, la identificación del trabajador con lo que realiza y
su participación creativa e innovadora de sus actividades y funciones.
67
Cuando las organizaciones planifican y aplican procesos de capacitación a los
trabajadores, no se puede dejar de percibir que se apertura en ellos un alto grado de
posibilidades de adaptación a nuevas tecnologías y situaciones imprevistas, mayores
habilidades y destrezas, mayor innovación en cuanto a la aplicación de técnicas y
conocimientos, se crea una formación multivalente y la prolongación de tal capacitación
a lo largo de la vida laboral del empleado dentro de la organización.
Sintetizando, la política de capacitación en una organización plantea innovadoras
expectativas y beneficios tanto para el trabajador como para la organización, al
respecto, Añez y López (2005:175), siguiendo a, Trahtemberg (2003:12), señala que:
¨(…) antes se separaba la concepción de la ejecución, hoy el trabajador debe participar en la concepción; si antes se le proporcionaba mínima información técnica, hoy que darle el máximo de ella e incentivarlo a la innovación de nuevas técnicas; si antes la capacitación era selectiva, hoy debe ser amplia y polivalente¨
Así mismo las autoras expresan que se hace fundamental en las organizaciones
públicas funcionarios capacitados y formados para enfrentar los retos y los cambios del
mundo global. El principal requerimiento es el conocimiento y la información, lo que
hace evidente la importancia de la educación y capacitación como tarea fundamental y
permanente de la gestión pública.
2.2.3. La capacitación: Instrumento de Profesionalización de la Gestión Pública.
2.2.3.1. La Política de Capacitación en la Administración Pública. Con el propósito de adquirir un enfoque más inmediato hacia la administración de
organismos públicos en relación a la función de capacitación y el aumento de
conocimientos de los funcionario, se plantea lo expuesto por Klingner (2002), quien
68
explica que la nueva gerencia pública se considera como un movimiento universal hacia
el mejoramiento de la eficacia y transparencia de la gobernación por medio de la
aplicación de algunos principios clave subyacentes, tal movimiento ha surgido en los
últimos veinte años como resultado de las presiones dentro y a fuera de cada país
hacia el aumento de la capacidad gubernamental y de sus funcionarios, medida en
términos tales como la eficiencia, y eficacia. Las presiones hacia la modernización y la
democratización han estimulado cambios fundamentales en la estructura y
funcionamiento de las organizaciones públicas, entre los principios subyacentes clave
se encuentra la formación y capacitación de los funcionarios como parte del proceso de
profesionalización y la nueva gestión pública.
Como se observa en el planteamiento del autor antes acotado, uno de los
componentes que llevan a la eficacia en la gestión es la modernización; para la cual,
Añez y López (2005: 172), definen como “un proceso constante, dinámico y
participativo, sujeto a responder a las cambiantes condiciones de orden social,
económico, político y tecnológico que se susciten en el contexto”. Para que éste
proceso funcione, según las autoras, es necesario determinar la problemática existente
y gestionar su adecuación a los requerimientos de desarrollo, a través del conocimiento
preciso de las necesidades de la población y de la instrumentación de la solución por
medio de políticas y planes, en los cuales los servidores públicos cumplen un papel
fundamental en su formulación y ejecución. Tal intervención, tendrá manifestaciones e
intensidades muy diversas, según sea la capacitación que tengan dichos servidores
para cumplir con sus funciones y actividades.
En este contexto, Klingner (2002), indica que aunque supongamos que la eficaz del
gobierno deba incluir el elemento humano, la mayoría de las reformas se han enfocado
en cambios estructurales o aumentos en el uso de avances tecnológicos. No obstante,
porque aproximadamente 70% de presupuesto se destina a los sueldos y beneficios, la
eficaz y eficiencia de la administración de los RRHH dependa sumamente en la
formación y capacitación de los servidores públicos.
69
Por su parte, Añez y López (2005), hacen referencia a que existe un acuerdo de que
la eficiencia y eficacia de la organización pública, depende en gran medida, de los
niveles de productividad de los funcionarios y empleados públicos. Este principio rompe
con la visión tradicional de gestionar la política de personal, la cual consistía, de
acuerdo con lo planteado por Kliksberg (1998:31), citado por las autoras ¨en el
establecimiento de un sistema administrativo amplio, en el que se maneja una serie de
rutinas orientadas básicamente hacia el control de personal, es decir, una gran logística
de personal¨. Así mismo, mencionan que esto manifiesta la visión restringida de la
política de personal, producto de la influencia de la concepción que se tiene sobre la
política pública, situación que se refleja entre otras cosas, en la poca importancia que
se le daba a la capacitación del recurso humano.
Es necesario que, la administración pública latinoamericana desafíe ese viejo
modelo de formular la política pública, de forma que esta pueda responder a las
funciones específicas con la sociedad, por lo tanto, Añez y López (2005), exponen que,
se considera necesario tener en las organizaciones, el personal responsable, eficiente y
con un conjunto de conocimiento que le permita ser innovador, productivo y competitivo
en su puesto de trabajo, lo cual conduciría a relacionar estrechamente el funcionario a
la misión, visión, objetivos y política de la organización.
Esta visión según Añez y López (2005), citando a Sánchez (1997:819), parte del
principio que el trabajador es ¨el centro del edificio social, apreciando su potenciación y
progreso al lado de sus iguales¨. Dicho señalamiento implica una nueva caracterización
de la función pública como servicio y el compromiso con los resultados obtenidos,
estableciéndose una mutua exigencia entre los diversos actores que intervienen en la
organización y en la prestación del servicio que le corresponda.
Para las autoras se trata de establecer estrategias orientadas a implantar el
compromiso de los funcionarios con sus tareas, la armonización entre las fases y,
fundamentalmente, al desarrollo de una gestión basada en el conocimiento, para lo cual
es necesario implementar una política de capacitación del personal, convirtiéndose en
70
la respuesta a las necesidades de las instituciones públicas de contar con un recurso
humano calificado y productivo, generador de información, de alternativas que permitan
la retroalimentación y aprendizaje de los actores involucrados en la política pública, al
respecto, Añez y López (2005:173), platean que :
“la capacitación del recurso humano incluye toda actividad orientada a aumentar las capacidades y el potencial del individuo, de modo de mejorar su desempeño actual y futuro, es de hacer notar, que se incluye cualquier actividad que permita a los individuos desarrollar sus capacidades laborales. Esto logra asociar el desarrollo del trabajador con el desarrollo organizacional”.
2.2.3.2. Profesionalización de la Gestión Pública
La noción de profesionalización de la función pública, es vista según Oszlak (2002),
como un proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren un conjunto de
atributos que, en última instancia, les permiten disponer de personal con las aptitudes,
actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y eficaz de sus actividades.
Entre otras cosas, esto incluye poder garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y
objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática y el respeto a los
principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera
funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial.
Es evidente, que para que la administración pública se profesionalice es necesario
contar primeramente con un personal altanamente capacitado, con habilidades y
destrezas; con capacidades de eficiencia y eficacia, para así poder brindar a la
ciudadanía un servicio de excelencia y poder cubrir las necesidades demandadas.
Además, según lo planteado por el autor, Oszlak (2002), también es necesaria la
disponibilidad oportuna del personal en el proceso, puesto que esto supone la
aplicación de criterios, métodos y tecnologías que aseguren el acceso de los más
aptos, su adecuada ubicación en los puestos de trabajo, la periódica evaluación de su
desempeño y eventual promoción, el reconocimiento de una compensación justa por
71
sus servicios y la vigencia de derechos y obligaciones que permitan su realización
profesional y su estabilidad en el empleo, en tanto reúna y ratifique su desempeño
meritorio y su conducta honesta y transparente.
Según el planteamiento del autor, se debe crear una estrecha relación entre el
Estado empleador y su personal, a lo largo de su ciclo vital en el andar de la función
pública; el Estado debe incluir en sus procesos la incorporación, promoción,
remuneración, capacitación, evaluación de desempeño y estabilidad en el empleo de su
funcionarios, y las políticas mediante las cuales se gestionara cada uno de estos
aspectos. En efecto, la profesionalización de la administración o gestión pública
comprende estos temas antes mencionados, pero requiere también incorporar otros
elementos que son ajenos a lo laboral pero que también constituyen condiciones
necesarias para que la gestión pública adquiera, necesariamente, un carácter
profesional.
Al respecto, Oszlak (2002:05), señala que entre los elementos que se deben
incorporar en la gestión pública para que ésta adquiera el carácter profesional antes
mencionado, se encuentran:
“la calidad de las estructuras organizativas en las que el personal estatal ocupa puestos de trabajo; la previsión del número y perfiles de los recursos humanos que requerirá la gestión en cada área de servicios; a la pertinencia de los procesos a través de los cuales se desenvuelve la gestión; y a la aplicación efectiva de tecnologías de información que faciliten el desempeño de ciertas funciones críticas de la NGP, tales como planificación estratégica, monitoreo mediante tableros de control y evaluación de resultados según contratos de gestión”.
En este marco, se asume, que la profesionalización de la administración pública es
un proceso encaminado a que el personal al servicio del Estado, y la propia
organización publica, obtengan un conjunto de habilidades y atributos. Al respecto
Oszlak (2002:06), idoneidad, mérito, objetividad, vocación de servicio, orientación a
resultados, honestidad, responsabilidad y adhesión a valores democráticos.
72
Por su parte, el autor, indica que los distintos instrumentos utilizados en la gestión de
recursos humanos que respaldan la implantación o consolidación de valores y atributos
en los funcionarios; tales como la capacitación y desarrollo para mejorar su idoneidad o
capacidad profesional; contratos de gestión para una mayor responsabilización y
orientación a resultados; mecanismos de control y auditoría para detectar posibles
focos de corrupción; aplicación de tecnologías que agilicen la gestión; estructuras y
composición de remuneraciones equitativas, que alienten un desempeño meritocrático.
El autor destaca que el servidor público debe ser competente, honesto, transparente,
responsable, eficiente y dispuesto a satisfacer demandas de los usuarios con prontitud
y deferencia. Todos estos, sin duda, son rasgos de la profesionalización, tanto del
sistema de servicio civil como de sus agentes.
Existen numerosos planteamientos de autores en relación a la profesionalización del
función pública en referencia a situaciones anheladas en cada faceta de la relación
entre el funcionario público y el Estado como empleador, y se puede coincidir en que se
debe seleccionar al personal mediante exámenes competitivos, promover por mérito,
evaluar según los resultados obtenidos, capacitar según necesidades requeridas,
remunerar según incentivos pretendidos para seleccionar, en fin , formar y motivar al
funcionario público debidamente.
2.2.4. Participación: Generalidades.
Ante el grado de ambigüedad y la especulación en el campo teórico en torno al
concepto de la participación, se hace necesario hacer algunas precisiones para así
poder llegar a una aproximación más certera con respecto a tal concepto.
73
2.2.4.1. Participación: Definición.
Para enfrentar, comprender y analizar los procesos de participación de una realidad
social determinada, es necesario establecer una serie de restricciones generales a las
referencias conceptuales. Según Fadda (1990), de la confrontación de ese marco
acotado con relación al conflicto, con las definiciones de participación se selecciono
aquella que se considera que se adaptada mejor a las premisas de acuerdo al campo
conceptual, según las cuales:
El Estado se entiende partiendo del antagonismo entre grupos dominados y
dominantes, entre grupos con poder y relativamente sin él. Dentro de la línea
estructuralista de este enfoque, se los considera como la “condensación material” de
una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clases”, como el campo “donde se
entrelazan nudos y redes de poder”. Las Instituciones de la democracia no controlan ni
neutralizan la existencia de grupos de poder. Por cuanto se parte de la base de una
distribución desigual del poder y de la consiguiente posibilidad diferenciada de tomar
decisiones trascendentales para la comunidad. Habiendo sectores sociales con
privilegios y otros sin privilegios de poder, los primeros tendrán mayor capacidad de
realizar sus intereses objetivos específicos, Fadda, (1990).
Según la autora, la participación, para hacer tal, deben concebirse en función de una
redistribución del poder y de una implicación progresiva de los grupos excluidos, a fin
de obtener un mayor control para estos sectores. De aquí en adelante cuando hagamos
mención a la “participación“, se entenderá implícitamente que se trata de participación
popular (de personas o grupos comunes no elites), y no de la que pudieran ejercer otros
sectores sociales.
Así mismo, Fadda (1990), destaca lo planteado por, Pearse y Steefel (1980:92),
donde se ve la participación como “los esfuerzos organizados para incrementar el
control sobre los recursos y las instituciones reguladoras en situaciones sociales dadas,
por parte de grupos y movimientos de los hasta entonces excluidos de tal control”. La
74
autora, expresa que la definición antes referida cumple con los cuatros requerimientos
esenciales: los grupos antagónicos, unos dotados y otros al margen del control de los
recursos e instituciones, no excluye la cuestión del poder con relación a la participación;
plantea la posibilidad de cambio en la relación del poder por parte de los grupos; no
descarta la participación desde abajo, ni la desea arriba, puesto que los esfuerzos
organizados podrían venir de cualquiera de los dos extremos, siempre que el objetivo
sea una mejor distribución de los recursos.
Ahora bien, Fadda (1990), plantea que el poder y la participación, en cuanto ella
implica transferencia de poder, son fenómenos pludimensionales, luego, la participación
potencialmente podrá darse en todos los niveles, planos y esferas de la sociedad. Es
por esto que se habla de participación tanto a nivel nacional como local, tanto en la
esfera política como en la económica o cultural, o bien en el plano científico tecnológico,
institucional-administrativo, familiar, vecinal, etc. En síntesis, potencialmente la
participación existe en todo ámbito donde haya relaciones de poder y por lo tanto
posibilidades diferenciales de distribución de ese poder.
Según El Troudi y col (2005), la participación popular no es un concepto único,
estable y referido sólo a lo político. Es una dinámica mediante la cual los ciudadanos se
involucran en forma consciente y voluntaria en todos los procesos que les afectan
directa o indirectamente. Se habla de participación cuando la gente:
“a) Asiste a reuniones; b) cuando sale a la calle a manifestarse a favor o en contra de algo; c) cuando de manera pacífica se niega pública y notoriamente a comprar, hacer o decir algo que la mayoría considera correcto, d) cuando vota en los procesos electorales, e) cuando ejecuta determinadas tareas: campañas de alfabetización, de vacunación, etcétera; f) cuando hace sentir su voz en una reunión. Todas estas son, sin duda, formas de participación, pero, a nuestro entender, la principal forma es la participación en la toma de decisiones que le afecten e involucren a otros y en el control de la ejecución y mantenimiento en el tiempo de las medidas adoptadas” (El Troudi y col. 2005:15).
75
En ese sentido, exponen los autores que la participación se convierte en una
herramienta para vencer la exclusión política. Al ejercer plenamente su ciudadanía, la
gente recupera el verdadero sentido de la democracia, poder para el pueblo y del
pueblo. La participación abre espacios de encuentro entre los ciudadanos y sus
gobiernos, posibilitando el desarrollo de políticas públicas altamente relacionadas con
las expectativas y necesidades de la gente. La participación es el camino para la
conformación de la ciudadanía. Es conciencia política emergente. En el marco de la
democracia participativa y protagónica, la participación es una práctica que debe estar
presente en todos los procesos de toma de decisiones en los asuntos de interés
público.
2.2.4.2. Enfoques de la Participación.
Cunill (1991), hace énfasis en dos grandes rigímes dentro de las posiciones
existentes que respaldan la participación. Para la autora, la participación ciudadana
surge en los regímenes capitalistas desarrollados, asociada a la crisis representativa de
las democracias liberales, que se hizo evidente a partir de la década de los 60, con la
irrupción de poderosos movimientos sociales que emergen a la escena pública
reivindicando nuevas formas de hacer política y de expresar sus intereses.
Según expresa la autora, la declinación de las instituciones mediadoras, que condujo
a erosionar las fuentes tradicionales de formación de consenso y a debilitar los medios
a través de los cuales los ciudadanos eran formalmente representados y protegidos en
sus intereses ante el gobierno y la burocracia estatal. En esta crisis el ciudadano pierde
su representación parlamentaria y surge como necesidad la participación.
Por su parte, Fadda (1990), citando a Hain (1980), plantea que la interpretación
liberal estaría predominantemente abocada a reformar la estructura de la democracia
representativa, apuntalándose siempre en las relaciones capitalistas. Su objetivo
esencial sería el de mejorar la calidad de la democracia. Dentro de este proyecto las
76
principales acciones se dirigían a: evitar los obstáculos burocráticos para la
participación, desestimular el hermetismo gubernamental y procurar un mejor nivel de
información a la ciudadanía, de manera que esta pudiera expresar sus preferencias
antes de que las decisiones fueran tomadas.
De allí pues, nace contundentemente la conciencia de la necesidad de perfeccionar
y completar la democracia representativa, según Cunill (1991:11):
“(…) para enfrentar la crisis de representatividad del Estado abre, sobre todo en los años 70 un espacio significativo al impulso de la participación ciudadana entendida como una alternativa para la construcción de consenso y como un medio para contener la discrecionalidad de la burocracia”.
Posteriormente, la participación ciudadana encuentra su fundamento en la crisis de
eficacia del Estado. Según lo enuncia, Cunill (1991), primero, en condiciones de una
cierta abundancia de recursos, donde aparece la participación como un mecanismo
funcional a la optimización de las acciones de la Administración Pública-más
información, cooperación, entre otros, qué en tanto tal no cuestionaba a esta sino que,
al contrario, asociaba la participación ciudadana a la necesidad de imprimir mayor
eficiencia a la acción gubernamental.
Por otra parte y ya culminando los años 70, según, Cunill (1991), la participación se
en marca en la crítica al crecimiento del Estado de bienestar que para el momento
signa a la participación ciudadana como una forma de descargar sobre la sociedad civil
acciones y responsabilidades públicas, asociándola a la necesidad de disminuir la
acción gubernamental.
Expone la autora que, dentro de un contexto de regímenes capitalistas desarrollados
el tema de la participación ciudadana es vista como un fundamento tanto político como
económico siempre con miras de apoyar y favorecer a la administración pública y por
ende al gobierno, según se interprete la crisis del Estado o la crisis representativa.
77
Por otra parte, se enfatiza otro de los enfoques enunciados por, Fadda (1990),
haciendo seguimiento a lo planteado por el autor, Hain (1980), donde estable como
enfoque la interpretación radical de la participación donde se engloba la opinión de
teóricos y activistas que cuestionan y buscan substituir la democracia representativa por
otro sistema, en muchos casos por la denominada “democracia participativa”. Ellos
abogan asimismo, por el traspaso del “control a manos de la comunidad”, lo cual
implicaría una redistribución total del poder. Aunque dentro de este enfoque hay
posiciones muy variadas, su sello común y predominante es el desafío a las estructuras
de gobierno existentes.
Sobre la base de lo referido, se puede decir la diferencia entre el reformismo de los
regímenes capitalistas y el radicalismo de los del último planteamiento se mantiene
también en la actitud que asumen estos dos enfoques en la relación a la estrategia de
participación a nivel urbano. Según, Fadda (1990), mientras los liberales hablan de
“complementar” la estructura de los gobiernos locales, los radicales proponen “contra-
instituciones” y “estructuras paralelas”, desde donde pudiera surgir otro sistema en
coexistencia y/o sucesión al imperante. A nivel de la comunidad, mientras los liberales
asumen el modelo de cambio de la “integración o consenso”, los radicales adoptan el
de “conflicto”. Asimismo, los primeros defienden una integración al proceso legal y
gubernamental existente y le atribuyen a la participación individual, la propiedad de
educar a la ciudadanía, para la formación de un electorado comprometido e informado.
Por otra parte, Fadda (1990), realizando un enfoque más hacia América Latina,
plantea que la participación ciudadana tiene los desarrollos paralelos más importantes
en el terreno propiamente político, en torno a distintos regímenes políticos. De una
parte logra un vigoroso impulso en los regímenes dictatoriales, claramente vinculada a
los esfuerzos para legitimar la ausencia de los canales tradicionales de representación
y participación política. De otra parte, en los regímenes democráticos aparece como un
complemento necesario a aquellos. Hay por tanto un giro nuevo que, en un mismo
tiempo histórico, asocia la participación ciudadana tanto a la necesidad de ampliar la
democracia como de justificar su inexistencia,
78
Lo anterior, sin embargo, no implica que en América Latina se exima a la
participación ciudadana del fundamento económico. De hecho, el desarrollo del llamado
movimiento neoliberal conduce cada vez más a confundirla con la “despublificacion”.
Tiende a su vez en los regímenes dictatoriales un binomio entre este sentido y la
participación ciudadana como sustituto de la participación política.
2.2.4.3. Modalidades de Participación
Las modalidades o formas que adopta la participación ciudadana varían
sustancialmente de acuerdo a los menos a dos factores enunciados por Sánchez morón
(1984), citado por, Cunill (1991):
*Los niveles y ámbitos en los que recaiga la participación.
*El carácter de la intervención de los ciudadanos en las actividades y/o
organismos públicos.
Respecto a niveles de participación es posible hacer varias distinciones, según
expresa la autora, en primer lugar, diferenciando en tal sentido entre el plano más
estrictamente político y el plano de la gestión pública, en tanto niveles en los que puede
radicarse la participación ciudadana serian los siguientes:
El plano político: es el que se relaciona con la elaboración de las opciones o de las
decisiones de interés público, ósea, con las actividades de gobierno. Según Cunill
(1991: 57), citando a Palma (1985:23), es posible diferenciar acá también varios niveles
de participación, a saber:
“La macro participación, es aquella que recae sobre procesos que determinan el orden público (político, social, y económico) y respecto de los cuales se invoca el interés general y otros valores de dimensión nacional siendo determinantes la estructura global de poder de la sociedad. Se trata por tanto, del ámbito de lo
79
propiamente político (politics) que se refiere a decisiones que comprometen el destino de la colectividad en su conjunto”.
La participación de nivel intermedio, que según Cunill (1991:58), “tiene por objeto las
políticas públicas de alcance sectorial o regional, que si bien afectan a amplios
conglomerados, no comprometen la sustancia del régimen político”.
La participación de base o micro participación, la cual es referida a la materia más
cercana al destino cotidiano de los individuos y los grupos pequeños. Aquí según Cunill
(1991), las decisiones siguen siendo políticas pero, si bien están influidas por los
procesos nacionales, no ejercen una gravitación reciproca sobre el devenir político de
la comunidad global.
El plano de gestión: según Cunill (1991), es el que se vincula más estrictamente con
la generación de bienes y servicios públicos y con las actividades de apoyo a estos; acá
figurarían las distintas modalidades de intervención de particulares en el ejercicio de
tales funciones públicas, desde la ejecución privada de ellas-vía gestión por contrato o
concesión-hasta el asocio de usuarios terceros o interesados en la gestión de
empresas, servicios o programas públicos.
En tal sentido, puede distinguirse entre participación consultiva, resolutiva,
fiscalizadora, y en la ejecución de acciones:
La participación consultiva o asesora, según la autora, se expresa como opinión o
manifestación de conocimiento que en tanto tales no obligan al sujeto que adopta la
decisión. Así planteada ella puede operar en la fase de la planificación-sea en el
diagnostico o en la formulación de alternativas-, en la fase de definición de políticas
públicas o bien respecto de la implementación de políticas existentes, según Cunill
(1991).
80
Por su parte, la participación resolutiva y la participación fiscalizadora, según Cunill
(1991), implican intervención en el curso de la actividad pública -participación decisoria-
y por tato ambas tienen un carácter obligante para la administración la diferencia entre
estas es que mientras a primera supone compartir el poder de decisión sobre
alternativas relativas a la conducción de organizaciones o a la formulación de políticas,
la segunda solo involucra a los sujetos sociales en el control de ellas. En el caso de la
participación fiscalizadora la decisión atañe a la corrección o reorientación de acciones
públicas.
De igual manera, encontramos la participación pero esta vez inmersa en la
ejecución, puesto que toma parte directamente en la realización de una actividad y/o en
la prestación de un servicio. Según Cunill (1991), es más o menos evidente que la
participación ciudadana que se desarrolla en el nivel político mismo puede ser
consultiva, resolutiva o fiscalizadora; aunque no ejecutora, en tanto la implementación
de la política pública que se adopte remite de hecho al plano administrativo.
El tercer nivel es el Plano administrativo, según Cunill (1991:59), en este último
plano en cambio, la participación puede:
“(…) adoptar cualquier carácter, puesto que es posible encontrar desde la consulta o la intervención de los ciudadanos para la solución de un problema concreto hasta la participación en la dirección o el control de un servicio público o simplemente es su prestación o distribución”.
Desde otro ángulo, la autora Fadda (1990), trae a colación la exposición de
diferentes autores con respecto a un grupo de diferentes tendencias referente a
enfoques de la participación. Según Bachraeh, Baratz y Levi (1970), seguida por, Fadda
(1990), hablan de: Participación orientada hacia aspiraciones y Participación cooptativa:
La primera enunciada se basa en el principio, inherente a la democracia, de que todos
los miembros de la sociedad son iguales y, por ende, su objetivo sería el de satisfacer
las aspiraciones de cada uno de los componentes de la comunidad. La participación
seria, en cambio de la naturaleza cooptativa cuando las actividades de las “no-elites”
81
fueran canalizadas a la toma de decisiones e implementación de políticas tendientes a
objetivos preconcebidos por las autoridades.
Por su parte, Fadda (1990), siguiendo al autor Hain (1980:23), quien plantea que, la
Participación se diversifica en dos tipos, señalando a una de ellas “participación
promovida o estimulada desde el gobierno”, distinguiéndola de aquella que se practica
en la base. La define como un proceso de movilización tendiente a lograr un apoyo del
pueblo a las esferas del gobierno y no como una distribución de poder desde los
centros hacia la base ciudadana. Plantea la autora, que el autor Hain coincide con los
recién citados autores, Bachraeh, Baratz y Levi (1970), en el hecho de considerar que
este tipo de participación puede llegar a ser un método de cooptar a los individuos aun
de “encapsular” las organizaciones y los movimientos sociales, absorbiéndolos para el
sistema social imperante. Todo lo cual lleva a concluir que el gobierno puede promover
la participación como un substituto de una real distribución de recursos.
Otros autores mencionados por Fadda (1990), como Pateman (1970), Arnstein
(1969), Thornley (1977) y Fajardo (1981), en vez de polarizar su visión en dos tipos
extremos, distinguen diversos grados de Participación. Pateman (1970), define tres
tipos de situaciones: “pseudo-paricipacion”, “participación parcial” y “participación total”.
“Pseudo-participacion” es definida como una situación donde las autoridades someten a
consulta un asunto, para dar la impresión de ser condescendientes, pero de hecho, la
decisión ha sido tomada a priori. “Participación parcial”, donde dos o más partes se
influyen mutuamente en un proceso de toma de decisiones, pero el poder definitivo de
decidir lo tiene solo una de esas partes. Por último, la “Participación total”, como una
situación donde cada grupo o individuo tiene igual influencia en la decisión final.
Fadda (1990:40), citando a Thornley (1977), propone un instrumento teórico para
evaluar la participación en planificación, relacionándola a la discusión del orden social.
A través de tal instrumento, se pretende explorar las diferentes posiciones que asumen
las distintas teorías sobre el orden social en relación a la participación. Para ello,
propone un cuadro a doble entrada, uno de cuyos ejes corresponde a grados de
82
participación, desde no-participación a participación total. El mínimo de participación
estaría representado por situaciones en las que un solo individuo toma las decisiones
claves, los niveles medios, por situaciones en las cuales ciertas elites decidirían. Y la
participación total, por situaciones en las cuales todas las personas afectadas tendrían
influencia en la decisión, como es el caso de los referendo o asambleas generales.
Por su parte, la autora, también cita a, Fajardo (1981), ya que este propone una
clasificación de los enfoques sobre participación que va desde las concepciones más
restringidas de la participación política a las más amplias. Distingue dos grandes modos
de enfocar la participación el Instrumental y el Desarrollante. El primero (Enfoque
Instrumental), se caracterizaría por concebir la participación como medio para obtener
objetivos y por asignar primicia a los dirigentes, presuponiendo la incapacidad del
pueblo para autogobernarse. El enfoque desarrollante propiciaría un mayor
involucramiento directo de la población en los procesos decisorios de las
organizaciones que afectan sus vidas, sin confiar lo político al Estado, sino que
extendiéndolo a otros contextos.
