Upload
others
View
9
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ BELEDİYECİLİK STRATEJİLERİ:
REKABET EDEBİLİR KENTLER YAKLAŞIMI VE
TÜRKİYE
ESRA ÇELEBİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
DOÇ. DR. M. AKİF ÇUKURÇAYIR
KONYA-2010
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ BELEDİYECİLİK STRATEJİLERİ:
REKABET EDEBİLİR KENTLER YAKLAŞIMI VE
TÜRKİYE
ESRA ÇELEBİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
DOÇ. DR. M. AKİF ÇUKURÇAYIR
KONYA-2010
i
İÇİNDEKİLER Sayfa No
İçindekiler ................................................................................................................................. i Bilimsel Etik Sayfası ............................................................................................................... v Tez Kabul Formu ..................................................................................................................... vi Özet ....................................................................................................................................... vii Summary .............................................................................................................................. viii Kısaltmalar ve Simgeler Sayfası ............................................................................................ ix Tablolar Listesi ........................................................................................................................ x Şekiller Listesi ........................................................................................................................ xi GİRİŞ ........................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
Yönetim, Kamu Yönetimi Anlayışında Yaşanan Değişimler Ve Yerel Yönetimlere Etkileri
1.1. Geleneksel Yönetim Kuramı .............................................................................................. 3
1.1.1. Bilimsel Yönetim Yaklaşımı .................................................................................... 4
1.1.2. Yönetim Süreci Yaklaşımı ....................................................................................... 5
1.1.3. Bürokrasi Yaklaşımı ................................................................................................ 5
1.2. Modern Yönetim Kuramı ................................................................................................... 6
1.2.1. Sistem Yaklaşımı ..................................................................................................... 6
1.2.2. Durumsallık Yaklaşımı ............................................................................................ 8
1.3. Kamu Yönetimi Alanında Hâkim Anlayışlar ve Yeni Kamu Yönetimi
Anlayışının Yerel Yönetimlere Etkisi ......................................................................................... 9
1.3.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı ..................................................................... 10
1.3.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Yeni Kamu İşletmeciliği .................................... 11
1.3.3. Küreselleşme, Değişim Dinamikleri ve Yerel Yönetim Anlayışında
Yeni Yaklaşımlar ............................................................................................................. 16
ii
İKİNCİ BÖLÜM
Yeni Yönetim Modellerinin Kamu Yönetiminde Uygulanışı Ve Rekabet Edebilirlik
2.1. Öne Çıkan Modern Yönetim Teknikleri ve Uygulanışı .................................................. 22
2.1.1. Toplam Kalite Yönetimi .............................................................................................. 24
2.1.2. Stratejik Yönetim......................................................................................................... 27
2.1.3. Performans Yönetimi ve Denetimi .............................................................................. 31
2.1.4. Benchmarking ............................................................................................................. 36
2.2. Kamu Yönetiminde Uygulanmaya Başlanan Diğer Yönetim Teknikleri ............................... 39
2.2.1. Amaçlara Göre Yönetim Yaklaşımı ............................................................................ 40
2.2.2. Öğrenen Örgütler Yaklaşımı ....................................................................................... 41
2.2.3. Değişim Mühendisliği ve Yönetimi ............................................................................ 43
2.2.4. Dış Kaynak Kullanımı, Stres ve Kriz Yönetimi .......................................................... 45
2.3. Değişim İle Bağlantılı Olarak Rekabet, Küresel Rekabet Gücü,
Kamu Yönetiminde Rekabet ve Yerel Yönetim Anlayışında Yol Açtığı Değişiklikler .............. 50
2.3.1. Rekabet, Küresel ve Bölgesel Rekabet Gücü ile Genel Rekabet Stratejileri ............... 51
2.3.1.1. Küresel Rekabet ve Bölgesel Kalkınma Ajansları ............................................. 56
2.3.1.2. Ulusal Rekabetçiliği Belirlemek İçin Kullanılan Dünya Rekabet
Gücü Yıllığı İle Global Rekabetçilik Raporu Ve Türkiye ............................................ 61
2.3.1.3. Rekabet Üstünlüğü İçin Genel Stratejiler ......................................................... 72
2.3.2. Kamu Yönetiminde Rekabet Anlayışının Yaygınlaşması ve
Yerel Yönetimlere Etkileri .................................................................................................... 75
2.3.2.1. Kamu Yönetiminde Rekabetin Tanımı, İşlevleri ve Rekabet Mekanizmaları .......... 76
2.3.2.2. Rekabet Anlayışının Yerel Yönetimlere Kazandırdığı
Yeni Bir Boyut: Yarışmacı Belediye Yaklaşımı ............................................................ 81
iii
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
Kentleşme, Türkiye’de Kentsel Gelişme Ve Kentler Arası Rekabet
3.1. Kentleşme, Türkiye’de Kentleşme, Sorunları ve Kentlileşme ................................................ 87
3.1.1. Kentleşmenin Tanımı, Özellikleri ve Dünya’da Kentleşme Eğilimi ........................... 89
3.1.2. Türkiye’de Kentleşme, Kentleşme Sorunları ve Göç Olgusu ..................................... 94
3.1.3. Kentleşmenin Beraberinde Getirdiği Sosyal Bir Olgu: Kentlileşme ........................ 104
3.2. Küresel Rekabetin ve Yerel Kalkınma Yaklaşımının Kentlere ve
Kentsel Rekabete Etkisi ............................................................................................................... 107
3.2.1. Küreselleşme İle Doğan Yeni Kentsel Kimlikler: Dünya Kenti Kavramı,
Kent Markalaşması, Sürdürülebilir Kentler ve Kentsel Yönetişim ..................................... 108
3.2.2. Rekabet Algısının Kent Üzerindeki Görünümü: Yerel Kalkınma,
Kentler Arası Rekabet Edebilirlik ve Şehir Rekabeti İçin Sorulması Gereken Sorular ....... 115
3.2.3. Kent Yönetim Modeli Olarak Belediyelerin Kentsel Rekabeti
Gerçekleştirmedeki Rolleri ve Türkiye’ye Yansımaları ...................................................... 124
3.3. Türkiye’de Bölgeler Arası Eşitsizlik ve Kentler Arası Rekabete
Dikkat Çeken Çalışmalar Işığında İllerin ve İlçelerin Konumları ............................................... 133
3.3.1. Kentleşme Şurası’nın Kuruluşu ve Bünyesinde Oluşturulan Yerel Kalkınma,
Bölgesel Eşitsizlik ve Kentler Arası Rekabet Edebilirlik Komisyonu Raporları
Doğrultusunda Kentlerin Durumu ..................................................................................... 134
3.3.1.1. Kentleşme Şurası’nın Amacı ve Komisyonlarının Görev Alanları ................ 135
3.3.1.2. DPT Tarafından Hazırlanan İllerin-Bölgelerin ve İlçelerin
Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması Araştırması ve Kentleşme Şurası’nın
Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu’na
Göre Bölgelerin Durumu ......................................................................................... 139
3.3.1.3. Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu
Tarafından Hazırlanan Rapora Göre Türkiye’de Bölgelerarası Eşitsizliğe
Yol Açan Sorun Alanları ve Öngörülen Stratejiler ................................................... 149
iv
3.3.2. Uluslar Arası Rekabet Araştırmaları Kurumu Tarafından Açıklanan 2007-08 ve
2008-09 Verileri Doğrultusunda Türkiye’deki Kentlerin Rekabet Güçleri Bakımından
Değerlendirilmesi .......................................................................................................... 154
3.3.2.1. Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi Endeksine Göre Kentlerin Konumu ....... 156
3.3.2.2. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Endeksine Göre İllerin Durumu ......... 160
3.3.2.3. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Endeksine Göre İllerin Durumu ....... 164
3.3.2.4. Erişilebilirlik Endeksine Göre İllerin Durumu ............................................... 168
3.3.3. Toplam Endeks Sonuçlarından Yola Çıkarak Türkiye’de Kentlerin
Rekabet Edebilirlik Seviyelerinin Değerlendirilmesi ...................................................... 172
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ............................................................................. 178 KAYNAKÇA ............................................................................................................ 182
EK-1: Kentleşme Şurası Bölgesel Eşitsizlik, Yerel Kalkınma Ve Rekabet Edebilir Kentler Komisyonu Raporları ................................................................................................... xiii
Özgeçmiş .................................................................................................................. xiiv
Bi
Buvedayaya
ilimsel Etik
BİLİMSEL
u tezin proje akademikavranış ve azım kurallararlanılmas
Sayfası
T.C.
SELÇ
Sosya
L ETİK SAY
oje safhasındk kurallara akademik k
larına uygusı durumund
ÇUK ÜNİVE
al Bilimler E
YFASI
dan sonuçlaözenle riay
kurallar çerun olarak hada bilimsel
ERSİTESİ
Enstitüsü M
anmasına kyet edildiğrçevesinde azırlanan bkurallara uy
Müdürlüğü
kadarki bütüini, tez içinelde edilere
bu çalışmadygun olarak
ün süreçlerdndeki bütüek sunulduğ
da başkalarık atıf yapıld
Öğrenc
de bilimsel ün bilgilerinğunu, ayrıcının eserlerdığını bildiri
cinin Adı S(İ
v
etiğe n etik ca tez inden irim.
oyadı İmza)
Y
…baoyol Ü
Ü
Ü
üksek Lisan
YÜKSEK
………………aşlıklı bu çaybirliği/oyçlarak kabul
Ünvanı, Adı
Ünvanı, Adı
Ünvanı, Adı
ns Tezi Kabu
T.C.
SELÇ
Sosya
K LİSANS T
…………. alışma ……okluğu ile edilmiştir.
