I. PENDAHULUANKeuangan negara meliputi seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan

pengelolaan semua hak dan kewajiban negara. Dan seluruh rangkaian kegiatan ini memiliki akibat-akibat keuangan sehingga memerlukan adanya suatu perencanaan keuangan yang cermat (budgeting atau penganggaran). Anggaran ini memiliki fungsi diantaranya sebagai pedoman dalam mengelola negara dalam periode tertentu, sebagai alat pengawasan dan pengendalian masyarakat terhadap kebijakan yang telah dipilih oleh pemerintah dan sebagai alat pengawasan masyarakat terhadap kemampuan pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah dipilih.

Budget atau anggaran dalam pengertian umum diartikan sebagai suatu rencana kerja untuk suatu periode yang akan datang yang telah dinilai dengan uang. Kata budget yang digunakan di Inggris sendiri merupakan serapan dari istilah bahasa Perancis yaitu bouge atau bougette yang berarti “tas” di pinggang yang terbuat dari kulit, yang kemudian di Inggris kata budget ini berkembang artinya menjadi tempat surat yang terbuat dari kulit, khususnya tas tersebut dipergunakan oleh Menteri Keuangan untuk menyimpan surat-surat anggaran. Sementara di negeri Belanda, anggaran disebut begrooting, yang berasal dari bahasa Belanda kuno yakni groten yang berarti memperkirakan.

Di Indonesia sendiri, pada awal mulanya (pada jaman Hindia-Belanda) secara resmi digunakan istilah begrooting untuk menyatakan pengertian anggaran. Namun sejak Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, istilah “Anggaran Pendapatan dan Belanja” dipakai secara resmi dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945, dan di dalam perkembangan selanjutnya ditambahkan kata Negara untuk melengkapinya sehingga menjadi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

II. PENGERTIAN DAN PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN NEGARA

2.1 PENGERTIAN ANGGARANAnggaran merupakan salah satu bagian dari proses pengendalian manajemen yang

berisi rencana tahunan yang dinyatakan secara kuantitatif, diukur dalam satuan moneter. Anggaran merupakan taksiran sumber daya yang diperlukan untuk melaksanakan program kerja.

Anggaran negara adalah suatu pernyataan tentang perkiraan pengeluaran dan penerimaan yang diharapkan akan terjadi dalam suatu periode di masa depan, serta data dari pengeluaran dan penerimaan yang sungguh-sungguh terjadi di masa yang lalu” (John F. Due:1975). Anggaran negara, gambaran dari kebijaksanaan pemerintah yang dinyatakan dalam ukuran uang, berupa kebijaksanaan pengeluaran untuk periode di masa depan maupun penerimaan untuk menutup pengeluaran pemerintah tersebut. Dari anggaran negara dapat diketahui realisasi pelaksanaan kebijaksanaan pemerintah di masa lalu. Dapat diketahui pula tercapai atau tidaknya serta maju atau mundurnya kebijaksanaan yang hendak dicapai. Anggaran negara bukan hanya sekadar laporan

1

keuangan, namun juga laporan kebijakan yang diambil. Anggaran negara menggambarkan suatu dokumen politik negara.

Perencanaan merupakan bagian yang tak dapat dipisahkan dari proses manajemen organisasi. Demikian juga, anggaran mempunyai posisi yang penting. Anggaran mengungkapkan apa yang dilakukan di masa mendatang. Anggaran dapat diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam tampilannya, anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang terjadi di masa lalu. Dan menurut  Mulyadi (2001:488), Anggaran merupakan suatu rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun.

Sedangkan, Menurut National Commitee on Governmental Accounting (NCGA) yang saat ini telah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi anggaran (budget) adalah sebagai rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.

Kadang-kadang pengertian anggaran negara dibedakan dalam arti luas dan dalam arti arti sempit. Dalam arti sempit anggaran negara berarti rencana pengeluaran dan penerimaan dalam satu tahun saja. Dalam arti luas anggaran negara berarti jangka waktu perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Jadi, anggaran dalam arti luas meliputi suatu daur anggaran.

Anggaran negara merupakan salah satu alat politik fiskal untuk mempengaruhi arah dan percepatan pendapatan nasional. Adapun mengenai anggaran yang akan digunakan tergantung pada keadaan ekonomi yang dihadapi. Dalam keadaan ekonomi yang normal dipergunakan anggaran negara yang seimbang, kemudian dalam keadaan ekonomi yang deflasi biasanya dipergunakan anggaran negara yang defisit dan sebaliknya dalam keadaan ekonomi yang inflasi dipergunakan anggaran negara yang surplus.

Umumnya anggaran negara dapat diklasifikasikan atas 2 kategori:1. Anggaran Berimbang (Balanced Budgeting)

Anggaran berimbang disusun sedemikian rupa sehingga setiap pengeluaran pemerintah dapat dibiayai oleh penerimaan dari sektor pajak atau sejenisnya, yaitu suatu kondisi dimana penerimaan pemerintah sama dengan pengeluaran pemerintah.

2. Anggaran Tidak Seimbang (Unbalanced Budgeting)Anggaran tidak seimbang terdiri dari anggaran surplus dan anggaran defisit. Anggaran surplus yaitu pengeluaran lebih kecil dari penerimaan sedangkan anggaran defisit yaitu pengeluaran lebih besar dari penerimaan. Anggaran belanja yang tidak seimbang biasanya akan mempunyai pengaruh yang berlipat ganda terhadap pendapatan nasional.

2

2.1.2 FUNGSI ANGGARAN NEGARAAnggaran yang dimiliki oleh suatu negara mengandung tiga fungsi fiskal utama yaitu: 1. Fungsi Alokasi

Pemerintah mengadakan alokasi terhadap sumber-sumber dana untuk mengadakan barang-barang kebutuhan perseorangan dan sarana yang dibutuhkan untuk kepentingan umum. Semuanya itu diarahkan agar terjadi keseimbangan antara uang beredar dan barang serta jasa dalam masyarakat.

