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Sent. n. 54/2016
REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale Regionale dell’Umbria
composta dai seguenti Magistrati :
Dott. Angelo Canale Presidente-Relatore
Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere
Dott.ssa Cristiana Rondoni Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei
confronti dei signori:
PAPARELLI FABIO, nato a Terni, il 26.01.1962 (C.F.: PPR FBA 62A
26L 117R); BELLINI FABRIZIO, nato ad Amelia (TR), il 04.05.1962
(C.F.: BLL FRZ 62E 04A 262A); MOCIO STEFANO, nato ad Orvieto
(TR), il 18.11.1966 (C.F.: MCO SFN 66S 18G 148B); POLLI
FELICIANO, nato a Narni (TR) il 24.02.1946 (C.F.: PLL FCN 46B 24F
844A) difesi dall’avvocato Mario Rampini del foro di Perugia; ROSATI
DOMENICO, nato a Ferentillo (TR), il 21.04.1960 (C.F.: RST DNC 60D
21D 538X); difeso dall’avvocato Roberto Galeazzi del foro di Terni;
CHERUBINI STEFANIA, nata a Terni, il 27.10.1955 (C.F.: CHR SFN
55R 67L 117M) difesa dall’avvocato Marta Polenzani del foro di Perugia;
DE GUGLIELMO ANTONIO, nato a Bisaccia (AV), il 12.06.1950 (C.F.:
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DGG NTN 50H 12A 881B) difeso dall’avvocato Federica Pasero del foro di
Perugia.
Visto l’atto introduttivo della causa iscritto al n. 12.176 del registro di
segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.
Uditi alla pubblica udienza del giorno 10/2/2016, tenuta con l’assistenza del
segretario, dott.ssa Catia De Angelis: il relatore, nella persona del Presidente
dott. Angelo Canale; il P.M., nella persona dott. Antonio Giuseppone; l’avv.
Mario Rampini per i convenuti Feliciano Polli, Fabrizio Bellini, Stefano
Mocio, Fabio Paparelli e, per Stefania Cherubini, su delega dell’avv. Marta
Polenzani; l’avv. Federica Pasero per Antonio De Guglielmo; l’avv. Roberto
Galeazzi per Domenico Rosati.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione depositato il 16 luglio 2015, preceduto da rituale
invito a dedurre, la Procura regionale presso la Corte dei conti per l’Umbria
promuoveva un giudizio di responsabilità patrimoniale amministrativa nei
confronti dei signori Feliciano POLLI, Domenico ROSATI, Antonio DE
GUGLIELMO, Fabio PAPARELLI, Fabrizio BELLINI, Stefania
CHERUBINI e Stefano MOCIO, tutti amministratori della provincia di
Terni.
La Procura, all’esito di attività di accertamento delegate alla Guardia
di Finanza, imputava ai predetti di aver illegittimamente disposto la
“stabilizzazione” del rapporto di lavoro di un ingegnere (ing. Luigi
BALDASSARRI) benché lo stesso fosse stato assunto ai sensi dell’art. 110
del TUEL n. 267/2000, e quindi a seguito di incarico fiduciario.
Da tale illegittimità era derivato un danno complessivamente stimato
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dalla Procura attrice in euro 185.655,20, costituente il petitum dell’azione
risarcitoria avviata.
I fatti nella ricostruzione svolta dalla Procura regionale.
1. La Procura, sulla base del rapporto della Guardia di Finanza,
ricostruiva i fatti nei seguenti termini.
In data 8 maggio 2012 il Nucleo Polizia Tributaria di Terni,
segnalava alla Procura regionale di avere in corso attività investigativa volta
ad acquisire informazioni circa la correttezza della gestione del personale
della Provincia di Terni, dalle cui risultanze emergevano ipotesi di danno
erariale.
A seguito di specifica delega conferita dal Pubblico Ministero
contabile, i militari del citato Nucleo concludevano gli accertamenti con
rapporto del 15 aprile 2015, che relazionava sulla procedura seguita
dall’Amministrazione provinciale per la stabilizzazione dell’ing. Luigi
Baldassarri.
Risultava che con delibera di Giunta nr. 140 del 27/6/2005, veniva
conferito all’ing. Luigi Baldassarri, con decorrenza 11/7/2005, un incarico ex
art. 110 quale “esperto ed alta specializzazione per compiti ed obiettivi per
la viabilità stradale” della durata pari a quella del mandato elettivo del
Presidente della Provincia.
Successivamente, con delibera di Giunta nr. 103 del 15/5/2009, al
termine del mandato elettivo del Presidente “pro tempore” della Provincia,
Avv. Cavicchioli Andrea, la Giunta Provinciale di Terni avviava una
procedura di stabilizzazione mediante selezione riguardante l’ing. Luigi
Baldassarri, subordinandola al parere favorevole del Dipartimento della
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Funzione Pubblica.
In esecuzione di tale ultima delibera, con determina dirigenziale nr.
720 del 20/5/2009 l’avv. Maurizio Agrò avviava la procedura di
stabilizzazione. In tale contesto, con delibera di Giunta nr. 117 del
28/05/2009 veniva nominata la Commissione giudicatrice per la procedura
selettiva di stabilizzazione. Nel frattempo, con ordinanza del Presidente della
Provincia nr. 845 del 16/6/2009, veniva confermato per ulteriori giorni 120
l’incarico precedentemente assegnato all’ing. Luigi Baldassarri.
Perveniva intanto, in data 25 giugno 2009, il parere della Funzione
Pubblica, che si esprimeva negativamente in merito alla possibilità di
procedere alla stabilizzazione.
In particolare, la dirigente della Funzione Pubblica, dott.ssa Barillà,
richiamando il contenuto di circolari del medesimo Dipartimento (n. 5 del
2008) e del Ministro per le riforme e l’innovazione nella P.A. (n. 3 del
2008), precisava:
“…che le norme sulla stabilizzazione non si applicano ai contratti a
termine sorti per gli uffici di diretta collaborazione del Ministro di cui
all'art. 14, comma 2, del d.lgs 165/2001, per gli uffici posti alle dirette
dipendenze del Sindaco, del presidente della Provincia, della Giunta o degli
assessori (articolo 90 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267), per la preposizione ad organi di direzione, consultivi e di
controllo delle amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli organismi operanti
per le finalità di cui all'articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144. In
questo ambito e per la ratio sopra illustrata sono da escludere dalla
stabilizzazione anche i contratti sorti per esigenze stagionali o quelli previsti
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dall'art. 110 del d.lgs. 267/2000. Tenuto conto di quanto sopra, appare
evidente che la posizione del Dipartimento su questo fronte è già chiarita
dalla predetta circolare. Non vi sono stati infatti interventi legislativi che
hanno determinato un cambiamento di orientamento da parte del
Dipartimento medesimo.
Qualora la provincia di Terni ritenesse di voler privilegiare
l'interpretazione fornita dal legale esterno con apposito parere, lo farà nella
consapevolezza che il predetto parere esprime un avviso difforme a quanto
rappresentato con la circolare 5/2008…”
A seguito di tale parere la procedura di stabilizzazione era annullata
con determina dirigenziale n. 977 dell’8 luglio 2009 ed erano liquidati i
compensi corrisposti ai componenti della Commissione giudicatrice, per le
attività già poste in essere.
2. La Procura attrice, proseguendo nella ricostruzione dei fatti,
aggiungeva che con successiva delibera n. 164 del 10/9/2009, la nuova
Giunta Provinciale provvedeva al prolungamento dell’incarico conferito
all’ing. Baldassarri, ai sensi dell’art. 110, 2° comma del TUEL n.267/2000.
Il Baldassarri, con l’anzidetta delibera, era inquadrato – quale
dotazione extraorganica, nel rispetto della percentuale del 5% – nel livello
D3 e oltre al trattamento economico previsto per il livello attribuitogli, era
“integrato da una indennità ad personam di 6.000 euro, con oneri riflessi a
carico dell’Amministrazione, ammontanti complessivamente a euro
10.440,36, per una spesa complessiva annua di euro 43.429,50” (del
164/2009).
