Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego

126

DR ELŻBIETA FERET KATEDRA FINANSÓW I PRAWA FINANSOWEGO WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI RZESZÓW–PRZEMYŚL

Samodzielność finansowa

jednostek samorządu terytorialnego

gwarancją samorządnego działania

społeczności lokalnych

Pojęcie samorządności to określenie, które jednoznacznie na-leży wiązać z samodzielnym funkcjonowaniem. To inaczej samo-rządzenie się podmiotu lub grupy podmiotów, działających w pew-nym zespole1.

Rozumienie samorządności, jako działania niepodlegającego wpływom innych podmiotów, należy traktować jako atrybut sa-modzielnego funkcjonowania nie tylko osoby, ale także zespołów, zmierzających do osiągnięcia określonego celu. Literatura przed-miotu, dostrzegając ogromne znaczenie samorządności, utożsamia ją przede wszystkim z działaniem samorządu jako zorganizowa-nego zespołu ludzi, przybierającego postać m.in.: samorządu za-wodowego, gospodarczego, wyznaniowego, narodowościowego, a także terytorialnego2.

Wśród różnych postaci samorządu na szczególną uwagę zasłu-guje samorządne działanie administracji zdecentralizowanej. Ce-chą bowiem decentralizacji administracji jest ustawowe upraw-

1 Na podstawie definicji zawartej w Wielkim słowniku języka polskiego, War-

szawa 2006, s. 897. 2 Szerzej na ten temat zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne – część

ogólna, Toruń 1999, s. 223.

Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…

127

nienie jednostek samorządowych do samodzielnego działania po-przez ich ustrojowe, majątkowe oraz finansowe wyodrębnienie.

Z uwagi na wybrany temat celem opracowania jest wskazanie istoty samorządności w działaniu społeczności lokalnych w Pol-sce, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw prawnych mających strzec ich samodzielności finansowej3. Samodzielność ta bowiem potwierdza samorządne działanie gmin, powiatów i województw samorządowych w zakresie realizacji zadań publicznych.

Ideę współczesnego rozumienia samorządnego funkcjonowa-nia wspólnot lokalnych należy wywodzić z lat dwudziestych i po-glądów prezentowanych przez G. Jellinka, który upatrywał istotę samorządności w angielskim słowie self-government, tłumaczo-nym wprost jako samodzielny zarząd gmin uwolnionych od wpływu państwa. To uwolnienie od wpływów państwowych po-legało na kompetencji samorządu do zarządzania lokalnymi spra-wami. Władze samorządowe były niezależne, gdyż podlegały je-dynie obowiązującemu prawu, nie zależały od władz państwo-wych4.

Takie znaczenie samorządności działania jednostek lokalnych, niezależnego od wpływów państwowych, respektują obowiązują-ce regulacje prawa europejskiego i krajowego, co istotne – rozsze-

3 Pojęciem samodzielności finansowej posługuje się T. Dębowska-Romanowska,

Wydatki na zadania własne gminy – granice prawne. Samorządowy poradnik budżetowy na 1997 r. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, pod red. W. Miemiec, B. Cybulskiego, Warszawa 1997, s. 265 oraz J. Śmiechowicz, Ewolu-cja wydatków jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2011. Na prawno-finansową samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wska-zuje także m.in.: I. Czaja-Hliniak, Prawno-finansowe gwarancje samodzielności jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Administracji Bielsko-Biała, z. 6, Bielsko-Biała 2001, s. 65–72.

4 G. Jellinek, Ogólna nauka o państwie. Księga III. Nauka o państwie z punktu widzenia prawnego, przekład M. Balsigierowa, M. Przedborski, Warszawa 1924, s. 486 i n. W takim znaczeniu samodzielność gmin zapewniała Konstytucja nie-miecka uchwalona w dniu 28 marca 1894 roku we Frankfurcie, której § 184 upoważnił gminę do „samodzielnego administrowania sprawami gminnemi wraz z wykonywaniem praw policji miejscowej”.

Elżbieta Feret

128

rzając je także na samodzielność finansową jednostek samorzą-dowych. Na gruncie obowiązujących w tym względzie przepisów prawa ten rodzaj samodzielności, gwarantujący samorządne dzia-łanie społeczności lokalnych, należy rozumieć bardzo szeroko i badać go w co najmniej trzech aspektach: dochodowym, wydat-kowym5 i gospodarki budżetowej6.

Aspekt dochodowy samodzielności finansowej można wywo-dzić wprost z przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego7 (dalej nazywanej także Kartą), która w art. 9, poświęconym zasa-dom finansowym społeczności lokalnych8, uznaje za podstawową tę, że „Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień”9. Jednocześnie Karta, przyznaje społecznościom lokalnym prawo do tego, by przynajm-niej część ich zasobów finansowych pochodziła z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te ustalają samodziel-nie, w zakresie określonym ustawą10.

Dochodowy aspekt samodzielności finansowej jednostek sa-morządu terytorialnego potwierdzają także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej nazywanej Konstytucją RP). Ustawa zasadnicza gwarantuje bowiem jednostkom samorządowym udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających

5 Na aspekt dochodowy i wydatkowy wskazuje m.in.: C. Kosikowski, Powin-ności i możliwości prawne oddziaływania państwa na wydatki publiczne, „Pań-stwo i Prawo” 2004, nr 12, s. 4 oraz M. Jastrzębska, Podstawy polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 7–8.

6 K. Piotrowska-Marczak zwraca uwagę na występowanie, obok samodziel-ności w zakresie dochodów i wydatków, także samodzielności tzw. mieszanej. Zob. szerzej na ten temat: K. Piotrowska-Marczak, Samodzielność finansowa samorządów lokalnych a własność komunalna [w:] Własność komunalna, pod red. T. Wawaka, Kraków 1991, s. 64.