2. Fungsi DistribusiPemerintah melakukan penyeimbangan, menyesuaikan pembagian pendapatan dan mensejahterahkan masyarakat.

3. Fungsi StabilitasPemerintah meningkatkan kesempatan kerja serta stabilitas harga barang-barang kebutuhan masyarakat dan menjamin selalu meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang mantap.

2.1.3 PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN NEGARAPrinsip-prinsip dalam anggaran negara:1. Demokratis, mengandung makna bahwa anggaran negara (di pemerintahan Pusat

maupun di pemerintahan Daerah), baik yang berkaitan dengan pendapatan maupun yang berkaitan dengan pengeluaran, harus ditetapkan melalui suatu proses yang mengikutsertakan sebanyak mungkin unsur masyarakat selain harus dibahas dan mendapatkan persetujuan dari lembaga perwakilan rakyat.

2. Adil, berarti bahwa anggaran negara haruslah diarahkan secara optimum bagi kepentingan orang banyak dan secara proporsional, dialokasikan bagi semua kelompok dalam masyarakt sesuai dengan kebutuhannya.

3. Transparan, yaitu proses perencanaan, pelaksanaan serta pertanggung jawaban anggaran negara harus diketahui tidak saja oleh wakil rakyat, tetapi juga oleh masyarakat umum.

4. Bermoral Tinggi, berarti pengelolaan keuangan negara harus berpegang kepada peraturan perundangan yang berlaku, dan juga senantiasa mengacu pada etika dan moral yang tinggi.

5. Berhati-hati, berarti pengelolaan anggaran negara harus dilakukan secara berhati-hati, karena jumlah sumber daya yang terbatas dan mahal harganya. Hal ini semakin terasa penting jika dikaitkan dengan unsur hutang negara.

6. Akuntabel, berarti bahwa pengelolaan keuangan negara haruslah dapat dipertanggung jawabkan setiap saat secara intern maupun ekstern kepada rakyat.

Kebanyakan sektor publik melakukan pembedaan krusial antara tambahan modal dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan pengeluaran. Dampaknya adalah pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan anggaran modal tahunan. Jenis anggaran sektor publik adalah:1. Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of State)

3

2. Rencana Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha setiap BUMN/BUMD serta badan hukum publik atau gabungan publik-swasta.

2.1.4 KARAKTERISTIK ANGGARAN NEGARAKarakteristik anggaran sektor publik, adalah sebagai berikut:1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan non keuangan2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai sasaran

yang ditetapkan4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari

penyusun anggaran5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.

2.2 PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN NEGARASistem anggaran negara saat ini terdiri dari 2 (dua) komponen utama:1. Anggaran untuk pemerintah pusat yang dibagi dalam:

a. Anggaran rutin yang besarnya kira-kira 62 persen dari total pengeluaran meliputi: belanja pegawai, belanja barang dan subsidi (BBM dan bukan BBM)

b. Anggaran pembangunan yang besarnya kira-kira 14 persen dari total pengeluaran meliputi pembiayaan rupiah dan pembiayaan proyek. Untuk anggaran pembangunan, peranan dana yang berasal dari negara-negara donatur saat ini masih cukup besar.

2. Anggaran belanja untuk daerah, yang besarnya kira-kira 24 persen dari total pengeluaran. Anggaran ini terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana tersebut di transfer ke pemerintah daerah baik provinsi, kabupaten maupun kota.

Sebagai sebuah sistem, pengelolaan anggaran negara telah mengalami banyak perkembangan. Dengan keluarnya tiga paket perundang-undangan di bidang keuangan negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, sistem pengelolaan anggaran negara di Indonesia terus berubah dan berkembang sesuai dengan dinamika manajemen sektor publik.

Pemerintah telah menerapkan pendekatan anggaran berbasis kinerja, anggaran terpadu dan kerangka pengeluaran jangka menengah pada tahun anggaran 2005 dan 2006. Ternyata masih banyak kendala yang dihadapi, terutama karena belum tersedianya perangkat peraturan pelaksanaan yang memadai, sehingga masih banyak terjadi multi tafsir dalam implementasi di lapangan. Dalam periode itu pula telah dikeluarkan berbagai peraturan pemerintah, peraturan menteri keuangan.Sistem perencanaan anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan perubahan sesuai dengan dinamika

4

manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM).1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sector publik tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM). Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan paradigma baru tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi pada pemerintah, diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

2. Perubahan Pendekatan Anggaran NegaraReformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong upaya di berbagai negara untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran negara. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, antara lain:a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)b. Zero Based Budgeting (ZBB)c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

III. ANGGARAN NEGARA SEBAGAI ALAT PERNYATAAN KEBIJAKAN PUBLIK, TARGET FISKAL DAN ALAT PENGENDALIAN

Anggaran pemerintah merupakan dokumen formal hasil kesepakatan antara eksekutif dan legislatif. Anggaran mengkoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan oleh pemerintah untuk suatu periode tertentu yang biasanya mencakup periode tahunan atau untuk jangka waktu lebih atau kurang dari satu tahun.

Anggaran negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan mata uang (rupiah) sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis. Berdasarkan fungsinya, anggaran berfungsi sebagai berikut:1. Anggaran sebagai alat perencanaan

Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah tersebut.

5

2. Anggaran sebagai alat pengendalianAnggaran merupakan suatu alat yang esensial untuk menghubungkan antara proses perencanaan dan proses pengendalian. Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintahagar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran. Bahkan tidak berlebihan jika dikatakan bahwa Presiden, menteri, gubernur, bupati, dan manajer publik lainnya dapat dikendalikan melalui anggaran. Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif.