Soyadı
Soyadı
Soyadı
ul Formu
ÇUK ÜNİVE
al Bilimler E
TEZİ KABU
tarafından …../……../…
başarılı bu
Başkan
Üye
Üye
ERSİTESİ
Enstitüsü M
UL FORMU
hazırlanan…….. tarihin
ulunarak, j
Müdürlüğü
U
n …………nde yapılanjürimiz tara
İm İm İm
……………n savunma safından yük
mza
mza
mza
………………sınavı sonucksek lisans
vi
…….. cunda s tezi
zo
rek
Ne
sa
ha
pla
ve
işl
ba
en
ola
ola
se
oy
de
se
dö
m
gö
An
eş
Te
R
Kürese
orunluluk halin
kabet, yalnız
eticede, ülkel
ahip olmasına
ale gelmesi, re
ana çıkan, ye
erimli ve dem
letmeciliğine v
akımından ön
ngellerin kaldı
abilmek için u
abilmeyi sad
ermayenin tek
ynamaktadırla
Son yı
eğişim rüzgârı
ermayenin bel
önüştürmüştür
maksadıyla res
örebilmek ve k
nahtar Kelim
şitsizlik.
Öğr
enci
nin
AdıAnaDalDan
ezin Adı
T.C.
SELÇ
Sosya
YEREKABET E
elleşme süreci
ne gelmiştir. Ç
iktisadi bir k
lerin küresel r
a göre belirlen
ekabet edebili
erel yönetimle
mokratik olma
ve modern yö
ne çıkan beled
ırılabileceği d
uyguladıkları
dece küresel
k bir kent ya
ar.
ıllarda hızlı bi
ına kapılmış,
lirli bölgelerd
r. Sorunların
smi ve özel
konuya dikkat
meler: küresell
ı Soyadı a Bilim / Bilimlı nışmanı
ÇUK ÜNİVE
al Bilimler E
ENİ BELEDEDEBİLİR K
inin tüm düny
Çünkü, küres
kavram olma
rüzgârların etk
nmektedir. Öz
irliğin bölgele
erin daha da
adığı düşünüle
önetim teknikl
diyelerin ve k
düşünülmüştür
politikalar ba
sermayeye e
a da bölgede
ir kentleşme v
birçok reform
de yoğunlaşm
tespiti ve
kuruluşların
t çekebilmek
leşme, yerelleş
Esra ÇEm Kamu Y
Kamu YDoç. DrYENİ BEDEBİ
ERSİTESİ
Enstitüsü Müd
DİYECİLİK KENTLER Y
yayı etkisi altı
sel rekabet ort
aktan çıkıp so
kisiyle savrul
zellikle bölge
ere hatta kentle
güçlendirilm
en geleneksel
lerine bırakmı
kentlerin küre
r. Ancak, ken
azen amacını a
ev sahipliği y
yoğunlaşmas
ve dönüşüm
m uygulaması
ması, ülkemiz
çözüm strate
belirlediği en
adına ise, bu t
şme, rekabet g
ELEBİYönetimi A.BYönetimi Bilir. M. Akif ÇUBELEDİYECLİR KENTL
dürlüğü
STRATEJİLYAKLAŞIM
ına aldığı gün
tamının firmal
osyo-kültürel,
lmayıp ayakta
eselleşme ve y
ere inmesine y
mesi sonucunu
l kamu yönet
ıştır. Dolayısıy
esel rekabete
nt yönetimleri
aşabilmektedi
yapmak olar
sı ile bölgeler
sürecine giren
ı başlatılmıştı
zde de bölgel
ejileri için m
ndekslerle ke
tez konusu inc
gücü, rekabet
NB.D.im DalıUKURÇAYIRCİLİK STRAT
ER YAKLAŞ
LERİ: MI VE TÜRK
nümüzde deği
ları aşıp ulusl
hatta siyasal
a kalabilmesi
yerelleşme eğ
yol açmıştır. B
u doğurmuştur
timi yaklaşım
yla, halka en y
karşı direneb
inin, kentler a
ir. Çünkü başk
rak gören be
r arası eşitsiz
n Türkiye’de
ır. Ancak gere
ler arası eşits
mevcut durum
entlerimizin d
celenmiştir.
edebilir kentl
Numarası: 074
RTEJİLERİ: REŞIMI VE TÜ
KİYE
işim, ülkeler i
ları da etkilem
l bir boyut al
de, rekabet g
ğilimlerinin p
Bu durum, za
r. Böylelikle,
mı yerini yeni
yakın birim ol
bilmesinin önü
arası rekabette
ka şehirlerden
elediye yönet
zliği arttırıcı b
de tüm birim
ek göçlerin g
sizliği bir uç
m analizi ya
durumunu da
ler ve bölgeler
4228001001
EKABET ÜRKİYE
vii
için bir
mesiyle
lmıştır.
gücüne
popüler
aten ön
etkin,
kamu
lmaları
ündeki
e etkin
n üstün
timleri,
bir rol
mler bu
gerekse
çuruma
apmak
aha iyi
r arası
Al
arr
co
po
ha
po
ca
tra
pla
be
cit
the
mu
co
In
of
co
Th
an
pr
Ke
reg
Te
lteration has
round the wo
ountries, the co
olitical dimens
aving the pow
opular, it cou
auses more e
aditional publ
ace with the
een thought th
ties can resist
e municipalit
municipalities,
ouse the raisin
n recent years,
f alteration an
ondensation of
his thesis sub
nallayses and
rivate commun
ey Words: gl
egions.
Öğr
enci
nin
AdAnBilDa
ezin İngiliz
T.C.
SELÇ
Sosya
N
THE APPRO
become an o
orld. The rea
ompetition is
sion. Eventua
wer of competi
uses the comp
effective loca
lic administrat
e new public
hat because o
and remove t
ties to be eff
first think tha
ng of the inequ
all units in T
nd many acti
f the capital in
bject, has bee
attract attent
nities.
lobalism, loca
dı Soyadı na Bilim / lim Dalı anışmanı
ce Adı
ÇUK ÜNİVE
al Bilimler E
NEW MUNI
OACH OF C
obligation in t
ason, the glob
not an econom
ally, the capab
ition. Especial
petitiveness ef
al authorizatio
tion which wa
management
f they are the
the obstacles a
fictive in the
at being above
uality between
Turkey which
ivations has b
n certain regio
en researched
tion to situatio
alization, com
Esra ÇEKamu YKamu YDoç. Dr
NEW MOF CO
ERSİTESİ
Enstitüsü Müd
ICIPALISM
COMPETITI
these days w
bal competitio
mical term an
bility of surviv
lly, the tenden
ffective in rea
ons which we
as thought no
t and modern
e closest unity
against the glo
competition
e the other cit
n the regions.
is in a transfo
been started.
ons, couses a h
d to determin
on of our cit
mpetitiveness,
ELEBİYönetimi A.BYönetimi Bilir. M. Akif ÇU
MUNICIPALOMPETITIVE
dürlüğü
M STRATEGI
IVE CITIES
which the perio
on overcomes
nymore, it reac
ving against th
ncy of regiona
agons and a
ere alrady im
ot active,effice
n managemen
y to the comm
obal competiti
between the
ties is only be
ormation perio
But, not onl
huge inequalit
ne the proble
ties by the en
competitive c
NB.D.im Dalı UKURÇAYIR
LISM STRAE CITIES AN
IES:
AND TURK
od of globali
s the compan
ches a socio c
he global wind
alization and lo
also in cities.
mportan in pr
ent and democ
nt techniques.
minity, the mu
ion.But somet
cities,exagge
ing the host o
od, has been e
ly the immig
ty between the
ems,and to m
ndexes of the
cities and ineq
Numarası:07
R
ATEGIES: TND TURKE
KEY
ism has effec
nies and effec
culturel, more
ds, is determin
ocalization be
And this siti
rogress. Hereb
cratic , has ch
Consequently
unicipalities a
times the poli
erated. Becau
of the global c
effected by the
gration but al
e regions.