7 Sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z dnia 25 listopada 1994 r.), Dz. U. nr 124, poz. 607 ze sprost.

8 Tak brzmi tytuł art. 9 Karty. 9 Zgodnie z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. 10 Zgodnie z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.


129

im zadań11. Przyjętą regulację literatura przedmiotu interpretuje jako zasadę adekwatności środków finansowych do wykonywa-nych zadań12.

U podstaw wprowadzenia zasady adekwatnego przyznawania środków finansowych znalazło się uznanie przez ustawodawcę konieczności wyposażenia jednostek samorządowych w środki finansowe w takiej ilości (nazwanej w Karcie „wystarczającymi”), która zapewni realizację ustawowo określonych zadań13. Przy tym wystarczająca ilość środków finansowych ma zapewnić realizację zadań „przypadających samorządowi” na mocy ustaw przekazują-cych mu określone kompetencje, a nie na takie, które samorząd sam uzna za lokalne zadania publiczne14.

Źródła pozyskiwania środków finansowych na realizację zadań przypadających samorządowi określa Konstytucja RP, która w art. 167 ust. 2 definiuje trzy obligatoryjne kategorie dochodów samo-rządowych: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe. Zgodnie z Konstytucją RP, doprecyzowaniem źródeł pozyskiwania środków finansowych przez jednostki samorządowe w ramach tych trzech kategorii zajmują się przepisy odrębnej ustawy15.

11 Za art. 167 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. nr 78,

poz. 483 ze zm. 12 Szerzej na ten temat zob. E. Kornberger-Sokołowska, Realizacja zasady

adekwatności w procesach decentralizacji finansów publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 3, s. 3–14. Tak również: Z. Gilowska, Finansowanie samo-rządu terytorialnego według ustawy o finansach publicznych oraz dochodach jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 3, s. 54–55.

13 Na ten temat zob. W. Miemiec, P. Pest, Normatywne kryteria wyrównywa-nia poziomego dochodów gmin i powiatów [w:] Samorząd. Finanse. Nadzór i kontrola, pod red. R. P. Krawczyka, M. Steca, Warszawa 2013, s. 105 oraz M. Gintowt-Jankowicz, Finanse terenowe a decentralizacja [w:] Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, pod red. M. Kuleszy, t. 3, Warszawa 1984, s. 75–76.

14 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 239.

15 Za art. 167 ust. 3 Konstytucji RP.

Elżbieta Feret

130

Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego16, bo o niej mowa, przestrzegając po-stanowień Konstytucji RP, stojących na straży samodzielności fi-nansowej jednostek samorządowych w aspekcie dochodowym, konkretyzuje zatem obligatoryjne źródła dochodów odrębnie dla gmin, powiatów i województw17, uprawniając je jednocześnie do pozyskiwania dodatkowych środków finansowych18.

Jak wskazano wyżej najważniejszymi, obligatoryjnymi docho-dami jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, są: dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Do obligatoryjnych źródeł dochodów własnych gmin, powiatów i województw należą

16 Tj. Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm. 17 Z wyjątkiem dotacji celowych, które zostały wspólnie zdefiniowane dla

jednostek samorządu terytorialnego w rozdziale siódmym ustawy. 18 Za art. 3 ust. 3 tej ustawy do fakultatywnych źródeł dochodów samorzą-

dowych zalicza się środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w odrębnych przepisach. Możliwość pozyskiwania przez jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych z budżetu Unii Europejskiej oraz innych zagranicznych źródeł bezzwrotnej pomocy uzależniona jest od realizacji zasad i spełnienia kryteriów określonych w przepisach prawa unijne-go oraz prawa krajowego. Na ten temat zob. szerzej: W. Miemiec, Ogólne zasady kwalifikowalności wydatków dokonywanych przez jednostki samorządu teryto-rialnego w związku z finansowaniem projektów i programów ze środków fundu-szy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej [w:] Samorząd teryto-rialny w zintegrowanej Europie, pod red. B. Filipiak, A. Szewczuka, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne Problemy Usług” 2008, nr 14, s. 255–265. O tym również: E. Kornberger-Sokołowska, Jednostki samo-rządu terytorialnego jako beneficjenci środków unijnych [w:] Nauka finansów publicznych – dotychczasowy dorobek, perspektywy rozwoju, Kazimierz Dolny 2008, s. 111–114; A. Hussein, Wykorzystanie funduszy europejskich przez samo-rządy – nauka może zbadać to, czego nie może NIK [w:] Nauka finansów publicz-nych – dotychczasowy dorobek, perspektywy rozwoju, Kazimierz Dolny 2008, s. 63–69 oraz B. Kucia-Guściora, Komentarz do art. 5 ustawy o finansach pu-blicznych [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. P. Smolenia, Warszawa 2012, s. 114–121.


131

przede wszystkim dochody podatkowe19 (do których ustawa zali-cza także udziały w podatkach dochodowych)20, a więc w przy-padku gmin21: wpływy z podatków i opłat samorządowych, tj. od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej22, od spadków i darowizn23, od czynności cy-wilnoprawnych24; wpływy z opłat: skarbowej25, eksploatacyjnej26, lokalnych, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na

19 Obok nich wskazano także źródła pozyskiwania środków finansowych

o charakterze niepodatkowym, do których, odpowiednio za art. 4 ust. 1 pkt 3–12, art. 5 ust. 1 pkt 2–11, art. 6 ust. 1 pkt 2–10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, można zaliczyć m.in.: dochody uzyskiwane przez samorządowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od samorządowych zakładów budżetowych, dochody z majątku gminy, powiatu i województwa, spadki, zapi-sy, darowizny na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, dochody z kar pie-niężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach, 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakre-su administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, odsetki od pożyczek udzielanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

20 Za art. 3 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: „W rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorial-nego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycz-nych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych” ustalane na mocy ustaw: z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm. oraz z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodo-wym od osób prawnych, tj. Dz. U. z 2011 r., nr 74, poz. 397 ze zm.