2.2.4. La Seguridad Ciudadana desde una Concepción Humanista.
Según lo planteado en el programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD); Informe sobre Desarrollo Humano para América Central (2009-2010), la
seguridad ciudadana se ha convertido en una de las principales preocupaciones de la
población en América Latina y el Caribe y constituye un obstáculo objetivo para el
desarrollo humano sostenible. Las personas y comunidades ven restringidas sus
opciones reales de vida y de organización debido a las amenazas contra la seguridad
personal y patrimonial, así como contra bienes públicos fundamentales.
Una estrategia basada en el desarrollo humano requiere acciones que provean
seguridad efectiva para todos los ciudadanos, con libertad, equidad y respeto a las
garantías individuales. Según PNUD (2010), la Seguridad efectiva significa la reducción
83
de las tasas de criminalidad y del riesgo de ser víctima de un delito. La Seguridad con
libertad implica que la protección de todos los ciudadanos conduzca a que no exista
temor y a que todos puedan desarrollar plenamente sus capacidades. Los presuntos
autores de delitos también deben ser libres de abusos a sus derechos, los mismos que
se deben proteger íntegramente en caso de que sean sujetos de proceso y sentencia
legal. Finalmente, seguridad con equidad es la protección universal a todo ciudadano y
no solo a quien pueda pagarla.
Plantear una estrategia de seguridad consistente con la noción de desarrollo
humano requiere que los avances en los que se apoye estén garantizados por una
infraestructura institucional creíble, eficaz, legítima y con mecanismos hacia el
cumplimento de objetivos comunes a toda la sociedad. Tal infraestructura solamente la
puede suministrar un Estado que cumpla con sus funciones básicas de manera correcta
y eficiente. La seguridad ciudadana, en democracia, fortalece la cohesión social y
requiere, a su vez, avanzar de manera concreta y realista en la construcción de una
nueva civilidad. El desarrollo humano se basa en la ampliación de las opciones de vida
y la libertad efectiva de las personas, independientemente de sus circunstancias. Por
ello, la seguridad ciudadana es un componente consustancial a toda estrategia de
desarrollo, PNUD (2010).
La seguridad ciudadana requiere un diagnóstico inteligente sobre el problema, una
voluntad política real, un sistema integrado para adoptar y ejecutar acciones de corto y
de largo plazos y un compromiso con los valores de la democracia.
2.2.4.1. Inseguridad.
Vivimos rodeados de incertidumbre, quizás por desconocimiento o quizás porque la
realidad es en sí misma impredecible, tenemos si acaso unas pocas certezas acerca del
futuro. Y aun cuando supiéramos el qué y el cuándo, hay demasiadas cosas que no
dependen de nosotros y por lo mismo no podemos controlar.
84
Algunos de esos muchos eventos posibles nos serían favorables y otros más nos
serían indiferentes; pero infortunadamente también hay otros que nos harían daño,
según PNUD (2010:27).
“(…).a estos últimos eventos, que usualmente llamamos “riesgos” o “amenazas”, alude en general la idea de “(in)seguridad”: ¿Qué tan probable es que ocurra el evento indeseable?, ¿cuándo?, ¿qué tanto me afectaría?, ¿qué puedo o qué debo hacer para protegerme frente a esa contingencia?”.
La (in)seguridad objetiva o subjetiva puede referirse a cualquier situación de
incertidumbre, es habitual añadirle un calificativo que precise a qué tipo de amenazas
nos estamos refiriendo por ejemplo: (seguridad social, seguridad industrial, seguridad
ciudadana, etc.); pero aún entonces hay lugar a discusión sobre los riesgos exactos
que, por ejemplo, deberían cubrir la “seguridad social” o la “seguridad ciudadana”
PNUD (2010).
2.2.4.2. Seguridad Humana y Seguridad Ciudadana.
Según lo expuesto en el PNUD (2010), la seguridad ciudadana es una modalidad
específica de la seguridad humana, que puede ser definida inicialmente como la
protección universal contra el delito violento o predatorio. Seguridad ciudadana es la
protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas (su vida, su
integridad, su patrimonio), contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera en
forma “súbita y dolorosa” la vida cotidiana de las víctimas. Pero la seguridad ciudadana
es un concepto mucho más restringido que la seguridad humana: primero, porque se
fija apenas parcialmente en uno de los siete componentes que se incluyen en la
seguridad humana (la que llama “seguridad personal”); segundo, porque excluye los
daños causados por la naturaleza y, tercero, porque considera solo un tipo particular de
acción humana (los delitos contra la vida, la integridad y el patrimonio).
85
Con todo, y sin negar la importancia de otras dimensiones de la seguridad humana,
vale destacar cinco características de la seguridad ciudadana que le dan una
centralidad, una urgencia y un cariz muy especiales:
• En primer lugar puede decirse que la seguridad ciudadana está en la base de la
seguridad humana.
“En efecto, el hecho de estar vivo es la oportunidad más básica que puede disfrutar un ser humano; la integridad personal es condición necesaria de su libertad y dignidad; y el patrimonio –que es necesario para adquirir casi cualquier bien o servicio– es fácilmente la siguiente oportunidad en importancia. La violencia o el despojo criminal sin duda califican como amenazas “graves y previsibles” contra estas tres oportunidades fundamentales, cuya protección viene a ser el objeto de la seguridad ciudadana” (PNUD, 2010:31).
• En segundo lugar, la seguridad ciudadana es la forma principal de la seguridad
humana.
“Pudimos y aún hoy podemos vivir indefensos frente a la naturaleza –frente a los terremotos, la enfermedad y la muerte–, pero nuestra supervivencia como especie depende de un “contrato social” que nos impida destruirnos los unos a los otros. Lo contrario sería aquella “guerra de todos contra todos”, el hipotético estado previo a la sociedad donde “el hombre es un lobo para el hombre”, donde se roba y se mata para vivir y donde, para seguir con las palabras clásicas de Hobbes, “la vida humana es solitaria, pobre, desagradable, brutal y breve” (PNUD, 2010:31).
• En consecuencia, y en tercer lugar, la seguridad ciudadana garantiza derechos
humanos fundamentales:
“Los cuales, recordemos, “son los derechos que tienen todas las personas, en virtud de su humanidad común, a vivir una vida de libertad y dignidad. Otorgan a todas las personas la posibilidad de presentar reivindicaciones morales que limitan la conducta de los agentes individuales y colectivos y el diseño de los acuerdos
86
sociales, y son universales, inalienables e indivisibles” (PNUD, 2005:16). Por ende, el fundamento de las políticas de seguridad ciudadana no es otro que proteger los derechos humanos “universales, inalienables e indivisibles” de las víctimas actuales o potenciales de la delincuencia” (PNUD, 2010:31).
• En cuarto lugar, y derivado de lo segundo, la protección contra el crimen viene a
ser el deber más inmediato del Estado e incluso la razón misma de ser del Estado.
“Lo cual en todo caso implica que la seguridad respecto del crimen es un componente esencial de la ciudadanía y un derecho fundamental del ciudadano o ciudadana, vale decir: que no solo cabe la reivindicación “moral” sino que existe una base jurídica para exigir la protección del Estado contra el crimen. Este carácter de obligatoriedad jurídica (que es el rasgo distintivo de la ciudadanía), por supuesto tiene implicaciones de fondo para las políticas o programas de seguridad humana” (PNUD, 2010:31).
• Por último, pero de singular importancia, la seguridad ciudadana atañe
inmediatamente a la libertad, que es la esencia del desarrollo humano.
“un delito es un acto deliberado de un ser humano en perjuicio abusivo de otro ser humano. El delito es una “opción” o una oportunidad para quien lo comete, pero es precisamente la opción que un ser humano debe descartar porque destruye injustamente las opciones del otro. El delito es una opción indeseable y su mejor antídoto es la existencia de alternativas legítimas” (PNUD, 2010:31).
2.2.4.2. La Policía. La policía en todas partes es y debe ser la principal responsable de la seguridad
ciudadana, según expone PNUD (2010), las policías de la región deben caracterizarse
por el apego a su condición de servicio público, por su independencia frente a los
partidos políticos y los poderes fácticos, por su vocación civilista y por su
profesionalización. En términos organizativos, deben tener atribuidas y diferenciadas las
tres funciones clásicas de prevención policial, investigación criminal (con perfecta
87
claridad en cuanto a sus relaciones de dependencia con los organismos de
investigación judicial) y gestión policial.
El PNUD (2010), plantea que las policías deben tener una estructura flexible para
adaptarse a las cambiantes realidades sociales; deben promover la especialización y el
trabajo en equipo como actitudes organizacionales que no se contradicen; su personal
debe estar capacitado y motivado para cumplir fielmente las tareas asignadas; la
policía debe estar bien equipada, especialmente cuando se trate de perseguir al crimen
organizado; y debe estar cerca de los problemas en tres maneras diferentes:
Por su despliegue territorial, por su interés en los hechos criminales que más afecten
al común de la gente, y por el estilo de relación que sus miembros establezcan con la
comunidad. Según el PNUD (2010: 338), para alcanzar ese ideal sería necesario iniciar
o completar las reformas y medidas orientadas hacia siete objetivos a saber:
“(a) Fortalecer el carácter público y civilista de la institución; (b) separar sus tres funciones, (c) descargarla de funciones adicionales, (d) agilizar su estructura y sus procedimientos, (e) mejorar la formación del personal, (f) contar con el equipamiento adecuado, y (g) acercarse a los problemas de la gente“
2.2.4.2.1. El carácter de la Policía.
Según el PNUD (2010), hay que reafirmar y consolidar el carácter público y civilista
de las funciones e instituciones policiales en América Central. El carácter público se
expresa en dos aspectos:
- Autonomía frente a la agenda y las presiones del poder político-partidario (incluyendo
las del gobierno de turno).
88
- Independencia de los poderes fácticos, garantizada mediante:
“(a) La eliminación de toda forma de financiamiento privado de la policía,
(b) La definición de límites muy precisos para llevar a cabo sus operaciones, y
(c) La existencia y respeto de los procedimientos institucionales para la promoción o
retiro de funcionarios” (PNUD 2010:338).
El carácter civil de la policía resulta de su dedicación a la seguridad ciudadana y la
distingue de las fuerzas militares, cuya función es cuidar de la seguridad nacional. La
policía previene y persigue los delitos, las fuerzas militares defienden la soberanía
frente al ataque armado de un Estado extranjero.
2.2.4.2.2. Las Funciones de la Policía.
La policía debe cumplir dos funciones diferentes: (La prevención policial y la
investigación criminal); para cumplir estas tareas hoy se necesita de una tercera función
suplementaria, que según en el programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD (2010), se denomina “Gestión Policial”. Esta división tripartita debe reflejarse en
el organigrama, en los manuales de procedimiento y en el perfil de los funcionarios
respectivos, de manera que ellos mismos y el público en general sepan muy bien a qué
atenerse en cada caso:
La prevención policial consiste en tres tipos de labores relacionadas:
“ (a) El patrullaje (para disuadir, anticipar riesgos, detectar delitos en curso y alertar a víctimas potenciales);(b) el control (de armas, de identidad de las personas, de alicorados o bajo el efecto de sustancias psicoactivas en el espacio público, de cumplimiento de normas de sanidad, o de requisitos administrativos de establecimientos abiertos al público), y (c) la atención a solicitudes de la ciudadanía (demandas de ayuda de víctimas, o de mediación en conflictos)” (PNUD, 2010:339).
89
La investigación criminal que, según la estructura institucional de cada país (si se
asignan o no se asignan funciones de policía judicial a unidades especializadas en la
policía) debe incluir la primera o ambas de las siguientes cosas:
“(a) Recolección y uso de información sobre los modos de actuación de la delincuencia, manejo adecuado de las técnicas para cuidar “la escena del delito” y recabar y conservar las pruebas pertinentes, organización y uso de bases de datos para identificar sospechosos y reincidentes, y (b) Recolección metódica y sistemática de información que pueda servir de prueba para esclarecer responsabilidades individuales por hechos específicos presuntamente punibles” (PNUD, 2010:339).
La gestión policial, según lo expuesto en el PNUD (2010), es una función más
reciente pero esencial para mejorar la prestación del servicio, que incluye administrar
los recursos institucionales (humanos, físicos, financieros y técnicos), establecer
mecanismos de coordinación interna y externa, diseñar procesos y manuales de
procedimientos según cada función –teniendo especial cuidado cuando se trate de
regular el principio de uso proporcionado de la fuerza–, proponer los indicadores que
permitan medir la eficacia y la eficiencia del accionar policial, promover la formación de
recursos humanos capaces de cumplir cada una de las tres funciones y, reforzar los
principios de versatilidad y dinamismo para superar la visión de una estructura rígida
que hoy impera.
2.2.4.2.3. La Profesión de Policía
El policía o la policía requieren formación cuidadosa, porque su oficio es complejo y
delicado; también requieren de especial motivación, puesto que el suyo es un oficio
noble y sacrificado. Según lo expone el PNUD (2010), la profesionalización de la
carrera policial es pues un capítulo obligado en el esfuerzo de mejorar la seguridad de
los ciudadanos y las ciudadanas; este proceso pasa por una serie de medidas
graduales y complementarias a los efectos de:
90
“-Establecer los perfiles y criterios aplicables a la selección, formación, capacitación permanente, sanción y promoción del personal. -Establecer controles internos y externos que aseguren el respeto por la carrera policial en sus etapas de selección, formación, destinación (a tareas o geográfica) actualización, desempeño (hoja de servicio) ascensos, promociones y retiro. -Dotar al sistema de un ente rector único y autónomo. Mejorar los servicios de bienestar y seguridad de los agentes y oficiales (servicio médico y sicológico para el trabajador y su familia; asistencia jurídica con ocasión de actuaciones del servicio, seguro de vida, gastos por sepelio, becas de estudio, participación en misiones internacionales, e incentivos por desempeño destacado). -Contar con un sistema que cobije la formación policial básica, la de agentes con educación media, la de oficiales de carrera, la de especialistas en distintas ramas, y la de mandos operativos, estratégicos y tácticos. -La formación en cada nivel debe incluir el entrenamiento básico táctico, el entrenamiento operacional avanzado y la gestión estratégica de policía. -Especializar la formación y la carrera policial según las tres funciones básicas de la institución (prevención policial, investigación criminal y gestión policial). -Evitar la rotación excesiva del personal y practicarla solo por necesidades del servicio. La rotación “por falta de personal” hace que el trasladado asuma funciones ajenas a su especialidad. La rotación como castigo o como medida contra la corrupción tiene poco sentido porque castiga a los usuarios y no corrige el problema. Hay que evitar además el traslado por razones personales o por conveniencia de algún superior. -Darle un peso significativo a las competencias y a la excelencia académica entre los requisitos de permanencia y asenso en la institución (…)” (PNUD, 2010:8).
2.2.4.2.4 Equipamiento de la Policía.
La policía, para cumplir sus tareas cotidianas y más aún para enfrentar el crimen
organizado, necesita equipamiento y tecnologías de punta que han de ser adquiridos de
manera transparente y distribuidos de modo funcional, para ello es necesario, según
plantea el, PNUD (2010:8):
91
“Construir buenas estaciones de policía (instalaciones, dormitorios, servicios sanitarios, áreas de descanso) y dotar a la fuerza de su equipo básico (uniformes, patrullas, radios, armas, municiones y equipos de protección); invertir en los sistemas de información e inteligencia, tecnologías de comunicación, medios de movilización y armamento de gran poder que supone la lucha contra el crimen organizado; determinar la cantidad y calidad de equipo requerido según objetivos y funciones; centralizar las compras y descentralizar el manejo y mantenimiento de los equipos, y fortalecer los controles internos y externos para evitar la corrupción”.
2.2.5. La Comunidad: Centro de Integración Policía-Comunidad
2.2.5.1. La Policía y la Comunidad: Clave en el Servicio Comunal La seguridad depende de hechos y situaciones concretas, complejas e irrepetibles,
de suerte que el servicio de seguridad tiene que ser prestado “sobre el terreno”, según
lo establecido por el PNUD (2010: 343); esta cercanía con los problemas implica:
“(a) Un modo de desplegar la fuerza policial dentro del territorio,
(b) Una atención prioritaria a las cosas que preocupan a la gente, y
(c) Una forma de interactuar con la comunidad”.
La policía debe organizarse en forma descentralizada, siguiendo la división política
administrativa del país, pero sujeta a claras políticas nacionales. La policía tendría
entonces que ser una entidad nacional que tiene presencia en todos los municipios y
que apoya las acciones de seguridad promovidas por los gobiernos locales. Para
facilidad de esta actuación descentralizada se recomienda que el organigrama de la
institución no sea demasiado vertical sino que deje espacio para las decisiones locales,
y además se recomienda que el municipio coordine y ayude a financiar las operaciones
de policía, según los planteamientos del PNUD (2010).
92
La policía debe atender los problemas de seguridad que más preocupan al común
de la gente, PNUD (2010:344):
“Esto significa que la prevención policial debe ante todo reducir tanto el riesgo como la percepción de riesgo asociados con delitos ordinarios y frecuentes (típicamente el robo callejero, el robo a residencias y establecimientos comerciales, el robo de vehículos...). Esta estrategia pasa por estimular y facilitar la recepción de denuncias, por redoblar el patrullaje en zonas y horas especialmente afectadas, por operativos frecuentes de control de armas de fuego y armas blancas, por instalar medios técnicos de prueba como las cámaras de televisión, y por ayudar a que los vecinos puedan servir como testigos”.
La “policía comunitaria” o “policía de proximidad”, según lo expresa el PNUD (2010),
es un modelo de operación que subraya el hecho de que los policías son ciudadanos o
ciudadanas que se apoyan y apoyan a la comunidad en procura de mejorar su
convivencia y su seguridad, el policía de proximidad conoce bien la colonia o el barrio,
es asignado a él durante meses o años, trabaja cara a cara con los vecinos y atiende
sus peticiones y sugerencias. Los residentes participan en el diseño, ejecución y
seguimiento de los planes locales de seguridad y en los encuentros liderados por la
policía (“escuelas de seguridad local”, “frentes” o “foros” de prevención...) con las
cautelas y controles que ya se han comentado. Este modelo, aunque puede
deformarse, es por supuesto eficaz para que la policía se acerque más a la gente y
viceversa.
93
2.3. Holopráxis de la investigación: Síntesis del proceso investigativo.
Objetivos Nivel Eventos Técnicas Instrumentos Diseño Fuentes Análisis Identificar la política de
capacitación formal de
los funcionarios que
prestan servicio de
policía comunal
adscritos al Cuerpo de
Policía Nacional
Bolivariana.
Perceptual
La política de capacitación formal de los funcionarios que prestan servicio de policía comunal adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
Observación. Revisión documental Entrevista
Guía de observación. Fichas. Guía de entrevista sobre la política educativa. Matriz de análisis Matriz de de categoría
Evolutivo retrospectivo Fuente mixta: Campo Documental
Textos, leyes, documentos de gestión, normativa y otros.
Descripción verbal y escrita
Lectura y fichaje de la información.
Clasificación
Diagnosticar la
capacitación dirigida a
los funcionarios que
prestan servicio de
policía comunal adscrito
al Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana.
.
Perceptual
La capacitación dirigida a los funcionarios que prestan servicio de policía comunal adscrito al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana
Observación. Revisión documental Entrevista
Guía de observación. Fichas. Guía de entrevista Matriz de análisis. Matriz de de categoría.
Evolutivo retrospectivo De fuente mixta: Campo Documental
Textos, leyes, documentos de gestión, normativa y otros. Funcionarios a entrevistar
Descripción verbal y escrita
Lectura y fichaje de la información Clasificación
Describir la participación
de las organizaciones
comunitarias en la
política de capacitación
de los funcionarios
policiales del Cuerpo de
Policía Nacional
Bolivariana.
Perceptual
La participación de las organizaciones comunitarias en la política de capacitación de los funcionarios policiales del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
Observación. Revisión documental Entrevista c
Guía de observación. Fichas. Matriz de análisis
Evolutivo retrospectivo De fuente mixta: Campo Documental
Textos, leyes, documentos de gestión, normativa y otros.
Descripción verbal y escrita
Lectura y fichaje de la información
Clasificación
Fuente: Hurtado (2007). Elaboración propia.
94
95
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO En este apartado, se muestran los elementos para abordar el objeto de estudio.
Según Hurtado (2008), el marco metodológico nos da respuesta al cómo de la
investigación, por lo tanto, incluye “los métodos, las técnicas, las tácticas, las
estrategias y los procedimientos que utilizara el investigador para lograr los objetivos de
su estudio” (Hurtado, 2008: 97).
Los criterios metodológicos de este trabajo, permiten planificar y dar respuesta al
enunciado holopráxico: ¿Cuáles son las características de la capacitación que reciben
los Oficiales que prestan Servicio de Policía Comunal, adscritos al Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador, Distrito Capital, durante el
periodo 2008-2012?. En tal sentido, se expone el tipo, método y diseño de
investigación; delimitación, selección y descripción de las unidades de estudio
(población y muestra), y la selección de las técnicas e instrumentos de recolección de
la información.
3.1. Tipo y método de Investigación.
Siguiendo a Hurtado (2008), el tipo de investigación esta vinculado con el nivel de
conocimiento que se pretende lograr con el estudio. En tal sentido, señala que “los
métodos, técnicas, tácticas y estrategias no son genéricos para cualquier investigación”
(Hurtado, 2008: 98). En cuanto a los métodos apunta que dependen del tipo de
investigación y del objetivo que se pretende lograr. De allí que plantea que el tipo de
investigación se vincula con dos aspectos clave:
96
1) El nivel de conocimiento: perceptual, aprehensivo, comprensivo e integrativo y,
2) Los objetivos de la investigación: explorar, describir, analizar, comparar,
explicar, predecir, proponer, modificar, confirmar y evaluar.
Los tipos de investigación los definen como “exploratoria, descriptiva, analítica o
critica, comparativa, explicativa, predictiva, proyectiva, interactiva, confirmatoria, y
evaluativa” (Hurtado, 2008: 98).
En cuanto al tipo de investigación descriptiva, la autora señala, que se busca la
descripción precisa del evento de estudio, lo cual está asociado con el diagnóstico de la
realidad que se va a abordar. Su propósito es:
“exponer el evento estudiado, haciendo una enumeración detallada de sus características, de modo tal que en los resultados se pueden obtener dos niveles, dependiendo del fenómeno y del propósito del investigador: un nivel más elemental, en el cual se logra una clasificación de la información en función de sus características comunes y, un nivel más sofisticado en el cual se ponen en relación los elementos observados a fin de obtener una descripción más detallada” (Hurtado, 2008:101).
Desde esta apreciación, Hurtado (2008), siguiendo a Borderleau (1987), expresa
que la investigación descriptiva, orienta a la búsqueda del comportamiento del evento
de estudio a través de la respuesta a las siguientes interrogantes: Quién, qué, dónde,
cuándo y cuántos. De esta manera, la intención es concluir con la identificación de sus
características y, no estableciendo las relaciones causales entre ellas.
La presente investigación, se asocia con el tipo de investigación descriptiva, dado
que se fundamenta en la caracterización de la capacitación que han recibido los
Oficiales que prestan servicio de policía comunal, adscritos al Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador, Distrito Capital, durante el
periodo 2008-2012, a fin de presentar los rasgos esenciales en lo formal y en sus
praxis, así como los mecanismos de participación de las comunidades en la misma. Por
97
consiguiente, la descripción del evento de estudio (capacitación), se ubica en el primer
nivel de conocimiento: perceptual1.
Mientras que el método de la investigación es descriptivo, siguiendo la definición de
Hurtado (2008: 30), en la cual afirma que, el “tipo de investigación orienta acerca del
método a seguir en la realización del estudio”.
En el Gráfico 1, se muestra el esquema para la investigación descriptiva aplicado a
nuestro objeto de estudio.
Gráfico 1
Estructura analítica de la investigación
Fuente: Hurtado Jacqueline (2008:101);
Elaboración propia.
El nivel perceptual implica conocimiento externo y superficial del evento, para precisar aquellos aspectos que
resultan evidentes, Hurtado (2008:92).
Construcción de
Instrumentos
Recolección de
datos
La capacitación Evento a describir
Análisis y
conclusiones
Definición del evento de estudio: La capacitación de los oficiales
Que prestan servicio de Policía Comunal.
98
3.2. Diseño de la Investigación
En el diseño de la investigación, se enuncian los aspectos operativos de la misma, el
diseño se define en base al procedimiento, en tal sentido, se da respuesta a dónde y
cuándo se recopila la información; así como la amplitud de la información a recopilar. El
diseño manifiesta,
“(…) las decisiones que se toman en cuanto al proceso de recolección de los datos (y de experimentación en el caso de las investigaciones confirmatorias y las evaluativas), que permitan al investigador lograr la validez interna de la investigación, es decir, tener un alto grado de confianza de que sus conclusiones no son erradas (…) se refiere a donde y cuando se recopila la información, así como la amplitud de la información a recopilar, de modo que se pueda dar respuesta a la pregunta de investigación de la forma más idónea posible” (Hurtado, 2008: 147).
El diseño de investigación, siguiendo ha Hurtado (2008: 148, 149), determina
básicamente:
a) El tipo de Fuente: ¿Dónde obtener la información?, esta se refiere a las fuentes,
a saber: 1) Vivas o directas, si la información se recolecta en su contexto natural, el
diseño se designa de campo; por el contrario, si se recolecta la información en un
contexto artificial o creado, se refiere a un diseño de laboratorio; 2) No vivas, de
documentos o restos, el diseño es documental y, 3) la Mixta, que circunda fuentes vivas
y documentales (Hurtado, 2008: 148, 149).
b) La temporalidad: ¿Cuándo buscar la información?, esta se refiere a la
perspectiva temporal. Un diseño puede estar ubicado en pasado (diseño histórico o
retrospectivo), el diseño puede estar dirigido en un único momento del tiempo; en
presente (diseño contemporáneo). Sin embargo, también se estudia el evento en su
proceso de cambio a lo largo del tiempo; en presente (diseño evolutivo
99
contemporáneo), o en pasado (diseño evolutivo retrospectivo); (Hurtado, 2007: 148,
149).
c) La amplitud: ¿Qué tanta información buscar?, referida a la profundidad y
organización de los datos, el diseño puede estar centrado en un evento único,
denominado univariable o unieventual; o puede estar dirigido al estudio de varios
eventos por cada tipo de evento, denominado multivariable o multieventual. Los diseños
multivariables pueden involucrar organizaciones diferentes de la información: si el
énfasis esta en el estudio de las características aisladas, se denomina diseño de
rasgos, pero si el énfasis no está en la característica aislada sino en la unidad de
estudio como totalidad (aspectos que la caracteriza e identifica), el diseño es de caso
(Hurtado, 2007: 148).
En la presente investigación el diseño, es de:
a) Fuente mixta: debido a que la información va a ser proporcionada por los
funcionarios policiales (adscritos al servicio de policía comunal), y
administrativos (adscritos a la oficina de recursos humanos); así como, el
producto de la revisión de documentos de gestión, leyes, normativas y otros.
b) Evolutivo retrospectivo, debido a que la indagación de la información
responde a la capacitación que han recibido los funcionarios que prestan
servicio de policía comunal durante un periodo de tiempo pasado, es decir,
2008-2012.
c) Univariable se describe en la realidad un sólo evento, la capacitación. En
síntesis, la investigación asume un diseño de fuente mixta, evolutivo
retrospectivo, univariable, de tal manera que se reconstruya el evento de
estudio en su proceso histórico en el periodo de tiempo determinado.