3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskalAnggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.

4. Anggaran sebagai alat politikAnggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan political tool sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu, pembuatan anggaran publik membutuhkan political will, coalition building, keahlian berorganisasi, dan pemahaman prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik.

5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasiSetiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan.

6. Anggaran adalah alat penilaian kinerjaAnggaran merupakan wujud komitmen dan budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian.

7. Anggaran sebagai alat motivasiAnggaran sebagai instrumen untuk memotivasi masyarakat manajemen agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target

6

anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk dicapai.

8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publicAnggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada. Pengangguran, tuna wisma dan kelompok lain yang tak teroganisasi dengan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil tindakan dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme dan sebagainya.

IV. PROSES PENYUSUNAN ANGGARANPenganggaran sebagai suatu sistem adalah suatu proses yang mengatur

penyusunan dokumen anggaran. Di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis dokumen, yaitu:1. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA)2. Rencana Dana Pengeluaran Bendahara Umum (RDP-BUN)

Proses penganggaran merupakan uraian mengenai proses dan mekanisme penganggarannya dimulai dari Pagu Indikatif sampai dengan penetapan Pagu Alokasi Anggaran yang bersifat final. Sitem penganggaran ini harus dipahami secara baik dan benar oleh pemangku kepentingan (stakeholder) agar dapat dihasilkan APBN yang kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.

Proses penyiapan penganggaran (budget preparation) mengatur tiga hal pokok, yaitu:1. Pendekatan penyusunan anggaran2. Klasifikasi anggaran3. Proses Penganggaran

Terdapat tiga pendekatan penyusunan anggaran, yaitu:1. Pendekatan Penganggaran Terpadu

Penganggaran terpadu merupakan unsur yang paling mendasar bagi penerapan pendekatan penyusunan anggaran lainnya. Dengan kata lain bahwa pendekatan anggaran terpadu merupakan kondisi yang harus mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran di lingkungan K/L untuk menghasilkan dokumen RKA-K/L dengan klasifikasi anggaran menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja agar tidak terjadi duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik yang bersifat investasi ataupun keperluan biaya operasional.

2. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)

7

Pendekatan PBK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan kinerja yang diharapkan, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja tersebut.

3. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) KPJM merupakan pendekatan penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran. Tahapan proses penyusunan perencanaan jangka menengah:a. Penyusunan proyeksi atau rencana ekonomi makro untuk jangka menengah;b. Penyusunan proyeksi/target-target fiskal (tax ratio, defisit dan rasio utang

pemerintah) jangka menengah;c. Rencana kerangka anggaran (penerimaan, pengeluaran dan pembiayaan) jangka

menengah yang menghasilkan pagu total belanja pemerintah.

V. ANGGARAN NEGARA YANG BERORIENTASI KINERJASebelum berlakunya sistem Anggaran Berbasis Kinerja, metode penganggaran

yang digunakan adalah metoda tradisional atau item line budget. Cara penyusunan anggaran ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan dengan tujuan yang telah ditentukan, namun lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk belanja/pengeluaran dan sistem pertanggungjawabannya tidak diperiksa dan diteliti apakah dana tersebut telah digunakan secara efektif dan efisien atau tidak. Tolok ukur keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara pendapatan dan belanja namun jika anggaran tersebut defisit atau surplus berarti pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, munculah sistematika anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.

Kinerja penyelenggaraan pemerintahan negara adalah tingkat efisiensi dan efektivitas dari penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi dalam menyelenggarakan kegiatan maing-masing program dan kegiatannya bagi suatu instansi pemerintah.

Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program. Penganggaran dengan pendekatan kinerja ini berfokus pada efisiensi penyelenggaraan suatu aktivitas. Efisiensi itu sendiri adalah perbandingan antara output dengan input. Suatu aktivitas dikatakan efisien, apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama, atau output yang dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Anggaran ini tidak hanya didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi pada sistem anggaran tradisional, tetapi juga didasarkan pada tujuan/rencana tertentu yang pelaksanaannya perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup dan penggunaan biaya tersebut harus efisien dan efektif.

8

Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).

Pengukuran kinerja (tolok ukur) digunakan untuk menilai keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tugas yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi pemerintah. Salah satu aspek yang diukur dalam penilaian kinerja pemerintah adalah aspek keuangan berupa ABK. Untuk melakukan suatu pengukuran kinerja perlu ditetapkan indikator-indikator terlebih dahulu antara lain indikator masukan (input) berupa dana, sumber daya manusia dan metode kerja. Agar input dapat diinformasikan dengan akurat dalam suatu anggaran, maka perlu dilakukan penilaian terhadap kewajarannya. Dalam menilai kewajaran input dengan keluaran (output) yang dihasilkan, peran Analisa Standar Biaya (ASB) sangat diperlukan. ASB adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya yang digunakan untuk melaksanakan suatu kegiatan. Ruang lingkup ABK antara lain:4. Menentukan visi dan misi (yang mencerminkan strategi organisasi), tujuan, sasaran,

dan target.Penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, dan target merupakan tahap pertama yang harus ditetapkan suatu organisasi dan menjadi tujuan tertinggi yang hendak dicapai sehingga setiap indikator kinerja harus dikaitkan dengan komponen tersebut. Oleh karena itu, penentuan komponen-komponen tidak hanya ditentukan oleh pemerintah tetapi juga mengikutsertakan masyarakat sehingga dapat diperoleh informasi mengenai kebutuhan publik.