21 Za art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 22 Wynika z ustawy z dnia 20 listopada 1998 roku o zryczałtowanym podat-

ku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, Dz. U. nr 144, poz. 930 ze zm.

23 Wynika z ustawy z dnia 28 lipca 1983 roku o podatku od spadków i da-rowizn, tj. Dz. U. z 2009 r., nr 93, poz. 768 ze zm.

24 Wynika z ustawy z dnia 9 września 2000 roku o podatku od czynności cywilnoprawnych, tj. Dz. U. z 2010 r., nr 101, poz. 649 ze zm.

25 Wynika z ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej, tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.

26 Wynika z ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górni-cze, Dz. U. nr 163, poz. 981 ze zm.

Elżbieta Feret

132

podstawie odrębnych przepisów; udziały w podatkach dochodo-wych27. W przypadku powiatów i województw na obligatoryjne dochody własne podatkowe składają się udziały w podatkach do-chodowych, dla powiatów jest to udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu, który wynosi 10,25% oraz we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od po-datników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze po-wiatu, który wynosi 1,40%28. W przypadku województw te udzia-ły kształtują się na poziomie odpowiednio 1,60% oraz 14,75%29.

Potwierdzeniem samodzielności finansowej jednostek samo-rządowych w aspekcie dochodowym jest także wyposażenie ich w prawo do ustalania wysokości opłat lokalnych30, w zakresie określonym w ustawie31. W tym obszarze przepisy prawa przewi-działy szczególną rolę dla organów gminnych, od których decyzji

27 Za art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialne-

go, wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycz-nych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 39,34%. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71%.

28 Za art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 29 Za art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 30 Za art. 168 Konstytucji RP. Literatura przedmiotu uznaje te podatki i opła-

ty za samorządowe, gminne, przeciwstawiając to pojęcie określeniu podatków i opłat centralnych, tj. państwowych. Zob. na ten temat m.in. A. Hanusz, Podatki samorządowe. Przepisy i komentarz, Warszawa 1995, s. 3; L. Etel, E. Ruśkowski, Komentarz do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, Warszawa 1996, s. 47; W. Nykiel, Podatki lokalne – aspekty prawnoporównawcze, Acta Universitatis Lodziensi, Folia Juridica 1992, s. 54.

31 Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ta określona przez Konstytu-cję RP „ustawa”, to ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm.), ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.) i ustawa z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 465), z których wynikają uprawnienia dla organów gminnych.


133

zależy kształtowanie się rzeczywistego wpływu podatkowego do budżetu gminy32.

W przypadku podatków i opłat lokalnych wysokość realnego wpływu środków finansowych zależy od wysokości podatków i opłat lokalnych, ustalonych przez radę gminy, w ramach przy-sługującego jej pewnego33 władztwa podatkowego34. Uprawnienie rady gminy w tym zakresie pozwala jej na kształtowanie docho-dów budżetowych35 poprzez uchwalanie wysokości stawek po-

32 Dzięki istnieniu podatków i opłat samorządowych, organy stanowiące

i wykonawcze gminy posiadają kompetencje zapewniające zarówno pozyski-wanie, jak i dysponowanie dochodami własnymi w ścisłym tego słowa znacze-niu. Wprowadzenie takiej regulacji ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania i rozwoju samorządu gminnego. „Bez majątku gminy i stałych wpływów podat-kowych, opłat lokalnych, nie ma samorządu w najlepszym tego słowa znacze-niu. Bowiem bez materialnego zabezpieczenia samorząd pozostaje martwą instytucją”. Tak: G. L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 2001, s. 88.

33 To władztwo podatkowe, przysługujące radom gmin, nie zostało jednak zagwarantowane przepisami Ordynacji podatkowej. Por. A. Hanusz, Samodziel-ność finansowa gmin a system podatkowy w Polsce, „Roczniki Nauk Prawnych” 1998, t. VIII, z. specjalny, Lublin 1998, s. 49.

34 Źródłem tego władztwa są regulacje Konstytucji RP. Zgodnie z art. 168 Konstytucji RP „jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wy-sokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie”. Art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wskazuje na wyłączną właściwość rady gminy do podej-mowania uchwał w sprawie podatków i opłat, w granicach określonych w odrębnej ustawie. Rada gminy nie może więc podejmować uchwał dotyczą-cych podatków i opłat według zasady: „co nie zabronione, jest dozwolone”, ponieważ w tym zakresie obowiązuje ścisłe przestrzeganie innej zasady: „do-zwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”.

35 Przy czym skutki finansowe samodzielnych decyzji organów gminnych w zakresie wymiaru podatku nie podlegają w jakiejkolwiek formie refundacji z budżetu państwa. Za: A. Hanusz, P. Czerski, Gminne podatki i opłaty budżeto-we, Kraków 2004, s. 11 oraz P. Borszowski, R. Kowalczyk, Kompetencje rady gminy w regulacji podatku od nieruchomości, z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] 20 lat samorządu terytorialnego w II i III Rzeczy-pospolitej, pod red. J. Korczaka, Wrocław 2010, s. 269.

Elżbieta Feret

134

datkowych36, podejmowanie decyzji37 w sprawie zastosowania innych niż przewiduje ustawa podatkowa zwolnień podatko-wych38, pobierania podatku od nieruchomości od osób fizycznych i opłat lokalnych w drodze inkasa39 oraz podejmowania decyzji odnośnie do wprowadzania opłaty za posiadanie psa40. Podobnie jak ma to miejsce w przypadku podatku rolnego i leśnego, w sto-sunku do których rady gmin mogą wprowadzać także inne zwol-nienia podatkowe41 oraz pobierać podatki w drodze inkasa42.