make the situa
e government
quality betwe
74228001001
THE APPROEY
viii
cted all
cts the
over a
ned by
ecomes
iaution
by the
hanged
y, it is
and the
icies of
use the
capital,
e wind
lso the
ational
tal and
een the
1
OACH
ix
KISALTMALAR LİSTESİ
BKA: Bölge Kalkınma Ajansları
Bkz: Bakınız
BSYK: Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi
CAT: Türkiye’nin Rekabet Avantajı
DKK: Dış Kaynak Kullanımı
DPT: Devlet Planlama Teşkilatı
E: Erişilebilirlik
IMD: Yönetim Geliştirme Enstitüsü
KOBİ: Küçük Ve Orta Büyüklükte İşletmeler
MBY: Markalaşma Becerisi Ve Yenilikçilik
OECD: Ekonomik İşbirliği Ve Gelişme Teşkilatı
TBÜ: Ticaret Becerisi Ve Üretim Potansiyeli
TKY: Toplam Kalite Yönetimi
TODAİE: Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
URAK: Uluslar Arası Rekabet Araştırmaları Kurumu
WEF: Dünya Ekonomi Forumu
YKY: Yeni Kamu Yönetimi
x
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo-1. Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması……14
Tablo-2. Geleneksel Yönetim ve Yeni Yönetime İlişkin Bazı Değerler…………..19
Tablo-3. Bölgesel Rekabetçilik ve Bölgesel Durum Göstergeleri…………………55
Tablo-4. Rekabet Gücü Faktörlerinin Sınıflandırılması………………..………….65
Tablo-5. Dünya Ekonomi Forumu Global Rekabet Gücü Raporu'na Göre
Global Rekabet Gücü Sıralaması…………………………………………………..68
Tablo-6. Yönetim Geliştirme Enstitüsü Dünya Rekabet Gücü
Skor Tablosu………………………....…............................................................…69
Tablo-7. Genel Rekabet Stratejileri……………………………………………….74
Tablo-8. Sanayi Devrimi Öncesinde ve Sonrasında Kent Özellikleri……………..88
Tablo-9. Dünya’da Kentleşme Eğilimi (1950-2030)………………………….......93
Tablo-10. Sayım Yıllarına Göre Kentsel ve Kırsal Nüfus Değişimi…………..….95
Tablo-11. Dönemlere Göre İller Arası Göç Edenler ve Hareketlilik Oranı………96
Tablo-12. Bölgelerin Göç ve Net Göç Hızı (1975-80, 1980-85, 1985-90)…....….97
Tablo-13. Bölgelere Göre Kentsellik Oranı (%)………………………..…...…....98
Tablo-14. Yerleşim Birimleri Arasındaki Göç Eğilimi ………………..……...…..98
Tablo-15. Türkiye’de Gecekondu ve Gecekondulu Nüfus (1955-2002)…….…..102
Tablo-16. Kentsel Rekabet Özellikleri………………………...…………………116
xi
Tablo-17. Kentsel Rekabetçilik ve Yaşam Kalitesi İlişkisi…………...………….121
Tablo-18. Kentlerin Rekabet Dayanakları…………………………..……………122
Tablo-19. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İl Grupları……………………140
Tablo-20. Beşeri Sermeye ve Yaşam Kalitesi Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2007-08)……………………………………………………...………157
Tablo-21. Beşeri Sermeye ve Yaşam Kalitesi Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2008-09)……………………………………………..………………158
Tablo-22. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2007-08) …………………………………………………………..…161
Tablo-23. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2008-09)…………………………………………………………...…162
Tablo-24. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2007-08)……………………………………………………………...165
Tablo-25. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyeli Alt Endeksi Bazında İl
Sıralaması (2008-09)……………………………………………………………..166
Tablo-26. Erişilebilirlik Alt Endeksi Bazında İl Sıralaması (2007-08)…………..169
Tablo-27. Erişilebilirlik Alt Endeksi Bazında İl Sıralaması (2008-09)…………..170
Tablo-28. Toplam Endeks Bazında İl Sıralaması (2007-08)………………….…173
Tablo-29. Toplam Endeks Bazında İl Sıralaması (2008-09)……………..….…..174
xii
ŞEKİL VE GRAFİKLER LİSTESİ
Şekil-1. Değişim Boyutları ve Değişim Dinamikleri…………………..…….…..17
Şekil-2. Kamu Yönetimi İçin Stratejik Yönetim Modeli…………………….......30
Şekil-3. Verimliliğin Belirleyicileri……………………………………......……62
Şekil-4. Ulusal Rekabetçi Üstünlüğün Belirleyicileri……………………...…….63
Şekil-5. Kapsamlı Üç Rekabet Stratejisi…………………………………...……73
Şekil-6. Kamu Yönetiminde Rekabet Biçimleri…………………………......….79
Grafik-1. İllerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi……………………….144
Grafik-2. Coğrafi Bölgelere Göre Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi….….145
HARİTALAR LİSTESİ
Harita-1. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İl Grupları………...…………143
Harita-2. Gelişmişlik Endeksine Göre Kademeli İlçe Grupları…………………147
Harita-3. Beşeri Sermaye ve Yaşam Kalitesi Endeksi Türkiye Dağılımı (2008-09)……………………………………………………………….……...159
Harita-4. Markalaşma Becerisi ve Yenilikçilik Endeksinde Türkiye Dağılımı (2008-09)……………………………………………………………………...163
Harita-5. Ticaret Becerisi ve Üretim Potansiyelinde Türkiye Dağılımı
(2008-09)……………………………………………………………...…...…167
Harita-6. Erişilebilirlik Endeksine Göre Türkiye Dağılımı (2008-09)…….….171
Harita-7. Toplam Endeks Bazında Rekabetçiliğin Türkiye Dağılımı………...175
1
GİRİŞ
1929 yılındaki Büyük Buhran sonucunda başlayan değişim süreci
1970’lerde petrol krizinin patlak vermesiyle farklı bir boyut ve hız kazanmış,
eskinin devletçi yaklaşımlarıyla uygulanan “new deal” politikalar artık liberalizmi
öngörmeye başlamıştır. Tüm bu süreçlerin nedeni ve aynı zamanda da sonucu
olarak ise karşımıza küreselleşme çıkmaktadır. Ancak küreselleşme, birkaç yıl sonra
güncelliğini yitiren kavramlardan biri olmamış etkisini ilk hissettirmeye başladığı
andan itibaren son yirmi hatta otuz yılı kendi etrafında şekillendirmiştir. Öngördüğü
değişimleri ise başta kamu yönetimi olmak üzere tüm alanlarda hayata
geçirmektedir. Yaşanan dönüşümler neticesinde de, küreselleşmeye hâkim olan
kavram ve yaklaşımlar, ülke politikalarını farklı bir yapıya kavuşturmuş,
gelenekselin karşınında olan ne yaklaşım varsa karşımıza çıkmaya başlamıştır.
Özellikle küresel rekabet ortamına uyum sağlayamayan ülkelerin eski
güçlerini kaybettikleri de görülünce dünya genelinde bir eklemlenme süreci baş
göstermiş ve ülkeler rekabet güçlerini koruyabilme mücadelesine başlamışlardır.
Kapitalizmin de hızlı biçimde ülke ekonomilerini etkilemesiyle, rekabet anlayışı
firmaları aşıp ülkeleri yarıştırmaya başlamıştır. Ancak yerelleşme, demokratikleşme,
yönetişim ve minimal devlet gibi yeni kavramların tercih unsuru olması sebebiyle
bu süreçte yerel yönetimler daha da güçlendirilmekte, küreselleşmenin mekânsal
yansıması olarak ise kentler ön plana çıkmaktadır.
Türkiye’de de bu dönüşümler öncülüğünde reform arayışlarına girişilmiş
ülkenin ve kentlerin performans göstergesi kabul edilen rekabetçilik seviyeleri
belirlenmeye çalışılmıştır. İlgili raporlardan yola çıkarak kentlerimizin ve
bölgelerimizin küresel rekabetteki konumlarını değerlendirebilmeyi amaçlayan bu
çalışmanın birinci ve ikinci bölümünde geleneksel yönetim anlayışının terk
edilmesiyle benimsenen yeni yönetim yaklaşımları, rekabetin kamu yönetimi ve
belediyecilik anlayışına yansımaları ele alınmış üçüncü bölümünde ise, Türkiye’de
kentleşme olgusu eşliğinde rekabet algısının kentsel yansımaları, bölgeler/kentler
arası eşitsizlik değerlendirilmiş ve DPT, URAK gibi öncü kuruluşların çalışmaları
doğrultusunda Türkiye’deki kentlerin rekabetçilik seviyeleri irdelenmiştir.
2
BİRİNCİ BÖLÜM
YÖNETİM, KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINDA YAŞANAN
DEĞİŞİMLER VE YEREL YÖNETİMLERE ETKİLERİ
Yönetim kavramı, literatürde ve halk dilinde çeşitli şekillerde
anlatılmaktadır. Yönetimle ilgili bu tanımları “sevk ve idare”, “idari sistem” ve
“örgüt” olmak üzere üç kavram altında toplamak mümkündür (Eryılmaz, 2007: 3).
Yönetim, geniş anlamda, başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da
sürecidir. Başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma, bir
yönetim faaliyetidir. Yönetim, “belli bir amacı gerçekleştirmek için yapılan
kararlı bir eylem” olarak da tanımlanabilmektedir. Yönetimi tanımlamaya
çalışanlar, bu eyleme “işbirliği ve grup” unsurlarını da eklemekte, böylece
yönetim; belirli bir amacı veya amaçları gerçekleştirmek için işbirliği içinde
yürütülen bir grup faaliyeti olmaktadır (Eryılmaz, 2007: 3).
ABD’de Taylor tarafından bilimsel yönetim ilkelerinin ortaya
konmasından sonra, yönetim ve yöneticilik aynı zamanda bir bilim ve sanat
olarak kabul edilmeye başlanmış ve yönetim, mevcut kaynakları ve olanakları,
bilimsel yöntemlerle, rasyonel, etkili ve verimli bir şekilde kullanma bilimi ve
sanatı olarak tanımlanmıştır (Aytürk, 2003: 2).
Yönetim, bilimsel olarak, dört evrede gelişmiştir. Birinci evrede (1887-
1930) örgüte, biçimsel yapıya ve üretime dayalı bilimsel yönetim; ikinci evrede
(1930-1950) insana dayalı davranışçı yönetim; üçüncü devrede (1950-1970)
sisteme dayalı modern yönetim ve dördüncü evrede (1970’den günümüze) kalite
ve insan odaklı toplam kalite yönetimi söz konusu olmuştur (Aytürk, 2003: 2-3).
1.1. Geleneksel Yönetim Kuramı
Yönetim düşüncesinin başlangıcı yönetim biliminin gelişmeye başladığı
devreye rastlar. Bu dönemin yönetim ve örgüt teorileri başlıca üç ekol içinde
toplanmıştır (Bayraktar, 2003: 563).
3
Geleneksel yönetim kuramı adı altında toplanan bu yaklaşımlar;
öncülüğünü F. Taylor’un yaptığı ve bazen kendi adıyla anılan Bilimsel Yönetim
Yaklaşımı veya Taylorizm; H. Fayol’un öncülüğünde geliştirilen Yönetim
Süreci Yaklaşımı ve M. Weber tarafından geliştirilen Bürokrasi Yaklaşımıdır.
Geleneksel yönetim kuramının insan ve örgüte ilişkin varsayımları kısaca
şunlardır: (Şimşek, 2002: 41-43)
- İnsanlar her zaman rasyonel davranırlar ve ekonomik çıkarlarını daima
ön planda tutarlar.