3. Menentukan Indikator Kinerja.Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, indikator kinerja harus merupakan suatu yang akan dihitung dan diukur serta digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam tahapan perencanaan, tahap pelaksanaan maupun tahap setelah kegiatan selesai dan bermanfaat (berfungsi). Indikator kinerja meliputi :a. Masukan (input) adalah sumber daya yang digunakan dalam suatu proses untuk

menghasilkan keluaran yang telah direncanakan dan ditetapkan sebelumnya. Indikator masukan meliputi dana, sumber daya manusia, sarana dan prasarana, data dan informasi lainnya yang diperlukan.

b. Keluaran (output) adalah sesuatu yang terjadi akibat proses tertentu dengan menggunakan masukan yang telah ditetapkan. Indikator keluaran dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu aktivitas atau tolok ukur dikaitkan dengan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan dengan baik dan terukur.

c. Hasil (outcome) adalah suatu keluaran yang dapat langsung digunakan atau hasil nyata dari suatu keluaran. Indikator hasil adalah sasaran program yang telah ditetapkan.

9

d. Manfaat (benefit) adalah nilai tambah dari suatu hasil yang manfaatnya akan nampak setelah beberapa waktu kemudian. Indikator manfaat menunjukkan hal-hal yang diharapkan dicapai bila keluaran dapat diselesaikan dan berfungsi secara optimal.

e. Dampak (impact) pengaruh atau akibat yang ditimbulkan oleh manfaat dari suatu kegiatan. Indikator dampak merupakan akumulasi dari beberapa manfaat yang terjadi, dampaknya baru terlihat setelah beberapa waktu kemudian.

3. Evaluasi dan pengambilan keputusan terhadap pemilihan dan prioritas program.Kegiatan ini meliputi penyusunan peringkat-peringkat alternatif dan selanjutnya mengambil keputusan atas program/kegiatan yang dianggap menjadi prioritas. Dilakukannya pemilihan dan prioritas program/kegiatan mengingat sumber daya yang terbatas.

4. Analisa Standar Biaya (ASB)ASB merupakan standar biaya suatu program/kegiatan sehingga alokasi anggaran menjadi lebih rasional. Dilakukannya ASB dapat meminimalisir kesepakatan antara eksekutif dan legislatif untuk melonggarkan alokasi anggaran pada tiap-tiap unit kerja sehingga anggaran tersebut tidak efisien. Dalam menyusun ABK perlu memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran, perolehan data dalam membuat keputusan anggaran, siklus perencanaan anggaran daerah, struktur APBN/D, dan penggunaan ASB. Dalam menyusun ABK yang perlu mendapat perhatian adalah memperoleh data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Perolehan data kuantitatif bertujuan untuk :

memperoleh informasi dan pemahaman berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.

menjelaskan bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis. Berdasarkan data kuantitatif tersebut dilakukan pemilihan dan prioritas program yang melibatkan tiap level dari manajemen pemerintahan.

VI. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

6.1 PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan rencana keuangan

tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Dalam menyusun suatu anggaran harus berkaitan antara dana-dana yang akan dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) berisikan daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran negara dalam satu tahun anggaran (1 Januari – 31 Desember). Namun ada juga yang dimulai dari 1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya.

Pola Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan realisasinya adalah untuk melaksanakan tugas sehari-hari (rutin) dalam rangka pelaksanaan kegiatan dibidang pemerintahan Ruang lingkup keuangan negara terdiri atas kekayaan Negara

10

yang dikelola langsung dan yang dipisahkan. Kekayaan negara yang dikelola langsung terdiri atas anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dan barang-barang inventaris kekayaan negara. Pengurusan APBN termasuk dalam pengurusan umum/administratif, sedangkan pengurusan barang-barang inventaris kekayaan negara termasuk dalam pengurusan khusus.

6.2 FUNGSI ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARAAnggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) memiliki enam fungsi dalam rangka membentuk struktur perekonomian negara antara lain:1. Fungsi Otoritas

Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja negara pada tahun yang bersangkutan, dengan demikian pembelanjaan atau pendapatan dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat.

2. Fungsi Perencanaan Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dapat menjadi pedoman bagi negara untuk merencanakan kegiatan pada tahun tersebut. Bila pembelanjaan telah direncanakan sebelumnya, maka negara dapat membuat rencana-rencana untuk mendukung pembelanjaan tersebut. Misalnya telah direncanakan atau dianggarkan akan membangun proyek pembangunan jalan, maka pemerintah dapat mengambil tindakan untuk persiapan proyek tersebut agar bisa berjalan dengan lancar.

3. Fungsi Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

4. Fungsi Alokasi Bahwa suatu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus diarahkan untuk mengurangi penggangguran dan pemborosan sumber daya serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.

5. Fungsi Distribusi Bahwa kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

6. Fungsi StabilitasBahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

6.3 LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Daur anggaran adalah masa atau jangka waktu mulai saat anggaran disusun sampai dengan saat perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang. Daur anggaran berbeda dengan tahun anggaran. Tahun anggaran adalah masa satu tahun untuk

11

mempertanggungjawabkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran tersebut dipertanggungjawabkan. Jelaslah, bahwa daur anggaran bisa mencakup tahun anggaran atau melebihi tahun anggaran karena pada dasarnya, berakhirnya suatu daur anggaran diakhiri dengan perhitungan anggaran yang disahkan oleh undang-undang.

Daur anggaran adalah suatu proses anggaran yang terus-menerus yang dimulai dari tahap penyusunan anggaran oleh yang berwenang. Daur anggaran negara Republik Indonesia secara umum sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, ada lima tahap, yaitu sebagai berikut:1. Penyusunan dan pengajuan rancangan anggaran (RUU-APBN) oleh pemerintah

kepada DPR.a. Berdasarkan pasal 23 UUD 1945, tiap tahun APBN ditetapkan dengan undang-

undang.b. Yang bertanggung jawab dalam penyusunan anggaran adalah kekuasaan

eksekutif.c. Proses penyusunan dan pengajuan RUU-APBN, adalah sebagai berikut.