In data 23/12/2009 l’ing. Baldassarri si appellava al Collegio di
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conciliazione presso la Direzione Provinciale del Lavoro di Terni al fine di
esperire il tentativo di conciliazione obbligatorio previsto dall’art. 65 e 66
del D.Lvo 165/2001, affinché la Provincia di Terni provvedesse alla sua
stabilizzazione in analogia a quanto nel frattempo operato nei confronti di
altri lavoratori precari.
In data 03.02.2010 la Provincia di Terni con la nota nr. 7407
comunicava alla Direzione Provinciale del Lavoro di Terni di non poter
procedere alla stabilizzazione del rapporto di lavoro con l’ing. Luigi
Baldassarri a seguito del parere negativo del Dipartimento della Funzione
Pubblica: il tentativo di conciliazione, che aveva luogo il 16.03.2010, si
concludeva pertanto con esito negativo.
In data 09.06.2010, a seguito del mancato tentativo di conciliazione,
l’ing. Baldassarri citava in giudizio dinanzi al Giudice ordinario la Provincia
di Terni, allo scopo di ottenere il riconoscimento del periodo di lavoro
prestato quale incarico di collaborazione coordinata e subordinata, al pari
degli altri lavoratori precari precedentemente stabilizzati.
La Provincia resisteva in giudizio e nominava a tal fine, con delibera
n. 149 del 22 luglio 2010, l’avv. Patrizia Bececco.
Nel corso del giudizio civile, la Giunta provinciale, con atto n. 253
del 18.11.2010, accettava l’accordo transattivo propostole dallo stesso ing.
Baldassarri nel corso dell’udienza tenutasi il giorno 27/9/2010, demandando
al Direttore Generale di sottoscrivere l’atto di transazione: in data 6/12/2010,
dinanzi il Giudice del Lavoro di Terni, veniva quindi accettata la proposta
transattiva del Baldassarri che prevedeva, tra l’altro, la sua assunzione a
tempo indeterminato da parte della Provincia di Terni.
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In attuazione dell’accordo raggiunto, in data 16 dicembre 2010 era
dato incarico al dirigente delle risorse umane di procedere alla stipula del
relativo contratto individuale di lavoro.
3. In merito alla stabilizzazione dell’ing. Baldassarri, la Guardia di
Finanza, nell’ambito della delega conferitale dalla Procura attrice,
sottoponeva ad audizione, come persona informata, la dott.ssa Maria Barillà,
del Dipartimento della Funzione Pubblica.
La dirigente, oltre a confermare il quadro normativo di riferimento,
ribadiva, tra l’altro, quanto già espresso nel parere scritto:
“….l’orientamento espresso dal Dipartimento nella circolare n.
5/2008, sottolinea il fatto che i contratti di cui al 110 del TUEL, non sono
suscettibili di stabilizzazione, in quanto nascono come normativa speciale,
collegata a rapporti di lavoro la cui durata non può superare quella del
mandato politico. La categoria dei lavoratori precari, presa in
considerazione dalle leggi finanziarie 2007 e 2008 è di coloro che sono
adibiti impropriamente ad un fabbisogno ordinario. Nel caso invece dell’art.
110 del TUEL si tratta di un rapporto di lavoro speciale che non determina
precariato…..preciso inoltre che nel caso specifico che voi mi sottoponete è
stato espresso esplicito parere negativo tramite e-mail datata 25.06.2009 a
seguito di richiesta di parere da parte della Provincia di Terni”
4. Così precisati i termini di fatto della vicenda, la Procura attrice
argomenta che nella fattispecie l’istituto della “stabilizzazione” non era
applicabile ed era in contrasto con norme di legge.
In particolare, il Requirente precisa che la c.d. “stabilizzazione” era
disciplinata, all’epoca dei fatti di causa, dalle leggi nn. 296 del 26/12/2006 e
8
244 del 24/12/2007 le quali, derogando al principio costituzionale del
concorso pubblico come modalità di accesso all’impiego nelle pubbliche
amministrazioni, consentivano in particolari casi di stabilizzare i rapporti di
lavoro a tempo determinato instaurati nell’ambito delle pubbliche
amministrazioni e degli enti locali.
Secondo la Procura, “il parametro di riferimento utilizzato dalle
prefate leggi finanziarie per individuare le situazioni di lavoro irregolare da
sanare è stato quello della durata triennale di due tipologie di contratti
specificamente definiti ovvero il contratto di lavoro a tempo determinato ed
il contratto di collaborazione coordinata e continuativa, escludendo
esplicitamente gli incarichi dirigenziali. In particolare, l’art. 1, comma 94
lett. b) della legge 244/2007, prevede espressamente che sia comunque
escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il
personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le
amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché il personale a contratto che svolge
compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca,
stabilendo, quindi, che gli incarichi conferiti ex art 110 del D.Lgs siano
esplicitamente esclusi dall’istituto delle stabilizzazioni.”
Il Requirente inoltre richiama ampi stralci della già menzionata
circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 5 del 15/08/2008,
condivisa formalmente dall’avv. Agrò, dirigente pro-tempore del Servizio
AAGG e Istituzionali della Provincia di Terni:
“Come ripetutamente precisato tanto nella legge finanziaria 2007
quanto in quella del 2008, non si applica la stabilizzazione al personale
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dirigenziale. Le tipologie contrattuali a tempo determinato previste per dette
categorie sono contenute in disposizioni speciali in cui prevale l’esigenza di
una scelta fondata sull’ “intuitu personae” ed accompagnata spesso dalla
previsione di un numero limitato di posti. Non si rinvengono in questo caso i
presupposti di un utilizzo improprio del tempo determinato in quanto i
rapporti si svolgono nel rispetto della normativa di riferimento senza
determinare aspettative in capo agli interessati .Rinviando per una più
specifica trattazione alla circolare del Ministro per le riforme e le
innovazioni nella P.A., del 19 marzo 2008, n. 3, si ricorda che le norme sulla
stabilizzazione non si applicano ai contratti a termine sorti per gli uffici di
diretta collaborazione del Ministro di cui all’art. 14, comma 2, del d.lgs
165/2001, per gli uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del
presidente della Provincia, della Giunta o degli assessori (articolo 90 del
testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), per la
preposizione ad organi di direzione, consultivi e di controllo delle
amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli organismi operanti per le finalità
di cui all’articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144. In questo ambito e
per la ratio sopra illustrata sono da escludere dalla stabilizzazione anche i
contratti sorti per esigenze stagionali o quelli previsti dall’art. 110 del d.lgs.
267/2000.”
Le argomentazioni a fondamento della responsabilità contestata
ai convenuti.
5. Sotto il profilo dell’elemento oggettivo della responsabilità
patrimoniale amministrativa, la Procura individua il danno sia
nell’ammontare di tutti gli emolumenti corrisposti all’ing. Luigi Baldassarri
10
a far tempo dal 31 dicembre 2010, per euro 181.289,53, sia nell’ammontare
delle somma (euro 4.365,67) corrisposta all’avv. Patrizia Bececco, attesa
l’inutilità della spesa medesima.
In relazione a tali danni, sotto il profilo della personale responsabilità
e dell’elemento soggettivo, la Procura ha ritenuto che i responsabili fossero
da individuarsi:
- negli appartenenti della Giunta Provinciale che avevano approvato
la Delibera di nr. 253 del 18.11.2010;
- nel Segretario Generale Dott. De Guglielmo Antonio che aveva
partecipato alla delibera nr. 253 del 18.11.2010, in forza della funzione
rivestita in ordine ai compiti di assistenza e di collaborazione giuridica e
amministrativa con tutti gli organi dell’Ente Provinciale.
