Socijalna Politika 171-198

171

I.

MIROVINSKI SUSTAV Vlado Puljiz

Definicija i funkcije mirovinskog sustava Mirovinski sustav definiramo kao skup pravnih normi, administr-ativnih i financijskih aranžmana kojima se regulira osiguranje starosti, invaliditeta, gubitka hranitelja. Važnost mirovinskog sustava temelji se na činjenici da se njime osiguravaju najrašireniji i najznačajniji socijalni rizici kojima su izloženi građani. Naime, starost, invalidnost i smrt hranitelja mogu se dogoditi svima, pa odatle veliki interes ljudi i javnosti za stanje i funkcioniranje mirovinskog sustava. Podsjetimo da je posljednjih desetljeća u većini zemalja znatno poremećen brojčani odnos mlađeg i starijeg kontingenta stanovništva. Pored toga, opala je stopa fertiliteta, dakle i priljev mlađih generacija, s jedne, a došlo je i do povećanja kontingenta starijeg stanovništva, s druge strane. Uslijed toga povećan je indeks ovisnosti (dependency ratio) umirovljenika u odnosu na zaposlene stanovnike. (U zapadnoeuropskim je zemljama omjer zaposlenih i umirovljenika pao ispod 3:1, a u Hrvatskoj je sada 1,4:1). O važnosti mirovinskog sustava može se suditi na osnovi udjela sredstava namijenjenih mirovinama u društvenom bruto proizvodu, a on je u posljednjem razdoblju porastao u mnogim zemljama (u zemljama EU iznosi oko 10% BDP-a, a u Hrvatskoj oko 14%). Konačno, umirovljenici čine značajan dio biračkog tijela, pa predstavljaju veliki uteg u političkom, socijalnom i ekonom-skom životu, naročito razvijenih zemalja.

Na individualnoj i kolektivnoj razini mirovine imaju nekoliko funkcija bez kojih je teško zamisliti reprodukciju suvremenih društava. Mirovine pojedincima i socijalnim skupinama omogućavaju raspodjelu potrošnje tijekom cijeloga životnog vijeka zasnovanu na svojevrsnom međugeneracijskom sporazumu. Na taj način popunjavaju se praznine u prihodima koje bi se kod velikog broja ljudi pojavile u starijoj životnoj dobi i u drugim situacijama kada oni nisu u stanju zarađivati. Pored

Mirovinski sustav Vlado Puljiz

172

osiguranja starosti, invaliditeta i uzdržavanja članova obitelji, mirovine predstavljaju ključnu kategoriju pojedinačne i kolektivne štednje koja utječe na individualno i društveno blagostanje. Mirovinski fondovi u razvijenim zemljama danas predstavljaju ogromne akumulacije finan-cijskog kapitala koje se koriste za razna ulaganja. Važna je i socijalno-integrativna funkcija mirovina. Naime, putem mirovinskog sustava u pravilu se vrši vertikalna redistribucija dohotka od bogatijih prema siro-mašnijim kategorijama stanovnika i tako smanjuju nejednakosti u druš-tvu. Redistributivnu komponentu sadrže temeljne ili nacionalne mirovine, ali je ona prisutna i u drugim kategorijama mirovina. Važna je i horizon-talna redistribucija unutar mirovinskog sustava. Između umirovljenika iste kategorije horizontalna redistribucija se odvija u korist onih koji ima-ju dodatne potrebe i povećane troškove, pa su im nužne veće mirovine. Jedan od oblika horizontalne redistribucije mirovina je naknada za uzdržavane članove obitelji, zatim naknada za njegu nemoćnih i starih, koja se u nekim zemljama izdvojila u posebni sustav socijalne zaštite. Općenito rečeno, vertikalna i horizontalna redistribucija mirovina dopri-nose ostvarenju socijalne pravde, uklanjanju ili ublažavanju siromaštva te unapređenju socijalne kohezije unutar društva.

Pojedine od spomenutih funkcija u različitim su mirovinskim sustavima više ili manje naglašene. One, u stvari, opredjeljuju karakter mirovinskog sustava neke zemlje. Na tip mirovinskog sustava, nadalje, utječu temeljna društvena usmjerenja, odnosi socijalnih snaga, kao i razni drugi čimbenici koji djeluju unutar svakog društva. Ukratko rečeno, mirovinski sustav civilizacijsko je dostignuće koje je nužno za funkcio-niranje suvremenog društva i održanje njegove socijalne kohezije.

Povijest mirovinskog sustava Osiguranje starosti, kao i sličnih rizika, u osnovi se tijekom

povijesti ostvarivalo putem dvaju osnovnih aranžmana u socijalnoj zajed-nici. Prvi tip starosnog osiguranja može se ostvariti unutar obitelji ili šire srodničke grupe, a nazivamo ga neformalnim. Drugi tip starosnog osigu-ranja može se ostvariti u okviru organizacija u kojima pojedinac radi ili im na neki drugi način pripada. Radi se o poduzeću, grani proizvodnje, profesionalnoj udruzi ili pak, u krajnjoj instanci, državi čiji je građanin. Ovaj drugi tip osiguranja starosti nazivamo formalnim.

Vlado Puljiz Mirovinski sustav

173

U tradicionalnom su ruralnom društvu obitelji (obično s velikim brojem članova) predstavljale "jedinice proizvodnje i potrošnje", ali i "zajednice uzajamnog pomaganja" koje su se brinule o starima, boles-nima, radno nesposobnima. Zauzvrat, mlađi su ljudi bili sigurni da će o njima, kada ostare, brinuti njihova djeca, jer su oni to isto činili svojim roditeljima. Ovakav tip solidarnosti između mladih i starih održavao se generacijama. On i danas prevladava u nerazvijenim zemljama u kojima živi većina svjetskog stanovništva. Prema podacima Svjetske banke, danas se u cijelom svijetu unutar obitelji zbrinjava 70% starih ljudi. Obiteljsko zbrinjavanje starih ljudi u određenoj je mjeri prisutno i u razvijenim zemljama. Prema podacima Svjetske banke iz devedesetih godina, u sedam razvijenih zemalja 23% ljudi starijih od 65 godina živjelo je sa svojom djecom. Međutim, i ti su se stari ljudi pretežno oslanjali na prihode od mirovina i drugih socijalnih davanja, a u manjoj mjeri na vlastitu ušteđevinu ili pak dodatni rad, pa, dakle, nisu bili isključivo na teretu mlađim članovima obitelji (The World Bank, 1994.).

Formalni sustavi mirovinskog osiguranja nastali su u novo doba; oni su vezani uz razvoj urbano-industrijskog društva i novu društvenu organizaciju. Naime, zapošljavanje u industriji i gradovima oslabilo je tradicionalnu obiteljsku strukturu, pa je ljude učinilo ovisnima o vanj-skom radu. Došlo je do izdvajanja izvanobiteljskog, lukrativnog rada od drugih, nelukrativnih poslova u domaćinstvu. Industrijski je radnik u početku sam zarađivao za svoju obitelj i ona je gotovo isključivo o njemu ovisila. Ako je bio star, bolestan, ako je postao invalid, izgubio posao ili umro, a nije imao ušteđevine, njegova je obitelj neminovno padala u neimaštinu i bijedu. Zahvaljujući prelasku stanovnika iz sela u gradove, kao i prirodi industrijskog rada, u 19. stoljeću se pojavilo masovno siromaštvo koje je prijetilo, a negdje i rezultiralo, velikim socijalnim raskolima i sukobima. U nekim opasnijim profesijama, kao što je rudar-ska ili željezničarska, radnici su osnivali udruge uzajamnog ispomaganja, kojima su ublažavali rizike kojima su bili izloženi. Nešto kasnije, u većim, modernijim poduzećima koja su težila za stabilnom radnom snagom, a isto tako i u državnim službama, nastali su prvi mirovinski fondovi osiguranja radnika za slučaj starosti, bolesti, nesposobnosti za rad ili pak smrti. U početku se mirovinsko osiguranje javilo u obliku tzv. patronskog mutualizma, tj. bilo je pod kontrolom poslodavaca. Prilikom uvođenja mirovina cilj je poslodavaca bio dvojak. S jedne strane nastojali


174

su poboljšati socijalnu sigurnost, pa tako i produktivnost radnika, a s druge strane htjeli su vezati radnike za poduzeće ili državnu službu, nad njima ostvariti kontrolu, učvrstiti njihovu lojalnost i odvojiti ih od utje-caja sindikata i radničkih partija.

Međutim, većina radnika ostala je izvan bilo kakvog sustava soci-jalne sigurnosti, pa i mirovinskog osiguranja, i bila je izložena rizicima teškog industrijskog rada. U takvim okolnostima potkraj 19. i početkom 20. stoljeća u zapadnim zemljama nastaju prvi javni, od države utemelje-ni mirovinski sustavi, koji su označili početak moderne socijalne države. Socijalno osiguranje, posebno mirovinsko osiguranje, postalo je dio sustava plaćenog rada koji podrazumijeva radnu subordinaciju, naknadu za rad i određenu razinu socijalne sigurnosti.