1. Penerbitan Surat Edaran Menteri Keuangan yang berisi permintaan sumbangan anggaran dalam bentuk DUK (Daftar Usulan Kegiatan) belanja rutin dan DUP (Daftar Usulan Proyek) untuk belanja pembangunan.

2. DUK dan DUP masing-masing departemen/lembaga disampaikan kepada Direktorat Jendral Anggaran (DJA) Kemenkeu. DUP juga disampaikan ke Bappenas.

3. DUK dibahas di DJA, DUP dibahas di DJA dan Bappenas.4. Pembuatan rancangan anggaran oleh menteri keuangan dengan melibatkan

gubernur bank sentral dan menteri-menteri yang lain dalam tingkat dewan moneter.

5. Penyusunan nota keuangan olen Kemenkeu yang berisi antara lain:a) kebijaksanaan fiskal dan moneter;b) perkembangan harga-harga, gaji dan upah;c) taksiran penerimaan dan pengeluaran negara untuk tahun mendatang;d) jumlah uang yang beredar.

2. Pembahasan dan persetujuan DPR atas RUU-APBN dan penetapan UU APBN.a. Sebelum tahun anggaran baru dimulai, pemerintah menyampaikan RUU-APBN,

nota keuangan, dan perincian lebih lanjut kepada DPR. Jika DPR menyetujui RUU-APBN tersebut, maka RUU teersebut disahkan menjadi UU. Sebaliknya jika tidak disetujui, digunakan UU-APBN tahun lalu (Pasal 23 ayat (1) UUD 1945).

b. UU-APBN mewajibkan pemerintah menyusun laporan realisasi pada pertengahan tahun anggaran berikut Prognosa 6 bulan berikutnya. Laporan realisasi berikut prognosa dibahas pemerintah dengan DPR. Demikian pula dengan penyesuaian anggaran dengan perkembangan/perubahan keadaan, maka pemerintah mengajukan RUU tentang tambahan dan perubahan atas APBN (RUU-TPAPBN).

12

c. Penyusunan perhitungan anggaran mengenai pelaksanaan APBN dan setelah diperiksa oleh BPK selanjutnya disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 2 tahun.

3. Pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan keuangan oleh pemerintah.a. Pemerintah mengeluarkan Keppres perincian lebih lanjut yang dipakai sebagai

dasar pelaksanaan anggaran oleh pemerintah.b. Daftar isian kegiatan, daftar isian proyek dan Surat Keputusan Otorisasi (DIK,

DIP dan SKO) merupakan dokumen dasar pelaksanaan anggaran. Ketiganya merupakan kredit anggaran, yaitu batas pengeluaran yang dapat digunakan untuk mengelola kegiatan rutin atau kegiatan pembangunan pemerintah.

c. Setelah DIK diterima oleh kepala kantor dan DIP oleh pemimpin proyek/bendaharawan proyek, maka telah dapat diajukan Surat Permintaan Pembayaran (SPP) baik SPPR (rutin) dan SPPP (pembangunan) ke Kantor Perbendaharaan dan Keuangan Negara (KPKN).

d. KPKN menerbitkan Surat Perintah Membayar (SPM), dapat berupa SPM-DU (Penyediaan Dana UYHD), SPM-TU (Tambahan UYHD), SPM-GU (Penggantian Dana UYHD), atau SPM-LS (SPM Langsung). SPM-DU digunakan untuk kas kecil dana awal, sedangkan SPM-GU untuk pengisian kembali kas kecil. SPM-LS digunakan untuk pengeluaran di atas Rp. 10.000.000. SPM ini kemudian dituangkan pada KPKN.

e. DIK sebagai dasar pelaksanaan anggaran rutin disetujui oleh Menkeu (dilimpahkan ke DJA), sedangkan DIP sebagai dasar pelaksanaan anggaran pembangunan disetujui oleh Menkeu (dilimpahkan ke DJA dan Ketua Bappenas). DIK dan DIP ini disebut sebagai otorisasi kredit anggaran (dana anggaran) dan dalam akuntansi disebut allotment.

f. DIK diterbitkan per bagian anggaran (departemen/lembaga), per unit organisasi (Eselon I) dan per lokasi (provinsi). DIP diterbitkan per proyek/bagian proyek. Dirjen atau pejabat setingkat yang membawahi proyek segera menyusun petunjuk operasional (PO) yang memuat:1) Uraian dan rincian lebih lanjut dari DIP;2) Petunjuk khusus dari pemimpin departemen/lembaga yang perlu diperhatikan

oleh pemimpin proyek dalam pelaksanaan pembangunan proyek.4. Pemeriksaan pelaksanaan anggaran dan akuntasi oleh aparat pengawasan fungsional.

a. Pengawasan dilakukan oleh BPK (Badan Pemeriksa Keuangan), pengawasan fungsional dalam lingkup pemerintah, dan pengawasan oleh atasan langsung.

b. Pengawasn fungsional dapat dilakukan oleh:1) Inspektorat Jenderal Departement/Lembaga2) Inspektorat Provinsi3) Inspektorat Kabupaten/Kotamadya yang bersifat sektoral4) Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang bersifat lintas

sektoral

13

c. Pengawasan atasan langsung disebut pengawasan melekat.d. Kepala kantor/pemimpin proyek/bendaharawwan harus menyampaikan LKKA

