Incidencia de las resistencias sociales a la megaminería en las legislaciones provinciales argentinas: los casos de Catamarca y Córdoba (2003-2008)

Lucas Gabriel Christel -lucaschristel@hotmail.com - UNSAM/CONICET

Área Temática: III. Participación, representación y actores sociales.

     

Resumen El presente trabajo busca determinar aquellos factores que explican la aprobación o no de leyes que prohíben la minería a cielo abierto en las provincias de Córdoba y Catamarca, focalizando en la incidencia de las resistencias sociales en las legislaciones mineras.   

Se postula que la existencia de resistencias sociales activas, como condición necesaria pero no suficiente, sumada a un sistema político plural y una matriz económica diversificada, explica la aprobación de la ley en Córdoba. Contrariamente la matriz economica poco desarrollada y el sistema político cerrado de Catamarca explican la no aprobación de este tipo de normas.  

 

“Trabajo preparado para su presentación en el X Congreso Nacional y III Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de 2012”

 Introducción Entre los años 1990 y 1997 se ha incrementado un 400% la inversión en exploración minera en América Latina. Argentina no ha escapado a aquella tendencia y hoy en día la minería es uno de los sectores que más ha crecido durante la última década, constituyendo para el gobierno nacional un elemento central y estratégico del desarrollo y declarada incluso política de estado en 2004 con el lanzamiento del Plan Minero Nacional. A la par del incremento de la actividad minera las protestas sociales contra la gran minería se replicaron fuertemente por el territorio argentino y, durante el período comprendido entre los años 2003 y 2008, las provincias de Chubut, Río Negro (actualmente derogada), La Rioja (actualmente derogada), Tucumán, Mendoza, La Pampa, Córdoba y San Luis sancionaron leyes provinciales que prohibieron actividades esenciales para el desarrollo de la megaminería a cielo abierto1. Frente a un escenario dual en el cual se confronta el crecimiento de la actividad minera por un lado, y las mencionadas legislaciones provinciales y las resistencias sociales contra la megaminería por el otro, este trabajo tiene por objetivo determinar cómo incidieron las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras de las provincias de Córdoba2 y Catamarca3 e identificar aquellos factores que explican la sanción o no de leyes que prohíben la megaminería a cielo abierto en dichas provincias4.   

La investigación se lleva a cabo bajo tres hipótesis principales. En primer lugar se afirma que “La existencia de resistencias sociales a la minería a cielo abierto, más allá de haber sido decisiva para la inclusión en la agenda pública de la problemática de la megaminería, no basta por sí sola para explicar la aprobación o no de legislaciones provinciales prohibitivas de la megaminería”. Esta hipótesis inicial se fundamenta en la presencia activa de resistencias sociales a la megaminería que, pesar de pugnar por la sanción de leyes que prohíban la megaminería, no han conseguido incidir sobre las legislaciones de provincias como San Juan o Catamarca. Sosteniendo entonces que las resistencias sociales son condición necesaria pero no suficiente para explicar la sanción de leyes que prohíben la megaminería en provincias argentinas, las dos restantes hipótesis apuntan a fundamentar sobre factores políticos y económicos de índole estructural las explicaciones causales de estos sucesos. De tal forma, en segunda instancia, se sostiene que “Aquellas provincias que presentan un sistema político amplio y plural presentan mayores posibilidades de sancionar leyes que prohíben la megaminería a cielo abierto”.

                                                            

1 El modelo de la megaminería, contrariamente a la explotación de socavón, requiere la dinamitación de grandes extensiones de montaña y cerros -debido a la baja concentración y al estado de diseminación del mineral- para luego, mediante la utilización de sustancias químicas (cianuro, acido sulfúrico, mercurio) y por proceso de lixiviación, separar la roca del metal (Moody, 2007; Rodríguez Pardo, 2009). Este tipo de minería, también denominada “a cielo abierto” o “gran minería” se encuentra ligada a una explotación y utilización intensiva de recursos como agua y energía y a la generación de considerables daños ambientales. (Svampa, Bottaro, Sola Álvarez, 2009).  2 La provincia de Córdoba se encuentra situada en la Región Centro, limita al norte con la provincia de Catamarca y Santiago del Estero, al este con Santa Fe, al sureste con Buenos Aires, al sur con La Pampa, y al oeste con San Luis y La Rioja.  3 La provincia de Catamarca se sitúa en la región del Noroeste argentino, limita al Norte con la provincia de Salta, al noreste con

Tucumán, al este con Santiago del Estero, al suroeste con La Rioja, al Sur con Córdoba y al Oeste con Chile. 4 Esta ponencia resume los principales resultados de investigación de la Tesis de Maestría en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo de UNSAM (Defensa pendiente a la fecha de Junio 2012). A su vez forma parte del proyecto de investigación “Incidencia de las resistencias sociales en las legislaciones mineras provinciales. Los casos de Mendoza, Córdoba, Catamarca y San Juan (2003-2008) a desarrollarse en el marco de Beca de Posgrado Tipo 1 CONICET bajo dirección del Dr. Ricardo Gutiérrez y co-dirección de la Dra. Gabriela Delamata.  

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Finalmente, en tercer lugar, se afirma que “Aquellas provincias que cuentan con una matriz económica variada y de mayor desarrollo productivo presentan mayores probabilidades de sancionar leyes que prohíben la megaminería a cielo abierto”. El trabajo se organiza a partir de una breve introducción a la problemática de la megaminería a cielo abierto en Argentina, tanto de los procesos mediante los cuales la nueva minería ingresó al país como de los orígenes de las resistencias sociales a la actividad. Posteriormente se analizan y comparan los marcos legales, ambientales y mineros, de Argentina y de las provincias bajo estudio. Los factores políticos y económicos de Catamarca y Córdoba son analizados sobre la combinación de información teórica con datos estadísticos y con la finalidad de comprender cómo las particularidades del sistema económico y político influyen en las posibilidades de incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales. Es mediante este análisis que se construyen, a su vez, los indicadores de sistema político amplio y plural y de matriz económica variada. Finalmente se abordan los casos de Catamarca y Córdoba a partir del análisis de los inicios de la actividad minera a cielo abierto, los orígenes de las resistencias sociales, las estrategias de diálogo y negociación de éstas últimas con actores políticos y los resultados obtenidos en cada uno de los casos. Ingreso de la nueva minería en Argentina Para el año 1990 la producción minera argentina totalizaba 350 millones de dólares, mientras que las exportaciones argentinas de minerales no superaban los 35 millones y las inversiones del sector ascendían apenas a 10 millones. La actividad como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) se situaba cercana al 0,22%, retrocediendo con respecto a años anteriores, más precisamente 1971 y 1973 en los cuales había llegado a representar un 0,43% del PBI. A su vez, según datos de 1993, la totalidad de las explotaciones mineras llegaban a 130, mientras que los proyectos en curso se encontraban limitados a 75. A partir del año 1993 tuvieron lugar una serie de modificaciones en el marco normativo y legal que transformaron el panorama de la actividad minera. Así, en el año 2008, la producción nacional superó los 16.650 millones de dólares y las inversiones extranjeras -procedentes de más de 30 países- ascendieron a 7.300 millones. Los minerales argentinos y sus derivados alcanzaron los 12.375 millones de dólares en exportaciones, el nivel de participación de la actividad minera en el Producto Bruto Interno Nacional se situó cercano al 4% y los emprendimientos mineros en actividad sumaban 430 proyectos en todo concepto (Secretaría de Minería de la Nación, 2009). Las referidas transformaciones del sector minero se enmarcaron dentro de un proceso más amplio conocido como “Reforma del Estado” donde se sucedieron privatizaciones, desregulaciones económicas y ajuste fiscal, todos elementos destinados a la generación de condiciones consideradas necesarias para modernizar el país y atraer capitales e inversión extranjera. El sector minero encontró en el Régimen de Inversiones mineras sancionado en 1993 (Ley 24.196), sus primeros elementos para reunir el perfil atractivo y la seguridad jurídica reclamada por los inversionistas.

                                                            

5 Anexo presentado por el diputado nacional por San Juan Gómez Centurión -Partido Bloquista- en marco del debate parlamentario de la Ley de Inversiones Mineras 17/3/1993. 

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Dicha ley fue puntal inicial de una serie de modificaciones legislativas destinadas a una reforma del Código de minería, entre las que se destacan: la Ley de Reordenamiento Minero (1993), la Ley de Financiamiento y Devolución Anticipada del IVA (1994), la Ley de Acuerdo Federal Minero (1993), la Ley que forma la Comisión Bicameral de Minería (1993), la Ley modificatoria de la 24.196, la Ley de Actualización Minera (1995), la Ley de Protección Ambiental (1995), la Ley que crea el Sistema Nacional de Comercio Minero (1995), la Ley ratificatoria del Tratado Binacional entre Argentina y Chile de Integración y Complementación Minera (1996), la modificación de la Ley de Inversiones Mineras que establece el significado de valor boca mina (1999) y, por último, una nueva modificación de la Ley de Inversiones Mineras (2001). Dos hechos claves contemporáneos al período en el cual se sancionaron las citadas leyes terminaron de reestructurar el panorama de la minería argentina, por un lado el “Proyecto de Asistencia a la Minería Argentina” (PASMA), programa impulsado por el Banco Mundial con la intención de reordenar los organismos mineros para garantizar y proteger las futuras inversiones extranjeras del sector, y, por otro lado, la incorporación del artículo 124 en la reforma constitucional de 1994, el cual reconoció a la provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Esta serie de cambios sucedidos desde los inicios de la década del 90, bajo los consejos provenientes de los organismos multilaterales y con la cara visible de las promesas de crecimiento y derrame económico, brindaron la posibilidad a aquellos capitales ingresados en la apertura de mercados de alterar por fuerza e influencia propia las políticas ambientales. Las empresas que arribaron a la región latinoamericana, llevando como banderas las oportunidades de empleo e ingresos, obtuvieron ventajas y protección para sus inversiones, producto de una fuerte desregulación fiscal, social y ambiental a la que se sometió el estado (Acselrad, 2003). La nueva minería a cielo abierto y el origen de las resistencias La nueva forma de explotación suele radicarse en regiones cordilleranas históricamente relegadas en materia económica y social, al tiempo que se presenta como factor de desarrollo indispensable y exclusivo, como única alternativa posible para brindar a esos territorios una nueva realidad económica (Svampa, Bottaro, Sola Álvarez, 2009). Junto al inicio de las grandes operaciones mineras, particularmente con la apertura en Catamarca de la mina Bajo La Alumbrera6 como emprendimiento a cielo abierto en 1997, fueron desplegadas desde las empresas y actores gubernamentales, académicos y sociales estrategias simbólicas y discursivas que instalaron el concepto de minería sustentable y respetuosa del medio ambiente y el de actividad propulsora del desarrollo económico y social a través de la generación de puestos de trabajo y aportes en regalías (Antonelli, 2009). Así entonces, en las ciudades de Andalgalá, Belén y Santa María, zonas aledañas a la explotación minera de la

                                                            

6 Se detalla la participación de la empresa estatal Yacimientos Minerales Aguas de Dionisio (YMAD). En 1994 se conformó una Unión Transitoria de Empresas con capitales extranjeros y se acordó que el 20% de las ganancias de la minera corresponderían a YMAD, poseedora de la propiedad de la mina. Estos fondos se reparten en un 60% para la provincia de Catamarca, el 20% para la Universidad Nacional de Tucumán (primer propietario del yacimiento) y el restante 20% es destinado a las demás universidades del sistema estatal argentino -Consejo Interuniversitario Nacional CIN- (Este asunto ha desencadenado intensos debates al interior de los claustros universitarios sobre el modelo de explotación megaminera. Hasta el momento rechazaron los fondos mineros tres universidades y 28 facultades de todo el país. Entre ellas la de Psicología, Filosofía y Humanidades y Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba; las facultades de Trabajo Social, Ingeniería, Ciencias de la Educación y Bromatología de la Universidad Nacional de Entre Ríos; la facultad de Ciencias Sociales de la UBA y la Universidad de Río Cuarto).  