Potwierdzeniem samodzielności finansowej w analizowanym aspekcie dochodowym jest także możliwość zasilania budżetu

36 Regulacje w tym zakresie wprowadzają następujące przepisy ustawy

o podatkach i opłatach lokalnych: art. 5 ust. 1 podatku od nieruchomości, art. 10 ust. 1 podatku od środków transportowych, art. 19 pkt 1 opłat lokalnych.

37 Należy przyjąć, że w takim przypadku rada gminy działa na podstawie uznania administracyjnego, bowiem ustawa nie determinuje w sposób jedno-znaczny skutku prawnego, lecz pozostawia organowi administracyjnemu do-konanie wyboru następstwa prawnego pomiędzy dwiema lub więcej możliwo-ściami rozstrzygnięć. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, s. 184. Szerzej na ten temat por. także: W. Miemiec, Przesłanki stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych [w:] Podatkowe i niepodat-kowe źródła finansowania zadań publicznych, pod red. J. Głuchowskiego, A. Po-morskiej, J. Szołno-Koguc, Lublin 2007, s. 110–112.

38 Za art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 4 oraz art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opła-tach lokalnych.

39 Art. 6 ust. 12 podatku od nieruchomości, art. 19 pkt 2 opłat lokalnych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określenie osoby inkasenta, uprawnionego do poboru opłaty targowej, powinno nastąpić przez radę gminy, a nie przez zarząd gminy w formie uchwały (por. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym). W tym samym trybie określa się wynagrodzenie za inkaso. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1998 roku, sygn. akt III SA 1615/98.

40 Zgodnie z art. 18a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest to obec-nie opłata fakultatywna.

41 Za art. 13e ustawy o podatku rolnym: „Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia i ulgi przedmiotowe niż określone w usta-wie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej” oraz za art. 7 ust. 3 ustawy o podatku leśnym.

42 Odpowiednio za: art. 6b ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 8 ustawy o podatku leśnym.


135

gminnego43 środkami finansowymi pozyskiwanymi w ramach samoopodatkowania44. Choć literatura przedmiotu nie zawsze uznaje ten rodzaj świadczenia pieniężnego za podatek45, to jednak poza sporem pozostaje, że jest to dopuszczalne przepisami prawa dodatkowe źródło pozyskiwania środków finansowych. Przy tym należy uznać, że jest to wyjątkowy rodzaj środków, bowiem ich pozyskanie zależy od decyzji podjętej przez mieszkańców gminy w drodze referendum46. Warunkiem koniecznym do jego prze-prowadzenia jest cel publiczny, mieszczący się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. W takim przypadku referendum jest przeprowadzane z inicjatywy organu stanowiącego, który, podejmując uchwałę w tej sprawie, wskazuje również cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania47.

43 Za art. 54 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: „Dochodami gminy mo-

gą być także wpływy z samoopodatkowania mieszkańców”. 44 Kwestia samoopodatkowania wzbudza szereg kontrowersji, stąd też jest

przedmiotem licznych opracowań w tym zakresie. Zob. m.in. G. Nizard, Samo-opodatkowanie mieszkańców gminy, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 6, s. 27–28; M. Grążawski, Referendum lokalne jako forma realizacji prawa jednostki do udziału w sprawowaniu władzy publicznej [w:] Jednostka wobec działań admini-stracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2001, s. 125–137; D. Dąbek, Kompe-tencje prawotwórcze referendum lokalnego. Jednostka a działalność prawotwór-cza samorządu terytorialnego [w:] Jednostka wobec działań administracji pu-blicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2001, s. 61–77.

45 Tak również wynika z uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administra-cyjnego z dnia 22 stycznia 1996 roku, sygn. akt VI 25/95, „ONSA” 1996, nr 2, poz. 57.

46 Na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokal-nym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 706). Na temat znaczenia referendum zob. szerzej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1993 r., SA/Wr 935/93, „ONSA” 1994, nr 3, poz. 105 z glosą B. Adamiak, „OSP” 1995, nr 10, s. 217 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grud-nia 1996 roku, sygn. akt II SA/Kr 1766/96, „Wokanda” 1997, nr 8, s. 33.

47 Za art. 56 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, wynik referendum gmin-nego w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne jest rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 waż-nych głosów.

Elżbieta Feret

136

Przestrzegając chronologii obligatoryjnych źródeł dochodów samorządowych, a badając aspekt dochodowy samodzielności finansowej, należy wspomnieć także o pozostałych, konstytucyjnie zagwarantowanych dochodach przybierających postać subwencji ogólnych i dotacji celowych. Różnią się od dochodów własnych niezależnością od źródeł znajdujących się na terenie działania da-nej jednostki samorządowej48, a co za tym idzie mniejsze są w sto-sunku do tych źródeł uprawnienia organów samorządowych. Z tego powodu subwencje ogólne i dotacje celowe zostały po-wszechnie zaliczone do dochodów pozostałych, czyli niewła-snych49, uzupełniających50, wyrównawczych51. Ich podział zaś na subwencje ogólne i dotacje celowe następuje z uwagi na sposób ich rozdysponowania. Subwencje ogólne mają charakter dofinan-sowania nieoznaczonego52, co oznacza, że organ stanowiący decy-duje o sposobie ich wykorzystania, w przeciwieństwie do dotacji celowych, które charakteryzuje przyporządkowanie do konkret-nego zadania53, bez możliwości zmiany.

