1. Este trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do BNDES (BNDES FEP), no mbito da Chamada Pblica BNDES FEP. n 01/2010, disponvel em http://www.bndes.gov.br Ministrio do Desenvolvimento, Indstriae Comrcio Exterior Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia de Gestodo Setor Porturio Brasileiro. -- So Paulo: Booz & Company, 2012.Bibliografia.1. Brasil - Comrcio exterior; 2. Brasil - Setor porturio - Diagnstico;3. Desenvolvimento econmico; 4. Desenvolvimento social; 5. Portos -Administrao; 6. Portos - Brasil.12-14785 CDD-387.10981ndices para catlogo sistemtico:1. Brasil: Gesto porturia 387.109812. Brasil: Setor porturio: Gesto 387.10981 O contedo desta publicao de exclusiva responsabilidade dos autores,no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES. permitida a reproduo total ou parcial dos artigos desta publicao, desde que citada a fonte. Relatrio Consolidado Volume Anexo 1 EdioDezembro de 2012

2. Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficinciade Gesto do Setor Porturio BrasileiroRelatrio ConsolidadoAutoria e Edio da Booz & Company do Brasil Consultores LtdaTrabalho realizado em conjunto com:Verax Consultoria e Projetos Ltda.Machado, Meyer, Sendacz e Opice AdvogadosLogit Engenharia Consultiva Ltda.Autores Luiz Francisco Modenese Marcos Mendes de Oliveira Wagner Colombini Martins Jos Virgilio Lopes Enei Vieira Pinto Fernando Howat Rodrigues Mauro Bardawil Penteado Arthur Eduardo Budri Emerson Carlos Colin Ramos Rubens Augusto de Roberta Danelon Leonhardt David Joshua Krepel Almeida Jr. Carlos Eduardo Naegeli Goldberg Rodrigo Seizo Takano Gondim Sergio Henrique Demarchi Tiago Maciel de Barros Andr Luiz Freire Gabriel Antnio Clemente Thiago Affonso Meira Thiago Matheus Daniela Stump dos Santos Mariana Calviello Meira Paulo Edson Cosmai de Ramos Gabriel Abdallah Mundim Fbio ZveibilOliveira Fabiana Takebayashi Rafael Arsie Contin Felipe Camera Ruiz Luiz Fernando Soggia Diogo Barreto Martins Mrio Mrcio Saadi Lima Marcelo Haddad Silva Soares da Silva Diego Lopes da Silva Leticia Oliveira Lins de Alexandre Vivo Rodrigues Elizabete HarumiFerretteAlencarHamaguchi________________________________*O CD anexo contm a verso eletrnica dos Volumes 1, 2 e Anexo (Diagnstico) do Estudo Tcnico 3. CONSIDERAESO BNDES, por meio da Chamada Pblica BNDES FEP n 01-2010, financiou, com recursos do Fundode Estruturao de Projetos BNDES FEP, um estudo tcnico destinado anlise e avaliao daorganizao institucional e da eficincia da gesto do setor porturio brasileiro. O trabalho foidesenvolvido por consrcio formado pelas empresas Booz & Company do Brasil Consultores Ltda.,Verax Consultoria e Projetos Ltda., Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados e Logit EngenhariaConsultiva Ltda.O BNDES FEP foi criado no intuito de apoiar estudos tcnicos ou pesquisas cientficas relacionadas aodesenvolvimento econmico e social do Brasil e da Amrica Latina e que possam orientar aformulao de polticas pblicas. Tambm so passveis de apoio os estudos tcnicos que propiciem,direta ou indiretamente, a gerao de projetos estruturantes de elevado retorno social, que possamimplicar significativos investimentos pblicos ou privados.Pelos portos nacionais passa a maior parte do comrcio exterior brasileiro, o que demonstra aimportncia de aes que visam aumentar o nvel de eficincia do setor. Com este trabalho, pretende-se apresentar a todos os agentes atuantes no setor porturio relevante ferramenta para odesenvolvimento de polticas pblicas, pesquisas acadmicas e aperfeioamento das iniciativas deinvestimento para suprimento da demanda atual e futura por este tipo de servio.Assim, o presente estudo apresenta extensivo diagnstico do setor porturio brasileiro, seguido deproposies de diretrizes voltadas promoo da expanso de capacidade sistmica de formaplanejada e integrada com os demais modais de transporte.As propostas objetivam o aumento da competitividade e a melhoria dos padres de eficinciaoperacional e de qualidade na prestao de servios, preservado o interesse pblico e a estabilidaderegulatria e institucional.O trabalho tambm apresenta sugestes para o aperfeioamento da estrutura organizacional e dagesto porturia com o objetivo de propor polticas pblicas e aes de curto e longo prazo para odesenvolvimento do setor.O contedo deste estudo no reflete necessariamente as opinies do BNDES. As informaesproduzidas so pblicas e tm por objetivo fomentar o debate sobre esses temas e permitir a avaliaode alternativas para o desenvolvimento do setor porturio brasileiro. Comit de Seleo do BNDES FEP 4. NDICE1 SUMRIO EXECUTIVO ........................................................................................................................... 6 1.1 Organizao Institucional .................................................................................................................. 6 1.2 Marco Regulatrio ............................................................................................................................ 24 1.3 Eficincia de Gesto Processos..................................................................................................... 52 1.4 Anlise da Situao das Autoridades Porturias ......................................................................... 61 1.5 Anlise de Casos Internacionais ..................................................................................................... 702 INTRODUO......................................................................................................................................... 753 ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................... 80 3.1 Introduo.......................................................................................................................................... 80 3.2 Evoluo Histrica da Estrutura Organizacional do Setor ......................................................... 80 3.3 Estrutura Organizacional Atual: Principais Agentes do Setor ................................................... 87 3.4 Caracterizao dos Agentes Atuantes no Setor ............................................................................ 89 3.5 Matrizes de Responsabilidades do Setor ..................................................................................... 1874 MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................................... 189 4.1 Introduo........................................................................................................................................ 189 4.2 Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio .................................................................. 189 4.3 Regime Jurdico do Setor Porturio ............................................................................................. 204 4.4 Julgados Relevantes Sobre o Sistema Porturio ......................................................................... 250 4.5 Regime Jurdico do Setor Hidrovirio ......................................................................................... 267 4.6 Temas Ancilares ao Marco Regulatrio do Setor Porturio Brasileiro ................................... 2765 ANLISE DOS PROCESSOS DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ................................. 302 5.1 Introduo........................................................................................................................................ 302 5.2 Metodologia de Anlise de Eficincia.......................................................................................... 302 5.3 Identificao e Classificao dos Processos ................................................................................ 305 5.4 Avaliao dos Processos Relevantes do Setor Porturio........................................................... 3116 ANLISE DAS AUTORIDADES PORTURIAS .............................................................................. 468 6.1 Introduo........................................................................................................................................ 468 6.2 Caracterizao Geral das Autoridades Porturias ..................................................................... 468 6.3 Descrio e Anlise das Atribuies das Autoridades Porturias........................................... 483 6.4 Descrio e Anlise da Organizao ............................................................................................ 515 6.5 Descrio e Anlise da Governana ............................................................................................. 543 6.6 Descrio e Anlise de Desempenho Financeiro........................................................................ 5797 ANLISE DE CASOS INTERNACIONAIS ....................................................................................... 613 7.1 Organizao Institucional Setorial ............................................................................................... 614 7.2 Organizao Institucional Porturia ............................................................................................ 624 7.3 Operao Porturia......................................................................................................................... 630 7.4 Gesto da Operao Porturia ...................................................................................................... 636 7.5 Sumrio das Principais Lies ...................................................................................................... 6398 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 641Preparado para BNDESNovembro de 20125 5. 1 SUMRIO EXECUTIVO1.1 ORGANIZAO INSTITUCIONALAtualmente, os principais agentes que compem a estrutura organizacional do setor porturio ehidrovirio brasileiro podem ser divididos em grupos distintos, em funo de suas atribuiesformais e do grau de participao de cada agente no mbito do setor em anlise. Dessa forma,neste Estudo foram classificados em seis grupos de agentes: Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial; Agentes da Administrao Porturia Martima; Agentes da Autoridade Martima; Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre; Agentes Intervenientes; e Agentes de Controle.A estrutura organizacional do setor, com destaque para os grupos de agentes considerados, apresentada na Figura 1, cujas siglas utilizadas so descritas na Tabela 1, a seguir. IBAMAANVISASPUANA ANPPFCADE MMA MSSDASDEMPOGMME RFBMJ MAPA Outros SEAE MF Outros PR MDICCAPsSEPCONIT CC MC MDMTAPsOGMOs CODOMAR Marinha DNIT ANTAQ DPCAHsCPsrgos de Controle: CGU, MPF, MPT, TCU Agentes de formulao de polticas, planejamento e regulao setorial Agentes de administrao porturia martima Agentes da autoridade Martima Agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre Agentes IntervenientesFigura 1 Estrutura Organizacional do Setor Porturio e HidrovirioO organograma apresentado visa facilitar a visualizao e a compreenso da organizaoinstitucional do setor. importante salientar outros aspectos no capturados plenamente na Figura1, principalmente:Preparado para BNDES Novembro de 2012 6 6. Portos martimos descentralizados a estados ou municpios: ainda que sob a esfera deatuao da SEP, o vnculo direto das Autoridades Porturias de tais portos com o poderexecutivo local; Portos organizados fluviais: a Lei 8.630 no faz distino entre portos fluviais e portosmartimos, portanto, os portos organizados fluviais tambm deveriam ter APs e CAPs.Alguns deles de fato os possuem, por exemplo, o Porto de Porto Velho (RO); Hidrovias estaduais: aquelas cuja extenso total esteja circunscrita a um estado soadministradas por rgos do poder executivo local e no pela estrutura federal compostapor AHs, CODOMAR e DNIT. o caso, por exemplo, da Hidrovia do Tiet, administradapelo Departamento Hidrovirio da Secretaria de Transportes e Logstica do Governo doEstado de So Paulo. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul, em que a Superintendncia dePortos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria Estadual de Transportes/RS,administra algumas vias navegveis.Tabela 1 Principais Agentes do Setor Porturio e HidrovirioSIGLA rgo/Instituio AHs Administraes Hidrovirias ANA Agncia Nacional de guas ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANVISAAgncia Nacional de Vigilncia Sanitria APs Autoridades Porturias CADEConselho Administrativo da Defesa Econmica CAPsConselhos de Autoridades Porturias CCCasa Civil CGU Controladoria Geral da Unio CODOMAR Companhia Docas do Maranho CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CPs Capitanias dos Portos DNITDepartamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DPC Diretoria de Portos e Costas IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais MAPAMinistrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento Marinha Marinha do Brasil MCMinistrio das Cidades MDMinistrio da Defesa MDICMinistrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MFMinistrio da Fazenda MJMinistrio da Justia MMA Ministrio do Meio Ambiente MME Ministrio de Minas e Energia MPF Ministrio Pblico Federal MPOGMinistrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPT Ministrio Pblico do Trabalho MSMinistrio da Sade MTMinistrio dos Transportes OGMOs rgos Gestores de Mo de Obra PFPolcia Federal PRPresidncia da Repblica RFB Receita Federal do Brasil DAS Secretaria da Defesa AgropecuriaPreparado para BNDES Novembro de 2012 7 7. SIGLArgo/InstituioSDESecretaria de Direito EconmicoSEAE Secretaria de Acompanhamento EconmicoSEPSecretaria de PortosSPUSecretaria do Patrimnio da UnioTCUTribunal de Contas da UnioForam analisados os papis e responsabilidades dos principais agentes do setor e seus respectivosgrupos, com o objetivo de identificar questes crticas ao desenvolvimento dos portos e hidrovias.Para cada agente analisado, foi feita uma caracterizao detalhada de sua atuao, com olevantamento dos objetivos, aspectos histricos relevantes, a estrutura organizacional/governanae os papis e responsabilidades formais, assim como os exercidos na prtica, conformeapresentado resumidamente a seguir.Grupo 1: Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao SetorialSecretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP) Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, criada em 2007, cabem a formulao,coordenao e superviso das polticas nacionais referentes aos portos martimos. Compete SEPainda, a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para suaimplementao, a priorizao de investimentos e a aprovao dos planos de outorga dasinstalaes porturias martimas, alm do desenvolvimento da infra e superestrutura dos portos eterminais martimos sob sua gesto. Por ltimo, a SEP tambm responsvel pela orientao,coordenao e controle das Companhias Docas a ela vinculadas.Dentre as aes mais relevantes da SEP esto: o planejamento e implementao do Plano Nacionalde Dragagem (PND); a participao na elaborao do Decreto 6620/2008 (que dispe sobrepolticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor e disciplina a concesso de portos, oarrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas); e a implementao de aespara o desenvolvimento do planejamento setorial (ex. estabelecimento de requisitos para o PGOporturio, contratao do Plano Nacional de Logstica Porturia, estabelecimento derelacionamento com o BNDES para a realizao deste Estudo, entre outros). H ainda uma srie deoutras aes em curso, como a implantao de sistemas de gesto de desempenho nas AutoridadesPorturias e a anlise de critrios de adjudicao de instalaes porturias e da prestao doservio de praticagem, entre outros.Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)Criada em 2001 e vinculada administrativamente ao Ministrio dos Transportes, a AgnciaNacional de Transportes Aquavirios tem por finalidade a implementao das polticasformuladas pelo MT, CONIT e SEP1 e a regulao e fiscalizao dos setores aquavirio e porturio,com o objetivo de garantir o acesso dos usurios ao servio (com eficincia, segurana emodicidade de preos), harmonizar os interesses dos diversos agentes envolvidos e zelar pelaisonomia de competio. Cabe Agncia, ainda, a elaborao dos planos de outorga (a) daexplorao da infraestrutura hidroviria e porturia fluvial e lacustre2 e de prestao de servios1Implantao das polticas formuladas pela SEP no est expressa na legislao (que anterior criao daSEP), mas cabvel traar um paralelo com o Ministrio dos Transportes, resguardadas as esferas de atuaode cada ente.2Exceto os outorgados s Cias. Docas. Preparado para BNDES Novembro de 2012 8 8. de transporte aquavirio e (b) da explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos eterminais porturios martimos3, a serem submetidos ao MT e SEP, respectivamente.Nos ltimos anos, a ANTAQ tem tido uma participao ativa na regulao e fiscalizao doscontratos de arrendamento com operadores privados, celebrados pelas Autoridades Porturias.Alm disso, a ANTAQ desenvolveu recentemente (em 2009) o primeiro Plano Geral de Outorgasdo Setor Porturio, e teve participao ativa no estabelecimento de modelos para a explorao determinais fluviais (IP4 e ETC), dentre outras iniciativas importantes.Ministrio dos Transportes (MT)O Ministrio dos Transportes o rgo central para a formulao, coordenao e superviso daspolticas nacionais referentes aos transportes rodovirio, ferrovirio e aquavirio (marinhamercante, vias navegveis e portos fluviais e lacustres4), alm da participao na coordenao dosservios aerovirios e porturios (martimos). Com a criao da SEP, em 2007, as atribuiesrelativas ao setor porturio martimo saram de sua esfera de atuao. Compete ao MT, ainda, aparticipao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes, a priorizao deinvestimentos e a aprovao dos planos de outorga (no se aplica aos portos martimos).Dentre outras atividades, destaca-se a responsabilidade do Ministrio dos Transportes porelaborar o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT), desenvolvido em 2007 e atualizadoem 2009 (uma nova verso comeou a ser elaborada no final de 20115). O PNLT estabeleceprojees de cargas por regio, principais fluxos e prioridades de desenvolvimento dainfraestrutura de transportes inclusive com impacto no setor porturio martimo.Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)Criado em 2001, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que encampou amaior parte das atribuies do antigo DNER e as expandiu a outros modais de transporte, responsvel pela implementao das polticas relativas administrao da malha federal detransportes, excetuados os portos martimos. Nesse sentido, cabe ao DNIT construir, manter ouoperar vias e terminais compreendidos em sua esfera de atuao, composta das vias navegveis,das ferrovias e rodovias federais, das instalaes e vias de transbordo intermodal e dos portosfluviais e lacustres. O exerccio de suas atribuies pode ser feito diretamente ou medianteconvnios de delegao ou cooperao.Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes (CONIT)O Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, criado em 2001, tem por finalidadecoordenar as diferentes polticas setoriais de transporte (assegurando a participao dosministrios relevantes na definio das polticas), propor medidas para o desenvolvimento dotransporte multimodal e harmonizar as polticas de transporte dos governos Federal, Estaduais eMunicipais. O CONIT formado por 10 ministros: dos Transportes, que o preside; da Casa Civil;da Defesa; da Justia; da Fazenda; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; doPlanejamento, Oramento e Gesto; das Cidades; do Meio Ambiente; e da SEP; sendo assessoradotcnica e administrativamente pelo Ministrio dos Transportes. Desde sua criao, o CONIT teveuma atuao limitada, com poucas reunies e deliberaes com impacto no planejamento ecoordenao do setor de transportes.3Bem como dos outorgados s Companhias Docas.4Exceto os outorgados s Companhias Docas.5No divulgada at a concluso deste EstudoPreparado para BNDES Novembro de 2012 9 9. Grupo 2: Agentes da Administrao Porturia MartimaAutoridades Porturias (APs)As Autoridades Porturias, formalmente estabelecidas pela Lei dos Portos de 1993 (porm cujaatuao j existia previamente) so responsveis pela administrao e fiscalizao das operaesnos Portos Organizados. Cabe a elas, principalmente, a execuo ou fiscalizao dos investimentosem infraestrutura e a manuteno da infraestrutura comum do porto; o planejamento do porto; oarrendamento de instalaes porturias; a pr-qualificao dos operadores porturios; aregulamentao da Guarda Porturia; e a organizao e controle do fluxo de embarcaes. AsAutoridades Porturias podem ser responsveis por apenas um porto (ex. CDC com o Porto deFortaleza; Suape Complexo Industrial Porturio, com o Porto de Suape) ou por diversos portos (ex.CDRJ com os portos do Rio de Janeiro, Itagua, Angra dos Reis e Niteri; CDP com os portos deVila do Conde, Santarm e Belm). Existem sete Autoridades Porturias que so empresas S.A.vinculadas SEP (Cias. Docas Federais6), outras sob delegao a Estados (ex. Porto de Paranagu APPA7, Porto de Rio Grande SUPRG8), alm de casos pontuais de Autoridades Porturiasdelegadas a municpios (Porto de Itaja/SC, Porto de Macap/AP e Porto do Forno/RJ) ouconcedidas a empresas privadas (apenas o Porto de Imbituba).Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs)Os Conselhos de Autoridade Porturia foram criados com a Lei dos Portos de 1993 e tmatribuies relativas ao funcionamento (explorao, oramento, horrios, tarifas) e aos programasde desenvolvimento dos Portos Organizados, alm de fomentar aes comerciais e zelar pelacompetio e defesa da concorrncia. Cada Porto Organizado dispe de um CAP, constitudo porquatro blocos representativos dos diversos grupos envolvidos no ambiente porturio (Governo,Operadores, Usurios e Trabalhadores), exercendo o papel de harmonizar os diferentes interessesenvolvidos. O CAP possui poder deliberativo sobre a Autoridade Porturia, uma vez que tematribuio legal de aprovar ou homologar aspectos crticos para a administrao do porto (ex.tarifas porturias, plano de desenvolvimento e zoneamento, critrios para a homologao deoperadores porturios, etc.).rgos Gestores de Mo de Obra (OGMOs)Os rgos Gestores de Mo de Obra, criados a partir da Lei dos Portos de 1993, so entidades civisde utilidade pblica sem fins lucrativos constitudas e administradas pelos operadores porturiosnos Portos Organizados. Os OGMOs tm por finalidade a administrao do fornecimento de mode obra porturia avulsa, responsabilizando-se pelo estabelecimento das regras de escala,cadastramento, registro e treinamento dos trabalhadores, bem como pelo repasse dos valoresdevidos pelos operadores porturios e pelo recolhimento dos tributos. Os Portos Organizados sosujeitos a um regime especial que permite a utilizao de mo de obra temporria avulsa(administrada pelo OGMO). Entretanto, nesse regime, os operadores porturios sujeitam-se adiversas regras especficas, por exemplo: a contratao de mo de obra avulsa feita exclusivamenteatravs dos OGMOs; a alocao da mo de obra deve ser feita observando-se uma escala rgida depriorizao dos trabalhadores (com flexibilidade apenas caso o trabalhador com maior prioridadeno aceite o trabalho oferecido); os trabalhadores cadastrados no OGMO escolhem quando estodisponveis para trabalhar no porto (no existe carga mnima de trabalho); entre outros. importante ressaltar que, alm do regime de utilizao de mo de obra avulsa, que abrangeapenas os servios de capatazia, estiva, conferncia, bloco, conserto de carga e vigilncia de6 Exceto CODOMAR, que hoje responsvel pela administrao das hidrovias federais, mediante convniofirmado com o DNIT, e no administra nenhum porto martimo.7Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina.8Superintendncia do Porto de Rio Grande. Preparado para BNDES Novembro de 2012 10 10. embarcaes, os operadores porturios podem optar tambm pela contratao de trabalhadoresem regime CLT. Neste caso, entretanto, deve ser dada prioridade aos trabalhadores inscritos noOGMO para o preenchimento de tais quadros.Grupo 3: Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e LacustreCompanhia Docas do Maranho (CODOMAR)A CODOMAR, empresa S.A. federal subordinada ao Ministrio dos Transportes, foi responsvelpela administrao do Porto de Itaqui at a sua delegao ao governo estadual, em 2001. Aps aextino da Portobrs, a CODOMAR passou a ter tambm sob sua responsabilidade, a partir de1991, duas administraes hidrovirias, a AHIMOC (Administrao das Hidrovias da AmazniaOcidental) e a AHINOR (Administrao das Hidrovias do Nordeste). A partir de 2008, atravs deconvnio celebrado com o DNIT (Convnio de Apoio Tcnico e Financeiro para Gesto dasHidrovias e Portos Interiores n 007/2008/DAQ/DNIT), a CODOMAR passou a responder pelaadministrao de todas as vias navegveis interiores sob responsabilidade federal, atravs dasAdministraes Hidrovirias a ela vinculadas, bem como dos portos fluviais e lacustres que asintegram. Nesse sentido, a CODOMAR se responsabiliza pela contratao e execuo de obras deinfraestrutura nas hidrovias federais, pelas quais presta contas ao DNIT. O Convnio, estabelecidoem 2008, define que a CODOMAR manter suas responsabilidades sobre as AHstemporariamente, a fim de dar prazo para a Diretoria Aquaviria do DNIT se estruturar paraexercer tal responsabilidade de forma adequada; e prev um aporte anual de recursos. O referidoconvnio vem sendo anualmente renovado, mantendo-se as condies originais, exceto pelacorreo do valor anual de repasses do DNIT.Administraes Hidrovirias (AHs)As Administraes Hidrovirias so rgos constitudos nas bacias hidrogrficas, responsveispela administrao das vias navegveis, bem como dos portos fluviais e lacustres que lhes sejamatribudos. Cabem a elas a execuo e o acompanhamento de estudos, obras, servios e operaodas vias navegveis interiores, a manuteno das condies de navegabilidade das hidrovias e adeterminao, coordenao e fiscalizao da operao de eclusas, barragens e portos fluviais elacustres9. Atualmente, existem oito AHs: AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia; abrange o rio Tocantins e seus afluentes at a foz do rio Araguaia; AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental; abrange o rio Tocantins de sua foz at a confluncia com a rea de jurisdio da AHITAR e todas as demais vias no territrio do PA; AHIMOC Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental; abrange todas as vias navegveis constituintes dos rios da Amaznia Ocidental no AM, RO, AC e RR. AHSFRA Administrao da Hidrovia do So Francisco; abrange toda a bacia do rio So Francisco; AHINOR Administrao das Hidrovias do Nordeste; abrange todas as vias navegveis no MA, PI, CE, RN e PB; AHRANA Administrao da Hidrovia do Paran; abrange o rio Paran e afluentes, excetuando o rio Tiet que uma concesso ao Estado de So Paulo; AHIPAR Administrao da Hidrovia do Paraguai; abrange os rios Paraguai e Taquari inicia-se em Crceres (MS) e vai at a divisa entre o MS e o Paraguai; AHSUL Administrao das Hidrovias do Sul; abrange todas as vias navegveis no RS e SC;9Que lhes sejam atribudas pelo DNIT.Preparado para BNDES Novembro de 2012 11 11. importante salientar que hidrovias totalmente localizadas dentro de um estado da federao soadministradas por rgos ligados ao Governo Estadual, bem como hidrovias concedidas aosestados. o caso, respectivamente, de diversas vias navegveis no Rio Grande do Sul,administradas pela Superintendncia de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria deTransportes/RS e da Hidrovia do Tiet, administrada pelo Departamento Hidrovirio daSecretaria de Transportes e Logstica/SP.Grupo 4: Agentes da Autoridade MartimaDiretoria de Portos e Costas (DPC)A Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil consiste na Autoridade Martimapropriamente dita. A Diretoria um rgo predominantemente normativo, que tem como objetivogarantir a segurana do trfego aquavirio. Cabe-lhe, portanto, estabelecer normas, entre outros,sobre: o ordenamento do espao aquavirio, o trnsito de embarcaes, o servio de praticagem eos limites da navegao interior. Alm disso, a DPC responsvel por estabelecer normas e apoiara capacitao da mo de obra do setor, includos os trabalhadores martimos e porturios feitaatravs da realizao de cursos e treinamentos, estabelecimento de currculo mnimo edisponibilizao de recursos aos rgos Gestores de Mo de Obra (de acordo com as regrasaplicveis). Para o exerccio de tal atribuio, a DPC administra a aplicao dos recursos do Fundode Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo.Capitanias dos PortosAs Capitanias dos Portos, subordinadas ao Comando de Operaes Navais da Marinha do Brasil,so os agentes responsveis por zelar pelo cumprimento das normas que regulam o trfegoaquavirio (fluvial e martimo) e pela fiscalizao do servio de praticagem, alm de auxiliarem osalvamento martimo, concorrerem pela manuteno da sinalizao nutica e de exercerem outrasfunes de cunho militar.Grupo 5: Agentes Intervenientes no Setor PorturioAlm dos agentes associados diretamente estrutura organizacional do setor porturio ehidrovirio, h uma srie de agentes que, apesar de no serem voltados especificamente ao setor,intervm no seu funcionamento. Estes agentes e suas principais atribuies intervenientes sodescritos a seguir. Secretaria da Receita Federal: responsvel pelo alfandegamento das instalaes porturias, pela licitao de EADIs10 (recintos alfandegados fora da rea primria dos portos, mas que na maioria das vezes funcionam de forma complementar a eles)11 e pela administrao, fiscalizao e controle aduaneiros nos portos e terminais porturios (sendo esta ltima atribuio realizada por unidades descentralizadas, que se responsabilizam pela liberao de todas as cargas armazenadas na rea alfandegada dos portos); Secretaria de Defesa Agropecuria: secretaria do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento responsvel pela fiscalizao da movimentao de mercadorias de origem animal e vegetal nos portos e terminais porturios, exercida diretamente pelas unidades regionais a ela vinculadas. Vincula-se a ele tambm o Vigiagro, comit do Ministrio que tem como finalidade propor aes visando simplificao do processo de fiscalizao;10 Estaes Aduaneiras Interiores.11Durante um breve perodo de tempo, a Receita tambm permitiu a instalao de CLIAs (Centros Logsticose Industriais Aduaneiros), mediante autorizao (e no licitao), mas a Medida Provisria que previa ainstalao de tais centros teve vigncia por apenas quatro meses, entre agosto e dezembro de 2006.Atualmente, existem sete CLIAs instalados, sendo seis no Estado de So Paulo (quatro em Santos) e um emRio Grande/RS. Preparado para BNDES Novembro de 2012 12 12. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA): exerce a vigilncia sanitria e a vigilncia epidemiolgica e de controle de vetores nos portos e terminais porturios sua anuncia necessria para a atracao de todas as embarcaes nos portos e movimentao de diversos tipos de cargas; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA): as principais interfaces do IBAMA com o setor porturio residem na concesso das licenas ambientais necessrias aos empreendimentos porturios e na fiscalizao da conformidade dos mesmos com a preservao ambiental. necessrio salientar que a competncia do IBAMA se aplica a empreendimentos com impacto regional ou nacional quando o impacto se restringe a um nico estado, a competncia cabe ao rgo estadual do meio ambiente; Demais Agentes Anuentes na Exportao e Importao de Cargas: total de 16 rgos cuja anuncia (autorizao) necessria exportao ou importao de uma srie de cargas, segundo suas caractersticas especficas. Por exemplo, ANP, no caso de derivados de petrleo e de produtos orgnicos slidos; DECEX, no caso de automveis, fertilizantes/adubos e outros; Polcia Federal: intervm no setor atravs das DEPOMs (Delegacias Especiais de Polcia Martima), que tm por atividade o patrulhamento da rea porturia e de fundeio, com o objetivo de coibir crimes como furto, roubo, prostituio, trfico de drogas e contrabando na rea especificada e a bordo das embarcaes; Comisses de segurana porturia: CONPORTOS (Comisso Nacional de Segurana Pblica nos Portos) e CESPORTOS (Comisses Estaduais de Segurana Pblica nos Portos) comisses coordenadas pela Polcia Federal compostas tambm por representantes das Capitanias dos Portos, da Secretaria da Receita Federal, das Administraes Porturias e dos Governos Estaduais. Tm por objetivo elaborar e implementar o sistema de preveno e represso a atos ilcitos nos Portos, Terminais e Vias navegveis e do ISPS Code12 nos portos e terminais porturios; Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC): o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, composto pela SEAE (Secretaria de Acompanhamento Econmico), DPDE/SDE (Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia) e CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econmica), com base na Lei 8.884/1994 , tem como objetivo promover uma economia competitiva, por meio da preveno e da represso de aes que possam limitar ou prejudicar a livre concorrncia13. A atuao desses agentes no mbito do setor porturio se d da mesma forma que em outros setores da economia, geralmente motivados por denncias. A recm-sancionada Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011, alterou a configurao do SBDC, que passa a ser composto pelo CADE e SEAE, com o primeiro assumindo diversas das atribuies anteriormente cabveis SEAE e, principalmente, DPDE/SDE. A Lei entra em vigor 180 dias aps sua sano; Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU): concede a cesso do direito de uso do espao em guas