100
3.3. Población y Muestra.
Según plantea Hurtado (2008), la descripción y delimitación de las unidades de
estudio se determinan una vez definido el evento o eventos a estudiar, en tanto es
necesario establecer en qué o en quién se va a investigar el evento, es decir, en cuál o
cuáles seres se manifiesta la situación a estudiar; estos seres son las unidades de
estudio; que las entidades (personas, objetos, regiones, instituciones, documentos,
plantas, animales, productos), que poseen el evento de estudio.
La población es otro elemento en el proceso de investigación que se requiere definir.
Según Hurtado (2008: 140), la población compone “el conjunto de seres que poseen la
característica o evento a estudiar y que se enmarcan dentro de los criterios de
inclusión”. A su vez, agrega, que en algunos casos la población es muy extensa o poco
accesible, que limita su estudio, entonces se requiere determinar una muestra, éste no
es un requisito indispensable en el proceso de investigación, eso dependerá del
propósito del investigador, el contexto y las características de las unidades de estudios.
En el caso de la presente investigación, tenemos que la unidad de estudio, es el
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, ubicado en el Municipio Libertador, Distrito
Capital; específicamente la unidad organizativa responsable del servicio de policía
comunal.
La población del objeto de estudio de la presente investigación la constituye los 750
Funcionarios Policiales, que prestan servicio de policía comunal, adscritos al Cuerpo de
Policía Nacional Bolivariana.
En esta investigación, la muestra es intencional “(…) se escoge en términos teóricos,
que de alguna manera sugieren que ciertas unidades son las más convenientes para
acceder a la información que se requiere” Hurtado (2008:146), en tanto que, es más
conveniente identificar a las unidades de estudio que puedan proporcionar información
101
abundante, inusual, heterogénea o focalizada, según Hurtado (2008:146), citando a
Martínez (1999).
En consecuencia, para la población de los Funcionarios Policiales, la selección de la
muestra corresponde a los siguientes criterios:
Que los Funcionarios de Policía, estén adscritos a la Parroquia Sucre.
Que los Funcionarios Policía, estén asignados al Sector Alta Vista.de la Parroquia
Sucre
Que los Funcionarios de Policía según su jerarquización pertenezcan al nivel.
Que los Funcionarios de Policía del nivel I, tenga el rango de Oficiales.
Que los Oficiales, sean de Sexo Femenino.
Por su parte, la muestra quedo constituida de la siguiente manera; en la parroquia
Sucre, están adscritos 750 Funcionarios de Policía, de los cuales 47 pertenecen al
Sector Alta Vista, entres éstos, se encuentran 35 Oficiales, de los cuales 8 son del sexo
femenino, por lo cual, la muestra quedó constituida por 8 sujetos.
3.4. Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos.
Es preciso identificar y seleccionar las técnicas pertinentes para la búsqueda de la
información en el proceso de investigación sobre un evento de estudio u objeto de
estudio, y en función a ellas, se diseñan los instrumentos concernientes.
Hurtado, (2008: 153), expresa que las técnicas de investigación “tienen que ver
con los procedimientos utilizados para la recolección de los datos, es decir, el cómo”;
en las que se destacan, a observación, revisión documental, entrevistas, encuestas
y técnicas socio-métricas, sesión en profundidad, entre otras.
102
Los instrumentos, según lo planteado por Hurtado (2008: 153), constituyen “las
herramientas con la que se va a recoger, filtrar y codificar la información, es decir, el
con qué”. La autora, explica que “los instrumentos están en correspondencia con las
técnicas y selección de las técnicas a utilizar en una investigación esta relacionada con
el tipo de indicios que permiten captar el evento de estudio. En tal sentido, según la
autora los instrumentos se clasifican en tres:
Los Instrumentos de captación, los cuales permiten percibir el evento de
estudio, no necesariamente de manera selectiva, y algunos de ellos permiten aumentar
los sentidos, como el telescopio o el microscopio.
Los Instrumentos de registros, en lo que atañe a estos instrumentos se puede
decir, que permiten tener un soporte de la información en períodos de tiempos
relativamente largos, de modo que el investigador pueda recuperar la información
cuando la necesite. Algunos instrumentos captan pero no registran, y otros registran
pero no captan.
los instrumentos de medición, para que un instrumento sea de medición, debe
captar la información de manera selectiva y precisa, es decir, sólo aquella información
que da cuenta del evento de estudio y no otra. A esta selectividad se le llama “validez” y
a la precisión se le llama “confiabilidad”.
En la presente investigación, la información se recolecto a través de las siguientes
técnicas:
a) Técnica de Observación, por medio del acercamiento directo con los miembros del
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, a través de una guía de observación que
permite captar y registrar la información observada.
b) Técnica de Entrevista, se utilizó una guía de entrevista, dirigida a los oficiales de
policía del nivel 1 y, a los funcionarios administrativos de la oficina de recursos
103
humanos, para definir las características de la capacitación ejecutada y su similitud de
la política establecida en la normativa legal. Este instrumento permite contrastar la
realidad formal con la real respecto al objeto de estudio.
c) Técnica de Revisión documental de los aportes teóricos y empíricos escritos por
autores e instituciones (textos, revistas, documentos de gestión, prensa, leyes, entre
otros), vinculados con la capacitación, políticas de capacitación, tipos de capacitación y
su aplicación, mediante la revisión, arqueo, clasificación, fichaje de la información,
matriz de análisis y matriz de categorías.
Expone Hurtado (2008:159), que “las matrices de análisis son instrumentos propios
de las técnicas de revisión documental. Sus ítems se basan en un criterio de análisis,
con el cual es posible interpretar o criticar el evento de estudio descrito en algún
documento”. En la tabla 2 se puede observar un modelo de la matriz de análisis.
104
Tabla 2
Matriz de Análisis
Matriz de análisis de proyectos de investigación
Titulo ______________________ Autor_______________________
Cualidades del tema
1.- Importancia del problema_____________________________________
2.- Originalidad del tema________________________________________
3.- Delimitación_______________________________________________
Características teóricas
4.- Claridad teórica____________________________________________
5.- Exhaustividad de la Revisión_________________________________
6.- Coherencia epistémico______________________________________
Rigurosidad metodológica
Conveniencia del tipo de investigación____________________________
Conveniencia del diseño_______________________________________
Validez de los instrumentos_____________________________________
Fuente: (Hurtado, 2008)
De igual manera, señala Hurtado (2008), las matrices de categorías van a permitir
clasificar, agrupar y categorizar información contenida en documentos, como asientos
de entrevistas, registros anecdóticos, entre otros y, toda aquella información de gran
volumen que se requiera procesar en la investigación. En la tabla 3 se puede apreciar
un modelo de una matriz de categoría.
105
Tabla 3
Matriz de Categorías
Tipo de intervenciones de los participantes durante la sección de entrevista
Docente: _________________________________________________________
Asignatura___________________Fecha_____________Seccion____________
Metacategoria Categorías Descripción Intervenciones Código
Capacitación
Ubicación
Intervenciones
dirigidas
Pregunta identifica
un problema
Ca 1
Critica
Valoración e
Interpretación
Cuestiona
planteamientos
Analiza aspectos
Ca 2
Aporte
Idea nueva,
amplia o
complementa un
planteamiento
Aporta idea nueva.
Crea concepto
Ca 3
Estructura
Institucional
Acercamiento
Tipo de
organización
Propicia el dialogo
In 1
Normativa legal
intervenciones
Acuerdo, alianza
In 2
Conflicto
Diferencias o
distanciamiento
Criticas
personales.
discusión
In 3
Fuente: (Hurtado, 2008). Elaboración propia (2012).
106
107
CAPÍTULO IV
ANALISIS DE LOS RESULTADOS
4.1. Marco Institucional para la Gestión de la Seguridad Ciudadana.
Al hablar del marco institucional nos referimos a ese conjunto de normas
fundamentales que acuerda la nación con base a la convivencia social, las cuales son
representadas a través de lo que llamamos, constituciones, leyes, estatutos,
ordenanzas, entre otras.
En Venezuela, la Constitución de 1961, se instituyo a raíz de una conmoción de tipo
político, que fue la caída del General Marcos Pérez Jiménez, conocida a través de la
historia, que abrió las puertas a la democracia parlamentaria. Sin embargo, la
Constitución de 1999 tuvo una iniciación de naturaleza disímil, esta carta fue el
resultado de una conmoción social, debida al deterioro persistente del estado del país,
en particular de las clases populares.
La consecuencia de toda ésta situación, fue el descuido de áreas como la educación
formal y profesional de las clases populares, la atención médica y principalmente de la
Seguridad Ciudadana, en consecuencia la pobreza y la inseguridad fueron en aumento
constante hasta llegar a niveles alarmantes. El descenso del nivel de vida, la
inseguridad física y de los bienes de los ciudadanos incluso hizo eco en la clase media.
Todos estos acontecimientos, incidieron en el triunfo electoral de Hugo Rafael
Chávez Frías, fue así como en el inicio de su periodo la Asamblea Nacional
Constituyente empezó a trabajar en una Constitución mas social y mas enfática en
cuanto a las responsabilidades del aparato gubernamental, en dar solución a los
problemas que afectaban a la sociedad, entre los cuales se encontraba la inseguridad
que operaba en el país, el resultado de este trabajo fue la Constitución de la República
108
Bolivariana de Venezuela de 1999, la cual hizo énfasis en el tema de la seguridad
ciudadana, entre otros.
En este apartado, se presentan el análisis realizado a diferentes documentos
normativos relacionados en materia de gestión por parte del Estado del servicio de la
seguridad ciudadana y la capacitación de los funcionarios que la sirven, entre estos
tenemos: la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (CRBV),
también algunas leyes que nacieron a partir de ésta, como lo es: la Ley del Estatuto de
la Función Pública de 2002 (LEFP), la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo
de Policía Nacional de 2008 (LOSPCPN), la Ley del Estatuto de la Función Policial de
2009 (LEFPol), las cuales se ubican dentro de contexto relacionado a: la seguridad
ciudadana, y la Gestión Policial
4.1.1. La Seguridad Ciudadana.
La inseguridad se ha convertido en una de las principales preocupaciones de la
población en América Latina y constituye un obstáculo objetivo para el desarrollo
humano sostenible; las personas y comunidades ven restringidas sus opciones reales
de vida y de organización debido a las amenazas contra la seguridad personal y
patrimonial, así como contra bienes públicos fundamentales, PNUD (2010).
Para los venezolanos (as), la seguridad instituye uno de los valores superiores de la
calidad de vida; por esto, es función del Estado Venezolano, garantizar la seguridad de
todos los ciudadanos y ciudadanas de la nación, así lo establece, la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999), en su Título VII denominado “de la
seguridad de la nación”, en el artículo 322 del Capítulo I, la cual expone, que la
seguridad es de exclusiva responsabilidad del Estado Venezolano (cuadro 1).
La carta magna concibe el concepto de la seguridad, enfocada desde dos fases un
tanto diferentes: primero cuya responsabilidad corresponden a las Fuerzas Armadas
Nacionales (Arts. 328 y 329); así mismo, hace énfasis en varios artículos, en el ámbito
109
interno al cual se le denomina Seguridad Ciudadana, el cual se presenta en el artículo
326 ubicado en el Titulo VII, Capítulo II denominado “De los principios de Seguridad de
la Nación”, en el cual menciona específicamente la satisfacción progresiva de las
necesidades de los venezolanos (a) de forma individual y colectiva refiriéndose a lo que
se conoce como seguridad ciudadana (cuadro 1).
La seguridad ciudadana, es una modalidad específica de la seguridad humana, que
puede ser definida inicialmente como la protección universal contra el delito violento o
predatorio, la seguridad ciudadana, es la protección de ciertas opciones u
oportunidades de todas las personas (su vida, su integridad, su patrimonio), contra un
tipo específico de riesgo (el delito), que altera en forma imprevista la vida cotidiana de
las víctimas, PNUD (2010).
Se evidencia, a través de las instrucciones establecidas en la carta magna que el
Estado tiene la responsabilidad de brindar seguridad a los ciudadanos; pero de igual
manera en el artículo 55 de la CRBV (1999), se plantea que toda persona de la
República tiene el derecho a ser protegido, tal derecho a protección es concebido como
el mencionado servicio de seguridad ciudadana, el cual será servido por los órganos del
Estado y estos serán regulados por la leyes (ANC, 1999), (Cuadro 1).
Cuadro 1
La Seguridad ciudadana en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(1999).
Seguridad
ciudadana
Deberes del Estado y Derechos de los ciudadanos
CRBV
(1999)
Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes (Art.55).
La seguridad de la Nación es competencia esencial y responsabilidad del Estado, fundamentada en el desarrollo integral de ésta y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y venezolanas; también de las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado, que se encuentren en el espacio geográfico nacional (Art.322). La seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil, para dar cumplimiento a los principios de independencia, democracia,
110
igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservación ambiental y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El principio de la corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar (Art.326).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Con respecto al tema de la seguridad ciudadana y el deber del Estado con ésta, la
CRBV de 1999 sigue haciendo énfasis en la materia al contemplar en el artículo 156,
una serie de competencias destinas al Poder Central o Poder Público Nacional, donde
incluye entre otras, la competencia en lo que concierne a la Seguridad, específicamente
refiriéndose a la Policía Nacional; órgano destinado para la prestación de servicio de
seguridad ciudadana, por medio del restablecimiento del orden público, protección a los
ciudadanos (as), hogares y familias, apoyo en las decisiones de las autoridades
competentes y aseguramiento del pacífico disfrute de las garantías y derechos
constitucionales (ANC,1999) (cuadro 2).
Así mismo, la CRBV (1999), plantea explícitamente que el Ejecutivo Nacional se
encargará de la organización y creación del organismo policial; tal cual se indica en el
Título VII, Capítulo IV denominado: “De los órganos de seguridad ciudadana” artículo
332, donde se evidencia, la preocupación manifestada por el Estado Venezolano, de
suprimir los distintos motivos y condiciones causantes de delitos y de otras
manifestaciones de conductas delictivas, a través de la creación de un órgano de
seguridad (cuadro 2).
Cuadro 2
El Cuerpo de Policía Nacional en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999).
Competencias Poder publico Ejecutivo Nacional
CRBV
(1999)
Es de competencia del poder público Nacional: (…) La policía nacional (…)(Art. 156).
El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: 1. Un cuerpo uniformado de policía nacional (…) (Art. 332).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
111
La seguridad ciudadana, se establece como uno de los valores principales que
mejoran la calidad de vida, debido a que ésta radica en la protección de las personas
frente a situaciones que constituyan amenazas, peligros o riesgos para su integridad
física; ésta función esta a cargo del Estado a través de los órganos de seguridad
ciudadana como se evidencia en la CRBV (1999), en los artículos antes expuestos; por
ésta razón dando cuenta a estos preceptos normativos, se crea el Decreto con Rango
valor y Fuerza de Ley Orgánica del servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
de 2008 (LOSPCPN), en correspondencia con los lineamientos constitucionales, dando
cumplimiento al mencionado artículo 332, numeral 1 de la CRBV (1999), donde se
responsabiliza al Ejecutivo Nacional de la organización de un Cuerpo Uniformado de
Policía Nacional.
El Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es fundado en el año 2009, como un
órgano desconcentrado de seguridad ciudadana, dependiente administrativa y
funcionalmente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
Seguridad Ciudadana que se denomina Ministerio del Poder Popular para las
Relaciones Interiores, Justicia y Paz, tal cual lo establece el artículo 35 de la Ley
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional de 2008 (Cuadro 3).
Cuadro 3
El Cuerpo Policía Nacional en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de
Policía Nacional (2008).
LOSPCPN (2008). FUNDACIÓN
Se crea el Cuerpo de Policía Nacional, como un órgano desconcentrado de seguridad ciudadana, dependiente administrativa y funcionalmente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana (Art. 35).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Es válido mencionar, que el Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Poder
Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, es el órgano rector del Cuerpo de
Policía Nacional, así lo refiere claramente los artículos 17,18 de la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008); así también la Ley expone
112
que dentro de su rectoría existen una serie de atribuciones, las cuales son de suma
relevancia, debido a que es el encargado de dictar las políticas públicas en materia de
seguridad ciudadana y no solo dictarlas si no velar por que éstas sean ejecutadas
(cuadro 4).
En el marco de las atribuciones del órgano rector, en relación al área de seguridad
ciudadana explicitas en la LOSPCPN.(2008), articulo 18, encontramos que el ministerio
debe diseñar y formular políticas integrales en lo que respecta a procedimientos y
actuaciones de los cuerpos de policía; así como regular, coordinar, supervisar y
controlar la correcta prestación del servicio de policía; como órgano rector ,el Ministerio
debe establecer lineamientos administrativos, funcionales y operativos, conforme a los
cuales se organizan los cuerpos de policía (función policial); debe encargarse de fijar,
diseñar, implementar, controlar y evaluar las políticas, estándares, planes, programas y
actividades relacionadas con la prestación del servicio de policía; se evidencia como el
Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, es el órgano
que tiene la responsabilidad en cuanto a las políticas que rigen el Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana CPNB (ANC,2008).
Por su parte, el órgano rector, en conjunto con el Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de educación superior, deberá diseñar, supervisar y evaluar los
programas de estudio relacionados con la formación, capacitación y mejoramiento
profesional de las funcionarias y funcionarios policiales (ANC,2008).
Otro organismo que tiene intervención en cuanto a la definición, planificación y
coordinación de las políticas públicas en materia del Servicio de Policía, así como del
desempeño profesional del policía, será el Consejo General de Policía, el cual es una
instancia de participación y asesoría que contribuirá con el Ministro o Ministra del Poder
Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana en el ejercicio de sus
atribuciones, así también de acuerdo con el Artículo 23, éste Consejo estará integrado
por una representación de los gobernadores o gobernadoras, alcaldes o alcaldesas,
Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo. (Cuadro 4).
113
Cuadro 4
El Servicio de policía y su relación con el Ministerio Poder Popular para Relaciones
Interiores, Justica y paz, en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de
Policía Nacional (2008).
SERVICIO
DE POLICIA
Órgano rector Organismos asesores
LOSPCPN (2008)
El Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana es el Órgano Rector del servicio de policía (Art. 17). Son atribuciones del Órgano Rector: 1. Dictar políticas públicas en materia de seguridad ciudadana y velar por su ejecución. 2. Diseñar y formular políticas integrales en lo que respecta a procedimientos y actuaciones de los cuerpos de policía. 3. Regular, coordinar, supervisar y controlar la correcta prestación del servicio d policía. 4. Establecer los lineamientos administrativos, funcionales y operativos, conforme a los cuales se organizan los cuerpos de policía. 5. Proceder a la intervención y suspensión de los cuerpos de policía de conformidad con lo previsto en, este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica. 6. Fijar, diseñar, implementar, controlar y evaluar las políticas, estándares, planes, programas y actividades relacionadas con la 'prestación del servicio de policía. 7. Adoptar las medidas que considere necesarias, en atención a las recomendaciones formuladas por el Consejo General de Policía, para el mejoramiento del desempeño policial. 8. Velar por la correcta actuación de los cuerpos de policía en materia de derechos humanos. 9. Diseñar, supervisar y evaluar, en conjunto con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de educación superior, los programas de estudio relacionados con la formación, capacitación y mejoramiento profesional de las funcionarias y funcionarios policiales. (…) 13. Ejercer el control de desempeño y evaluación de los cuerpos de policía, de acuerdo con los estándares que defina el Órgano Rector. 14. Establecer y supervisar planes operativos especiales para los cuerpos de policía en circunstancias extraordinarias o de desastres, con el fin de enfrentar de forma efectiva situaciones que comprometan el ejercicio de los derechos ciudadanos, la paz social y convivencia. Dichos planes se ejecutarán de manera excepcional y temporal, con estricto apego y respeto a los derechos humanos. 15. Crear Oficinas Técnicas para ejercer con carácter permanente funciones de supervisión y fiscalización de la prestación del servicio de policía, de la aplicación de los estándares y programas de asistencia técnica. 16. Otorgar la habilitación requerida para formar cuerpos de policía. (…)(Art. 18).
(…) Adoptar las medidas que considere necesarias, en atención a las recomendaciones formuladas por el Consejo General de Policía, para el mejoramiento del desempeño policial (…) Diseñar, supervisar y evaluar, en conjunto con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de educación superior, los programas de estudio relacionados con la formación, capacitación y mejoramiento profesional de las funcionarias y funcionarios policiales (Art. 18). El Consejo General de Policía es una instancia de participación y asesoría para coadyuvar a la definición, planificación y coordinación de las políticas públicas en materia del Servicio de Policía, así como del desempeño profesional del policía. Es presidido por el Ministro o Ministra del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, e integrado por una representación de los gobernadores o gobernadoras, alcaldes o alcaldesas, Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, el cual se conformará y reunirá en los términos que se establezcan en el reglamento interno dictado mediante resolución. Se podrá incorporar de forma excepcional a cualquier persona que estime pertinente el Presidente o Presidenta del Consejo. Este Consejo contará con una Secretaría Ejecutiva (Art. 23).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
114
El Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es un órgano de carácter civil, público,
permanente, profesional y organizado, el cual tendrá un despliegue en todo el territorio
nacional, según lo establecido en los Artículos 36,37 de la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (2008), prestando servicios en las
siguientes áreas: orden público, tránsito, fiscalización y aduanas, turismo, aeroportuaria,
custodia diplomática y protección de personalidades, penitenciaria, migración, marítima,
anticorrupción, sustancias estupefacientes y psicotrópicas, ambiental, delincuencia
organizada, antisecuestro, seguridad alimentaria, grupos armados irregulares
(Cuadro 5).
CUADRO 5
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional (2008) y la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009).
CPNB Naturaleza y Competencias
Dirección
LEFPol
(2009)
El Cuerpo de Policía Nacional tiene carácter civil, público, permanente, profesional y organizado. Estará desplegado en todo el territorio nacional para garantizar el ejercicio de los derechos individuales y colectivos y el cumplimiento de la ley (Art. 36).
El Cuerpo de Policía Nacional estará a cargo de una Directora o Director designada o designado por la Ministra o Ministro con competencia en materia de seguridad ciudadana, y será de libre nombramiento y remoción (Art. 40).
LOSPCPN.
(2008)
El Cuerpo de Policía Nacional tiene competencia en todo el territorio nacional en las siguientes áreas del servicio de policía: orden público, tránsito, fiscalización y aduanas, turismo, aeroportuaria, custodia diplomática y protección de personalidades, penitenciaria, migración, marítima, anticorrupción, sustancias estupefacientes y psicotrópicas, ambiental, delincuencia organizada, antisecuestro, seguridad alimentaria, grupos armados irregulares y aquellas que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes otorguen al Poder Público Nacional, y cualquier otra vinculada a la prevención del delito. (Art. 37).
Son atribuciones de la Directora o Director del Cuerpo de Policía Nacional: 1. Instrumentar y ejecutar las políticas dictadas por el Órgano Rector en materia de seguridad ciudadana, y las demás órdenes e instrucciones emanadas de la autoridad competente. 2. Planificar, organizar, dirigir, controlar, coordinar y supervisar las actividades propias del Cuerpo de Policía Nacional. 3. Asesorar al Órgano Rector en materia de seguridad ciudadana, en la adopción de estrategias y medidas que contribuyan a proteger a las personas y a las comunidades. 4. Procurar la coordinación y cooperación con otros cuerpos de policía, a los fines de garantizar la seguridad, la convivencia y la paz social. 5. Promover la formación, adiestramiento y capacitación de las y los integrantes del Cuerpo de Policía Nacional. 6. Asegurar, que el talento humano, los recursos materiales, tecnológicos y financieros del Cuerpo de Policía Nacional, sean empleados en actividades propias del servicio de policía, de conformidad con las disposiciones legales. 7. Vigilar el cumplimiento de la normativa interna y las leyes que rigen la materia disciplinaria. 8. Velar por el estricto respeto de los derechos humanos y la correcta aplicación de la ley. 9. Promover medidas que favorezcan la incorporación activa
115
del Cuerpo de Policía Nacional al desarrollo nacional. 10. Crear y fortalecer mecanismos institucionales que promuevan y faciliten la participación ciudadana para el mejor desempeño del servicio de policía. 11. Articular mecal1ismos internos y externos de seguimiento y control sobre el servicio de policía. 12. Promover los valores de solidaridad y paz social en el ejercicio del servicio de Policía. 13. Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico (Art. 41)
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
En función de lo expresado, evidencia como los cambios del Estado venezolano a
partir de 1999, generaron nuevos retos en lo que a seguridad ciudadana se refiere,
debido a que esta es una de las principales inquietudes de la ciudadanía y el Estado
queda comprometido totalmente con la materia, otorgándole competencias al poder
central, trayendo nuevos valores, objetivos y estrategias en cuanto a la gestión de la
seguridad.
Según el ordenamiento jurídico, existe una nueva figura que garantiza la seguridad
de la población, el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, así como también se ordena
la restructuración de los cuerpos policías estadales y municipales respectivamente, para
poder así restablecer el orden público, la protección de los ciudadanos, las familias, los
hogares y el fortalecimiento del disfrute de los derechos y garantías constitucionales de
los ciudadanos.
Los órganos de seguridad ciudadana, son de carácter civil, adscritos bajo la rectoría
del Ministerio del poder popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz,
encargado básicamente de dictaminar las políticas en materia de seguridad y velar por
su ejecución, así también, el órgano rector queda encargado junto al el Ministerio
Popular con competencia en materia de Educación Superior y con la asesoria del
Consejo General de Policía, del diseño de los programas de estudio, capacitación y
formación de los funcionarios adscritos a los entes policiales, haciendo especial énfasis
en el carácter profesional para que los funcionarios estén debidamente capacitados y
motivados para dar cumplimiento fiel a sus tareas asignadas.
116
4.1.2. La Gestión de la Función Policial.
Los cuerpos de policía deben cumplir dos funciones diferentes: la prevención del
delito y la investigación; para cumplir éstas tareas hoy en día se necesita de una tercera
función suplementaria, que según en el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, se denomina “Gestión Policial”; esta división tripartita debe reflejarse en el
organigrama, en los manuales de procedimiento y en el perfil de los funcionarios
respectivos, de manera que ellos mismos y el público en general sepan muy bien a qué
atenerse en cada caso PNUD (2010).
La Gestión Policial, es una función reciente y esencial para mejorar la prestación del
servicio. Incluye, administrar los recursos institucionales (humanos, físicos, financieros y
técnicos), establecer mecanismos de coordinación interna y externa, diseñar procesos y
manuales de procedimientos, según cada función, proponer los indicadores que
permitan medir la eficacia y la eficiencia del accionar policial, promover la formación de
recursos humanos capaces de cumplir cada una de las tres funciones y, reforzar los
principios de versatilidad y dinamismo para superar la visión de una estructura rígida
que hoy impera PNUD (2010).
En Venezuela desde el año 2009 fue decretada la Ley del Estatuto de la Función
Policial de 2009 (LEFPol), la cual tiene por objeto regir todo lo referente a la gestión
administrativa del cuerpos policiales en Venezuela, principalmente lo relacionado al
empleo público de los funcionarios policiales, todo lo concerniente al sistema de
dirección de la función policial, sistemas de administración del personal y todos los
procesos que ésta implica; así como también todos los deberes y derechos de los
funcionarios policiales (AN,2009: Art.1)
Por su parte, es relevante indicar que la normativa es aplicable a todos los
funcionarios policiales del país, sean nacionales, estadales o municipales sin
excepción, asimismo expone claramente el precepto legal qué la gestión de la función
policial esta a cargo del Director (a) de la Institución Policial, el cual deberá seguir
117
fielmente las directrices emitidas por el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Interiores, Justicia y Paz (AN, 2009). (Cuadro 6).
CUADRO 6
El Cuerpo de Policía Nacional en la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009).
Gestión
administrativa
Función Policial
Función
Policial/Director(a)
LEFPol
(2009)
Regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias policiales y los cuerpos de policía de la Administración Pública nacional, estadal y municipal, lo cual comprende: 1. El sistema de dirección y de gestión de la Función Policial y la articulación de la carrera policial. 2.El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, educación y desarrollo, planificación de la carrera, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencias, valoración y clasificación de cargos, jerarquías, escalas de remuneraciones y beneficios, permisos, licencias y régimen disciplinario. 3. Los derechos, garantías y deberes de los funcionarios y funcionarias policiales en sus relaciones de empleo público (Art. 1). La presente Ley es aplicable a todos los funcionarios y funcionarias policiales que prestan servicio al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y demás cuerpos de policías estadales y municipales regulados por la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (…) (Art. 3).