48 Taką definicję dotacji (nazywanych również subwencjami) wprowadził

E. Denek, Finanse samorządu terytorialnego [w:] Finanse publiczne, Warszawa 1995, s. 142.

49 Podziału dochodów gminy na dochody własne i dochody pozostałe (niewła-sne) wprowadza M. Jastrzębska, Dochody gmin, powiatów, województw, „Samo-rząd Terytorialny” 1999, nr 10, s. 23.

50 Pojęciem dochodów uzupełniających posługuje się m.in. E. Denek, op. cit., s. 141.

51 Dochody wyrównawcze to dotacje, subwencje i udziały w podatkach pań-stwowych. Zob. A. Bury, Dochody powiatów i województw w świetle postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 3, s. 25–26.

52 Co autorka utożsamia z brakiem określenia sposobu ich wykorzystania. 53 Inaczej pojęcie dotacji i subwencji traktowała literatura przedmiotu z lat

20. Według niej dotacje nie miały ustalonego przeznaczenia szczegółowego i nie pozostawały w bezpośrednim związku z określonymi, zamierzonymi wy-datkami. Natomiast subwencje traktowano jako dochody celowe, przeznaczone na określone wydatki. Za: A. Pragier, Zarys skarbowości komunalnej, cz. II, War-szawa 1926, s. 142.


137

Unormowania zawarte w ustawie o dochodach jednostek sa-morządu terytorialnego jednoznacznie przesądzają o tym, iż sub-wencja ogólna jest formą ogólnego zasilenia z budżetu państwa na rzecz budżetu gminy, powiatu i województwa, o których przezna-czeniu decyduje organ stanowiący jednostki samorządu teryto-rialnego54. Jest więc formą transferu środków finansowych z bu-dżetu państwa55 do budżetów jednostek samorządu terytorialne-go o charakterze ogólnym56, bezwzględnym57, bezwarunkowym58, obiektywnie określonym59, w celu uzupełnienia dochodów wła-snych tych budżetów60.

Dotacje celowe mają natomiast charakter celowy, co wynika z faktu, że organ dotujący decyduje o przeznaczeniu środków fi-nansowych61. Dotacja celowa jest więc finansowaniem (w całości),

54 Na mocy art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu teryto-rialnego.

55 Za art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) wydatki budżetu państwa przeznacza się na subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego.

56 Zob. w tym zakresie także art. 9 ust. 7 Karty. Zgodnie z nim subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finan-sowanie specyficznych projektów.

57 Za art. 179 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że nawet w przypadku, gdy dojdzie do zablokowania planowanych wydatków w budżecie państwa, nie może ono dotyczyć subwencji ogólnej dla samorządu. Ponadto, za art. 34 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorial-nego, „Jednostkom samorządu terytorialnego przysługują odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych od kwoty subwencji nieprzekazanej w terminach”.

58 Jednostka samorządu terytorialnego nie musi ubiegać się o przyznanie i wypłatę subwencji, jej przekazanie nie jest obwarowane koniecznością speł-nienia warunku.

59 Tę obiektywność przyznawania mają zagwarantować przepisy wynikają-ce z art. 7–41 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

60 Subwencję należy traktować jako rodzaj dofinansowania jednostek samo-rządu terytorialnego.

61 Możliwość decydowania o przeznaczeniu przyznanej z budżetu państwa dotacji wynika z art. 9 ust. 6 Karty. Według niego społeczności lokalne powinny być konsultowane w odpowiednim trybie, w przedmiocie form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji. Standard ten można określić jako zasa-dę konsultowania form redystrybucji środków. Jest to zasada gwarantująca

Elżbieta Feret

138

dofinansowaniem (w części)62 z budżetu państwa lub innych jed-nostek o ścisłym przeznaczeniu i wysokości63. Na podstawie regu-lacji wynikających z przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, można wyróżnić dotacje obligatoryj-ne64 i fakultatywne65, o z góry oznaczonym sposobie wykorzysta-nia.

społecznościom lokalnym prawo do wyrażania swojego stanowiska w konfron-tacji z niewątpliwie silniejszym partnerem, jakim jest administracja rządowa, w zakresie spraw dotyczących form przyznawania zasobów pochodzących z redystrybucji. Należy sądzić, że jednostki samorządu terytorialnego powinny wypowiadać się nie tylko w sprawie formy i instrumentu wyrównawczego (czy powinna to być subwencja ogólna czy dotacja celowa), ale też o wysokości i sposobie przekazywania. W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finanso-wej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 68–69.

62 Termin dotacja pochodzi od łacińskiego słowa dotatio, co oznacza „wypo-sażam”.

63 Na ich usztywniający charakter oraz ograniczający samodzielność jed-nostki otrzymującej dotację, zwracał uwagę J. Harasimowicz, Budżet państwa, t. I, Warszawa 1956, s. 41 oraz J. Lubowiecki, Założenia rozwoju budżetów tere-nowych, Zeszyty Naukowe UŁ, Łódź 1957, s. 134.

64 Nadto obligatoryjne dotacje celowe można dzielić na te pozyskiwane z budżetu państwa oraz z innych budżetów samorządowych. Jednostka samo-rządu terytorialnego, realizująca zadania zlecone z zakresu administracji rzą-dowej oraz inne zadania zlecone ustawami, otrzymuje środki finansowe z bu-dżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Ponadto, po-wiat na realizację zadań wykonywanych przez straże i inspekcje, otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej ich realizację przez te straże i inspekcje (odpowiednio za art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy o do-chodach jednostek samorządu terytorialnego). Za art. 45 i art. 46 ustawy o do-chodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządowa może także realizować zadania na podstawie zawartego porozumienia, wówczas w zależności od tego, z jakim podmiotem porozumienie zostało zawarte, otrzymuje środki finansowe albo od organu administracji rządowej (budżetu państwa) albo od innej jednostki samorządu terytorialnego (budżetu tej jed-nostki).