(Laporan Keadaan Kredit Anggaran) dan LKK (Laporan Keadaan Kas).5. Pembahasan dan persetujuan DPR atas Perhitungan Anggaran Negara (PAN) dan

penetapan UU PANa. Perhitungan anggaran (pelaksaan anggaran) dibuat oleh pemerintah untuk

diperiksa oleh BPK. Kemudian perhitungan anggaran disampaikan ke DPR selambat-lambatnya 18 bulan setelah tahun anggaran yang bersangkutan berakhir (Pasal 6 UU APBN).

b. Pertanggungjwaban pemerintah tersebut disebut sebagai perhitungan anggaran negara (PAN). PAN disusun berdasarkan perhitungan anggaran (PA) dari bagian anggaran (departemen/lembaga) dan pembukuan Depkeu sendiri.

c. Isi PAN, antara lain:1) Jumlah penerimaan dan pengeluaran negara dalam 1 tahun anggaran;2) SAL/SAK, yaitu realisasi penerimaan dikurangi realisasi pengeluaran;3) Perincian SAL/SAK.

d. Disamping UU PAN disertakan juga nota PAN yang antara lain memuat sebab-sebab perbedaan yang terdapat antara anggaran dan realisasinya serta penetapan surplus (sisa anggaran lebih/SAL) dan deficit (sisa anggaran kurang/SAK). Nota PAN juga memuat hasil pemeriksaan BPK atas PAN.Sejak dulu, bukan pembukuan APBN pada dasarnya menggunakan basis kas. Basis kas ini digunakan untuk pendapatan dan pengeluaran anggaran. Namun,

seiring dengan aplikasi dari Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntasi Pemerintahan (SAP), maka basis kas berangsur akan ditinggalkan, yang seterusnya akan menggunakan basis akrual. Bahkan, setelah berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP Berbasis Akrual menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 untuk pelaporan pelaksanaan anggaran masih menggunakan basis kas, terpisah dari pelaporan financial yang menggunakan basis akrual.

Istilah dan prosedur tersebut dapat saja berubah/bervariasi bergantung pada peraturan perundangan yang berlaku saat ini. Dala peraturan perundangan yang sekarang pada prinsipnya tetap sama, namun istilah dan nama seperti formulir dan kelembagaan yang berubah. Misalnya, istilah DUK dan DUP sudah tidak dikenal, tapi diganti dengan rencana kerja anggaran kementrian/lembaga (RKA-K/L). Bendaharawan proyek digantikan istilahnya dengan bendahara pengeluaran, dan sebagainya.

Pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara proses seperti yang dikemukakan dalam daur anggaran di atas dikemukakan sebagai berikut:1. Penyampaian pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro oleh

pemerintah.2. Pembahasan kerangka ekonomi makro dan kebijakan fiskal oleh DPR dan

pemerintah.

14

3. Penetapan kebijakan umum dan prioritas anggaran sebagai pedoman bagi departemen/lembaga.

4. Menteri/pimpinan lembaga menyusun rancangan anggaran serta prakiraan anggaran tahun berikut berdasarkan target prestasi yang hendak dicapai.

5. Menteri/pimpinan lembaga membahas dengan komisi DPR terkait rancangan anggarannya, sesuai dengan pedoman dari menteri keuangan, dan hasilnya disampaikan pada Menkeu.

6. Penetapan APBN dilakukan 2 bulan sebelum awal tahun anggaran yang bersangkutan agar dokumen pelaksanaan anggaran dapat diterbitkan tepat waktu dan pemerintah daerah mempunyai waktu yang cukup untuk penyusunan dan penetapan APBD.

Singkatnya, Pemerintah menyusun RAPBN dalam bentuk nota keuangan, diajukan ke DPR. Oleh DPR RAPBN tersebut di sidangkan, jika RAPBN di tolak maka yang di gunakan adalah tahun lalu, jika RAPBN di terima  maka di sahkan menjadi APBN, APBN tersebut selanjutnya di kembalikan pemerintah (presiden dan para menteri umtuk pelaksanaan APBN).

VII. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

7.1 PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan rencana keuangan

tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan dengan peraturan daerah. APBD memiliki fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa Perda tentang APBD menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan. Fungsi perencanaan berarti bahwa APBD menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan, sedangkan fungsi pengawasan terlihat dari digunakannya APBD sebagai standar dalam penilaian penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 menyatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Selanjutnya, Pemerintah Daerah bersama-sama dengan DPRD akan menyusun arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang memuat petunjuk dan ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut:1. Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci.2. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi biaya

beban sehubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut, dan adanya biaya beban yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan dilaksanakan.

15

3. Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.4. Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun.

VII.2 STRUKTUR ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

Karakteristik Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) di era prareformasi berbeda dengan era reformasi. Di era prareformasi, APBD disusun oleh DPRD bersama-sama dengan Kepala Daerah dengan menggunakan pendekatan tradisional. Dalam pendekatan tradisional, anggaran disusun berdasarkan jenis penerimaan dan jenis pengeluaran.

Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran. Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran. Di era reformasi, peraturan-peraturan daerah mengisyaratkan laporan keuangan yang makin informatif. APBD dibagi menjadi tiga bagian yaitu penerimaan, pengeluaran, dan pembiayaan. Pembiayaan merupakan bagian yang tidak ada ketika era prareformasi. APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari:1. Pendapatan daerah2. Belanja daerah3. Pembiayaan daerah

Selisih antara anggaran pendapatan dengan anggaran belanja daerah mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit APBD. Surplus anggaran terjadi apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih besar dari anggaran belanja daerah. Defisit anggaran terjadi apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih kecil dari anggaran belanja daerah. Dalam hal APBD diperkirakan surplus, digunakan untuk pembayaran pokok utang, penyertaan modal (investasi) daerah, pemberian pinjaman kepada pemerintah pusat/daerah, transfer ke dana cadangan dan sisa lebih tahun anggaran berjalan. Pemanfaatan surplus disebut sebagai pengeluaran pembiayaan. Dalam hal APBD diperkirakan defisit, ditetapkan sebagai pembiayaan untuk menutup defisit tersebut diantaranya bersumber dari sisa lebih perhitungan anggaran lalu, penggunaan cadangan, penerimaan pinjaman, hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan penerimaan kembali pemberian pinjaman atau penerimaan piutang.