pblicas (conhecido como espelho dgua), necessria a empreendimentos porturios que contenham estruturas que se projetam sobre a gua; Outros intervenientes: ANP (Agncia Nacional do Petrleo), que, alm de ser rgo anuente para a movimentao de certos tipos de carga, concede autorizao a instalaes porturias que movimentem combustveis; Guardas Porturias, rgos que integram as Autoridades Porturias e exercem o policiamento na rea dos portos organizados.12International Ship and Port Facility Security Code estabelece medidas para o aumento da segurana nosportos, como o estabelecimento do controle de entrada e sada de pessoas e veculos nas instalaesporturias, a delimitao do permetro do porto/terminal, a instalao de sistemas de vigilncia nopermetro e a necessidade de cadastramento de pessoas e veculos que acessam as instalaes porturias.13 Fonte: portal.mj.gov.brPreparado para BNDES Novembro de 2012 13 13. Grupo 6: Agentes de Controle necessrio destacar, ainda, a atuao dos agentes de controle externo, responsveis pelafiscalizao das entidades da administrao pblica. Estes agentes e suas principais atribuies sodescritos a seguir. Tribunal de Contas da Unio (TCU): O Tribunal de Contas da Unio um rgo decontrole externo, que tem como finalidade a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Emtermos prticos, a atuao do TCU no setor porturio se d, principalmente, nos seguintesaspectos: anlise prvia de todos os editais e contratos de arrendamentos de reasporturias (que se aplica tambm a portos descentralizados a estados e municpios,partindo do princpio de que a propriedade da terra ainda da Unio14); anlise dosresultados financeiros e contbeis, assim como de aspectos gerenciais e administrativos dasAPs federais; fiscalizao do cumprimento da legislao existente, entre outros. Afiscalizao do TCU feita por meio da SEFID (Secretaria de Fiscalizao deDesestatizao) No mbito dos estados, os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs)exercem papis equivalentes aos exercidos pelo TCU no mbito federal, ou seja, realizam afiscalizao e anlise das APs dos portos descentralizados aos estados, por exemplo, aSUPRG15 e a APPA16. Embora a anlise prvia realizada pelo TCU a respeito dosarrendamentos no se aplique diretamente aos rgos estaduais, h registros deintervenes de TCEs no mbito de arrendamentos em portos descentralizados. Porexemplo, o TCE do Paran apontou irregularidades nos aditivos de contrato dearrendamento firmado pela APPA com o Terminal da Ponta do Flix e o processo dearrendamento de terminais nos Porto de Recife e Suape demandou aval do TCE dePernambuco. Esse fato gera potencialmente sobreposies entre TCU e TCE; MPU: o Ministrio Pblico da Unio compreende o Ministrio Pblico Federal, MPF; oMinistrio Pblico do Trabalho, MPT; o Ministrio Pblico Militar, MPM; e o MinistrioPblico do Distrito Federal e Territrios, MPDFT; alm dos Ministrios Pblicos Estaduais,MPEs, dos quais aqueles que mais intervm no setor porturio e hidrovirio so o MPF e oMPT. O MPU tem como atribuies zelar pela observncia e pelo cumprimento dalegislao; pela defesa do patrimnio nacional, do patrimnio pblico e social, dopatrimnio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade; peladefesa dos interesses sociais e individuais indisponveis; e exerce o controle externo daatividade policial; CGU: a Corregedoria Geral da Unio vinculada diretamente Presidncia da Repblica elhe compete assessor-la no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos eprovidncias que [...] sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades deouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblicafederal. (Redao dada pela Lei n 11.204, de 2005).A anlise crtica da atuao de cada agente e grupo de agentes incorpora, alm das atribuieslegais, a verificao de sua atuao na prtica e avaliaes discutidas nas inmeras entrevistasrealizadas na etapa de diagnstico.Os agentes foram avaliados individualmente e em seu conjunto, segundo cinco dimenses,conforme apresentado na Figura 2, emergindo uma srie de questes crticas a serem apresentadosna sequncia.14 Foram encontradas referncias explicitas de atuao do TCU em arrendamentos nos portosdescentralizados de Itaqui e Suape, por exemplo.15 Superintendncia do Porto de Rio Grande.16 Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina.Preparado para BNDES Novembro de 2012 14 14. Dimenses Aspectos avaliados Papis e Clareza e consistncia dos papis e responsabilidades das instituies Responsabilidades Existncia de lacunas ou sobreposies entre as instituies do setor Responsabilidades Aderncia entre os papis previstos nos instrumentos legais e as atividades vs. Atuao desempenhadas na prtica pelos agentes, identificando-se eventuais inconsistncias Aspectos da governana interna ou que envolvam as interfaces e inter-relaes entre as Governanainstituies do setor Lacunas relevantes nos processos de gesto (restries legais ou funcionamento na Gesto e Lideranaprtica) ou direcionamento da atuao das instituies Capacitao e Avaliao em alto nvel da adequao do nvel de capacitao dos quadros das Recursosinstituies (executivos indicados ou quadros tcnicos) s atividades desempenhadas Avaliao em alto nvel da adequao dos recursos humanos e financeiros empenhados ao exerccio das funes esperadasFigura 2 Dimenses Avaliadas no Levantamento de Questes Crticas da EstruturaOrganizacional do SetorAs questes identificadas foram consolidadas e priorizadas em 21 questes crticas. A seguir, soapresentadas as questes mais relevantes. Questo Crtica 1 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial A separao da responsabilidade sobre os portos martimos (a cargo da SEP) dos demais modais de transporte (a cargo do MT) resulta em uma srie de disfunes e falta de coordenao no planejamento e estabelecimento de polticas e regulaoNas ltimas dcadas, principalmente devido a uma importante variao no nvel de ateno /atuao, ao longo do tempo, do Ministrio dos Transportes no setor porturio (frente a outrosmodais) com relao ao planejamento, definio de polticas e gesto das autoridades porturias,motivou-se a criao da SEP, inicialmente intitulada Secretaria Especial de Portos. Apesar deaparentemente a diviso de responsabilidades sobre os modais de transportes entre MT e SEP tersido feita quando da criao da SEP, na prtica existem elementos que no esto claramentedefinidos. Por exemplo, no h consenso sobre o conceito de portos martimos (sobresponsabilidade da SEP) e portos interiores17 (sob responsabilidade do MT) se a classificaodeve se dar com base na localizao ou no tipo de navegao a que o porto atende. Tal debate levaa questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, porm cuja navegaopredominante de longo curso (ex. Manaus).Alm disso, h limitado alinhamento e sobreposio de esforos. Por exemplo, observa-se que oprocesso de planejamento (em desenvolvimento) para o setor porturio est relativamente poucointegrado ao processo de planejamento de logstica de transportes do pas (PNLT), e vice-versa.Observa-se limitado alinhamento na definio das aes e investimentos prioritrios (uma vez queo PNLT tambm inclui anlise de investimentos necessrios para escoamento de cargas nos portos)e alguma sobreposio (ou duplicidade) de esforos nas projees (ex. projees de carga). Esseproblema exacerbado pela falta de atuao prtica do CONIT, a quem caberia zelar pelaintegrao das polticas de transporte e promover o alinhamento entre SEP e MT (e demaisministrios).17 Fluviais e lacustres. Preparado para BNDES Novembro de 201215 15. Por ltimo, a separao dos modais de transportes no nvel ministerial tambm gera umdesalinhamento com relao atuao da agncia reguladora. A ANTAQ responsvel pelaregulao e fiscalizao de todos os modais aquavirios, que se dividem entre SEP (portosmartimos) e MT (demais modais aquavirios), sendo a maior parte de sua demanda atualreferente aos portos martimos. Entretanto, a ANTAQ, desde a sua criao, vinculadaadministrativamente ao MT, o que pode gerar distores, em especial, em casos de conflitos deatribuies ou posies entre SEP e MT. Questo Crtica 2 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Falta de clareza acerca do escopo de atuao da agncia reguladora (ANTAQ), especialmente com relao SEPA inconsistncia no planejamento e formulao de polticas setoriais quando da criao daANTAQ, em 2001, gerou em muitos momentos lacunas que foram temporariamente preenchidaspela ento recm-criada Agncia. Tal fato contribuiu para que, ento, os limites de atuao daANTAQ, enquanto agncia reguladora, no fossem claramente consolidados. Assim, observam-se,em diversos momentos, conflitos ou sobreposies quanto ao papel de formulao de polticas eplanejamento setorial (atualmente a cargo da SEP). A ttulo de exemplo, tome-se a Resoluo1695/2010 da ANTAQ, que inova ao estabelecer que cargas de projetos da SUDAM, SUDENE ouSUDECO poderiam ser consideradas cargas prprias para a instalao de terminais privativos, oque em tese deveria ser dependente da definio de uma poltica de desenvolvimento regional,que deveria ser capitaneada pela SEP (at mesmo estabelecida por meio de Lei). Outros exemplospodem ser citados, tambm oriundos da Resoluo 1.695, que suaviza alguns preceitos contidos noDecreto 6.620, cuja elaborao contou com a participao da SEP, conforme a Tabela 2(comentrios entre colchetes e grifo nosso). Tabela 2 Exemplos de Diferenas entre a Resoluo 1.695 da ANTAQ e o Decreto 6.620 Decreto 6.620/2008 Resoluo 1.695/2010 ANTAQ Art. 2, inciso IX - Carga Prpria - aquela pertencente ao Art. 2, inciso IV - carga prpria: a carga pertencente autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que autorizada, sua controladora, sua controlada, ao justifique por si s, tcnica e economicamente, amesmo grupo econmico ou s empresas implantao e a operao da instalao porturia consorciadas no empreendimento, cuja movimentao,por si s, justifique, tcnica e economicamente, aimplantao e a operao da instalao porturiaobjeto da outorga[A Resoluo 1.695 aparentemente amplia o escopo decargas que so consideradas prprias]Preparado para BNDESNovembro de 2012 16 16. Art. 2, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatvel Art. 2, inciso V - carga de terceiros: aquela compatvel com as caractersticas tcnicas da e da superestrutura do com as caractersticas tcnicas da infraestrutura e da terminal autorizado, tendo as mesmas caractersticas de superestrutura do terminal autorizado, tendo as armazenamento e movimentao, e a mesma natureza da mesmas caractersticas de armazenamento e carga prpria autorizada que justificou tcnica e movimentao, a mesma natureza da carga prpria economicamente o pedido de instalao do terminal autorizada que justificou tcnica e economicamente o privativo, e cuja operao seja eventual e subsidiria. pedido de instalao do terminal privativo, conforme 1 deste artigo, e cuja operao seja eventual e subsidiria; [O Decreto 6.620 no define os conceitos de eventual e subsidiria. Pode-se interpretar que os conceitos contidos na Resoluo da 1.695/2010 suavizam o significado dos Art. 2, inciso VI operao eventual: movimentao e termos] armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais porturios de uso privativo misto, de forma acessria. Art. 2, inciso VII - operao subsidiria: movimentao