La gestión de la Función Policial corresponderá a los directores y directoras de los cuerpos de policía, de conformidad con la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, así como de las directrices del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana (Art. 18).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Con respecto, al ente encargado de la planificación de la función policial, la ley
plantea que, la gestión de la función policial esta a cargo del Director o Directora, que
se haya nombrado para el organismo policial, el Director lo debe hacer siguiendo las
pautas emitidas por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de
seguridad ciudadana, en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de Planificación y Desarrollo, como responsable de la
planificación de la Función Policial. Por su parte el departamento u oficinas de Recursos
Humanos, denominadas oficinas de “Administración de Personal”, será el encargado de
llevar a cabo la ejecución de toda la planificación de la función policial, realizada por el
director y los órganos asesores (AN, 2009) (cuadro 4).
118
La ejecución de la función policial, se llevara a cabo a través de las oficinas de
recursos humanos, siguiendo lo previsto por ley bajo los principios de uniformidad,
planificación, eficiencia, eficacia y transparencia, dichas oficinas serán las responsables
de ejecutar las decisiones emitas por el Director, asimismo, serán las encargadas de
desarrollar los planes del personal del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, Estadal
o Municipal, según sea el caso, ya que así lo establece claramente en la LOSCPN del
2008 en el artículo 23. Por su parte, el departamento de recursos humanos debe remitir
al órgano rector periódicamente los informes relacionados con la ejecución de la gestión
Policial y cualquier otra información que le fuese solicitada.
CUADRO 7
La Gestión de la Función Policial en la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009).
Función Policial
Planificación Ejecución
LEFPol (2009)
La gestión de la Función Policial corresponderá a los directores y directoras de los cuerpos de policía, de conformidad con la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, así como de las directrices del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana (Art. 18).
La ejecución de la gestión de la Función Policial corresponderá a las oficinas de recursos humanos de cada cuerpo de policía nacional, estadal y municipal, de conformidad con la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, así como de las directrices del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana.
La organización y funcionamiento de las oficinas de recursos humanos de los cuerpos de policía se regirá por lo previsto en la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, bajo los principios de uniformidad, planificación, eficiencia, eficacia y transparencia (Art. 19).
LOSPCPN
(2008).
El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación y desarrollo, como responsable de la planificación de la Función Policial, tiene las siguientes atribuciones:
1. Evaluar, aprobar y controlar la aplicación de las políticas en materia de función policial. 2. Organizar el sistema de la Función Policial y supervisar su aplicación y desarrollo 3. Dictar resoluciones que establezcan las directrices y procedimientos relativos al reclutamiento, selección, ingreso, clasificación, valoración, remuneración, beneficios sociales, jornada, evaluación del desempeño, desarrollo, formación, capacitación,
Las oficinas de recursos humanos de los cuerpos de policía, como responsables de la ejecución de la Función Policial, tienen las siguientes atribuciones:
1. Ejecutar las decisiones y órdenes de los directores y directoras de los cuerpos de policía en materia de la gestión de la Función Policial. 2. Elaborar el plan de personal del cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso, y presentarlo a consideración de los directores y directoras de los cuerpos de policía, de conformidad con lo previsto en la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, así como de las directrices del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana. 3. Dirigir la ejecución del plan de personal del cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso, así como coordinar, evaluar y controlar su ejecución, de conformidad con lo previsto en la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones, así como de las directrices del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana.
119
entrenamiento, ascensos, traslados, transferencias, licencias, permisos, viáticos, registros de personal, régimen disciplinario y egresos, así como cualesquiera otras directrices y procedimientos inherentes al sistema de la Función Policía (Art. 21).
El Director o Directora del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana presentará los planes de personal ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana. Los gobernadores, gobernadoras, alcaldes o alcaldesas presentarán los planes de personal de los cuerpos de policía de los estados y municipios ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana (Art. 24).
4. Remitir al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, en la forma y oportunidad que se establezca en los reglamentos y resoluciones de esta Ley, los informes relacionados con la ejecución de la Función Policial y cualquier otra información que le fuere requerida. 5. Dirigir la aplicación de las normas y de los procedimientos en materia de Administración de personal, de conformidad con lo previsto en la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones. 6. Organizar y realizar los concursos y procedimientos que se requieran para el ingreso o ascenso de los funcionarios o funcionarias policiales, según las bases y baremos aprobados por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, en coordinación con la Oficina de Control de Actuación Policial. 7. Proponer, a los fines de su aprobación ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, a los gobernadores, gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, según corresponda, los movimientos de personal a que hubiere lugar en el cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso. 8. Actuar como enlace en materia de la Función Policial entre el órgano o ente respectivo y el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana. 9. Las demás establecidas en la presente Ley, sus reglamentos y resoluciones (Art. 23).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Según la Ley del Estatuto de la Función Policial 2009, se evidencia que la gestión
policial, es un nivel de autoridad y decisión en el ejercicio de la función policial
intermedio entre la dirección, del Poder Público Nacional a través de los ministerios:
Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Seguridad Ciudadana,
Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Planificación y Desarrollo
respectivamente, y las oficinas de recursos humanos responsables exclusivamente de
ejecutar las decisiones de dichas autoridades.
La gestión de la función policial, es fundamental para mejorar la prestación del
servicio de seguridad, se refiere básicamente a la administración de todos los recursos
con los cuales cuentan los entes policiales especialmente los recursos humanos. La
gestión de la Función Policial, corresponde a los Directores o Directoras de los cuerpos
de policía, cuyas atribuciones son esenciales para la gestión administrativa de lo
relacionado al empleo público y sistemas de administración de personal de su deberes
120
y derechos, y debe tenerse en cuenta que es un modelo de distribución de
competencias es exactamente igual al de la Función Pública, contemplado en los arts.7
y 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).
4.2. Marco Institucional para la Capacitación de los Funcionarios Policiales en
Venezuela.
Para hacer un enfoque hacia la administración de organismos públicos en relación a
la función de capacitación y el aumento de conocimientos de los funcionarios, se
presenta lo planteado por Klingner (2002), el cual expone que la nueva gerencia pública
se considera como un movimiento universal hacia el mejoramiento de la eficacia y
transparencia de la gobernación por medio de la aplicación de algunos principios clave
subyacentes, ha surgido en los últimos veinte años como resultado de las presiones
dentro y a fuera de cada país hacia el aumento de la capacidad gubernamental y de sus
funcionarios y funcionarias, medida en términos tales como la eficiencia, y eficacia.
Las presiones hacia la modernización y la democratización, han estimulado cambios
fundamentales en la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas del
país, entre los principios subyacentes clave se encuentra la formación y capacitación de
los funcionarios como parte del proceso de profesionalización y la nueva gestión
pública.
En el Titulo IV de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999),
observamos la dedicación de la Carta Magna a los principios fundamentales que son la
base del Poder Público en el país, es decir, los principios que rigen la función pública y
los funcionarios que la sirven, al respecto, vemos lo planteado en el Capítulo I, sección
segunda dedicada a la administración pública en su artículo 141, en el que se establece
que los principios fundamentales de la administración pública serán honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad, y que la función pública está al servicio de la sociedad; la CRBV
(1999), también plantea, esta vez en la sección tercera del mismo Capítulo que se
121
creara una ley especifica que regirá la gestión o función pública, para lo cual se planteo
en el artículo 144 de la CRBV (1999), la creación de la Ley del Estatuto de la función
pública. (Cuadro 8).
Al reconocer la serie de principios que establece la norma constitucional, por la cual
se deben regir los funcionarios públicos, se evidencia que la función pública tiene la
misión de preparar y capacitar oportuna y adecuadamente a su personal para que este
en la capacidad de cumplir las directrices previamente instituidas.
Cuadro 8
La Administración Pública en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(1999).
Administración
Publica
Principios
Ley del Estatuto
CRBV
(1999)
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (Art. 141).
La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos (Art. 144).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Uno de los componentes que llevan a la eficacia y eficiencia en la gestión, es la
modernización; para la cual, Añez y López (2005: 172), definen como “un proceso
constante, dinámico y participativo, sujeto a responder a las cambiantes condiciones de
orden social, económico, político y tecnológico que se susciten en el contexto”.
El Estado Venezolano, ha instituido políticas referentes al tema de la modernización
en cuanto a la formación y capacitación de los funcionarios públicos, a través de la Ley
del Estatuto de la Función Pública de 2002 (LEFP), la cual construye en su Artículo 63,
una definición clara y concisa de cuáles son los medios a través de los cuales el Estado
podrá desarrollar a los funcionarios que la sirven, explicando que, el desarrollo de
122
personal se alcanzara mediante su formación y capacitación, y comprende el
mejoramiento técnico, profesional y moral de los funcionarios (as) públicos, su
disposición para el ejercicio de funciones más complejas, incorporar nuevas tecnologías
y corregir deficiencias detectadas en la evaluación; así como habilitarlo para que asuma
nuevas responsabilidades, se adapte a los cambios culturales y de las organizaciones,
y progresar en la carrera como funcionario y funcionaria pública (AN,2002) (Cuadro 9).
Así mismo, establece la Ley, que el Ejecutivo Nacional será el ente encargado de
garantizar el cumplimiento de la formación, capacitación y desarrollo de los funcionarios
públicos a nivel nacional, tal como, lo plantea el en artículo 64 exponiendo que, será
Ejecutivo a través del Ministerio de Planificación y Desarrollo el responsable de
coordinar y velar por los programas de los diferentes entes gubernamentales a fin de
garantizar el cumplimiento de las políticas dictadas en el tema de capacitación y
desarrollo de los empleados públicos; así mismo, en el continuo articulo 65 manifiesta
que dichos programas pueden ser ejecutados por los propios entes de la administración
pública o en su defecto se podrá acudir a profesionales o instituciones acreditadas que
lleven a cabo estos programas, siempre y cuando el Ministerio de Planificación y
Desarrollo vele por la calidad de tales. (Cuadro 9).
Cuadro 9
Política de Capacitación en la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).
. Medios Políticas
LEFPol
(2002)
El desarrollo de personal se lograra mediante su formación y capacitación y comprende el mejoramiento técnico, profesional y moral de los funcionarios y funcionarias públicos¸ su preparación para el desempeño de funciones más complejas, incorporar nuevas tecnologías y corregir deficiencias detectadas en la evaluación ; habilitarlo para que asuma nuevas responsabilidades, se adapte a los cambios culturales y de las organizaciones, y progresar en la carrera como funcionario y funcionaria pública (Art. 63).
El ministerio de planificación y desarrollo diseñara, impulsara, evaluara, y efectuara el seguimiento de las políticas de formación, capacitación y desarrollo del personal al servicio de la administración pública nacional y será responsable de la coordinación, vigilancia y control de los programas de los distintos órganos y entes con el fin de garantizar el cumplimiento de dichas políticas (Art. 64). Los programas de formación capacitación y desarrollo podrán ser ejecutados directamente por los órganos o entes de la administración pública nacional, o podrán recurrirse a la contratación de profesionales o instituciones acreditadas. El ministerio de planificación y desarrollo velara por la calidad de los programas y propondrá los correctivos o mejoras que sean necesarios (Art. 165).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
123
Es necesario, que la administración pública desafíe ese viejo modelo de formular la
política pública, de forma que ésta pueda responder a las funciones específicas con la
sociedad, por lo tanto, Añez y López (2005), exponen que se considera necesario tener
en las organizaciones, el personal responsable, eficiente y con un conjunto de
conocimiento que le permita ser innovador, productivo y competitivo en su puesto de
trabajo, lo cual conduciría a relacionar estrechamente el funcionario a la misión, visión,
objetivos y política de la organización.
En el marco de la capacitación de los Funcionarios Policiales, es relevante
manifestar cuales son aquellos requisitos, que deben cumplirse para alistarse como un
funcionario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, que según el artículo 57 de la
Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008); los
aspirantes deben primeramente ser venezolano (a), mayor de edad y menor de
veinticinco años, sin antecedentes penales, ni haber sido destituido de ningún
organismo de seguridad del Estado, ser bachiller, y haber cursado y aprobado un año
de formación en la institución académica nacional, cumpliendo los mencionados
requisitos ya pueden ser nombrados funcionarios policiales.
Es preciso mencionar una breve descripción de lo que se entiende por funcionarios
policiales, para lo cual se puede decir, que según el artículo 3 de la Ley del Estatuto de
la Función Policial (2009), son aquellas personas naturales, que les hayan otorgado tal
nombramiento a través de la autoridad competente, y que se desempeñe en el ejercicio
de la función pública, tal cual lo establece la ley, siempre que éste comporte el uso
potencial de la fuerza física; que según el artículo 69 de la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), tales funcionarios deberán ser
capacitados permanentemente en su uso (fuerza física). (Cuadro 10).
Los Funcionarios Policiales, son funcionarios públicos distintos al resto de los
empleados que realizan labores administrativas en la función pública, debido a que
estos funcionarios tienen que dejar su familia por un período de tiempo para ser
socializados en la cultura policial, atraviesan por un proceso educativo riguroso
124
(formación), donde tienen que adquirir los conocimientos y las destrezas necesarias
para cumplir con sus obligaciones para con la sociedad.
Debido a la seriedad y complejidad de las funciones que realizan los funcionarios
policiales, el proceso capacitación no puede limitarse a simples conocimientos
académicos y/o al desarrollo de destrezas, sino también al desarrollo de valores éticos y
actitudes necesarias para poder realizar un trabajo de excelencia ante la comunidad.
El funcionario (a) policial, requiere formación cuidadosa, porque su oficio es
complejo y delicado; también requieren de especial motivación, puesto que el suyo es
un oficio noble y sacrificado. Según lo expone el PNUD (2010), la profesionalización de
la carrera policial es pues un capítulo obligado en el esfuerzo de mejorar la seguridad
de los ciudadanos y las ciudadanas; este proceso de profesionalización pasa por una
serie de medidas graduales y complementarias a los efectos de:
“Establecer los perfiles y criterios aplicables a la selección, formación, capacitación permanente, sanción y promoción del personal; establecer controles internos y externos que aseguren el respeto por la carrera policial en sus etapas de selección, formación, destinación (a tareas o geográfica), actualización, desempeño, ascensos, promociones y retiro; dotar al sistema de un ente rector único y autónomo. Mejorar los servicios de bienestar y seguridad social de los agentes y oficiales. Contar con un sistema que cobije la formación policial básica, la de agentes con educación media, la de oficiales de carrera, la de especialistas en distintas ramas, y la de mandos operativos, estratégicos y tácticos. La formación en cada nivel debe incluir el entrenamiento básico táctico, el entrenamiento operacional avanzado y la gestión estratégica de policía” (PNUD, 2010:8).
La noción de profesionalización de la función pública, es vista según Oszlak (2002),
como un proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren un conjunto de
atributos que, en última instancia, les permiten disponer de personal con las aptitudes,
actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y eficaz de sus actividades.
Entre otras cosas, esto incluye poder garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y
objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática y el respeto a los
125
principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera
funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial.
Cuadro 10
La Capacitación de los Funcionarios Policiales en la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), y la Ley del Estatuto de la Función
Policial (2009).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Dando cuenta a la noción de la profesionalización de la función pública en
Venezuela, la Ley del Estatuto de Función Policial (2009) en su Artículo 59, especifica
que los funcionarios policiales serán capacitados periódicamente y su nivel de
formación continua y actualización serán requisitos para el ascenso de la jerarquía en la
carrera policial. (Cuadro 10).
Es relevante destacar que la jerarquía establecida por el precepto legal que rige la
materia, será ajustable a todos los organismos policiales del país, y comprenderá una
sucesión de tres niveles (nivel 1; nivel 2, nivel 3) dentro de cada nivel se encuentran
descritos diferentes rangos, los cuales especifican un área detallada de
responsabilidad, tal cual lo contempla el artículo 56 de la LOSPCPN (2008) y el articulo
35,36.de la LEFPol (2009), en los que se plantean varios niveles a saber:
Funcionarios Descripción y capacitación
LEFPol
(2009)
(…) entenderá por funcionario o funcionaria policial toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución de la República y en esta Ley, se desempeñe en el ejercicio de función pública remunerada permanente, siempre que comporte el uso potencial de la fuerza física, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (Art. 3).
LOSPCPN
(2008)
(…) entenderá por funcionario o funcionaria policial toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente de conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución de la República y en esta Ley, se desempeñe en el ejercicio de función pública remunerada permanente, siempre que comporte el uso potencial de la fuerza física, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (Art. 3). Las funcionarias y funcionarios policiales serán capacitados periódicamente y su nivel de formación continua y actualización serán requisitos para el ascenso y cargo en la carrera policial (Art. 59). Los cuerpos de policía dispondrán de medios que permitan a las funcionarias y funcionarios policiales un uso diferenciado de la fuerza, debiendo ser capacitados permanentemente en su uso (Art. 69).
126
El primer nivel corresponde a los rangos de oficiales, oficiales agregados y oficiales
jefes; adquiriendo responsabilidades en la ejecución de las actividades de contacto
inmediato con la ciudadanía, a nivel operacional del cuerpo de policía; en el segundo
nivel, tenemos a los supervisores, supervisores agregados y supervisores jefes
asumiendo responsabilidades de dirección media, diseño de operaciones, supervisión y
evaluación, a nivel táctico del cuerpo de policía, y por ultimo encontramos el tercer nivel
está conformado por: los comisionados y comisionadas, los comisionados y
comisionadas agregados y los comisionados y comisionadas jefes recibiendo
responsabilidades de alta dirección, planificación y evaluación, a nivel estratégico del
cuerpo de policía (Cuadro 11).
CUADRO 11
La Jerarquización de los Funcionarios Policiales en la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008) y la Ley del Estatuto de la Función
Policial (2009).
Funcionarios
Policiales
Organización Jerárquica
LOSPCPN
(2008)
La Organización Jerárquica será única y aplicable a todos los cuerpos de policía y comprenderá una sucesión de tres niveles dividida en pasos conforme lo prevea el Estatuto de la Función Policial. El tercer nivel tendrá responsabilidades de alta dirección, planificación y evaluación, a nivel estratégico del cuerpo de policía. El segundo nivel tendrá responsabilidades de dirección media, diseño de operaciones, supervisión y evaluación, a nivel táctico del cuerpo de policía. El primer nivel tendrá responsabilidades en la ejecución de las actividades de contacto inmediato con la ciudadanía, a nivel operacional del cuerpo de policía (Art. 56).
Responsabilidades y competencias La carrera policial estará estructurada en tres niveles jerárquicos, a saber: 1. El primer nivel, con responsabilidades en la ejecución de actividades de contacto inmediato y operacional con la ciudadanía, estará integrado, en orden ascendente, por: los y las oficiales, los y las oficiales agregados y los y las oficiales jefes. 2. El segundo nivel, con responsabilidades de dirección media, diseño de operaciones, supervisión y evaluación a nivel táctico, estará integrado, en orden ascendente, por: los supervisores y supervisoras, los supervisores y supervisoras agregados y los supervisores y supervisoras jefes. 3. El tercer nivel, con responsabilidades de alta dirección, planificación y evaluación estratégica, estará integrado, en orden ascendente, por: los comisionados y comisionadas, los comisionados y comisionadas agregados y los comisionados y comisionadas jefes (Art. 35). _______________________________________________________________________________ De conformidad con lo previsto en el artículo 56 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, las responsabilidades requeridas para cada nivel jerárquico estarán orientadas por los siguientes principios y pautas generales:
1. Corresponderá a los y las oficiales realizar, por iniciativa propia, tareas ordinarias de baja complejidad y, bajo dirección, supervisión, orientación y asesoría, realizar tareas de diverso tipo,
127
LEFPol
(2009)
según indicaciones y directrices del superior jerárquico correspondiente. 2. Corresponderá a los y las oficiales agregados supervisar, orientar y asesorar en tareas ordinarias de baja complejidad al personal con rango de oficial y, bajo dirección, supervisión, orientación y asesoría, realizar tareas de diverso tipo, según indicaciones y directrices del superior jerárquico correspondiente. 3. Corresponderá a los y las oficiales jefes dirigir, supervisar, orientar y asesorar en tareas ordinarias y novedosas de baja complejidad al personal con rango de oficiales agregados y, bajo dirección, supervisión, orientación y asesoría, realizar tareas de diverso tipo, según indicaciones y directrices del superior jerárquico correspondiente (…)(Art. 36).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
La presente investigación, se enfoca en aquellos rangos relacionados al nivel uno,
específicamente aquellos que ocupan el rango de oficiales, quienes tienen contacto
directo o proximidad con los ciudadanos día a día, lo cual deben ser capacitados para
cumplir esta función con la eficiencia necesaria para satisfacer las necesidades de la
comunidad.
La seguridad, depende de hechos y situaciones concretas, complejas e irrepetibles,
de suerte que el servicio de seguridad tiene que ser prestado sobre el terreno y los
funcionarios deben estar preparados para saber manejar cada una de las
circunstancias y más cuando se refiere al trato directo con las comunidades, ésta
cercanía con los problemas implica: un modo de desplegar la fuerza policial dentro del
territorio; una atención prioritaria a las cosas que preocupan a la gente, y una forma de
interactuar con la comunidad.
Los cuerpos de policía deben atender los problemas de seguridad que más
preocupan al común de la gente, la “policía comunitaria” o “policía comunal” es:
“un modelo de operación que subraya el hecho de que los policías son ciudadanos o ciudadanas que se apoyan y apoyan a la comunidad en procura de mejorar su convivencia y su seguridad. El policía de proximidad conoce bien la colonia o el barrio, es asignado a él durante meses o años, trabaja cara a cara con los vecinos y atiende sus peticiones y sugerencias. Los residentes participan en el diseño, ejecución y seguimiento de los planes locales de seguridad y en los encuentros liderados por la policía (“escuelas de seguridad local”, “frentes” o “foros” de prevención). Este modelo, aunque puede deformarse, es por supuesto eficaz
128
para que la policía se acerque más a la gente y viceversa (PNUD 2010:344).
La Ley del Estatuto de la Función Policial (2009), en sus artículos 15,16 plantea que,
todos los funcionarios tienen derecho a recibir educación continua, permanente y de
calidad, para su mejoramiento personal y profesional de forma que estén debidamente
capacitados para cumplir con las funciones que les sean asignadas (Cuadro 12).
Así como legislación presenta los derechos con respecto a la capacitación de los
funcionarios, también hace referencia a sus deberes y especifica que los funcionarios
deben cumplir con las actividades de capacitación y mejoramiento profesional,
adicionalmente deben, ejercer el servicio de policía con ética, imparcialidad, legalidad,
transparencia, proporcionalidad y humanidad para lo cual deben ser apropiadamente
formados y capacitados, entiendo que si se les exige a los funcionarios policiales la
prestación de un servicio de calidad como deber, es porque han sido capacitados para
tal fin.
CUADRO 12
Derechos y Deberes de los funcionarios policiales en relación a su capacitación en la
Ley del Estatuto de la Función Policial (2009).
Derechos y garantías Deberes
Los funcionarios y funcionarias policiales tienen, entre otros, los siguientes derechos y garantías: (…) Derecho a recibir educación continua, permanente y de calidad, para su mejoramiento personal y profesional (…) (Art. 15).
Los funcionarios y funcionarias policiales tienen, entre otros, los siguientes deberes: (…) 3. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra los actos inconstitucionales e ilegales (…) 4. Ejercer el servicio de policía con ética, imparcialidad, legalidad, transparencia, proporcionalidad y humanidad (…) 8. Cumplir con las actividades de capacitación y mejoramiento profesional (…) (Art. 16).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Se considera relevante mencionar los lineamientos establecidos en el La Ley del
Estatuto de la Función Policial (2009), los cuales deben ser acatados en cuanto a la
orientación de la formación inicial para la carrera policial; se contempla que uno de los
principios por los cuales se deben regir los procesos de formación, será a través de la
129
capacitación profesional; entrenamiento instrumental, protección de los derechos
humanos y primordialmente bajo principios éticos, concierne a los Ministerios del Poder
Popular con Competencia en Materia de Seguridad Ciudadana (Ministerio del poder
popular para las relaciones Interiores, Justicia y Paz) y el Ministerio de Educación
Superior precisar las políticas y acciones para que dichos fines se cumplan a través de
los programas de formación, esta capacitación deberá ser provista de forma (AN,2009:
Arts. 29,30) (Cuadro 13).
Es preciso hacer énfasis con respecto a lo expuesto en artículo 58 LOSPNYCPN
(2008), el cual plantea que los funcionarios deben ser formados en la institución
académica nacional, con un currículum común básico y con diversificación según las
disciplinas y áreas especializadas del servicio según la planificación y diseño curricular
del órgano rector, de forma que se garantice la unidad del proceso de capacitación y el
desarrollo profesional permanente (Cuadro 13).
Por su parte, la institución académica nacional establecida para la formación de los
funcionarios en el área de seguridad es la Universidad Nacional Experimental de la
Seguridad, la UNES ofrece a sus aspirantes la posibilidad de cursar estudios
profesionales que le permitirán adquirir y fortalecer las herramientas, habilidades y
destrezas necesarias para la toma de decisiones vinculadas a la resolución de
problemáticas socio-comunitarias reales referidas al ámbito de la Seguridad Ciudadana;
se trata de una formación integral de carácter humanitario y de servicio social y
solidario(www.unes.gob.ve).
130
CUADRO 13
La Capacitación permanente de los Funcionarios Policiales en la Ley del Estatuto de la
Función Policial (2009).
Funcionarios
policiales
Formación inicial
Reentrenamiento o
Formación Continua
LEFPol
(2009)
El proceso de formación inicial para la carrera policial estará orientado por los principios de capacitación profesional; entrenamiento instrumental efectivo; protección y tutela de los derechos humanos y garantías de las personas; ética de servicio y dignificación de la Función Policial, adoptando un currículo flexible y adaptable a la dinámica y evolución social y tecnológica que inciden en el desempeño de dicha función. Corresponde, conjuntamente a los Ministerios del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana y de educación superior, definir las políticas, acciones y diseño curricular que propendan al logro de los fines establecidos en el artículo 58 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (Art. 29).
La formación continua es un principio fundamental de la capacitación para el desempeño de la Función Policial. Los reglamentos y resoluciones de esta Ley establecerán las áreas, temática, alcance, modalidades, sistemas de entrenamiento continuo y evaluación en materia de formación continua, a los fines de lograr permanente actualización y niveles adecuados de respuesta de los cuerpos de policía y de sus funcionarios y funcionarias a las exigencias de la población en materia de seguridad ciudadana (Art. 30).
LOSPCPN
(2008)
Los funcionarios y funcionarias policiales serán formados en la Institución académica nacional, con un currículum común básico y con diversificación según las disciplinas y áreas especializadas del servicio. El Órgano Rector en conjunto con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de educación superior, determinará el diseño curricular, las políticas y acciones que garanticen la unidad del proceso de formación y el desarrollo Profesional permanente, que debe aplicar la institución académica responsable del sistema único de formación policial (Art. 58).
Los funcionarios y funcionarias policiales serán capacitados periódicamente y su nivel de formación continua y actualización serán requisitos para el ascenso y cargo en la carrera policial (Art. 59).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Al analizar la CRBV de 1999; la Ley del Estatuto de la Función Pública de 2002
(LEFP), la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional de
2008 (LOSPCPN), la Ley del Estatuto de la Función Policial de 2009 (LEFPol), las
cuales representan ese conjuntos de normas fundamentales y luego de analizar cada
una de las políticas designadas en referencia al desarrollo de los funcionario a través de
la formación y Capacitación permanente y continua, se evidencia:
131
El interés del Estado de crear medios y acciones para tener funcionarios capaces de
prestar un servicio de calidad, con conocimientos y valores éticos, que sean capaces de
cumplir con las actividades planificadas, competentes, preparados para rendir cuenta
de sus acciones a los ciudadanos, conocedores y respetuosos de los derechos
humanos, y de esta manera brindarle población venezolana una función policial
adecuada a los objetivos colectivos prestando un servicio eficiente, eficaz, y de calidad
que satisfagan las necesidades de la ciudadanía.