Relativamente all’apporto causale del dott. De Guglielmo, la Procura
regionale argomenta che il medesimo non solo aveva violato i propri doveri
di garante della legalità e della conformità dell’azione amministrativa alle
leggi, agli statuti ed ai regolamenti con il preciso obbligo giuridico di
segnalare le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di
impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale, ma più
specificamente aveva avuto parte attiva nell’istruttoria della delibera
n.253/2010, posto che nelle premesse viene riportato che con nota prot.
60183 del 18/10/2010 proprio il Direttore Generale, avv. Antonio De
Guglielmo, aveva chiesto di provvedere con cortese urgenza a predisporre la
deliberazione di Giunta con la quale si autorizzava il Dirigente Risorse
umane a provvedere alla transazione giudiziale della vertenza.
A ulteriore riprova del ruolo del dott. De Guglielmo, il Requirente
11
rileva poi che la delibera in questione non era corredata dal rituale parere di
regolarità tecnica del competente dirigente del Servizio AA.GG, che aveva
invece espresso nella circostanza un parere “ambiguo” (“esprime parere
favorevole limitatamente alle competenze dell’organo senza entrare nel
merito della procedura né in quello giuridico della fattispecie”), senza
entrare nel merito giuridico della vicenda. Un parere la cui ambiguità e
oggettiva presa di distanza dalla vicenda, secondo la Procura, dovevano
essere colti dal dott. De Guglielmo, se non fosse stato proprio lui, come
evidenziato nelle premesse della deliberazione, a richiedere con urgenza la
predisposizione di quella stessa delibera.
6. Quanto agli amministratori della Provincia di Terni, la Procura,
come esposto, ha citato coloro che espressero voto favorevole
all’approvazione della delibera n. 253 del 18.11.2010.
In proposito la Procura argomenta che i componenti della Giunta
Provinciale che con deliberazione n. 253 del 18.11.2010 (con l’assistenza del
Segretario Generale) accettarono in assenza delle condizioni di legge la
proposta di accordo transattivo avanzata dall’ing. Baldassarri nel corso del
giudizio civile intentato dallo stesso nei confronti della Provincia. Premette
che in ogni caso la stabilizzazione non essendo un obbligo ma una facoltà
per l’Amministrazione, non determina la nascita di un diritto per il personale
interessato, ma una semplice aspettativa di mero fatto (cfr. TAR Veneto,
Sez. II, n. 3342/2007).
Pertanto, secondo la Procura, non vi era alcuna necessità di
sottoscrivere l’atto transattivo in questione, non sussistendo peraltro le
condizioni per poter procedere alla stabilizzazione dell’ing. Baldassarri.
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Prosegue la Procura, ribadendo “che l’ing. Baldassarri con
deliberazione della Giunta Provinciale n. 140 del 27.6.2005 era stato in
origine destinatario di un incarico di un contratto di lavoro a tempo
determinato ex art. 110 D. L.vo n. 267/2000 quale “esperto ad alta
specializzazione per compiti ed obiettivi per la viabilità stradale” della
durata pari a quella del mandato elettivo del Presidente della Provincia.
Tale circostanza emerge ictu oculi dalla lettura della deliberazione in
questione. Trattasi di contratto caratterizzato da scelta basata sull’intuitu
personae, con carattere eccezionale e temporaneo e limitato alla durata del
mandato elettivo di chi ha conferito l’incarico.
Se ne deve dedurre che il destinatario di un incarico siffatto non
possa essere oggetto di procedura di stabilizzazione. La conclusione di
questo Requirente si basa su molteplici documenti e circostanze, ben note
agli amministratori e dirigenti della Provincia di Terni.”
A sostegno della propria tesi, la Procura fa riferimento sia alla
direttiva n. 7 del 30 aprile 2007 del Ministro per le riforme e le innovazioni
nelle Pubbliche Amministrazioni, sia alla giurisprudenza della Corte dei
conti in sede di controllo; e specificamente al parere n. 25/Par/2008, reso
dalla Sezione regionale di controllo del Piemonte, nel quale si afferma che:
“parimenti, a parere di questa Sezione, devono ritenersi esclusi, dalla
disciplina della stabilizzazione, gli incarichi a contratto ex art. 110 del
TUEL, compresi gli incarichi non dirigenziali di alta specializzazione. Gli
incarichi a contratto ex art. 110 del TUEL, inclusi gli incarichi non
dirigenziali di alta specializzazione, si caratterizzano, dunque, per essere
instaurati intuitu personae, e dunque per il particolare rapporto fiduciario
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con l’organo di vertice. Trattasi, conseguentemente, di rapporti per loro
natura temporanei e legati alla durata del mandato politico. Si ritiene,
pertanto, che gli incarichi in parola, in ragione degli elementi che ne
caratterizzano la natura, non possano divenire oggetto di procedure di
stabilizzazione”.
Sempre secondo la Procura risultano inspiegabili le ragioni logico-
giuridiche che avevano determinato la Giunta Provinciale dapprima ad
adottare la delibera con la quale nel luglio 2010 aveva disposto di resistere in
giudizio per avversare le pretese dell’ing. Baldassarri; e poi, nel novembre
2010, ad accettare la proposta transattiva formulata dal medesimo e
finalizzata allo stesso obiettivo della “stabilizzazione” che solo pochi mesi
prima era stata ritenuta giuridicamente illegittima.
In tale quadro – sostiene il Requirente – spiccano gli atteggiamenti
“ondivaghi” dell’assessore Cherubini, del segretario/direttore generale De
Guglielmo, del Presidente e dei restanti componenti della Giunta, tutti
passati in un breve arco temporale, pur essendo a conoscenza della vicenda e
consapevoli dei vari passaggi della stessa, dall’avversare le pretese dell’ing.
Baldassarri all’integrale accoglimento delle medesime pretese.
Quest’ultimo – cioè l’integrale accoglimento – deliberato nonostante
l’ambiguità oggettiva del “parere” reso dal dirigente del Servizio AA.GG.;
un parere che non affrontava il merito giuridico della proposta e che per tale
ragione, secondo parte attrice, avrebbe dovuto indurre gli amministratori
attuali convenuti ad una più approfondita meditazione dell’intera questione.
Sul punto dell’elemento soggettivo, la Procura conclude che “ la
condotta dei predetti soggetti, oltre ad essere causalmente legata al danno
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erariale, come sopra individuato e quantificato, appare connotata (almeno)
da colpa gravissima ove non da vero e proprio dolo, per quanto emerso
dall’istruttoria e dalle concrete modalità di realizzazione delle condotte
illecite degli amministratori e dirigenti della Provincia di Terni”.
7. Per ciò che riguarda il danno, la Procura, identificando la più
rilevante posta di danno nelle retribuzioni corrisposte all’ing. Baldassarri a
seguito della “stabilizzazione”, argomenta che “non potrebbe
ragionevolmente sostenersi che in una fattispecie come quella in esame
possa farsi applicazione del principio di cui all’art. 1, comma 1bis, L. 14
gennaio 1994 n. 20 (riconoscimenti dei vantaggi comunque conseguiti
dall’amministrazione o dalla comunità amministrata) poiché, data la palese
violazione di norme che hanno permesso all’ing. Baldassarri di ottenere la
stabilizzazione del proprio rapporto di lavoro in assenza delle condizioni
previste dalla legge, non si vede come un soggetto non in possesso di precisi
requisiti preventivamente individuati dal legislatore per poter accedere ad
un contratto di lavoro a tempo indeterminato, possa aver apportato vantaggi
all’Amministrazione o alla comunità amministrata”.
Anzi, a detta del Requirente, “la situazione oggetto del presente atto
di citazione presenta punti di contatto (fatte le debite proporzioni) con
quella del medico che ha esercitato la professione in strutture pubbliche in
assenza del prescritto titolo di studio. In tali casi la giurisprudenza della
Corte dei conti è pervenuta all’affermazione della responsabilità del
predetto e della impossibilità di considerare sussistenti vantaggi per
l’Amministrazione di appartenenza, altra Amministrazione o la collettività
amministrata (Sez. Veneto n. 107/2015 che richiama Sez. appello Sicilia n.