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provincia de Catamarca, los ciudadanos recibieron inicialmente con beneplácito a tan prometedor proyecto y brindaron su apoyo a la megaminería a cielo abierto. Sin embargo, apenas 6 años después de la apertura de La Alumbrera, a lo largo de las provincias cordilleranas argentinas comenzaron a multiplicarse las resistencias sociales contra la megaminería. Un punto de inicio para el análisis de la protesta social puede establecerse en los sucesos acontecidos en la ciudad de Esquel donde, en 2003, el pueblo expresó su rechazo a la instalación de la minera Meridian Gold a través de un plebiscito municipal. A mediados de 2002 la transnacional minera canadiense compró las acciones de Minera El Desquite S.A. y sus derechos de explotación del yacimiento de oro y plata Cordón Esquel y anunciaron que a comienzos de 2003 iniciarían la explotación bajo la modalidad de cielo abierto y utilizando lixiviación con cianuro. Ante esta novedad, un grupo de vecinos comenzaron a investigar la temática de la megaminería y relevar antecedentes y experiencias de América Latina y otras partes del mundo7. En noviembre de 2002, más de 600 vecinos se definieron contra el proyecto minero y conformaron la Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) por el No a la Mina. Resultante de la permanente movilización social contra la megaminería, el Concejo Deliberante de Esquel, en Febrero de 2003, sancionó una ordenanza prohibiendo el uso de cianuro, derogó la adhesión municipal a las leyes nacionales de Inversión Minera y Reordenamiento Minero y, junto al poder ejecutivo, convocó a un referéndum sobre el emprendimiento minero. El 23 de marzo de 2003, el 81% de la población se expresó por el “No a la mina”. La gran movilización social de Esquel se transformó en un punto de inflexión para el sector minero por tres razones fundamentales: 1) se trató del primer cuestionamiento social organizado a los proyectos mineros en Argentina, agregando a las poblaciones como nuevo sujeto político en un marco anteriormente cerrado en una dualidad estado-empresas; 2) resultó exitosa en sus reivindicaciones, convirtiéndose en referencia para distintas asambleas, organizaciones, redes y procesos de protesta social que surgieron posteriormente; 3) favoreció fuertemente la construcción de la “cuestión minera” como problemática social y ambiental relevante (Alvarez, Composto, 2010). Ante los primeros indicios de las consecuencias socioambientales de las nuevas explotaciones mineras, ciudadanos afectados de diversas localidades cordilleranas comenzaron a organizar las resistencias, agrupadas en principio en forma de pequeñas organizaciones autoconvocadas, para luego articular local y regionalmente hasta constituir colectivos nacionales en defensa del medio ambiente, de férreo carácter opositor al nuevo modelo de extracción de los recursos mineros. Un caso que ilustra este tipo de construcciones es la UAC (Unión de Asambleas Ciudadanas)8, surgida en Colonia Caroya, Córdoba en Julio de 2006 como resultado del Foro Nacional de los

                                                            

7 Para ese momento, la minería a gran escala había sido prohibida en Turquía (1997); República Checa (2000); Nueva Gales del Sur, Australia (2000); Montana, EEUU (1998); Colorado, EEUU (2001); Alemania (2002) y Costa Rica (2002), como consecuencia de catástrofes ambientales derivadas de explotaciones anteriores.  8 La Unión de Asambleas Ciudadanas es un espacio de encuentro y organización de asambleas socio-ambientales y organizaciones autónomas que fueron creciendo a lo largo y a lo ancho de todo el país, que enfrentan a las transnacionales y las políticas de recolonización que saquean y destruyen nuestros bienes comunes, nuestras culturas y nuestros pueblos. A partir de la consolidación de asambleas de vecinos y vecinas autoconvocados y autoconvocadas a nivel local, este proceso se vio fortalecido con la regionalización de las luchas y la creación de un espacio colectivo nacional de aprendizaje, intercambio de experiencias de lucha, articulación y construcción de estrategias colectivas y de acciones conjuntas, objetivos que se fueron haciendo realidad en el propio camino de su construcción (Unión de Asambleas Ciudadanas, 2011). 

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Pueblos Autoconvocados Ambientalistas. Hasta el momento se han llevado a cabo 17 encuentros nacionales en distintos puntos del país y han participado más de 170 asambleas ambientales, vecinos autoconvocados, y diversos colectivos sociales, las cuales mediante una construcción colectiva logran trascender las barreras de problemáticas socioambientales locales hasta construir una red de resistencias de alcance nacional, a través de la colectivización de recursos y experiencias y la denuncia de los costos ambientales y sociales de los modelos de desarrollo imperantes. Las movilizaciones socioambientales contra el modelo minero han reflejado desde sus orígenes mismos un carácter multisectorial y heterogéneo, tanto con la presencia de clases medias elaboradoras de saberes expertos así como la de grupos campesinos o indígenas vinculados a conocimientos tradicionales sobre la tierra y el ambiente, conformando en confluencia una fuerte visión territorial opuesta al discurso desarrollista dominante (Svampa, Bottaro, Sola Álvarez, 2009). Las resistencias sociales contra la megaminería pueden ser inscriptas dentro de los denominados nuevos movimientos sociales, los cuales presentan contornos difusos y definidos en base a cuestiones colectivas de interés -anteriormente la noción de movimiento social era inseparable de la condición de clase (Touraine, 1987)-. Estos movimientos pretenden politizar la sociedad civil mediante prácticas situadas en una esfera intermedia entre los intereses privados y las políticas institucionales del Estado (Offe, 1992; Santos, 2001). Es posible identificar en las resistencias antimineras de las provincias cordilleranas argentinas ciertos rasgos distintivos de estos nuevos movimientos sociales tales como su territorialización y el arraigo a espacios físicos (Fernandes, 2006; Zibecchi, 2003), la búsqueda de construcciones autonómicas con respecto al Estado y los partidos políticos tradicionales (Santos, 2001), la afirmación de sus identidades y la preocupación por la naturaleza y la sustentabilidad ambiental (Martínez Alier, 2007; Zibecchi, 2003). A su vez es identificable en estas nuevas luchas una diferenciación en sus formas organizativas, tendientes a la horizontalidad, al asambleísmo y a la democracia participativa (Almeyra, 2004; Svampa, 2009). Bajo la noción de “vecinos autoconvocados”, estos grupos refieren a un proceso de autoorganización social demarcando un espacio autónomo y opuesto a la connivencia entre gobierno y transnacionales mineras (Delamata, 2009). A su vez, esta aparición de nuevas formas y episodios de acción colectiva se encuentran asociados a modificaciones de la estructura de oportunidades y de las restricciones políticas. Ante variaciones en las aperturas al acceso institucional, combinadas con una elevada percepción de los costes de una eventual inacción, se maximizan los episodios de acción política colectiva (Tarrow, 2004). Complementariamente, para la explicación de las posibilidades de éxitos de la organización política y acción sostenida de los movimientos sociales son cruciales la disponibilidad de recursos, estrategias y tácticas (Alcañiz, Gutiérrez, 2009). Por su parte, la estrategia contra las resistencias sociales tanto desde el estado nacional o provincial como desde las empresas transnacionales, han seguido un patrón similar de invisibilización, persecución y criminalización de la protesta y la instauración de la idea que se trata de pequeños grupos aislados contrarios al progreso económico y social (Svampa, Bottaro, Sola Álvarez, 2009).

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Marcos legales El conocimiento de la legislación vigente, específicamente de los marcos legales mineros y ambientales, tanto de Argentina como de las provincias de Catamarca y Córdoba, además de brindar un panorama general de las principales disposiciones en dichas materias, permite identificar el papel de la actividad minera y la importancia brindada a la protección del ambiente.

Marcos nacionales

Según lo establecido en el artículo 1 de la Constitución Nacional, Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, y de acuerdo al artículo 5 cada provincia argentina “dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Esta división de poderes es la que a posteriori, tanto en la presente ley suprema como en las restantes legislaciones y normativas, demarcará los derechos y atribuciones que le corresponde a cada uno de los estamentos nombrados. En el título segundo de la Constitución Nacional se delimitan las atribuciones provinciales y se configura la conformación del federalismo argentino. El artículo 121 detalla que las provincias conservan todo el poder no delegado en la Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado al tiempo de su incorporación. Por su parte, el ya referido artículo 124 reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Introduciendo la temática ambiental, es destacable la incorporación, a partir de la reforma constitucional de 1994, del artículo 41, el cual garantiza el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, introduciendo la noción de que las actividades productivas no deben comprometer las necesidades de las generaciones futuras. Complementariamente dicho artículo incorpora el concepto de presupuestos mínimos de protección ambiental, los cuales deberán ser dictados por la Nación, mientras que las provincias legislarán las normas necesarias para complementarlos. La consagración de este derecho inauguró una serie de discusiones sobre la cuestión medioambiental y la apertura de tres tipos de conflictos ambientales, el litigio judicial, la protesta social y la controversia de expertos (Gutiérrez, 2010). Complementariamente este derecho toma centralidad en el discurso ambiental, a partir de un compartimiento colectivo de valores e identidades de vinculación entre ciudadanos de distintas generaciones (Hiskes, 2009). Otro avance en materia ambiental se produce a través de la incorporación del artículo 43, el cual garantiza el derecho a interponer acción de amparo contra todo aquel acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que lesione, restrinja, altere o amenace derechos y garantías constitucionales. Esta acción podrá ser interpuesta contra cualquier forma de riesgos o vulneración relativa a los derechos ambientales y es plausible de ser presentada por el afectado, el defensor del pueblo o las asociaciones que propendan a esos fines. A partir del mandato constitucional de sancionar una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental, se identifica dentro de la Ley General de Ambiente (25.675), sancionada el 6 de

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noviembre de 2002, aquellos principios rectores que guían las políticas medioambientales. La Ley General de Ambiente (LGA) define como presupuesto mínimo “a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional”, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. “En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” mientras que al daño ambiental lo considera “como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos” (LGA Art. 6). Fue en base a lo dispuesto por la LGA que se sancionaron normativas de presupuestos mínimos de gran relevancia en cuanto protección ambiental, tales como la Ley de Bosques (2007) y la Ley de Glaciares (2010). Adentrándose en el marco legal vigente del sector minero, se repara inicialmente en el Código Minero, sancionado en 1886 y con fecha de última modificación en marzo de 2007, el cual, como marco general regulador de la actividad, establece en su artículo 7 que las minas son bienes privados de la Nación o las provincias según el territorio en que se encuentren. Complementariamente el artículo 9 afirma que el Estado no puede explotar ni disponer de las minas. De tal forma la facultad de buscar, aprovechar y disponer de minas es concedida a los particulares en calidad de dueños y mediante concesión legal. Al respecto, y de acuerdo a lo señalado por Antonelli (2009), la megaminería se inscribe dentro de una autoinhibición del estado nacional para disponer de su propio territorio, un territorio desapropiado del lazo que lo unía a su soberanía a partir de la aparición de la figura del superficiario ante el beneficiario del subsuelo. Así, el estado no es sino socio de una desapropiación de territorio, recursos y aparatos estatales (Antonelli, 2009). En aquellas minas que contienen sustancias metalíferas (oro, cobre, plata), se define al suelo como accesorio, por lo cual, la pertenencia corresponde a las provincias y no a quienes las hayan descubierto (Svampa, Bottaro, Solá Álvarez, 2009). Es este nivel de gobierno quien se apropia del derecho de otorgar las concesiones de explotaciones de las minas. Estas breves referencias a los citados artículos del Código Minero se corresponden a la idea de instalar dos cuestiones. La primera es la presencia de una tensión existente entre mencionado artículo 7 del Código Minero y el artículo 124 de la Constitución Nacional, el cual alude a la provincialización de los recursos naturales, y determina la órbita provincial de los recursos naturales mineros. La segunda idea refiere al avance del sector privado sobre la participación estatal. Esta temática se aprecia claramente en imposibilidad de explotar o disponer de minas por parte del estado y con el obligatorio traspaso al sector privado de los nuevos descubrimientos mineros. A fines de comprender el tipo de tipo de actividad minera al que se oponen las resistencias sociales analizadas, se sostiene que la minería metalífera a cielo abierto encuentra en el Régimen de Inversiones Mineras, Ley 24.196 del 28 de abril de 1993, su marco legal y sustento normativo para radicarse en Argentina. Tal como remarcan Christel y Alvarez (2011) la sanción de esta ley significó la puerta de entrada al capital extranjero al sector minero nacional9.  