e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais porturios de uso privativo misto, em regime de complementaridade da carga prpria declarada. [As leis 8.630/1993 e 10.233/2001 e o Decreto 6.620 no Art. 31. A ANTAQ poder determinar Autorizada a estabelecem nada a respeito que sustente a possibilidadecontratao compulsria de mo-de-obra junto ao de imposio da contratao de mo de obra junto ao OGMO quando identificar a existncia de precarizao OGMO por parte da ANTAQ. Isso pode ser consideradode mo-de-obra, de conflito de mbito concorrencial inovao no permitida por meio de ato infra legal] ou a sua potencialidade , entre o terminal de uso privativo misto e a zona de influncia do Porto Organizado.Similarmente, essa falta de clareza tambm gera implicaes no outro sentido, quando oplanejamento e a definio de polticas se tornam to detalhados que acabam por se confundir como nvel de regulao. Por exemplo, a SEP definiu, por meio da Portaria 131/2010, os critrios deseleo de projetos bsicos para a concesso de novos Portos Organizados, o que pode ser, emgeral, entendido como papel do rgo regulador. Alm disso, a conduo do processo de seleode projetos para o Porto Novo de Manaus (o que para muitos pode ser considerado como umaparte do processo de concesso) foi conduzida pela SEP, com reduzida participao da ANTAQ,que o Poder Concedente. Questo Crtica 3 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Desbalanceamento no foco de atuao da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulao e fiscalizao sob sua responsabilidadeApesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuaoexcessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e sua posterior fiscalizao), emdetrimento de um maior desenvolvimento de outros aspectos de regulao/fiscalizao ao longode sua existncia, por exemplo, na regulao econmica.Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos de autorizao deinvestimentos, renovaes e alteraes dos contratos e incorporao/desincorporao de bens nombito das outorgas, sendo parte do caminho crtico dos processos, o que, se por um lado aumentao nvel de controle, por outro demanda uma quantidade muito maior de recursos e prazos paraanlise. Pode-se alegar, inclusive, que h um risco de duplicidades com o papel das APs(responsveis pela execuo dos arrendamentos e tambm sujeita a rgos externos de controle ex.: TCU) e, por fim, tal fato pode contribuir para dilatar prazos, aumentar as exignciasprocessuais e gerar entraves aos processos, o que pode desestimular investimentos no setor. Preparado para BNDESNovembro de 2012 17 17. Quanto regulao econmica do setor porturio martimo, nota-se que a ANTAQ no temexercido sua funo de forma consistente e proativa, quanto ao acompanhamento dos preos etarifas praticados (recentemente tendo iniciado a estruturar tal processo), ao zelo pela competio e garantia de universalidade no atendimento dos usurios. Sua atuao tem sido mais reativa asolicitaes de novas tarifas porturias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou demandaspontuais do setor. Questo Crtica 4 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Manuteno de certo grau de dependncia da ANTAQ em relao ao Ministrio dos TransportesAssim como no caso de demais agncias reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vnculoadministrativo ao ministrio responsvel; no caso, o Ministrio dos Transportes. Entretanto, essavinculao gera certo nvel de dependncia, uma vez que, dada a ausncia de fontes prprias dereceita (ao contrrio da maior parte das agncias reguladoras do pas), a ANTAQ dependeexclusivamente de recursos oramentrios, sujeitos aprovao do MT e a eventuaiscontingenciamentos. Alm disso, h necessidade de aprovao prvia do MT para alguns usos dosrecursos (ex. viagens internacionais). Conforme j citado, tal vnculo ao MT pode gerar distores,em especial, em casos de conflitos de atribuies ou posies entre SEP e MT. Questo Crtica 5 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial Falta de planejamento integrado e coordenao entre o transporte aquavirio e outros setores de infraestruturaA ausncia de coordenao e de integrao na elaborao de polticas e no planejamento dashidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a gerao de energia, ocasionaentraves ao desenvolvimento da navegao interior. A falta de polticas e de planejamento quecontemplem as necessidades dos diversos setores leva a discusses ad hoc, que, dadas aspremncias de tempo e nvel de ateno dados pelos ministrios envolvidos, tm gerado distoresao longo do tempo. Por exemplo, a no construo de eclusas em barragens e a variao do nveldos reservatrios representam obstculos, frequentemente, ao desenvolvimento de hidrovias comum bom potencial para o escoamento de cargas relevantes; ou processos muito mais longos ecustosos para a implantao de novas hidrovias. Questo Crtica 6 Agentes da Administrao Porturia Martima As Autoridades Porturias no tm desempenhado satisfatoriamente seu papel de planejamento e desenvolvimento dos Portos OrganizadosO planejamento e o desenvolvimento dos Portos Organizados no tm sido capazes de enfrentar atempo os desafios de crescimento e a necessidade de aumento da competitividade do comrcioexterior brasileiro. Como resultado, os Portos Organizados brasileiros receberam investimentosbastante restritos em infraestrutura ao longo dos ltimos anos, o que culminou nocongestionamento do setor e no aumento dos custos logsticos. Os investimentos, quandorealizados, demandaram, na maioria dos casos, novos aportes de capital da Unio ou foramrealizados diretamente pela SEP.Em primeiro lugar, existe uma falta de clareza quanto aos papis das APs e do governo no que dizrespeito aos investimentos nos portos. Por muitos anos houve uma falta de planejamento eexecuo dos investimentos necessrios tanto para manuteno quanto para a expanso e melhoriados portos. Dado o histrico de passivos das APs e a limitada disponibilidade de recursos, criou-seuma percepo de que novos investimentos deveriam ser de responsabilidade da Unio,reduzindo a pr-atividade das APs na busca dos recursos necessrios. Mesmo no caso de portos Preparado para BNDES Novembro de 2012 18 18. delegados a Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so definidas asresponsabilidades com relao ao aporte de recursos para a realizao de investimentos em quetambm se criou uma expectativa de que seriam aportados pela Unio.No que diz respeito gesto das APs, surgem como aspectos crticos as limitaes noplanejamento e a ineficincia da gesto financeira (potencializada pela existncia de passivoshistricos atribudos s Cias. Docas, principalmente aps a extino da Portobrs). No primeirocaso, o planejamento dos portos se restringe, na maioria das vezes, elaborao dos PDZs (Planosde Desenvolvimento e Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses instrumentos porvezes so simples ou desatualizados, no se constituem em um planejamento estratgico do portoe no contm priorizaes de aes e investimentos. No segundo caso, a maioria das APs eradeficitria at poucos anos atrs18 e no consegue gerar caixa suficiente para a realizao deinvestimentos.Alm disso, a ausncia de incentivos empresariais tpicos para aumentar a eficincia e a falta demecanismos adequados de estabelecimento de metas, cobrana ou reconhecimento de resultadosconcretos por parte das APs, associada em muitos casos falta de quadros gerenciais com perfisadequados, resultou numa inrcia gerencial. Questo Crtica 7 Agentes da Administrao Porturia Martima A gesto das Autoridades Porturias tem sido caracterizada pela baixa eficincia e pela falta da capacitao necessriaOs quadros das APs nem sempre so os mais adequados ao exerccio de suas atribuies, tanto nonvel de gesto quanto no nvel tcnico.No primeiro caso, historicamente, foi possvel observar o preenchimento de cargos importantesdas APs por meio de nomeaes, que, em algumas ocasies, no privilegiavam a capacidadegerencial e o conhecimento tcnico. Alm disso, em alguns casos, notou-se falta de continuidade,uma vez que os principais gestores das APs foram substitudos em intervalos muito curtos parapermitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados concretos. Vale destacar que no existemregras claras de governana com relao indicao dos administradores das APs (ex. perfismnimos requeridos, fruns isentos de indicao ou validao, etc.).No caso do corpo tcnico, os problemas derivam principalmente da falta de renovao dosquadros de funcionrios e da falta de uma cultura de exigncia de desempenho e de aescorretivas correspondentes para melhorar a eficincia das APs. Os problemas das APs soagravados, ainda, pela ausncia de sistemas de gesto por desempenho. Questo Crtica 8 Agentes da Administrao Porturia Martima O modelo de governana das APs no claro e no estimula uma gesto responsvel e com foco nos resultadosO modelo de governana das APs inclui diversos agentes distintos. Por um lado existem osconselhos tpicos (aplicveis s Cias. Docas, que so empresas S.A.): Conselho de Administrao(CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Alm desses, existem os CAPs, que apesar de noaparecerem formalmente na estrutura de governana, tm papel deliberativo (conferido pela Lei8.630/1993) em diversos temas relevantes que podem afetar os resultados e a estratgia das APs(ex. homologao de tarifas, aprovao de PDZs, etc.) alguns desses, inclusive com certasobreposio com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma atuao direta sobre a gesto dasCias. Docas, como por exemplo, orientaes aos gestores das Cias Docas e indicao dos principais18 A CDRJ ainda deficitria, inclusive.Preparado para BNDES Novembro de 2012 19 19. gestores (mesmo que referendado posteriormente pelo CONSAD, cujo presidente tambmindicado pela SEP). A existncia de mltiplas instncias de governana dificulta o estabelecimentode metas e a cobrana dos resultados.Alm disso, os atuais papis e responsabilidades do CAP no so claramente definidos ouconsolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel deliberativo do CAP ou se estedeveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que algumas das atribuies definidaspela Lei dos Portos (8.630/1993) tm redao relativamente inespecfica, como, por exemplo:opinar sobre a proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial e comercial doporto e manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos dainfraestrutura porturia. Ainda, os CAPs tambm apresentam duplicidades com a ANTAQ,notadamente no que diz respeito homologao dos valores das tarifas porturias e ao zelo pelocumprimento das normas de defesa da concorrncia.Por ltimo, no caso de portos delegados a Estados e Municpios, a Unio no tem um mecanismoestabelecido que assegure sua participao na governana destes portos, sendo que muitos destesso autarquias ou superintendncias, sem uma estrutura formal de governana reportamdiretamente ao governador, prefeito ou secretrios. Dessa forma, a participao da Unio se datravs do CAP, presidido pelo representante do Governo Federal, indicado pela SEP. Questo Crtica 9 Agentes da Administrao Porturia Martima A composio e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) resultam em problemas de funcionamento e de representatividadeAlm