65 Za art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w ramach fakultatywnych dotacji celowych organ wykonawczy może przewi-dzieć w budżecie środki finansowe z budżetu państwa na dofinansowanie za-dań własnych objętych kontraktem wojewódzkim na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U.


139

W ramach omawianej samodzielności finansowej, jako przeja-wu samorządności społeczności lokalnych, można – za orzecze-niem Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturą przedmiotu – wskazać również na aspekt dysponowania uzyskanymi dochoda-mi66. W tym przypadku zasada adekwatności podlega rozszerze-niu z władztwa dochodowego jednostek samorządu terytorialne-go na ich władztwo wydatkowe67, polegające na przyznaniu pra-wa dysponowania dochodami68. z 2006 r., nr 84, poz. 712 ze zm.). Ponadto, w świetle obowiązujących przepi-sów, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zakres zadań objętych mecenatem państwa w dzie-dzinie kultury, wykonywanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury, których organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego, a także sposób i tryb udzielania dotacji na te zadania (zob. szerzej art. 43 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Z budżetu państwa mogą być również udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpie-czeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osu-wisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych, na mocy art. 51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

66 W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności…, Wrocław 2005, s. 44. 67 Nie znaczy ono, by samodzielność finansową jednostki samorządowej

można było interpretować jako pełną autonomię w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, a więc m.in. w zakresie ustalania swoich wydatków. Ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nigdy nie ulegało wątpliwości, że samodziel-ność kształtowania wydatków musi realizować się w granicach ustawowych, z których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne. M. Zubik, Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2008, s. 646–647.

68 W tym znaczeniu Trybunał Konstytucyjny powołał się na regulacje wyni-kające z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, która przewidziała konieczność odpo-wiedniego podziału dochodów publicznych w przypadku zmiany zakresu zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego (orzeczenia Trybunału Kon-stytucyjnego z dnia 3 listopada 1998 roku, w sprawie K 12/98; z dnia 16 marca 1999 roku w sprawie K 35/98; z 21 czerwca 2000 roku, w sprawie K 20/99). Ponadto zaakcentował powinność zachowania proporcji pomiędzy wysokością dochodów samorządu terytorialnego a zakresem zadań samorządu. W ocenie tych proporcji należy uwzględnić całokształt zadań oraz całokształt dochodów. Trybunał pozostawił ocenie ustawodawcy zachowanie odpowiednich proporcji,

Elżbieta Feret

140

Literatura przedmiotu, dostrzegając ogromne znaczenie tego aspektu samodzielności finansowej jednostek samorządu teryto-rialnego, posługuje się także określeniem samodzielności wydat-kowej69, utożsamianej z decentralizacją wydatkową. Doktryna, definiując ten aspekt samodzielności finansowej, wiąże go przede wszystkim ze swobodą podejmowania przez organy samorządo-we decyzji o sposobie i rodzajach wydatków70, utożsamianych z rozmiarami zadań realizowanych przez samorząd terytorialny71. Znacznie szerzej uznaje także, że są to uprawnienia i obowiązki jednostki samorządu terytorialnego odnoszące się do dokonywa-nia wydatków z zasobów budżetowych danej jednostki oraz pro-wadzenia własnej gospodarki finansowej na podstawie własnego budżetu72.

Inaczej niż w przypadku aspektu dochodowego, Konstytucja RP milczy w kwestii swobody dokonywania wydatków przez jed-nostki samorządu terytorialnego73. Ten aspekt samodzielności finansowej podlega natomiast, w pewnym wycinku, regulacjom

zajmując się jedynie stwierdzeniem (w konkretniej sprawie), czy na podstawie dowodów przedkładanych przez uczestników postępowania wydatki sztywne związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej gminy, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego (pozornego). Z wyroku Trybu-nału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 roku, sygn. akt OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89, s. 1060.

69 Tak: S. Kańduła, Ograniczenie samodzielności wydatkowej samorządu gminnego w Polsce [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia, pod red. K. Jajugi, M. Łyszczaka, Wrocław 2001, s. 123.

70 E. Markowska-Bzducha, Gospodarka finansowa gmin w latach 1991–2000 a ich samodzielność [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole 2000, s. 176. Podobnie: A. Kaspero-wicz-Stępień, Zakres samodzielności wydatkowej JST w Polsce w latach 1999–2004, Zeszyty Naukowe nr 778, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2008.

71 I. Bischoff, A. Bonet, Municipal authonomy in federalist states, Acta Univer-sitatis Lodziensis 2003, nr 163, s. 151.

72 B. Guziejewska, Kontrowersje w ocenie niezależności finansowej samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7–8.

73 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Te-rytorialny” 1995, nr 3, s. 17.


141

Karty. Z jej art. 9 ust. 7 wynika wprost wskazanie (przy zastrzeże-niu „o ile jest to możliwe”), że subwencje przyznane społeczno-ściom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Ponadto, przyznanie subwencji nie mo-że zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swo-bodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień.

Z treści powołanego unormowania wynikają dwie konsekwen-cje: po pierwsze, subwencje nie powinny mieć charakteru dofi-nansowania nazwanego, skierowanego na realizację konkretnego celu; po drugie, przyznanie tych środków finansowych nie może godzić w zasadę swobodnego działania jednostki samorządu tery-torialnego. Przestrzegając unormowań Karty, krajowe przepisy prawa nazwały subwencje ogólnymi, co należy rozumieć, że sub-wencje nie są „znaczone”, a organy stanowiące podejmują samo-dzielnie decyzję o sposobie ich wykorzystania74.