VII.3 LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAHLangkah dalam penyusunan APBD adalah sebagai berikut:1. Pemda mengajukan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD kepada DPRD.

Pengambilan keputusan oleh DPRD selambat-lambatnya 1 bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.

2. Setelah disetujui oleh DPRD, RAPBD ditetapkan menjadi APBD melalui Peraturan Daerah. Jika tidak disetujui, untuk membiayai keperluan setiap bulan, Pemda dapat melaksanakan pengeluaran setingi-tingginya sebesar angka APBD tahun sebelumnya.

3. Setelah APBD ditetapkan, pelaksanaann dituangkan lebih lanjut dengan keputusan gubernur / bupati / walikota.

16

VIII. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN

8.1 PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBNPertanggungjawaban keuangan negara sebagai upaya konkrit untuk mewujudkan

transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Dalam melaksanakan tugas kepemerintahannya, Presiden (dalam hal ini pemerintah) memerlukan dana untuk pembiayaannya dalam bentuk APBN. Pada hakekatnya APBN tersebut merupakan mandat yang diberikan oleh DPR RI kepada Pemerintah untuk melakukan penerimaan pendapatan negara dan menggunakan penerimaan tersebut untuk membiayai pengeluaran dalam melaksanakan kepemerintahannya mencapai tujuan-tujuan tertentu dan dalam batas jumlah yang ditetapkan dalam suatu tahun anggaran tertentu. APBN ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang dan setiap undang-undang menghendaki persetujuan bersama DPR RI dengan Presiden. Sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku, Pemerintah berkewajiban memberikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN yang telah disetujui oleh DPR (pasal 30 ayat 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan ketentuan dalam setiap Undang-Undang APBN).

Mandat yang diberikan oleh DPR itu harus dipertanggungjawabkan. Sebelum terbitnya Undang-Undang No.17 tahun 2003, pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN diwujudkan dalam bentuk Perhitungan Anggaran Negara (PAN). Dalam menyusun PAN ini, Menteri Keuangan ditugasi untuk Mempersiapkan PAN berdasarkan laporan keuangan departemen-lembaga. Hal ini mengacu pada pasal 69 ICW yang menyatakan bahwa Pemerintah membuat suatu Perhitungan Anggaran dengan menyebutkan tanggal penutupannya. Setelah terbitnya Undang-Undang No.17 tahun 2003 pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN berubah dari PAN menjadi Laporan Keuangan. Laporan Keuangan ini disusun dengan menggunakan standar akuntansi pemerintahan yang mengacu pada international public sector accounting standard (IPSAS).

8.2 PROSEDUR PENYUSUNAN RUU PERTANGGUNG JAWABAN PELAKSANAAN

APBN Sebagaimana telah dinyatakan di atas bahwa sesuai pasal 55 dari Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan negara, menteri keuangan selaku pengelola fiskal bertugas menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat untuk disampaikan kepada Presiden dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Sebelumnya menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menteri keuangan menyampaikan laporan keuangan yang meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang dilampiri laporan keuangan badan layanan umum pada kementerian negara/lembaga masing-masing kepada menteri keuangan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir.

17

Sebagai entitas pelaporan, laporan keuangan kementerian negara/lembaga tersebut sebelumnya telah diperiksa BPK dan diberi opini atas laporan keuangan.

Oleh Menteri Keuangan laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat sebagai bagian pokok dari RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN yang akan disampaikan Presiden kepada DPR. DPR melalui alat kelengkapannya yaitu komisi akan membahas RUU Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN dengan pihak pemerintah. Pembahasan dilakukan dengan memperhatikan hasil pemeriksaan semester dan opini BPK. Berdasar hasil pembahasan tersebut, DPR memberikan persetujuannya dan menyampaikan persetujuan atas RUU tersebut kepada Pemerintah untuk diundangkan.

Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dan disajikan sesuai standar akuntansi pemerintah sebagaimana ditentukan dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) yang disusun oleh suatu komite yang independen, yaitu Komite Standar Akuntansi Pusat dan Daerah, dan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan. Saat ini telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP).

Tujuan Laporan Keuangan, sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010, adalah untuk menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan:a. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya

keuangan;b. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan untuk

membiayai seluruh pengeluaran;c. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan

dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai;d. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh

kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya;e. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan

berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman;

f. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan.

Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, komponen pokok yang terdapat dalam Laporan Keuangan Pemerintah adalah sebagai berikut:

1. Laporan Realisasi APBNLaporan realisasi APBN mengungkap berbagai kegiatan keuangan pemerintah untuk satu periode yang menunjukkan ketaatan terhadap ketentuan perundang-undangan

18

melalui penyajian ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya yang dikelolanya. Laporan realisasi anggaran akan memberikan informasi mengenai keseimbangan antara anggaran pendapatan, anggaran belanja dan pembiayaan dengan realisasinya. Unsur yang dicakup secara langsung dalam Laporan Realisasi Anggaran, terdiri dari Pendapatan (LRA), Belanja, Transfer, dan Pembiayaan (financing). Selain itu juga disertai informasi tambahan yang berisi hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran seperti kebijakan fiscal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaan yang material antara anggaran dan realisasinya, dan daftar yang memuat rincian lebih lanjut mengenai angka-angka yang dianggap perlu untuk dijelaskan.