de problemas associados aos seus papis e responsabilidades, outros aspectos crticosenvolvem a estrutura e a composio dos CAPs. Em primeiro lugar, muitos CAPs no dispem deestrutura prpria e dependem de suporte tcnico das APs, o que, em alguns casos, restringe suaatuao prtica e o exerccio da plenitude de suas atribuies. Segundo, a composio dos blocosgera conflitos e limita a representatividade de certos stakeholders. Por exemplo, as APs, osoperadores porturios e os armadores, que muitas vezes podem ter interesses conflitantes entre si,fazem parte de um mesmo bloco, o de operadores19, ainda que os armadores sejam, na verdade,usurios do Porto. Alm disso, as indicaes dos membros do CAP, conforme definidas pela Leidos Portos (8.630/1993) so feitas de forma discricionria pelos rgos e entidades pr-estabelecidos, sem critrios definidos. Consequentemente, so observadas distores narepresentatividade de alguns blocos, em especial no bloco de usurios em alguns casos comrepresentantes que tm pouca ou nenhuma relao com o setor porturio. Questo Crtica 10 Agentes da Administrao Porturia Martima Ineficcia dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) na gesto do contingente e na qualificao dos trabalhadores porturiosO nmero de trabalhadores porturios avulsos nos Portos Organizados, que se pretendia reduziratravs de realocao, incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias, continua elevadoem boa parte dos portos. Por outro lado, alguns portos enfrentam sazonalidade na oferta detrabalhadores avulsos, havendo escassez em certos perodos (como o caso do Porto de RioGrande).19 Lei 8.630/1993, Artigo 31, Inciso II bloco dos operadores porturios, sendo: [composto de] a) umrepresentante da Administrao do Porto, b) um representante dos armadores, c) um representante dostitulares de instalaes porturias privadas localizadas dentro dos limites da rea do porto, d) umrepresentante dos demais operadores porturios. Preparado para BNDES Novembro de 2012 20 20. So tambm inmeras as reclamaes de operadores quanto qualificao dos trabalhadores e deque a multifuncionalidade no foi implantada na prtica. Ainda, os OGMOs no tm conseguidoreduzir o tamanho dos ternos de trabalhadores porturios avulsos (considerados maiores que onecessrio pelos operadores porturios), tampouco os custos associados (outra queixa comum dosoperadores). Questo Crtica 11 Agentes da Administrao Porturia Martima A responsabilidade solidria dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas gera passivos financeiros que comprometem sua atuaoOs OGMOS tm sido alvo de constantes processos trabalhistas que podem ser associados ao fatode que estes so responsveis solidrios aos operadores porturios em questes de mo de obraavulsa, e de que o regime de mo de obra avulsa especfico para o setor porturio, sem que hajaamplo conhecimento e posies consolidadas na Justia do Trabalho. Dessa forma, tais processosgeram passivos significativos que elevam o custo da mo de obra avulsa e comprometem odesenvolvimento de programas de qualificao de mo de obra (conforme visto adiante, tambmcomprometendo o recebimento de recursos adicionais do Fundo de Desenvolvimento do EnsinoProfissional Martimo), aes de sade e segurana no trabalho, etc. Questo Crtica 12 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre A estrutura organizacional da administrao das hidrovias e portos fluviais e lacustres est amparada em um instrumento precrio e gera falta de clareza e sobreposies nos papis e responsabilidades dos agentes envolvidosAtualmente, a responsabilidade sobre a administrao das hidrovias federais e portos fluviais elacustres cabe CODOMAR, por meio das Administraes Hidrovirias. Tal arranjo institucional,entretanto, se baseia num instrumento precrio, um convnio firmado entre DNIT e CODOMAR.O convnio foi firmado em carter transitrio, com prazo original de um ano20, e vem sendorenovado at o presente (desde 2008). O convnio deveria perdurar at que a Diretoria Aquaviriado DNIT se estruturasse para assumir essa funo, entretanto, a despeito de a Diretoria j realizaratribuies parecidas, continua a ser prorrogado.Como resultado da estrutura atual, h tambm aspectos crticos associados diviso deresponsabilidades entre os agentes envolvidos na administrao hidroviria e porturia fluvial elacustre. As responsabilidades de cada um so pouco claras e h sobreposies entre eles, porexemplo, no que tange superviso e fiscalizao da execuo de obras e na superviso efiscalizao das AHs (sobreposio entre DNIT e CODOMAR). Questo Crtica 13 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre Os recursos disponibilizados para a administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre so escassosO desenvolvimento incipiente do transporte aquavirio costuma ser, em grande parte, atribudo escassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos do PAC para o perodo entre2007 e 2010, apenas 1% foi destinado s hidrovias e portos martimos21. Os valores recebidos pelasAHs tambm so inferiores aos oramentos solicitados (no exerccio de 2008, por exemplo, apenascerca de dois teros do montante orado pela CODOMAR e AHs foi includo na LOA22). Ainda, a20 Mais precisamente, 336 dias. Fonte: Portos Brasileiros: Diagnstico, Polticas e Perspectivas, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica21Aplicada.22 Lei Oramentria Anual Preparado para BNDESNovembro de 201221 21. maior parte do oramento se destina ao custeio dos agentes e no a investimentos por exemplo,no exerccio de 2008, at o ms de agosto, somente R$ 5,6 milhes do total de R$ 24,7 milhes quehavia sido empenhado foram destinados a investimentos.De maneira anloga, os recursos humanos disponveis so tambm limitados. A CODOMAR e asAHs possuem quadro de pessoal restrito para o exerccio de suas atribuies, que incluem aadministrao e a execuo de obras de todas as vias navegveis do Pas, alm da administrao de42 terminais fluviais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus23). A CODOMAR possui apenas umtotal de 22 funcionrios e parte das AHs no conta sequer com 10 colaboradores. Questo Crtica 14 Agentes da Autoridade Martima Existncia de lacunas na execuo da qualificao da mo de obraO modelo da administrao centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do EnsinoProfissional Martimo na DPC implica em duas alternativas de atuao na capacitao dosporturios: distribuio dos recursos aos OGMOs para realizao da capacitao ou realizao detreinamentos pela prpria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos desafios quanto sua execuo.Dado que os recursos centralizados so administrados pela DPC e, portanto, permanecemvinculados Unio, esto sujeitos a contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursosarrecadados para o fim especfico so disponibilizados frente s demandas. Alm disso, por contada administrao centralizada, no existe uma relao mnima que associe a arrecadao feita emum porto ou regio (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que efetivamente serodisponibilizados para a capacitao neste porto/regio.Adicionalmente, a disponibilizao dos recursos pela DPC deve atender a certos pr-requisitos,sendo que a situao financeira de alguns OGMOs (existncia de passivos significativos) impede orepasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos OGMOs e demandado anecessidade de uma participao mais ativa da Marinha na conduo dos treinamentos.Entretanto, a Marinha estrutura cursos/treinamentos com amplitude nacional, que acabam porno contemplar de forma adequada as demandas especficas locais. Questo Crtica 15 Agentes da Autoridade Martima Falta de uma regulao econmica consistente da praticagem, que atua como monoplio nos portos, contribui para elevados preos do servio no BrasilDe acordo com o Decreto 2.596/1998, cabe DPC fixar os preos do servio de praticagem em casode falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se d atravs da mediao da negociao.Sendo assim, no so conferidos nem DPC nem a outro agente os mecanismos adequados para aregulao econmica, como, por exemplo, acompanhamento de custos detalhados para a prestaodos servios. Entretanto, dada a natureza da prestao de servio altamente tcnica, especfica eno competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do mundo), e a suaobrigatoriedade, existe um desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usurios,sem adequada regulao. Tal fato contribui para que os preos do servio de praticagem sejamalvo frequente de reclamaes no setor. Questo Crtica 16 Agentes Intervenientes Baixo nvel de coordenao entre os agentes intervenientes nos portos23 O Porto de Manaus est atualmente em processo de transferncia para a CODOMAR Preparado para BNDES Novembro de 2012 22 22. A baixa coordenao entre agentes intervenientes nos portos (principalmente Receita Federal,ANVISA e rgos do MAPA) representa entraves ao processo de fiscalizao e liberao de naviose cargas, aumentando o tempo de permanncia das cargas na zona porturia, diminuindo acapacidade dinmica de armazenagem e prejudicando a produtividade nos portos. Os rgos, namaioria dos casos, realizam inspees em momentos distintos, possuem sistemas de informaono integrados, procedimentos dspares, alm de possurem dinmicas distintas de trabalho. Questo Crtica 17 Agentes Intervenientes Os recursos humanos disponveis aos agentes intervenientes no tm acompanhado na mesma proporo o crescimento da movimentao de cargasAs limitaes no quadro de pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos portos econtribuem para a morosidade dos processos (casos como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISAe rgos do MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no seu quadro detrabalhadores, pois a vaga de um servidor que se aposenta extinta sem reposio. O aumentosignificativo no volume de cargas, sem adequao dos processos de fiscalizao e aparelhamentodos agentes intervenientes tem contribudo para o aumento nos tempos de liberao e custosassociados. Questo Crtica 18 Agentes Intervenientes Falta de padronizao dos processos de fiscalizao em diferentes portosAinda que os papis e responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos processos defiscalizao e liberao das cargas, existem questes dentro das prprias entidades. Em diversoscasos, foi observado que a existncia de um nvel elevado de autonomia para assuperintendncias/rgos regionais tem levado a uma inconsistncia/falta de padronizao dosprocessos em diferentes regies. Isso acarreta numa percepo de elevada discricionariedade efalta de coordenao entre os diferentes agentes (com efeitos tambm nos operadores e agentes decarga/despachantes). Por exemplo, so observados processos e critrios distintos no tratamentodas cargas pela Receita Federal nos diversos portos. Questo Crtica 19 Agentes Intervenientes Falta de clareza acerca dos processos de licenciamento ambiental de obras do setor aquavirio aumenta os prazos e custos aos investidoresA legislao dispe que o licenciamento ambiental de competncia do IBAMA quando o impactodo projeto em questo regional24 ou nacional25. Entretanto, a definio precisa da extenso dosimpactos s possvel aps a anlise dos estudos, o que compreende parte do processo delicenciamento. H casos em