                                                            

9 Para mayores detalles de este proceso, ver: Christel, L., Alvarez, L. “La puerta de entrada al capital extranjero en el sector minero argentino. Análisis del debate de la ley de Inversiones Mineras (1993)” Realidad Económica (IADE), Número 259, Mayo 2011.

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Uno de los ejes centrales de la ley es la estabilidad fiscal para los inversores, garantizada en su artículo 8 durante 30 años y contándose los mismos desde que el inversor presenta el estudio de factibilidad. Los impuestos directos, tasas, contribuciones, derechos, aranceles u otros gravámenes a la importación y a la exportación, son comprendidos por este concepto. Esto último significa que aquellas empresas que desarrollen actividades mineras amparadas bajo el marco del presente régimen de inversiones no verán incrementada su carga tributaria total durante tres décadas. De tal forma esta ley provoca un autocongelamiento de las capacidades fiscales y recaudatorias provinciales y municipales (Moorí-Koenig, 2000). Acorde al artículo 12, los inscriptos al régimen de inversión podrán deducir hasta el 100 % del pago del Impuesto a las Ganancias por inversiones en prospección, exploración, estudios de suelos, ensayos y demás actividades destinadas a determinar la factibilidad técnica-económica de los proyectos. Otro de los puntos clave de la presente ley minera es su artículo 22, el cual establece que las provincias que adhieran a la ley 24.196, y perciban o decidan percibir regalías, no podrán cobrar un porcentaje superior al 3 % sobre el “valor boca mina” del mineral extraído. Dicho concepto es posteriormente definido por la ley 25.161 (sancionada el 8 de septiembre de 1999) e incorporado como artículo 22 Bis, acordando que el “valor boca mina” refiere al valor obtenido en la primera etapa de comercialización del mineral o el metal, menos aquellos costos directos y/u operativos necesarios para llevar el mineral de “boca mina” a dicha etapa, por tanto se debe descontar, los costos de transporte, fletes, seguros, trituración, molienda, fundición, refinación y comercialización. El último elemento reseñado para comprender el marco legal vigente del sector minero argentino se trata de la ley 25.243, normativa que acuerda el Tratado sobre Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile. En diciembre de 1997, Eduardo Frei y Carlos Menem, firmaron un tratado binacional por 30 años, generando los marcos legales y los compromisos institucionales que permitirían la realización de proyectos mineros binacionales. La letra del acuerdo otorga garantías fiscales, laborales e impositivas, donde se eliminan, por ejemplo, los derechos de exportación e importación, con la finalidad de facilitar el tránsito de recursos y maquinarias, brindando la posibilidad de tributar de uno u otro lado de la frontera según le resulte conveniente a los inversionistas. Marcos de la provincia de Catamarca La provincia de Catamarca, por su parte, y según lo establecido por el Artículo 66 de su Constitución Provincial de septiembre de 1988, determina que los minerales y las fuentes naturales de energía, con excepción de las vegetales, pertenecen al dominio público de la Provincia. En forma complementaria, el Artículo 67 determina que el gobierno propenderá a la extracción de los minerales y al establecimiento de plantas de concentración e industrialización mineral en aquellas zonas convenientes, mientras que el Artículo 68 establece que las tarifas, el canon, regalías o la contribución provinciales serán fijadas por la provincia o de común acuerdo con la Nación y por ley se asignará una participación a aquellos departamentos donde se sitúen los yacimientos mineros. Corresponde al poder legislativo, de acuerdo al Artículo 110, entre otras tareas varias, establecer normas de control sobre investigaciones y/o transferencias tecnológicas que puedan resultar de riesgo para la comunidad, el equilibrio ecológico y el patrimonio cultura, además de elaborar aquellas normas protectoras del medio ambiente, sistema ecológico y patrimonio natural.

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Relativo a las atribuciones y deberes del Gobierno Municipal (Artículo 252), se destaca la preservación del sistema ecológico, recursos naturales y medio ambiente con la finalidad de garantizar las condiciones de vida de los habitantes. Por su parte el Estado Provincial (Artículo 265) asegura la conservación, enriquecimiento y difusión del patrimonio cultural, lingüístico, literario, arqueológico, arquitectónico, documental, artístico, folklórico, así como paisajístico en su marco ecológico. El 24 de octubre del año 1983 se modificó el Régimen de Inversión Minera a partir de la sanción del decreto Ley 4.007 y se declara de interés provincial el desarrollo permanente y autosostenido de las actividades mineras en la provincia. Entre los objetivos de la ley (Artículo 2) se destaca la contribución al desarrollo de la provincia a partir del aumento de la producción mineral, el aprovechamiento racional de los recursos mineros, la promoción de nuevas fuentes de trabajo y la diversificación de la economía provincial. El marco legal de la actividad minera se complementa mediante la Ley. 4.759, aprobada por el senado y la cámara de diputados provinciales y promulgada el 17 de noviembre de 1993, a través de la cual Catamarca adhiere a la Ley nacional 24.196 - régimen de inversiones para la actividad minera- e invita a las municipalidades de la provincia a dictar sus propias normas de adhesión al régimen. Posteriormente la Ley 5.046, adhiere la provincia de Catamarca al Acuerdo Federal Minero suscrito entre los poderes ejecutivos nacionales y provinciales. Por último se destaca la existencia de una Ley de Regalías, N° 5.128 promulgada el 20 de octubre de 2004, la cual establece un esquema de distribución secundaria de lo recaudado en función de dicho concepto. En su artículo primero se establece una participación del 35% del total recaudado en regalías mineras para el o los departamentos donde se encuentre situado el yacimiento. Marcos de la provincia de Córdoba Por su parte, la provincia de Córdoba cuenta con una Constitución, reformada por última vez en septiembre de 200110, que enfatiza la cuestión ambiental al darle rango constitucional en su apartado de Declaraciones de fe políticas. El artículo 11 sostiene que el Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege el medio ambiente y preserva los recursos naturales. Complementariamente, el artículo 66 garantiza los derechos de gozar de un medio ambiente físico y social libre de factores nocivos para la salud, de la conservación de los recursos naturales, culturales y estéticos que permitan asentamientos humanos dignos, y de la preservación de la flora y la fauna. Este artículo afirma también que son de materia especial de protección estatal el agua, el suelo y el aire como elementos vitales para el hombre. Adicionalmente se declara en el artículo 68 que el Estado provincial defiende los recursos naturales renovables y no renovables, en base a un aprovechamiento racional que preserve los patrimonios arqueológicos y paisajísticos y la protección del medio ambiente. Se complementa esto con la declaración de que los yacimientos minerales y fósiles son bienes exclusivos, inalienables e imprescriptibles de la Provincia, que su explotación debe ser preservada en

                                                            

10 En esta citada reforma, la principal modificación fue la composición del Poder Legislativo, el cual viró de representación Bicameral a una legislatura Unicameral. La anterior reforma, en el cual fueron incluidos los artículos referidos a la cuestión ambiental y mineras fueron introducidas en la reforma constitucional de 1987. 

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beneficio de las generaciones actuales y futuras y que se deben establecer leyes de protección patrimonial que eviten su utilización irracional. La misma Constitución provincial reconoce como deberes de todas las personas el evitar la contaminación ambiental y la participación en la defensa ecológica (Artículo 38). También garantiza la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier índole, reconocidos en la Constitución. Asimismo, se destaca que tanto el Poder Legislativo como los niveles municipales cuentan con atribuciones relativas al cuidado y protección del medio ambiente (Artículos 104 y 186 respectivamente). Es de importancia agregar que la provincia de Córdoba cuenta desde 1985 con la Ley de Principios Rectores para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente (7.343). La mencionada ley tiene la intención de lograr y mantener una óptima calidad de vida, declara de interés provincial a los ambientes urbanos, agropecuarios y naturales que mantengan la organización ecológica más conveniente para el desarrollo de la cultura, la ciencia, la tecnología, el bienestar de la comunidad y la permanencia de la especie humana sobre la tierra, en armonía con el ambiente. En materia minera, la provincia de Córdoba complementa el Código de Procedimientos Mineros, Ley 5.436, sancionada el 16 de octubre de 1972, con la Ley 7.059 de creación de un Fondo Minero Provincial de promoción y fomento minero, promulgada el 9 de marzo de 1984. Establece además su régimen tributario para los minerales y rocas extraídas de su territorio mediante la normativa 4.637, la cual, a pesar de haber sido aprobada el 30 de diciembre de 1958, sigue vigente. A su vez, mediante la ley provincial 8.324, la provincia adhiere, el 6 de Octubre de 1993 a la Ley de Inversiones Mineras 24.196. Finalmente, la provincia cuenta desde el 9 de septiembre de 2008 con la ley 9.526 la cual prohíbe la minería metalífera a cielo abierto y de minerales nucleares en todo el territorio cordobés. Breves reflexiones sobre los marcos legales Un análisis de los marcos legales nacionales reseñados, brinda dos cuestiones centrales de importancia para el presente análisis, por un lado la importancia del derecho al ambiente, y por otro, las importantes modificaciones normativas del sector minero y su repercusión en la reconfiguración del mapa de actores involucrados en la actividad minera. En primer lugar, es destacable cómo el reconocimiento constitucional de los derechos ambientales constituyó un paso fundamental en el avance de la justicia y la ciudadanía ambiental en la Argentina (Gutiérrez, 2010). El derecho al ambiente saludable, consagrado constitucionalmente desde 1994, brindó los fundamentos para el posterior delineamiento de la política medioambiental nacional. Fue entonces, a partir de los principios contenidos en el artículo 41 de la CN y del mandato de dictar aquellas normas de presupuestos mínimos ambientales, que se entiende la sanción de la Ley General de Ambiente de 2002 y sobre esta última, las posteriores reglamentaciones de presupuestos mínimos específicos. Referido al segundo aspecto, se remarca la autoinhibición del estado en la libre disposición de su territorio y su soberanía y el avance de actores privados representantes de la megaminería sobre atribuciones anteriormente reservadas al sector estatal. Las transformaciones del Código de

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Minería, el Régimen de Inversiones Mineras y el Tratado de Integración Minera entre Argentina y Chile, dan cuenta de estos sucesos. Se puede afirmar entonces la coexistencia de dos fenómenos, la aparición y consolidación de marcos normativos de protección ambiental y la preparación de escenarios legales acordes y adaptados a los intereses mineros. Es factible visualizar los conflictos y las resistencias sociales contra la megaminería como acontecimientos que ponen en tensión los dos fenómenos antes señalados. La centralidad que el derecho al ambiente saludable tomó en los cuestionamientos sociales a la minería a cielo abierto, ligado a las denuncias de los impactos medioambientales de la actividad, confronta con un marco legal que brinda reglas de juego claras y estables a un sector productivo, que como se ha señalado oportunamente, es considerado elemento estratégico de desarrollo por parte del gobierno nacional. Una mirada comparativa a los marcos provinciales muestra una marcada diferencia, particularmente en sus enunciados constitucionales, entre la importancia y la centralidad de cada uno de los dos aspectos contemplados. Catamarca se autoproclama en su constitución como una provincia minera, con el expreso deber estatal de la extracción mineral, y apenas se aprecian en su carta provincial leves apelaciones a las cuestiones medioambientales. Por su parte, la provincia de Córdoba enaltece la cuestión del cuidado del ambiente como aspecto central de su fe política y declara como derecho de sus ciudadanos el goce de un ambiente saludable.