Prvi zakon o obveznom mirovinskom i invalidskom osiguranju usvojen je u Njemačkoj za vladavine kancelara Bismarcka 1889. godine. U početku su u mirovinske fondove polovinu doprinosa uplaćivali rad-nici, polovinu poslodavci, a obuhvaćene su bile samo neke kategorije zaposlenih. Mirovine su bile niske, a mirovinskim su osiguranjem bili obuhvaćeni siromašni radnici. Taj je zakon, zajedno s ranije donesenim zakonima o zdravstvenom osiguranju i osiguranju od nesreće na poslu, postao sastavnicom njemačkog Kodeksa socijalnog osiguranja iz 1911. godine, koji je temelj bismarckovskog modela socijalne sigurnosti, koji se proširio po Europi i svijetu.

U Francuskoj je prvi zakon o radničkim i seljačkim mirovinama izglasan 1910. godine. Mirovine su bile minimalne i nisu prelazile razinu pomoći sirotinji, a mogle su ih primati samo osobe starije od 65 godina i 30 godina staža, što je uspijevalo ostvariti tek 5% radnika. Zbog svega toga usvajanje je zakona imalo više simboličnu nego praktičnu vrijed-nost. Francuska Nacionalna skupština izglasala je 1930. godine širi zakon o socijalnom osiguranju kojim su radnici zaštićeni od glavnih rizika kao što su bolest, starost, invalidnost i smrt. Osiguranjem su pokriveni industrijski i trgovački radnici s nižim plaćama. Oni su mogli birati blagajnu osiguranja, pa je tako u Francuskoj nastalo više posebnih miro-vinskih sustava koji su se održali i nakon Drugog svjetskog rata, kada je uvedeno obuhvatno mirovinsko osiguranje.

Nakon tri stoljeća primjene siromaškog zakona (Poor Law) u Velikoj su Britaniji 1908. godine uvedene prve starosne mirovine.


175

Korisnici su se morali podvrgnuti provjeri prihoda (means-test), mirovine su bile relativno male, a financirale su se iz poreza. Nešto kasnije, 1911. godine, usvojen je National Insurance Act kojim je uvedeno obvezno osiguranje svih fizičkih radnika, kao i drugih zaposlenika s prihodom ispod određene razine. Doprinose u fondove osiguranja plaćali su poslodavci, radnici i država.

U Švedskoj je 1913. godine usvojen Zakon o "narodnim mirovi-nama". Mirovine su bile obvezne i obuhvatile su svu populaciju. To je bio prvi primjer univerzalnih starosnih mirovina u svijetu. Te su se mirovine pretežno financirale iz poreza, a u mirovinske fondove osigura-nici su, pored toga, uplaćivali i relativno male doprinose. Kasnijim refor-mama taj je mirovinski sustav dopunjen i ojačan u svojim univerzalis-tičkim elementima.

Javni sustav mirovinskog osiguranja uveden je u SAD-u nakon velike gospodarske krize. Na inicijativu predsjednika Roosevelta, Kon-gres je izglasao zakon o osiguranju za slučaj nezaposlenosti kao i zakon o mirovinskom osiguranju za radnike zaposlene u industriji i trgovini. Osiguranje ovih rizika regulirano je u Social Security Act iz 1935. godine. Četiri godine kasnije mirovinsko je osiguranje prošireno nakna-dama za ovisne članove i udovice.

Presudnu ulogu u širenju i produbljivanju mirovinskog sustava imali su Prvi i Drugi svjetski rat te velika gospodarska kriza krajem dvadesetih i početkom tridesetih godina. Naime, ratovi i krize, a njih u pravilu prati snažna inflacija, uništavaju privatne imutke, posebno novča-ne ušteđevine, te prisiljavaju ljude da socijalnu sigurnost traže u okrilju šireg kolektiviteta, a to je država. U takvim prilikama jedino je država u stanju koliko-toliko jamčiti osnovne uvjete egzistencije. Uostalom, poznato je da ratovi jačaju solidarnost i socijalnu integraciju. Kod ljudi se u ratu stvara osjećaj zajedništva sudbine, pa se to prenosi i na regulaciju socijalnog i gospodarskog života (Rosanvallon, 1995.). Stoga je razum-ljivo da je sustav mirovinskog osiguranja na federalnoj razini u SAD-u utemeljen kao posljedica velike ekonomske krize kada su mnogi ljudi bili ekonomski upropašteni. U Velikoj je Britaniji korjenita socijalna refor-ma, u kojoj je mirovinsko osiguranje bilo središnjim elementom, pripre-mljena tijekom Drugog svjetskog rata. Izvještaj lorda Williama H. Beveridgea o socijalnom stanju britanske nacije te njegove prijedloge za uvođenje nacionalnog sustava socijalne sigurnosti usvojio je britanski


176

parlament 1942. godine, a u zakone su pretočeni u prvim poratnim godi-nama u vrijeme laburističke vladavine (Baldwin, 1990.). Slično se dogodilo i u drugim zemljama u kojima je država nakon rata poduzela snažne mjere u području socijalne sigurnosti građana.

Tablica 1. Godina uvođenja mirovinskog i invalidskog

osiguranja u nekim zapadnim zemljama

Stupanj uvođenja sustava mirovinskog i invalidskog osiguranja Zemlja

Načelno Ograničeno operativan

Potpuno operativan

Australija 1908. 1908. 1908. Austrija 1906. 1927. 1927. Belgija 1924. 1924. 1924. Danska 1891. 1922. 1922. Francuska 1910. 1946. 1946. Italija 1919. 1919. 1945. Kanada 1927. 1927. 1927. Nizozemska 1936. 1936. 1936. Norveška 1936. 1936. 1936. Novi Zeland 1898. 1898. 1898. Njemačka 1889. 1889. 1889. SAD 1935. 1935. 1935. Švedska 1913. 1913. 1913. Švicarska 1946. 1946. 1946. Velika Britanija 1908. 1908. 1925.

Izvor: Pusić, 1996.209-210.

Ukratko, iskustvo velike krize i dvaju svjetskih ratova, dominan-tna doktrina državnoga gospodarskog i socijalnog intervencionizma (Keynes i Beveridge), brzi gospodarski rast i prosperitet, koje je pratila puna zaposlenost, uvjetovali su da su se u prvim poratnim desetljećima razvili obuhvatni i financijski izdašni javni mirovinski sustavi u Europi, Americi i drugim razvijenim dijelovima svijeta.

Ti su se sustavi postupno proširili na do tada neosigurane kate-gorije građana (poljoprivrednici, samostalni djelatnici, uzdržavani člano-vi obitelji), a istovremeno su se produbili, jer su mirovinska davanja građanima postala relativno izdašna i po oblicima raznovrsna.


177

Modeli mirovinskog osiguranja Modeli mirovinskog osiguranja definiraju se temeljem pet osnov-

nih dihotomiziranih kriterija: mirovine osiguranja – univerzalne mirovi-ne, tekuća raspodjela – kapitalizacija, definirana davanja – definirani doprinosi, javno upravljanje – privatno upravljanje, obvezno sudjelovanje – dobrovoljno sudjelovanje.

(1) U modelu osiguranja mirovine su vezane uz plaće, odnosno doprinose koje osiguranici plaćaju tijekom radnog vijeka. Za visinu miro-vina važna je dužina vremena u kojem su doprinosi plaćani, kao i visina plaća. Osiguranici, u pravilu radnici i poslodavci, izdvajaju doprinose proporcionalno plaćama, pa se od prikupljenih sredstava osiguranim radnicima dijele starosne, invalidske ili obiteljske mirovine. Mirovinsko je osiguranje obvezno za sve zaposlene (u početku su bile obuhvaćene samo neke kategorije zaposlenih), a mirovinski se fondovi mogu formi-rati za pojedine profesionalne skupine ili socijalne kategorije. Segmen-tacija mirovinskog sustava može biti vrlo velika, kao npr. u Francuskoj. Utemeljiteljem ovog tipa mirovinskog osiguranja smatra se njemački kancelar Bismarck, koji ga je pred kraj 19. stoljeća uveo u Njemačku. Iz Njemačke se taj model mirovinskog osiguranja proširio na većinu zemalja srednje, južne i istočne Europe, te na druge kontinente, gdje se i danas održava u raznim varijantama.

Model univerzalnih mirovina podrazumijeva mirovinska davanja starim ljudima iznad određene dobi ili pak invalidima, bez obzira jesu li oni ili nisu bili formalno zaposleni i jesu li plaćali doprinose. Univerzalne se mirovine u pravilu financiraju iz poreza. Uvjet za dobivanje mirovina je građanski status (citizenship), a ne zaposlenost i uplata doprinosa od strane korisnika. Glavnim promotorom ovog mirovinskog modela smatra se britanski socijalni reformator W. H. Beveridge. Univerzalne su miro-vine, prije Beveridgea, nastale u Danskoj i Švedskoj krajem 19. i počet-kom 20. stoljeća, kada su uvedene prvo za siromašne stare (Danska), a onda za sve stare ljude (Švedska). U praksi se ovaj model mirovina pojavljuje u raznim varijantama.