que o processo iniciado junto ao rgo estadual do meio ambiente,mas depois passa a ser analisado pelo IBAMA26.Ainda, no que tange ao licenciamento de obras em hidrovias, no existe clareza sobre qual agente o responsvel pelo licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas ambientais (AHs,CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma, no existe consenso entre os agentes sobre aabrangncia do processo de licenciamento, se deve ser feito por obra especfica ou para a hidrovia24 Envolve mais de um Estado.25 Lei 6.938/1981.26Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu definitivamente, pois,por fora do art. 7, pargrafo nico, ainda se faz necessrio ato do Poder Executivo para estabelecerdefinitivamente a competncia para o licenciamento ambiental. Preparado para BNDES Novembro de 2012 23 23. como um todo. O MT tem defendido o primeiro entendimento (pois na percepo do rgo torna oprocesso mais simples e rpido), enquanto o IBAMA defende o segundo, uma vez que, ainda que oesforo inicial seja maior, no mdio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nosprocessos obras subsequentes seriam licenciadas mais facilmente. Tais problemas acabam portravar ou tornar lentos os processos. Questo Crtica 20 Agentes de Controle Acmulo de muitas instituies atuando no controle sobre os agentes do setor, em especial, as Autoridades PorturiasAs APs submetem-se ao controle de um elevado nmero de rgos ANTAQ, TCU, CGU e MP,que, de maneira muito frequente, demandam dados e informaes. A falta de uma sistemtica dasnecessidades de informaes (prazos, tipos de informaes) costuma gerar uma quantidadesignificativa de demandas ad hoc, inclusive com repeties de pedidos e necessidades deexplicaes. Essa situao, associada s lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade de recursoshumanos quanto de capacitao) mencionadas anteriormente, contribuem para impactar de formarelevante a gesto das APs aumentando prazos e reduzindo o nvel de dedicao da alta gesto aoutros processos importantes (por exemplo, planejamento).Alm disso, so observadas algumas duplicidades de controles que apresentam algum impactonos processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas estabelecidas pela ANTAQ, suaaprovao prvia necessria, segundo processo especfico. O TCU tambm analisa o processo denovos arrendamentos em diversas etapas, e em todas elas necessria a aprovao prvia doTribunal (segundo IN 27/1998)Por fim, a existncia de falta de clareza das regras estabelecidas ou mesmo o desalinhamento deposies entre os agentes de planejamento e formulao de polticas tem requerido uma atuaomais ampla dos rgos de controle, como por exemplo, na questo sobre as autorizaes aterminais privativos de uso misto. Questo Crtica 21 Agentes de Controle O modelo de controle sobre as Autoridades Porturias desestimula uma gesto mais flexvel e profissional em busca de resultadosA forma de controle sobre as APs, que inclui a responsabilizao civil de seus gestores (sujeitos aarcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens empenhados), ainda que seja comum administrao pblica, tende a tornar os administradores das Autoridades Porturiasexcessivamente conservadores, desestimulando uma gesto mais flexvel e profissional em buscade resultados. Esse fator certamente cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada dedeciso alinhada aos melhores interesses do porto os gestores preferem evitar correr riscos,mesmo que isso comprometa os resultados finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dosentrevistados para este Estudo alguns dos quais inclusive j sofreram pessoalmente o conflito detomar uma deciso em busca do melhor interesse do porto (agilidade e economicidade com oconceito do custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados por no terseguido todo o trmite processual previsto.1.2MARCO REGULATRIOA caracterizao e anlise do marco regulatrio foram realizadas de forma abrangente.Primeiramente foi levantada a evoluo histrica do marco regulatrio do setor porturio, desde apoca do Imprio at a Constituio de 1988, a fim de se contextualizar o desenvolvimento dosetor. Em seguida foram feitas a caracterizao e anlise do marco regulatrio atual, assim comoforam levantados e discutidos os principais julgados existentes. Adicionalmente, foram analisadosPreparado para BNDES Novembro de 201224 24. o marco regulatrio do setor hidrovirio e tambm de temas ancilares ao setor porturio, como usode mo de obra porturia, portos secos e licenciamento ambiental.1.2.1 Histrico do Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio1.2.1.1 O Regime a Partir da Constituio de 1824O primeiro ato normativo sobre o setor porturio foi editado no perodo em que o Brasil era umacolnia portuguesa: a Carta Rgia do Prncipe Dom Joo VI, de 1808, que ps fim ao monoplioportugus e abriu os portos do Brasil ao comrcio estrangeiro. Alm dela, o Decreto de 18 de junhode 1814 permitiu a entrada dos navios de quaisquer naes nos portos dos Estados Portugueses e asada de navios nacionais para portos estrangeiros. poca da Constituio Imperial de 25 de maro de 1824, os principais atos normativos referentesao setor porturio podem ser considerados o Decreto 358, de 1845, que autorizou o Governo aestabelecer uma Capitania do Porto em cada Provncia martima do Imprio (art. 1), e o Decreto1.746, de 1869, o qual autorizou o Estado a contratar a construo, nos diferentes portos doImprio, de docas e armazns para carga e descarga, guarda e conservao de mercadoria deimportao e exportao, com o objetivo de atrair capitais particulares para financiar taisconstrues, evitando, assim, gastos ao errio, constituindo-se numa verdadeira concesso de obrapblica. Os concessionrios eram responsveis pela construo do porto e se remuneravam pelasua explorao, e, ao final deste prazo, todos os bens reverteriam para o Poder Pblico. Assim, possvel dizer que essa foi a primeira Lei de Concesses de Portos brasileira.1.2.1.2 A Constituio de 1891No perodo da Constituio de 1891, foi editado o Decreto 6.501, de 1907, o qual regulamentava oDecreto 1.746/1869, fixando normas para o controle e tomada de contas das concessionrias.Adicionalmente, neste perodo, foi editado o Decreto 20.933, de 13 de janeiro de 1932, quedispunha sobre a organizao do Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), doMinistrio da Viao e Obras Pblicas, com uma srie de competncias relacionadas s viasnavegveis, tais como estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento e estudar,organizar e fiscalizar a navegao mercante martima, a interior e a interna dos portos.Por fim, nos ltimos dias de vigncia da Constituio de 1891 foram editados, em 1934, uma sriede Decretos que disciplinaram o setor porturio brasileiro.1.2.1.3 O Sistema de 1934A Constituio de 1934 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre regime de portos enavegao de cabotagem. De todo modo, a previso mais importante da referida Carta Magnarelativa ao regime jurdico do setor porturio era a que estabelecia a preferncia dos Estados para aconcesso federal, nos seus territrios, de servios porturios.Assim, ao estipular que os Estados tinham preferncia na concesso de servios porturios, aConstituio acabou por atribuir essa atividade Unio, pois somente possvel conceder umaatividade da qual se titular. Outra consequncia derivada dessa previso consistiu napossibilidade constitucional de particulares poderem figurar como concessionrios de serviosporturios, caso os Estados no exercessem sua preferncia.Neste perodo foi editado o Decreto 24.643/1934 (Cdigo de guas), o qual estabeleceu que asguas pblicas so de uso comum ou de uso dominical. Dentre as guas de uso comumencontram-se as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis, bem como as correntes que se faamestas guas. Ainda, prev o mesmo decreto que o uso das guas pblicas se deve realizar semprejuzo da navegao. Preparado para BNDES Novembro de 2012 25 25. Alm das disposies da Constituio de 1934, no ms anterior sua promulgao foram editadosquatro Decretos que estabeleceram o regime jurdico do setor porturio brasileiro. Essa foi aprimeira tentativa de sistematizao da legislao porturia brasileira, a qual vigorou, ainda quecom algumas modificaes, at a Lei dos Portos de 1993.O Decreto 24.447/1934 distribuiu, entre os diversos ministrios e reparties a estes subordinadas,os servios referentes aos portos organizados, em virtude da falta de harmonia existente ( poca)nas normas jurdicas vigentes que regiam a distribuio dos servios porturios entre os diversosrgos.Ainda, foi este Decreto que trouxe a primeira definio normativa de portos organizados e deadministrao do porto, consistindo aqueles como os que tenham sido melhorados, ouaparelhados, atendendo-se s necessidades da navegao e da movimentao e guarda demercadorias e cujo trfego se realize sob a direo de uma administrao do prto, a quem caibaa execuo dos servios porturios e a conservao das instalaes porturias (sic), enquantoesta como dependncia direta do Governo Federal, ou de concessionrio, ou arrendatrio, aquem, por contrato, tenha sido delegada a execuo daqueles servios (sic).Por sua vez, o Decreto 24.508/1934 definiu os servios prestados pelas administraes dos portosorganizados. O Decreto 24.511/1934, a seu turno, disciplinou a utilizao das instalaesporturias, sendo certo que seu aspecto mais importante consistia no monoplio do portoorganizado em relao s cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlndia (hinterland)27.Por fim, o Decreto 24.599/1934 disciplinou as concesses de portos, revogando o Decreto1.746/1869. O Governo Federal ficou autorizado a contratar o melhoramento e a exploraocomercial dos portos nacionais, outorgando concesso, para esse fim, aos Estados, em cujoterritrio se encontrasse os portos, ou a entidades privadas, de reconhecida idoneidade tcnica ecapacidade financeira. O prazo da concesso seria fixado de acordo com as dificuldades deexecuo das obras de melhoramento do porto que fosse concedido, por um prazo mximo de 70(setenta) anos.1.2.1.4 A Constituio de 1937 e a Criao de Instalaes Porturias RudimentaresDurante a vigncia da Constituio de 1937 foi editado o Decreto-lei 6.460/1944, o qual regulou aconstruo e a explorao de instalaes porturias rudimentares pelos Estados e Municpios.Essas instalaes porturias podem ser consideradas como verdadeiros miniportos. Estados eMunicpios eram autorizados pela Unio a explorar esses terminais, que poderiam ser construdospor aqueles entes polticos, ou pela prpria Unio. Nas duas hipteses, havia a possibilidade deexplorao dos terminais pelos entes privados.Nessa segunda hiptese, o Decreto-lei 6.460/1944 permitia Unio outorgar tal autorizao a entesprivados, caso Estados e Municpios no desejassem assumir o encargo de explorar tais terminais.Por outro lado, quando o terminal fosse construdo por Estados ou Municpios, admitia-se queestes tambm pudessem transferir para entes privados.1.2.1.5 A Constituio de 1946 e os Terminais PrivativosA Constituio de 1946 atribua Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art.5, i).Durante a sua vigncia, foi editado Decreto-lei 5/1966, que admitiu a explorao de instalaesporturias por pessoas privadas, para uso prprio, observados os termos do Decreto-lei6.460/1944. Assim, pode-se dizer que o Decreto-lei 5/1966 criou a figura do terminal privativo.27O conceito de hinterlndia foi fixado pelo art. 2, pargrafo nico, do Decreto. Segundo Carlos Augusto daSilveira Lobo, o Brasil foi dividido segundo um critrio assemelhado ao das capitanias hereditrias,cabendo a cada porto uma hinterland constitudo por uma parcela do litoral e sua projeo para o interiordo Pas Preparado para BNDES Novembro de 201226 26. Este diploma tambm admitia que mercadorias de terceiros pudessem ser movimentadas nosterminais privativos, desde que houvesse congestionamento nas instalaes dos portosorganizados e mediante autorizao da Unio.1.2.1.6 A Constituio de 1967, o Plano Nacional de Viao e a PortobrsA Constituio de 1967 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art.8, XVII, m). Em adio, previu caber Unio explorar diretamente, ou mediante autorizao ouconcesso, as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras nacionais ou que transponhamos limites de um Estado, ou Territrio.O ato mais relevante para o setor porturio poca foi a Lei 6.222/1975, que autorizou o PoderExecutivo a constituir a empresa pblica denominada Empresa de Portos do Brasil S.A.