Componentes políticos

Uno de los principales desafíos del presente trabajo es poder comprender las formas en las cuales los componentes políticos y económicos propios y particulares de las provincias bajo análisis afectan y modifican las posibilidades de incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras. El primer acercamiento a la construcción de la conceptualización de sistema político amplio y plural se vinculará con el tipo de régimen político subnacional. Si bien la determinación de esta medición servirá a la construcción del concepto mencionado anteriormente claro está que no es objeto del presente trabajo desarrollar una clasificación propia de regímenes subnacionales de las provincias argentinas. Para establecer los niveles de pluralismo que poseen las provincias de Córdoba y Catamarca se utilizará el trabajo de Carlos Gervasoni (2011) sobre regímenes subnacionales argentinos, quien describe cuán democráticas o autoritarias son las provincias. A los efectos prácticos de categorizar los indicadores democráticos de Córdoba y de Catamarca, según los resultados generales del trabajo de Gervasoni, se revela que en una escala de 1 a 5, los resultados son de 3.75 y 3.25 respectivamente11. Con estos índices, y de acuerdo a la clasificación inicial en tres grupos de provincias, Córdoba se concibe como una de las provincias más democráticas de la Argentina, mientras que por su parte Catamarca es categorizada dentro de los valores intermedios quedando conceptualizada como un régimen híbrido (Gervasoni, 2011).

                                                            

11 El componente central de la metodología utilizada en su trabajo fue la Encuesta de Expertos en Política Provincial (EEPP), la cual buscó medir aspectos diversos de la política provincial, tales como la limpieza del proceso electoral, el funcionamiento de la división de poderes y el estado de las libertades de expresión y prensa. Entre abril y noviembre de 2008, Carlos Gervasoni entrevistó 155 expertos de las 23 provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como medio para conocer sus opiniones sobre la política provincial. 

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Un acercamiento a las dinámicas del federalismo electoral argentino, más precisamente sobre el sesgo mayoritario, el sesgo partidario y la competencia electoral en las legislaturas provinciales argentinas, brinda elementos de importancia para acercarse a las prácticas propias de las cámaras legislativas provinciales y comprender así su rol en las particularidades de la política subnacional argentina. Se parte de la base de que el sistema electoral argentino facilita un bloqueo legislativo en el Congreso Nacional y una baja representación de los partidos minoritarios en las distintas legislaturas locales (Calvo, Micozzi, Szwarcberg, Labanca, 2007) al tiempo que se afirma que las sucesivas reformas políticas provinciales redujeron la competencia efectiva de partidos, ayudando, de tal forma, a la fortaleza legislativa de los gobernadores y a la estabilidad de régimen de los partidos gobernantes. Los sistemas electorales son conjuntos de procedimientos y reglas que convierten las preferencias de los electores en asientos políticos. Las mencionadas reglas y procedimientos determinan aquellos ciudadanos habilitados para sufragar, los tipos de candidatos y como son contabilizados aquellos votos en los procesos de asignación de puestos políticos. El sesgo mayoritario es uno de esos mecanismos de los sistemas electorales y son aquellas reglas que asignan desproporcionadamente asientos legislativos a quienes resultan ganadores del acto electoral (Calvo, Micozzi, Szwarcberg, Labanca, 2007). Por su parte, el número efectivo de partidos describe cuántos partidos relevantes existen a nivel electoral o legislativo. Altos niveles de competencia electoral no se vinculan exclusivamente a un gran número de partidos efectivos, sino también a la volatilidad del sufragio por parte de los electores. La volatilidad electoral se entiende como la cantidad de ciudadanos que vota por un partido distinto en dos elecciones consecutivas (Calvo, Escolar, 2005). Es apreciable la existencia de diversos incentivos mayoritarios en las legislaturas argentinas, tanto en la elección a diputados nacionales (dada la baja magnitud efectiva de muchas provincias pequeñas y medianas) como en las de senadores y diputados provinciales mediante la conjunción de formulas mayoritarias y magnitudes efectivas pequeñas. “Estos mecanismos mayoritarios reducen el nivel de competencia efectiva a nivel local y permiten la conformación de gobiernos unificados a nivel provincial, con legislaturas provinciales en sintonía con los gobernadores” (Calvo, E., Micozzi, Szwarcberg, M., J.P., Labanca, F., 2007; p. 88). Las provincias con más altos sesgos mayoritarios han mantenido sistemas políticos estables y presentan gobernadores con tasas altas de reelección. Esta existencia de sesgos mayoritarios genera que, si bien en la mayoría de los distritos provinciales el número de partidos efectivos se acerca a tres, el número de los que efectivamente poseen asientos legislativos se reduce a dos en la mayoría de las provincias, inhibiendo así la entrada de terceros y cuartos partidos en la competencia local. (Calvo, Micozzi, Szwarcberg, Labanca, 2007). Los valores presentados por las provincias bajo análisis se resumen de la siguiente forma: Cuadro 1

Catamarca Córdoba Sesgo Mayoritario

(Diputados) 1,55

Sesgo Mayoritario (Senadores)

2,28 1.43 (Unicameral)

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Numero Efectivo Partidos

2,4 (Diputados) 4,4 (Unicameral)

Numero Efectivo Bancas 1,8 (Diputados) 2,25 (Unicameral)

Volatilidad Electoral 16,55 (Diputados) 21,24 (Unicameral)

Datos para los períodos 1983-2003, excepto Volatilidad Electoral 1985-2003 (Calvo, Escolar, 2005) 

 

Sobre la base de los trabajos citados y los indicadores presentados se recopilan aquellos elementos que permiten la construcción del concepto de sistema político amplio y plural, se afirma que el mismo se trata de regímenes con indicadores democráticos altos, sesgos mayoritarios leves, alto número de partidos con asientos legislativos, es decir legislaturas fragmentadas y tasas altas o medias de volatilidad electoral. En base a estos criterios, Córdoba es considerado un sistema político amplio y plural mientras que por su parte la provincia de Catamarca no reúne los requisitos necesarios para serlo. Córdoba cuenta con una serie de factores que facilitan el surgimiento y mantenimiento de resistencias sociales con probabilidades de incidir positivamente sobre las legislaciones provinciales. En primer lugar el alto nivel de fragmentación de la legislatura (Unicameral), con diversos partidos representados y un arco político amplio, posibilita el tratamiento legislativo y puesta en agenda de temáticas no contempladas por el oficialismo. Por otra parte, mayores índices de volatilidad del voto y un régimen político menos estable estimulan una mayor atención a los reclamos ciudadanos, dada la alta competencia electoral y las mayores dificultades para mantenerse en el poder. Esto a su vez se relaciona con los niveles más altos de democracia, los cuales, además de reforzar la idea de apertura política y competencia partidaria, se vincula con la capacidad de los ciudadanos de expresar posiciones, opiniones y posturas divergentes con las mantenidas por el poder de turno. En tanto, la provincia de Catamarca presenta altos sesgos mayoritarios en ambas cámaras, especialmente en Senadores, dando como resultado legislaturas concentradas y en sintonía con el Poder Ejecutivo, y a las cuales se encuentra limitado el ingreso de partidos minoritarios. Esta situación dificulta el tratamiento legislativo de temas o problemáticas no alineadas con los intereses del gobierno provincial, generando fuertes resistencias por parte de aquellos representantes que responden políticamente al partido o coalición gobernante. Un régimen estable como el catamarqueño, con bajos niveles de volatilidad electoral, casi nula rotación política y con poder económica y políticamente concentrado, dificulta la aparición de actores con opiniones contrarias a las sostenidas por el gobierno y minimiza las posibilidades de sostenimiento de acción colectiva organizada frente al poder estatal.

Componentes Económicos.

Así como se ha indagado en los componentes políticos de Córdoba y Catamarca, las particularidades económicas de ambas provincias también son consideradas como factores que explican la posibilidad de incidencia en las legislaciones provinciales por parte de las resistencias sociales. El resumen de una serie de indicadores claves para comprender las diferencias entre las provincias analizadas es presentado a continuación:

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Cuadro 2

Catamarca Córdoba

Habitantes (Censo 2010) 367.828 3.308.876

Pobreza (2003-2008) 60.4% - 20,4% 51.65% - 10,65%

Indigencia (2003-2008) 28,3% - 4,3% 22,75% - 2,95%

Desempleo (2003-2008) 19,3% - 8,4% 17,65% - 6,7%

Ingresos Corrientes de origen tributario nacional (Promedio 2003-2008)

73.55 % 54.95%

Ingresos Corrientes de origen tributario provincial (2003-2008)

8.71% -7.49% 33.87% - 22.68%

Empleados públicos c/1000 habitantes (Promedio 2003-2008)

80.03 29.27

Porcentaje empleo público (EAHU 2010) 42.1% 20.2%

Producto Bruto Geográfico Bienes (2003-2005) 52% - 48% 34,8% - 36,7

Producto Bruto Geográfico Servicios (2003-2005) 48% - 52% 65,2 % - 6,33%

Participación de la minería en el PBG (2003-2005) 36% - 28% 0,4% - 0,3%

% de los tres productos más exportados sobre el total de las exportaciones (2008 - CFI)

95.6% (Cobre; Oro;Litio)

43.3% (Pellets de soja; Maiz;

Porotos de Soja)

La fuente de los datos citados (salvo aquellos que expresan otra fuente) fueron extraídos de informes de la Secretaría de Provincias, dependiente del Ministerio de Interior