15
243/2012)”.
Anche la somma di € 4.365,67 liquidata all’avv. Patrizia Bececco per
la difesa della Provincia nel contenzioso del lavoro sarebbe stata una spesa
inutile (e quindi fonte di danno per l’Ente), atteso che l’avere la Giunta
accettato inopinatamente la proposta transattiva avrebbe reso superflue le
spese nel frattempo sostenute per il giudizio civile. Infine, la Procura
propone in citazione una ripartizione dell’addebito in ragione dei diversi e
differenziati apporti causali.
Le argomentazioni difensive.
8. I convenuti PAPARELLI Fabio, BELLINI Fabrizio, MOCIO
Stefano e POLLI Feliciano si sono costituiti con il patrocinio dell’avv. Mario
Rampini, del Foro di Perugia, con atto di costituzione e memoria depositata
il 21 gennaio 2016.
La difesa dei predetti in primo luogo offre una ricostruzione dei fatti
di causa per alcuni aspetti diversa rispetto a quella prospettata dalla parte
attrice. In particolare le differenze si concentrano sulla asserita non
conoscenza, da parte dei convenuti de quibus, di una serie di atti anteriori
alla loro assunzione delle funzioni e delle connesse responsabilità di
amministratori.
In sostanza, gli attuali convenuti non sarebbero stati a conoscenza di
taluni antefatti, come, ad esempio, il tentativo posto in essere dalla Giunta
Cavicchioli di stabilizzare l’ing. Baldassarri o la mail con la quale la dott.ssa
Barillà della Funzione Pubblica esprimeva parere contrario alla detta
stabilizzazione.
Nondimeno, anche fatti accaduti sotto la Giunta Polli non sarebbero
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stati portati a conoscenza della medesima Giunta, come il tentativo di
conciliazione, risoltosi negativamente il 16 marzo 2010.
9. Nel merito, la difesa eccepisce l’insussistenza dell’elemento
oggettivo.
Dopo una ricostruzione del quadro giuridico di riferimento, la difesa
precisa che “Nella specie non è revocabile in dubbio che la posizione
giuridico- funzionale dell'Ing. Baldassarri, cosi come formalizzata dal
contratto di lavoro, sia stata caratterizzata, per tutta la durata ed efficacia
dello stesso, da una sua diretta collaborazione subordinata con il Dirigente
del Servizio Viabilità e non da un rapporto di diretta collaborazione con gli
organi politici. Pertanto, non ravvisandosi un rapporto di lavoro
caratterizzato dalla diretta collaborazione con gli organi politici, è
evidente che, nella fattispecie, non può operare il divieto di cui all'art. 3,
comma 94 lett. b) della L. 21.12.2007 n. 244 (“E' comunque escluso dalle
procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di
diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni....).
Nè, a ben guardare, la circolare n.5 del 18.4.2008 del Dipartimento
della Funzione pubblica (anche se non vincolante per gli enti locali), può
essere addotta a sostegno della tesi della Procura regionale, giacché, per
quanto qui interessa, si limita a riprodurre il dato normativo sulla diretta
collaborazione degli organi politici. Quindi il parere reso dalla dott.ssa
Barillà, del tutto privo di qualsivoglia argomentazione giuridica, richiama
apoditticamente l'anzidetta circolare per poi concludere con la generica
affermazione sulla non applicabilità della stabilizzazione a tutti gli assunti
ex art.110 cit..” (pagg. 22 e 23 memoria dif.).
17
Ed ancora: “l'assunto secondo cui il dipendente Baldassarri non
avrebbe potuto accedere al processo di stabilizzazione in considerazione del
carattere fiduciario dell'incarico conferitogli ex art. 110 del Tuel, non è
condivisibile. Tale tesi appare erronea in quanto confonde il momento
genetico di formazione del rapporto di lavoro (che effettivamente nasce sulla
base di una valutazione di tipo fiduciario) con la successiva fase di
espletamento del rapporto stesso che trova invece la propria disciplina in un
contratto di lavoro a tempo determinato in tutto e per tutto analogo a quello
sottoscritto dal personale pacificamente ammesso alla stabilizzazione. Non
senza considerare che la legge finanziaria per il 2008, al comma 94 lettera b
dell'art. 3, nel porre la norma di chiusura che qui rileva, si limita (peraltro
senza fare alcun riferimento all'art. 110 del Tuel) ad escludere dalla
stabilizzazione solo "il personale di diretta collaborazione degli organi
politici “Ebbene, con tale locuzione il legislatore ha inteso dare rilievo
evidentemente, non già al momento genetico in cui il rapporto si forma o ai
criteri con cui con cui è stata operata la scelta del lavoratore, ma solo
alla successiva fase di espletamento del servizio dallo stesso
concretamente prestato alle dipendente dell'Ente. Ne consegue che solo
ove il dipendente, assunto ex art. 110 del TUEL, abbia il proprio rapporto di
lavoro in diretta collaborazione con gli organi politici la norma pone il
divieto di stabilizzazione richiamato dalla circolare 5 del 2008 sopra
richiamata. Viceversa, nel caso in cui, come nella specie, il rapporto di
lavoro - per espressa previsione contrattuale – è caratterizzato
dall'inserimento del dipendente nella normale organizzazione tecnico
amministrativa dell'Ente e per di più lo stesso è posto espressamente alle
18
dirette dipendenze del Dirigente del Servizio, il divieto di stabilizzazione
previsto dall'art. 3, comma 94, della L. 244/2007 non può esplicare i suoi
effetti.”
10. La difesa solleva poi – ove dovesse prevalere la tesi della Procura
attrice – questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 , comma 94, della
L. n.244/2007, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione, “nella parte
in cui esclude i titolari dei contratti a tempo determinato stipulato ex art.
110 TUEL dalla possibilità di accedere alla stabilizzazione
indipendentemente dall'anzianità complessivamente maturata e dal fatto che
gli stessi non sono sottoposti ad un rapporto di diretta collaborazione con
gli organi politici. Infatti, la norma in esame, se così applicata,
escluderebbe irragionevolmente dalla stabilizzazione coloro che, pur
vantando il requisito di servizio necessario e pur essendo inseriti
nell'apparato tecnico amministrativo dell'Ente senza essere assoggettati alle
dirette dipendenze degli organi politici, si vedrebbero precludere la
possibilità di essere stabilizzati, mentre ammette al beneficio coloro che
vantano il medesimo requisito di servizio con trattamento e obblighi di
servizio del tutto analoghi in forza di contratti a tempo determinato stipulati
non in applicazione dell'art. 110 del TUEL.”
11. La difesa dei convenuti si sofferma poi su altri aspetti: in primo
luogo sottolinea che sulla proposta transattiva avanzata dall’ing. Baldassarri
aveva espresso parere favorevole il Responsabile del servizio affari generali
e avvocatura, avv. Agrò, il quale peraltro aveva omesso di informare la
Giunta delle obiezioni sollevate, in merito alla medesima stabilizzazione,
dalla dirigente del Dipartimento della Funzione Pubblica. In proposito la
19
difesa evidenzia il “singolare comportamento” dell’avv. Agrò.
Sotto altro profilo è eccepita anche l’insussistenza del danno
prospettato dalla Procura: ciò nel rilievo che in ogni caso all’ingegner
Baldassarri era stato conferito (prorogato) in data 10 settembre 2009 (altro)
incarico ex art. 110 TUEL, fino alla scadenza del mandato del Presidente,
originariamente prevista per il mese di giugno 2014 e poi prorogata, per la
legge di riforma delle province, sino all’ottobre 2014.