Takiej samodzielności finansowej w zakresie wydatków nie można dostrzec w przypadku dotacji, które cechuje ścisłe powią-zanie z celem wykorzystania75. Regułę tę należy wywodzić bezpo-średnio z art. 126 ustawy o finansach publicznych, z którego wy-nika, że dotacje dla jednostek samorządowych są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa prze-znaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji konkretnych zadań publicznych. Ich udzielenie oznacza nie tylko konieczność realizacji określonego zadania publicznego, ale również obowiązek wykorzystania do końca roku budżetowe-go, a w innym przypadku ich zwrot76.

74 Wynika z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu teryto-

rialnego. 75 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2003 ro-

ku, sygn. akt II SA 2916/01, LEX nr 80700 oraz uchwała Regionalnej Izby Obra-chunkowej z dnia 31 stycznia 2002 roku, 109/2002, „OwSS” 2002, nr 2.

76 Zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Elżbieta Feret

142

Aspekt wydatkowy samodzielności finansowej podlega także ograniczeniom w zakresie realizacji przez jednostkę samorządo-wą ustawowo określonych, obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. W tym przypadku jednostce samorządu teryto-rialnego nie pozostawiono wyboru co do możliwości wykonania zadania77. Może ona natomiast ustalać priorytety w kierunkach wydatkowania środków, kształtować ekonomiczną strukturę wy-datków, gospodarować przejętym mieniem, kształtować saldo budżetu, zaciągać pożyczki komunalne78.

Jak wynika z powyższych rozważań na aspekt wydatkowy sa-modzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, który decyduje o realizacji i stopniu wykonania zadań publicz-nych, składają się co najmniej dwa czynniki. Pierwszy należy wią-zać z rodzajem zadań, które mają podlegać realizacji przez jed-nostkę samorządową. W tym zakresie można wskazać na pewną zależność polegającą na tym, że im wyższy poziom określonych ustawowo zadań obligatoryjnych, tym mniejsza samodzielność jednostek samorządowych w dokonywaniu wydatków. Drugi na-tomiast to zależność dokonywania wydatków od posiadanych do-chodów. W tym przypadku chodzi o zachowanie takiego poziomu dochodów własnych i dochodów równoważących, który umożliwi sfinansowanie zadań79.

Rodzaje zadań, podlegające realizacji przez jednostki samo-rządowe w ramach posiadanych dochodów, przybliża ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z jej regulacjami wydatki budże-tu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na reali-zację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególno-

77 Obowiązuje reguła, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co prawo

wyraźnie przewiduje”. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 roku, sygn. akt III SAQ 534/96, „Monitor Podatkowy” 1997, nr 12, poz. 374.

78 Co literatura przedmiotu utożsamia z niezależnością samorządu. Za: M. Kosak-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2002, s. 75 i n.

79 Na podstawie K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorial-nego w Polsce, Warszawa 2013, s. 26.


143

ści na: zadania własne jednostek samorządu terytorialnego; zada-nia z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone usta-wami jednostkom samorządu terytorialnego; zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia; zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego; pomoc rzeczową lub fi-nansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, okre-śloną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samo-rządu terytorialnego80.

Jak wynika z przytoczonej regulacji ustawodawca wprawdzie tworzy katalog wydatków budżetu jednostki samorządu teryto-rialnego, z tym że jest to katalog otwarty i to ze wskazaniem tylko przykładowych sposobów rozdysponowania środków publicz-nych. Dla pełnego zdefiniowania tych zadań przypadających gmi-nom, powiatom i województwom konieczne jest sięgnięcie przede wszystkim do przepisów ustaw samorządowych.

Jak podniesiono wyżej, trzeci aspekt samodzielności finanso-wej, ogromnie istotny z punktu widzenia samodzielności finanso-wej jednostek samorządowych, należy wiązać z prowadzeniem przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki budżetowej w ramach własnego budżetu, stanowiącego podstawę dla prowa-dzenia samodzielnej gospodarki finansowej81. Samodzielność prowadzenia tej gospodarki jest równoznaczna z prawem do two-rzenia i realizowania przez jednostkę samorządową własnego

80 Za art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. 81 Prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej przez jednostki samo-

rządu terytorialnego potwierdza także treść art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Również art. 51 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje, że „Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy”. Analogicznie powiaty i województwa prowadzą samo-dzielną gospodarkę finansową na podstawie odpowiednio uchwały budżetowej powiatu i uchwały budżetowej województwa, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595) i art. 61 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie woje-wództwa (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 596).

Elżbieta Feret

144

planu finansowego działania82 (odrębnego od planu finansowego działania państwa)83.

Tak rozumianą samodzielność, cechuje samodzielna (własna) procedura budżetowa, odrębna od procedury budżetowej pań-stwa84, na którą składają się etap planowania i podejmowania uchwały budżetowej, realizacja tej uchwały oraz rozliczenie z ty-tułu półrocznego i rocznego jej wykonania. Każdy z tych etapów charakteryzuje się samodzielnym podejmowaniem decyzji przez uprawnione organy samorządowe.

Etap planowania budżetu samorządowego rozpoczyna zapla-nowanie przez organ wykonawczy uchwały budżetowej. W tym celu na mocy art. 234 ustawy o finansach publicznych organ sta-nowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, która określa w szczególności: wymaganą szczegółowość projektu bu-dżetu jednostki samorządu terytorialnego, terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samo-rządu terytorialnego, wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały

82 W klasycznym ujęciu literatura przedmiotu wyróżnia cztery etapy proce-

dury budżetowej, tj.: etap planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania budżetu. Zob. np. L. Kurowski, M. Weralski, Prawo finansowe, War-szawa 1970, s. 76 i n.; J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1980, s. 81 i n.; A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy, Warszawa 2006, s. 284 i n.; J. M. Salachna, Rola odpowiedzialności prawnofinan-sowej w procedurze budżetowej jednostek samorządu terytorialnego [w:] Główne uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych. Aspekty prawne i ekonomiczne, materiały pokonferencyjne, Kazimierz Dolny 2007.