- İnsanlar doğuştan tembel olup, çalışmayı sevmezler. Bu nedenle
verimliliklerindeki bir artış ancak sıkı bir denetimle sağlanabilir.
- Ortalama bir iş gören başkaları tarafından yönetilmeye ihtiyaç duyar ve
detaylı bir yönlendirme ve denetim süreci olmadan gücünü başkalarının
gücü ile uyumlaştırmayı başaramaz.
- Bir örgütün verimliliğinin yükseltilmesi tamamıyla teknik bir sorun olup
kıt kaynakların en ekonomik şekilde kullanılmasına bağlıdır.
- Yönetim örgüt üyelerinin insana ilişkin sorunlarıyla değil, işe ilişkin
sorunlarıyla ilgilenmelidir.
- Örgütte otorite ve karar verme yetkisi en yüksek kademe yöneticide
toplanmalıdır. Üst kademe yöneticisi bu otoritenin bir kısmını daha alt
kademelere istediği ve gerekli gördüğü ölçüde devredebilir.
- Yönetim fonksiyonları insan ve çevre unsurları dikkate alınmaksızın her
yerde ve her zaman geçerli bilimsel prensiplere uygun olarak yerine
getirilmelidir.
Klasik yönetim anlayışı sonucunda yönetimin beş temel fonksiyonu
ortaya konmuştur. Bunlar: planlama, organize etme, yürütme, kontrol ve
personel yönetimidir. Buna göre; planlama, ulaşılması gereken hedefler için
kazanılacak plan, süreç ve stratejilerle ilgili bir fonksiyondur. Organize etme,
hangi işin yapılacağını ve bunun etkin olarak yerine getirilmesi için gereken
bütün faaliyetlerin ayarlanması fonksiyonudur. Yürütme yani yönlendirme ve
liderlik etme fonksiyonu, iş bölümünü, görev dağılımını, astların motivasyon ve
moralini içeren fonksiyondur (Peker ve Aytürk, 2002: 11).
4
Yine bu anlayışa göre; kontrol yani denetleme, uygun standartları
koyarak bunların uygulanması sonucunda hedeflere ne kadar ulaşıldığının
anlaşılıp önlem alınmasını içeren fonksiyondur. Son olarak personel yönetimi
ise, kendilerine verilecek işi yapabilecek insan kaynağının alınması, istihdam
edilmesi ve eğitilmesi fonksiyonudur (Peker ve Aytürk, 2002: 11).
Klasik yönetim teorisinin temel değerleri; verimlilik, akılcılık,
sorumluluk ve bazen de etkinlik olarak sunulmaktadır. Bu açıdan bakıldığında
zaman ve uyum etütleri, iş basitleştirme, personel yönetimi, kayıt tutma,
bütçeleme ve mali yönetim üzerinde durulması gerekmektedir. Yönetimin amacı
da, bu teknikler aracılığıyla verimliliği sağlamaktır (Heper-Berkman’dan aktaran
M. Özer, 2005: 63). Bu amacı gerçekleştirmek için yönetim, iş incelemesi, araç-
gereçlerin standartlaştırılması, çalışanların seçilmesi ve eğitilmesi, performansa
göre ücret, denetim ve planlama gibi ilkeleri benimsemelidir (M. Özer, 2005:
63).
1.1.1. Bilimsel Yönetim Yaklaşımı:
Birinci Dünya Savaşı’ndan önceki yıllarda Amerikan ekonomisindeki
hızlı gelişme ve büyümeye karşılık, kullanılan üretim tekniklerinin bilimsellikten
uzak olması yeni bir akımın yani Taylorizm’in doğuşuna neden olmuştur. Diğer
adı Bilimsel Yönetim Yaklaşımı olan bu akımın belli başlı ilkeleri şöyle
özetlenebilir: (Şimşek, 2002: 43)
- Örgütsel faaliyetlerin yerine getirilmesinde işgörenler ile yönetici
personel gelişigüzel çalışma yerine, bilimsel ilkelere uygun biçimde
çalışmalıdırlar.
- Örgütsel faaliyetler birbiriyle tutarlı ve koordineli biçimde icra
edilmelidir.
- Örgütsel amaçlara ulaşma çabalarında bireyler, karşılıklı yardımlaşma ve
işbirliği içinde faaliyet göstermelidirler.
- Örgütler ve onların yönetimleri düşük verimliliği kabullenmek yerine,
bunu reddetme ve ulaşılabilecek en yüksek verimliliği sağlamaya
çalışmalıdırlar.
5
- Tüm örgüt üyeleri, mümkün olan en yüksek verimlilik düzeyine
ulaşabilmeleri için, iş başında sürekli eğitilmelidirler.
Bilimsel yönetim yaklaşımı, yöneticilerin bilimsel bir yaklaşımı kabul
etmeleri ve örgüt yapısını oluşturan işlerin dizaynına bu açıdan bakmaları
halinde örgütlerinde yüksek düzeyde verimlilik hedeflerine ulaşabileceklerini
ısrarla savunmuştur. Bu anlayışın sonucu olarak zaman ve hareket etüdü, iş
ekonomisi, teşvikli ücret sistemi ve iş standartları gibi çalışmalar yaygınlık
kazanmıştır (Şimşek, 2002: 44).
1.1.2. Yönetim Süreci Yaklaşımı:
Geleneksel yönetim kuramının ikinci yaklaşımı, öncülüğünü Fransız
mühendis ve yönetim bilimcisi Henri Fayol’un yaptığı Yönetim Süreci
Yaklaşımıdır.
Yönetim süreci yaklaşımı da, bilimsel yönetim yaklaşımı gibi ekonomik
etkinlik ve rasyonellik fikrini esas almıştır. Ancak bu yaklaşım yalnızca
işletmelerin statik yönünü oluşturan örgüt yapısının çeşitli yönleriyle değil aynı
zamanda işletmenin dinamik yönünü oluşturan yönetimin bütün alanları ile ilgili
belirli ilkeler geliştirmeye çalışmış olması bakımından bilimsel yönetimden ayrı
ve ondan daha kapsamlı bir yaklaşım olarak ortaya çıkmıştır (Şimşek, 2002: 48).
Yönetimi, birbirini izleyen çeşitli fonksiyonlardan meydana gelen bir
süreç şeklinde kabul eden Fayol, bu sürecin kapsamına giren fonksiyon ya da
faaliyetler dizisini de kendi içinde beşli bir ayrıma tabi tutmaktadır. Bu
fonksiyonlar; planlama, örgütleme, emir-komuta veya yürütme, koordinasyon ve
kontrol’dür (Şimşek, 2002: 48).
1.1.3. Bürokrasi Yaklaşımı:
Geleneksel örgüt ve yönetim kuramının üçüncü yaklaşımı, 1900’lerin
başlarında Alman sosyolog Max Weber tarafından geliştirilen Bürokrasi
Yaklaşımı olmuştur. Weber’e göre, bürokratik bir yapı, etkinlik ve
rasyonalizasyon açısından ideal bir örgüt yapısı şeklinde ortaya konabilir.
6
Weber’in ideal bürokrasisine ait özellikler şöyle sıralanabilir: Fonksiyonel
uzmanlaşmaya dayanan iş bölümü, açık ve seçik biçimde belirlenmiş hiyerarşik
bir yapı, soyut kurallar dizisinin yani ilke ve yöntemlerin varlığı, şekil ve
resmiyete bağlı gayrişahsi ilişkiler, teknik yetenek temeline dayanan personel
seçimi ve terfi, yasal yetkinin uygulanması, memur ile görevin birbirinden ayırt
edilmesi, kanunilik, örgüte dış müdahalelerin önlenmesi, memurlara maaş ve
aylık verilmesi, memurların iş güvenliklerinin sağlanması (Şimşek, 2002: 52-53).
1.2. Modern Yönetim Kuramı
Geleneksel ve davranışsal yönetim yaklaşımlarının yönetim ve örgüt
sorunlarını çözmede yetersiz kalması, bu alanda yeni araştırma ve yaklaşımların
geliştirilmesini zorunlu kılmıştır. Modern yönetim kuramı olarak nitelendirilen
bu kuram, geleneksel ve davranışsal yönetim kuramının tutum ve önerilerini
yeni ve değişik bir açıdan ele alıp yorumlamış ve bir senteze ulaşmaya
çalışmıştır (Şimşek, 2002: 88).
1.2.1. Sistem Yaklaşımı:
Sistem denildiği zaman belirli parçalardan oluşan bir bütün
anlaşılmaktadır. Sistemde önemli olan bütünü meydana getiren parçaların
kendilerine özgü işleyişlerinin bulunması, fakat her birinin etkinliğinin de bir
diğerine bağlı olmasıdır. Sistem yaklaşımını diğer yaklaşımlardan ayıran en
önemli özellik bütünü oluşturan parçaları ve bunların birbirleriyle olan
ilişkilerini bir arada incelemesidir (Şimşek, 2002: 89).
Sistem, birbirleriyle uyumlu ve dengeli parçalardan veya alt sistemlerden
oluşan bir bütündür. Bir örgüt ya da yönetim ele alındığında ise; bunun parçaları
yönetimi oluşturan örgüt, insan, norm düzeni ve mali kaynaklar gibi öğeler veya
yönetsel örgütü oluşturan temel, yardımcı ve kurmay olarak sınıflandırılabilecek
ve şube, daire ve genel müdürlük şeklinde tanımlanan birimlerdir. Bu bütünün
yani sistemin işleyebilmesi için bütün bu parçaların veya alt sistemlerin tek tek
sağlıklı işlemesi gerekir (Aydın, 2004: 84-85).