Međutim, nijedan od ovih dvaju temeljnih modela ne ostvaruje se u čistom obliku. Neke su zemlje u sustav temeljnih mirovina uvele prov-jeru prihoda (means-test). Druge su temeljnim dodale mirovine vezane uz plaće (earnings-related benefits). Ima zemalja u kojima se temeljne


178

mirovine, osim porezima, financiraju i doprinosima radnika i posloda-vaca. S druge strane, gotovo su sve zemlje koje prakticiraju "model osiguranja" uvele zajamčene minimalne mirovine osiguranika na osnovi provjere prihoda i to izvan sustava socijalne pomoći. Sustavi socijalne pomoći prisutni su upravo u zemljama s "modelom osiguranja" i oni čine svojevrsnu dopunu mirovinskog sustava.

Ako se u obzir uzmu programi javne socijalne pomoći, uvedeni uz mirovinski "model osiguranja", na jednoj, te provjera prihoda za dobi-vanje temeljnih mirovina u "univerzalnom modelu", na drugoj strani, onda se znatno smanjuje razlika između jednog i drugog modela. Glavna je razlika u tome što se temeljna mirovina u "univerzalnom modelu" ostvaruje kao pravo, dok se socijalna pomoć u "modelu osiguranja" do-djeljuje administrativnom odlukom. Nadalje, socijalnu pomoć obično prati stigma korisnika, dok se to ne može reći za temeljnu mirovinu. Upravo radi stigme dešava se da mnogi građani, koji su inače socijalno ugroženi, ne traže socijalnu pomoć.

U tablici 2. navedeno je kako su zemlje OECD-a razvrstane s obzirom na spomenute modele mirovina, uzimajući u obzir i tzv. mješo-viti model koji predstavlja kombinaciju prvog i drugog modela mirovin-skog osiguranja.

Polazeći od načina financiranja i raspodjele mirovina zanimljivu klasifikaciju mirovinskih sustava predlaže B. Palier. On razlikuje četiri «velike obitelji mirovinskih sustava».

Prvu obitelj čine stari bismarckovski mirovinski sustavi kontinen-talne Europe (Njemačka, Francuska, Italija, Španjolska, Austrija i Belgi-ja). U tu kategoriju spada mirovinski sustav koji je donedavno bio na snazi u Hrvatskoj. Starosno je osiguranje glavni, a, uz invalidsko osigura-nje, ponekad i jedini stup mirovinskog sustava. Osnovni je cilj održanje dohotka. Sustav se financira doprinosima radnika i poslodavaca, a funkcionira na osnovi tekuće raspodjele. Obično je stari bismarckovski sustav više ili manje fragmentiran u više podsustava, a ponekad se dijeli na temeljni i komplementarni sustav. Mirovinski su fondovi organizirani neovisno od države, a u upravljanju fondovima sudjeluju socijalni part-neri, sindikati i poslodavci.


179

Tablica 2.

Modeli mirovinskog osiguranja u zemljama OECD-a

Temeljni model Mješoviti model Model osiguranja Pokrivenost (korisnici/

kvalificirajući uvjeti)

Svi građani (rezidenti)

Zaposleni/osobe koje ostvaruju

prihode

Obračun davanja Godine prebivanja Godine rada/prošli prihodi

Oblik davanja Jednaka davanja Davanja vezana uz zaposlenost

Izvori sredstava/ financiranje

Opći izvori prihoda Opći izvori i doprinosi

Dominantno ili isključivo doprinosi

Administracija Javna Javna, djelomično i privatna

Dominantno djelomično javna

Zemlje Australija, Novi Zeland, Island

Kanada, Danska, Finska, Irska,

Norveška, Švedska, Velika Britanija

Austrija, Belgija, Francuska,

Njemačka, Grčka, Italija,

Luksemburg, Japan, Nizozemska,

Portugal, Španjolska,

Švicarska, Turska, SAD

Izvor: OECD, 1988.:17. Sljedeću obitelj čini druga generacija bismarckovskih mirovin-

skih sustava kojoj pripadaju skandinavske zemlje te Kanada i Velika Britanija prije reforme 1986. godine. U takvim sustavima postoji temelj-ni, beveridgeanski mirovinski stup iz kojeg se dobivaju nacionalne miro-vine financirane porezima. Pored toga, postoji obvezni, u pravilu javni, drugi mirovinski stup iz kojeg se dobivaju mirovine na osnovi plaćenih doprinosa, a kod njihove distribucije koristi se tekuća raspodjela. Ovaj drugi, bismarckovski stup, daje glavni iznos mirovina, dok je prvi stup financijski komplementaran i manje izdašan.

Treću obitelj čine mirovinski sustavi s više stupova. Njoj pripa-daju Danska, Nizozemska, Švicarska, Australija i Velika Britanija nakon reforme 1986. godine. U ovim je sustavima prvi, beveridgeanski stup


180

dopunjen obveznim profesionalnim mirovinama, koje se, u okviru podu-zeća ili određene privredne grane, financiraju doprinosima osiguranika koji se kapitaliziraju.

Četvrtu obitelj čine rezidualni anglosaksonski mirovinski sustavi (Irska, Novi Zeland i djelomično SAD). Radi se o jednom obveznom, uniformnom javnom stupu. Dodatne su individualne i profesionalne mirovine dobrovoljne, pokrivaju samo dio populacije i financiraju se kapitalizacijom doprinosa. (Palier, 2003.:22-23).

(2) Rečeno je da mirovina predstavlja javni institut zahvaljujući kojem građani mogu ostvariti prihode u dobi kada više nisu u stanju privređivati za život. U stvari, radi se o raspoređivanju dohotka, i usluga pojedinca tijekom cijelog životnog vijeka. Naime, posredstvom mirovin-skog sustava osiguranja pojedinac dio svoje potrošnje, koju ostvaruje tijekom aktivne dobi, odgađa za budućnost kada će biti star i nemoćan.

Osnovno je pitanje: na koji način preraspodijeliti potrošnju tako da ona pokrije vrijeme starosti i nesposobnosti? Hipotetički rečeno, artikle potrebne za život možemo uskladištiti i sačuvati za teška vremena, kao što je to radio Robinson Crusoe ili drevna društva. (Sjetimo se hambara egipatskog faraona kojima je, prema Bibliji, upravljao Josip, sin Jakovljev, iz kojih je Egipćanima dijelio žito u gladnim godinama!) No takvo osiguranje starosti u naše je doba skupo i rizično, da ne kažemo nemoguće, pa se tim načinom odgađanja potrošnje malo tko služi. Drugi je način zamjena dijela tekuće proizvodnje za zajamčeno pravo na neku buduću proizvodnju. To se može postići ili štednjom ili ulaganjem novca, odnosno jamstvom zajednice kojoj ljudi pripadaju i kojoj doprinose, tj. obitelji, poduzeću ili državi, da će im u starosti osigurati potrebne proizvode i usluge. Upravo u tom jamstvu socijalne zajednice kojoj gra-đani povjeravaju svoju ušteđevinu (plaćene doprinose) temeljni je smisao mirovinskog sustava kakav se razvio u novo doba.

Budući da ovdje raspravljamo o formalnim sustavima starosnog osiguranja, koncentrirat ćemo pažnju na dva temeljna načina prikupljanja i raspodjele sredstava za mirovine. Prvi način su kapitalizirani fondovi, a drugi tekuća raspodjela mirovina iz plaća zaposlenih temeljem među-generacijske solidarnosti.

Kapitalizirani mirovinski fondovi (capital funded pensions) stariji su od tekuće raspodjele i oni podrazumijevaju, kako im naziv govori,


181

kapitalizaciju mirovina. Spomenuli smo da su prije javnih mirovina postojale mirovine u poduzećima, javnim službama i pojedinim profesi-jama. One su bile utemeljene na fondovskom načelu. Danas se mirovin-ski fondovi na načelu kapitalizacije mogu formirati u poduzeću, grani djelatnosti, profesionalnoj udruzi ili, pak, na razini države.

Temeljno načelo kapitaliziranih mirovinskih fondova je sljedeće: osiguranici izdvajaju doprinose za svoje mirovine, ti se doprinosi prikup-ljaju u fondovima i ulažu radi ostvarivanja dobiti. Osiguranici iz fondova dobivaju mirovine kada prestanu raditi, a u mirovine se uračunava ostva-rena dobit na uložena sredstva; ulaganjem se oplođena suma doprinosa, koja se za svakog osiguranika vodi na posebnom računu, prilikom pres-tanka rada pretvara u mirovinsku rentu osiguranika. Bitno je da osigu-ranici snose rizik poslovanja kapitaliziranih fondova. Mirovinskim fond-ovima na državnoj razini upravljaju posebne organizacije po načelima profitabilnosti, ali i sigurnosti uloga. Pojedinačna mirovina ovisi o aku-muliranom iznosu doprinosa, ostvarenoj dobiti i aktuarskom izračunu očekivanog trajanja života u trenutku umirovljenja.