4.3. La capacitación de los Funcionarios en el Contexto del Plan Nacional Simón Bolívar
(2007-2013).
El Plan de la Nación, es un instrumento elemental para la organización del
desempeño de la acción del Estado Venezolano en función de alcanzar los magnos
objetivos contenidos en la CRBV (1999); el Plan de la Nación, es el documento oficial
de mayor jerarquía después de la Constitución; como herramienta de planificación es
de absoluto cumplimiento para todas las instituciones, instancias y niveles de la
administración pública.
Por su parte, la CRBV (1999), en su artículo 187 plantea, que corresponde a la
Asamblea Nacional: "Aprobar las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación, que serán presentadas por el Ejecutivo Nacional en el transcurso
del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional". La norma máxima
complementa este mandato, indicando que, es una atribución y obligación del
Presidente de la República: "Formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su
ejecución, previa aprobación de la Asamblea Nacional", tal cual lo plantea el artículo
236.
Todas las instituciones de la administración pública, deben adecuar sus planes y
programas para contribuir al logro de los objetivos y metas establecidos en este
132
instrumento, el cual es un elemento de planificación, cuyo nombre formal es
Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo.
Por otra parte, y enfocándose hacia al objeto de estudio de este segmento, referido
a la capacitación de los funcionarios; se ha verificado el Plan de la Nación vigente
denominado “Plan Nacional Simón Bolívar que constituye el primer plan socialista de
Desarrollo Económico y Social de la Nación (2007-2013)”, en el cual, se orienta a
Venezuela hacia la construcción del Socialismo del Siglo XXI, a través de las siguientes
directrices PNSB (2007-2013):
“I. Nueva Ética Socialista: propone la refundación de la Nación Venezolana, la cual hunde sus raíces en la fusión de los valores y principios de lo más avanzado de las corrientes humanistas del Socialismo y de la herencia histórica del pensamiento de Simón Bolívar (…). II. La Suprema Felicidad Social: que a partir de la construcción de una estructura social incluyente, un nuevo modelo social, productivo, humanista y endógeno, se persigue que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que decía el Libertador: “La Suprema Felicidad Social (…). III. Democracia Protagónica y Revolucionaria: para esta nueva fase de la Revolución Bolivariana se consolidará la organización social, de tal manera de transformar su debilidad individual en fuerza colectiva, reforzando la independencia, la libertad y el poder originario del individuo (…). IV. Modelo Productivo Socialista: Con el fin de lograr trabajo con significado se buscará la eliminación de su división social, de su estructura jerárquica y de la disyuntiva entre la satisfacción de las necesidades humanas y la producción de riqueza subordinada a la reproducción del capital (…). V. Nueva Geopolítica Nacional: La modificación de la estructura socio-territorial de Venezuela persigue la articulación interna del modelo productivo, a través de un desarrollo territorial desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable (…). VI. Venezuela: Potencia Energética Mundial, el acervo energético del país posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integración regional y mundial. El petróleo continuará siendo decisivo para la captación de recursos del exterior, la generación de inversiones productivas internas, la satisfacción de las propias necesidades de energía y la consolidación del Modelo Productivo Socialista (…). VII. Nueva Geopolítica Internacional: la construcción de un mundo multipolar implica la creación de nuevos polos de poder que representen el
133
quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento (…).
El Plan Nacional Simón Bolívar, expone en el contenido de sus directrices,
enfoques, políticas y estrategias; la intención del Estado Venezolano, de hacer un
énfasis relevante en cuanto a lo que se refiere a las políticas de capacitación y
desarrollo de los funcionarios públicos, como elemento de palanca para el desarrollo de
la función pública venezolana, específicamente en la tercera directriz denominada:
“Democracia Protagónica Revolucionaria”
Ésta directriz, enfatiza la intención de que el funcionario púbico, sin importar su nivel,
este correctamente preparado para el servicio al ciudadano; dando suma relevancia
hacia su educación, principalmente la moral, para que se pueda brindar bienestar a la
sociedad, expresando que “(…) El funcionario público, cualquiera sea su nivel, es un
simple delegatario de poder del ciudadano. Por eso la importancia de la educación,
principalmente moral, y la necesidad del bienestar colectivo o bien común como guía de
la sociedad” PNSB (2007-2013).
Por su parte, en los objetivos establecidos en la directriz mencionada, se ubica uno,
en el que se puntualiza la intención de “construir un sector público al servicio del
ciudadano que conduzca a la transformación de la sociedad” PNSB (2007-2013).
Lo antes planteado, evidencia que el Estado a través de éste instrumento asume un
rol significativo en la edificación de una administración pública hacia el servicio del
ciudadano, a través del cumplimento de políticas en función a la formación y
capacitación de los funcionarios. Es por ello que en la directriz indicada, sumida en sus
estrategias y políticas a implementar para obtener los objetivos y así cumplir con su
enfoque principal, se plantea el:
134
“incrementar los niveles de capacidad y conocimiento del funcionario público; implementar la simplificación de trámites administrativos a todos los niveles; construir una nueva ética del servidor público; crear estímulos a los servidores públicos; ofrecer formación para su mejoramiento; cambiar la cultura actual del servidor público” (PNSB, 2007-2013).
Éstas son políticas conllevan a las instituciones del Estado a un mayor compromiso
con la capacitación de los funcionarios que las sirve. Esta nueva concepción del Estado
venezolano, es un elemento clave para establecer estrategias orientadas a implantar no
solo el compromiso de las instituciones, sino también, al compromiso de los
funcionarios con sus actividades, fundamentalmente en pro del desarrollo de una
gestión basada en la eficiencia, para lo cual les es necesario implementar políticas de
capacitación del personal, convirtiéndose en la respuesta a las necesidades de las
instituciones públicas de contar con un personal calificado, en concordancia con lo
expuesto por Añez y López (2005:173), que expresan que:
“la capacitación del recurso humano incluye toda actividad orientada a aumentar las capacidades y el potencial del individuo, de modo de mejorar su desempeño actual y futuro, es de hacer notar, que se incluye cualquier actividad que permita a los individuos desarrollar sus capacidades laborales. Esto logra asociar el desarrollo del trabajador con el desarrollo organizacional”.
4.4. Órgano Rector de la Seguridad Ciudadana en Venezuela: Ministerio del Poder
Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz.
Si bien es cierto, que la inseguridad es considerada uno de los principales
problemas en América Latina, en Venezuela, no se escapa a este escenario, sin
embargo es fundamental resaltar que en estos últimos años se han obtenido logros
significativos en la lucha contra esta situación, producto de la instrumentación y puesta
en práctica de estrategias consolidadas; como lo ha sido el establecimiento y
fortalecimiento del nuevo modelo de gestión policial y la transformación radical de los
cuerpos de policía.
135
En este sentido, el órgano responsable de diseñar y ejecutar las políticas del
Gobierno Bolivariano en el área de Seguridad Ciudadana, se denomina Ministerio del
Poder Popular Para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, desde el 19 abril 2013,
bajo el mandato del presidente Nicolás Maduro (2013-2019); a continuación se presenta
la misión formal del órgano (www.mpprij.gob.ve):
“Garantizar la seguridad y protección integral de los ciudadanos contra hechos delictivos, velar por la seguridad del Estado protegiendo la estabilidad y funcionamiento de las instituciones democráticas; a través de la formulación de políticas destinadas a hacer más eficiente la gestión de los recursos y los esfuerzos del Estado destinados a garantizar la seguridad integral de los venezolanos”.
La Estructura Organizativa del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Interiores, Justicia y Paz , adscrito a la Presidencia de la República Bolivariana de
Venezuela, constituido por 4 despachos principales, a saber (www.mpprij.gob.ve):
Despacho del Ministro.
Despacho del Viceministerio de Política Interior y Seguridad Jurídica.
Despacho del Viceministerio de Prevención y Seguridad Ciudadana.
Despacho del Viceministerio del Sistema Integrado de Policía.
El grafico 2, muestra, la organización de los mencionados despachos, destacándose
la organización interna del Despacho del Viceministerio del Sistema Integrado de
Policía, debido a que éste es el encargado de regir lo concerniente a la Sistema Policial:
136
Despacho del Viceministerio del Sistema Integrado de Policía
De manera incrementar el conocimiento en relación al Despacho del Viceministerio
del Sistema Integrado de Policía; se presenta los objetivos y principios enunciados a
través de la misión y visión del mencionado Despacho, a fin de dar cuenta del propósito
de éste. En atención a ello se expone, la misión formal (www.mpprij.gob.ve):
“Promover y alcanzar en el plano interno del Sistema Integrado de Policía una sinergia en el funcionamiento de sus procesos y en la interrelación de los diferentes cuerpos del servicio de policía y en plano externo la armonía y complementación con los órganos que participan en la formulación y ejecución de políticas públicas y procedimientos que contribuyan al pacífico disfrute de los derechos ciudadanos y de las instituciones, así como la articulación con los servicios de vigilancia y seguridad privada”
Se asume, que la visión en una organización, es la guía por la cual se dirige un ente
a largo del tiempo y que sirve de rumbo y estimulo para orientar las decisiones
estratégicas a considerar, por ello se presenta la visión formal del Despacho del
Viceministerio del Sistema Integrado de Policía, la cual indica (www.mpprij.gob.ve):
“Producir la integración de los órganos y entes que ejercen el servicio de policía y participan en su prestación, sustentada en el nuevo modelo policial venezolano y mediante un proceso de modernización tecnológica y transformación integral que permita alcanzar niveles superiores de eficiencia en la gestión policial y mayor percepción de seguridad y tranquilidad ciudadana”
En cuanto a las Funciones formales, vinculadas al objeto de estudio tenemos
(www.mpprij.gob.ve):
“1. Ejecutar las políticas públicas y planes en materia de seguridad ciudadana en el espectro policial y velar por su ejecución. 2. Diseñar y formular políticas integrales en lo que respecta a procedimientos y actuaciones de los cuerpos de policía. 3. Regular, coordinar, supervisar y controlar la correcta prestación
137
del servicio de policía. 4. Establecer los lineamientos administrativos, funcionales y operativos, conforme a los cuales se organizan los cuerpos de policía. 5. Proceder a la intervención y suspensión de los cuerpos de policía de conformidad con lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, previa aprobación del Ministro o Ministra. 6. Fijar, diseñar, implementar, controlar y evaluar las políticas, estándares, planes, programas y actividades relacionadas con la prestación del servicio de policía. 7. Adoptar las medidas que considere necesarias, en atención a las recomendaciones formuladas por el Consejo General de Policía, para el mejoramiento del desempeño policial” (…).
La estructura organizativa formal está integrada por dos direcciones a saber:
La Dirección General de los Servicios de Seguridad Privada,
La Dirección General de los Servicios de Policía y Oficinas Técnicas
La Dirección General de los Servicios de Seguridad Privada, básicamente se refiere
a lo relacionado a las políticas formales sobre el funcionamiento y manejo de las
empresas privadas que brindan el servicio de seguridad o empresas de vigilancia como
normalmente son llamadas, por lo cual, no hay relación con el objeto de estudio. Por su
parte, las competencias de la Dirección General de los Servicios de Policía y Oficinas
Técnicas están directamente vinculadas al objeto de estudio, las cuales se presentan a
continuación (www.mpprij.gob.ve:
“1. Apoyar al Viceministro o Viceministra en lo relativo con la formulación de políticas, planes y programas nacionales en las materias inherentes al servicio de policía en todos los niveles territoriales del gobierno. 2. Ordenar, seguir y evaluar los planes, órdenes e instrucciones relacionadas con las políticas nacionales en materia policial. 3. Planificar, coordinar y evaluar las inspecciones y auditorías en los cuerpos policiales, para el mejoramiento del servicio y orientar las correcciones para enmendar las fallas detectadas. 4. Elaborar y mantener actualizado el registro de funcionarios y funcionarias policiales en el ámbito nacional, estadal y municipal. 5. Evaluar técnicamente los proyectos a ser presentados para las solicitudes de adquisición de vehículos, uniformes y demás equipos para la dotación de los
138
cuerpos policiales. 6. Coordinar con la Fuerza Armada Nacional Bolivariana el seguimiento y control de inventario de armas, explosivos y otros equipos de los cuerpos policiales. 7. Establecer y promover interrelaciones con los órganos de seguridad del Estado, a objeto de realizar intercambios y apoyo en materia de información y logística, y otros que el ministerio considere relevantes” (…).
Se evidencia, a través de los aspectos menciona que el Despacho del Viceministerio
del Sistema Integrado de Policía, es el responsable de diseñar y ejecutar las políticas
para el funcionamiento del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, organismo
encargado de brindar la seguridad ciudadana en el país.
139
Gráfico 2
Estructura Organizativa del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores,
Justicia y Paz.
Fuente: (www.mpprij.gob.ve).
140
4.5. Organización Administrativa del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
El Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es fundada el 20 de diciembre del año
2009, con el fin de dar respuesta a un conjunto de problemáticas identificadas en el
amplio diagnóstico que elaboró la Comisión Nacional para la Reforma Policial
(CONAREPOL), y representa el máximo exponente del nuevo modelo policial, al ser
predominantemente preventivo, de carácter civil y profesional, con el propósito de
proteger y garantizar los derechos de las personas frente a condiciones que instituyan
amenaza para su integridad física, y sus propiedades, garantizando el respeto de sus
garantías, la paz social, y la convivencia, tal como lo expresa la ley (www.cpnb.gob.ve).
El Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, en la actualidad se encuentra desplegada
en las parroquias Sucre, Antimano y la Vega del Municipio Bolivariano Libertador y
cuenta con servicios especiales en las vías expresas, metro de caracas, sistema
ferroviario Ezequiel Zamora, orden público, grupos tácticos y policía comunal.
Próximamente el despliegue se extenderá a los municipios priorizados de los Estados
Aragua, Carabobo, Miranda, Anzoátegui, Lara, Táchira, Zulia y las parroquias San
Agustín, Santa Rosalía, Valle, Coche y La Pastora del Distrito Capital
(www.cpnb.gob.ve).
El organismo policial, tiene como visión ser reconocida como un cuerpo moderno de
proximidad, con estrategias para la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos
ciudadanos, caracterizado por sus buenas prácticas, integrada por un capital humano
profesional de la más alta calidad; dotada de una alta capacidad y flexibilidad para
brindar resultados efectivos en los términos de Seguridad, defender los intereses
nacionales y participar activamente en el desarrollo nacional (www.cpnb.gob.ve).
En cuanto a las áreas de servicios, que ofrece por el Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, las cuales están a disposición de las comunidades tenemos
(www.cpnb.gob.ve):
141
“1. Servicio de Policía Comunal. 2. Servicio Vigilancia y Patrullaje: vehicular, motorizado y punto a pie. 3. Servicio de Inteligencia y Estrategias. 4. Servicio de Atención a la Victima. 5. Servicio de Metro, Metrocable, Ferrocarril. 6. Servicio de Vías Rápidas. 7. Servicio de Tránsito Terrestre. 8. Servicio de Orden Público. 9. Servicio Diplomático. 9. Servicio Apoyo Aéreo. 10. Servicio Grupos Tácticos”
Entre la variedad de servicios ofrecidos por el Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, se destaca, el Servicio de Policía Comunal, el cual es una nueva
concepción de servicio de proximidad, asumida por el Cuerpo de Policial, por lo cual se
presenta de forma explícita la definición, características, funciones del servicio,
exponiendo lo siguiente (www.cpnb.gob.ve):
“El Servicio de Policía Comunal, es predominantemente preventivo, permanente, de proximidad, proactivo, desplegado en espacios territoriales circunscritos, denominados núcleos de policía comunal, donde conocen óptimamente las características y particularidades de la jurisdicción, lo cual facilita la identificación en conjunto con la comunidad de problemáticas asociadas a la seguridad ciudadana; estimulando corresponsabilidad, autorregulación y empoderamiento sobre la función policial y las estrategias que se desarrollan para contrarrestar los factores que generan el delito y sus posibles consecuencias; para esto ,se trabaja de la mano de la comunidad interviniendo en circunstancias que constituyan amenazas, riesgos y vulnerabilidades, informando permanentemente y oportunamente a los otros servicios del cuerpo de policía en caso de requerirse intervenciones de carácter represivo contra el delito”.
Entre las Funciones del Servicio de Policía Comunal, se destacan
(www.cpnb.gob.ve):
“La atención oportuna de conflictos entre familiares y vecinos que puedan escalar a situaciones graves de violencia, la actuación sobre situaciones que puedan desencadenar delitos, violencia o situaciones de inseguridad (como por ejemplo ingesta de alcohol en sitios públicos), la coordinación con organizaciones públicas y comunitarias para resolver problemas en la comunidad que puedan generar problemas de seguridad (iluminación deficiente en
142
un sector, botes de basura, sitios abandonado, entre otros), el apoyo a eventos comunitarios garantizando el orden y la convivencia pacífica (festividades culturales y deportivas, mercados populares, entre otras)”.
Y por último, se destaca una de las funciones principales para el Servicio de Policía
Comunal, la cual es la rendición de cuentas (www.cpnb.gob.ve):
“(…) debido a que los funcionarios policiales deben rendir cuentas periódicamente a la comunidad acerca de las acciones que realiza y los avances en el plan formulado conjuntamente; para lo cual se utilizan diferentes estrategias, tales como: difusión de medios comunitarios impresos y radiales, elaboración de carteleras y material divulgativo, reuniones o asambleas con la comunidad, entre otras”.
El organigrama se asume como la representación gráfica de la estructura de una
institución, la cual nos da cuenta de las dispones departamentales, mostrando un
esquema sobre las relaciones jerárquicas y competenciales de vigor en la institución,
por ello es de suma relevancia presentar la Estructura organizativa del Cuerpo de
Policía Nacional Bolivariana.
En el Gráfico 3, se muestra el organigrama formal del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, donde se representan cada una de las unidades de alta dirección, las
unidades de apoyo y las unidades básicas, destacándose, la unidad organizativa
responsable de la gestión función policial.
La unidad responsable de la gestión de la función policial, se representa, a través de
la Dirección Nacional, como unidad garante de la gestión de la función policial con
apoyo de la sud-dirección y la secretaria general.
La Dirección Nacional del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es la máxima
instancia del Cuerpo de policial, es ejercida por la Directora o Director Nacional y le
143
corresponde, además de las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, las siguientes funciones (www.cpnb.gob.ve):
“1. Representar al Cuerpo de Policía Nacional frente a todos los organismos públicos y privados, nacionales o extranjeros y dirigir, planificar, organizar, controlar, coordinar y supervisar las actividades administrativas, organizativas, funcionales y operativas del Cuerpo de Policía Nacional. 2. Convocar a las demás autoridades, funcionarias, funcionarios, trabajadoras o trabajadores del Cuerpo de Policía Nacional a reuniones, conformar equipos de trabajo y recomendar las acciones necesarias para la consecución de los objetivos. 3. Supervisar y evaluar las actividades realizadas y solicitar y recibir de las o los integrantes del Cuerpo de Policía Nacional informes periódicos, cuando lo estime necesario. 4. Presentar ante el Órgano Rector, por conducto de la Viceministra o Viceministro del Sistema Integrado de Policía, el avance en la ejecución de las políticas y planes del Cuerpo de Policía Nacional. 5. Ejercer la suprema dirección de los servicios y dependencias del Cuerpo de Policía Nacional, así como gestionar y administrar el sistema del recurso humano. 6. Delegar en funcionarias, funcionarios, trabajadoras o trabajadores del Cuerpo de Policía Nacional las atribuciones o firmas que juzguen necesario (…)”.
La Sub-Dirección del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, apoya a la Directora o
Director Nacional en las distintas actividades del Cuerpo de policía Nacional, que
promuevan el desarrollo del servicio de policía, es ejercida por la Subdirectora o
Subdirector y le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones (www.cpnb.gob.ve):
“1. Suplir las faltas temporales de la Directora o Director Nacional y ejercer la representación del Cuerpo de Policía Nacional previa delegación de la Directora o Director Nacional. 2. Coordinar políticas integrales en lo que respecta a procedimientos y actuaciones del Cuerpo de Policía Nacional. 3. Supervisar controlar, en coordinación con la Directora o Director Nacional, la correcta prestación de los servicios que brinda el Cuerpo de Policía Nacional. 4. Definir y ejecutar, en coordinación con la Directora o Director Nacional, los lineamientos administrativos, funcionales y operativos, que
144
aseguren el eficiente funcionamiento del Cuerpo de Policía Nacional. 5. Adoptar, controlar y evaluar las políticas, estándares, planes, programas y actividades relacionadas con la prestación de servicio de policía, en atención a las recomendaciones formuladas por la Directora o el Director Nacional, de acuerdo a los estándares que defina el Órgano Rector. 6. Velar por la correcta actuación del Cuerpo de Policía (…)”.
La Secretaría General realiza la gestión de secretaria, seguridad y correspondencia
del Cuerpo de Policía Nacional, es ejercida por la Secretaria o Secretario General y
presenta las siguientes funciones (www.cpnb.gob.ve):
“1. Velar por el cumplimiento de las instrucciones que imparta la Dirección Nacional del Cuerpo de Policía Nacional, facilitando el flujo de información a la Sub-Dirección y demás Direcciones de Línea. Efectuar el registro y seguimiento de las 2. Audiencias, reuniones y demás actividades de la Dirección Nacional, en coordinación con las demás dependencias del organismo, con el objeto de preparar y administrar las agendas y material de apoyo de cada sesión de trabajo, así como elaborar las minutas de las reuniones efectuadas. 3. Apoyar a la Directora o Director Nacional en la preparación de los asuntos que deban someterse a la consideración del Órgano Rector o de las Comisiones de las que forme parte el Cuerpo de policía Nacional. 4. Preparar la presentación de todas las actividades, informes y cuentas ante la Dirección Nacional y demás Direcciones, así como llevar las actas correspondientes, con la finalidad de mantener el registro e información de la gestión de sus áreas y hacer seguimiento permanente de las decisiones que se tomen .5. Ejecutar y supervisar las actividades relativas a la atención al ciudadano en coordinación con las demás dependencias del organismo, a través del suministro de información, recepción de solicitudes, reclamos, denuncias y sugerencias, así como recibir y tramitar toda la correspondencia enviada al Cuerpo de Policía Nacional, con la finalidad de dar respuesta adecuada y oportuna a las comunicaciones recibidas (…)”.
En el gráfico 3, se muestra el organigrama del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana.
145
Gráfico 3
Estructura Organizativa Formal del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana
Fuente: (www.cpnb.gob.ve)
146
4.5.1 Áreas Formales de Capacitación.
Cada día con mayor claridad las instituciones públicas venezolanas están
comprendiendo que la efectividad en la prestación de los servicios es sólo un reflejo del
nivel de capacidades y conocimientos de sus funcionarios; las organizaciones
gubernamentales reconocen que la capacitación, es una función esencial en la gestión
pública, además de ser una forma de proporcionar bienestar a sus funcionarios, debido
a que los funcionarios con habilidades y conocimientos bien desarrollados tienen más
probabilidades de sentirse satisfechos en sus cargos, ser eficientes en la prestación de
los servicios, y desarrollar hábitos de asistencia pública que favorezcan a los objetivos
institucionales.
La capacitación representa la preparación del funcionario para el buen desempeño
del cargo, ésta función debe ser planificada, permanente, y cimentada en criterios,
principios y valores, con el propósito de preparar, desarrollar e integrar a los
funcionarios a los procesos de modernización que hoy en día se están gestando en la
administración púbica venezolana.
Es notable que la identificación de las necesidades de capacitación en cualquier
institución, es de suma relevancia, a fin de conocer y seleccionar las áreas de
capacitación; que apuntan al desarrollo personal, laboral y profesional de los
funcionarios que integran las organizaciones públicas, en relación a dichas áreas el
autor, Grado (2009) menciona tres áreas, a saber:
En primer, lugar se ubica en el área cognitiva, la cual comprende procesos
intelectuales (atención, memoria, abstracción y reflexión), que facilita el
desarrollo del conocimiento crítico del mundo circundante; así como la
información y las relaciones organizadas que la persona debe dominar. Al
respecto el autor señala que, cuando “se imparten cursos de capacitación, se
modifica el área cognitiva y esto se traduce en conocimientos” Grado
(2009:231).
147
Por otra parte, el autor hace énfasis al área psicomotriz “dominio de las
habilidades especificas, hábitos y destrezas mentales, verbales y de
movimientos que las personas deben adquirir y desarrollar” Grado (2009:231).
Por último, se expone el área afectiva, la cual se relaciona principalmente con las
condiciones subjetivas de las personas , por lo tanto comprende :
“El conjunto de actitudes, valores y opiniones del individuo, que generan tendencias a actuar a favor o en contra de las personas, los hechos y las estructuras; desde luego, dichas tendencias intervienen en el desempeño del trabajo (…) propicia el conocimiento de la propia persona: valores, emociones, ideas, actitudes, sentimientos y preferencias que el individuo debe desarrollar e integrar a su personalidad hasta lograr una plena caracterización” (Grado, 2009:231).
Se evidencian ciertas áreas en las cuales las personas deben ser capacitadas para
su desarrollo en el desempeño de sus funciones, tales áreas involucran
respectivamente, los procesos mentales e intelectuales de la persona, es decir, su
discernimiento (cognitiva); el desarrollo de destrezas y habilidades (psicomotriz), y por
último el desarrollo de ese plano que busca el cambio en las actitudes subjetivas del
individuo (afectiva).
En tal sentido, se analizan los elementos previstos en la normativa vinculados al
objeto de estudio, a fin de identificar las áreas formales de capacitación de los
funcionarios policiales adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, pasando
desde, CRBV de 1999; la cual representa para la administración pública el conjunto
general de normas, criterios, metodologías, lineamientos, principios y sistemas de
valores, que establecen la forma en que deben desarrollarse las acciones para alcanzar
los objetivos propuestos, por ello, se convierte en el principal instrumento de análisis
para la investigación, así como la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), la Ley
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (LOSPCPN) de 2008;
incluso la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPol) del 2009, las cuales nos dan
cuenta de la áreas a saber:
148
En el mencionado texto constitucional, situamos entonces en sus artículos 1,2 y 141
los valores supremos del Estado venezolano, los cuales están representados por la
libertad, igualdad, justicia, solidaridad, democracia, responsabilidad social, derechos
humanos y la paz; y que fundamentan el ordenamiento jurídico y sus actuaciones, es
decir, sus actos administrativos; también figuran en el texto constitucional, aquellas
orientaciones y guías que concretan los valores enunciados, a través de los principios
fundamentales de la administración pública entre los cuales se destacan la honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad (ANC,1999).
En función de lo expuesto, se evidencia como la carta magna manifiesta de forma
generalizada, las áreas en las cuales los funcionarios públicos deben destacarse, por lo
cual, se asume que deben ser capacitados para ello, la norma superior demanda que
los funcionarios actuales posean habilidades y destrezas en cuanto al conocimiento de
criterios de gestión, tales como, la eficiencia, eficacia, celeridad; con comportamientos
fundados en valores como la honestidad, transparencia, responsabilidad; con
actuaciones administrativas asentadas en principios de gestión como la participación, y
rendición de cuentas.
Por su parte, la Ley del Estatuto de la función pública (2002), es mucho mas
especifica, al hacer énfasis con respecto a las áreas fundamentales para la
capacitación de los funcionarios públicos, planteando que el desarrollo de personal se
alcanzara mediante su capacitación, y comprende el mejoramiento “técnico, profesional
y moral de los funcionarios y funcionarias públicos” (AN; 2002).