Más allá de una comparación inicial donde se destacan los mejores índices socioeconómicos que presenta la provincia de Córdoba con respecto a Catamarca, para comprender las implicancias de los demás indicadores es necesario analizarlos a la luz de conceptualizaciones teóricas. Las combinaciones de dependencia de la coparticipación tributaria y porcentajes de empleo público provincial pueden ser entendidas mediante la utilización de conceptos cercanos a las teorías del Rentier State. Partiendo de la idea que allí donde el estado accede a elevados recursos fiscales que no provienen de los impuestos sino de la apropiación de una renta extraordinaria de recursos naturales, los gobernantes pueden controlar a la sociedad con mayor facilidad. (Gervasoni, 2010). Existen dos características comunes en los esquemas de repartición de ingresos intergubernamentales que suelen dar como resultado renterismo subnacional, especialmente en subunidades económicamente pequeñas: por un lado, los grandes desequilibrios fiscales verticales (es decir, altos valores de transferencias nacionales como porcentaje del total de los ingresos provinciales) y, por otro, la presencia de una redistribución de los ingresos a favor de las unidades económicas más pequeñas. (Gervasoni, 2010). En Argentina se presentan altos grados de desequilibrio fiscal vertical y una repartición de recursos favorable a los niveles subnacionales chicos como resultado de la coparticipación federal de impuestos (Saiegh, Tomassi, 1999). En este tipo de provincias, tal es el caso de Catamarca, el estado es la principal fuente de riqueza y bienestar y suele usar ese poder con la finalidad de mantener la estabilidad del régimen. Los altos índices de empleo estatal, el desarrollo de redes clientelares y el control hacia los medios de prensa, tres aspectos característicos que estas provincias rentísticas suelen desarrollar sobre la base de su manejo discrecional de fondos, desalientan la oposición política al poder de turno y

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tienen menos incentivos y capacidad para demandar derechos democráticos o apoyar movimientos opositores (Gervasoni, 2010). Adicionalmente a la temática del desequilibrio fiscal vertical, es dable reparar en el elevado porcentaje de empleados públicos con los que cuenta la provincia de Catamarca, muy por encima de los valores presentados por Córdoba. Los empleos públicos, considerados bienes excluibles a distribuir entre los sectores partidarios de determinado gobierno, recompensan a los benefactores y a sus dependientes a través de su integración en redes clientelares. De tal forma, el clientelismo político ligado a la distribución de empleo público contribuye a la estabilidad de las coaliciones electorales, actuando sobre la configuración de las expectativas de la futura distribución de los puestos de trabajo estatales entre la red estable de votantes. (Calvo, Murillo, 2004). Por el contrario, en aquellas provincias donde los ingresos fiscales provienen mayoritariamente de impuestos generales ligados a la producción y el consumo, el poder del estado desarrolla una mayor dependencia de determinados actores económicos y el total de ingresos a las arcas provinciales se explica en función del tamaño y dinamismo del sector económico privado. Los ciudadanos potencialmente autónomos se encuentran más proclives a desafiar a las autoridades, generando así condiciones favorables para la democracia (Gervasoni, 2010). Existen en las matrices socio productivas de las provincias analizadas diferencias de consideración, entre las cuales ciertos componentes resultan de mayor importancia en función de su poder explicativo a la hora de entender la problemática estudiada. La provincia de Catamarca presenta altos niveles de desequilibrio fiscal vertical en una combinación de gran porcentaje de transferencias federales sobre sus ingresos totales y baja capacidad recaudatoria local, elevados porcentajes de empleados públicos, alta participación y concentración del sector primario en el Producto Bruto Geográfico y elevada dependencia del complejo minero en las exportaciones provinciales12. En contrapartida, la provincia de Córdoba presenta mayor porcentaje de ingresos tributarios de origen provincial, una menor porción proveniente de la coparticipación federal, altos niveles de empleo privado, bajos valores de empleo estatal y una mayor diversificación y participación productiva tanto en su Producto Bruto Geográfico como en su canasta exportadora.

El caso de Catamarca Orígenes del conflicto Para comprender como fueron los inicios de las resistencias sociales a la megaminería en Catamarca y los orígenes de las mismas, es necesario indagar en el clima imperante y las circunstancias que rodeaban la provincia al momento en que se abrían, por primera vez en la historia argentina, con la apertura de Bajo la Alumbrera en 1997, las puertas a los capitales foráneos de la gran minería a cielo abierto. El despliegue estatal de una sucesión de estrategias

                                                            

12 En función de comprender la alta dependencia de Catamarca de la actividad minera en general y de Minera Alumbrera en particular, se recuerda que solamente en el último lustro (2006-2010) provinieron ingresos superiores a 2 mil millones de pesos provinieron de la explotación minera a cielo abierto, un promedio de más de 400 millones anuales. Esta dependencia se esclarece aún más mediante la comparación de la evolución del gasto total ejecutado por la provincia de Catamarca con una estimación de la facturación de Minera Alumbrera Ltd. Se observa que desde el año 2002 la empresa administró recursos por más del doble de lo que todo el estado provincial ha gastado. Si bien estas proporciones cambian a partir del 2008, fruto del incremento del gasto público y cierta declinación en los ingresos de la empresa, esta última siempre ha manejado presupuestos superiores a los de toda la provincia. (Su Majestad la minería: Análisis integral de los recursos provenientes de la renta minera, en la provincia de Catamarca. CEPUN, abril 2011. Disponible en: http://sites.google.com/site/centrodeestudioscepunc/centro-de-estudios-para-una-nueva-catamarca). 

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discursivas destinadas a equiparar la minería con la idea de progreso y desarrollo encontró en Catamarca, territorio históricamente relegado, aquellas condiciones simbólicas y materiales necesarias para erigirse como el primer enclave de la megaminería transnacional de Argentina (Machado Aráoz, 2009). Aquellas estrategias discursivas desplegadas al unísono por el estado provincial y las empresas privadas calaron hondo en la población catamarqueña. Las promesas de un porvenir minero promisorio y sus ideas de un despegue económico definitivo garantizaron las condiciones propicias para la radicación de los grandes capitales extranjeros. La mayor parte de la población catamarqueña abrazó la idea de tal prometedor futuro y particularmente en las zonas aledañas a La Alumbrera se otorgó sin vacilaciones la necesaria licencia social a la gran minería. Cuando en octubre de 1997 se inauguró el yacimiento, junto a la primera explosión de roca y posterior molienda de mineral, se confirmaba que tanto el estado nacional como el provincial habían cumplido las tareas de brindar el marco jurídico-legal necesario para proteger las inversiones. Como sostiene Horacio Machado Araoz (2009), la implementación del modelo minero generó un escenario en el cual se conforma una estrategia de alianza entre las élites gobernantes y el capital transnacional, los cuales generan un pacto de intercambio de “seguridad jurídica-legalidad” por “recursos fiscales”, capital que a su vez es utilizado para replicar prácticas clientelares y de asistencia a la población, sosteniendo así la gobernabilidad local. El desconocimiento de cuestiones técnicas, de las metodologías de explotación y procesamiento de los minerales y la omisión estatal, empresarial y mediática sobre las implicancias medioambientales de la megaminería acompañaron la instalación de la actividad megaminera catamarqueña. Ésta desinformación se complementó con la falta de experiencias similares en territorio argentino. Así, la socialización de conocimientos entre ciudadanos, aspecto fundamental y compartido en todos los posteriores procesos de radicaciones de empresas mineras en otras provincias argentinas, fue un elemento ausente durante la instalación de La Alumbrera.

Inicios de los reclamos y giro ambiental de las resistencias sociales

Junto a la finalización de la etapa de montaje de infraestructura y los inicios de la explotación comercial de Bajo La Alumbrera en 1997, las poblaciones locales comenzaron a conocer las implicaciones y transformaciones que trajo aparejada la gran minería y desarrollaron un conocimiento empírico independiente de las versiones gubernamentales y empresarias. Con la finalización de las grandes obras de infraestructura y el comienzo de las actividades de explotación, el personal local empleado por Minera Alumbrera y empresas subcontratadas por ésta se redujo drásticamente. Mientras tanto, los conocimientos técnicos requeridos para los puestos de la fase productiva de explotación quedaban fuera de las capacidades y calificaciones de los pobladores locales. De tal forma, la cuestión del empleo tomó centralidad en un creciente discurso de cuestionamiento de los habitantes del oeste catamarqueño hacia los directivos de la empresa minera.

Ya entrado el año 2000 y con Minera La Alumbrera en pleno funcionamiento, se inauguraron nuevos episodios en las relaciones entre las comunidades locales con la empresa y con el estado provincial. Si anteriormente el reclamo provenía de los trabajadores desocupados, en esta etapa se incorporaron nuevo actores, ampliándose así el panorama de un creciente conflicto. En primer lugar, se advirtió una frustración por parte de los comerciantes locales que no encontraban las oportunidades de negocio que traería la actividad minera. En segunda instancia, creció entre la

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población el descontento al advertir que las obras y el mejoramiento de la infraestructura prometidos por el gobierno no se concretaban, y, finalmente, comenzaron a vislumbrarse con los que serían los primeros indicios de las consecuencias socioambientales de la megaminería, tales como polvillo en suspensión producto de la voladura y las explosiones montaña, mortandad de animales y bajas en los niveles de provisión de agua (Machado Aráoz, 2009). A partir de este momento, y sin llegar a cumplirse tres años del inicio de la explotación de la primera mina a cielo abierto de la Argentina, pequeños y aislados grupos de ciudadanos del oeste de la provincia de Catamarca empezaron a disputar las significaciones y concepciones de la gran minería, hasta aquella instancia construcciones monolíticas y unívocas reservadas al estado y las empresas mineras. En esta nueva matriz de oposiciones se produce una contraposición entre aquel relato oficial de la megaminería como único desarrollo posible y aquellos desencantos y frustraciones ciudadanas vinculados a una actividad que, además de no cumplir sus promesas de bienestar y desarrollo, comenzaba a mostrarse excluyente hacia modos de vida tradicionales. Iniciados estos cuestionamientos hacia la actividad minera, allá por los inicios del año 2000, se pueden identificar dos distintas corrientes de resistencias sociales, una vinculada a la lucha por las regalías departamentales y otra preocupada por los efectos medioambientales del emplazamiento de Bajo La Alumbrera. Inicialmente tomó fuerza la discusión sobre la distribución secundaria de las regalías y los porcentajes que corresponderían a cada uno de los departamentos. Posteriormente, con el correr del tiempo, y a medida que se iban conociendo los múltiples impactos ambientales de la actividad extractiva, se produce una radicalización de la lucha contra la minería, llegándose a la instancia de exigir su prohibición. En el proceso de disputa por la distribución secundaria de regalías mineras se destaca la participación de grupos de ciudadanos de Andalgalá, Belén y Santa María quienes, agrupados en movimientos como “Fuerzas Vivas del Oeste” o “Juan Chelemín”, tomaron la iniciativa en la lucha por conseguir una distribución secundaria de regalías mineras acorde a los intereses de sus municipios. Fue así como entre los años 2002 y 2004 se sucedieron una serie de debates y negociaciones en torno al reparto de las regalías mineras entre estos actores sociales y los poderes políticos provinciales. Finalmente el 20 de octubre de 2004 se aprobó la ley Regalías N° 5.128, normativa que actualmente establece la distribución y administración de los fondos provenientes de las regalías entre los departamentos catamarqueños. Si bien es posible afirmar que estos movimientos sociales fueron los iniciadores de un proceso de presión social sobre las autoridades gobernantes, es destacable la presencia de un vacío normativo respecto a la regulación de los porcentajes de participación de las regalías al momento del inicio de los reclamos y que la sanción de la nueva ley no atentaba directamente contra la decisión de desarrollar la actividad minera como política de estado. En base a estas aclaraciones se afirma que, los movimientos sociales en lucha por la distribución secundaria de las regalías solamente lograron una tímida incidencia sobre la legislación minera de la provincia de Catamarca. Los orígenes del giro medioambiental de la protesta social en el oeste catamarqueño pueden ser identificados, hacia fines de 2001 y principios de 2002, en torno a la iniciativa individual de dos concejales oficialistas del Andalgalá. Estos dos funcionarios, movilizados principalmente por la necesidad de visualizar los efectos socioeconómicos a largo plazo de la nueva minería, realizaron respectivos viajes a Chile y a Perú, donde ya funcionaban minas a cielo abierto más antiguas que La Alumbrera. Fue así como en la búsqueda de respuestas a sus incertidumbres sobre la