Budući da mirovinski kapitalizirani fondovi imaju značajnu soci-jalnu funkciju, država određuje osnovna pravila njihova poslovanja, a uobičajeno je da daje jamstva osiguranicima kako oni ne bi bili suviše izloženi rizicima tržišta kapitala.

Pretpostavka je da su kapitalizirani privatni mirovinski fondovi u prednosti, da se s njima racionalnije upravlja, da smanjuju odgovornost države, i da, potičući racionalno korištenje resursa, pojačavaju odgovor-nost pojedinca za vlastitu sudbinu u starosti. Prema ocjenama stručnjaka Svjetske banke, zahvaljujući kapitaliziranim mirovinskim fondovima, povećava se i usmjerava nacionalna štednja te promiče gospodarski rast, što je osobito važno za manje razvijene zemlje, kakve su postsocijalis-tičke (The World Bank, 1994.). Međutim, nedostatak je fondova u tome što su, kako smo napomenuli, izloženi tržištu kapitala, dakle i rizicima koje, u krajnjem slučaju, snose osiguranici. Mirovine se s obzirom na vrijeme umirovljenja i stanje na financijskom tržištu mogu dosta varirati iz godine u godinu.

Tekuća raspodjela temeljem međugeneracijske solidarnosti drugi je način prikupljanja i raspodjele mirovina. Za ovaj mirovinski sustav obično se koristi engleska kratica PAYG (pay-as-you-go), što znači "plati


182

kako stigne". Radi se o državnoj shemi koja podrazumijeva da generacije zaposlenih svojim doprinosima plaćaju generacijama umirovljenika. Ovom modelu tekuće raspodjele danas pripada velika većina javnih mirovinskih sustava u svijetu.

Osnovna su načela PAYG-sustava sljedeća: dugoročno se ne akumuliraju sredstva u fondove kako bi se iz njih plaćale buduće mirovine. Umjesto toga oporezuje se zaposlena generacija, odnosno od njenih se zarada, kroz doprinose, uzima dio kojim se financiraju mirovine sadašnjim umirovljenicima. Prema tome, zaposlenici kao protuuslugu za doprinose koje plaćaju od države dobivaju pravo da će, kada prestanu raditi, dobiti zakonom propisanu mirovinsku naknadu od budućih genera-cija zaposlenika. Država ili drugi subjekti oslobađaju se obveze da umi-rovljenicima daju sredstva koja su oni tijekom radnog vijeka izdvojili u vidu mirovinskih doprinosa. Umjesto toga, mirovine se isplaćuju iz pri-hoda budućih generacija. Pod pretpostavkom normalnog rasta ekonomije i održanja demografske ravnoteže, svaka nova generacija može dobiti više nego što je platila doprinosima. No, kako ćemo kasnije vidjeti, problem je u tome što se ta pretpostavka uvijek ne ostvaruje, pa se dešava da mirovine, kao i dohodak zaposlenih, mogu pasti (Barr, 1993.).��F

51

PAYG mirovinski sustavi pred fondovskim imaju tri osnovne prednosti. Prvo, oni su prikladnija zaštita protiv inflacije i tržišnih osci-lacija. Drugo, oni omogućuju da se mirovine realno povećavaju ovisno o gospodarskom rastu. Treće, takvi se sustavi vrlo brzo mogu izgraditi, dok za uspostavu fondovskih sustava treba mnogo vremena odnosno duga akumulacija sredstava. Zato nije slučajno da su se PAYG mirovinski sustavi razvili nakon Drugog svjetskog rata koji je, kako rekosmo, razorio ili smanjio mnoge financijske akumulacije, pa tako i mirovinske fondove. Naime, privatne fondovske sheme teško se mogu nositi s infla-cijom, a naročito s propašću banaka i štedionica, što se obično događa u ratovima i u krizama. Pokazalo se da je u takvim okolnostima jedino država, kao najšira rizična zajednica, u stanju jamčiti kakve-takve miro-vine. (Međutim, nakon sloma socijalizma svjedočili smo da su u nekim 51 Npr. u Francuskoj je u razdoblju 1950.-1979. za mirovine bio povoljniji sustav tekuće raspodjele, jer je suma plaća, dakle i doprinosa, godišnje rasla po stopi od 12,4%, dok su dugoročne kamatne stope (za javne obveznice) iznosile 7,6%. Međutim, u razdoblju 1980.-1993. uvjeti su se promijenili, pa je dugoročna kamatna stopa iznosila 11,4%, a prosječni rast mase plaća 7,1% godišnje (Reynaud, 1998.:48).


183

zemljama praktično propali i državni mirovinski PAYG - sustavi!) Nedostatke sustava tekuće raspodjele mnogi analitičari vide u tome što ih ugrožava smanjivanje nataliteta i starenje stanovništva, odnosno sve veća generacijska neravnoteža, što su oni prikladniji za društvo pune i stabilne uposlenosti, što se unutar njih gubi jasna veza između doprinosa i miro-vina, te što građane ne stimuliraju na racionalno ekonomsko ponašanje.

(3) Nadalje, razlikujemo sustave mirovina s definiranim davanji-ma, odnosno s definiranim doprinosima. Definirana davanja (defined benefits) podrazumijevaju da su mirovine unaprijed određene i da se tome prilagođavaju formule prikupljanja doprinosa ili poreza za njihovo financiranje. Doprinosi za mirovine iz plaća mogu se određivati na dva osnovna načina: proporcionalno plaćama ili za sve u jednakom iznosu. Isto se tako modaliteti plaćanja doprinosa mogu kombinirati.

Model financiranja mirovinskog sustava temeljem definiranih doprinosa (defined contributions) podrazumijeva izračun mirovina na temelju raspoložive sume prikupljenih doprinosa. Dok se kod definiranih davanja (mirovina) doprinosi prilagođavaju unaprijed predviđenoj visini mirovina, kod definiranih doprinosa visina se mirovina prilagođava prikupljenoj sumi doprinosa iz plaća, pa se unutar te sume određuje miro-vina svakog osiguranika prema njegovom udjelu u akumuliranim dopri-nosima. Ovakvo je postupanje uobičajeno u kapitaliziranim mirovinskim fondovima, ali se može primijeniti i u sustavu tekuće raspodjele.

Kriza javnih mirovinskih sustava Već je rečeno da su sustavi mirovinskog osiguranja, uostalom kao

i druga socijalna prava, snažno ekspandirali nakon Drugog svjetskog rata. Mirovinski su sustavi rezultat ekonomskog i socijalnog intervencionizma države koji je u svim europskim zemljama, doduše u različitim oblicima, uslijedio nakon rata. Radilo se o tzv. kejnzijansko-beveridgeanskom kon-ceptu upravljanja ekonomijom i društvom, iz kojeg je proizašao model široke, od države zajamčene socijalne sigurnosti građana. To što su postojale inačice socijalne države po pojedinim skupinama europskih zemalja, ne mijenja osnovni zaključak o poslijeratnoj ekspanziji sustava socijalne sigurnosti i socijalnih prava.

Međutim, počevši od sedamdesetih godina poremećene su osnov-ne pretpostavke na kojima je počivala poslijeratna socijalna država, pa su


184

tako došli u pitanje sami sustavi socijalne sigurnosti, dakle i mirovinski sustav. Usporeni gospodarski rast, demografske promjene, restrukturira-nje obitelji, individualizacija, tehnološka revolucija, povećana nezaposle-nost i fleksibilizacija rada, globalizacija i procesi nadnacionalne integra-cije, učinili su iznimno teškim održanje dotadašnjeg modela intervencio-nističke socijalne države. Sve se više govori o schumpeterijanskoj, tržištu prilagođenijoj socijalnoj državi u kojoj se odvija svojevrsna “individuali-zacija socijalnoga” (Rosanvallon, 1995.). Većina autora u prvi plan ističe demografske uzroke krize miro-vinskih sustava, u prvom redu starenje populacije. Starenje populacije posljedica je dvaju faktora. S jedne strane produžava se prosječni ljudski vijek, a s druge strane rađa se sve manje djece. Produženje prosječnog životnog vijeka mogli bismo nazvati “starenjem odozgo” ili “posijede-njem” (greying) populacije. Kao primjer starenja populacije navest ćemo Švedsku: u ovoj je zemlji prosječno očekivano trajanje života poraslo od 50 godina 1900. godine na 78 godina 2000. godine (Avramov, Maskova, 2003.:7). Indikativan je podatak prema kojemu se u Zapadnoj Europi prosječno očekivano trajanje života prilikom rođenja u razdoblju 1960.-1990. povećalo za oko 7 godina i iznosi oko 74 godine (Prinz, 1997.). Prognoze za budućnost govore da će generacije koje se danas rađaju živjeti oko 90 godina, a one koje će slijediti i više od toga. Za mirovinski je sustav važan podatak da očekivano trajanje života u dobi od 65 godina, što je danas dobna granica umirovljenja za muškarce, u Europi iznosi 15,5 godina za muškarce i 19,5 godina za žene.