Dunque – sostiene la difesa – l’ingegner Baldassarri aveva titolo a
restare in servizio, percependo la relativa retribuzione, fino all’ottobre 2014:
da ciò l’impossibilità di considerare danno le retribuzioni percepite nel
periodo settembre 2009 – ottobre 2014, posto che le stesse sarebbe state
dovute, per effetto del rapporto di lavoro in atto, anche nel caso in cui non si
fosse provveduto alla stabilizzazione del dipendente.
A parte ciò, la difesa rileva che l’attività dell’ing. Baldassarri ha
consentito alla Provincia di beneficiare della professionalità, esperienza e
specifiche competenze maturate dal dipendente, che difficilmente l’ente
avrebbe potuto acquisire in considerazione “ delle stringenti previsioni
dettate in tema di contratti a termine dall’art. 36 del TUEL, che
riducono drasticamente la possibilità di sottoscrivere contratti quale
quello che regolava il rapporto dell’ing. Baldassarri prima della
stabilizzazione.” (pag. 29 memoria difensiva).
12. Infine la difesa dei convenuti Paparelli, Bellini, Mocio e
Polli si sofferma diffusamente sull’eccezione di difetto del nesso d i
causalità. In proposito la memoria difensiva torna sulla questione del
parere favorevole (all’adozione della delibera n. 253 del 2010) reso
20
dall’avv. Agrò, evidenziando che lo stesso parere, come pure la loro
estraneità rispetto all’istruttoria svolta dagli Uffici non permetteva
loro di giungere a conclusioni diverse rispetto a quelle prospettate dai
medesimi Uffici. Per giunta gli assessori Paparelli, Bellini e Mocio
non erano titolari della delega relativa al Settore da cui promanavano
gli atti deliberativi in discussione.
In sostanza, i convenuti sarebbero stati all’oscuro delle
tematiche sottese alla deliberazione in discorso e si sarebbero limitati
a prendere atto dell’apparente regolarità e legittimità di quanto
rappresentato nella delibera (censurata) sulla base dell’istruttoria
compiuta dagli Uffici, tenuto conto del parere favorevole del dirigente
competente e dell’assenza di osservazioni da parte del Segretario
generale.
A tali argomenti la difesa aggiunge un ulteriore elemento che
renderebbe “incredibile” la vicenda de qua, posto che l’avv. Agrò, in
data 11 ottobre 2010, quindi prima dell’adozione della delibera
253/2010, aveva presentato un esposto alla Procura della Repubblica
segnalando l’imminente adozione di una deliberazione per la
costituzione di un rapporto di lavoro in violazione di legge,
riguardando una stabilizzazione in mancanza dei requisiti. Nonostante
ciò, sulla medesima deliberazione lo stesso avv. Agrò, in data 25
ottobre 2010, aveva espresso parere favorevole di regolarità tecnica,
sia pure con una enigmatica integrazione (sottolineata dalla Procura
nel proprio atto di citazione), ma senza evidenziare in concreto alcun
elemento ostativo all’accettazione della proposta transattiva formulata
21
dall’ing. Baldassarri.
Sulla scorta di tutti gli elementi sopra indicati, la difesa
eccepisce altresì l’assenza dell’elemento psicologico, sotto diversi
profili, che qui ci si limita a sintetizzare: la separazione tra potere di
indirizzo politico e attività di gestione (rispondendo i dirigenti della
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa ed essendo essi
responsabili dell’istruttoria a corredo degli atti sottoposti all’organo
politico); la mancata conoscenza degli atti antecedenti la
deliberazione n. 253/2010, relativi al tentativo di stabilizzazione
dell’ing. Baldassarri; l’oggettiva complessità della materia che regola
i procedimenti di stabilizzazione.
13. In merito alla posta di danno conseguente al pagamento
della parcella all’avv. Bececco, la difesa ritiene insostenibile
concludere, come fa la Procura, che la relativa spesa sia “danno”. Ciò
per la ragione che la parcella era dovuta a fronte di una attività
professionale legittimamente richiesta e nel concreto svolta. Sarebbe
errato mettere in relazione la scelta di stabilizzare un dipendente e il
pagamento di una prestazione professionale.
Infine è rilevato che il convenuto Paparelli era cessato dalla
carica il 27 maggio 2013 e che per tale motivo non può essere
chiamato a rispondere dei danni verificatisi dopo tale data.
In conclusione la difesa dei convenuto Paparelli, Mocio,
Bellini e Polli chiede in via principale l’assoluzione dei predetti e in
subordine la più ampia applicazione del c.d. potere riduttivo.
14. La convenuta Cherubini Stefania si è costituita con il
22
patrocinio dell’avv. Marta Polenzani, del Foro di Perugia, con atto
depositato il 21 gennaio 2016. Con il patrocinio dell’avv. Federica
Pasero, del Foro di Perugia, si è invece costituito, con atto depositato
il 21 gennaio 2016, il convenuto De Guglielmo Antonio.
Entrambe le difese, della Cherubini e del De Guglielmo,
ripercorrono fedelmente le medesime argomentazioni sviluppate dalla
difesa di Paparelli, Bellini, Mocio e Polli, senza aggiungere elementi
che differenzino la posizione della Cherubini, che era l’assessore
proponente la deliberazione n.253 del 2010, e del De Guglielmo, che
era il Segretario generale/direttore generale della Provincia (e che, si
rammenta, specificamente aveva invitato a predisporre gli atti per
accettare la proposta transattiva formulata dal Baldassarri, ndr).
Il convenuto Rosati Domenico si è costituito con il patrocinio
dell’avv. Roberto Galeazzi, del Foro di Terni. Il relativo atto di
costituzione e risposta è stato depositato il 20 gennaio 2016.
La difesa del Rosati ha preliminarmente eccepito che l’ing.
Baldassarri non è mai stato addetto alla diretta collaborazione
dell’autorità politica. In quanto l’incarico conferitogli sin dal 2005
aveva un contenuto esclusivamente tecnico, di alta specializzazione,
essendo il professionista preposto alla progettazione e gestione degli
interventi di manutenzione stradale, sotto la direzione del dirigente
del settore viabilità. In tale contesto, come fanno anche le precedenti
difese, la difesa del Rosati rileva anche la non applicabilità al settore
degli enti territoriali della circolare n.5/2008, citando al riguardo la
sentenza del TAR Lazio sez. 1^ n. 07424/2008.
23
Eccepisce altresì l’assenza dell’elemento soggettivo,
richiamando non solo la oggettiva complessità del quadro normativo,
ma anche il parere dell’avv. Rampini, la nota del dott. De Guglielmo,
il parere favorevole reso dal dirigente competente, avv. Agrò.
L’insieme di questi atti e circostanze escluderebbero la colpa grave
degli amministratori, che in buona fede erano convinti della
legittimità del loro operato.
Sotto il profilo dell’elemento oggettivo, è eccepita l’assenza di
danno, tenuto conto dell’utilità per la collettività del servizio reso
dall’ing. Baldassarri.
Per ultimo, la difesa, chiedendo in via principale l’assoluzione
del convenuto, ha formulato richiesta di rideterminazione del danno e
ampia applicazione del potere riduttivo.
15. La causa è pervenuta all’udienza del 10 febbraio 2016.
Il Pubblico Ministero, nel suo intervento ha precisato che il
petitum di cui all’atto introduttivo del giudizio andava integrato con le
ulteriori retribuzioni nel frattempo percepite, sino alla data della
discussione dell’udienza, dall’ingegner Baldassarri, per un
ammontare di circa 50.000,00 euro (cosicché il danno in totale
richiesto doveva ritenersi di euro 185.655,20 + 50.000,00 =
235.655,20).
Confermando integralmente l’atto di citazione, ha ribadito che
la legge vieta la stabilizzazione del personale assunto ai sensi dell’art.
110 TUEL e che l’avv. Agrò, nel proprio parere, si era limitato ad
affermare la competenza dell’organo, senza entrare nel merito
24
giuridico della questione.
Gli avvocati Rampini, Pasero e Galeazzi hanno svolto i propri
interventi ribadendo le argomentazioni contenute negli atti scritti e
depositati.