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capacidad de genuino desarrollo económico de la megaminería aparecieron impensadas pero concretas preocupaciones ambientales. Es a partir de esta toma de conocimientos sobre los riesgos y las implicancias medioambientales de la megaminería a cielo abierto que se inicia un trabajo bidireccional, por un lado hacia el interior de Andalgalá y localidades cercanas, con la idea de dar a conocer el futuro ambiental que se avecinaría y por otro lado un trabajo de advertencia hacia el exterior, dirigido a comunidades de otras provincias argentinas, como Esquel, donde comenzaban a desplegarse los desembarcos de las inversiones mineras. Estos procesos iniciales guardan como característica esencial un ritmo lento de difusión y socialización de los conocimientos, aspecto contrapuesto a lo acontecido en luchas posteriores, tal como lo fuera, por ejemplo, la experiencia en Córdoba. Los inicios de la lucha estuvieron signados por la escasa participación social, los temores a posibles represalias, la presencia de una alianza estratégica entre estado y empresas mineras desplegando sus estrategias de responsabilidad corporativa, y la renuencia de los pobladores a reconocer que eran falsas todas aquellas promesas de desarrollo y bienestar hechas años atrás. El trabajo de difusión se realizó mediante transmisión oral, con pequeños folletos explicativos y a través de algunos espacios radiales que permitieron denunciar las consecuencias sobre el ambiente y la salud de la explotación de Minera Alumbrera. La organización asamblearia tomó cuerpo en Andalgalá con el surgimiento de los Vecinos Autoconvocados de Andalgalá, quienes profundizando la cuestión ambiental, levantaron un duro discurso opositor a la minería a cielo abierto. Esta construcción de discursividades contrapuestas a las verdades oficiales, encuentra sustento empírico sobre la base de una serie de acontecimientos claves para el entendimiento del mencionado giro ambiental, tales como las roturas sucesivas del mineraloducto con derrame de concentrado de minerales, la denuncias por parte del director de Medio Ambiente ante la Justicia Federal ante la posible contaminación de la Alumbrera o la publicación de la tesis del Ing. Héctor Nieva advirtiendo las filtraciones en el dique de cola de la mina Bajo La Alumbrera y los riesgos de contaminación del rio Vis Vis- Amanao (Machado Aráoz, 2009). La definitiva implantación del discurso antiminero tuvo epicentro en Andalgalá y fuertes réplicas en Belén y posteriormente en Santa María, conformándose así una férrea resistencia al modelo extractivo en todo el oeste catamarqueño. A las citadas comprobaciones de contaminación ambiental se sumaron los descensos en los caudales de agua de riego y particularmente en Andalgalá, la creciente preocupación por la posible explotación del yacimiento Agua Rica, emprendimiento minero, de mayores dimensiones que Bajo La Alumbrera y que se emplazaría a una distancia considerablemente menor al centro de la ciudad 13. Entre los años 2004 y 2006, los vecinos autoconvocados, en su búsqueda de indagar al poder político y trasladar a él sus reclamos antimineros, lograron abrir algunos canales de diálogo con autoridades municipales, provinciales e incluso nacionales. Se mantuvieron reuniones en la ciudad de Catamarca con el gobernador Brizuela del Moral ante quien plantearon temas como los diferimientos impositivos de la actividad minera, la necesidad imperiosa de un plan de cierre para Bajo La Alumbrera, la cuestión ambiental y las preocupaciones por Agua Rica.

                                                            

13 Agua Rica es un yacimiento de cobre, molibdeno y oro y se sitúa al este del Farallón Negro, complejo volcánico en el que se emplazan varios depósitos minerales como Bajo la Alumbrera. En su etapa de exploración los derechos de explotación eran propiedad de Yamana Gold, empresa de origen canadiense. Hacia fines de 2011, Minera Alumbrera compró los esos derechos con la intención de una explotación conjunta de ambos yacimientos.  

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Pese a recibirlos, el gobernador ratificó la política minera afirmando que “Los catamarqueños tienen que entender que la minería no es una cosa que nos metieron los gringos, sino que hace 150 años ya se producía lo que estamos produciendo en estos momentos” complementando que “Agua Rica está de acuerdo a la normas que establece el código de Minería, es una concesión ya otorgada, tienen que explotarla y va a pagar las regalías como corresponde, como cualquier empresa” (Diario C, 2004)14. La utilización de herramientas institucionales como estrategia para hacer frente a la megaminería tomó fuerza entre los Vecinos Autoconvocados de Andalgalá cuando, el 16 de noviembre de 2005, se ingresó por mesa de entrada de la Municipalidad y de la Fiscalía del Juzgado de Instrucción de Andalgalá, una petición de Referéndum Facultativo Vinculante para que el Poder Ejecutivo Municipal convoque a los ciudadanos andalgalenses a votar a favor o en contra de las explotaciones mineras a cielo abierto en territorio municipal. El documento fue presentado en el marco de lo establecido en el Art. 292 de la Carta Orgánica Andalgalá y la petición fue acompañada por más de 1.700 firmas certificadas ante escribano público, cifra que superaba el 12% necesario para dicha solicitud. Sin embargo, y pese a que la petición respetaba las normativas vigentes, el gobierno municipal no aprobó la propuesta bajo excusa de que la determinación de la política minera no forma parte de sus atribuciones. La experiencia de Tinogasta Hacia mediados de 2007 un nuevo escenario de disputa se abrió en la provincia cuando vecinos de Tinogasta, localidad del oeste catamarqueño y capital del Departamento homónimo, tomaron conocimiento del proyecto minero de la empresa Jackson Gold para extraer uranio a escasos 8 km de la plaza central del pueblo. La iniciativa, llamada Proyecto Río Colorado abarca una superficie de 762 km2 y alberga afloramientos mineralizados de uranio, cobre y plata, yacimientos detectados y explorados por la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) entre las décadas de 1950 y 1960. La rápida conformación de las resistencias sociales a esta iniciativa, con la conformación de la asamblea Autoconvocados por la Vida de Tinogasta, se entiende en función de un discurso ambiental y antiminero ya diseminado por la provincia, la socialización de experiencias y conocimientos previos y la articulación con redes de territorios en resistencia. Asimismo, la veloz indagación y presión al ejecutivo local tuvieron como repercusión la votación de un código ambiental municipal, en noviembre de 2007, que prohibió la explotación minera a cielo abierto y un llamado a plebiscitar la actividad minera uranífera. Una vez más el poder central provincial desplegó sus estrategias para frenar cualquier cuestionamiento organizado contra la actividad minera. De tal forma, a través de la Fiscalía de Estado, el Gobierno catamarqueño presentó un documento ante la Corte de Justicia para declarar la inconstitucionalidad de la Consulta Popular en Tinogasta. Apenas un día después de la presentación legal, la Corte de Justicia de Catamarca declaró la inconstitucionalidad del plebiscito al tiempo que advertía que el no cumplimiento de una orden judicial es un delito contemplado por el Código Penal.

                                                            

14  Diario C, Lunes 19 de abril de 2004. Página 7. 

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La mesa de diálogo minero Las limitadas instancias de diálogo entre los movimientos sociales contra la megaminería y los representantes de los poderes políticos municipales y provinciales iban en contraposición con el endurecimiento de las resistencias y el incremento de la participación y presión social ante la falta de respuestas estatales. La suma de estos factores atraería varias miradas hacia la cuestión minera, tanto desde algunos medios de comunicación como desde sectores políticos opositores. Complementariamente otro actor de gran relevancia en la esfera provincial ingresaría al debate minero. La iglesia catamarqueña, preocupada por la escalada de la conflictividad social convocó, a fines de marzo de 2007 a una Mesa de Diálogo Minero. Este proceso de diálogo tuvo lugar en el obispado de Catamarca y mantuvo su primer encuentro un 28 de marzo de 2007. Posteriormente se sucedieron cuatro reuniones más, donde participaron asambleístas de Andalgalá, Belén y Santa María, partidos políticos, ONG´s y algunos funcionarios del ejecutivo provincial. El obispo Elmer Miani, impulsor de la instancia de diálogo, destacó en una entrevista la falta de colaboración y disposición al diálogo del gobierno provincial, actitud consecuente con las formas previas que tomó el ejecutivo catamarqueño desde las primeras apariciones de discursos contrarios a la gran minería. Durante los tres primeros encuentros de la Mesa de Dialogo no asistieron funcionarios provinciales ni se pronunciaron al respecto desde la gobernación. Esto provocó airadas críticas de sectores políticos de la oposición y una invitación formal a la participación por parte de las autoridades de la iglesia. En las dos reuniones subsiguientes participaron representantes del ministerio de Salud, aunque siguieron sin asistir funcionarios de la Secretaría de Minería de la Provincia.

Proyectos de Ley

El incremento de los cuestionamientos a la actividad minera y los debates derivados del proceso de la Mesa de Diálogo Minera reformularon el mapa de actores y propiciaron la aparición de nuevos sectores que anteriormente se habían mantenido distantes de la cuestión minera. Durante el año 2007 fueron presentados tres proyectos de ley que solicitaban la prohibición de la megaminería a cielo abierto y el uso de sustancias químicas, dos presentados por legisladores opositores al gobierno del Frente Cívico y Social y el restante por un partido vecinalista de Andalgalá. El primer proyecto de ley que perseguía tales fines fue presentado un 5 de junio de 2007 por el partido municipal de Andalgalá “Alianza por los Pueblos”. Ingresado por mesa de entradas de la Cámara de Diputados, el proyecto de ley buscaba prohibir en todo el territorio provincial la exploración, prospección y explotación minera metalífera denominada a tajo abierto, a cielo abierto o a rajo abierto, así como también la utilización de cianuro, mercurio y demás sustancias contaminantes en la actividad minera. Ante esta iniciativa, el poder legislativo catamarqueño no dio tratamiento al proyecto ingresado, ratificando, una vez más su política minera. Posteriormente desde el interior de la legislatura catamarqueña se ingresaron dos nuevos proyectos que buscaban prohibir la mega minería, el primero de ellos fue de autoría de la diputada Silvia Moreta del Frente Justicialista Para la Victoria, con fecha de entrada del 6 de noviembre de 2007, mientras que la segunda iniciativa fue propuesta por Pilar Kent de Saadi del Partido Justicialista apenas unos días después. El proyecto de la diputada Moreta ni siquiera fue tratado en la Comisión de Minería, quedando trunca la posibilidad de un debate en general sobre la problemática. Por su parte y en forma sorpresiva, la iniciativa de Pilar Kent de Saadi, el 20 de noviembre de 2007 obtuvo un dictamen positivo en aquella comisión, aunque luego no fue

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tratado ni por la restante comisión que debía tratarlo, Salud, ni por la totalidad de la Cámara de Diputados. Relativo a las posibilidades de sancionar leyes que prohíban la megaminería en Catamarca y las opiniones al respecto de las leyes prohibitivas en otras provincias argentinas, resultan esclarecedoras las declaraciones del ejecutivo provincial, más específicamente la Secretaría de Minería, y del ejecutivo del municipio de Andalgalá:

“No sería posible que el legislativo o el ejecutivo apruebe leyes como las de Córdoba o Mendoza. No, no porque Catamarca tiene el 95% del territorio que es montaña, ¿qué vas a hacer vos si tenés cerrada la posibilidad de explotación minera? es como el caso de San Juan. (…)Pero Córdoba, es muy cómodo, como ellos no tienen minería, ese no es el problema. En cambio en Mendoza si hay problemas, yo creo que la minería es una actividad lícita, pero lo que pueden exigir es que se hagan los controles que correspondan a la actividad, pero no tiene sentido prohibir la minería. (Ángel Betelu, Subsecretario de Minería de Catamarca, Entrevista).

“Las provincias argentinas que sacaron leyes que prohíben la megaminería, es porque tienen otra alternativa, yo creo que dentro de la estructura económica de esas provincias hay otra forma de ingresos de dinero y otras cosas, yo no sé si en Córdoba habrá mineral”. (Héctor Jordani, Secretario Privado de Gobierno de José Perea, Intendente de Andalgalá, Entrevista).

Por su parte, las resistencias sociales a la megaminería en Catamarca continúan activas y clamando por sus peticiones de prohibir dicha actividad. Si bien descreen de los actores políticos, y consideran que una ley provincial que prohíba la minería a cielo abierto es una poderosa herramienta para proteger sus territorios de los costos ambientales, son conscientes de las dificultades que conllevaría conseguirla. Elementos claves El caso de Catamarca, como se ha expuesto inicialmente, se concibe como un caso negativo de incidencia, debido a que los movimientos sociales contra la megaminería no han logrado que se sancione en aquel territorio provincial una normativa que prohíba la explotación minera a cielo abierto. Cuatro elementos son considerados claves como factores que explican la falta de incidencia de las resistencias sociales: la firme y no negociable posición de declarar la minería como política de estado; la hábil implantación discursiva y territorial de la actividad minera a cielo abierto como único sinónimo de desarrollo; la negativa a brindar un debate profundo en torno a la cuestión minera y la alta dependencia política y económica que la provincia ha desarrollado de la megaminería a cielo abierto. Complementariamente, dos factores endógenos de las resistencias sociales limitaron la aparición de oportunidades de incidencia de las mismas sobre la legislación provincial. En primer lugar, los lentos tiempos de activación de la protesta social, producto de la falta inicial de conocimientos sobre las cuestiones técnicas y las formas de explotación de la gran minería y la falta de experiencias similares en territorio argentino. Al demorarse la construcción de un sólido reclamo antiminero, la articulación entre el estado y las empresas del sector ya se había solidificado en relaciones de interdependencia mutua. En segunda instancia, la no apelación instantánea a la utilización de herramientas institucionales limitó sus posiciones de negociación en las escasas aperturas de diálogo con actores estatales.

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El caso de Córdoba Orígenes del conflicto Dentro de los relatos reconstruidos por los asambleístas entrevistados se destaca fuertemente las acotaciones a los orígenes difusos, tanto de la problemática como del estado de situación, de las resistencias sociales a la megaminería en Córdoba. Es necesario entonces referirse a los inicios de las resistencias a la actividad minera a cielo abierto, caracterizada por sus orígenes difusos y activados a partir de movimientos inusuales en las sierras cordobesas e informaciones de prospecciones mineras auríferas por parte de la empresa francesa Red Mineral Corporation. Ante esta situación, un grupo de ciudadanos comenzaron a organizarse en busca de respuestas. Las primeras reuniones, llevadas a cabo en la zona de Ongamira15 hacia principios de 2007, enfrentaron a los asistentes con la problemática concreta de la minería a cielo abierto y las posibles consecuencias socioambientales que traería aparejada una explotación de similares características en territorio del norte cordobés. En estos inicios los conocimientos sobre la megaminería se encontraba circunscripta a escasas personas, conocedoras del tema sobre la base de experiencias previas y sucesos ocurridos en otras provincias argentinas. Uno de los conceptos más utilizados por los entrevistados para describir el proceso desencadenado a partir de las primeras asambleas celebradas en Ongamira es el de la creación y conformación de redes, desde las cuales se organizó ¡Ongamira Despierta! Inicialmente, los encuentros se realizaban en una escuela de dicha localidad con una periodicidad de 15 días y se buscaba la participación de gente de ambos lados de las sierras. El crecimiento de las resistencias sociales y la incorporación a la lucha de distintas localidades fue producto de dos estrategias centrales que encararon los iniciadores del reclamo contra la megaminería, por un lado la difusión y concientización sobre la problemática y por otra parte la movilización permanente. Partiendo de la convicción de la necesidad de la socialización de los conocimientos, se trabajó fuertemente en difundir entre los ciudadanos qué significaba la instalación de una explotación metalífera a cielo abierto en el valle de Ongamira. Los medios utilizados para llevar a cabo esta tarea fueron diversos, desde charlas informativas, envíos de correos electrónicos, boletines, proyecciones de documentales hasta entrevistas en medios locales. Como signo particular de estos métodos se destaca el aporte de recursos, tiempo y esfuerzo de los propios asambleístas en éstas tareas de divulgación. Al tiempo que la protesta y las resistencias se fortalecían a través de la conformación de redes ciudadanas, crecía al interior de las asambleas la incorporación del elemento legal como herramienta para impedir la radicación de las explotaciones mineras. Esta estrategia permitió una equiparación de saberes y lenguajes entre los ciudadanos y los actores estatales en las posteriores instancias de diálogo, negociación y debate legislativo. Se recuerda que al momento de la construcción de estas resistencias sociales en territorio cordobés, las provincias argentinas de Chubut, Río Negro, La Pampa, Mendoza, Tucumán y La Rioja ya habían sancionado normas que limitaban o prohibían la explotación minera metalífera a cielo abierto y esos antecedentes fueron cruciales para la configuración de los reclamos en Córdoba.

                                                            

15 Ongamira es un valle ubicado al norte de las Sierras Chicas, a 1200 msnm. Se encuentra a 110 km. de la ciudad de Córdoba y a 31 km. de Capilla del Monte.  

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Diálogo con actores institucionales A la par de la incorporación del elemento legal a la protesta social se sucedió la pronta apelación a los canales institucionales, elemento clave en la conformación de las resistencias sociales a la megaminería en Córdoba y uno de los factores que explican la incidencia de las mismas en la legislación provincial. El nivel municipal fue primer destinatario de pedidos de informes y peticiones de prohibición de la minería metalífera a cielo abierto. Como resultado de este accionar entre el 2007 y el 2008 se sancionaron 14 ordenanzas16 y 3 resoluciones17 que prohíben la minería metalífera a cielo abierto. Al tiempo que se desarrollaban y expandían las resistencias a la megaminería, dos sucesos acontecían en Córdoba que terminarían de configurar los modos, formas y reclamos de los grupos ambientales frente al poder estatal. En primer lugar, el decreto 80/2008 sancionado por el entonces gobernador Juan Schiaretti (Unión por Córdoba) en enero de aquel año por el cual se prohibía la explotación minera a cielo abierto en el Valle de Ongamira y zonas circundantes en función de proteger el patrimonio cultural y arqueológico. Aunque este decreto nunca haya sido publicado en el Boletín Oficial, fue tomado por los asambleístas como un reconocimiento del impacto ambiental y social de la actividad megaminera y sirvió de impulso para ir tras una ley aplicable a toda la provincia. El segundo suceso a resaltar es la inclusión de la prohibición de la minería uranífera en el reclamo ambiental. A partir de la toma de conocimiento de un pedido de explotación de uranio por parte de la Comisión Nacional de Energía Atómica a escasas cuadras del centro de Nono18, se incorporan a la resistencia las localidades de Traslasierra y pasa a ser exigencia innegociable la no explotación de minerales nucleares en territorio cordobés.

                                                           

Los primeros intentos de diálogo entre los asambleístas de ¡Ongamira Despierta! y los actores políticos provinciales y nacionales se dio a través de una serie de cartas enviadas a tanto distintas autoridades. Es posible identificar en ellas elementos discursivos claves en la composición y la transformación de sus peticiones y reclamos ante los poderes institucionales. En las primeras cartas enviadas a las autoridades, fechadas al 6 de Junio del año 2007 y dirigidas al por entonces Gobernador Juan Manuel de la Sota, a las agencias provinciales Córdoba Ambiente, Córdoba Turismo, Córdoba Cultura y a las Defensoría del Pueblo provincial y nacional, es posible identificar construcciones discursivas con solicitudes principalmente explicativas, apelaciones a la valoración biológica y turística de los territorios, y la aparición incipiente de las nociones medioambientes. Poco menos de tres meses después del envío anterior, el 28 de agosto de 2007, desde ¡Ongamira Despierta! se produce un nuevo documento, destinado a la Secretaría de Minería de la provincia de Córdoba. Un enriquecimiento en el discurso es advertido a partir de la inclusión de conocimientos técnicos mineros y legales y el fortalecimiento del componente medioambiental. Por otro lado, en este mismo documento hacen explícitas sus estrategias de diálogo con

 

16 Se sancionaron Ordenanzas municipales prohibiendo la megaminería a cielo abierto en Villa del Totoral, Capilla del Monte, San Marcos Sierras, La Cumbre, Villa Giardino, La Falda, Huerta Grande, Sinsacate, Cruz del Eje, Bialet Massé, Sarmiento, Tanti y Santa María de Punilla.  17 Por su parte, las municipalidades de Casa Grande, Charbonier y Cañada de Rio Pinto dictaron Resoluciones prohibiendo la megaminería.  18 Nono es una localidad argentina ubicada al oeste de la provincia de Córdoba, situada dentro del valle de Traslasierra y a 150 km de la ciudad de Córdoba (capital de la provincia. Según el Censo 2001 contaba al momento con 892 habitantes.

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autoridades y sectores civiles a cuenta de remarcar el proceso de problematización social de la cuestión minera. Finalmente, 21 de febrero de 2008 los asambleístas autoconvocados enviaron una carta abierta a la presidenta Cristina Fernández de Kirchner. En este documento, se destaca una radicalización del componente ambiental y ecológico, la apelación al derecho constitucional del ambiente sano y la exigencia concreta de la prohibición de la megaminería. El camino de la Ley 9.526 El 20 de mayo de 2008, los miembros de ¡Ongamira Despierta! y demás asambleas de vecinos autoconvocados hicieron entrega en el Ministerio de Gobierno de un Proyecto de Ley dirigido al gobernador Schiaretti. Dicho proyecto contaba con 6 artículos y centra su objetivo en la prohibición de la actividad minera metalífera a cielo abierto en toda la provincia de Córdoba, la exploración y/o explotación de uranio y torio y la utilización de cianuro, cianuro de sodio, ácido clorhídrico, ácido fluorhídrico, ácido nítrico, amonio, carbonato y demás sustancias tóxicas o peligrosas en los procesos mineros. Desde el ejecutivo provincial el 11 de junio de aquel año se envió a la legislatura cordobesa un proyecto de muy similares características, siendo de tal el iniciador de una normativa socialmente exigida.