S druge strane kao uzrok starenja populacije djeluje opadanje stopa fertiliteta. Kaže se da to uzrokuje “starenje odozdo” ili tzv. dejuve-nalizaciju stanovništva. Naime, opća se stopa fertiliteta u odnosu na prvo poslijeratno razdoblje drastično smanjila. Pedesetih godina u zapadnoeu-ropskim zemljama žene su u prosjeku rađale troje djece, a posljednja dva desetljeća polovinu od toga (Roussel, 1989.). Primjera radi u Francuskoj je totalna stopa fertiliteta opala od 2,84 u 1965. na 1,89 u 2002. godini, u Njemačkoj od 2,50 na 1,31, u Italiji od 2,66 na 1,23 (2001.) i u Velikoj Britaniji od 2,86 na 1,64 (Conseil de l’Europe, 2003.:70). (Više o kre-tanju stopa fertiliteta u Europi u VI. poglavlju ovog dijela knjige.) Budući da u aktivnu dob ulaze malobrojnije mlađe generacije, pogoršao se odnos između radne i umirovljeničke populacije, što se ogleda u tzv. indeksu


185

ovisnosti (dependency ratio) koji je danas u većini europskih zemalja nepovoljan i ima tendenciju pogoršanja.

Na grafikonu 1. prikazani indeksi dobne ovisnosti u nekim zapadnim zemljama na osnovi kojih se može suditi o pritisku na mirovinske fondove.

Grafikon 1.

Indeks dobne ovisnosti (60 i više/20-59 godina) u Europi u razdoblju 1990.-2030. godine

Izvor: Prinz, C., 1997.:22. Treba također imati na umu da je u svim razvijenim zemljama

zabilježen porast udjela populacije starije od 80 godina. Ta je populacija s gledišta izdataka, osobito zdravstvenih, izuzetno skupa. Tako su npr. zdravstveni troškovi za starije od 80 godina preko 10 puta veći nego za stanovnike u radnom kontingentu 15-64 godine. Isto tako, rastu troškovi za socijalna davanja i socijalne usluge starim ljudima (Hill, 1996.:303).

Zbog toga su se u zapadnoeuropskim zemljama osjetno povećali javni mirovinski troškovi. Primjera radi, 2000. godine mirovinski su troškovi u Europskoj uniji promatranoj u cjelini iznosili 10,4% BDP-a. Javni mirovinski troškovi najviši su bili u Austriji (14,5%) i Italiji (13,8%), a najmanji u Irskoj (4,6%) i Velikoj Britaniji (5,5%) (Palier, 2003.:27). Projekcije izdataka za mirovine, načinjene na temelju sadaš-

20

30

40

50

60

70

80

1990. 2000. 2010. 2020. 2030.

sa 6

0 i v

iše

godi

na n

a 10

0 st

anov

nika

u ra

dnoj

dob

i

Istočna Europa

Zapadna Europa

Južna Europa

Sjeverna Europa


186

njih parametara, pokazuju da će se njihov udjel u BDP-u zemalja OECD-a povećati od 9% u 1990. godini, na 17% u 2030. godini (Palacios, 1994.). Troškovni je pritisak mirovina u javnim rashodima, dakle, izuzet-no jak u razvijenim, ali i u drugim, naročito postsocijalističkim zemljama koje su prošle dramatično razdoblje tranzicije u kojem su stradali miro-vinski fondovi i smanjena prava umirovljenika. Za grupu postsocija-lističkih zemalja (Azerbejdžan, Hrvatska, Estonija, Kirgistan, Litva, Mol-davija, Poljska, Rusija i Ukrajina) stručnjaci Svjetske banke predviđaju porast mirovinskih izdataka od prosječno 8,1% BDP-a u 1997./98. godini na 14,2% BDP-a u 2050. godini (The World Bank, 2000.:9). Najveće javne mirovinske troškove među postsocijalističkim zemljama sada imaju Hrvatska i Poljska (oko 14%). Prema tome, problem visokih mirovinskih troškova ključan je uzrok krize mirovinskih sustava u razvijenim i sred-nje razvijenim zemljama. Oni opterećuju nacionalne ekonomije, koje su prisiljene tražiti načine njihove redukcije.

Važan je i fenomen tzv. sazrijevanja mirovinskih sustava. Naime, nakon rata kada su se obuhvatni mirovinski sustavi konstituirali, masov-no su se zapošljavale mlade generacije koje su plaćale doprinose za mirovine, a broj je umirovljenika bio relativno malen, pa im je bilo lako plaćati relativno visoke mirovine. Nekoliko desetljeća kasnije, upravo su brojne, poslije rata zaposlene generacije, dospjele u dob za mirovinu, pa ih trebaju plaćati sadašnje malobrojnije generacije zaposlenih. Mlado doba mirovinskog sustava bilo je, dakle, povoljno za umirovljenike, dok je zrelo doba sustava za njih nepovoljno. Upozorava se da će se, s obzi-rom na brojčani odnos generacija, financijska kriza mirovinskih sustava produbiti poslije 2010. godine, kada će u mirovinu odlaziti “baby boom” generacije rođene pedesetih godina.

Mirovinsku krizu produbila je i povećana nezaposlenost te pro-mjene u strukturi rada. Tehnološka revolucija, koja se razmahala pos-ljednjih desetljeća, izmijenila je osnovna obilježja zaposlenosti. Uza sve koristi koje je donijela, tehnološka je revolucija uzrokovala "proizvodnju suvišnih ljudi". Prvo, zbog produženog školovanja mladi ljudi počinju raditi s relativnim zakašnjenjem. Nadalje, donedavno je bila raširena pojava ranijeg odlaska u mirovinu. Na tržištu rada proširili su se oblici zaposlenosti koji ne pogoduju financiranju fondova socijalne sigurnosti, dakle i mirovinskih fondova. Sve je rasprostranjeniji povremeni rad, djelomični rad, rad na ugovor te razni oblici neformalnog rada. Radne


187

biografije nisu više kontinuirane, kako je to donedavno bilo uobičajeno, nego su isprekidane i sastavljene od više vremenskih fragmenata. Međunarodna organizacija rada, uvidjevši te nove okolnosti na tržištu rada, upozorila je na potrebu prilagodbe socijalnog osiguranja diskonti-nuiranim i atipičnim oblicima zaposlenosti. U tom smislu važna je Konvencija br. 175 i Preporuka br. 182 MOR-a iz 1994. godine. Osnovni je problem kako nove, atipične oblike rada uključiti u postojeće sustave socijalne sigurnosti koji su prilagođeni kontinuiranoj i stabilnoj zaposlenosti.

Kriza mirovinskih sustava također je povezana i s procesom globalizacije i liberalizacijom svjetskog tržišta kapitala. Globalizacija je smanjila kompetencije nacionalne države, a ojačala poziciju poduzeća koje mora biti kompetitivno na svjetskom tržištu. Oni koji raspolažu s kapitalom mogu vršiti pritisak na državu s ciljem smanjenja socijalnih troškova. Naime, visoki doprinosi koje plaćaju poslodavci poskupljuju radnu snagu, smanjuju profit, pa ih poslodavci nastoje reducirati. Zbog toga se favoriziraju sustavi individualizacije i kapitalizacije mirovina kojima se mirovinski teret prenosi na osiguranike. K tome, doprinosima u kapitalizirane fondove stvara se kapital potreban za investiranje. Mogli bismo reći da je na djelu delegitimacija vladajuće socijalne doktrine, koja se u socijalnoj sferi oslanjala na snažni intervencionizam države – nacije. Sve to treba smjestiti u kontekst poleta liberalizma, pada socijalizma kao političkog sustava, krize socijaldemokratskog koncepta socijalne države i slično. Drugim riječima, došlo je do velikog preispitivanja odnosa tržišta i državne regulacije, samopomoći i solidarnosti. U pitanje se dovodi način raspodjele nacionalnog dohotka, posebno udjel države u socijalnim troškovima, preispituje se ravnoteža između socijalne sigurnosti i učin-kovitosti društva.��F

52

Zbog svega toga mnoge zemlje danas nastoje reformirati mirovin-ske sustave. To prvenstveno znači smanjiti javne mirovinske troškove, otvoriti nove mogućnosti mirovinskog osiguranja, odnosno, pored javnih razviti komplementarne, privatne obvezne i dobrovoljne mirovinske sheme koje će povećati individualnu odgovornost građana za socijalnu sigurnost i smanjiti ulogu države u mirovinskom osiguranju. 52 Umjesto proširivanja i produbljivanja welfare state razvijene zapadne zemlje danas nastoje reducirati njeno djelovanje, pa se okreću prema welfare mix što znači da nedržavni i privatni sektor dobrobiti dobivaju na opsegu i značenju (Bežovan, 1995.).