Las áreas de capacitación que se evidencian, se presentan en tres grandes planos:
1) el técnico, 2) el profesional, y 3) el moral, los cuales se convierten en las guías
comunes, transparentes y obligatorias para todos los actores de la administración
pública, estas áreas comprenden una condición necesaria para desarrollar al personal
adecuadamente; cabe destacar, que al analizar la Ley del Estatuto de la Función
Policial (2009), precepto legal especifico para los funcionarios policiales, se determino
149
que también establece 3 áreas de capacitación, que concuerdan con las establecidas
en el Estatuto de la Función Pública (2002), a pesar de que a estas áreas se les
asignan denominaciones diferentes, dan cuenta al mismo fenómeno.
Por tanto, las áreas de capacitación que se evidencia en la Ley del Estatuto de la
Función Policial (2009), en el artículo 29, y que se ajustan a las establecidas en la Ley
del Estatuto de la Función Pública (2002), comprenden las siguientes: 1) entrenamiento
instrumental efectivo, 2) capacitación profesional, 3) ética de servicio.
Al referirnos específicamente a los funcionarios policiales, es necesario examinar la
Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), y la Ley
del Estatuto de la Función Policial (2009), debido a que en estos instrumentos legales
se destacan un mínimo de 30 artículos, con información vinculada a las áreas
capacitación de los funcionarios policiales, en las cuales deben poseer amplios
conocimientos y destrezas, para así poder destacar su labor en la prestación del
servicio de seguridad ciudadana. En tal sentido, se desarrollan las áreas de
capacitación para los funcionarios policiales del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana,
asumidas en la investigación:
1) Área técnica o entrenamiento instrumental efectivo, en base a lo cual se asume
que se refiere a los conocimientos técnicos necesarios para que los funcionarios
policiales, al momento de poner en práctica el cumplimiento de sus funciones con
respecto a la prestación del servicio de seguridad ciudadana, puedan desempeñarlo de
manare correcta en su campo laboral, entre las cuales se presentan las siguientes:
150
Prevención de Delitos:
Se plantea, que a los fines del cumplimiento del servicio de policía, los funcionarios
policiales deben, prevenir la comisión de delitos, y que la naturaleza del servicio de
policía es predominantemente preventivo, interviniendo sobre los factores que
favorecen o promueven el delito y se prestará de manera continua e ininterrumpida, así
también se le atribuye a los cuerpos de policía el deber de Controlar, vigilar y
resguardar las vías públicas nacionales, urbanas y extraurbanas y el tránsito terrestre
previniendo de esta forma la comisión de delitos. (AN; 2008:Arts.4, 5,34; AN;
2009:Arts.4).
Queda en evidencia a través de los textos legales, como la prevención del delito,
corresponde a una de las áreas dentro de las cuales los funcionarios policiales deben
ser capacitados continuamente, para que puedan cumplir adecuadamente los
requerimientos y exigencias del servicio policial, expuestos en la normativa que los rige.
Al hablar de prevención, nos referimos a aquellas medidas y acciones dispuestas
con anticipación por parte de funcionarios policiales con el fin de evitar o impedir que se
presente una situación de peligro para reducir sus efectos sobre la ciudadanía. Esto
aunado a la palabra delito que se precisa como, una conducta, acción u omisión que
infringe la ley; por lo cual se pude entender que la “Prevención del delito” es tomar
medidas y realizar acciones para evitar una conducta o un comportamiento que puedan
dañar o convertir a la población en víctimas; lo que significa que los funcionarios deben
estar capacitados para tomarlas dichas medidas y acciones. (Sub áreas a capacitar:
Control; vigilancia; resguardo).
151
Protección de Persona:
A los fines del servicio de policía, se plantea que los funcionarios policiales deben
proteger el libre ejercicio de los derechos humanos, así mismo, se le atribuye a los
Cuerpos Policiales, el deber de proteger a las personas y a las comunidades, frente a
situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para la integridad
física, sus propiedades y su hábitat, esta protección también cubre a las personas que
participen en concentraciones públicas o manifestaciones pacíficas; a los testigos y
víctimas de hechos punibles; y demás sujetos procesales por orden de la autoridad
competente, así mismo a los miembros del Cuerpo Diplomático acreditado en el país;
por su parte, los funcionarios policiales deben propender a la solución de conflictos a
través de la mediación, conciliación y demás mecanismos alternativos, a fin de
garantizar la paz social.( AN; 2008:Arts. 4,8, 34,39,65; AN; 2009:Arts.4).
Al hablar del servicio de seguridad ciudadana, la protección de las personas pasa a
constituir el objeto primordial de tal servicio; la seguridad es brindar protección y el
conocer de las vulnerabilidades hará posible la reducción de las mismas, siendo
necesario el conocimiento en el área indicada, para así incrementar los niveles de
protección brindados a la población por parte de los funcionarios policiales.
Se evidencia, que la protección de personas simplifica en el servicio de seguridad, y
pertenece a una de las áreas en las cuales los funcionarios policiales deben ser
capacitados permanentemente, para que puedan cumplir de forma adecuada las
obligaciones y exigencias del servicio policial. (Sub áreas a capacitar: Protección de
individuos, protección de manifestaciones; protección de testigos y victimas; protección
de miembros diplomáticos, solución de conflictos).
152
Uso de Fuerza :
Al respecto, la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
(2008), plantea en los artículo 68, 69 y 70 que los cuerpos policiales dispondrán de
medios que permitan a las funcionarias y funcionarios policiales un uso diferenciado de
la fuerza, debiendo ser capacitados permanentemente en su uso, exponiendo varios
criterios por los cuales los funcionarios policiales deben regirse al momento de emplear
el uso de fuerza mencionado:
“El nivel del uso de la fuerza a aplicar está determinado por la conducta de la persona y no por la predisposición de la funcionaria o funcionario. El uso diferenciado de la fuerza implica que entre la intimidación psíquica y la fuerza potencialmente mortal, la funcionaria o funcionario graduará su utilización considerando la progresión desde la resistencia pasiva hasta la agresión que amenace la vida, por parte de la persona. La funcionaria o funcionario policial debe mantener el menor nivel del uso de la fuerza posible para el logro del objetivo propuesto. En ningún momento debe haber daño físico innecesario, ni maltratos morales a las personas objeto de la acción policial, ni emplearse la fuerza como forma de castigo directo” (ANC, 2008: Art 70).
Las áreas de capacitación asumidas anteriormente tales como, prevención y
protección, se utilizan en la servicio policial, pero ya cuando un individuo o una situación
ha superado todas esas actividades y acciones, los funcionarios policiales ingresan al
campo de la represión y se debe utilizar la fuerza en la medida estrictamente necesaria,
proporcional a la resistencia del transgresor y siempre que no se causare un daño
excesivamente superior al que se quiere hacer cesar.
Se constata, a través de los instrumentos normativos revisados, que los funcionarios
policiales deben ser capacitados continuamente respecto al área del uso de fuerza,
para que puedan estar en la capacidad, a través de habilidades, destrezas, y aptitudes,
de utilizar en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de
la fuerza, y utilizar la fuerza solo cuando otros medios resulten ineficaces o no
153
garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto. (Sub áreas: Intimidación
psíquica; fuerza potencialmente mortal).
2) Área profesional o capacitación profesional, se asume que se refiere a aquellas
competencias y conocimientos necesarias para que los funcionarios policiales, se
manejen bajo principios de gestión adecuados para el buen ejercicio de la
administración de las funciones del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y cumplan
correctamente lo establecido en la LOSPCN (2008), articulo 8 y 36 en el cual se plantea
que el servicio de policía es de “carácter profesional”, entre los principios de gestión en
los cuales deben ser capacitados y demostrar competencias se ubican los siguientes:
Participación:
En relación al tema de la participación, el cual se encuentra en auge en el país
actualmente, es necesario que todos los funcionarios y funcionarias públicos estén a
cuenta de las acciones que deben ser cumplidas para permitir a las comunidades su
intervención en la gestión de lo público, de conformidad con lo dispuesto en la CRBV
(1999), en los artículos 6,55,62; en los cuales se expone que los cuerpos policiales y los
funcionarios policiales que los integran, no escapan de este panorama, es por ello, que
la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), plantea
en sus artículos 16,34 y en el 13 de la Ley del Estatuto de Función Policial (2009), a la
participación ciudadana, como uno de los principios para la prestación del servicio de
policial.
Las leyes plantean, que los cuerpos de policía atenderán las recomendaciones de
las comunidades, consejos comunales y organizaciones comunitarias para el control y
mejoramiento del servicio, con fundamento en los valores de la solidaridad, el
humanismo y en los principios de democracia participativa, corresponsable y
protagónica, también se le atribuye a los cuerpos de policía el promover, desarrollar e
154
implementar estrategias y procedimientos que garanticen la participación de la
comunidad organizada en el servicio de policía comunal (AN,2008).
Por lo expuesto, se asume, a la participación como una de las áreas entre las
cuales se debe capacitar a los funcionarios policiales, no solo para que puedan brindar
herramientas a las comunidades y facilitarles los procesos de participación, sino
también para que los funcionarios puedan participar internamente en las decisiones del
órgano al cual pertenecen, por ello, es de relevancia capacitarlos en este aspecto, para
que éstos puedan adquirir los conocimientos necesarios y asumir las atribuciones que
les han sido conferidas a través de la normativa, deben conocer el marco jurídico que
les asigna el deber de promover, desarrollar e implementar estrategias para que los
ciudadanos participen en la gestión de cada uno de los servicios que prestan,
especialmente en aquel relacionado a la comunidad.
La participación, básicamente hace referencia al conjunto de acciones o iniciativas
que pretenden impulsar el desarrollo de las comunidades y la democracia participativa a
través de la integración de la comunidad al ejercicio de la política pública,
fundamentada en varios mecanismos para que los ciudadanos tengan acceso a las
decisiones de los cuerpos policiales de manera independiente sin necesidad de formar
parte de su administración. (Sub áreas a capacitar: Promoción, desarrollo e
implementación de estrategias para los procedimientos de participación).
Eficiencia:
La eficiencia, se encuentra dentro del marco de los principios generales del servicio
de policía, así lo plantea la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía
Nacional (2008), en sus artículo 10, 41 y en el 32 de la Ley del Estatuto de Función
Policial (2009), en los cuales, se expresa que los cuerpos de policía y su dirección,
propenderán al uso racional del talento humano y de los recursos materiales y
presupuestarios, por otra parte la asignación de los recursos a los cuerpos de policías
155
se adaptará estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de
sus metas y objetivos, por lo cual los recursos deben ser empleados en las actividades
propias del servicio policial, de conformidad con las disposiciones legales. (ANC, 2008).
En términos generales, la palabra eficiencia hace referencia a los recursos
empleados en relación a los resultados obtenidos, por ello, es una capacidad o cualidad
muy valuada por las instituciones públicas con respecto a sus funcionarios, debido a
que en la práctica todo lo que éstos hacen tiene como propósito alcanzar objetivos pre
establecidos, con el uso racional de los recursos disponibles que pueden ser: humanos,
financieros, tecnológicos, físicos o de conocimientos, y que en muchas ocasiones son
limitados.
En base a lo planteado, se asume a la eficiencia en la gestión policial como una de
las áreas a capacitar, debido a que se encuentra entre los principios por los cuales se
debe regir el servicio de policía, los funcionarios policiales deben gestionar
eficientemente sus funciones, tomando en cuenta según lo expresado en la ley, que la
asignación de recursos se adaptara a lo estrictamente necesario para su ejercicio y solo
con la labor eficiente de los funcionarios se podrán alcanzar los objetivos propuestos.
(Sub áreas a capacitar: uso racional del personal, uso racional de los recursos
presupuestarios, uso racional de los recursos materiales).
Rendición de Cuentas :
La rendición de cuentas, se encuentra implícita dentro de los principios
fundamentales de la administración pública establecidos en la carta magna en su
artículo 141: “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas
y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuenta y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”, por lo cual todas las
156
instituciones públicas y sus los funcionarios deben estar en capacidad de rendir cuentas
a la población.
los funcionarios policiales adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana no
escapan del cumplimiento de este principio, tanto así, que la LOSPCPN (2008), plantea
la rendición de cuentas como un proceso necesario en la gestión de los cuerpos
policiales y lo establece específicamente exponiendo que:
“El proceso de rendición de cuentas comprende la planificación, supervisión y evaluación sobre el desempeño policial, y se desarrollará conforme a los principios de transparencia, periodicidad, responsabilidad individual y por los actos de servicio, la adopción de estándares, el balance entre la supervisión interna y externa y la participación articulada de la comunidad” (AN, 2008: Art 70).
Por lo planteado, resulta necesario brindar a los funcionarios policiales las
herramientas, habilidades, y conocimientos en el área de la rendición de cuentas a
través de lineamientos metodológicos precisos, y elementos conceptuales para que se
apoyen en la elaboración de informes y en el proceso de rendición dirigido a los
diferentes actores por parte del organismo policial, un proceso de rendición de cuentas
adecuado, genera incentivos en los funcionarios y así se mejora el desempeño del
cuerpo policial.
La Rendición de Cuentas, básicamente se refiere a la acción de informar y explicar a
los ciudadanos todas las actividades realizadas por la institución de manera
transparente y clara para dar a conocer sus estructuras y funcionamiento, y por
consiguiente, ser sujeto de la opinión pública. (Sub áreas a capacitar: Transparencia,
responsabilidad individual).
Celeridad :
157
La celeridad, se encuentra implícita dentro de los principios fundamentales de la
administración pública establecidos en la carta magna en su artículo 141, así también al
examinar los principios generales del servicio de policía, en el artículo 8 expuesto en la
LOSPCPN (2008), se plantea que los funcionarios policiales deben dar respuesta
oportuna, necesaria e inmediata para a las personas y a las comunidades, frente a las
situaciones que constituyan amenaza, para ellos (AN, 2008).
Por lo cual se asume que el principio de celeridad como una de las áreas en las
cuales los oficiales deben ser capacitados. La celeridad se entiende básicamente como
la rapidez, prontitud o velocidad en la que los funcionarios policiales dan ejecución las
actividades determinantes de la función policial. (Sub áreas a capacitar: respuesta
inmediata, respuesta oportuna).
Información
La información, se encuentra dentro del marco de los principios generales del
servicio de policía, así lo plantea la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo
de Policía Nacional (2008), en su artículo 9, en el cual se indica que los cuerpos de
policías informaran de manera oportuna, veraz e imparcial a las personas,
comunidades, consejos comunales y organizaciones comunitarias sobre su actuación y
desempeño, e intercambiaran información que a solicitud de los demás órganos y entes
de seguridad ciudadano les sea requerida (AN, 2008).
La ley manifiesta abiertamente que los cuerpos policiales, a través de los
funcionarios deben dar información pertinente acertada y adecuada a la comunidad
sobre la gestión policial, de igual forma deben suministrar información según los
requerimientos y necesidades de otros entes de seguridad ciudadana, lo que evidencia
que la información es una de las área a capacitar.
Asumimos que el principio de información, como el conjunto organizado de datos,
que dan cuanta cuenta de la gestión y actuación de los funcionarios policiales en la
158
prestación de servicio de seguridad y que es presentada ante las comunidades para su
conocimiento, también la información puede ser suministrada a entes similares que lo
soliciten.
3) Área moral o ética de servicio, se asume que se refiere a ese conjunto de reglas o
normativas que les son inculcadas a los funcionarios policiales para determinar su
conducta y comportamiento al momento de actuar u obrar en la prestación del servicio
de seguridad ciudadana, esta área les proporciona a los funcionarios policiales el
conocimiento de lo que deben hacer o evitar en el día a día de su labor; entre las cuales
se ubican:
Ética:
Al hablar de la actuación y el proceder de los funcionarios (a) policiales, la
LOSPCPN (2008),en su artículo 65, menciona bajo que normativas básicas estará
regulado el comportamiento de éstos, así también en el artículo 16 de la LEFPol
(2009), se expone el conjunto de conductas y preceptos las cuales serán guías para el
desempeño en el ejercicio de la función policial, entre las cuales tenemos
principalmente que los funcionarios policiales deben ejercer el servicio de policía con
ética, imparcialidad, legalidad, transparencia, proporcionalidad y humanidad. (AN, 2008,
AN; 2009).
Según lo expuesto en la normativa, los funcionarios deben valorar e incentivar la
honestidad y en consecuencia, denunciar cualquier acto de corrupción que conozcan en
la prestación del servicio de policía, deben mantener en toda actuación un trato correcto
y esmerado en sus relaciones con las personas, a quienes procurarán proteger y
auxiliar en las circunstancias que fuesen requeridas, respetando la integridad física y
bajo ninguna circunstancia infligir, instigar o tolerar ningún acto arbitrario, ilegal,
159
discriminatorio o de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes,
que entrañen violencia física, psicológica y moral. (AN, 2008).
Así mismo, la ley manifiesta que los oficiales de policía, deben abstenerse de
ejecutar órdenes que comporten la práctica de acciones u omisiones ilícitas o que sean
lesivas o menoscaben los derechos humanos, oponiéndose y denunciando toda
violación a éstos. (AN, 2008).
Se evidencia a través de los texto legales, como la ética se convierte en una de las
principales normas básicas para la actuación en la prestación del servicio policial, la
ética según lo planteado ocupa una posición dentro de las áreas en las cuales los
funcionarios policiales deben ser capacitados, asumiendo que la ética se enmarca en el
comportamiento o conducta apropiada al momento de prestar el funcionario policial sus
servicios. (Sub áreas a capacitar: Imparcialidad; legalidad, honestidad, transparencia,
proporcionalidad humanidad, trato correcto).
Igualdad:
Enmarcado en los principios generales para la prestación del servicio de policía se
plantea en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
(2008), el principio igualdad, indicando el artículo 13, que los cuerpos de policía deben
prestar sus servicios a toda la población, sin distinción o discriminación alguna
fundamentada en la posición económica, origen étnico, sexo, idioma, religión,
nacionalidad, opinión política o de cualquier otra condición o índole. Los pueblos y las
comunidades indígenas contarán con un servicio de policía que tome en cuenta su
identidad étnica y cultural, atendiendo a sus valores y tradiciones. (AN, 2008).
Se evidencia que dentro del conjunto de áreas en la cuales los funcionarios
policiales deben ser capacitados, se encuentra la igualdad o universalidad, incluyendo
160
en la capacitación cada una de las sub áreas necesarias para que el principio
fundamental se cumpla de manera cabal.
Se asume, que el principio de igualdad, es el trato idéntico o sin diferencias que los
funcionarios les brindan a las personas al momento de prestarles el servicio sin que
medie ningún tipo de crítica por su raza, clase social, sexo, religión u otra circunstancia
estimable de diferencia, específicamente es el trato de los funcionarios sin que allá
ninguna discriminación ni exclusión. (Sub áreas a capacitar: Identidad étnica, identidad
cultural, valores, tradiciones).
Cooperación :
El Estado venezolano a través la CRBV (1999), presenta una serie de valores y
principios supremos los cuales son guía, para la gestión de la administración pública y
sus funcionarios; muestra una gestión fundamentada en valores morales, éticos y
sociales; así mismo, en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía
Nacional (2008), se hace énfasis al tema de los valores en sus artículos 4, 11, 34, 41,
por su parte el artículo 4 de la LEFPol (2009), indica como uno de principios generales
del servicio de policía a la cooperación.
La ley plantea, que los cuerpos de policía deben desarrollar actividades para el
cumplimiento de los fines y objetivos del servicio de policía, colaborando y cooperando
entre sí y con los demás órganos y entes de seguridad ciudadana en el ámbito de su
competencia ante situaciones de desastres, catástrofes o calamidades públicas, así
también los cuerpos policiales deben apoyar el cumplimiento de las decisiones de las
autoridades competentes (AN, 2008).
A través del anterior postulado reglamentario, se asume a la cooperación con una de
las áreas entre las cuales se debe capacitar a los funcionarios policiales, desde el
enfoque que plantea la ley, es decir, capacitarlos para que cooperen entres sí, es decir,
161
entre los cuerpos policiales, y demás organismos de seguridad ciudadana tales como:
el cuerpo de bomberos, protección civil, entre otros, en situaciones de cataclismos y
calamidades públicas.
La cooperación radica en el trabajo en común llevado a cabo por varias entidades
públicas y sus funcionarios, hacia un objetivo compartido, el trabajo cooperativo no
compite, sino que suma fuerzas hacia el objetivo a alcanzar, la cooperación es vista
como un valor moral y social, el objetivo constante de la cooperación es el beneficio
mutuo en las interrelaciones institucionales. (Sub áreas a capacitar: Desastres,
catástrofes, calamidades).
Proximidad:
La proximidad, se traduce en un contacto regular y frecuente entre el funcionario
policial y el ciudadano, el nuevo modelo de gestión policial enmarcado en el Cuerpo de
Policía Nacional Bolivariana, trae implícito este valor, debido a que una de los servicios
más importantes destacados en el cuerpo policial es el “Servicio de Policía Comunal”,
del cual plantea la LOSPCPN (2008), en los artículos 47,48 y 70, que la naturaleza de
este servicio es profesional, predominantemente preventivo, proactivo, permanente, de
proximidad, comprometido con el respeto de los valores, la identidad y la cultura propia
de cada comunidad siendo el propósito del servicio el promover las estrategias y
procedimientos de proximidad a la comunidad, que permitan trabajar en espacios
territoriales circunscritos, para facilitar el conocimiento óptimo del área y la
comunicación e interacción con sus habitantes. (AN, 2008).
Según plantea la ley, es ineludible la promoción de la proximidad, como estrategia
para perfeccionar el trabajo conjunto y directo entre los cuerpos de policía y la
comunidad, por lo tanto, los funcionarios policiales que sean adscritos a este servicio de
policía comunal, deben poner en práctica estrategias y procedimientos de proximidad
para con la comunidad y siendo preciso que éstos demuestren actitudes habilidades
162
adecuadas para su buen desempeño, lo que radica en una capacitación permanente en
el área.
El valor de la proximidad radica en la cercanía, es un valor deseado para el buen
funcionamiento de los cuerpos policiales y la comunidad, actualmente la proximidad no
viene determinada solo por la proximidad física, sino también por la calidad y calidez
con que un funcionario policial se acerque a un ciudadano y atienda sus solicitudes.
Para satisfacer las necesidades de los ciudadanos, se deben primeramente
entender sus problemas y por tanto, conocerlos bien, para ello, la capacidad de los
funcionarios policiales es de vital relevancia, y que éstos puedan ofrecer la solución de
los problemas que atañe a la comunidad. (Sub áreas a capacitar: Identidad, Cultura,
Valores, Conocimiento territorial, Comunicación e interacción).
Derechos Humanos:
La materia de los derechos humanos, es una faceta muy interesante de la CRBV
(1999), dedicando el Capítulo I del Título III, desde el articulo 19 hasta el 31 para ello,
aunque en la Constitución de 1961 también tenía un lugar destacado; la diferencia es
que ahora se avanzo mas en las declaraciones a favor de dichos derechos y en castigo
a los funcionarios que maltraten a los ciudadanos. Los derechos humanos presentan
gran relevancia en la CRBV (1999), ya que deja bien explicito las medidas que se
toman en contra de las violaciones a tales derechos, son claras y terminantes llegando
a incluso a legalizar oficialmente el recurso a una instancia superior a las leyes
venezolanas, como son los tratados firmados.
A los fines del servicio de policía, se plantea que los funcionarios policiales deben
proteger el libre ejercicio de los derechos humanos, las libertades públicas y garantizar
la paz social, actuando con estricto apego y respeto a los derechos humanos
consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo el
163
respeto de los derechos humanos uno de principios fundamentales para la actuación
policial de las funcionarias y funcionarios, debiendo respetar y proteger la dignidad
humana, defendiendo y promoviendo los derechos humanos de todas las personas, sin
discriminación por motivos de origen étnico, sexo, religión, nacionalidad, idioma, opinión
política, posición económica o de cualquier otra índole. (AN; 2008: Arts.4, 12, 34, 41;
AN; 2009: Arts.4, 16,25).
Se evidencia a través de los textos legales, que el conocimiento y aplicación de los
derechos humanos representa una de las áreas más relevantes dentro de las cuales los
funcionarios policiales deben ser instruidos para el desempeño de sus funciones ante
los ciudadanos, para que puedan cumplir adecuadamente los requerimientos y
exigencias del servicio policial, expuestos en la normativa que los rige.
Al mencionar derechos humanos, se hace referencia a aquellos derechos esenciales
de todos los seres humanos, sin distinción alguna de su sexo, nacionalidad, lugar
donde reside, color de piel, religión, tendencia política, o cualquier otra condición que
los distinga, es importante enfatizar, que estos derechos se contemplan en las leyes y
están garantizados por ellas, obligando al gobierno a promover y protegerlos derechos
humanos y las libertades fundamentales de los venezolanos. (Sub áreas: Respeto de
los derechos humanos, defensa de los derechos humanos, promoción de los derechos
humanos).
Imparcialidad y Objetividad
En el marco de los principios generales para la prestación del servicio de policía se
plantea en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
(2008), el principio de igualdad, indicando el artículo 14, que los cuerpos de policía
deben actuar “con absoluta imparcialidad y objetividad en el ejercicio de sus funciones”.
164
Se evidencia, que en el conjunto de áreas en la cuales los funcionarios policiales
deben ser capacitados, se localiza la imparcialidad y objetividad , ambas se relacionan
entres si, la imparcialidad se corresponde con la objetividad, puede asumirse que este
principio se fundamenta en aquellas decisiones que son tomadas de manera objetiva,
es decir, los funcionarios policiales a la hora de proceder en el servicio de policía deben
mantener la imparcialidad y no dejarse influir por subjetividades como perjuicios o
intereses personales que lo lleven a tratar de beneficiar o dañar a las partes
involucradas.
Proporcionabilidad.
Enmarcado en los principios generales para la prestación del servicio de policía se
plantea en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional
(2008), el principio de proporcionalidad, indicando en los artículo 13 y 65 que los
cuerpos de policía deben actuar en proporción a la gravedad de la situación y al
objetivo legítimo que se persiga, es decir, que su actuar al momento de prestar el
servicio debe ser con proporcionalidad (ANC, 2008)
Se asume, que otra de las áreas en la cuales los funcionarios policiales deben ser
capacitados, es el principio de actuación proporcional.
Para finalizar este apartado, es válido destacar que la capacitación/educación, es la
base del desarrollo y progreso del hombre y la sociedad, al respecto, Silíceo (2009: 15)
plantea que la educación es el
“proceso humano-social a través del cual se incorpora al ser humano (individuos, grupos, organizaciones) los valores y conocimientos de una sociedad dada. También se puede definir como el proceso social básico por el cual las personas adquieren la cultura de su sociedad”.
165
Desde esta perspectiva, se asume a la función de capacitación con un profundo
sentido social, ya que a través de ella se puede inculcar los valores y principios
fundamentales que los preceptos legales demandan a los funcionarios públicos
específicamente los funcionarios policiales.
4.5.2 Unidad Responsable de la Capacitación de los Funcionarios Policiales.
La Oficina de Recursos Humanos, es la encargada de la ejecución de la función
policial, tal como lo establece la LOSPCPN (2008), la Oficina de Recursos Humanos,
esta encargada de asistir a la Dirección Nacional en la ejecución de la gestión de la
función policial, específicamente en el sistema de administración de personal, la cual
incluye la planificación general de los recursos humanos, especialmente lo relacionado
con su inducción, capacitación, desarrollo, planificación de la carrera, y es ejercida por
la Directora o Director de la Oficina de Recursos Humanos y le corresponde las
siguientes funciones:
“1.Asesorar y asistir a la Dirección Nacional, en la formulación y aplicación de políticas en materia de personal, con la finalidad de integrar, controlar y hacer seguimiento de la gestión de talento humano. 2. Elaborar, dirigir, coordinar, evaluar y controlar la ejecución del plan de personal, de conformidad con las leyes que rigen la materia. 3. Remitir a la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio con competencia en materia de seguridad ciudadana, en la oportunidad que se establezca, los informes relacionados con la ejecución del plan de personal y cualquier otra información que le fuere solicitada. 4. Dirigir la aplicación eficiente y eficaz de las normas y de los procedimientos que en materia de personal se instrumenten para el Cuerpo de Policía Nacional. 5. Desarrollar e instrumentar los valores éticos y culturales que reflejen la misión y visión institucional del Cuerpo de Policía Nacional. 6. Detectar necesidades de formación y aplicar las normas e instructivos sobre programas y procedimientos de captación, selección, ingreso, expedición de credenciales, incentivos, ascenso, carrera, clasificación, remuneración, inducción, adiestramiento, desarrollo, capacitación, evaluación, retiro y reingreso del personal del
166
Cuerpo de policía Nacional, de conformidad con las leyes que rigen la materia. 7. Dirigir y coordinar programas de evaluación de rendimientos y actuación del personal, así como asesorar en materia de situaciones administrativa de los funcionarios, empleados y trabajadores de los Cuerpo de Policía Nacional (…)”.