(Portobrs).Ressalte-se que, aps o advento da Constituio de 1988, houve modificao no regime jurdicodos portos com a introduo da Lei 8.630/1993 e a Lei 10.233/2001. Convm abordar esse tpicono item seguinte.1.2.2 Regime Jurdico Atual dos PortosO sistema porturio brasileiro tem como base jurdica a Constituio de 1988, a qual faz duasmenes aos portos. No seu art. 21, XII, f, a Constituio atribuiu Unio a competncia paraexplorar, diretamente ou mediante concesso, permisso ou autorizao os portos martimos,fluviais e lacustres. J o seu art. 22, X, estabelece ser competncia privativa da Unio legislar sobreo regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial.O principal dispositivo constitucional sobre os portos o art. 21, XII, f, tendo em vista que suaredao leva concluso de que a atividade porturia ora ser explorada no regime de serviopblico, ora no regime de atividade econmica. Isso ocorre porque o inc. XII do art. 21 prescreve que aatividade porturia ser explorada diretamente pela Unio ou mediante concesso, permisso ouautorizao.28Isso significa que, pela Constituio, a atividade porturia ora ser desempenhada no regime deservio pblico submetido ao princpio da adequao do servio (art. 175, IV, da Constituio),ao dever de licitar, dentre outros , ora no regime de atividade econmica, a qual est fundada navalorizao do trabalho humano e na livre iniciativa (art. 170, caput), assegurando o seu livreexerccio pelos sujeitos privados, salvo se a lei determinar a necessidade de autorizao dos rgospblicos (art. 170, pargrafo nico).No mbito infraconstitucional, o principal diploma normativo consiste na Lei 8.630/1993 (Lei dosPortos), a qual estrutura juridicamente o setor e prev os tipos de instalaes porturias e o seuregime.Alm da Lei dos Portos, h outros atos normativos legais e infralegais que especificam o regime decada instalao e seu modo de explorao. Como exemplo de ato legal, pode-se citar a Lei10.233/2001, que criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). Ademais,tambm existem normas que no so especficas para o setor porturio, mas que tambm soaplicveis, como, por exemplo, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes) e a Lei 8.987/1995 (Lei deConcesses). Dentre os atos administrativo-normativos relevantes, pode-se fazer meno aoDecreto 6.620/2008 e s Resolues da ANTAQ, como a Resoluo 1.660/2010, que disciplina oprocesso para a outorga de autorizao para explorao de terminal porturio de uso privativo.28Vale destacar que os institutos da concesso e da permisso so instrumentos tpicos de delegao deservio pblico para a iniciativa privada. Por sua vez, a autorizao ato normal de liberao dosparticulares para o exerccio de uma atividade econmica, privada. Preparado para BNDES Novembro de 2012 27 27. possvel afirmar que o regime jurdico do setor porturio complexo, havendo diversos regimes,conforme seja a natureza da instalao porturia e a atividade nela desempenhada. Ademais, essacomplexidade tambm deriva da forma pela qual os institutos foram previstos, o que acarreta emalguns problemas prticos. Quando comparado com o setor rodovirio, por exemplo, percebe-seque h neste uma complexidade menor, na medida em que h segurana quanto forma pela qualas rodovias so outorgadas aos entes privados: mediante concesso. Cabe tambm mencionar queessa complexidade aumenta em vista dos diversos atos administrativos (decretos, resolues etc.)editados sobre o tema. Enfim, convm fazer um resumo dessas formas de explorao deinstalaes porturias.1.2.2.1 Portos OrganizadosA Lei dos Portos estabeleceu que Unio compete explorar, diretamente ou mediante concesso,os portos organizados (art. 1, caput). Porto organizado aquele construdo e aparelhado paraatender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao earmazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaesporturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia (art. 1, 1, I).Dessa forma, ser na rea do porto organizado em que sero realizadas as operaes porturias,quais sejam, a de movimentao de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem demercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizadopor operadores porturios (art. 1, 1, II).Embora a Lei dos Portos preveja que os portos organizados sero explorados ou concedidos pelaUnio, h tambm, por fora da Lei 9.277/1996, a possibilidade de os portos organizados seremdelegados para Estados e Municpios, por meio de convnios.Assim, h trs formas de explorao de portos organizados: Descentralizao para pessoa jurdica da Administrao indireta federal (ex.: Companhia Docas do Estado de So Paulo CODESP); Delegao, por meio de convnio, a Estados e Municpios (ex.: convnio entre a Unio e o Estado do Paran, por meio do qual foi delegada a este a administrao dos portos de Paranagu e Antonina); Delegao mediante contrato de concesso de servio pblico. Atualmente, h apenas uma concesso para a iniciativa privada (para a Companhia Docas de Imbituba S.A.); contudo, tal concesso anterior Lei dos Portos e Lei de Concesses, no tendo sido realizada nos moldes da legislao atualmente vigente.1.2.2.2 Terminais de Uso Pblico e Arrendamentos PorturiosA Lei dos Portos prev ainda que, dentro da rea do porto organizado, existiro instalaes porturiasque se destinam ao uso pblico (art. 4, 2, I, e 3). So os terminais de uso pblico, nos quais sorealizadas as operaes porturias de movimentao e armazenagem de cargas.O responsvel por gerir essa instalao de uso pblico a administrao do porto. Esta, alis,poder oper-la diretamente, pois ela j pr-qualificada por lei como operadora porturia (art.9, 3, da Lei 8.630/1993). Contudo, como regra, a autoridade porturia transfere a exploraodessa instalao para um sujeito privado, mediante a celebrao de um contrato de arrendamento,sempre precedida de licitao pblica.29Em vista das prescries da Lei 8.630/1993, o contrato de arrendamento, apesar da denominao,nada mais do que um contrato administrativo de concesso de servio pblico. Submete-se, portanto,29Vale destacar que, em alguns portos organizados, h terminais que no so arrendados para a iniciativaprivada. Trata-se de um terminal pblico, mas que qualquer operador pr-qualificado pode realizar,pontualmente, operaes porturias em navios, conforme a necessidade e convenincia.Preparado para BNDES Novembro de 2012 28 28. ao regime tpico dos contratos de concesso de servio pblico e legislao especfica sobre otema (ainda que de modo subsidirio).1.2.2.3 Terminais de Uso PrivativoAlm das instalaes destinadas ao uso pblico, a Lei 8.630/1993 prev aquelas voltadas para ouso privativo. So os terminais privativos (art. 1, 1, V), cujas modalidades esto previstas emno art. 4, 2, II, da Lei dos Portos, quais sejam: Terminal privativo de uso exclusivo, para movimentao de carga prpria; Terminal privativo de uso misto, para movimentao de carga prpria e de terceiros; Terminal de turismo, para movimentao de passageiros; Estao de Transbordo de Cargas (ETC), situada fora do porto organizado, destinado a operao de transbordo de cargas provenientes de navegao interior (art. 1, 1, VI).30Uma caracterstica comum aos terminais privativos consiste no fato de que sua explorao pelosinteressados ocorre por meio de autorizao, a qual ser emitida pela ANTAQ (art. 27, XII e XVII,da Lei 10.233/2001).A Lei dos Portos trouxe uma configurao peculiar ao instituto da autorizao. De acordo com taldiploma, a autorizao consiste na delegao (art. 6, caput), feita mediante ato unilateral. Contudo,a Lei 8.630/1993 dispe ainda, em seu art. 6, 1, que a autorizao ser formalizada mediantecontrato de adeso, o qual conter praticamente todas as clusulas tambm presentes nos contratosde arrendamento.Em relao aos terminais privativos, a principal questo diz respeito possibilidade ou no de osterminais de uso misto poderem movimentar carga de terceiros de modo preponderante. Essadiscusso surgiu porque a Lei 8.630/1993 no trouxe qualquer limitao movimentao de cargade terceiros em terminais privativos de uso misto.Note-se que o dispositivo legal que possibilita a movimentao de cargas de terceiros em terminaisprivativos (art. 4, 2, II, b) foi objeto, em agosto de 1993, de Ao Direta deInconstitucionalidade (ADI 929/DF), proposta pelo Partido Socialista Brasileiro, pelo PartidoComunista do Brasil e pelo Partido Democrtico Trabalhista. Contudo, tal demanda ainda no foijulgada. De todo modo, aps a edio da Lei dos Portos, algumas pessoas jurdicas obtiveramautorizao para operar terminais de uso misto, sem que houvesse qualquer obrigao deproporcionalidade ou preponderncia da carga prpria em relao carga de terceiros. o caso,por exemplo, da Portonave S.A., da Itapo Terminais Porturios S.A. e da Embraport S.A.Contudo, essa situao foi objeto de questionamentos judiciais por parte de terceiros, como sepode ver na ADPF 139, ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal (STF) em abril de 2008.Embora a ADPF 139 ainda no tenha sido julgada pelo STF, atualmente h uma definio de cargade terceiros que estabelece limitaes. O Poder Executivo Federal editou o Decreto 6.620/2008, oqual prescreveu que a movimentao de carga de terceiros nos terminais de uso misto dever sereventual e subsidiria (art. 2, X, e art. 35, II). Ressalte-se que a Resoluo 1.660/2010 da ANTAQacabou por seguir tal regulamentao e acrescentou os conceitos de operao eventual esubsidiria e agregou novos elementos ao conceito de carga prpria.1.2.2.4 Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte (IP4)A Lei dos Portos, em seu art. 1, 1, VII, traz ainda outra instalao porturia voltada ao usopblico: a instalao porturia pblica de pequeno porte (IP4). Nos termos do dispositivo citado, aIP4 aquela destinada s operaes porturias de movimentao de passageiros, de mercadoriasou ambas, destinados ou provenientes do transporte de navegao interior (inciso introduzido30As ETCs, tal como as Instalaes Porturias Pblicas de Pequeno Porte (IP4), foram includas na Lei dosPortos recentemente, pela Lei 11.518/2007.Preparado para BNDES N