All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in
decisione.
Motivazione della decisione
16. Le questioni sottoposte al giudizio della Sezione
essenzialmente riguardano:
1. la legittimità o meno della stabilizzazione dell’ing.
Baldassarri, deliberata con atto n. 253 del 2010;
2. il danno conseguente alla (ritenuta dalla Procura) illegittima
stabilizzazione, tanto sotto il profilo dell’an, quanto sotto il profilo
della sua quantificazione;
3. il ruolo – e le connesse eventuali responsabilità – degli
attuali convenuti, in relazione alla “parte da ciascuno presa” nella
causazione del contestato danno.
17. Sul tema della stabilizzazione del personale ex art. 110
TUEL, la Corte dei conti in sede di controllo si è più volte espressa.
In particolare, con riferimento alle stabilizzazioni previste
dall’articolo 1, comma 558, della legge n. 296/2006 e dall’articolo 3,
commi 90 e ss., della legge n. 244/2007, con il parere n. 25/Par./2008
la Sezione regionale di controllo per il Piemonte, dopo aver
evidenziato che «Gli incarichi a contratto ex art. 110 del TUEL,
inclusi gli incarichi non dirigenziali di alta specializzazione, si
25
caratterizzano … per essere instaurati intuitu personae, e dunque per
il particolare rapporto fiduciario con l’organo di vertice» e che
«Trattasi, conseguentemente, di rapporti per loro natura
temporanei e legati alla durata del mandato politico», ha concluso
ritenendo che «… gli incarichi in parola, in ragione degli elementi
che ne caratterizzano la natura, non possano divenire oggetto di
procedure di stabilizzazione».
La deliberazione n. 8/pareri/2008 della Sezione regionale di
controllo per la Lombardia, in merito “… alla possibilità di
convertire in rapporto di lavoro a tempo indeterminato un contratto
di lavoro a tempo determinato affidato a un architetto, ai sensi
dell’art. 110 del d.lgs. 267/2000 (Testo unico degli Enti locali), per la
copertura di un posto di Responsabile di struttura”, ha evidenziato
che «…non avrebbe senso stabilizzare un incarico di responsabile
di servizio che, nel delineato quadro normativo, per la natura
stessa della dirigenza pubblica trova nella temporaneità
dell’incarico uno dei principali strumenti di controllo dell’operato
del dirigente. D’altra parte, come si è già riconosciuto, l’istituto in
base al quale si è instaurato il rapporto di lavoro sottostante
all’incarico predetto, cioè il contratto a tempo determinato ex art.
110 TUEL, ha carattere eccezionale e limitato nel tempo e non può
pertanto essere suscettibile di stabilizzazione. L’assunto è peraltro
confermato dal fatto che per la costituzione del rapporto ex art. 110
citato non è prevista alcuna selezione, che viceversa costituisce un
requisito imprescindibile dell’istituto della stabilizzazione” .
26
Attraverso il medesimo percorso argomentativo e esprimendo
le medesime conclusioni è pervenuta anche la Sezione del controllo
per il Molise, con parere n.181/2013/PAR, la quale ha tracciato un
quadro completo della giurisprudenza del controllo in tema di
stabilizzazioni.
Si segnalano inoltre, sul tema, le deliberazioni delle sezioni del
controllo della Calabria n.456/2009, della Sardegna n. 19/2012, della
Puglia n.62/2012, tutte concordi nel ritenere che il personale assunto
ai sensi dell’art. 110 TUEL non è suscettibile di stabilizzazione.
Ed ancora, sul medesimo tema, è da segnalare anche il parere
UPPA n. 14/07 Prot. n. DFP-0030041-25/07/2007-1.2.3.4 ove il
Dipartimento della Funzione Pubblica ha avuto modo di affermare
che “(..) il richiamato art. 110 del T.U.E.L. prevede la facoltà per gli
enti locali di procedere alla copertura dei posti di responsabili dei
servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta
specializzazione, mediante contratto a tempo determinato di diritto
pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto
privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da
ricoprire. (..) Ciò in quanto, come chiarito dalla direttiva di questo
Dipartimento, del 30 aprile 2007, n. 7, che pur non rivolgendosi alle
autonomie locali e regionali, individua tuttavia i principi generali
previsti dalla legge n. 296 del 2006 in ordine alla stabilizzazione, il
contratto assegnato intuitu personae, come quelli in esame, risulta
escluso dal processo di stabilizzazione, essendo legato da un
particolare rapporto di tipo fiduciario con l’organo di vertice che ha
27
assegnato l’incarico. Lo stesso contratto, infatti, è caratterizzato, per
sua stessa natura, dalla temporaneità e, dunque, l’incarico correlato
è destinato ad esaurirsi con la scadenza del mandato politico”.
18. La Sezione non ha motivo per discostarsi, in punto di
legittimità della stabilizzazione dell’ing. Baldassarri, dai riferiti
pareri. In effetti, come si è letto, per escludere la possibilità di
“stabilizzare” il rapporto ex art. 110, 2° comma TUEL, deve aversi
riguardo sia alla “causa” del rapporto, che deve scaturire da un
rapporto fiduciario (c.d. intuitu personae) con l’organo politico di
vertice che ha assegnato l’incarico, sia al suo momento conclusivo,
specificamente legato alla fine del mandato politico del predetto
organo politico. La predeterminata fisiologica temporaneità di un tale
rapporto fiduciario non consente di ravvisare nello stesso i caratteri
del lavoro precario verso il quale si indirizzano le norme relative alla
stabilizzazione.
L’incarico dell’ing. Baldassarri non era pertanto stabilizzabile
e non rientrava nelle previsioni di cui all’art. 1 comma 519 della
L.296/2006.
19. In effetti la “stabilizzazione” non poteva neppure essere
oggetto di transazione. Va infatti rammentato che la transazione è il
contratto, regolato dall'art. 1965 c.c., attraverso il quale le parti si
fanno delle reciproche concessioni per porre fine a una lite già iniziata
oppure per prevenire una lite che potrebbe insorgere. L’istituto, com’è
noto, è retto dal c.d. principio dell’autonomia privata, nel presupposto
che le parti dispongano giuridicamente e liberamente dei diritti
28
oggetto delle reciproche concessioni. E’ pertanto necessario, affinché
il negozio transattivo possa essere validamente ed efficacemente
compiuto, che le parti posseggano i requisiti generali di idoneità
soggettiva a compiere atti giuridici: ovvero, la capacità giuridica e la
capacità di agire, che nella transazione si traducono nella capacità di
transigere. In proposito si richiama l’art. 1966, 1° comma, del codice
civile, a tenore del quale “per transigere le parti devono avere la
capacità di disporre dei diritti che formano oggetto della lite",
aggiungendo al secondo comma che "la transazione è nulla se tali
diritti, per loro natura o per espressa disposizione di legge, sono
sottratti alla disponibilità delle parti.”
20. Applicando le surriferite regole alla transazione
intervenuta tra l’ing. Baldassarri e la Provincia di Terni se ne deve
dedurre la sua nullità, posto che la Giunta provinciale di Terni non
aveva la disponibilità del diritto (alla stabilizzazione) concesso in via
transattiva all’ing. Baldassarri.
A parte il fatto che di per sé la “stabilizzazione” non costituisce
in ogni caso un diritto – semmai, per il lavoratore è una aspettativa di
mero fatto, secondo la giurisprudenza amministrativa (ex multis, ved.
TAR Veneto, Sez. II, n. 3342 del 19 ottobre 2007) - occorre
considerare che nel caso specifico la stabilizzazione dell’ing.
Baldassarri, per tutto quanto riferito sub 17 e 18, era contra legem ed
era sottratta alla disponibilità della Provincia (che, si ricorda, aveva
già resistito alla pretesa azionata in sede civile dal Baldassarri).
E’ infatti persino pacifico concludere che un provvedimento in
29
violazione di legge non può e non poteva formare oggetto di
transazione (ved. art. 1972 c.c.).
Naturalmente la nullità della transazione, sulla quale la Sezione
si pronuncia in via incidentale, si è riflessa sui successivi atti
amministrativi e contrattuali (del. 253/2010 e DD prot. 0074148,
contratto del 31.12.2010), tutti basati sulla erroneamente ritenuta
validità ed efficacia della transazione proposta il 27 settembre 2010 e
stipulata il 6 dicembre 2010.
Né vale considerare che la transazione fu recepita dal Giudice
del lavoro, posto che nella circostanza il Giudice si era limitato a
verbalizzare l’accordo raggiunto tra le parti in lite, senza entrare nel
merito dei diritti oggetto delle reciproche concessioni.
21. Ricapitolando, la stabilizzazione dell’ing. Baldassarri non
era giuridicamente possibile né in via amministrativa, in quanto la
natura e le caratteristiche dell’incarico ex art. 110 TUEL non lo
consentivano, né in via giudiziale/transattiva, in quanto la
“concessione” di una stabilizzazione contra legem non rientrava nella
disponibilità della Provincia di Terni.
Ferma dunque la illegittimità del rapporto di lavoro a tempo
indeterminato instaurato il 31 dicembre 2010 tra la Provincia di Terni
e l’ing. Baldassarri, occorre a questo punto affrontare il tema del
danno risarcibile.
La Procura ha ritenuto danno risarcibile sia l’ammontare
complessivo delle retribuzioni corrisposte all’ing. Baldassarri dalla
stabilizzazione in poi (la cui misura, nell’ambito della consentita
30
emendatio libelli, è stato aggiornato in pubblica udienza), sia la
parcella liquidata all’avv. Bececco per la sua prestazione
professionale.
La Sezione ritiene che la somma liquidata all’avv. Bececco (al
di là di ogni valutazione di merito in ordine al contenuto della
prestazione stessa, con particolare riferimento alla transazione) non
possa costituire danno risarcibile, trattandosi di spesa legittimamente
impegnata e liquidata a fronte di una prestazione professionale
concretamente resa.
Relativamente alla principale posta di danno, costituita dalle
retribuzioni liquidate all’ing. Baldassarri dal 31 dicembre 2010 in poi
(sino all’aggiornamento precisato in udienza dal P.M.), si impongono
le seguenti considerazioni.
Va detto preliminarmente che la Sezione aderisce alla oramai
pacifica tesi per le quale la illegittimità di un atto comportante oneri a
carico del bilancio pubblico non determina di per sé, per
automatismo, la dannosità della relativa spesa (essendo quella semmai
correlata alla illiceità dei comportamenti).
E relativamente al “danno”, occorre che il P.M., alla stregua
degli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, ne
provi l’esistenza ontologica, cioè l’an, e il quantum, ovvero, quando
non sia possibile una precisa quantificazione, ne indichi i criteri per la
valutazione in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c.
22. Nella fattispecie la Procura attrice ha provato l’ammontare
delle retribuzioni liquidate all’ing. Baldassarri dalla stabilizzazione in
31
poi. E per il vero le parti convenute non ne hanno contestato
l’ammontare. Il punto è se l’ammontare complessivo delle
retribuzioni, che per la Procura costituiscono danno, possa
effettivamente costituire un addebito da porre a carico degli attuali
convenuti, come opina parte attrice.
La Sezione, pur ritenendo la nullità della transazione e la
conseguente invalidità della stabilizzazione deliberata a far tempo dal
30 dicembre 2010, non ritiene che tale ammontare, nella sua
interezza, possa costituire danno.
Ed infatti, pur ritenendo la suddetta invalidità, non può tuttavia
disconoscersi che per effetto della deliberazione n. 164 del 2009
all’ing. Baldassarri era stato conferito un incarico ex art. 110, 2°
comma TUEL con scadenza alla fine del mandato dell’organo
politico, cioè sino all’ottobre 2014 (come esattamente osservato dalla
difesa). Dunque, anche se non fosse intervenuta la “stabilizzazione”
l’ing. Baldassarri avrebbe comunque avuto un incarico per il quale era
prevista una retribuzione.
Le ragioni di pubblico interesse, e in definitiva la valutazione
ex ante formulata dal vertice dell’Amministrazione in merito
all’utilità della quale, sino alla scadenza del mandato dell’organo
politico, l’amministrazione stessa avrebbe beneficiato, erano
racchiuse nell’anzidetta legittima deliberazione.
Ne consegue, ad avviso della Sezione, che le retribuzioni
corrisposte all’ing. Baldassarri a tutto l’ottobre 2014 non possono
costituire una spesa ingiustificata e priva di utilità.
32
Il discorso è diverso per le retribuzioni unicamente riferibili
(dal novembre 2014 in poi) al rapporto di lavoro “stabilizzato”.
L’illegittimità del relativo contratto, assunto in violazione di
legge e a seguito di una transazione nulla, nonché l’assenza di una
previa valutazione dei compiti che con la stabilizzazione si andava no
a conferire all’ing. Baldassarri, come pure l’assenza di prova in
merito all’utilità reale e concreta della prestazione resa (che
costituendo “eccezione” era onere delle parti convenute provare),
impediscono di ritenere utile e giustificata la spesa.
Non si può infatti escludere, a titolo di esempio, che scaduto
l’incarico ex art. 110 TUEL (che era, si ricorda, extra dotazione
organica), l’Amministrazione potesse diversamente impiegare, con
vantaggio per la collettività, le risorse invece utilizzate per dar luogo
ad una illegittima “stabilizzazione”.
Considerato che il livello retributivo tabellare del Baldassarri
era stato fissato, con il contratto stipulato il 30 dicembre 2010, in
lordi euro 24.338,14 oltre 13^ mensilità, oltre indennità di comparto
e altre eventuali indennità, ne consegue che dal novembre 2014 al
dicembre 2015 (14 mensilità, cui vanno aggiunti 2/12 di 13^ anno
2014 e la 13^ mensilità anno 2015, in totale 15 mensilità + 2/12 =
30.760,00 euro) il Baldassarri ha percepito al lordo delle ritenute Irpef
e previdenziali euro 30.760,00.
Tenuto conto che l’anzidetta somma andrebbe maggiorata
dell’indennità di comparto e di altre eventuali indennità e ridotta
invece per le ritenute Irpef (che non possono essere qualificate come
33
danno erariale in un contesto di finanza pubblica), il Collegio, nella
oggettiva difficoltà di pervenire ad un calcolo preciso, ritiene che il
danno possa essere equitativamente determinato in 21.000,00
(ventunomila/00) euro.
23. In relazione al danno come sopra individuato e
quantificato, il tema delle personali responsabilità va affrontato
escludendo comprensibili suggestioni e limitandosi ai fatti di causa
accertati e provati. In questo quadro, non è accertato che la
stabilizzazione del Baldassarri per effetto della detta transazione sia
stata il frutto di una operazione preordinata, alla quale avrebbero
partecipato coscientemente tutti i componenti della Giunta. Non si
può sostenere, sulla base degli atti di causa, che la transazione sia
stata un espediente per raggiungere un obiettivo che per altra via non
era stato raggiunto. E’ lecito nutrire il sospetto, ma la prova che si sia
trattato di un espediente non è stata fornita. Rilevano, ai fini che qui
interessano, gli atti formali.
E gli atti formali indicano i due protagonisti assoluti della
vicenda, ai quali, con un ruolo di comprimario se ne è aggiunto un
terzo.
Il primo protagonista è il Segretario generale/direttore generale
Antonio De Guglielmo. In merito al suo apporto causale si
condividono le osservazioni espresse dalla Procura attrice.
Fu il De Guglielmo a ricevere, per il tramite dell’avv. Bececco,
la proposta transattiva: egli conosceva bene la vicenda e gli antefatti e
come rappresentante dell’ente aveva sottoscritto il “verbale di
34
riunione” del Collegio di conciliazione, del quale aveva fatto parte.
Nel verbale, il rappresentante dell’Ente, cioè il De Guglielmo,
attestava di essere a conoscenza, tra l’altro, della DD n. 977 dell’9
luglio 2009 (a firma del dirigente Agrò) che, all’esito della procedura
di stabilizzazione mediante selezione, prendeva atto del parere
negativo (alla stabilizzazione) formulato dalla Funzione Pubblica e
riteneva di non poter procedere alla stabilizzazione stessa.
Dunque il De Gugliemo conosceva sicuramente la vicenda e
gli atti pregressi (benché nella memoria difensiva lo stesso affermi
persino di non conoscere la DD n. 977/2009, dimenticandosi la
sottoscrizione in calce al richiamato verbale).
Ricevuta la proposta transattiva egli non si limitò, come
sostenuto nella memoria difensiva, ad inviarla con una “mera nota di
trasmissione”… “senza prendere alcuna posizione nel merito, né
esprimere alcuna valutazione tecnica sulla convenienza ed
opportunità della proposta stessa”.
Il contenuto della nota, in atti (prot. 60813 del 18.10.2010),
racconta, per così dire, una storia diversa.
Il De Guglielmo, nella sua qualità di Direttore generale, con la
nota in questione partecipava al dirigente Agrò di aver acquisito
“dalla Giunta”, in via informale, l’avviso favorevole alla transazione
giudiziale, invitandolo, in termini che non lasciavano spazio al
dubbio, a predisporre la relativa delibera di giunta.
Non è dato sapere in quale circostanza e con quale modalità
“informale” il De Guglielmo avesse acquisito il parere favorevole
35
“della Giunta”, ma sta di fatto che tutti i componenti della Giunta
convenuti in giudizio hanno dichiarato di non essere stati al corrente
degli antefatti della vicenda Baldassarri.
Il segretario generale/direttore generale, lungi dall’essere stato
un mero “verbalizzatore”, ha quindi avuto una parte attiva,
promuovendo la delibera n. 253/2010 e venendo meno ai propri
doveri di garante della legalità e della conformità dell’azione
amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti.
Il collegio ritiene che la condotta del De Guglielmo sia stata
connotata quanto meno da colpa grave.
24. Altro protagonista della vicenda de qua è stato l’avv. Agrò,
nella qualità di vice segretario generale e dirigente del servizio affari
generali ed istituzionali ed avvocatura. La Procura ha ritenuto di non
ravvisare profili di responsabilità e di non esercitare l’azione di
responsabilità, ma non può disconoscersi che l’avv. Agrò era
perfettamente a conoscenza della illegittimità della prevista
stabilizzazione dell’ing. Baldassarri, come provato dall’esposto da lui
sottoscritto in data 11 ottobre 2010.
Era dovere dell’avv. Agrò esprimere formalmente le proprie
osservazioni tecnico-giuridiche nel contesto del parere di regolarità
tecnica ex art. 49 TUEL apposto alla delibera 253/2010.
Ed invece il parere dell’avv. Agrò, che ben altro contenuto
avrebbe dovuto avere (un parere contrario avrebbe verosimilmente
impedito l’adozione della delibera) è rimasto circoscritto alla mera
competenza dell’organo, senza entrare nel merito giuridico della
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questione. E ciò pur avendo già segnalato, nell’esposto citato, i profili
di illegittimità della prevista “stabilizzazione”.
Il Collegio in ossequio ai principi del “giusto processo”, non
trattandosi peraltro di ipotesi di litisconsorzio necessario sostanziale,
non provvede alla chiamata in giudizio ai sensi dell’art. 107 cpc
dell’avv. Agrò, ma ravvisando comunque una sua compartecipazione
causale alla fattispecie dannosa, ritiene di ridurre proporzionalmente,
calcolando in astratto la “parte presa” dall’avv. Agrò, l’addebito posto
a carico dei convenuti condannati.
25. Ultima protagonista della vicenda è stata l’assessore
Stefania Cherubini proponente della deliberazione n. 253/2010, ha
avuto modo di acquisire gli atti dell’istruttoria e di conoscere a fondo
la questione Baldassarri. Non può essere esentata dalla responsabilità
di aver proposto alla Giunta un provvedimento che non solo era
oggettivamente contraddittorio rispetto alla deliberazione n.
149/2010, della quale pure la medesima era stata l’assessore
proponente, ma era anche in palese violazione di legge. In effetti, di
tutta la Giunta, solo l’assessore proponente era a conoscenza dello
sviluppo dei fatti e delle tematiche sottese.
Il Collegio ritiene che nella condotta dell’assessore Stefania
Cherubini sia ravvisabile la colpa grave di aver proposto
all’approvazione della Giunta un provvedimento illegittimo e
dannoso.
Il presidente e gli altri assessori convenuti, proprio a motivo
della affermata responsabilità dell’assessore Cherubini, vanno invece
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mandati assolti, per difetto dell’elemento psicologico, conformemente
alle richieste difensive. Dagli atti, sui quali il giudice deve formare il
proprio convincimento, non emerge infatti una loro cosciente
partecipazione causale all’evento dannoso, posto che resta ferma, pur
nel contesto di un atto collegiale, il carattere personale della
responsabilità e la possibilità di affermarla “secondo la parte da
ciascuno presa”.
Per ultimo, il Collegio ritiene manifestamente infondata la
questione di incostituzionalità proposto da talune difese, dell’art. 3,
comma 94, della L. n. 244/2007, per violazione degli artt. 3 e 4 della
Costituzione, “nella parte in cui esclude i titolari dei contratti a tempo
determinato stipulato ex art. 110 TUEL dalla possibilità di accedere alla
stabilizzazione indipendentemente dall'anzianità complessivamente
maturata e dal fatto che gli stessi non sono sottoposti ad un rapporto
di diretta collaborazione con gli organi politici”, posto che
l’esclusione è fondata sul carattere comunque fiduciario degli
incarichi in questione, sulla loro eccezionalità e predeterminata
temporaneità.
26. Concludendo, il danno risarcibile è stato calcolato in euro
21.000,00 (ventunomila/00). Esso, per effetto di quanto argomentato
al punto 24, viene ridotto di un terzo: residuano euro 14.000,00
(quattordicimila/00). Il De Guglielmo e la Cherubini vengono
pertanto condannati, ciascuno, al pagamento di euro 7.000,00
(settemila/00), oltre interessi e spese di giustizia.
Le spese di giustizia seguono la soccombenza e vanno
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addebitate nella misura intera per gli atti che si riferiscono a ciascuno
dei convenuti condannati (De Guglielmo e Cherubini) e nella misura
di 1/7 ciascuno, per gli atti generali, relativi anche ai convenuti
assolti.
Le spese legali dei convenuti assolti (Polli, Paparelli, Rosati,
Mocio, Bellini) sono liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00)
ciascuno, oltre IVA e CAP.
P.Q.M.
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Regione Umbria
CONDANNA
I convenuti De Guglielmo Antonio e Cherubini Stefania al pagamento
in favore della Provincia di Terni della somma di euro 7.000,00
(settemila/00) ciascuno.
Condanna i predetti, altresì, al pagamento delle spese di giustizia, nei
termini indicati in motivazione che, fino alla presente sentenza, si
liquidano in € 639,71 (seicentotrentanove/71).
Sulle somme di condanna, come sopra indicate, vanno corrisposti gli
interessi legali dalla data della presente sentenza al soddisfo.
ASSOLVE
I convenuti Paparelli Fabio, Bellini Fabrizio, Mocio Stefano, Polli
Feliciano, Rosati Domenico.
Liquida a favore dei predetti le spese legali in euro 2.000,00
(duemila/00) ciascuno, oltre IVA e CAP.
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 10 febbraio 2016.
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Il Presidente Estensore
f.to Angelo Canale
Depositata in Segreteria il giorno 14 luglio 2016
Il Direttore di segreteria
f.to Elvira Fucci