La Oficina de Recursos Humanos, tiene a su cargo la detección de las necesidades
de formación y aplicar las normas e instructivos sobre programas y procedimientos de
capacitación del personal del Cuerpo de policía Nacional, de conformidad con las leyes
que rigen la materia.
4.6 Ente Impulsor de la Capacitación Policial: Universidad Nacional Experimental de
Seguridad
La capacitación de los funcionarios policiales adscritos al Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, es desarrollada a través de una institución acreditada en el área, así como
lo estable la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), en su artículo 65:
“Los programas de formación capacitación y desarrollo podrán ser ejecutados directamente por los órganos o entes de la administración pública nacional, o podrán recurrirse a la contratación de profesionales o instituciones acreditadas. El ministerio de planificación y desarrollo velara por la calidad de los programas y propondrá los correctivos o mejoras que sean necesarios”.
En relación al ente ejecutor de la capacitación de los funcionarios policiales, es
preciso, hacer énfasis en lo expuesto en el artículo 58 de la LOSPNYCPN (2008), en el
cual, se plantea que los funcionarios deben ser formados en la institución académica
nacional, con un currículum común básico y con diversificación según las disciplinas
áreas especializadas del servicio de acuerdo a la planificación y diseño curricular del
órgano rector, de forma que se garantice la unidad del proceso de capacitación y el
desarrollo profesional permanente.
167
Es relevante mencionar que la institución académica nacional creada para la
formación de los funcionarios en el área de seguridad es la Universidad Nacional
Experimental de la Seguridad, la cual surge como resultado de incansables luchas de
activistas de derechos humanos, investigadores, docentes, funcionarias y funcionarios
policiales, que apoyaron los procesos generados desde la Comisión Nacional para la
Reforma Policial (CONAREPOL) (www.unes.gob.ve).
La CONAREPOL, fue creada por el Gobierno Bolivariano con el objeto de construir
un nuevo modelo policial fundamentado en la voluntad popular que logró expresarse de
manera plural y democrática por medio de una amplia consulta que recolectó y
sistematizó las opiniones y proposiciones de miles de personas a lo largo y ancho de
nuestro territorio nacional. Este ejercicio, abierto e incluyente, involucró a las propias
instituciones policiales, a representaciones sociales diversas y a expertos en el tema de
la seguridad (en el ámbito nacional e internacional) (www.unes.gob.ve).
La Consulta Popular se sustentó en los principios de participación, transparencia,
imparcialidad y corresponsabilidad y hoy en día se puede afirmar que fue un proceso
que sirve como claro ejemplo de lo que el pueblo venezolano puede conquistar por
medio de su participación activa en la elaboración de políticas públicas, planes y
programas referidos a la seguridad ciudadana (www.unes.gob.ve).
Este meritorio esfuerzo colectivo abrió la posibilidad de llamar la atención sobre
temas referentes a la carrera policial, al currículo académico, a la gestión y eficiencia de
los cuerpos policiales y mecanismos de rendición de cuentas, la necesidad de un mayor
acercamiento de los cuerpos policiales a la comunidad, de aumentar la presencia
policial y de mejorar la dotación de estas instituciones para lograr altos niveles de
gestión y eficiencia, entre otros. La Comisión recomendó, entre otras cosas,
incrementar la participación comunitaria en la contraloría y supervisión de sus cuerpos
policiales; además, de proponer la creación de una instancia interministerial que
diseñara los estándares de la formación policial (www.unes.gob.ve).
168
En el marco de la Misión Alma Mater, se formaliza la creación de la UNES, en el año
2009; como la institución universitaria especializada en la profesionalización y el
desarrollo integral de funcionarias y funcionarios de la seguridad ciudadana en el país.
La UNES, es la institución universitaria especializada que se encarga de la
profesionalización y el desarrollo integral de funcionarias y funcionarios de la seguridad
ciudadana en el país (www.unes.gob.ve)
Con un currículum común básico y con diversificación según las disciplinas y áreas
especializadas del servicio, la UNES asume el reto de consolidar cuerpos de seguridad
ciudadana al servicio del pueblo venezolano que sean transparentes, con sentido ético,
confiables, eficaces, abiertos a la participación popular, a la contraloría social y
ajustados al cumplimiento de los derechos y libertades ciudadanas.
La UNES formará permanentemente a las funcionarias y funcionarios de los órganos
que prestan servicio de seguridad ciudadana, tales como: (www.unes.gob.ve)
La Policía Nacional Bolivariana.
Cuerpos de Policía Estadales y Municipales.
Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.
Cuerpos de Bomberos y Bomberas.
Cuerpo de Protección Civil y Administración de Desastres.
Cuerpo Técnico de Vigilancia y Tránsito Terrestre.
La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, tiene la misión de cumplir funciones de formación integral, creación
intelectual y vinculación social, esta al servicio del pueblo venezolano, en un proceso
permanente de formación profesional y desarrollo integral de quienes conforman los
órganos de seguridad ciudadana. La UNES es de carácter civil, lo cual se expresa en
sus autoridades, dirección, modelo de gestión, personal, cultura, régimen disciplinario,
instalaciones, equipamiento y dotación, de acuerdo con sus requerimientos
(www.unes.gob.ve).
169
Tiene como visión el garantizar la calidad académica y el compromiso social,
sustentada en los valores de confiabilidad, transparencia, eficacia y participación,
orientados por su sentido ético hacia el respeto de los derechos humanos, libertades
ciudadanas y la resolución de los problemas de seguridad del pueblo venezolano, servir
como centro de referencia nacional, regional e internacional con amplio reconocimiento
por los estudios en el campo de la seguridad; la calidad e impacto de su gestión en la
formación integral de las y los discentes; la creación intelectual y la vinculación social
(www.unes.gob.ve).
Es una Universidad que eleva, de manera continua, su capacidad para generar y
sistematizar conocimiento útil, producto de su relación con el contexto y la interacción
directa con el pueblo venezolano, con la intención de cumplir los siguientes objetivos, a
saber (www.unes.gob.ve):
“a) Formar a las funcionarias y los funcionarios de la seguridad ciudadana como mujeres y hombres profesionales, con profunda sensibilidad social, para proteger a las personas y sus derechos, promover la convivencia y velar por el bien común, al estar comprometidos con el cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico y con el desarrollo soberano de la Patria, sobre la base de la ética socialista. b) Garantizar la formación de base y continua, conforme a los principios constitucionales y los instrumentos jurídicos que regulan los mecanismos de seguridad ciudadana, con diversificación según las disciplinas y áreas del servicio, contextualizada en función de las realidades nacionales, tanto locales como regionales. c) Generar, difundir y socializar conocimientos en el área de seguridad, por medio de la investigación, la sistematización y el análisis crítico de las situaciones, casos y prácticas profesionales, la consulta pública y el diálogo de saberes con las comunidades. d) Contribuir a crear una cultura de la seguridad ciudadana dirigida al pleno ejercicio de los derechos de todas y todos, en igualdad de condiciones, fundamentada en la corresponsabilidad entre los distintos niveles de los Poderes Públicos y la sociedad. E) Impulsar la participación protagónica del pueblo venezolano en la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en materia de seguridad”.
170
4.7 La Capacitación de los Oficiales del Servicio de Policía Comunal: Una herramienta
para la Convivencia Comunitaria.
En el presente apartado se describirá la capacitación recibida por los oficiales del
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, adscritos al Servicio de Policía Comunal, según
la información suministrada por el personal de la oficina de RRHH y los oficiales que
laboran en el Servicio de Policía Comunal.
4.7.1 Instancia Organizativa Responsable de la Capacitación
Según la información suministrada por parte del personal de Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, se evidencio que la instancia responsable de la capacitación de
los funcionarios policiales, es básicamente la Oficina de Recursos Humanos, ya que es
ésta instancia organizativa la responsable de elevar a la Dirección Nacional del Órgano
Policial, la necesidad existente de personal; y luego de la aprobación de la solicitud, la
Oficina de Recursos Humanos, conjuntamente con la UNES establecen el inicio del
proceso de selección y posterior formación de los aspirantes a oficiales de policía, al
culminar éste proceso (selección, formación), los nuevos oficiales son asignados a sus
respectivos servicios, y es en este momento cuando entra en juego la Coordinacion del
Servicio, que para efectos de la investigación nos enfocaremos fundamentalmente a la
Coordinacion del Servicio de Policía Comunal.
La Coordinacion del Servicio de Policía Comunal, en su intención de organizar,
dirigir y controlar la efectividad de este servicio y en conjunto con la Oficina de Recursos
Humanos, se hace partícipe de los procesos de capacitación continua del personal
adscrito al servicio, prestando el apoyo pertinente en cuanto a la información y
disponibilidad de los funcionarios, cumpliendo los estándares, normas y procedimientos
y políticas del Cuerpo de Policía Nacional.
171
La información suministrada por el personal de Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, fue contrastada con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función
Policial (2009), en su artículo 19 y 23, que instituye a la Oficina de Recursos Humanos
como responsable de ejecución de la gestión policial y responsable así de la ejecución
del plan del personal, así mismo se encontró concordancia con lo publicado en la
página web (www.cpnb.gob.ve), donde se plantean las funciones de la Oficina de
Recursos Humanos y se estable que ésta es responsable de (www.cpnb.gob.ve):
“1. Asesorar y asistir a la Dirección Nacional, en la formulación y aplicación de políticas en materia de personal, con la finalidad de integrar, controlar y hacer seguimiento de la gestión de talento humano. 2. Elaborar, dirigir, coordinar, evaluar y controlar la ejecución del plan de personal, de conformidad con las leyes que rigen la materia. 3.Detectar necesidades de formación y aplicar las normas e instructivos sobre programas y procedimientos de captación, selección, ingreso, expedición de credenciales, incentivos, ascenso, carrera, clasificación, remuneración, inducción, adiestramiento, desarrollo, capacitación, evaluación, retiro y reingreso del personal del Cuerpo de policía Nacional, de conformidad con las leyes que rigen la materia”.
Por otra parte, se confirmo que la información suministrada por el personal de
Organismo Policial en relación a la intervención de la UNES en la formación y
capacitación de los oficiales de policía corresponde a lo establecido en la Ley del
Estatuto de la Función Pública (2009), en su artículo 65, el cual establece que:
“Los programas de formación capacitación y desarrollo podrán ser ejecutados directamente por los órganos o entes de la administración pública nacional, o podrán recurrirse a la contratación de profesionales o instituciones acreditadas. El ministerio de planificación y desarrollo velara por la calidad de los programas y propondrá los correctivos o mejoras que sean necesarios”
Así mismo, se evidencia la coherencia de la información obtenida, con lo publicado
en la página web de la UNES, en relación a las competencias inherentes a la
172
capacitación de los funcionarios del Cuerpo de Policía Nacional, a saber
(www.unes.gob.ve):
“a) Formar a las funcionarias y los funcionarios de la seguridad ciudadana como mujeres y hombres profesionales, con profunda sensibilidad social, para proteger a las personas y sus derechos, promover la convivencia y velar por el bien común, al estar comprometidos con el cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico y con el desarrollo soberano de la Patria, sobre la base de la ética socialista. b) Garantizar la formación de base y continua, conforme a los principios constitucionales y los instrumentos jurídicos que regulan los mecanismos de seguridad ciudadana, con diversificación según las disciplinas y áreas del servicio, contextualizada en función de las realidades nacionales, tanto locales como regionales”.
Con la intención de profundizar en cuanto a información referente a los procesos de
capacitación realizados por el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, se solicito
información detallada con relación a este aspecto, constatando que existen dos niveles
de capacitación: El Nivel Funcional (Formación Inicial), y el Nivel Situacional la
(Capacitación Continua), detallados a continuación:
4.7.1.1 Niveles de Capacitación
4.7.1.1.1 Nivel Funcional: Formación Inicial de los Funcionarios.
Para Blake (2005), la capacitación de los trabajadores según la naturaleza o
alcance, se desarrolla en niveles, uno de éstos es el Nivel funcional; en el cual se hace
la detección de que debe ser enseñado como requerimiento de la función, es decir, en
este momento se incluyen las acciones de inducción cuando el personal es nuevo y,
aquellos conocimientos, estrategias, técnicas y acciones administrativas necesarias
para realizar sus funciones y/o actividades en la organización, en concordancia con su
puesto de trabajo o función.
173
Al respecto, el personal de la Oficina de Recursos Humanos suministro información
sobre el proceso de formación inicial para la carrera policial, para lo cual indicaron que:
Para formar parte del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, el aspirante
primeramente debe cumplir una serie de requisitos establecidos en la ley;
posteriormente debe cursar estudios en la Universidad Experimental de
Seguridad, que es la institución académica especializada en el área, la formación
básica tiene una duración de un (1) año de estudios.
Luego de haber aprobado el curso de formación básica, el aspirante, es enviado
al CPNB para el periodo de prueba que consta de (3) tres meses, con la
intención de evaluar el desempeño del candidato, el cual estará sujeto a
supervisión directa y continua por parte del personal adscrito al servicio al cual
fue asignado el aspirante.
Al finalizar el periodo de prueba, el personal del servicio, elabora un informe
sobre el cumplimiento o no de las tareas asignadas, evaluándose principalmente
la prontitud, la eficacia y la disciplina demostrada por el aspirante durante los 3
meses.
Dicho informe es enviado a la Dirección General del CPNB, con las
recomendaciones correspondientes.
Le corresponde al Director General, tomar la decisión de otorgar o no el
nombramiento como oficial, al aspirante.
En relación a la información suministrada por la oficina de recursos humanos, se
evidencia la concordancia existente, entre los procedimientos que son llevados a cabo
en el contexto real, con aquellos establecidos en la LOSPCPN (2008), específicamente
en el artículo 57, donde se plantea como requisito de ingreso a los cuerpos de policía,
haber cursado y aprobado un año de formación, asimismo se cumple lo establecido en
los artículos 19 y 23 de LEFPol (2009), donde se atribuye a las oficinas de recursos
humanos la ejecución de la función policial, dicha oficina es la encargada de la
elaboración del plan de personal.
174
Se evidencio, lo establecido en el 28 de LEFPol (2009), el cual menciona lo referente
al periodo de prueba de los aspirantes a oficiales que debe ser de (3) meses, y el
procedimiento a seguir con respecto a su evaluación y posterior decisión del Director
General con respecto al nombramiento del oficial; se evidencia la relación existente
entre los procedimientos ejecutados por el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, con
aquellos establecidos en la LOSPCPN (2008), esta vez en función de lo establecido en
el articulo 58 donde se especifica que la formación policial, se efectuara en una
institución académica responsable del sistema único de formación, es decir, la
formación de funcionarios no es impartida en una academia particular para cada
cuerpo, si no por una academia nacional que formara a todos los integrantes de los
cuerpos de policías del país .
Por su parte, indicaron que luego de que el aspirante es nombrado como oficial del
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, es asignado a uno de los servicios que presta
el Cuerpo policial. Es válido destacar que esta asignación no es realizada de forma
deliberada, ya que es un proceso que se inicia desde que el oficial aun es aspirante en
el periodo de formación básica en la UNES.
La UNES, en función del resultado de una triangulación que contempla; tanto las
calificaciones obtenidas por el aspirante, un tés de competencia y una entrevista
realizada por un equipo multidisciplinario del CPNB que involucran psicólogos,
supervisores y jefes de los diferentes servicios, sugiere al CPNB a que servicio puede
ser asignado para el periodo de prueba al aspirante a oficial, si este cumple
satisfactoriamente el periodo de prueba dentro del servicio al cual fue asignado, el
coordinador del servicio envía un informe al Director General, el cual contrasta con la
información emitida por la UNES y éste decide otorgarle su nombramiento, y designara
el servicio al cual será enviado .
Por otra parte, en relación la capacitación recibida por los oficiales del Cuerpo de
Policía Nacional Bolivariana, adscritos al Servicio de Policía Comunal, informaron que
los aspirantes que son asignados a este servicio, empiezan su proceso de capacitación,
175
desde el inicio de su periodo de prueba, el cual comprende un periodo de tres (3)
meses, tal como se planteo anteriormente; el Servicio de Policía Comunal capacita a los
aspirantes en todo lo referente a la naturaleza del servicio.
En relación a la naturaleza de la policía comunal, según la información suministrada,
ésta se basa en una estrategia organizacional que proporciona una asociación entre la
comunidad y la policía; fundamentada en la condición de trabajo mutuo, para identificar
y resolver juntos los problemas, tales como delitos, inseguridad, robos, perturbaciones,
entre otros, mediante la aproximación de la policía a los vecinos y con contacto
personalizado cara a cara, utilizando el dialogo y la comunicación a fin de identificar los
problemas y las soluciones, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las
personas que viven en una comunidad determinada; todo esto en consonancia con la
planteado en el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (2010), en
relación a la policía comunal:
“La “policía comunitaria” o “policía de proximidad”, es un modelo de operación que subraya el hecho de que los policías son ciudadanos o ciudadanas que se apoyan y apoyan a la comunidad en procura de mejorar su convivencia y su seguridad. El policía de proximidad conoce bien la colonia o el barrio, es asignado a él durante meses o años, trabaja cara a cara con los vecinos y atiende sus peticiones y sugerencias. Los residentes participan en el diseño, ejecución y seguimiento de los planes locales de seguridad y en los encuentros liderados por la policía (“escuelas de seguridad local”, “frentes” o “foros” de prevención...) con las cautelas y controles que ya se han comentado. Este modelo, aunque puede deformarse, es por supuesto eficaz para que la policía se acerque más a la gente y viceversa” (PNUD, 2010:172).
La información suministrada por el personal del Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, adscrito al Servicio de Policía Comunal, concuerda con lo establecido en la
LOSPCPN (2008), artículos 47 y 48, en los cuales se plantea la naturaleza y propósito
del servicio de policía comunal, exponiendo que es un servicio comprometido con el
respeto a la comunidad, promoviendo estrategias y procedimientos de proximidad con
la comunidad, para facilitar el conocimiento optimo de las comunidades y mantener una
interacción continua con los habitantes.
176
4.7.1.1.2 Nivel Situacional: la Capacitación Continua de los oficiales del Servicio de
Policía Comunal
El Nivel situacional: expresa las necesidades de aprendizaje, no vinculados con la
función que se desempeña de acuerdo al cargo o puesto de trabajo, sino con las
condiciones en las que deberá desempeñarse, según lo plantea Blake (2005). En tal
sentido, en este nivel se asume que se debe proporcionar al trabajador información
sobre a la realidad que se enfrentara en su entorno de trabajo, al mercado, población o
comunidad en la que desarrollara sus funciones.
Con respecto a la capacitación continua, es válido destacar la existencia de una
relación entre la Oficina de Recursos Humanos, el Servicio de Policía Comunal y otras
instituciones gubernamentales para ejecutar esta modalidad, ya que existen algunas
instituciones que prestan colaboración en cuanto a suministrar capacitación al personal
adscrito al Servicio de Policía Comunal, con la intención de brindar conocimientos y
saberes a los funcionarios, fortaleciendo las habilidades destrezas y competencias en
cada uno de los temas y áreas especializadas y que son afines al servicio. El Servicio
de Policía Comunal, está orientado al diagnóstico permanente en la identificación de los
factores de las causas y consecuencias que generan el delito, por ello entre los
organismos gubernamentales que se interrelacionan con el Servicio de Policía Comunal
y que suministran capacitación en diferentes áreas a los oficiales, se ubican las
siguientes:
La ONA, Oficina Nacional Antidrogas es un organismo dependiente adscrito al
Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, es el ente
encargado de luchar contra el tráfico de productos químicos que afectan la
buena salud de los ciudadanos venezolanos, este organismo presta la
colaboración impartiendo capacitación al personal adscrito al servicio de policía
comunal, para que tengan la capacidad de ser “promotores comunitarios
preventivos”
177
Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad del Género, es el órgano
rector de las políticas públicas, planes, programas y proyectos del Estado
Venezolano, que impulsa la participación de las mujeres en el poder popular y
garantiza el ejercicio de sus derechos y la igualdad de género, establecidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el resto del
ordenamiento jurídico vigente, este organismo presta la asistencia impartiendo
capacitación a través de cursos y talleres al personal adscrito al servicio de
policía comunal, para fortalecer los conocimientos en cuanto a leyes y
normativas que rigen ésta materia y saber que procedimientos legales pueden
ejecutar al momento de presentárseles una situación referente al área.
IDENA, Instituto Autónomo Consejo Nacional de Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes, quienes también imparte actividades de capacitación al personal
del servicio de policía comunal, ya que ellos tienen contacto con los niños y
adolescentes de las comunidades y manejan a diario casos de abusos y
maltratos y deben tener las herramientas necesarias para brindar solución a
estos caso.
Ministerio Público, es el órgano encargado de ejercer la acción penal en nombre
del Estado, este organismo suministra actividades de capacitación al personal
del servicio de policía comunal, sobre todo en lo que respecta a la elaboración de
las “actas policías” que por naturaleza de la función policial son comunes a
cualquier procedimiento, el ente suministra las herramientas necesarias para que
los oficiales conozcan el proceso a seguir cuando se presenten ciertas
situaciones.
Defensoría del pueblo, es el órgano que forma parte del poder público nacional,
comprometido a lograr el pleno reconocimiento y protección de la dignidad de
todas las personas, fundamentalmente de aquellas en situación de
178
discriminación, marginalidad y vulnerabilidad, potenciando la participación
protagónica y la organización de las comunidades para la realización plena de
sus derechos humano, este organismo también suministra cursos de
capacitación en diferentes áreas, especialmente en aquellas relacionada a la
defensa, respeto y promoción de los derechos humanos.
Protección Civil, es el sistema que proporciona la protección y la asistencia para
todos ante cualquier tipo de desastre o accidente relacionado con esto, así como
la salvaguarda de los bienes del conglomerado y del medio ambiente, este
organismo, imparte actividades de capacitación al personal del servicio de policía
comunal, especialmente aquellos que están asignados a sectores de la
comunidad que presentan riesgo.
Estas actividades de capacitación, son programadas en función del ente
gubernamental, es decir; en función de los facilitadores y la disponibilidad que los
organismos tengan, el Servicio de Policía Comunal organiza a los oficiales por grupos
para que todos pasen por los actividades de capacitación dividiéndose la programación
en diferentes fechas, es importante destacar que actividades se realizan tanto en los
sectores de la comunidad, para que los ciudadanos también se integren a estas
actividades, como también de manera interna en las instalaciones de CPNB, ya que
ésta posee lugares adecuados para tales fines, equipados con los implementos
necesarios, tales como: laptops, video beam, entre otros, con respecto a los materiales
de trabajo como guías , trípticos, folletos, normalmente son suministrados por los
organismos que dictan los cursos.
Es válido mencionar que según la información suministrada, los entes
gubernamentales antes mencionados certifican cada uno de los cursos y talleres que
imparten a los oficiales; todos estos espacios de conocimientos son de sumo valor para
los oficiales ya que son propios del servicio comunal.
179
La Oficina de Recursos Humanos con apoyo de la Coordinación del Servicio de
Policía Comunal son quienes determinan las políticas de capacitación internas en
combinación con los entes gubernamentales, también el servicio realiza una
planificación con respecto a otras actividades de capacitación donde no intervienen
organismos externos al cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, a su vez el personal
interno especializado suministra este tipo de actividades a los oficiales, en área tales
como: análisis de información, diagnostico de situaciones, geo- referenciación del delito,
indicadores de efectividad, zonas vulnerables entre otros, todas estas actividades de
capacitación se suministran con asesoría técnica de un cuerpo de especialista de la
República de Cuba quienes prestan apoyo
Según información suministrada por los funcionarios entrevistados pertenecientes al
Servicio de Policía Comunal, éstos son anualmente enviados a la Universidad
Experimental de Seguridad por un periodo de tres (3) semanas para recibir un
reentrenamiento o formación continua, por orden de la Oficina de Recursos Humanos,
con la intención de refrescar todas las nociones y conocimientos con respecto a las
áreas a fines de la función policial de forma general, tales como: prevención del delito,
protección de personal, uso progresiva del fuerza, proximidad, derechos humanos,
entre otras, es válido destacar que esta política de capacitación no es propia del
servicio comunal, ya que viene dirigida desde el nivel estratégico, es decir desde la
Dirección General del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
Se evidencia, que la capacitación recibida por los oficiales del Servicio de Policía
Comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional, es continua, y la responsabilidad de
la capacitación se distribuye tanto entre la Oficina de Recursos Humanos, la UNES, y el
Servicio de Policía Comunal, los cuales se encargan de suministrar la capacitación a los
oficiales correspondientes a las necesidades implícitas en el servicio especifico al cual
están adscritos.
Las áreas específicas en las que reciben capacitación los oficiales del Servicio
Comunal, y que se evidenciaron a través de la investigación realizada, se enmarcan en
180
las siguientes: prevención de delitos, resolución de conflictos comunales, derechos
humanos, prevención de maltrato a la mujer, niños y adolescentes, protección y
asistencia ante cualquier tipo de desastre, elaboración de actas policiales, entre otras;
todas estas actividades de capacitación son ejecutadas bajo la planificación de la
Coordinacion del Servicio de Policía Comunal.
De forma general y dirigida a todos los servicios el Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, a través de las Oficinas de Recursos Humanos, se planifican actividades de
capacitación, en función a las siguientes áreas: delitos ambientales, delitos electorales,
tácticas policiales, orden público, protección de escenas y sucesos, las cuales son
impartidas a los oficiales en general.
La UNES, en el proceso de reentrenamiento anual impartidos a los funcionarios y
funcionarias del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, restablece los conocimientos
en las áreas más afines de la función policial, en las cuales todos los funcionarios (a)
del Cuerpo de Policía Nacional deben tener nociones, conocimientos, habilidades y
destrezas, sin importar el servicio al cual estén asignados, toda esta información nos
indica que el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana posee políticas de capacitación
claramente definidas y que están siendo efectuadas en la realidad, dando cuenta a los
cambios que la administración pública ha venido implementando, creando una
organización publica con responsabilidad social. Ante ésta nueva visión las instituciones
públicas están encaminándose, según Añez y López (2005); citado Mejía (2003:8) :
“hacia una nueva organización que corresponde a un sistema humano cimentado en valores inmutables y con claridad de propósitos, con una estructura flexible basada en conocimiento, ideas, procesos y recursos de toda índole”.
Se evidencia que el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, esta comprometido con
una visión y misión, innovadora, participativa y con responsabilidad hacia los
ciudadanos a través de una capacitación continua a su personal, lo que va a permitir
infundir en el funcionario policial una cultura de servicio en pro de la satisfacción de las
181
necesidades de seguridad del ciudadano; cuando este tipo de instituciones públicas
planifican y aplican procesos de capacitación a sus funcionarios, no se puede dejar de
percibir que se apertura en ellos un alto grado de posibilidades de adaptación a nuevas
tecnologías y situaciones imprevistas, mayores habilidades, destrezas y conocimientos,
mayor innovación en cuanto a la aplicación de técnicas.
La política de capacitación, en una organización plantea innovadoras expectativas y
beneficios tanto para el trabajador como para la organización, al respecto, Añez y López
(2005:175) citando a Trahtemberg (2003:12), señala que:
¨Antes se separaba la concepción de la ejecución, hoy el trabajador debe participar en la concepción; si antes se le proporcionaba mínima información técnica, hoy que darle el máximo de ella e incentivarlo a la innovación de nuevas técnicas; si antes la capacitación era selectiva, hoy debe ser amplia y polivalente¨
Es primordial encontrar en los Cuerpos Policiales Funcionarios capacitados y
formados para enfrentar los retos y los cambios del entorno; siendo el principal
requerimiento es el conocimiento y la información, lo que hace evidente la importancia
de la capacitación como política fundamental y permanente en la gestión pública.