83 Za art. 109 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa.

84 Pojęciem procedury budżetowej posługuje się m.in.: W. Wójtowicz, Pod-stawy prawa budżetowego i gospodarki budżetowej państwa [w:] Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wójtowicz, Poznań 2003, s. 81 oraz J. Stankiewicz, Istota i zasady procedury w budżecie państwa [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Po-znań 2003, s. 331.


145

budżetowej. Na tej podstawie organ wykonawczy jednostki samo-rządu terytorialnego sporządza projekt uchwały budżetowej. Na organie wykonawczym spoczywa także ciężar projektu wielolet-niej prognozy finansowej. Wieloletnia prognoza finansowa obej-muje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie wielo-letniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do za-rządu jednostki samorządu terytorialnego. Projekt tej uchwały organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przed-stawia wraz z projektem uchwały budżetowej regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania oraz organowi stanowią-cemu jednostki samorządu terytorialnego do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Opinię regionalnej izby obrachunkowej organ wykonawczy jednostki samorządu teryto-rialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budże-tu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Za samodzielnością w zakresie prowadzenia gospodarki bu-dżetowej przemawiają także te regulacje prawne, które powierza-ją wykonanie budżetu organowi wykonawczemu85. W terminie 21 dni od podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informację o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu i opracowuje plan fi-nansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych za-dań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość docho-

85 Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 2

pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samo-rządzie województwa. Wskazane przepisy ustaw samorządowych określają, że do zadań organu wykonawczego, odpowiednio gminy, powiatu i województwa, należy wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Za T. Dę-bowską-Romanowską, uprawnienia zarządu do wykonywania budżetu gminy (powiatu, województwa) powinny być tłumaczone stricte. T. Dębowska-Romanowska, Ocena tendencji w orzecznictwie NSA w zakresie spraw budżeto-wych, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 9, s. 28.

Elżbieta Feret

146

dów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przeka-zaniu do budżetu państwa. Jednostki organizacyjne jednostki sa-morządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może opracować harmonogram86 realizacji budżetu jednostki samorzą-du terytorialnego i poinformować o nim podległe i nadzorowane jednostki87.

To także do zarządu należy sprawowanie ogólnego nadzoru nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wy-datków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 247 ustawy o finansach publicznych). W toku jego wykonywania zarząd może dokonywać zmian w planie do-chodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialne-go88.

Przedstawione rozważania dowiodły ponad wszelką wątpli-wość tego, że zarówno ustawa zasadnicza, jak i przepisy ustrojo-we stoją na straży samorządności działania jednostek samorządu terytorialnego. Powołane bowiem regulacje prawne, dostosowu-jąc się do wymagań Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,

86 Na temat roli i znaczenia harmonogramu zob. szerzej: J. A. Brzuchania,

Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego – przymus czy konieczność [w:] Prawne i finansowe aspekty funk-cjonowania samorządu terytorialnego, t. II, pod red. S. Dolaty, Opole 2000, s. 281 oraz J. A. Brzuchania, M. Dylewski, Metodyka konstrukcji harmonogramu reali-zacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego [w:] Materiały konferencyjne V zachodniopomorskiego forum Finanse 2000, s. 149–150.

87 Zgodnie z treścią art. 249 ust. 1, 2 i 6 ustawy o finansach publicznych. 88 Szczegółowe zasady wprowadzania zmian wynikają m.in. z treści art.:

257, 258 oraz 260 ustawy o finansach publicznych. Na ten temat zob. szerzej A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Bydgoszcz 1996, s. 105 oraz K. Sawicka, Procedura tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorial-nego [w:] Budżet jednostki samorządu terytorialnego, pod red. J. Glumińskiej-Pawlic, K. Sawickiej, Zielona Góra 2002.


147

gwarantują samodzielność działania tych jednostek, szczególnie w ramach przysługującej im samodzielności finansowej.

Co istotne, ta samodzielność finansowa realizowana jest w różnych aspektach funkcjonowania samorządu terytorialnego. Wśród nich wydaje się, że najważniejszy jest aspekt dochodowy, gdyż Konstytucja RP, dostrzegając konieczność wyposażenia jed-nostek samorządowych w odpowiednie środki finansowe, definiu-je obligatoryjne źródła ich pozyskiwania. Pozytywnie należy od-nieść się także do tych regulacji konstytucyjnych, które wprowa-dzają pewne rodzaje podatków i opłat lokalnych, których wyso-kość uzależniona jest, w zakresie określonym ustawą, od decyzji rady gminy.

W mniejszym stopniu, ale jednak, Konstytucja RP poświęca swoje unormowania także aspektowi wydatkowemu samodziel-ności jednostek samorządowych. Ogranicza go jednak do koniecz-ności wydatkowania pozyskanych środków finansowych na reali-zację zadań własnych i zadań zleconych, zdefiniowanych przepi-sami odrębnych ustaw.

Niestety, na tym tle najsłabiej wyartykułowany przez Konsty-tucję RP został aspekt budżetowy. Brak jasnego sprecyzowania, jak ma to miejsce w przypadku gospodarki finansowej państwa, że budżet samorządowy jest podstawą prowadzenia gospodarki fi-nansowej przez jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać za słabość. Tym bardziej, że jest to najważniejszy aspekt prowa-dzenia samodzielnej gospodarki finansowej przez jednostki samo-rządowe.

Documents

Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego