MIGUEL SÁNCHEZ MORÓNCatedrático de Derecho Administrativo .

Universidad de Alcalá

DERECHOADMINISTRATIVO

PARTE GENERAL

DÉCIMA EDICIÓN

"f 4­ianas

CAPÍTULO XVII

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVODE LA PROPIEDAD

SUMARIO: 1. Propiedad e interés público. l. La propiedad como derecho y como funda­mento del sistema económico y social. 2. Evolución histórica. 3. La propiedad en la Consti­tución. n. Delimitación del cont enido de la propiedad privada por la legislación y la inter­vención administrativa. 1. Concepto. 2. Ejemplos en la legislación vigente. A) Régimenurbanístico de la propiedad del suelo. B) El estatuto de la propiedad agraria. C) La propie­dad forestal. D) Los espacios naturales protegidos. E) El patrimonio histórico. F) Otros su­puestos. 3. La diferencia entre la delimitación del contenido de la propiedad y la privacióntotal o parcial del derecho. III . La expropiación forzosa. l . Evolución histórica y conceptoactual. 2. Legislación aplicable. 3. Los sujetos de la expropiación. A) La Administraciónexpropiante. B) En particular, las expropiaciones legislativas. C) El beneficiario de la ex­propiación. D) El expropiado. 4. La declaración de utilidad pública o interés social. 5. Elinicio del procedimiento de expropiación: el acuerdo de necesidad de ocupación. 6. La de­terminación del justiprecio. A) Conc epto de justiprecio y criterios de valoración. B) Proce­dimiento de fijación del justiprecio. C) El Jurado de Expropiación. 7. El pago y toma deposesión. 8. La expropiación urgente. 9. Responsabilidades por demora. 10. La reversión.A) Concepto y naturaleza jurídica. B) Regulación vigente. 11. Expropiaciones especiales yocupaciones temporales. A) Los llamados procedimientos especiales. B) Las ocupacionestemporales. IV La exclusión de la propiedad privada: la noción de dominio público. l . Con­cepto y significado del dominio público. 2. Clases y pertenencias del dominio público.3. Principios de protección del dominio público. 4. Los derechos reales sobre bienes de do­minio público.

1. PROPIEDAD E INTERÉS PÚBLICO

l. LA PROPIEDAD COMO DERECHO Y COMO FUNDAMENTO DEL SISTEMA .

ECONÓMICO Y SOCIAL

Al igual que otros derechos subjetivos, el de propiedad, aunque reconocido yregulado en su esencia por la legislación civil, de acuerdo con la Constitución,no se sustrae a la legislación administrativa, que atiende a la tutela de los intere­ses generales y prevé un conjunto de intervenciones de las Administraciones pú­blicas para conciliar con tales intereses el ejercicio de aquel derecho. Antes alcontrario, puede decirse que la incidencia del Derecho administrativo en el régi­men de la propiedad es, si cabe, más intensa que en el de otros derechos consti-

[725]

, I

1.

Il'

2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

En el Antiguo Régimen la propiedad de la tierra estaba directamente vincu­lada al poder político. La mayor parte de la propiedad fundiaria estaba sometidaal señorío, cuyos titulares ejercían el dominio eminente sobre las tierras y otrosinmuebles anexos y al mismo tiempo la jurisdicción sobre quienes las trabaja­ban, que tenían la condición de vasallos. La propiedad sobre dichos bienes erauna consecuencia del poder político -la otra cara de su moneda- y se hallabaamortizada, esto es, pertenecía por esencia y a perpetuidad a quienes ejercíanjurisdicción, ya fuera la Corona directamente, los señores feudales o las entida­des e instituciones eclesiásticas. En los dos primeros casos, la continuidad delderecho se garantizaba por las leyes hereditarias del Reino y por el mayorazgo uotras instituciones de derecho sucesorio, que prohibían .disponer de las tierrasmediante actos inter vivos, mientras que en el tercero el Derecho canónico dis­ponía la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de monasterios, igle­sias, órdenes militares y otras instituciones similares. Incluso se integraban en elmismo régimen de propiedad amortizada tierras y bienes pertenecientes a enti­dades públicas como los municipios y las Universidades. En este régimen esta­mental y estático, la titularidad dominical comportaba numerosos derechos yprivilegios, aunque también algunas obligaciones para con los colonos y vasa­llos, quienes podían adquirir derechos reales, mediante censos y figuras simila-

tucionales. Por un lado, excluye de la propiedad privada y del tráfico jurídicodeterminadas clases de bienes, llamados de dominio público; por otro, conformael contenido y define los limites intrínsecos del derecho de propiedad sobre cier­tos bienes en atención a las exigencias del interés general; finalmente, por razo­nes justificadas de utilidad pública o de interés social, permite que la Adminis­tración acuerde con carácter unilateral y vinculante la ablación o privaciónsingular de la propiedad de un bien o de otros derechos patrimoniales de titulari­dad particular, mediante su expropiación forzosa. Este conjunto de limitacionesderivadas de la legislación administrativa y su relevancia práctica explica que de­diquemos a la cuestión un capítulo aparte.

En realidad, el derecho de propiedad sobre los bienes de mayor importancia,sea la tierra y otros inmuebles o los medios de producción, nunca ha escapado ala influencia del Derecho público, ya que constituye uno de los fundamentos, sino el más significativo, del sistema económico y social. En consecuencia y dadoque no es posible desvincular por entero dicho sistema del orden político y cons­titucional, siempre han existido principios constitucionales que estructuran elrégimen de la propiedad. Así sigue siendo en la actualidad. La propiedad, portanto, no es sólo un derecho subjetivo de naturaleza privada, sino que siempre hatenido y tiene una dimensión institucional u objetiva, asumida y regulada por elordenamiento. Lo que sucede es que esos principios y la legislación que los de­sarrolla han variado históricamente y de manera sustancial, al compás de la evo­lución que ha experimentado el propio sistema económico y social, evoluciónque ahora hemos de recordar a grandes rasgos.

DERECHO ADMINISTRATIVO ,726

res, que les permitían la explotación de las tierras , sin poner por ello en cuestiónlas bases del régimen de la propiedad y del modelo político y social.

C:0mo sabemos, la econoI?ía capitali sta que ~e desarrolla,desde la Baja EdadMedia fue socavando y acabo por demoler ese sistema economico y socia l en eltránsito haci~ el Estado liberal de Derecho. En ,e ~ marco de éste, la propiedad pri­vada se desvincula formalmente del poder político y pasa a constituir una de lasbases del libre tráfico económico y jurídico. En con ccucncia, se concibe comoun derecho subjetivo e individual -con independencia del mantenimiento mar­ginal de algunas formas de propiedad colectiva-, cuyo substrato es meramenteeconómico y se reconoce como derecho inviolable y sagrado, según la célebredefinición del artículo 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciu­dadano de 1789.

Más aún, el derecho de propiedad., como titularidad absoluta sobre las cosas,adopta una configuración abstracta y general, que no diferencia el tipo de bienessobre los que recae y se aplica por igual a los inmuebles, a los medios de produc­ción, al dinero y los títulos valores, a los más indispensables bienes de consumoo a los de carácter suntuario. Todos ellos por igual pasan a ser susceptibles detransacción en el mercado , 10 que conlleva la desamortización de las antiguaspropiedades señoriales, eclesiásticas y municipales vinculadas, que dejan de serinalienables e imprescriptibles en virtud de una legislación ad hoc , que en nues­tro país se acomete en varias fases a partir de 1836. Es este concepto unitario delderecho de propiedad el que se traslada a los Códigos Civiles, entre ellos al nues­tro de 1889, cuyo artículo 34810 define como «el-derecho de gozar y disponer deuna cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes». La propiedades, en este contexto y esencialmente, una institución de Derecho privado, mani­fiestamente homogénea en su contenido.

Ahora bien, incluso en el período de mayor arraigo del modelo liberal, el de­recho de propiedad está sometido a algunos límites de Derecho público. Unosderivan de leyes especiales o de reglamentos de policía, que imponen limitacio­nes externas a su ejercicio, como el propio artículo 348 del Código Civil admite,para evitar el abuso de derecho o para proteger algunos intereses generales. Ade­más de ello, la legislación administrativa del período actualiza y 'desarrolla dosinstituciones limitativas de la propiedad., el dominio público y la expropiaciónforzosa. .

En el dominio público se integran entonces un conjunto de bienes que sequieren excluir del tráfico jurídico privado, ya sea por estar destinados al uso pú­blico o a la prestación de los servicios públicos o, excepcionalmente, al «fomen­to de la riqueza nacional», como dispone el artículo 339 del Código Civil, eneste último caso por referencia a las minas . El dominio público -y algunos bie­nes municipales que conservan su carácter de comunales- se configura comouna propiedad pública y amortizada, es decir, inalienable e imprescriptible, porlo que constituye una excepción al régimen de propiedad privada. La legislaciónadministrativa que lo regula (aguas, costas, puertos, carreteras, etc.), que es partefundamental de la legislación administrativa del siglo XIX, establece en conse­cuencia las normas necesarias para su protección frente a eventuales y, por des­gracia, no insólitas usurpaciones, así como el régimen de su utilización y aprove-

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA.PROPIEDAD 727

chamiento. Se trata, pues, de un régimen peculiar de titularidad pública de bienesregido por el Derecho administrativo.

Por lo que se refiere a la expropiacionforzosa, el propio artículo 17 de la De­claración de Derechos de 1789 la prevé «cuando la necesidad pública, constata­da legalmente, lo exija evidentemente, y bajo la condición de una justa y previaindemnización». Este mismo carácter restrictivo y rigurosamente excepcional leotorga toda la legislación del período liberal, en cuanto que la expropiaciónconstituye la privación del derecho de propiedad sobre bienes determinados, sus­tituido eso sí por su equivalente económico.

Sin embargo, la concepción liberal del derecho de propiedad privada se aban­dona en gran medida en el siglo xx, a consecuencia de las transformaciones eco­nómicas, sociales y políticas de esta época, tan diferenciada de la del Estado deDerecho liberal en que surge el Derecho administrativo. Dejando de lado aque­llos casos en que se sustituye el modelo capitalista por otro, el comunista, basadoprecisamente en la propiedad pública de los medio de producción, la evoluciónde los sistemas occidentales hacia una economía social de mercado comportatambién sensibles alteraciones del régimen jurídico del derecho de propiedad,que vienen de la mano de una profusa legislación administrativa y alcanzan aplasmarse en los textos constitucionales.

Toda esta legislación tiene como guía la necesidad de conciliar o subordinarel derecho de propiedad privada, que se mantiene y tutela, con las exigencias delinterés general, que son crecientes en razón de los valores de solidaridad y justi­cia social que inspiran la política económica así como, ya en un período poste­rior, por las necesidades de protección del medio ambiente y de los recursos na­turales, que cobran mayor importancia en la conciencia social. Ello se traduce,por un lado, en un impulso superior de protección de los bienes de dominio pú­blico y de algunas propiedades colectiva ; por otro, en una ampliación conside­rable de las causas que legitiman la expropiación forzosa y de las modalidadesde ejercicio de esta potestad pública; y, en tercer lugar y sobre todo, en la defini­ción de los límites del contenido mismo del derecho de propiedad sobre algunostipos de bienes, en su mayoría inmuebles, en razón de sufunción social, es decir,del uso o destino que socialmente les corresponde. La propiedad queda así defi­nida y regulada por las leyes en atención a esa función social, elemento este quequiebra el concepto individualista, casi absoluto y abstracto, del derecho de pro­piedad privada de la legislación civil decimonónica.

En efecto, las leyes administrativas establecen un régimen peculiar de deter­minados bienes y propiedades, tales como la propiedad agrícola y forestal , lapropiedad urbanística, la de los espacios naturales protegidos y otros recursosnaturales o de interés ambiental, el patrimonio histórico-artístico, etc., y delimi­tan caso por caso y de manera diferente las facultades de uso y' de libre disposi­ción de los propietarios, para salvaguardar los intereses públicos afectados por eldestino de esos bienes. Así sucede por ejemplo para garantizar la eficacia de lapolítica agraria, hoy común de la Unión Europea, asegurando el abastecimiento,la renta mínima de los agricultores y el equilibrio entre la oferta y la demanda deproductos agrarios; para conseguir un desarrollo ordenado de las ciudades y delterritorio circundante; para proteger el medio ambiente y los bienes culturales y

728 DERECHO ADMINISTRA.TIVO

permi~ir. el acceso a ellos de todos.l?s ciudadanos. No ~ólo eso, sino que dichasleyes Imponen cargas, deberes POSItIvoS de hacer y servidumbres de carácter ge­neral a los propietarios sin privarles por ello de la titularidad de sus derechos.

En su virtud el régimen de propiedad se diversifica, pues el conjunto de fa­cultades, ob ligaciones y cargas del propietario varía según recaiga su titularidadsobre algunos de los bienes sometido a esa legislación administrativa o sobreotros en particular los bienes de consumo y suntuarios, a los que sigue aplicán­dose el régimen general del Código Civil. Para definir esta situación se alude alafle.x:ibilidad o plasticidad del régimen de la propiedad privada en nuestra épo­ca o bien a los diferentes estatutos de la propiedad, en particular inmueble- propiedad agraria, urbanística, forestal, histórico-artística, etc.-, en la medi­da en que el contenido del derecho se modifica en función de la legislación espe­cial aplicable en cada momento y las actuaciones administrativas - planes yotras decisiones- que la desarrollan y ejecutan.

Ahora bien, esta situación plantea también el problema de saber hasta quépunto esa legislación sectorial puede modelar el derecho de propiedad en fun­ción de los intereses generales sin que ello suponga la desaparición pura y sim­ple del derecho mismo o su mutilación parcial , que exigiría la correspondienteindemnización al propietario.

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPIEDAD 729

3. LA PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIÓN

Nuestra Constitución establece con gran precisión las bases de este régimenjurídico de la propiedad que se ha venido forjando con el tiempo. Los preceptosconstitucionales que hay que tener en cuenta ahora son, en particular, los artícu­los 33, 128 Y 132.

El artículo 33.1 reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. .Tratándose de un derecho constitucional, su ejercicio sólo puede regularse porley, que debe respetar en todo caso su contenido esencial (art. 53.1 CE). Dichocontenido esencial, de acuerdo con la imagen que el propio derecho tiene en laconciencia social, incluye las facultades de goce y disposición sobre el bien ob­jeto del dominio, facultades que, por otra parte, no son ilimitadas. La cuestiónradica en conocer qué tipo de límites son constitucionalmente aceptables.

A este último respecto, el artículo 33.2 dispone que <da función social de es­tos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes». Como habitual­mente se reconoce, esta apelación a la función social de la propiedad privadaguarda directa relación con el artículo 128.1, según el cual «toda la riqueza delpaís en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al in­terés general». Y, sin duda, para la concreción de este mandato deben tenerse encuenta los principios rectores de la política social y económica recogidos en elcapitulo III del Título 1 de la Constitución y otros preceptos de la llamada Cons­titución económica, esto, es, los preceptos constitucionales que regulan el siste­ma económico y social.

Entre ellos cabe destacar aquí el artículo 45.2: «Los poderes públicos velaránpor la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger

y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyán­dose en la indispensable solidaridad colectiva»; el artículo 46: «Los poderes pú­blicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patri­monio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes quelo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad»; el articulo47: «Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y estableceránlas normas pertinentes para hacer efectivo este derecho [a disfrutar de una vi­vienda digna y adecuada], regulando la utilización del suelo de acuerdo con elinterés general para impedir la especulación»; el articulo 130.1: «Los poderespúblicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores econó­micos y, en particular, de la agricultura y la ganadería, de la pesca y de la arte­sanía a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.»

De todos estos - y aun otros- preceptos, interpretados de consuno en vir­tud del criterio de unidad de la Constitución, resulta un concepto de propiedadprivada caracterizado por la función social que, por razones de justicia materialy solidaridad, están llamados a desempeñar los bienes sobre los que recae. Unconcepto que forma parte de nuestra cultura jurídica, corno de la europea, y quese reconoce tanto desde la vertiente institucional como desde la vertiente indivi­dual, tal como explica la importante STC 37/]987, de 26 de marzo: «En efecto,la referencia a la "funcion social" como elemento estru ctural de la definicionmisma del derecho de propiedad privada o como factor determinante de la deli­mitacion legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha re­cogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo delibre disposición o señorio sobre el bien objeto del dominio reservado a su titu­lar; sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Le­yes impongan para salvaguardar los legitimas derechos e intereses de terceros odel interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a lapropiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz defa­cultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como unconjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, enatención a valores o intereses de la colectividad, es decir; a la finalidad o utili­dad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a CUlJ1­

plit: Por ello, la fijación del "contenido esencial" de la propiedad privada nopuede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de losintereses individuales que a éste subyacen, sino que deb e incluir igualmente lanecesaria referencia a lafuncion social, entendida no como mero límite externoa su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo.Utilidad individual y función social definen, por tanto , inescindiblemente. elcontenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes».

Ello supone, como recalca la propia Sentencia, la incorporación de exigen­cias sociales al contenido del derecho de propiedad privada, que se traduce en laprevisión legal de intervenciones públicas en la esfera de las facultades y respon­sabilidades del propietario, diferentes de la mera expropiación forzosa. Bien en­tendido que tales intervenciones públicas no pueden llegar a anular la utilidadmeramente individual del derecho, que forma parte de su sustancia. Es decir, .deacuerdo con las leyes que regulan cada tipo de propiedad privada, según los bie-

730 DERECHO A DM1NJSTRAT IVO

nes sobre los que recae, se pueden establecer restricciones o modulaciones de lasfacultades del propietario y deberes positivos del mismo, en atención a los inte­reses generales, sin por ello privarle de la situación de ventaja individual y eco­nómica que toda propiedad privada conlleva y que consiste en un conjunto defacultades, no ilimitadas ni siempre las mismas, de goce y disposición.

Dichas intervenciones limitativas afectan de manera más intensa a la propie­dad inmobiliaria -agraria, forestal, urbanística-, lo que se explica fácilmente«por el carácter no renovable o naturalmente limitado en su extensión de estetipo de bienes y por la trascendencia económica que ofrecen como soporte fisicode las actividades productivas» (STC 3711987). En cambio, las limitaciones sonmucho menores sobre otro tipo de propiedades, como la de los medios de pro­ducción industrial o comercial, que constituyen el soporte de la libre compe­tencia económica, dicho sea sin perjuicio de las facultades administrativas deordenación y control de las actividades empresariales consiguientes, que ya ana­lizamos en su momento (capítulo XV), y son casi inexistentes cuando se trata debienes de consumo particular.

De otro lado, el artículo 33.3 de la Constitución prevé, en negativo -«nadiepodrá ser privado ..., sino por...»- y como excepción al régimen ordinario de lapropiedad, la posibilidad de privar a una persona de SllS bienes y derechos, porcausa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondien­te indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. Como señalala STC 111/1983, se encuentra aquí otro límite general, de larga tradición histó­rica, a ese derecho subjetivo que «cede para convertirse en un equivalente econó­mico, cuando el bien de la comunidad [...] legitima la expropiación» forzosa.

Por último, el artículo 132 de la Constitución se refiere, entre otras propieda­des públicas a los bienes de dominio público y comunales, bienes de titularidadpública cuyo régimen jurídico se inspira en los principios de inalienabilidad, im­prescriptibilidad e inembargabilidad, como garantía de su titularidad pública yde su destino efectivo al uso público, a la prestación de servicios públicos o aotros fines de interés público a que se hallen afectados. Se trata, pues, de bienesque están excluidos del tráfico jurídico privado o que son extra commercium, pordefinición legal (SSTC 227/1988 'Y 149/1991). La propia Constitución definecomo bienes de dominio público la zona marítimo-terrestre, las playas, el marterritorial y los recursos económicos de la zona económica y la plataforma con­tinental y se remite a la ley para determinar otros bienes susceptibles de integraresa categoría de bienes (art. 132.2).

Obvio es, por lo demás, que el legislador no es enteramente libre para deter­minar qué bienes han de ser de dominio público, lo que conlleva la exclusión delrégimen de la propiedad privada sobre los mismos, pues una medida de tantatrascendencia y limitativa del alcance objetivo del derecho constitucional de pro­piedad debe ser siempre suficientemente justificada. En este sentido, el artículo132.2 debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 128.2 de la propiaConstitución, que permite reservar al sector público, por ley, recursos esencia­les. Como se deduce de la legislación vigente, son este tipo de recursos, sobretodo de carácter natural, así como los bienes que constituyen el soporte de losservicios públicos -las aguas, las costas, las minas y los hidrocarburos, las ca-

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPIEDAD 731

Examinadas las bases históricas y constitucionales de lo que hemos denomi­nado el régimen administrativo de la propiedad, hemos de adentrarnos en su es-

11. DELIMITACIÓN DEL CONTENIDO DE LA PROPIEDADPRIVADA POR LA LEGISLACIÓN Y LA INTERVENCIÓ NADMINISTRATIVA

rreteras y vías públi cas, los e pacios libres de uso públ ico, las vía. férreas lospuertos y aeropu erto s, lo edificios destinado a las oficinas y servicios públi­cos...- los que integran esta categoría de biene..

El régimen constitucional de la prop iedad, así definid o, no se ha visto alteradopor el Derecho comunitario europeo. Al contrario, como establece el artículo 345TFU E (antiguo art. 295 T E), «los Tratado. [de la UE] no prejuzgan en modo al­guno el régimen de propiedad cn los Estados miembros». Esta regla es e .pecial­mente efectiva por lo que se refiere a la propiedad inmueble, aunque la PolíticaAgraria Común (PAC) incide, desde luego en el contenido del derecho de propie­dad del suelo destinado a la agricultura. Ademá alguna legislación comunitariasobre medio ambiente (por ejemplo , la Directiva 92/43/ EE, relativa a la conser­vación dIos hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) impone tambiénlimitaciones de uso d I suelo en los espacios que protege, todo ello en sintonía conla prop ia legislación interna (art. 13.4 TRLS). La regla de neutralidad del Derechocomunitario sobre el régimen de la propiedad atañe más bien a la extensión relativadel sector empresarial público y privado en cada Estado miembro, si bien empresaspúblicas y privadas deben someterse por igual a las normas de la libre competenciaestablecidas en los Tratados.

Ello no obstante, es evidente que el marco económico de la Unión Europea re­serva un papel destacado a la empresa privada, que se ha visto reforzado por laspolíticas de liberalización de servicios de interés económico general que se hanadoptado y puesto en práctica desde f inales de los años ochenta. Ademá . la juri ­prudencia del TJUE reconoce el derecho de propiedad en el ámbito comu nitariocomo principio general del Derecho (SSTJUE de 8 de octubre de 1986, Keller, y11 de julio de 1989, Schrdder, entre otras) y, en fin , la Carta de los Derechos Fun­damentales de la Unión Europea ha recono cido expresamente el derecho de pro­piedad (art. 17), en términos muy similares a los de nuestra onstituci ón, inclu­yendo la po ibilidad de regular «el uso de los bienes» por ley «en la medida en queresulte necesario para el interés general».

Asimismo, el Pro tocolo Adicional número 1 del Convenio Europeo para laProtección de los Derechos y Libertades Fundamentales de 1950 reconoce el de­recho de toda persona «al respeto de sus bienes» sin perjuicio de la posibilidadde expropiación por cau a de utilidad públ ica, conforme a la ley y los principi osdel Derecho internacional, y del derecho de los Estados a prom ulgar leyes pararegular el uso de los bienes de acuerdo con el interés genera l art. 1). El Estadoespañol, en cualquier caso , ratificó ese Protocolo (Instrumento de 2 de noviem­bre de 1990) bajo reserva de lo previsto en el artículo 33 de nuestra Constitución,para evitar cualquier incertidumbre.

DERECHO ADM[NlSTRATlVO732

tudio más concreto, empezando por examinar la legislación que define el conte­nido de la propiedad sobre ciertos bienes conforme a su función social.

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPIEDAD 733

l. CONCEPTO

Como se ha indicado esta legislación se encuentra sobre todo en aquellas le­yes que, a diferentes efecto . regulan el estatuto de la propiedad inmobiliaria: le­gislación urbanística y de ordenación del territorio, legislación agraria, legislaciónforestal y de espacio naturale protegidos, legis lación de vivienda protegida, limi­taciones impuesta. a la propiedad colindante con determinados bienes de dominiopúblico (aguas, costas carreteras, etc.) por la legislación reguladora de estos últi­mos y legislación de patrimonio hi tórico, que afecta también por cierto a deter­minados bienes muebles. En menor medida, la propiedad industrial -o empresa­rial- e intelectual quedan sometidas a algunos límites específicos por razones deinterés general, derivados de la legislación administrativa que les es aplicable.

Toda esta legislación, sin eliminar las facultade de goce y disposición de lospropietarios, que forman parte del contenido esencial del derecho, impone lími­tes al contenido y alcance de dichas facultades y, en muchos casos establece car­gas, es decir, obligaciones que condicionan el ejercicio de las mismas, o biendeberes positivos de los propietarios, o servidumbres legales que garantizan lasfinalidades de interés público correspondientes. Estos límites intrínsecos y obli­gaciones positivas forman parte del contenido mismo del derecho de propiedadque recae sobre cada tipo de bienes. Por eso el régimen jurídico de unas y otrascategorías de los mismos es diferente y ele ahí que pueda hablarse de un estatutode la propiedad urbana, o de la propiedad agraria, o de la forestal, o de la monu­mental o histórico-artística, o ele los espacios naturales protegidos, etc.

Dichas medidas e prevén con carácter general en las leyes, tal como exige elartículo 33.2 de la Constitución, pues cualquier limitación o restricción singularno puede considerarse parte de la definición del contenido del derecho sinocomo una privación total o parcial del mismo, de naturaleza expropiatoria. Ahorabien, la concreción de los límites y obligaciones generales previstos en las leyesse lleva a cabo en muchos casos a través de planes aprobados por las Administra­ciones competentes o bien mediante medidas de aplicación, que afectan de mane­ra desigual a unos y otros bienes. La reserva de ley relativa a la determinación delcontenido de la propiedad, conforme a su función social, no es absoluta, como sedesprende del tenor literal de l precepto - «... de acuerdo con las leyes»-.