Una vez ingresado a la agenda legislativa, el proyecto de prohibición de minería metalífera a cielo abierto y de minerales nucleares comenzaría a ser tratada en comisiones para ser votada posteriormente en el recinto. Cuatro particularidades se destacan durante este proceso: el intenso y plural debate acontecido al interior de la legislatura, la celeridad en el tratamiento del tema, la legitimación que los legisladores brindaron a la lucha y a los conocimientos de los asambleístas y, por último, el amplio consenso con que finalmente fuera aprobada la ley 9.526. La suma de estas particularidades ilustra en su conjunto la materialización de una articulación entre el poder ejecutivo, el poder legislativo y las resistencias sociales. Al interior del recinto, bajo las normas, procedimientos y reglas del cuerpo legislativo, se brindó el espacio y las herramientas para debatir, entre aquellos actores interesados, la política minera de la provincia de Córdoba. Sobre la base de la voluntad política de dialogar y debatir los reclamos de las asambleas ambientales, el canal institucional es abierto en función de reclamos ciudadanos, brindándose de tal forma condiciones propicias para la incidencia sobre las legislaciones provinciales. En segundo lugar se repara en la rapidez con que el proyecto de ley fuera sancionado. Apenas tres meses y 13 días luego de que ingresara la iniciativa del Gobernador Schiaretti, la legislatura convirtió en ley la prohibición de la megaminería. Este período de tiempo, para los tiempos normales de actividad legislativa, es significativamente corto. En tercer lugar, durante el debate legislativo y el tratamiento de la ley 9.526 se suceden las intervenciones de los distintos oradores en las cuales se reconoce el papel de la sociedad civil tanto en la problematización de la megaminería a cielo abierto como en la preparación y redacción del texto que finalmente se convertiría en ley. Se puede afirmar la existencia de una doble legitimación. En una dirección se legitima el conocimiento que los asambleístas tienen sobre la cuestión minera y complementariamente los legisladores refuerzan su rol de representantes del pueblo al tomar los reclamos de este.

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Finalmente, el texto sancionado con fuerza de ley, aprobado el 24 de septiembre de 2008 sin votos en contra y solamente con dos abstenciones, retoma lo presentado por los asambleístas y, en conjunción con el proyecto del gobernador, conforma un texto legal completo y preciso en sus especificaciones sobre la política ambiental y minera de la provincia de Córdoba19. No es un dato menor el amplio consenso conseguido en torno a este proyecto de ley. Elementos claves La conjunción de tres factores explican la sanción de la ley 9.526: la presión social, la ausencia de emprendimientos megamineros en funcionamiento y el peso del sector turístico para el desarrollo económico provincial. En esta dirección apuntan las siguientes opiniones de una asambleísta y una legisladora provincial:

“La ley se ganó en la calle, la ley, esas cosas no se ganan jamás en lo jurídico solamente, noooo, esto se gana en la calle, todas las luchas se ganan en la calle, yo no creo que se gane una lucha detrás de un escritorio, ahí se ganan las traiciones. Pero las luchas se ganan en la calle, dando conocimiento, juntamos gente en la plaza” (Asambleísta 1. Entrevista).

“Yo creo que hay una combinación, la combinación es que por un lado es turístico, y puede arruinarle las finanzas provinciales al ejecutivo de turno, pero por otro lado es tan evidente las consecuencias a corto a largo y a mediano plazo digamos, y por otro lado la presión con tanta argumentación de los ciudadanos organizados que creo que es como un poco esa combinación de elementos, y por otro lado porque empiezan a darse como pequeñas grietas o fracturas también en otros niveles del Estado Provincial, que el gobierno las intenta controlar” (Liliana Olivero, Legisladora Provincial de Córdoba, Frente de Izquierda. Entrevista).

Complementariamente a estos elementos señalados, se postula que para el caso de Córdoba, la rápida formación de las resistencias sociales frente a los primeros indicios de exploraciones mineros, la instantánea apelación y apertura de canales institucionales de diálogo y negociación y la utilización del elemento legal como parte del lenguaje discursivo y como vía de solución del conflicto, brindaron condiciones favorables para una incidencia positiva de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales. Conclusión A lo largo de las páginas anteriores se focalizó en aquellos factores considerados claves para comprender los motivos por los cuales en Córdoba las resistencias sociales lograron incidir en las legislaciones mineras provinciales, mientras que en Catamarca no fue posible conseguir igual objetivo. Habiendo partido de una hipótesis donde se afirma que las resistencias sociales son condición necesaria pero no suficiente para la sanción de leyes que prohíban la megaminería a cielo abierto en territorio provincial, resta plasmar cómo, las matrices políticas y económicas de  

                                                            

19 Aunque el foco del trabajo se encuentre situado en otra arista, se hace mención del pedido de inconstitucionalidad que la Cámara Empresaria Minera de la Provincia de Córdoba (CEMINCOR) y la Asociación de Profesionales de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Actividad Nuclear (APCNEAN) presentaron el 4 de mayo de 2009, ante el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba. El principal argumento esgrimido por los interesados se basa en la presunción de inconstitucionalidad de la norma dada la imposibilidad de legislar por encima del Código de Minería. A la fecha de mayo de 2012 el Tribunal Superior de Justicia aún no se ha expedido sobre la constitucionalidad o no de la norma en cuestión.  

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las provincias analizadas en conjunción con las particularidades de los cuestionamientos sociales a la minería con toman fuerza explicativa para responder las preguntas de investigación. La provincia de Córdoba cuenta con una serie de factores políticos y económicos que facilitaron el surgimiento y mantenimiento de resistencias sociales con probabilidades de incidir positivamente sobre las legislaciones mineras provinciales. En primer lugar el alto nivel de fragmentación de la legislatura, con diversos partidos representados y un arco político amplio, posibilitó el tratamiento legislativo y puesta en agenda de una temática inicialmente no contemplada por el oficialismo. Por otra parte, mayores índices de volatilidad del voto y un régimen político menos estable favorecieron una mayor atención a los reclamos ciudadanos, dada la alta competencia electoral y las mayores dificultades para mantenerse en el poder. Esto se relaciona con los niveles más altos de democracia, los cuales, además de reforzar la idea de apertura política y competencia partidaria, se vincula con la capacidad de los ciudadanos de expresar posiciones, opiniones y posturas divergentes con las mantenidas por el poder de turno. A su vez, la composición del Producto Bruto Geográfico de la provincia de Córdoba muestra una diversificación productiva. Sobre esta característica se afirma de la existencia de sectores con suficiente peso como para influir o ser escuchados en los debates provinciales de relevancia. En el caso de la discusión minera, sectores vinculados al turismo y a otras actividades del sector primario han hecho valer su opinión. Adicionalmente, la minería cordobesa aporta menos de un punto porcentual al PBG, es de minerales de tercera categoría y al momento del inicio de los reclamos ciudadanos, no se encontraba funcionando ningún emprendimiento minero metalífero a cielo abierto, por ende, no aportaba ni fuentes de trabajo ni ingresos al fisco provincial. En cuanto a las particularidades de las resistencias sociales en territorio cordobés que han brindado condiciones favorables de incidencia se destacan, en primera instancia, una veloz conformación que se anticipó a la radicación de fuertes intereses e inversiones mineras, elemento que hubiese limitado el margen estatal para prohibir la actividad. En segundo lugar, la apelación inmediata a los canales institucionales de diálogo generó las condiciones necesarias para brindar un profundo debate legislativo sobre la cuestión minera, reforzando el concepto de la importancia de las condiciones de apertura político democráticas. Finalmente, la conformación discursiva basada en el elemento legal, apelando a derechos constitucionales, al cuerpo normativo existente y a precedentes provinciales similares, brindó sustento a los reclamos de las resistencias sociales cordobesas. Por su parte, la provincia de Catamarca presenta altos sesgos mayoritarios en ambas cámaras, especialmente en Senadores, dando como resultado legislaturas concentradas y en sintonía con el poder ejecutivo, y a las cuales se encuentra limitado el ingreso de partidos minoritarios. Esta situación dificultó el tratamiento legislativo de temas o problemáticas no alineadas con los intereses del gobierno provincial. La minería, al ser declarada firmemente como política de estado en Catamarca, no pudo ser debatida plural y abiertamente por el poder legislativo en esta provincia. Un régimen estable como el catamarqueño, con bajos niveles de volatilidad electoral, casi nula rotación política y con poder económica y políticamente concentrado, dificultó la aparición de actores con opiniones contrarias a las sostenidas por el gobierno y minimizó las posibilidades de sostenimiento de acción colectiva organizada frente al poder estatal. Las elevadas tasas de empleo estatal, la escasa capacidad de recaudación provincial, la dependencia de las rentas federales y la limitada presencia de actores económicos autónomos, constriñeron las posibilidades de instancias de diálogo y rendición de cuentas entre el gobierno y la sociedad

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catamarqueña. La negativa provincial a debatir profundamente la cuestión minera ilustra claramente esta situación. En cuanto a la esfera económica, la baja diversificación de su matriz productiva, con la consiguiente falta de sectores la alta dependencia que Catamarca posee de los recursos mineros, apreciada en su participación porcentual del PBG, en los ingresos recaudados en concepto de regalías mineras, y en su aporte al total de exportaciones provinciales, sumada a la existencia de un proyecto productivo en funcionamiento, como el caso de La Alumbrera y otros tantos proyectados, limitaron las posibilidades de sancionar leyes que prohíban la megaminería a cielo abierto. Complementariamente, el lento proceso de activación de la protesta contra la minería a cielo abierto, determinado por la falta de experiencias previas y de socialización en los conocimientos y la no apelación instantánea a las herramientas y al diálogo institucional, enfrentaron a las resistencias sociales catamarqueñas con una sólida alianza de interdependencia mutua entre las empresas mineras y el estado provincial. La suma de los factores políticos y económicos, en conjunción con estas particularidades de las resistencias sociales, explican la no incidencia de éstas últimas sobre la legislación minera provincial. Es de importancia destacar, dentro de la experiencia catamarqueña, las importantes similitudes entre los sucesos de Tinogasta y el caso cordobés. Aquellos factores señalados como favorables para las posibilidades de incidencia en Córdoba, tales como la rapidez en la conformación y articulación de las resistencias sociales y en la apelación instantánea a herramientas institucionales, pueden ser identificados en el caso de las resistencias de Tinogasta.

Sin embargo, toda tentativa de avance contra la política de estado minera de la provincia de Catamarca, fue sofocada por el accionar del ejecutivo provincial. Estos acontecimientos remarcan entonces la importancia de las estructuras políticas y económicas a la hora de entender y explicar la incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales.

Respecto al alcance futuro del presente trabajo, se plantea la posibilidad de una profundización que aspire a reforzar las hallazgos de esta investigación, ya sea mediante de la suma de casos de estudio de otras provincias argentinas, como los sucesos acontecidos en Mendoza y San Juan, o mediante una perspectiva comparada a partir de las experiencias de resistencias sociales a la megaminería sucedidas en Perú o Ecuador. Finalmente se espera que esta ponencia contribuya a pensar sobre la importancia de las resistencias sociales en los procesos de toma de decisiones de políticas públicas, a identificar aquellos factores con poder explicativo sobre las posibilidades de incidencia de estos grupos en distintos marcos legales y a dar cuenta del grito de rechazo que las ciudadanías organizadas de las provincias argentinas sostienen y alzan frente a la megaminería a cielo abierto         

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