7
Sistem yaklaşımı, bir bütün olarak sistem amaçlarının belirlenmesiyle
başlar. Sistemin bütünü için ihtiyaçlar, mevcut olaylarla ilgili veri ve bilgileri
birleştirmekle belirlenir. Çeşitli yapı ve elemanlar sistem içinde birbirleriyle
uyumlu bir şekilde geliştirilirler. Sistem yaklaşımı çözümleme-analiz ve
birleştirme-sentez gibi iki ana safhadan meydana gelir (Akat, 2000: 49). Sistem
yaklaşımı bir yönden yalnızca biçimsel örgütü inceleyen klasik yönetim
teorilerinin katılık ve kapalılığından kurtulmak, diğer yönden de neoklasik
yaklaşımın bulgularını daha iyi biçimde uygulamak ve böylelikle bir senteze
ulaşmak amacıyla, toplumsal sistemlerin işleyişi ve yapısını daha iyi görmek için
örgütlenme teorisinde kullanılmıştır (Bayri, 2003: 161).
Sistem yaklaşımının önemli özelliklerini şöyle özetleyebiliriz:
(www.fokurfokur.com, 01.12.2009)
- Sistem yaklaşımında, sistemler hiyerarşisinin varlığı söz konusudur.
- Sistem yaklaşımı sistemdeki ilişkilerin şekli ile ilgilidir. Değişik bir
anlatımla, sistem parçalarla ilişkili bir özellik olmayıp, parçaların
aralarındaki ilişki biçimleriyle ilgilidir.
- Sistemler çevreleriyle girdi-çıktı alışverişinde bulunurlar.
- Sistemler, niteliklerine göre "açık" ve "kapalı" sistemler olarak
düşünülürler.
- Sistemleri dış çevrelerinden ayıran sınırları vardır. Sistemlerin başarılı
olmalarına ve büyümelerine izin verecek, çevre ile karşılıklı değişim
düzeyleri bu sınırlara karşılık gelirler.
- Sistemler karışıklık, düzensizlik, bozulma, durgunluk ve yok olma
yönünde bir eğilim taşırlar. Entropi bu eğilimi tanımlayan bir kavramdır.
Kapalı sistemlerde entropi artışı geriye dönüşsüz bir süreçtir ve kapalı bir
sistemde entropi değişmesi daima artmaktadır. Açık sistemlerde de
entropi artışı büyük ölçüde önlenebilir niteliktedir.
Bu özelliklerden hareketle denilebilir ki; sistem yaklaşımı, örgütün
tümünün çevresiyle ve kendi içsel parçaları veya alt sistemleriyle ilişkilerini bir
araya getiren ve bunların bütünleştirilmesi için temel oluşturan bir yaklaşımdır
8
(Eren, 2004: 46). Sistem yaklaşımında örgütler tek bir açıdan ve çevre
şartlarından kopuk olarak değil, bir bütün olarak ele alınır. Ayrıca sistem
yaklaşımı, örgütü çevreleriyle ilişkili bir açık sistem olarak ele alır. Bu nedenle
hızlı değişimin yaşandığı ortamlarda örgütün varlığını devam ettirebilmesi ve
başarılı olabilmesi için, çevresiyle ve alt sistemleriyle olan etkileşimlerinin ve
bağımlılıklarının liderce iyi kavranması gerekir (Gül ve Alican, 2007: 464). Tüm
bu özelliklerine karşın sistem yaklaşımı geçerliliğini kaybetmiş ve 1970 yılından
itibaren yapılan bir dizi araştırmalarla yerini durumsallık veya koşulsallık
yaklaşımı adı verilen bir kurama terk etmiştir (Akat, 2000: 49).
1.2.2. Durumsallık Yaklaşımı:
Durumsallık yaklaşımında temel fikir örgütlerde yönetici davranışlarını
belirleyen bir modelin olmadığı şeklindedir. Hiçbir model ve onu oluşturan ilişki
ve kurallar topluluğu, bir örgütün iç bünye ve yapısına uygun düşmeyebilir.
Ayrıca bir örgüt için geliştirilen model ona özgüdür ve diğer örgütler için
kullanılamayabilir (Eren, 2004: 56). Bu da, her örgütün mevcut durumu
dâhilinde hareket etmesini zorunlu kılmaktadır
Durumsallık yaklaşımı, değişik durum ve koşullarda başarılı olmanın
anahtarını, değişik kavram, teknik ve davranışlarda arar. Bu yaklaşım da örgütü
bir sistem olarak ele alır. Sonuçta bir örgütün yapısı çeşitli dış çevre etmenleri ile
ilim niteliği, kullanılan teknoloji, personelin özellikleri ve izlenen amaçlar gibi iç
etmenlerden etkilenmektedir. Bu yaklaşıma göre “her zaman her yerde geçerli”
bir örgüt yapısından söz edilemez ve örgütlerle ilgili her şey koşullara bağlı
olarak değişmektedir. Bir bakıma bu yaklaşım, “öyle olursa, böyle olmalıdır”
ilişkisini inceler. Durumsallık yaklaşımının başlıca özellikleri şunlardır: (iky-
fatihduman.azbuz.ekolay.net, 01.12.2009)
- Örgütün alt ve üst sistemlere sahip bir sistem olduğu görüşünü taşıması,
- Örgüt elemanları arasında karşılıklı bağımlılıkların şekli ile ilgilenmesi,
- Yönetimde süreklilik ve uyum ikili işlevinin önemini, yani örgütlerin
yaşamını sürdürmek, gelişmek ve büyümek için çevrelerine uyum
sağlamaları gereğini vurgulaması.
9
Örgüt ve yönetim konularıyla ilgili çalışmalarda, durumsallık yaklaşımının
taşıdığı önem; insanların gereksinimlerini karşılamak fayda sağlamak amacıyla
oluşturulan üretken birimlerin örgütsel yapılarının ve işleyişlerinin etkin
kılınabilmesine yönelik çalışmalarda yol gösterici bir nitelik taşımasıdır.
Durumsallık yaklaşımı ile ilgili yapılan araştırmaların en temel konularından biri
olan örgüt-teknoloji ve örgüt-çevre ilişkileri pek çok araştırmacı tarafından
organizasyon yapısını belirleyen en temel faktör olarak tanımlanmış ve
araştırılmıştır. Ancak bu konuda çelişkili görüşler vardır ve durumsallık
yaklaşımını oluşturan teorisyenler tarafından yoğun olarak tartışılmıştır. (iky-
fatihduman.azbuz.ekolay.net, 01.12.2009)
1.3. Kamu Yönetimi Alanında Hâkim Anlayışlar ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Yerel Yönetimlere Etkisi
Bir süreç olarak yönetim, planlama, örgütleme, gerekli kaynakları
sağlama ve düzenleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi faaliyet ya
da öğelerden meydana gelir. Bu haliyle yönetim, maddi ve beşeri kaynakların,
belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için düzenlenmesi ve kullanılması faaliyeti
ya da süreci olarak da tanımlanmaktadır. Bu tanım, eşyanın ve insanların
yönetimini birlikte içermekte ve işletme yönetimi ile kamu yönetimini de
kapsamaktadır (Eryılmaz, 2007: 3-4).
“Kamu politikalarının uygulanması süreci içinde kamu örgütlerinin
yönetimi” (Polatoğlu, 2003: 55) olarak tanımlanabilen kamu yönetimi ise, bütün
bir toplumun iç içe girmiş ve çoğu kere de birbirleriyle çelişen sorunları arasında
işleyen bir idari mekanizmadır. Kamu yönetiminin temelde iki yönü
bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “işlevsel”, diğeri ise “yapısal” yöndür.
İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi, genel kuralları ve kamu politikası
kararlarını uygulama sürecidir. Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi ise,
devletin örgütsel görünümünü yansıtır (Eryılmaz, 2007: 5-6).
10
1.3.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışı
Geleneksel kamu yönetimi anlayışı, 19. Yüzyılın ikinci yarısından
başlayarak 20. Yüzyılın son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan
hâkim anlayışın adıdır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışının temelleri,
Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Taylor’ın düşüncelerine dayanır.
Ancak bu anlayış, büyük ölçüde Alman sosyolog Max Weber’in
kavramlaştırdığı bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Devletin kamusal mal
ve hizmetlerin üretim ve dağıtımında, kendi örgütleri aracılığıyla doğrudan
görev alması gerektiğini savunan geleneksel kamu yönetimi anlayışı, kamu
yönetimini yönetimin özel bir biçimi olarak görmüştür (Eryılmaz, 2007: 15-17).
Büyük ve merkeziyetçi örgütlenme, katı hiyerarşik örgütlenme, iş
bölümü ve uzmanlaşma, biçimsellik ve kuralların yoğunluğu, mekaniklik,
gizlilik ve yeniliklere kapalılık, meslekleşme, tekelcilik ve kamu yönetiminin
yönetimin özel bir biçimi olarak algılanması geleneksel kamu yönetiminin temel
özellikleri olarak sayılabilir (Al, 2002: 47-60). Ancak değişen dünya düzeninde
geleneksel kamu yönetimi anlayışının, ihtiyaçları karşılamada yetersiz kaldığı
anlaşılmış ve bu anlayış sorgulanmaya başlanmıştır. 1970’lerdeki petrol
krizlerini takip eden ekonomik bunalım ve İkinci Dünya Savaşı sonrasında
hâkim olan refah devleti anlayışının da etkisiyle devletin ekonomik ve sosyal
hayattaki rolü ve ağırlığı 1980’li ve 1990’lı yıllarda yeniden tartışma konusu
haline gelmiştir (Ömürgönülşen, 2003: 3).