Esto supone que los lím ites legales del derecho de propiedad urbanística,ag raria, forestal o monumental son iguales para todos los propietarios, pero laaplicación de los mismos entraña consecuenc ias diferentes y muchas veces radi­calmente dispares para unos u otros bienes o para unas L1 otras fincas. La igualdaddel régimen administrativo de la propiedad se encuentra en la ley, pero no en suaplicación, en la medida en que las situaciones fácticas de los bienes a las que di­cha legislación se aplica son distintas. Tal desigualdad, inherente a la aplicacióndel régimen administrativo de la propiedad. se percibe socialmente con frecuen­cia, y sobre todo por los interesados, como injusta o discriminatoria. Así, por

2. E.TEI\1PLOS EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE

A) Régimen urbanístico de la propiedad del suelo

ejemplo, las facultades de uso, el aprovechamiento posible y el consiguiente valoreconómico de dos fincas colindantes de semejantes características puede variarde manera sustancial si una de ellas se clasifica como suelo urbano y otra no, o sila primera, pero no la segunda, se incluye en el perímetro de un espacio naturalprotegido o en la zona de protección de las costas o de policía de los cauces flu­viales. Esta desigualdad real es inevitable y no supone de por sí una discrimina­ción injustificada e ilícita. Ello no obstante, las Administraciones públicas estánobligadas a justificar de manera adecuada en cada caso, por estrictas razones deinterés público, las opciones que adoptan discrecionalmente en aplicación de lalegislación que les permite atribuir o no determinadas facultades de uso a unosbienes en vez de a otros o imponer diferentes límites a las facultades de goce y li­bre disposición de sus titulares. A falta de la necesaria justificación o motivación,las decisiones administrativas consiguientes pueden considerarse arbitrarias e ile­gales, por infracción, entre otras cosas, del derecho constitucional de propiedad.

DERECHO ADMfNISTRATIVO734

Conforme a una tradición legislativa que se remonta a la Ley de Suelo de1956, la legislación urbanística en vigor (Texto Refundido de la Ley del Suelo,aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio -TRLS- y leyes urbanís­ticas de las Comunidades Autónomas) establece que «el régimen urbanístico dela propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos des­tinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial yurbanística» (art. 7.1 TRLS). Por ello, «el derecho de propiedad del suelo com­prende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al esta­do, clasificacion, características objetivas y destino que tenga en cada momento,de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las caracteristicas y situa­ción del bien» (art. 8.1 TRLS).

Estos preceptos significan que los derechos de desarrollo urbanístico de cadaparcela -lo que entre nosotros suele denominarse genéricamente el ius aedifican­di- no son simple manifestación o consecuencia de la titularidad del suelo, sinoque se atribuyen en su caso por los planes de urbanismo que aprueba la Administra­ción, con arreglo a las leyes. No sólo eso, sino que, en virtud de unos y otras, lospropietarios del suelo tienen una serie de deberes de obligado cumplimiento, ya seaen términos generales o como requisito para la adquisición de los derechos a urba­nizar y edificar (art. 7.2 TRLS). A través de los planes de urbanismo e instrumentossubsidiarios o complementarios, según la legislación autonómica aplicable, se con­creta, pues, el estatuto de la propiedad del suelo a efectos urbanísticos, de manel:aque cumpla la función social a la que está abocado, que no es otra que la de servirde soporte a la ordenación de las ciudades y del territorio circundante, elementoesencial de la convivencia social y de la calidad de vida en nuestro tiempo.

Técnicamente, la concreción de los derechos y deberes de los propietarios delsuelo se articula por los planes de urbanismo clasificando todo el territorio que

ordenan -normalmente un término municipal- en suelo urbanizado o suelo ru­ral, si bi~n.dentro de ~sta última clase hay que distinguir el que queda preservadode la actividad urbanizadora y el que puede er transformado en sue lo urbaniza­do, tradicionalmente denominado suelo urbanizable; clasificación del suelo quecomprende, plan por plan, todo el territorio nacional. El TRLS define al efectolos rasgos y características de cada clase de suelo (arts. 12 ss.), regulación que escompletada por las leyes de las Comunidades Autónomas. Conforme a esas de­finiciones y en ejercicio de su discrecionalidad de planeamiento -. limitada a suvez por planes e instrumentos supramunicipales de ordenación del territorio quepueden aprobar las Comunidades Autónomas y por las exigencias derivadas dela legislación sectorial de medio ambiente, bienes públicos, infraestructuras deltransporte, defensa, etc.-los ayuntamientos y Comunidades Autónomas atribu­yen a cada terreno su clasificación y, en su caso, un destino urbanístico o cali­ficación, relativo a su uso y aprovechamiento específico (residencial, industrial,terciario, etc.). Ahora bien, el ejercicio de esa trascendente potestad discrecionaldebe justificarse en razones atendibles de interés público y estar avalada por losinformes técnicos y estudios económicos pertinentes. Más aún, cualquier perso­na puede participar en el procedimiento de elaboración de los planes a través delos trámites de información pública y alegaciones previstos por las leyes.

Aprobados los planes, los derechos y deberes de los propietarios del suelovarían de manera sustancial. Unos, los de terrenos clasificados como suelo ruralno susceptible de urbanización, sólo excepcionalmente podrán construir en ellosalgún tipo de edificación o instalación y deberán ·destinarlos a sus fines agríco­las, forestales, ganaderos u otros similares, conforme a su naturaleza (art. 8.2TRLS). Otros propietarios, los de terrenos en suelo urbanizado, podrán directa­mente edificar en sus solares, en su caso previas obras limitadas de urbaniza­ción , con el volumen y altura y con la finalidad o destino que el plan señale encada caso [art. 8.5 TRLS). Otros, en fin, los propietarios de aquellos terrenos enlos que se prevén actuaciones de trasformación urbanística, tendrán la facultad,pero también la obligación de urbanizar dichos terrenos conforme al plan, cons­truyendo las obras necesarias, cediendo al ayuntamiento suelo para las infraes­tructuras, equipamientos y servicios que requiere la ciudad o población, asícomo un porcentaje -entre el 5 yel 15 por 100- del aprovechamiento urba­nístico que les corresponde para aumentar el patrimonio municipal del suelo(arts. 14 y 16 TRLS). A tal efecto, los propietarios afectados por cada actuaciónurbanística deben distribuir entre ellos equitativamente los beneficios y cargasderivados del proceso de urbanización, en proporción a sus aportaciones de te­rrenos y en los términos que las leyes disponen, equidistribucion que forma par­te de su derecho de propiedad. En fin , todos los propietarios con derecho a edifi­car deben hacerlo en los plazos y forma previstos por los planes y todos lostitulares de las edificaciones tienen un deber de conservación y, en su caso, derehabilitación de los edificios, que las leyes y los planes concretan.

En resumen, los propietarios de terrenos adquieren, por la decisión adminis­trativa de aprobación de los planes, unos derechos, obligaciones y cargas que sondiferentes para cada terreno y que pueden y deben ejercer bajo el control perma­nente de la Administración, que ordena y dirige todo el proceso de urbanización.

EL RÉG IMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPI EDAD 735

Es más, los propietarios tienen un deber de colaboración con la Administracióny también algunos derechos de ini iativa para el buen fin de dicho proceso. Todoello con excepción de los supuestos en que la Administración .competente acuer­da la expropiación de terrenos de titulariclad privada , mediante la correspondien­te indemnización, para cumplir alguna de las finalidades urbanísticas que la legi­timan, según la ley.

I11 .

736 DERECHO ADMINISTRAT IVO

B) El estatuto de la propiedad agraria

De la misma manera que el suelo urbano y urbanizable tiene la función so­cial relativa a la construcción y ordenación de la ciudad, el que es agrícola porsus características y por carecer de otro destino legal, ya sea urbano o ambien­tal, tiene otra, que es la de proporcionar aquellos productos agrarios o ganaderosque la sociedad necesita. En su virtud y también por otras razones económicas ysociales -limitación de excedentes, sostenimiento de la renta de los agriculto­res, protección de los consumidores y control de los precios, desarrollo rural-,desde hace muchas décadas la agricultura es un sector económico esencialmenteintervenido, esto es, sometido a una ordenación y control público muy estricto.La regulación del sector agrario es extraordinariamente extensa y se contiene ennormas de todo tipo, del Estado y de las Comunidades Autónomas, pero sobretodo de Derecho comunitario europeo, que desarrolla la Política Agraria Común(PAC), prevista por el TFUE (arts. 38 a 44).

Si bien resulta materialmente imposible resumir en unas pocas líneas el con­tenido de esta legislación, por lo que aquí interesa es preciso señalar que la liber­tad de uso y, en ocasiones, de libre disposición de los propietarios agrícolas que­da limitada en múltiples aspectos . No sólo por medio de las cuantiosassubvenciones y ayudas agrarias condicionadas a la reforma de las estructuras depropiedad y empresariales y a la elección de los cultivos, que son de aceptaciónvoluntaria en términos jurídicos, pero difícilmente rechazables, sino también porla aplicación de prohibiciones y obligaciones positivas. ,

Entre estas últimas podemos mencionar las normas sobre parcelación y uni­dades mínimas de cultivo, que pretenden conseguir una dimensión aceptable delas explotaciones agrarias, por 10 que se prohíben las segregac iones de fincas demenor superficie; las normas sobre concentración parcelaria obligatoria. queimponen una reordenación de las propiedades en una zona o comarca, en su casomediante permutas forzosas , para elevar la rentabilidad de las fincas resultantes;las medidas de mejora de las explotaciones agrarias' las medidas de prohibiciónde cultivos (o de incremento de la superficie destinadas a ello ) o de li/JIi/óció!1de cabezas de ganado, para evitar los exced entes y mantener los precios. inclut­das las obligaciones de arranque de plantacion es o eJ fomento del aballdoll~ detierras de cultivo y, en su caso , su sustitución por terrenos fore stales; las oblIga­ciones de mejora de suelos, mejora de regadíos y lucha ontra plagas; en fin. laobligación de cultivo en las fincas mejorables o manifiestamente mejorables,cuya infracción puede dar lugar al arrendamiento forzoso de la finca, por in?l~l11~plimiento de la.función social de la propiedad (Ley 34/1979, de fincas ma11lfles-

tamente mejorables y legislación autonómica concordante). Todas estas limita­ciones y aún otras resultan en principio conformes al contenido del derecho depropiedad agraria, delimitado por su función social (STC 3711987).

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPIEDAD 737

C) La propiedadforestal

De manera semejante y ya desde el siglo XIX, la legislación administrativa seha preocupado ele establecer un régimen especial de protección de los montes,que afecta no sólo a los de titularidad pública sino también a los de propiedadprivada, en razón de la importancia que la riqueza forestal tiene para el país. Lavigente Ley estatal de Montes, 43/2003, de 11 de noviembre, sustancialmentemodificada por la Ley 10/2006, de 28 de abril, expresa el principio básico en quese funda de la siguiente manera: «Los montes, independientemente de su titula­ridad, desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursosnaturales, como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entreellos la protección del suelo y del ciclo hidrológico, la fijación del carbono at­mosférico, de depósito de la diversidad biológica y como elementos fundamen­tales del paisaje» (art. 4). Por ello -prosigue el precepto- «el reconocimientode estos recursos y externalidades, de los que toda la sociedad se beneficia, obli­ga a las Administraciones públicas a velar en todos los casos por su conserva­ción, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento».

En consecuencia y aparte de reforzar la protección de los montes de titulari­dad pública, la mencionada Ley y las de las Comunidades Autónomas que lacomplementan someten también el régimen de los montes de propiedad privada,en particular los de carácter protector, a una planificación pública vinculante- plan nacional, planes autonómicos de ordenación de los recursos forestales yotras figuras especiales-o Incluso es necesario elaborar proyectos singulares deordenación de cada monte o planes técnicos (o dasocráticos), que han de aprobarlas Comunidades Autónomas.

El titular del monte mantiene las facultades de gestión, aunque puede contra­tar la misma con una Administración pública o formar consorcios u otras entida­des de cooperación para ello . Ahora bien, ha de realizar la gestión sostenible delmonte regulada por los planes y proyectos de ordenación aplicables. En particu­lar, está obligado a llevar a cabo las actuaciones necesarias de sanidad vegetal yprevención de incendios. También mantiene las facultades de goce y le corres­ponden los aprovechamientos del monte, pero los planes y proyectos aprobadospor la Administración ordenan los aprovechamientos maderables y leñosos y aúnlos de otra naturaleza. El propietario conserva también sus facultades de disposi­ción, si bien están limitadas por la prohibición de segregación de fincas por de­bajo de las unidades forestales mínimas que determinan las Comunidades Autó­nomas, que tienen también derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto).En fin , el cambio de uso forestal de un monte se contempla por la legislación vi­;!:ente como excepcional y debido a razones de interés general y debe ser previstopor los planes de ordenación territorial o urbanística, previo informe de la Admi­nistración forestal competente.

Al igual que en el caso de la propiedad agraria, estas medidas restrictivas dela libertad del propietario del monte se compensan en parte con 13 previsi ón deotras de fomento o ayudas económicas con cargo a los presupuestos públicos.

738 DERECHO AD1v!lNISTRATIVO

D) Los espacios naturales protegidos

Cuando un monte u otro tipo de terreno o zona marítima forma parte el' unespacio físico qu se acuerda proteger en razón ele sus valor s ambientales (par­que nacional o natural, reserva de la biosfera, monumento nacional paisaje pro­tegido o figuras análogas establecidas por la legislación autonómica, zona espe­cial de protección de ave o lugar de interés comunitario - LJ '- según lalegislación de la Unión Europea: Directiva . 92/43/ ~ Y20091147/C ::"), las vincu­lacione de la propiedad privada de los terrenos suelen ser más estricta aún.

La P lB la Ley de la Red de Parques acionale. (Ley 3/2007 de 3 de abril)y las I yes de las .omunidades Autónomas imponen una ordena .i ón de u os yaprovechamientos - Planes de Ordenación de los Recursos aturales. PlanesRectores de Uso y Gestión, etc.- qu determina con minuciosidad l o~ usos per­mitidos, prohibido y compatible o autorizable , a vece. previa zonificacion odivi: ión del espacio proteo-ido en varias zonas, con niveles o grado diferentes deprotección. En e msecuencia, cualquier actividad de lo. propietarios que no seala tradicional o natural d su terreno - agrícola, ganadc ra o fore tal- e inclu­sive esta misma en oca iones, queda sometida al control y previa autorización delo. órganos administrativos de' gestión del espacio natural y ello cuando no sedeclara prohibida sin más. Los planes suelen imponer también a los propietariosdeberes de conservación de la flora y la fauna y otro recursos naturales, de ma­nera que . us facultades ele uso y aprovechamiento quedan sustancialmente orde­nada por la Administración.

Lo. propietarios, no obstante pueden obtener ayudas económicas y otras ven­taja. indirecta y, por lo común, su opinión es tenida en cuenta por los órganos deadministración de los parques y otros e. pacios protegidos. pues el éxito en la ges­tión ambiental de un territorio de e ta características depende de la cooperaciónde todo. los interesados empezando por aquéllos.

E) El patrimonio histórico

La función social en este ca o cultural, determina también la sujeción de cier­tos bienes a un estatuto especial, regulado en la LPHE y legislación concordante delas Comunidades Autónomas, así como en algunos instrumentos de ordenación ur­banística (planes especiales catálogos). E ta legislación protege los bienes de ~al~rhistórico y artístico, ya sean mueble o inmuebles - monumentos, jardines histo­ricos conjuntos y sitios históricos, zonas arqueológica obras pictóricas ~' escul­tóricas, patrimonio arqueológico etnográfico, documental y bibliográflcO- ~cualquiera que sea su titularidad, contra su expoliación, entendiendo por tal <dod."acción u omisión que ponga en peligro de pérdida o destrucción» los valoresde d~­chos bienes «o perturbe el cumplimiento de su función social» (art. 4 LPHE). Para

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPIEDAD 739

alcanzar dicho objetivo prevé la declaración de los de mayor relevancia como bie­nes de interés cultural, sometidos a un régimen de registro y control administrativo.

En cualquier caso, los propietarios de bienes del patrimonio histórico no pue­den realizar obras en los mismos sin previa autorización administrativa especial,sobre ellos recaen deberes más estricto de con ervación.o restauración mante­nimiento y custodia, así como otros de exhibición pública"y, en su caso: han defacilitar la investigación y estudio sobre 'u bienes: .Taiiibién están restringidassus facultades de libre disposición, bien por la previsión de derec hos de tanteo yretracto a favor de la Administración, como por la prohibición de exportación de-ilgunos y la necesidad de autorización para la exportación de otros o para su sa­lida temporal del país.

F) Otros supuestos

La delimitación del contenido del derecho de propiedad por la legislación ad­ministrativa atendiendo a la función social del objeto sobre el que recae no se limi­ta a los supuestos mencionados. Por ejemplo, la legislación que protege los bienespúblicos y su correcta utilización establece servidumbres o limitaciones generaleso forzosas sobre las propiedades coliridantes. Así, las servidumbres de protecciónde la ribera del mar, de tránsito y de acceso al mar previstas en la Le (arts. 23 a28); las servidumbres de acueducto, de uso público, de paso y otras de la LA (arts.6 y 48) Ylas limitaciones de la propiedad en la zona de policía del dominio públicohidráulico (art. 6 LA); las zonas de servidumbre y afección de las carreteras y de­más vías públicas (mis. 20 ss. de la Ley de Carreteras y Caminos del Estado), etc.

De manera menos incisiva o menos general, otras normas limitan las faculta­des de los propietarios de otros tipos de bienes, por razones de interés públicoequiparables. Piénsese, por ejemplo, en los límites de la facultad de libre disposi­ción que se imponen a los adquirentes de viviendas de protección pública, que nopueden enajenar las mismas durante un plazo mínimo o a precio libre y superior alde adquisición, aunque el control efectivo de esta restricción deja mucho que desear.

O, en el caso de la propiedad industrial o empresarial, ténganse en cuenta loslímites que representan la prohibición de ciertas concentraciones o fusiones empre­sariales, para salvaguardar la libre competencia; el sometimiento a autorización deltraslado de industrias, tan importante en la era de la deslocalizacion industrial; laprohibición de superar determinados porcentajes de participación en medios audio­visuales, para garantizar el pluralismo informativo; la asignación por la Adminis­tración a las industrias que generan gases de efecto invernadero de unos derechosde emisión de dichos gases (Ley 1/2005, de 9 de marzo, en cumplimiento del Pro­tocolo de Kioto), que ninguna persona o empresa tiene ya por sí misma, etc.