188

Reforme mirovinskih sustava U osnovi možemo razlikovati dva tipa mirovinskih reformi: (1)

prilagodbu javnih mirovinskih sustava novim okolnostima pomoću raznih mjera redefiniranja mirovinskih davanja i kontrole mirovinskih troškova i (2) radikalne mirovinske reforme usmjerene na privatizaciju i fondovsku kapitalizaciju mirovina.

(1) Kada je riječ o prilagodbi javnih mirovinskih sustava, uobičajeno se poseže za podizanjem dobi odlaska u mirovinu. Pri tome je nužno razlikovati zakonom određenu dob umirovljenja od efektivne dobi odlaska u mirovinu. Naime, efektivna dob umirovljenja u svim je zem-ljama niža od zakonom određene dobi, budući da mnogi osiguranici, zbog raznih okolnosti, idu u mirovinu prije zakonom utvrđene dobi. Uostalom, u većini je europskih zemalja posljednjih desetljeća bila popu-larna politika ranog umirovljenja. Osnovni je motiv bio: osloboditi radna mjesta za mladu radnu snagu, koja se teško zapošljavala. Sada je, među-tim, na djelu novi trend: nastoji se poticati što duže zadržavanje u statusu zaposlenosti, a to se postiže podizanjem dobi odlaska u mirovinu. Podsjetimo da je sada u većini zapadnih zemalja dob odlaska muškaraca u mirovinu 65 godina, a žena 60 godina. U Njemačkoj je za oba spola mirovinska dobna granica 65 godina. U Austriji se predviđa podizanje mirovinske dobi za žene od sadašnjih 60 na 65 godina u 2033. godini, a u Belgiji od 62 na 65 godina do 2009. godine. Velika Britanija također podiže dobnu granicu za žene sa 60 na 65 godina i to do 2020. godine. SAD za oba spola imaju dobnu granicu umirovljenja od 67 godina. Poseban je slučaj Švedska u kojoj se nakon 61. godine može ići u mirovinu prema slobodnom izboru osiguranika (Palier, 2003.:38). Slične mjere odgode odlaska u mirovinu poduzimaju se ili pak pripremaju u drugim zemljama. Kao što vidimo, mirovinska se dobna granica postup-no diže u nekoliko zemalja. U prvom je planu odgoda umirovljenja žena, koje su posljednjih desetljeća masovno stupile na tržište rada. Očekuje se da će ove mjere imati neposredne učinke na mirovinske troškove i restrukturaciju tržišta rada (Voirin, 1995.).

Druge mjere prilagodbe mirovinskih sustava uglavnom se svode na redukciju mirovinskih izdataka promjenom kalkulativnih elemenata mirovina. Tako neke zemlje nastoje smanjiti zamjensku stopu (replace-ment rate) mirovina u odnosu na plaće. Da bi se to postiglo koristi se


189

smanjeni koeficijent naknade za godine mirovinskog staža, smanjeni udjel mirovina u prosječnim zaradama, povećanje minimalnog staža za ostvarenje prava na mirovinu, povećanje razdoblja na osnovi kojeg se izračunava mirovina, smanjenje temeljnih mirovina i slično. Posebno se značenje pridaje promjeni formule indeksacije mirovina. Radi smanjiva-nja mirovina obično se umjesto indeksacije prema plaćama koristi indek-sacija prema cijenama ili troškovima života, budući da plaće u pravilu brže rastu od cijena. Mogu se i kombinirati oba indeksa (tzv. švicarska formula) tako da se mirovine jednom polovinom obračunavaju na osnovi kretanja plaća, a drugom na osnovi kretanja troškova života. (Takav je postupak indeksacije donedavno, u kratkom razdoblju, bio primijenjen u Hrvatskoj.) U nekim se zemljama prilikom obračuna mirovina kao polazni indikator koristi indeks kretanja društvenog bruto proizvoda. Tehnike prilagodbe mirovina brojne su i gotovo svaka zemlja koristi različitu formulu izračuna mirovina. Promjene formula izračuna mirovina mogu znatno utjecati na njihovu razinu, pa tako i na visinu ukupnih mirovinskih troškova.

Kada je riječ o financijskim manjkovima mirovinskih fondova, oni se u posljednje vrijeme iznimno saniraju povećanjem doprinosa, budući da bi to povećalo troškove rada i smanjilo kompetitivnost nacio-nalne ekonomije na svjetskom tržištu. Stoga se radije pribjegava transfe-rima sredstava za mirovine iz proračunskih sredstava koja se prikupljaju porezima. Tako dolazi do fiskalizacije mirovina, slabljenja njihove ovis-nosti o doprinosima zaposlenih i promjene osnovnih parametara mirovin-skog sustava.

Treba dodati da su mnoge zemlje danas suočene sa značajnim porastom broja invalidskih umirovljenika. To je posljedica pogoršanja stanja na tržištu rada te prednosti koje invalidske mirovine imaju u odnosu na naknade za nezaposlene ili socijalne pomoći. Radi smanjenja troškova za invalidske mirovine u nekim se zemljama mijenja sama definicija invalidnosti i uvodi parcijalna ili profesionalna invalidnost. Na taj se način mogu smanjiti izdaci za invalidske mirovine. Procjena inva-liditeta više se ne temelji na općoj nesposobnosti za rad, nego se uvode kriteriji funkcionalne invalidnosti s obzirom na vrstu rada. Doduše, to razlikovanje u praksi može biti dosta arbitrarno, a može se izgubiti i veza između prava na invalidsku mirovinu i profesionalnu rehabilitaciju inva-lida.


190

(2) Neke su zemlje u posljednjem razdoblju poduzele radikalne reforme mirovinskog sustava, mijenjajući temeljna načela na kojima su bili izgrađeni stari mirovinski sustavi. Te se reforme sastoje u potpunom ili djelomičnom pretvaranju javnih u privatne mirovine, kao i u napušta-nju sustava tekuće raspodjele u korist kapitalizacije mirovina. Ovdje ćemo navesti nekoliko primjera takvih mirovinskih reformi.

Čile je 1981. godine, u doba vladavine generala Pinocheta, pro-veo najradikalniju mirovinsku reformu, koja je zamišljena kao bitan element strukturne modernizacije čileanskoga gospodarstva. Tom se reformom prešlo sa sustava tekuće raspodjele na sustav potpune kapita-lizacije i privatizacije mirovina. U novi sustav morali su ući svi osigura-nici koji su se prvi put zaposlili u privatnom i javnom sektoru, a fakultativno i osobe koje rade za svoj račun. Isto tako, dotadašnji osigu-ranici mogli su, pod određenim uvjetima, napustiti stari i ući u novi sustav. Doprinose za mirovine plaćaju samo zaposleni. Uplaćeni dopri-nosi kumuliraju se na individualnim računima osiguranika, a mirovin-skim fondovima upravljaju privatne financijske institucije (administrado-ras de fondos de pensionas – AFP). Važno je da osiguranici imaju pravo slobodnog izbora mirovinskih fondova koji će upravljati njihovim dopri-nosima. Doprinosi osiguranika iznose 10% od plaća za starosne i 3% za invalidske mirovine. Ako žele povećanje mirovina osiguranici mogu uplaćivati dodatne doprinose. Država jamči minimalnu mirovinu u iznosu 22-25% prosječne plaće onim osiguranicima koji su doprinose plaćali 20 godina, a na svom računu nisu prikupili dovoljno sredstava za minimalnu mirovinu prema radnom stažu. Na novi mirovinski sustav individualne kapitalizirane štednje u Čileu prešli su gotovo svi osiguranici, što je jedinstven slučaj potpuno kapitaliziranih mirovina. U početku su kamatne stope na uplaćene doprinose bile dosta visoke, ali su se kasnije smanjile. Treba, također, reći da je čileanska vlada veliki suficit u nacionalnom proračunu upotrijebila za plaćanje visokih prijelaznih troškova reforme (Puljiz, 1995.).

Italija je opsežnu mirovinsku reformu provela 1995. godine. Cilj je bio unifikacija raznorodnih mirovinskih režima te, što je moguće veća, transparentnost mehanizama prikupljanja i raspodjele sredstava. Premda je tehnika raspodjele mirovina i dalje utemeljena na tekućoj raspodjeli, unutar mirovinskog sustava nastoji se simulirati model individualne kapi-talizirane štednje, kao što se to inače čini u kapitaliziranom sustavu


191

mirovina. Mi ovdje ne možemo objašnjavati dosta složeni mehanizam obračuna mirovina uspostavljen talijanskom reformom, ali je ključno da se njome postiže kontrola ukupnih izdataka za mirovine, s jedne, te učvršćuje neposredna veza uplaćenih doprinosa i ostvarenih mirovina, s druge strane. Umjesto kapitalizacije mirovinskih doprinosa na finan-cijskom tržištu, njihov se rast unutar mirovinske mase obračunava na osnovi procijenjene stope rasta BDP-a. Ova je reforma naročito značajna zbog toga što je pokazala da se i unutar sustava tekuće raspodjele može ostvariti racionalizacija mirovinskih izdataka i individualizacija mirovina (Puljiz a, 1998.). Novi propisi o mirovinskoj reformi u Italiji usvojeni su 1997. godine; njihov je cilj ubrzati preobrazbu sustava mirovina, odnosno razviti dodatne kapitalizirane mirovine. Nova vlada S. Berlusconnija namjerava učiniti nove korake u mirovinskoj reformi, ali se pri tome suočava sa snažnim protivljenjem javnog mnijenja, koje je nesklono promjenama mirovinskog sustava.