Hızla artan nüfus, kentleşme ve göç olgusu, yönetsel yolsuzluklar, gelir
dağılımı eşitsizlikleri, kamu harcamalarındaki artış ve borçlanma sorunları kamu
hizmetlerinden yararlananların artması, küreselleşmenin getirdiği rekabet ortamı
ve teknolojik gelişmeler, ulus-üstü örgütsel yapılanmaların güç ve etkilerinin
artışı, ekonominin küreselleşmesi ve bunun sonucu olarak uluslar arası rekabetin
kızışması, kamu yönetimi ve politikalarına yönelik beklentilerin değişmesi gibi
nedenlerin eklenmesi ile de, kamu yönetimindeki değişim kaçınılmaz olmuştur
(Aktel, 2003: 63).
11
Aşırı şişkin, bürokratik ve baskıcı bir sistem yerine, daha az bürokratik,
maliyet-bilinçli, piyasa yönelimli ve müşteri-odaklı kamu hizmeti sunumunu
sağlayan bir sistem giderek ideal bir sistem olarak görülmüştür (Ömürgönülşen,
2003: 4). Bu sistemi hayata geçirebilmek için, kamu sektörüne egemen olan
kamu işletmeciliği ve onun özel bir türü olan yeni kamu işletmeciliği kavramı ile
kamu yönetimi anlayışında bir “paradigma değişimi” yaşanmaya başlanmıştır.
Özellikle küreselleşmenin yol açtığı yeni dünya düzeni ve bu düzenin yeni sağ
olarak bilinen ideolojisi için belirlenen hedef doğrultusunda az gelişmiş dünyada
devletin yeniden yapılanması gündeme gelmiştir (Güler, 2005b: 84).
Bu süreçte geleneksel kamu yönetimi anlayışı bir taraftan hızla
değişirken bir taraftan da özünden uzaklaştırılmıştır. Yeni yönetim modelleri,
yeni kamu işletmeciliği, yönetişim ve neoliberal yaklaşımlar gibi kavram ve
içerikler kamu yönetimini Reaganizm, Teatcherizm ve Türkiye’de de Özalizm
olarak adlandırılan biçimde aktör, amaç, süreç, yapı ve işlevleri bakımından
değişime zorlamıştır. Yapılan tüm değişimlerin odağında ise devletin ve kamu
yönetiminin küçültülmesi, özel sektör yöntemlerinin kamuya uyarlanması yer
almıştır (Çukurçayır ve Gökçe, 2007: 1).
1.3.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Yeni Kamu İşletmeciliği
Son yirmi yılda, Soğuk Savaşın sona ermesi, küresel ekonomi ve bilgi
teknolojilerinin hızlı gelişimi gibi temel değişiklikler tüm dünyadaki toplumları
dönüştürmektedir. Bu süreçte kamu yönetimi de dönüşerek, Yeni Kamu
Yönetimi adlı yeni bir oluşuma yönelmektedir (Borins, 2000). Yeni Kamu
Yönetimi hareketi, 1970’lerin sonu ve 1980’lerin başında başlayan bir reform
hareketidir. İlk uygulayıcıları İngiltere’de Margaret Thatcher ve ABD’de
Sunryvale, Californiya gibi bazı belediyelere ait yönetimlerdir.
Daha sonra Yeni Zelanda ve Avustralya hükümetlerinin katılımı ile destek
gören ve başarıları ile Yeni Kamu Yönetimi yönetim reformunu, OECD
ülkelerinin ve diğer ulusların gündemine yerleştiren (Gruening’ten aktaran Eşki,
2003: 54) Yeni Kamu Yönetimi anlayışı (New Public Management), ekonomik
ve yönetsel sistemin yapı ve faaliyetlerindeki değişimi yorumlayan, yönlendiren
12
ve geleneksel yönetim düşüncesine bir alternatif olarak ortaya çıkan bir
yaklaşımdır (Eryılmaz, 2000: 28; Aydın, 2004: 92). Bu anlayışın ortaya çıkışı
genellikle ekonomik, mali, sosyal ve siyasal etkenlere bağlanır (Bilgiç’ten
aktaran Aydın, 2004: 92).
YKY anlayışı, Weber’in bürokrasi modeline dayalı örgütsel yapıya karşıdır.
Esnek örgüt, yumuşak hiyerarşiyi ve âdem-i merkeziyetçiliği önerir. Devletin
faaliyet alanının küçültülmesini yani devletin rolünün değişmesini, girişimci
ruha sahip olmayı, katılımlı yönetimi, piyasa mekanizmalarının olmasını ve
müşteri odaklı olmayı önerir. Ayrıca bu anlayış, hizmette niteliğe, etkinlik ve
verimliliğe önem verir ve müşteri merkezli hizmet anlayışı ile piyasa sisteminin
önemine vurgu yapar. Sadece siyasal otoriteye değil, halka karşı da sorumlu
yönetim anlayışını yani yönetimde açıklığı savunur (Eryılmaz, 2000: 26-26;
Aydın, 2004: 93). YKY’nin temel karakteristikleri ise şunlardır: (Borins, 2000)
- Vatandaşların değer verdiği yüksek kalite hizmetlerin sağlanması,
- İyileştirilmiş kurumsal ve bireysel performansın talep edilmesi,
ölçülmesi ve ödüllendirilmesi,
- Özellikle merkezi ajansları kontrolünün azaltılmasında, yönetimsel
otonominin savunulması,
- Yöneticilerin performans hedeflerini karşılayabilmeleri için gerekli
insan ve teknolojik kaynakların sağlanmasının öneminin fark edilmesi,
- Özel sektör ya da sivil toplum örgütlerine karşın hangi kamu
amaçlarının kamu hizmetlileri tarafından icra edilebileceğine dair rekabet
ve açık fikirlilik algısının korunması.
Bir bakıma yeni kamu yönetimi anlayışı ile kamunun yönetilmesinden
kamunun yönetmesine doğru bir evrim yaşamakta yani kamu yönetimi,
yönetimden işletme anlayışına doğru dönüşmektedir (Kaya, 2007: 63). Yeni
kamu işletmeciliği adıyla özetlenen bu yaklaşımın başlıca savı ise; verimsiz
bürokrasilerden kaynaklanan sorunların bunlar yerine özel sektör politika ve
uygulamalarının konmasıyla giderilmesidir (Palabıyık, 2004: 63).
13
Eşitliğin ön plana çıkarılıp aktif ve katılımcı yurttaşın hedeflendiği; kamu
hizmetlerinin yürütülmesinde, rasyonel ve stratejik bir yaklaşımın benimsendiği
(Yüksel, 2004: 8) YKY anlayışında belli başlı dört eğilim vardır: Birincisi kamu
harcamaları ve özellikle personel hacmi açısından devletin büyümesinin
durdurulması ve hatta küçültülmesi; ikincisi devletin ekonomik faaliyetlerinin
özelleştirilmesi; üçüncüsü kamu hizmetlerinin değerlendirilmesi ve dağıtımında
bilişim teknolojisinden yararlanılması ve son olarak uluslar arası hatta ulus aşırı
bir yaklaşım sağlanarak ulus devlet anlayışından uzaklaştırılması olarak
özetlenebilir (Aydın, 2004: 93; Seyrek, 2007: 250).
Tüm bunlardan yola çıkarak şu ayrıma gidilebilir: “Geleneksel kamu
yönetiminde genel kanı, kamu hizmetleri ile piyasanın birbirine zıt kavramlar
olduğu ve kamu hizmetlerinin piyasa ölçüsüyle değerlendirilemeyeceği yönünde
iken, yeni kamu yönetimi anlayışı piyasalaştırmayı, kamu hizmetlerinin
üretilmesinde ve sunumunda devletten daha donanımlı kabul etmektedir”
(Rhodes’ten aktaran Aktel, 2003: 101).
Yeni kamu yönetimi anlayışı, geleneksel kamu yönetimi anlayışının
kamusal hizmetlerin yürütülmesindeki kamu tekeli anlayışını reddetmekte, kamu
hizmetlerini piyasanın rekabetine açmaktadır. Küreselleşme süreci ise, bu
gelişimi bir adım öteye taşıyarak, kamu hizmetlerini uluslar arası piyasanın
rekabetine açmaktadır (Aktel, 2003: 101). Yani; “Kamu yönetimi disiplini içinde
Taylor’dan bu yana var olan işletmecilik damarı, 1970’li yıllardan itibaren yeni
gelişmeleri olumlu karşılayarak destekleyen zemin olmuş, bu doğrultuda kamu
işletmeciliği –managerialism- özüyle öne çıkarak baskın hale gelmeye
başlamıştır” (Güler, 2005a: 138). Çünkü yeni kamu işletmeciliğinin temelinde
özel sektör teknik, model ve fikirlerinin daha fazla hizmet ve müşteri yönelimi
ile piyasa mekanizmalarının ve rekabetin kamuya uyarlanma çabaları
bulunmaktadır (S.Coşkun, 2004: 129).
1990’lı yıllarda giderek güçlenen yeni kamu işletmeciliği anlayışına göre,
artık kamu kurumları, ortaya koydukları sonuçlara, yani ürettikleri mal ve
hizmetin kalitesine, verimli çalışmalarına ve müşteri ihtiyaçlarına uygun üretip
14
üretmediklerine göre değerlendirilmektedir. Verimlilik ve dolayısıyla maliyet
unsuru önem kazanırken, hizmet götürülen kitle yani halk özel sektördeki
anlayışa paralel bir şekilde müşteri kimliğine kavuşturulmaktadır (Osborne ve
Gaebler, 1992; Aydın, 2004: 188).
Tablo-1.
Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması
Geleneksel Yönetim Yeni Yönetim
Yapı
- Katı örgüt yapısı - Merkeziyetçi - Katı hiyerarşi - Geniş merkez - Hizmet devleti - Büyük ölçekli yapı - Bürokrasi yönelimli
- Esnek örgüt yapısı - Âdem-i merkeziyetçi - Yumuşak hiyerarşi - Dar merkez- geniş çevre - Minimal devlet - Küçük ölçekli yapı - Piyasa yönelimli
Roller, İlkeler ve Politikalar
- Yönetim (administration) - Örgüt merkezli - Kurallara bağlı yakından
kontrol - Sevk ve idare - Sabit ücret - Bürokrat tipi yönetici - Az yetkili yönetici - Gizlilik - Hizmetlerde nicelik - Üst yöneticiye bağlı
değerlendirme - Kapalı enformasyon kanalları - Yetkiyi toplayan - Risk almakta isteksiz - Kuralcı ve kırtasiyeci - Girdi ve süreç odaklı - Birey yönetimli
- İşletme (management) - Müşteri-vatandaş merkezli - Performans hedefli denetim - Yönetişim - Performansa bağlı ücret - Girişimci yönetici - Yetkilendirilmiş yönetici - Şeffaflık - Hizmetlerde kalite - Çok yönlü değerlendirme - Açık enformasyon kanalları - Yetkiyi paylaşan - Risk almakta istekli - Vizyon sahibi ve esnek - Çıktı ve sonuç odaklı - Ekip yönetimli
Kaynak: Eryılmaz, 2007: 26
Tablodan da anlaşılacağı üzere kamu yönetimi alanında yaşanan
dönüşümleri iki ana başlık altında toplamak mümkündür: Birincisi, yönetsel
açıdan geleneksel kamu yönetimi yaklaşımından yeni kamu işletmeciliği
yaklaşımına; siyasal açıdan ise bürokratik devlet örgütlenmesinden girişimci
devlet örgütlenmesine geçiş; ikincisi, yeni kamu işletmeciliği paradigmasından
yönetişim paradigmasına geçiştir. Bu dönüşümler sadece kuramsal değil, ayrıca
uygulama düzeyinde de somutluk kazanmıştır. Bu süreçte kamu yönetimi
çalışmalarında ilk sıraya yerleşen yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim kamu
15
yönetimi disiplinin iki önemli değeri olarak popülerlik kazanmıştır. Uluslararası
düzlemde kamu işletmeciliği yaklaşımının yaygınlaştırılmasında, OECD, IMF,
Dünya Bankası gibi uluslar arası kuruluşların rolü büyüktür. Bu kuruluşlar, ulus-
devletlerin yönetim sistemlerini etkileyecek bağlayıcı kararlar alarak kamu
işletmeciliğinin uygulanmasını olanaklı kılmaktadır. Bunların reform
gündemlerini liberasyon, deregülasyon, özelleştirme, bürokrasiden kaçınma,
bütçe reformu, performans ölçümleri, işletme türü yönetim, yönetimde
saydamlık, rekabet, etkinlik ve etkililik gibi unsurlar belirlemektedir (Güzelsarı,
2004: 86-93).
Kısaca kamu yönetimine hâkim olan bu yeni anlayış, teorik ve pratik
olarak özel sektör yönetiminden esinlenmekte ancak “kâr amacı gütmeyen” bir
kamu örgütlenmesine hitap etmesinden dolayı bağımsız bir disiplin
oluşturmakta, kamu yönetiminin kendine özgü özelliklerini muhafaza eden
ancak işletme yönetiminin kavram, teknik ve ilkelerinden yararlanarak onları
kamu yönetimi kalıbı içinde eriten, kâr değil kamu hizmeti merkezli ve bunu en
etkin, en verimli ve en ekonomik biçimde sunmaya çalışan bir nitelik arz
etmektedir (Ateş’ten aktaran Eşki, 2003: 55).
Sonuç olarak mevcut kamu yönetimi anlayışında köklü değişimleri
öngören YKY düşüncesi, son yıllarda, özellikle gelişmiş Batı ülkelerinde ortaya
çıkan reform hareketlerinin, ortak ve birbiriyle uyumlu olduğu ve dolayısıyla
kamu yönetimi pratiğinde ve literatüründe yeni bir dönemin başladığı iddiasına
dayanmaktadır (Metcalfe ve Richards’tan aktaran Al, 2002:144).
İngiltere’de başlayan yeni kamu yönetimi, 1980’lerin sonlarından
itibaren reform hareketi ile birlikte dünyaya yayılmış, Türkiye’de de bu anlayışa
paralel olarak reform çalışmalarına hız verilmiş ve personel sisteminden tüm
yönetim birimlerine kadar bütün alanlar bu değişimden etkilenmeye başlamıştır.
16
1.3.3. Küreselleşme, Değişim Dinamikleri ve Yerel Yönetim Anlayışında Yeni Yaklaşımlar
Kavram olarak küreselleşme, dünyanın “tek bir yer” olarak
algılanmasındaki bilinç artışını anlatır (Aslanoğlu, 1998: 124; Çukurçayır, 2009:
14). Küreselleşme, her ne kadar bir süreç olarak tanımlansa da yeni bir toplum,
siyaset, ekonomi, diplomasi demektir ve geleneksel olanların yerini hızla yeni
süreç ve durumlara bıraktığı gelişmelerin toplamıdır (Çukurçayır, 2009: 14).
Küreselleşmenin ortaya çıkardığı ve günlük yaşam pratiklerinin
vazgeçilmezi haline getirdiği değişim araçları ve mekanizmaları kamu
yönetimini ve elbette yerel yönetimleri belirli alanlarda kısmen veya tamamen
yeniden yapılanmaya zorlamaktadır. Ayrıca küreselleşme, kamu yönetimine
giderek daha fazla katılım, özerkleşme, yerelleşme, yönetişim, optimal hizmet
sunumu, performans yönetimi ve profesyonel yönetim gibi kavramları dahil
etmekte ve güçlü bir biçimde yönetsel dönüşüm süreçlerinde yer almasını
sağlamaktadır (Parlak, 2003: 348; Çukurçayır, 2009: 16).
Bu noktada tüm dünyayı etkisi altına alan değişimin öncülerinden ve
değişim dinamiklerden bahsetmek faydalı olacaktır. Çünkü içinde yaşadığımız
yüzyılda dünya, öncülüğünü küreselleşmenin yaptığı hızlı bir değişim süreci
içerisinde bulunmaktadır. Dünyadaki değişim trendine bakıldığında ise;
ekonomik, siyasal, teknolojik, sosyo-kültürel, ekolojik ve demografik
dönüşümlerin giderek artan bir şekilde önem kazandığı gözlenmektedir.
Ekonomik ve teknolojik değişim ise başta organizasyonel değişimi gerekli
kılmaktadır (Aktan, 2003a: 6-13).
Dünyadaki değişimin boyutları ise Şekil 1’de görüldüğü gibi ekonomik
değişim, siyasal değişim, teknolojik değişim, sosyal-kültürel değişim, ekolojik
değişim, demografik değişim ve organizasyonel değişim olmak üzere yedi ana
başlıkta toplanabilir ve her başlık oluşmasına yol açan çeşitli alt başlıklarla ifade
edilebilir (Aktan, 2003a: 6-13).
17
Şekil-1.
Değişim Boyutları ve Değişim Dinamikleri
DEĞİŞİMİN
B BOYUTLARI
Kaynak: Aktan, 2003: 9
Şekilde kısaca ifade bulan bu dinamiklerden sonra en yıkıcı değişimi
yapan küreselleşme konusunu daha detaylı irdelemek gerekmektedir. Çünkü tek
bir etken gibi görülen bu süreç tüm dönüşümlerin hem sebebi hem sonucu olarak
vücut bulmaktadır.
Küreselleşme, içinde değerlerin, düşüncelerin ve bilginin hem ayrıştığı
hem farklılaştığı, hem öznelleştiği hem de standartlaştığı bir dünyayı çağrıştıran
oldukça geniş ve tartışmalı bir kavram (Hasanoğlu’ndan aktaran Eşki, 2003: 13)
olup sadece ekonomik değil, siyasal, sosyal, çevresel, kültürel ve hukuksal
boyutları da olan bir süreçtir (Uysal, 2000: 301-302; Eşki, 2003: 13).
ORGANİZASYONEL DEĞİŞİM
DEMOGRAFİK DEĞİŞİM
EKONOMİK DEĞİŞİM
EKOLOJİK
DEĞİŞİM SİYASAL DEĞİŞİM
TEKNOLOJİK DEĞİŞİM
SOSYAL KÜLTÜREL
DEĞİŞİM
Kalite Üzerinde Odaklaşma
Esnekleşme
Standartlaşma
Nüfuslaşma
Yaşlanma
Küresel Isınma/Soğuma
Kirlenme(Çevre Kirliliği)
Çölleşme
Küreselleşme
Bölgeselleşme
Serbestleşme
Özelleştirme
Gönüllüleştirme
Zenginleşme
Yoksullaşma
Demokratikleşme
Sivilleşme
Yerelleşme
Bilgisayarlaşma
Hızlı Haberleşme
Robotlaşma
Ulus-Devletleşme
Kentleşme
Bireyselleşme
Yabancılaşma
Laikleşme
Dinselleşme
18
Buradan hareketle denilebilir ki; “küreselleşme, toplumun ve bireyin
yaşam koşullarını biçimlendiren teknolojik, ekonomik, kültürel süreçlerde
bölgesel sınırların öneminin azalması olarak tanımlanabilir” (Cohen’den
aktaran Eşki, 2003: 14). Böylesi bir tanım ise tüm dünyanın iktisadi, yönetsel ve
kültürel değerlerinin birleştiği küresel bir köy haline geldiğini ifade etmektedir.