Incluso la Constitución (art. 128.2) prevé la posibilidad de que el Gobiernoacuerde la intervención de empresas, medida extrema y excepcional, que suponesustituir forzosamente de manera temporal los órganos de dirección y adminis­tración de una empresa, sin llegar a expropiarla, encomendando su gestión a in­terventores nombrados por la Administración, con el fin de superar situacionesmuy graves de desestabilización económica o pérdida de empleos en empresas

importantes (por ejemplo, las entidades fin ancieras. Pero estas últimas medida sy otras semejantes pueden contemplarse más como límites a la libertad de em­presa que al derecho de propiedad y a aquellos limit es nos hemos refer ido ya demanera general en el capítulo XV

740 DERECHO ADM IN ISTRAl rvo

3. L A DIFERENCI A ENTRE LA DELlMJ TACl ÓN DEL CONTENlDO

DE LA PROPIEDAD Y LA PRIVACIÓN TOTAL O PARCIAL DEL DEREC HO

En todo s los supu estos examinados existe un elemento comú n. La legisla­ción, los planes y otras intervenciones administrat ivas que estab lecen lími tes yrestricciones de las facultades de uso y disposición o derechos y obligacionespara los propietario s no recortan o mutil an un derecho preexistente, sino que de­finen el contenido normal mismo del derecho de propiedad en cada caso. Enconsecuencia, puesto que con ello no se priva a nadi e de ningún derecho que lecorresponda o que pueda tener por adquirido, tales limitaciones deben ser sopor­tadas por aquellos sobre quienes recaen en beneficio de la colectividad y 110 sonindemnizables. Como establece por ejemplo el artíc ulo 3. 1TRLS, la determina­ción de las facultades y deberes del derecho de propi edad del suelo conforme ala ordenación territorial y urbanística «no confiere a los propietarios derecho aexigir indemnización, salvo en los ca os expre sam ente establec idos en las le­yes». Esto signif ica que nadie tiene derecho a que se mantengan los derechos dedesarrollo urbano - a urbanizar y edificar- que confiere el plan vigente en unmom ento dado y que, en principio, la modi fi cación de un plan de urbanismo querestrinja derechos de los propi etarios previstos por el planeami ento anterior noconlleva de por sí la necesidad de indemnizarles. De la misma manera, por ejem­plo , la pérdida de expectativas de utilizaci ón urbanística o indu strial de LInos te­rrenos a consecuencia de su integración en un parque natur al tampoco precisaser indemni zada (SSTC 170/19 89 28/1997 Y 24812000; ssrs de 17 de febreroy 6 de marzo de 1998 y 9 de febrero de 1999) . En caso contrario, ante el costeeconómico que tendría para la Hacienda Pública suprimir la expectativas de de­sarrollo urbanístico de cualquier terreno , sería imposible adoptar ninguna medi­da de ordenación territorial o medioambiental.

Ahora bien, no siempre está claro ante una medida limitat iva del derecho depropiedad prevista por la ley cuándo se trata de una definición o delimitación delcontenido normal del derecho, derivado de su función social y cuándo estamospor el contrario en presencia de una verdadera ablación o privación total o patcialdel derecho mismo. Diferencia muy importante a efectos prácticos, ya que todamedida ablatoria o toda limitación que vaya m á: allá de lo que permite el conten i~onormal - según cada tipo de bien- del derecho propiedad sí otorga al propietario 'derecho a una indemnizaci ón. En este último caso, la situación que se crea es 1l1~­

terialmente expropiatoria, es decir, de privación forzosa y lícita de un derecho patn­monial o de facultades inherentes al mismo (art. 1.1 LEF) por razon es de inter~sgeneral, por lo que cae de lleno en el ámbito de la garantía establecida en el artí­culo 33.3 de la Constitución: la intervención es posible si la ley la contempla , pero«mediante la correspondiente indemnización». Se desborda entonces el círculo de

las restricciones que el propietarioestáobligado a soportar sin compensación algu­na por el bien común, de donde nace la obligación de la comunidad de indemnizar­le, con cargo al presupuesto público, por el sacrificio total o parcial de su derecho.

La delimitación del contenido del derecho de propiedad es siempre una me­dida de carácter generala normativa, según se dijo. La expropiación, según ladefinición del artículo 1.1 LEF es una medida de privación singular, referida aW1 caso concreto aunque pueda afectar a varios propietarios. Sin embargo, el bi­nomio generalidad-singularidad (o regulación-ablación) puede no ser suficientepara distinguir entre una y otra medida, habida cuenta de que, como se ha ex­puesto, la concreción de las normas o planes generales que definen el contenidode la propiedad puede traducirse en vinculaciones particularizadas para determi­nados sujetos. Además, hay medidas que se regulan como generales o con carác­ter objetivo en las normas o planes, pero que en realidad afectan sólo a propieda­des determinadas. Por ejemplo, la declaraci ón como bienes de dominio públicode toda la costa, según la LC de 1988, significó privar de su propiedad a quienes,excepcionalmente, mantenían enclaves privados en esa zona, amparados por re­soluciones judiciales en algunos casos, por lo que aquella disposición legal teníaun carácter materialmente expropiatorio (STC 149/1991).

Por eso, el criterio mencionado ha de completarse, .según la doctrina ma­yoritaria y la jurisprudencia, con la teoría del sacrificio especial, según la cualdebe ser objeto de adecuada compensación o reparación la desventaja o pérdidapatrimonial especí fica o especialmente intensa que algunos propietarios puedensufrir con ocasión de dichas medidas de limitación. Así, por ejemplo y comoestablece también el TRLS [art. 35.b)] son indemnizables «las vinculaciones ylimitaciones singulares [impuestas por los planes de urbanismo] que excedan delos deberes legalmente establecidos respecto de las construcciones y edificacio­nes, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no puedaser objeto de distribución equitativa». De la misma manera, la jurisprudenciaviene entendiendo que la prohibición de edificar en las fincas colindantes conlas carreteras (línea límite de edificación , de veinticinco o cincuenta metros deanchura según los casos), que la Ley de Carreteras establece con carácter ge­neral, supone un sacrificio especial cuando el propietario no puede concentrarel aprovechamiento urbanístico que le corresponde según el plan de urbanismoaprobado en el resto de su parcela no afectado por ese límite , por lo que dichapérdida de aprovechamiento es indemnizable (SSTS de 12 de noviembre de1998,20 de enero de 1999,7 de abril de 2001, 13 de febrero de 2003, etc.).

Por otra parte, una regulación general que desconozca el contenido esencialdel derecho de propiedad, en el sentido de que prive a sus titulares de toda utili­dad o ventaja individual sobre sus bienes o de toda facultad de uso y disposición(SSTC 37/1987, 227/1988 Y 149/1991), o porque establezca restricciones des­proporcionadas o injustificadas en función del interés público que pretenden tu­telar, confiere derecho a indemnización a los afectados. También en este casoestaríamos ante una expropiación en sentido material.

En fin , según algunas leyes, las medidas legislativas o administrativas queeliminan o reducen facultades de los propietarios ya consolidadas por su actua­ción conforme a una normativa anterior o en virtud de ésta, pueden conferir de-

EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE LA PROPI EDAD 741