Velika Britanija još od sedamdesetih godina pokušava reformirati svoj mirovinski sustav. Ova je zemlja, polazeći od preporuka W. Beve-ridgea, 1946. godine uvela temeljne mirovine za sve one koji nisu uspjeli ostvariti profesionalne mirovine. Nadalje, 1975. godine uvedene su do-datne mirovine financirane metodom tekuće raspodjele (tzv. SERPS - State Earnings Related Pension Scheme) u koji su sustav morali ući oni koji nisu imali dodatnu profesionalnu mirovinu ostvarenu u poduzeću. Britanska premijerka Margaret Thatcher vodila je politiku smanjivanja javnih, temeljnih mirovina i privatizacije dodatnih mirovina. Nakon nje-nog razdoblja vladavine bilo je više promjena mirovinskog sustava, ali je zadržana osnovna strategija redukcije državnih mirovinskih izdataka i širenja prostora za kapitalizirane mirovine (Palier, 2003.:70-75).

Švedska ima mirovinski sustav na tri stupa (sloja): prvi čine univerzalne mirovine, drugi se stup naslanja na doprinose zaposlenih, a treći predstavlja individualnu mirovinsku štednju. Godine 1998. Švedska je provela značajnu mirovinsku reformu. Njome se u sustav tekuće raspodjele uvodi striktna veza između uplaćenih doprinosa i visine miro-vina. Istovremeno, manji dio doprinosa (2,5% od 18,5%) ulaže se u mirovinske fondove koji djeluju na načelu kapitalizirane štednje. Nada-lje, Šveđani su zadržali svoje tradicionalne temeljne mirovine koje se financiraju iz poreza i koje su jamstvo egzistencijalne sigurnosti svim građanima. Šveđani se, također, koriste fiktivnim individualnim raču-


192

nima osiguranika (national account - defined contribution) koji im služe kao polazište za izračun mirovina. Švedska mirovinska reforma primjer je oprezne kapitalizacije s jedne, i racionalizacije sustava tekuće raspo-djele, s druge strane (Puljiz b, 1998.).

Njemačka već duže vrijeme nastoji reformirati svoj mirovinski sustav. Značajna mirovinska reforma izvedena je 2001. godine i imala je dva aspekta. S jedne strane nastoje se smanjiti javne mirovine, a s druge strane uvode se privatne mirovine nazvane Reister prema ministru koji je pokrenuo mirovinsku reformu. Privatne su mirovine fakultativne, finan-ciraju se kapitalizacijom i stimulirane su od strane države. Schröderova je vlada dodatne kapitalizirane mirovine nastojala učiniti obveznim, ali su se tome suprotstavili poslodavci. Tako su dodatne Reister-mirovine ostale fakultativne (Palier, 2003.:88).

Francuska je u posljednjih desetak godina također nastojala reformirati svoj mirovinski sustav koji je utemeljen na tekućoj raspodjeli, dosta fragmentiran i financijski izdašan. Neki su pokušaji mirovinske reforme propali (npr. Plan Juppé 1995.). Posljednju, veoma osporavanu, reformu napravila je vlada Raffarina 2003. godine i ta je reforma usmje-rena na snižavanje javnih mirovina s jedne te privatizaciju mirovina s druge strane. Palier ovako ocjenjuje ponašanje francuskih osiguranika suočenih s mirovinskim reformama: „Francuski su građani svjesni te evo-lucije i, ne čekajući političke odluke, nastoje što je moguće više razviti privatnu štednju kako bi kompletirali buduće mirovine koje će dobivati iz javnog sustava tekuće raspodjele, za koje znaju da će se smanjivati. Pored toga politika kojom se nastoji odgoditi odlazak u mirovinu i pro-dužiti vrijeme rada sve se više prihvaća u Francuskoj“ (Palier, 2003.:95).

Glavni zagovornik privatizacije i kapitalizacije mirovina je Svjet-ska banka, koja posebno postsocijalističkim zemljama nudi novi model mirovinskog sustava s više stupova. To znači postupno reduciranje miro-vina tekuće raspodjele te obveznu kapitalizaciju unutar drugog mirovin-skog stupa koji se formira iz dijela doprinosa osiguranika. Tome se dodaje treći stup dobrovoljne mirovinske štednje za koju se građani slobodno opredjeljuju. Stručnjaci Svjetske banke ističu da se tako pove-ćava nacionalna štednja, jača tržište kapitala i otvaraju mogućnosti većeg investiranja, što je posebno važno u postsocijalističkim zemljama. Isto-vremeno pretpostavlja se da će to osiguranicima donijeti veće mirovine u odnosu na one koje sada ostvaruju te da će se pojačati njihova indivi-


193

dualna odgovornost za ekonomsku sigurnost u starosti. Problem postso-cijalističkih zemalja je u tome što one imaju isključivo javne mirovinske sustave, a u okolnostima ekonomske i socijalne krize koju preživljavaju, vrlo im je teško prijeći na kapitalizaciju i privatizaciju mirovina. Tako su zasad postsocijalističke zemlje iskazale priličan oprez pred radikalnom kapitalizacijom i privatizacijom mirovina (AISS, 1993.). Sustav kapitali-zacije mirovina unutar tzv. drugog stupa od zemalja-članica i kandidat-kinja za Europsku uniju uvele su Poljska, Mađarska i Litva. Hrvatska je također 1999. godine usvojila, a 2002. godine počela primjenjivati drugu fazu mirovinske reforme koja podrazumijeva, pored prvog stupa tekuće raspodjele, uvođenje drugog (obveznog) i trećeg (dobrovoljnog) stupnja kapitalizirane mirovinske štednje (Müller, 1999.).

Europski model mirovinskog sustava Glavni pokretač mirovinskih reformi u svijetu bila je Svjetska

banka. Njeni su stručnjaci 1994. godine objavili poznatu knjigu pod naslovom «Spriječiti krizu starenja – Politika zaštite starih i poticanja rasta» (Averting old age crisis-Policies to protect the old and promote growth). Ta je knjiga postala referentna točka za mnoge rasprave o mirovinskim reformama. Navodeći uzroke krize postojećih mirovinskih sustava, stručnjaci Svjetske banke oštro su kritizirali sustav tekuće raspo-djele javnih mirovina koji je prevladao nakon Drugog svjetskog rata i predložili uvođenje privatnih kapitaliziranih mirovina. Oni polaze od pretpostavke da se na taj način povećava ukupna nacionalna štednja, otvaraju mogućnosti za nove investicije i ubrzanje gospodarskog rasta koji je bitan za održanje mirovinskog sustava. Ulaganjem u kapitalizirane mirovinske fondove, ističu u Svjetskoj banci, mogu se ostvariti veće mirovine nego u sustavu tekuće mirovinske raspodjele. Mirovinskim fondovima efikasnije upravljaju privatne banke nego što to čini država. Posebno je važno da se privatizacijom mirovina jača individualna odgo-vornost, potiskuje kultura ovisnosti za koju je “kriva” birokratska i pater-nalistička socijalna država. Zaključak je da se privatizacijom i kapitaliza-cijom mirovina lakše može prevladati kriza mirovinskog osiguranja, izazvana demografskim promjenama, ekonomskom stagnacijom, viso-kom nezaposlenošću i postfordističkim promjenama u strukturi rada (The World Bank, 1994.). Drugim riječima, klasični je mirovinski sustav, zas-novan na tekućoj raspodjeli «skupa greška», pa se predlaže novi


194

mirovinski model koji će, kako misle stručnjaci Svjetske banke, jamčiti ekonomsku sigurnost umirovljenika i omogućiti financiranje ekonom-skog rasta. Treba reći da se Svjetska banka pri koncipiranju svoje mirovinske strategije u početku inspirirala čileanskim modelom radikalne mirovinske reforme, kojeg je kasnije korigirala i usvojila sustav s više (u pravilu tri) mirovinskih stupova. Ovakav model usvojen je u nekim postsocijalističkim zemljama, među kojima je i Hrvatska. Treba napome-nuti da je taj model otprije poznat u Švicarskoj i Velikoj Britaniji, pa je utoliko bio prihvatljiviji za europske zemlje. Tako je i Svjetska banka prihvatila stav da se prijelaz na novi mirovinski sustav ostvaruje “prag-matično i uz uvažavanje nacionalnih specifičnosti” (Holzmann, 2000.:13). Prvom mirovinskom stupu, koji se financira doprinosima ili porezima, namijenjena je redistributivna funkcija i zaštita siromašnih umirovljenika. Drugi je stup obvezan, individualiziran, i on predstavlja mirovinsku štednju osiguranika koji plaćaju doprinose. Konačno, treći je stup dobrovoljan i privatan, a ovu vrstu mirovinske štednje raznim fiskalnim mjerama stimulira država.