4.8 La Participación de las organizaciones comunitarias en la política de capacitación
formal de los funcionarios policiales del Cuerpo de Policía Nacional.
En 1999 con la aprobación del nuevo texto constitucional, mediante un mecanismo
refrendario, se convirtió la Constitución en nuestra norma fundamental para la
convivencia social, dándonos una nueva dimensión; ya que puso en la espalda del
Estado mayor responsabilidad y deberes; es una Constitución rebosante de ofertas las
cuales el Estado a tratado de satisfacer de manera trabajosa en el transcurso del
tiempo. Esta guía social tiene la característica de demandar a la sociedad organizada a
182
que se movilice y contribuya con presencia activa en la toma de decisiones no solo a
nivel local si no nacional, posibilitando una estimulación de todo tipo.
La CRBV (1999), presiona al Estado a pensar más que nunca en la comunidad, e
insta a la sociedad, a participar activamente en lo público, no como antes, que se
limitaba solo a votar; si no de una manera más enérgica, tal como se establecen en los
en una serie conceptos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(1999), tales como los artículos, 6, 70, 62,132,187, en los que se plantea básicamente
la orientación del gobierno venezolano hacia la fomentación de la participación del
pueblo, para ejercer así su soberanía en el área política y en todos los procesos que en
ésta se presentan (cuadro 14).
La carta magna, aparte de hacer el planteamiento de que el Gobierno Nacional será
siempre participativo y que apoyara éste proceso, también expone una serie de medios
para que los ciudadanos puedan hacer efectiva esa participación, éstos medios pueden
ir desde la elección de cargos públicos, consultas públicas, entre otros, hasta la
revocación de dichos cargos, teniendo todos los ciudadanos (as) derecho a participar
directamente en las cuestiones públicas, y no solo el derecho, sino también, el deber
como ciudadanos de la República el deber, de, cumplir con sus responsabilidades, las
cuales son adquiridas para con la nación y, de participar en la vida pública en defensa
de los derechos democráticos establecidos en nuestra legislación.
183
CUADRO 14
La Participación y Gobierno Nacional en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999).
Participación
CRBV
(1999)
El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables (Art. 6). Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo (Art. 70). Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas (Art. 62). Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz social (Art. 132). Corresponde a la Asamblea Nacional: (…) Organizar y promover la participación ciudadana en los asuntos de su competencia (…) (Art. 187).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Según El Troudi y col (2005), la participación popular no es un concepto único,
estable y referido sólo a lo político. Es una dinámica mediante la cual los ciudadanos se
involucran en forma consciente y voluntaria en todos los procesos que les afectan
directa o indirectamente. Se habla de participación cuando la gente:
“a) Asiste a reuniones; b) cuando sale a la calle a manifestarse a favor o en contra de algo; c) cuando de manera pacífica se niega pública y notoriamente a comprar, hacer o decir algo que la mayoría considera correcto, d) cuando vota en los procesos electorales, e) cuando ejecuta determinadas Tareas: campañas de alfabetización, de vacunación, etcétera; f) cuando hace sentir su voz en una reunión. Todas estas son, sin duda, formas de participación, pero, a nuestro entender, la principal forma es la participación en la toma de decisiones que le afecten e involucren a otros y en el control de la ejecución y mantenimiento en el tiempo de las medidas adoptadas” (El Troudi y col. 2005:15).
184
Una de los propuestas para la organización y promoción de la participación en el
área pública, es la descentralización de la funciones y que éstas progresivamente
puedan ser transferidas a las comunidades y grupos organizados para que poco a poco
puedan ser gestionados por estos sujetos, siempre y cuando éstas organizaciones
comunitarias se encuentren en la capacidad de hacerlo (AN, 2009).
En la actualidad, la sociedad venezolana ha sido transformada bajo nuevos
preceptos, la colectividad presenta mayores exigencias en cuanto a la participación en
la cosa pública, es mucho mas conocedora de sus derechos y exigente con respecto a
los servicios prestados por las instituciones públicas y sus funcionarios, ejerciendo así
un mayor control social sobre las instituciones.
Dando cumplimiento a ese llamamiento para que la sociedad se organizara y en
consecución a lo dispuesto en el artículo 70 de la CRBV (1999), en el que hace
referencia a que la ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de
los medios de participación previstos; fue aprobada en abril del año 2006 la primera Ley
de los Consejos Comunales; desde ese momento comenzó el proceso impetuoso de
conformación de éstos entes, definidos como:
“Instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social” (AN, 2009).
El desarrollo impetuoso de la figura de los consejos comunales, nos muestra
claramente el grado de apropiación de ésta iniciativa por parte de la sociedad
venezolana, especialmente de aquellos sectores populares. Básicamente se puede
decir, que las motivaciones por las cuales los consejos comunales han tenido el grado
de desarrollo y funcionamiento que actualmente tienen, es porque éstos están
185
permitiendo solventar temas que afectan de manera directa a cada habitante de los
espacios sociales en donde están sentadas las comunidades, tal cual es la aspiración
de la CRBV (1999) (cuadro 14).
Es a partir de ésta forma de participación, la cual es referida de la norma
fundamental, que se articula toda intervención participativa en la vida pública del país;
se muestra un cambio naciente figurado por la propia sociedad, que van asumiendo, en
grado creciente, mayores niveles de responsabilidad social, al conseguir frutos
concretos partiendo de la planificación, organización y movilización que se posibilita a
través de estas comunidades organizadas, se va alcanzando mayor confianza en las
propias capacidades, lo que permitiría la continuación y firmeza en el tiempo de estas
formas organizativas.
Por otra parte, es de relevancia destacar que la CRBV de 1999, contempla en su
artículo 55 específicamente, que la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los
programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de
emergencias, será regulada por una ley especial, el mencionado artículo expone que
todo ciudadano tiene derecho a participar en el área de seguridad que los atañe
(cuadro 15).
También se expone que la ley creara la normativa para dar paso a la participación
en esta área (seguridad ciudadana), por lo cual, traemos a colación la LOSPCPN
(2008), la cual es la normativa encargada de regir todos los organismos de seguridad
ciudadana del país, y donde dicha normativa da cabida a la participación de los
ciudadanos en las gestión de la función policial, ya que estos cuerpos de seguridad,
deberán informar de manera adecuada, clara y ecuánime a las comunidades, consejos
comunales y organizaciones comunitarias, sobre su actuación, servicio y desempeño, e
intercambiar información según las necesidades de ambos entes siguiendo el principio
de información (AN;2008).
186
Con respecto a la participación, es relevante destacar, el artículo 28 de la LOSPCPN
(2008), la cual indica espacios sustanciales de participación en el servicio de policía,
ordenando a promover la participación de la Comunidad en la materia de seguridad
para la definición de planes y supervisión para dicho entes.
Se evidencia, que las transferencias de funciones a las comunidades organizadas no
se limita solo para aquellos servicios en materia de salud, educación, vivienda,
programas sociales; sino que también se toma en cuenta para la prevención y control
de delitos en apoyo a los organismos de seguridad del Estado, como es el caso del
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, ya que la normativa que los rige así lo
establece, en concordancia y cumpliendo con lo establecido en los artículos de la CRBV
(1999).
CUADRO 15
La Participación y los Órganos de Seguridad Ciudadana en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (1999), y la Ley Orgánica del Servicio de Policía y
del Cuerpo de Policía Nacional (2008).
Leyes Participación
CRBV
(1999)
Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes. La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial. Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionariado policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley (Art. 55).
LOSPCPN
(2008)
Los cuerpos de policía informarán de manera oportuna, veraz e imparcial a las personas, comunidades, consejos comunales y organizaciones comunitarias, sobre su actuación y desempeño, e intercambiarán la información que a solicitud de los demás órganos y entes de seguridad ciudadana les sea requerida (Art. 9). En materia de Servicio de Policía corresponde a los gobernadores o gobernadoras, alcaldes o alcaldesas, en los términos previstos en la presente Ley, las siguientes funciones: 1. Promover la prevención y el control del delito, la participación de la Comunidad y de otras instituciones públicas con responsabilidad en la materia para la definición de planes y supervisión (Art. 28). Son atribuciones comunes de los cuerpos de policía: (…) 5. Promover, desarrollar e implementar estrategias y procedimientos que garanticen la participación de la comunidad organizada en el servicio de policía comunal. (Art. 34).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
187
Se evidencia, que los Cuerpos policiales del país deben promover, desarrollar e
implementar estrategias y procedimientos que garanticen la participación de la
comunidad organizada, especialmente en el Servicio de Policía Comunal como lo
contempla, el artículo 34 de LOSPCPN (2008), debido a que es un servicio donde se
desempeñan los oficiales de policía en contacto directo con los ciudadanos, los
consejos comunales y demás organizaciones vecinales, siendo el espacio más
adecuado para que se puedan desarrollar los procesos de participación de forma
oportuna y eficaz (cuadro 15).
Se evidencia, el nivel de participación que les es otorgada a través de la legislación
a las organizaciones comunitarias, principalmente a los consejos comunales los cuales
podrán participar enérgicamente en la preparación y seguimiento de programas, planes
y procedimientos relacionados a la seguridad ciudadana, que sean emitidos por los
Cuerpos de Seguridad especialmente el ente objeto de estudio (Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana), tal participación, es fundamentada en los valores democráticos y
participativo cumpliendo así los principios de corresponsabilidad entre la comunidad y el
Estado, para así brindar una verdadera seguridad ciudadana dentro del territorio
nacional.
Por su parte, los consejos comunales pueden elevar sus observaciones y sus
sugerencias directamente a los Cuerpos de Policía o a los gobernadores y alcaldes
según sea el caso para su respectivo estudio. Los consejos comunales como forma de
participación popular, están en la obligación de solicitar información a los Cuerpos de
Policía, para llevar a cabo el proceso de contraloría social a estos entes de seguridad y
así poder identificar el desempeño de la función policial
188
CUADRO 16
La Participación en la Gestión Policial en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional (2008).
Participación
LOSPCPN (2008)
El proceso de rendición de cuentas comprende la planificación, supervisión y evaluación sobre el desempeño policial, y se desarrollará conforme a los principios de transparencia, periodicidad, responsabilidad individual y por los actos de servicio, la adopción de estándares, el balance entre la supervisión interna y externa y la participación articulada de la comunidad. Son referentes para la evaluación del desempeño policial la adecuación al marco jurídico, la respuesta a las demandas sociales y la consecución de las metas propuestas. Quedan sujetos a la rendición de cuentas las autoridades, funcionarias y funcionarios que ejerzan la función policial conforme a este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica. Artículo 78. Los ciudadanos y ciudadanas de forma individual o colectiva, especialmente a través de los consejos comunales, podrán participar activamente en la elaboración y seguimiento de planes y programas referidos a la seguridad ciudadana, en los respectivos ámbitos político-territoriales, con base en los valores de la democracia participativa y protagónica, y en el principio de la corresponsabilidad entre el Estado y la comunidad para la seguridad ciudadana. Podrán elevar ante el Órgano Rector, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, o a los cuerpos de policía, las observaciones y sugerencias respecto a la prestación del Servicio de Policía (Art. 77). Corresponde a la comunidad, a través de los consejos comunales o de cualquier otra forma de participación popular, ejercer las funciones de contraloría social sobre el Servicio de Policía, pudiendo solicitar informes respecto al desempeño (Art. 79).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
La inquietud manifestada por el Estado por erradicar diversas causas y condiciones
generadoras de delitos e irregularidades se expresan de forma clara y concisa en la
implementación de políticas sociales aplicadas en estos últimos años. La nueva visión
del modelo policial, que se plantea en la legislación, viene a complementar y reforzar el
compromiso del Ejecutivo Nacional, con un marcado interés en el trabajo preventivo en
la comunidades, especialmente promoviendo la participación de los ciudadanos por
medio de los Consejos Comunales, a tono con la nueva geometría del poder.
Por su parte la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009), también en su legado
de artículos específicamente el 13,54,83,85,86, hace énfasis el tema de participación en
materia de gestión policial, planteando que la participación de los ciudadanos a través
de los consejos comunales estará orientada a cumplir los principios de transparencia, y
corresponsabilidad, en relación a los ajustes o modificaciones de la prestación del
189
servicio de seguridad en función a las sugerencias y perspectivas de la población
siempre que estas sean adecuadas y pertinentes en el aspecto legal (cuadro17).
La participación popular, estará enfocada hacia promoción de buenas prácticas
policiales, y la optimización de los procedimientos de auditoría y rendición de cuentas
de la Función Policial; así mismo la participación debe darle el seguimiento y
observación necesaria a los procesos disciplinarios de los funcionarios policiales a fin
de evitar el abuso de poder en contra de los ciudadanos y poder preservar los derechos
fundamentales. Según lo planteado en el LEFPol (2009), las comunidades organizadas
no deberán hacer muestra de sesgos políticos a fin de que su labor sea confiable, y
coherente, de esta manera los cuerpos policiales puedan satisfacer los requerimientos
de las comunidades de forma oportuna.
La participación de los consejos comunales o comunidades organizadas, según sea
el caso no podrán, bajo ninguna circunstancia, intervenir con los criterios profesionales
y especializados de la prestación del servicio policial, con los principios de organización
del sistema integrado de policía o con las competencias legales del órgano rector,
gobernadores, gobernadoras, alcaldes, alcaldesas o del personal de dirección de los
Cuerpos de Policía en sus correspondientes ámbitos de gestión.
La Ley del Estatuto de la Función Policial (2009), contempla claramente el ámbito de
participación protagónica de los Consejos Comunales y cualquier organización de
carácter comunitario debidamente estructurada dentro de la gestión policial de manera
que con su participación puedan contribuir a mejorar procesos, desempeño y
productividad de la policía dentro de lo que establece la ley.
Los Consejos Comunales, son la instancia de participación según La Ley del Estatuto
de la Función Policial (2009), para el ejercicio directo de la soberanía popular, concierne
a ellos participar en la orientación y mejoramiento de la prestación del servicio policial
mediante la promoción de reuniones, asambleas y audiencias, a los cuales deberán
acudir los funcionarios (as) del Cuerpo Policial, a fin de facilitar la integración con la
190
comunidad. Los consejos comunales de cada jurisdicción donde opere un Cuerpo de
Policía Nacional, Estadal o Municipal, según el caso, participarán en la elección de los y
las integrantes del correspondiente Comité Ciudadano de Control Policial.
Por su parte, los comités ciudadanos de control policial constituyen una instancia
participativa, orientada por el conocimiento social de la comunidad, representando cada
jurisdicción donde funcione un Cuerpo de Policía, Estadal o Municipal, integrado por
cinco personas residentes en cada jurisdicción político-territorial elegidos por los
Consejos Comunales y o cualquier otra forma de participación comunitaria, cuya
responsabilidad radica en hacer seguimiento del desempeño policial en cuanto a
gestión administrativa, funcional y operativa, a fin de contribuir al cabal desempeño de
la función policial. Los comités ciudadanos de control policial trabajarán en coordinación
con las oficinas técnicas a que se refiere el artículo 19 de La Ley del Estatuto de la
Función Policial (2009), sin perder por ello su autonomía e independencia.
CUADRO 17
La Participación en la Gestión Policial y la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009).
Normativa Ley del Estatuto de la Función Policial 2009
La participación
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, 55, 62 y 332 de la Constitución de la República y los artículos 77, 78, 79 y 81 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, la participación del pueblo en la gestión policial estará orientada por los criterios de transparencia, Corresponsabilidad, decisión informada y adecuación de la prestación del servicio a las expectativas de la población que sean congruentes con la legalidad, la mesura, el equilibrio y el arbitraje de los órganos públicos, dentro del marco de un Estado democrático y social, de Derecho y de Justicia contemplado en la Constitución de la República. La participación popular estará orientada a promover buenas prácticas policiales, a mejorar procedimientos de auditoría y rendición de cuentas y al seguimiento y observación de los procesos disciplinarios por faltas policiales que afecten los derechos fundamentales de las personas, a fin de desestimular la impunidad, el abuso de poder y la desproporción en el uso de medios coercitivos para controlar situaciones de cualquier naturaleza. La participación popular en materia de gestión policial supone la organización de las comunidades y personas a través de estructuras estables, sin sesgos partidistas y con diversos niveles de agregación según los ámbitos político territoriales de prestación del servicio, a fin de que constituya un mecanismo confiable, coherente y eficiente para incrementar la sintonía policial con las demandas y requerimientos de las comunidades a las cuales presta el servicio de seguridad ciudadana. La participación popular no podrá, bajo ningún supuesto, implicar interferencia con los criterios profesionales y especializados de la prestación del servicio policial, con los principios de organización del sistema integrado de policía o con las competencias legales del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, gobernadores, gobernadoras, alcaldes, alcaldesas o del personal de dirección de los cuerpos de policía en sus correspondientes ámbitos de gestión (Art. 13).
De conformidad con lo previsto en la ley que regula la constitución, conformación, organización y
191
Los consejos comunales
funcionamiento de los consejos comunales como una instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular, corresponde a éstos participar en la orientación y mejoramiento de la prestación del servicio policial en las correspondientes áreas geográficas de funcionamiento, mediante la promoción de encuentros, asambleas y foros, en los que deberán concurrir los funcionarios y funcionarias del correspondiente cuerpo policial, a fin de facilitar la integración de la comunidad con los cuerpos de policía, reduciendo la confrontación y contribuyendo a la aplicación de la ley en forma igualitaria y sin discriminación alguna. Los consejos comunales de cada jurisdicción donde opere un cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso, participarán en la elección de los y las integrantes del correspondiente Comité Ciudadano de Control Policial. Los reglamentos y resoluciones de la presente Ley regularán las relaciones, conexiones, criterios y protocolos de contraloría social y de gestión que se desarrollen mediante el esfuerzo conjunto de los consejos comunales y los comités ciudadanos de control policial (Art. 85).
Los comités ciudadanos de control policial
Las instancias de control externo de la policía, de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, son los comités ciudadanos de control policial, los consejos comunales y cualquier organización de carácter comunitario debidamente estructurada que pueda contribuir a mejorar procesos, desempeño y productividad de la policía dentro del marco de las normas constitucionales y legales (Art. 83). Los comités ciudadanos de control policial constituyen una instancia plural, participativa, transparente, responsable y orientada por el conocimiento social informado, en cabeza de cada jurisdicción donde funcione un cuerpo de policía, estadal o municipal, y a nivel de cada uno de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, integrado por cinco personas residentes en cada jurisdicción político-territorial elegidos y elegidas por los consejos comunales y otras formas de organización y participación comunitaria y social, cuya responsabilidad radica en hacer seguimiento del desempeño policial en la correspondiente jurisdicción en cuanto a gestión administrativa, funcional y operativa, conforme a los reglamentos, manuales, protocolos, instructivos y procedimientos vigentes, a fin de contribuir al cabal desempeño de la Función Policial conforme a los principios y normas establecidos en los Capítulos II y III, Título I y Título IV de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. Los comités ciudadanos de control policial trabajarán en coordinación con las oficinas técnicas a que se refiere el artículo 19 de la misma ley, sin perder por ello su autonomía e independencia. Los reglamentos y resoluciones de esta Ley regularán las elecciones de los y las integrantes, atribuciones, intervención, seguimiento y participación en el control y contribución al mejoramiento de las prácticas policiales por parte de dichos comités (Art. 83). Las disposiciones contenidas en los artículos precedentes no podrán interpretarse como limitación de participación de cualquier organización comunitaria o social participativa y plural, en el correspondiente ámbito territorial del cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso, que debido a su perfil y actividades pueda contribuir con efectividad en el diseño, proposición, ejecución y evaluación de planes y proyectos que contribuyan a diagnosticar, potenciar, mejorar, auditar y contribuir al mejor desempeño policial en cada ámbito político-territorial de despliegue del correspondiente cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso, incluyendo el asesoramiento y soporte de los comités ciudadanos de control policial (Art. 86).
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos normativos.
Finalmente, aunque no se hallo ningún artículo en particular en la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), ni en la Ley del Estatuto de
la Función Policial (2009), que mencionaran explícitamente la participación de las
organizaciones comunitarias en política de capacitación de los funcionarios policiales,
se asume que si existe la participación en la política de capacitación ya que se
evidencia, en la amplia gama de artículos encontrados en la leyes examinadas, en el
192
cual, se contempla claramente el nivel de participación otorgado a la organizaciones
comunitarias en la gestión policial, en función a la preparación y seguimiento de
programas, planes y procedimientos relacionados al mejoramiento de la prestación del
servicio policial.
Se asume entonces, que inmersos en los procesos de mejora de la prestación del
servicio policial, la participación de las organizaciones comunitarias ocupa un espacio
fundamental.
193
CONCLUSIONES Luego del análisis realizado al marco institucional venezolano, específicamente en el
contexto del la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se
evidencio, que los cambios acontecidos en el Estado venezolano a partir de 1999,
generaron nuevos retos en lo que a seguridad ciudadana se refiere, debido a que ésta
es una de las principales inquietudes del pueblo venezolano, el Estado queda
comprometido totalmente con la materia, otorgándole competencias al poder central al
respecto , trayendo nuevos valores, objetivos y estrategias en cuanto a la gestión de la
seguridad.
Según el ordenamiento jurídico, hoy en día existe una nueva figura que garantiza la
seguridad de la población denominado, Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, así
también, se ordena la restructuración de los cuerpos policías estadales y municipales
respectivamente, para poder restablecer el orden público, la protección de los
ciudadanos, las familias, los hogares y el fortalecimiento del disfrute de los derechos y
garantías constitucionales de los ciudadanos
Este nuevo órgano de seguridad, es de carácter civil, adscrito bajo la rectoría de
Ministerios cuya naturaleza es similar, como es el caso del Ministerio del poder popular
para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, encargado básicamente de dictaminar las
políticas en materia de seguridad y velar por su ejecución, así también, el órgano rector
queda encargado junto al el Ministerio Popular con competencia en materia de
Educación Superior y con la asesoría del Consejo General de Policía, del diseño de los
programas de estudio, capacitación y formación de los funcionarios adscritos a los
entes policiales, haciendo especial énfasis en el carácter profesional, para que los
funcionarios estén debidamente capacitados y motivados para dar cumplimiento fiel a
sus tareas asignadas.
A partir del análisis a la Ley del Estatuto de la Función Policial (2008), se evidencia
que la gestión policial, es un nivel de autoridad y decisión en el ejercicio de la función
194
policial, intermedio entre la dirección del Poder Público Nacional a través de los
ministerios: Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad
ciudadana, Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación y
desarrollo respectivamente, y las oficinas de recursos humanos responsables
exclusivamente de ejecutar las decisiones de dichas autoridades.
La gestión de la función policial, es fundamental para mejorar la prestación del
servicio de seguridad, se refiere básicamente a la administración de todos los recursos
con los cuales cuentan los entes policiales especialmente los recursos humanos. La
gestión de la Función Policial, corresponde a los Directores o Directoras de los cuerpos
de policía, cuyas atribuciones son esenciales para la gestión administrativa de lo
relacionado al empleo público y sistemas de administración de personal, de los deberes
y derechos de los funcionarios policiales; así mismo es relevante destacar que es un
modelo de distribución de competencias exactamente igual al que en la Función
Pública, contemplado en los arts.7,8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
(2002).
Al examinar la CRBV de 1999; la LEFP de 2002, y LOSPCPN de 2008; y LEFPol de
2009, las cuales representan ese conjunto de normas fundamentales en función del
objeto de estudio y luego de analizar cada una de las políticas designadas en referencia
al desarrollo de los funcionario a través de la formación y Capacitación permanente y
continua, se evidencia, el interés del Estado de crear medios y acciones para tener
funcionarios capaces de prestar un servicio de calidad, con conocimientos intelectuales,
habilidades, destrezas y valores éticos, que sean capaces de cumplir con las
actividades planificadas, de manera competente, preparados para rendir cuenta de sus
acciones a los ciudadanos, conocedores y respetuosos de los derechos humanos, y de
esta manera brindarle a la población venezolana una función policial adecuada a los
objetivos colectivos prestando un servicio eficiente, eficaz, y de calidad que satisfagan
las necesidades de la ciudadanía.
195
Se evidencio, que la capacitación recibida por los oficiales del servicio de policía
comunal, adscritos al Cuerpo de Policía Nacional, es continua, y que la responsabilidad
de la capacitación se distribuye tanto entre la UNES, en el CPNB, y en el Servicio de
Policía Comunal, los cuales se encargan de suministrar la capacitación a los oficiales,
correspondientes a las necesidades implícitas en el servicio especifico al cual están
adscritos.
Las áreas específicas en las que reciben capacitación los oficiales del servicio
comunal, y que se evidenciaron a través de la investigación realizada, se enmarcan en
las siguientes: prevención de delitos, resolución de conflictos comunales, derechos
humanos, prevención al maltrato de la mujer, niños y adolescentes, protección y
asistencia ante cualquier tipo de desastre, elaboración de actas policiales, entre otras;
todas estas actividades de capacitación son llevadas a cabo bajo la planificación del
Servicio de Policía Comunal.
De forma general y dirigida a todos los servicios el Cuerpo de Policía Nacional
Bolivariana, se planifican de parte de la Oficina de Recursos Humanos actividades de
capacitación en temas como: delitos ambientales, delitos electorales, tácticas policiales,
orden público, protección de escenas y sucesos, las cuales son impartidas a los
oficiales en general.
La UNES, en el proceso de reentrenamiento anual ofrecida a los funcionarios y
funcionarias del Cuerpo de Policía Nacional, actualiza las áreas más afines de la
función policial, en las cuales todos los funcionarios (a) del Cuerpo de Policía Nacional
deben tener nociones, conocimientos, habilidades y destrezas sin importar el servicio al
cual este asignados.
En relación a la participación de las organizaciones comunitarias en la política de
capacitación formal de los funcionarios (as) policiales, se evidenció que aunque no se
hallaron artículos específicos en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de
Policía Nacional (2008), ni en la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009), que
196
mencionaran explícitamente la participación del los ciudadanos en la política de
capacitación de los funcionarios policiales, se asume que si existe espacios para
participación dentro de los procesos de capacitación, acreditado en la amplia gama de
artículos encontrados en la leyes examinadas, donde se contempla claramente el nivel
de participación otorgado a las organizaciones comunitarias en la gestión policial, en
función a la preparación y seguimiento de programas, planes y procedimientos
relacionados al mejoramiento de la prestación del servicio policial.
Por tal motivo, se asume que en los procesos de mejoramiento de la prestación del
servicio policial, la participación ocupa un espacio fundamental, por ello si en la
normativa se evidencia que debe haber lugar para la participación de las
organizaciones comunitarias en la gestión policial, también debe haber participación en
la política de capacitación.
197
RECOMENDACIONES En función de los resultados obtenidos de la investigación sobre la capacitación
recibida por los oficiales del servicio de policía comunal, adscritos al cuerpo de policial
nacional, se precisan algunas recomendaciones:
El servicio de policía comunal debería llevar un registro de las actividades de
capacitación impartidas a los oficiales, semestral o trimestralmente, con el fin
brindar mayor información sobre estas actividades, a la dirección general del
CPNB, a otros organismos, a las comunidades, y a los investigadores.
Promover actividades de capacitación, en relación a los valores éticos
establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de
1999, dirigidas a lo oficiales asignados al Servicio de Policía Comunal y al resto
de los servicios
Promover actividades de capacitación, específicamente relacionados a los a
criterios de gestión , tales como: Eficiencia, Efectividad, Celeridad
El Servicio de Policía Comunal, debe impartir talleres y cursos de capacitación a
las comunidades en la cuales están asignados, en pro suministrar conocimientos
de las leyes y normativas que rigen tanto los derechos como los deberes de la
comunidad.
Realizar las correcciones pertinentes en la página web del Cuerpo de Policía
Nacional Bolivariana, en relación a la estructura organizativa, y asignarle el
nombre correcto al departamento de personal.
198
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