4. Laporan Perubahan Saldo Anggaran LebihLaporan perubahan saldo anggaran lebih menyajikan informasi kenaikan atau penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.

5. NeracaNeraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai asset baik lancar maupun tidak lancar, kewajiban jangka pendek maupun kewajiban jangka panjang, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neraca tingkat Pemerintah Pusat merupakan konsolidasi dari neraca tingkat Kementerian/Lembaga. Dalam neraca tersebut harus diungkapkan semua pos asset dan kewajiban yang didalamnya termasuk jumlah yang diharapkan akan diterima dan dibayar dalam jangka waktu dua belas bulan setelah tanggal pelaporan dan jumlah uang yang diharapkan akan diterima atau dibayar dalam waktu dua belas bulan.

4. Laporan OperasionalLaporan operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/ daerah untuk kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan. Unsur yang dicakup secara langsung dalam Laporan Operasional, terdiri dari Pendapatan (LO), Beban, Transfer, dan Pos-pos Luar Biasa.

5. Laporan Arus KasLaporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas operasional, investasi aset non keuangan, dana cadangan, pembiayaan, dan transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah selama periode tertentu. Laporan arus kas ditujukan untuk memberikan informasi mengenai arus masuk dan ke keluar kas dari pemerintah dalam suatu periode laporan. Laporan Arus Kas diperlukan untuk memberi informasi kepada para pengguna laporan untuk menilai pengaruh dari aktivitas-aktivitas tersebut terhadap posisi kas pemerintah. Disamping itu, informasi tersebut juga dapat digunakan untuk mengevaluasi hubungan antara aktivitas operasi, investasi, pembiayaan, dan non anggaran.

6. Laporan Perubahan Ekuitas

19

Laporan perubahan ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.

7. Catatan Atas Laporan KeuanganCatatan Atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan Laporan Perubahan Ekuitas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang digunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.Untuk pertanggungjawaban atas pelaksanaan keuangan negara dilaksanakan dengan aturan sebagai berikut:

1. Presiden menyampaikan RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN, berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK, disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir.

2. Laporan keuangan (setidak-tidaknya sampai dengan tahun anggaran 2013):a. Laporan realisasi APBN;b. Neraca;c. Laporan arus kas; dand. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan negara

dan badan lainnya).3. Sedangkan laporan keuangan yang harus disusun oleh pemerintah selambat-

lambatnya pada tahun anggaran berjalan sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 adalah:a. Laporan realisasi APBN;b. Laporan perubahan saldo anggaran lebih (SAL);c. Neraca;d. Laporan operasional;e. Laporan perubahan ekuitas;f. Laporan arus kas; dang. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan negara

dan badan lainnya).

8.3 PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBDKepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna

Barang membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari laporan realisasi semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya Disampaikan kepada Kepala Daerah paling lambat 10 (sepuluh) hari setelah berakhirnya semester pertama (10 Juli). Gubernur/bupati/walikota membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari laporan realisasi semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya Disampaikan

20

kepada DPRD paling lambat 1 (satu) bulan setelah berakhirnya semester pertama (31 Juli).

Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku Pejabat Pengelola Keuangan Daerah menyusun laporan keuangan pemerintah daerah untuk disampaikan kepada gubernur/bupati/walikota dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBD yang didahului dengan laporan keuangan (yang meliputi laporan realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan) dari Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang yang dilaporkan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan pernyataan bahwa pengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkan sistem pengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan keuangan telah diselenggarakan sesuai derngan standar akuntansi pemerintahan.

Laporan Keuangan yang dibuat Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (terdiri Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, Catatan Atas Laporan Keuangan dilampiri dengan laporan Kinerja dan Ikhtisar Laporan Keuangan BUMD) disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada Badan Pemeriksa Keuangan paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Oleh Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan Pemerintah Daerah sebagai bagian pokok dari Raperda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD yang akan disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada DPRD.

Kepala Daerah menyampaikan Raperda tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD berupa Laporan Keuangan kepada DPRD paling lama 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan Keuangan yang disampaikan oleh Kepala Daerah kepada DPRD adalah Laporan Keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Persetujuan DPRD terhadap Raperda pertanggungjawaban yang telah diaudit BPK paling lambat diberikan 1 (satu) bulan sejak disampaikan atau akhir bulan Juli.

Rancangan Perda tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD dan rancangan peraturan Kepala daerah tentang penjabaran pertanggung jawaban pelaksanaan APBD sebelum ditetapkan disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri/ Gubernur untuk dievaluasi paling lama 3 (tiga) hari kerja dan penyampaian hasil evaluasi oleh Menteri Dalam Negeri/Gubernur paling lama 15 (limabelas) hari kerja.

Secara umum pertanggungjawaban kinerja pemerintah dapat diuraikan berdasarkan:1. Pertanggung-jawaban substansial

21

Secara substansial maka pertanggungjawaban dapat dikaji berdasarkan posisi keuangan dan arus kas. Umumnya pertanggungjawaban ini disajikan dalam beberapa kaidah berdasarkan pedoman UU nomor 17 Tahun 2003, yaitu;a. Laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) maupun

Daerah (APBD)b. Laporan rincian yang tertuang dalam bentuk neraca keuangan dan kekayaan

pemerintah, hal ini berarti dapat melihat perkembangan kekayaan pemerintah pusat  dan daerah

c. Laporan arus kasd. Catatan laporan keuangan, hal ini menyangkut bukti-bukti autentik dari

penerimaan dan pengeluaran2. Pertanggung-jawaban secara moralitas

Secara Moralitas, memuat juga kesediaan untuk mengemukakan fakta atau kejadian yang sebenarnya untuk diinformasikan kepada masyarakat.

22