Bilo je dosta osporavanja osnovnih teza zagovornika kapitali-zacije mirovina, pogotovo od predstavnika Međunarodnog udruženja socijalnog osiguranja (AISS), najviše u časopisu Revue internationale de sécurité sociale (Međunarodna revija za socijalnu sigurnost). Prvi je prigovor da se kapitalizacijom mirovina ugrožavaju osnovne vrijednosti na kojima počiva mirovinski sustav, a to je kolektivni napor društva kojim se jamči socijalna sigurnost onim građanima koji više nisu sposobni za privređivanje (Euzeby, 1997.). Nadalje, neki kritičari novog mirovinskog modela osporavaju samu ideju da se sredstva namijenjena mirovinama koriste za poticanje gospodarskog rasta. Što se tiče teze o povećanju nacionalne štednje putem kapitalizacije mirovina (što je jedan od argumenata u prilog novog mirovinskog modela), ekonomisti se uglavnom slažu da kapitalizacija dovodi do koncentracije nacionalne štednje, ali ne nalaze pouzdane dokaze za tvrdnju da se tako povećava ukupna nacionalna štednja. Bilo je i osporavanja teze Svjetske banke da se privatizacijom i kapitalizacijom mirovina mogu prevladati problemi nastali zbog demografskih promjena, prije svega starenja stanovništva (Beaty, Mc Gillivray, 1995.). I u slučaju tekuće raspodjele i u slučaju kapitalizacije sredstva za mirovine uzimaju se iz ostvarenog nacionalnog bruto proizvoda u trenutku njihova plaćanja osiguranicima (Artus,


195

1994.). Kako piše ugledni engleski ekonomist N. Barr, svojevremeno savjetnik Svjetske banke, umirovljenici mogu potrošiti samo ono što su proizveli radnici, pa mirovine uvijek ovise o produktivnosti radnog kontingenta, bez obzira na to kakva se mirovinska formula primijenila (Barr, 1993.). Prema tome, o mirovinskim reformama vođene su veoma žustre rasprave koje su osvijetlile kako slabosti sadašnjeg tako i zamke predloženog mirovinskog modela.

Ipak se može reći da su s vremenom sve ključne međunarodne organizacije, kao što je MMF, OECD, MOR, Europska komisija, prihvatile mirovinski model s tri stupa, koji je blizak modelu Svjetske banke, pa se većina mirovinskih reformi kreće u tom pravcu.

Za nas je važno da Europska unija posljednjih godina nastoji izgraditi europski model mirovina koji treba poslužiti kao orijentir za nacionalne mirovinske reforme. Tako su zemlje Unije, nakon summita u Lisabonu 2000. godine, počele razvijati novu mirovinsku strategiju. Ta strategija polazi od tri temeljne točke. Prva inzistira na porastu zapo-slenosti, druga na smanjivanju javnog duga, a treća na prilagodbi samih mirovinskih sustava na nove ekonomske i društvene okolnosti u svijetu. Glede prve točke, u Lisabonu je proklamiran cilj prema kojem prosječnu stopu zaposlenosti u Uniji do 2010. godine treba podići na 70%, a za žene na 60%. Nadalje, na sastanku Europskog vijeća u Stockholmu 2001. godine zaključeno je da do 2010. stopu zaposlenosti populacije u dobi 60 – 64 godine treba podići na 50% (ta stopa danas iznosi 32%). Druga se točka strategije odnosi na kontrolu javnih financija u zemljama članicama u kojima izdaci za mirovine predstavljaju značajnu stavku. Na summitu u Barceloni 2002. godine članice Europske unije obvezale su se smanjiti javni dug i otvoriti manevarski prostor potreban za financijsku stabilnost mirovinskih sustava. S tim ciljem predviđa se formiranje rezervnih fondova koji će se koristiti za financiranje mirovina u razdoblju nakon 2010. godine kada će se situacija u mirovinskim sustavima osjetno pogoršati zbog odlaska u mirovinu brojnih pripadnika poslijeratnog «baby booma». U trećoj točki Europska je unija prihvatila preporuku da se sustav tekuće raspodjele djelomično zamijeni kapitalizacijom miro-vina. Europska unija također predlaže podizanje dobne granice odlaska u mirovinu s ciljem da na taj način utječe na smanjeni priliv novih umirov-ljenika.


196

Polazeći od ovih osnovnih orijentacija, na sastanku Europskog vijeća održanom u Laekenu 2001. godine usvojen je dokument koji sadrži 11 ciljeva europske mirovinske strategije: (1) prevenirati socijalnu isključenost starih ljudi, (2) održavati primjerenu životnu razinu umirov-ljenika, (3) promicati solidarnost među generacijama, (4) podići razinu zaposlenosti, (5) produžiti aktivnu životnu dob, (6) osigurati održivost mirovinskih sustava u kontekstu zdravih javnih financija, (7) uravnotežiti mirovinske doprinose i davanja, (8) osigurati adekvatnost i financijsku solidnost sustava privatnih mirovina, (9) prilagoditi mirovinske sustave fleksibilnoj zaposlenosti, (10) zadovoljiti aspiracije za većom jednakošću muškaraca i žena u mirovinskom sustavu, (11) osposobiti mirovinske sustave za ostvarenje naznačenih ciljeva. S tim u svezi B. Palier zaklju-čuje «…orijentacije, ciljevi i rokovi mirovinskih reformi sve se više zajednički definiraju na europskoj razini i sve su više podložne utjecaju globalnog modela s nekoliko mirovinskih stupova» (Palier, 2003.:65).

Literatura AISS (1993.) Le financement de l'assurance sociale en Europe centrale et orientale.

Génève. Artus, P. (1994.) Financement des retraites, épargne et croissance, Revue internationale

de sécurité sociale 2:3-16. Avramov, D., Maskova, M. (2003.) Active ageing in Europe. Strasbourg: Conseil de l'

Europe Baldwin, P. (1990.) The Politics of Social Solidarity. Cambridge: University Press. Barr, N. (1993.) The Economics of the Welfare State. London: Niedenfeld and Nicolson. Beaty, R., Mc Gillivray, W. (1995.) Une stratégie risquée: Reflexions sur le rapport de

la Banque mondiale "La crise du vieillissement", Revue internationale de sécurité sociale 3-4:5-26.

Bežovan, G. (1995.) Neprofitni sektor i socijalna politika, Revija za socijalnu politiku 2:195-214.

Conseil de l' Europe (2003.) Evolution démographique récent en Europe. Strasbourg. Euzeby, A. (1997.) Socijalna sigurnost: nužna solidarnost, Revija za socijalnu politiku

4:401-412. Hill, M. (1996.) Social Policy: A comparative analysis. London, New York, Toronto,

Sydney, Tokio, Singapore, Madrid, Mexico City, Munich: Harvester Wheatsheaf.

Holzmann, R. (2000.) The World Bank Approach to Pension Reform, International Social Security Review 53, 1:13-42.


197

Müller, K. (1999.) The Political Economy of Pension Reform in Central – Eastern Europe. Cheltenham UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

OECD (1988.) Reforming Public Pensions. Paris: CEDEX. Palacios, R. (1994.) International Patterns of Public Pension Coverage. Working Paper.

The Washington D.C.: World Bank. Palier, B. (2003.) La réforme des retraites. Paris: PUF. Prinz, C. (1997.) Population ageing: a three-level perspective, in: Stropnik, N. (ed.)

Social and economic aspects of ageing societies: An important social development issue. Ljubljana: Institute for Economic Research.

Puljiz, V. (1995.) Čileanski model reforme mirovinskog osiguranja, Revija za socijalnu politiku 4:323-330.

Puljiz, V. a (1998.) Italija: mirovinska reforma sustava međugeneracijske solidarnosti, Revija za socijalnu politiku 1:43-50.

Puljiz, V. b (1998.) Švedska mirovinska reforma: mirovine vezane uz doprinose, gospodarski rast i Očekivano trajanje života, Revija za socijalnu politiku 2-3: 175-182.

Pusić, E. (1996.) Uvjeti institucionalne stabilizacije socijalne države, u: Revija za socijalnu politiku 3-4:201-216.

Reynaud, E. (1998.) Les retraites dans l’Union européenne: adaptation aux evolution économiques et sociales, Revue internationale de sécurité sociale 1:37-54.

Rosanvallon, P. (1995.) La nouvelle question sociale. Paris: Seuil. Roussel, L. (1989.) La famille incertaine. Paris: Editions Odile Jacob. The World Bank (1994.) Averting the Old Age Crisis. Washington D. C. The World Bank (2000.) The Evolution of Pension Systems in Eastern Europe and

Central Asia. Washington D.C. Voirin, M. (1995.) Les régimes privés de pensions et relation avec les régimes publics:

clés pour une approche comparative, Revue internationale de sécurité sociale 3-4:101-156.

198

Documents

Socijalna Politika 171-198