1980’li yıllarda dünyada bir yandan küreselleşme süreci yaşanırken bir
yandan da yerelleşme eğilimlerinin güçlendiği görülmektedir. Bu gelişmelerin
önemli bir sonucu olarak sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş sürecinde
merkez ağırlıklı yönetim sisteminden güçlü yerel yönetime; temsili
demokrasiden katılımcı demokrasiye doğru bir gelişme olduğu gözlenmektedir
(Ökten-Çiçek, 1998: 930; Arslan, 2006: 62). Başka bir ifadeyle, “1980’li yıllarda
yerel yönetimlerin harcama kapasitesini ve yetkilerini arttırmak biçiminde ortaya
çıkan gelişmeler, 1990’lı yıllarda devlet örgütlenme yapısını âdem-i
merkeziyetçilik ilkesine göre yeniden yapılandırma hedefine yönelmiştir”
(Güler, 2005a: 26).
Bu süreçte yerelleşme düşüncesinin önem kazanması sonucunda ise
“global düşünmek, yerel davranmak” ideolojisi yaygınlaşmıştır (Ökmen, 2003:
31). Çünkü dünyada, bir yandan küreselleşme yoluyla ulus devletlerin
etkinliğinin uluslar arası kuruluş ve şirketler karşında zayıflatıldığı düşünülürken
diğer taraftan yerelleşme yoluyla, yerel ihtiyaçlara daha fazla karşılık verilme
eğilimi son zamanların en önemli gelişmelerinden olmuştur (Çevik, 2007: 113).
Globalleşmeyle gelen yerelliğe bağlı olarak ise kentleşme olgusu
zamanla hız kazanmış, bu da yerel yönetimleri sürekli büyüyen sorunlarla karşı
karşıya bırakmıştır. Bu sebeple, giderek artan ve çeşitlenen hizmet talebini,
giderek azalan kaynaklarla karşılamak zorunda kalan yerel yönetimlerde örgüt
yapısı, yönetim olgusu, yerel demokrasi anlayışı her geçen gün önem
kazanmaktadır (Ökmen, 2003: 34). Bu bakımdan küreselleşen dünyanın
doğurduğu fırsatları ve tehditleri dikkate alarak yerel ihtiyaçlara ve koşullara
cevap veren yönetim stratejileri ve mekanizmaları gereklidir. Yerel yönetimlerin
bu süreçte hayati rolleri bulunmaktadır. Küreselleşmenin doğurduğu fırsat ve
19
tehditleri iyi yönetmek, yerel kaynakları, yerel değerleri yerel ihtiyaçlara göre
korumak ve kullanmak zorunluluğu, yerel yönetimlerin görev alanını
genişletmekte ve önemini arttırmaktadır (Kösecik ve Özgür, 2005: 6).
“Belli hedeflere ulaşmak, belli ihtiyaçlara cevap vermek üzere,
toplumların tarihsel gelişmesine bağlı olarak ortaya çıkan; cevap verdikleri
gereksinimler ve gelişmelerini sağlayan etmenler siyasal, yönetsel ve toplumsal
nitelik taşıyan” (Keleş, 2006: 23) yerel yönetimler; küreselleşme ve Avrupa
Birliği gibi bölgeselleşme hareketleri ile kendilerini yeniden tanımlamaya
zorlanmaktadır. Çünkü, yerel yönetimler küreselleşmenin öngördüğü şekilde
kentsel altyapı hizmetleri, sosyal ve kültürel hizmet üretme konumundan küresel
ticarette rekabet edebilecek bazı düzenlemelerde bulunmak zorundadırlar
(Çukurçayır, 2003: 10).
Tablo-2.
Geleneksel Yönetim ve Yeni Yönetime İlişkin Bazı Değerler
Ölçütler Mevcut Durum Olması Gereken
Örgüt Biçimi Bürokrasi Profesyonel Örgüt
Sistem Yönetimi Davranış Kontrolü Sonuç Kontrolü
İş Süreçleri Malzeme Odaklı Süreç Odaklı
Görevler Yetki Düşüncesi Yurttaş Odaklılık
Personel Yönetilen, İş Odaklı Birlikte Karar Veren
Motivasyon Faktörü Başarısızlık Korkusu Başarıya Ulaşma İsteği
Sorumluluk Üstlerine Karşı Sorumluluk Yurttaşa Karşı Sorumluluk
Yurttaş Dilekçe Veren Kamu Hizmetinin Yararlanıcısı
Eleştiri Hizmetin Eleştirisi İyileştirmeler İçin Öneriler
Ödüllendirme İş Miktarına Göre Kaliteye Göre
Etkinlik Malzeme Kullanımına Göre Başarı Karşılaştırması ve Olumlu Rekabetçilik
Kaynak: Stratemann/Wottawa’dan aktaran Çukurçayır, 2003: 28
Mevcut durum ve olması gereken karşılaştırıldığında da küresel
gelişmeler doğrultusunda yerel yönetimlerin benimsemesi gereken ilkeler ise,
aktif olmak, küresel rekabete hazır olmak, hem özel sektör hem de kamu
sektöründen ortaklar ya da işbirliği yapabileceği kurumlar aramak ve bölgesel
20
düzeyde yerel yönetimler arası işbirliğine gidebilmek olarak belirlenmektedir
(Plamper’den aktaran Gökçe, 2003: 209).
Küreselleşmenin öngördüğü ilkeler doğrultusunda aslında belediyecilik
anlayışının tamamen değiştiği, Türkiye’nin geçirdiği deneylerin bir sentezi
olarak doğan (Tekeli, 1982: 342) ve “Yeni Belediyecilik Yaklaşımı” şeklinde
ifade bulan toplumcu belediyecilik anlayışının yerini özel sektör anlayışının ve
rekabetin öne çıktığı bir belediyecilik anlayışına bıraktığı söylenebilir. Artık
“Yeni Belediyecilik”ten anlaşılan çok daha farklı bir yaklaşım olmuştur. Sosyal
adaletçi olması ve tekelci rantlara izin vermemesi gerektiği gibi ilkelere sahip
olan toplumcu belediyecilik (Keleş, 2006: 455-456) anlayışı artık değişmiş, yeni
belediyecilik anlayışı vatandaşı müşteri olarak gören bir özel şirket gibi değişik
ilkeleri benimseme yoluna gitmiştir.
Bu yeni belediyecilik ideolojisinin yaşama geçirilmesi ile de
belediyelerin; bugüne kadar içine hapsedildiği denetleyici, aracı ve pasif hizmet
anlayışından kurtarılıp, girişimci, yönlendirici ve üretici hale gelmesi; üretici
belediyenin, gelenekselleşmiş su, elektrik, kanalizasyon, toplu taşıma, eğitim,
sağlık, planlama gibi kamusal mal ve hizmetleri üretmenin yanı sıra, kentin
gelişmesinden doğan arsa değer artışını topluma aktarmak için de üretim
yapması beklenmektedir (Tekeli, 1982: 343).
Ancak bu süreçte yerel yönetimlerde yaşanan sıkıntılardan kurtulmak
adına modern yönetim tekniklerinin benimsenmesi her ne kadar olumlu bir
gelişme olsa da, uygulanabilirliği ve bakış açılarının farklılığı dolayısıyla
tartışmaya açık bir durum olmuştur. Çünkü, toplumsal dinamikler bir yandan
değişimi zorunlu kılarken, bir yandan da kamu kurumlarının ve yerel
yönetimlerin yerine getirmek zorunda oldukları temel görevler dolayısıyla bir
özel şirket gibi görülemeyeceği açıktır. Ayrıca ülkemiz gibi, gelişmesini
tamamlayamamış ülkeler açısından bu durum birtakım aksaklıkları da
beraberinde getirebilir. Örneğin, sonraki bölümde detaylı biçimde anlatılan
modern yönetim tekniklerinin uygulanışını Türkiye’deki anlayış farklılığı
açısından ele aldığımızda sağlıklı bir performans yönetimi/denetimi pek
21
mümkün olamamaktadır. Kişisel ilişkiler, tarafsızlığı engellemektedir çünkü.
Ayrıca stratejik planlama/yönetim gibi unsurlar için yetişmiş personel
sıkıntısının olduğu açıktır. Burada, özellikle belediyelerimizde, işe alımlarda
liyakatten çok sadakatin göz önüne alınmasının etkisi çoktur. Başka bir şekilde
mesela benchmarking yaklaşımı ülkemizde örnek almaktan çok taklit etmek
biçiminde algılanmaktadır. Benzer biçimde, dış kaynak kullanımı ise, zaten bir
rant kapısı olarak görülen belediyelerde, yandaşlar için güzel bir menfaat kapısı
da olabilmektedir.
Kısaca ülkelerin gelişmişliği ve yönetim anlayışı değiştikçe aksaklıkları
ya da avantajları da farklılık gösteren, yeni yaklaşımlar tüm ülkelerde o ya da bu
şekilde bir popülerlik kazanmıştır. Bu süreçte tüm kurumlar, küreselleşmeden
etkilenmesindeki hızına bağlı olarak, hızlı biçimde bir dönüşüm yaşamaktadır.
Elbette değişimin karşısında durulamayacağı bir gerçektir. Ve değişimden
yıpranmadan, aksine daha da güçlenerek çıkabilmek için ise tüm kurumları ve
yerel birimleri ülkenin mevcut şartları altında, olabileceği ölçüde dönüştürmek
gerekir. Çünkü bu dönüşüm, birimlerle beraber kentleri ve kentlileri yani
yönetimin gerçek sahibi olan halkı da değiştirmektedir.
Sonuçta, sürekli gelişme ve değişme sürecinde, küreselleşme/yerelleşme
dinamiklerinin önemli bir parametresi olan kentlerin nitelik ve işlevlerinde
ortaya çıkan değişmeler, kent yönetimlerinin, demokratik bir yönetim birimi ve
etkin, verimli birer hizmet sunma birimi olması bağlamında kamu hizmeti
sunmadan işletme niteliğine, örgüt ve yönetim anlayışından demokratikleşmeye,
etkin ve verimli hizmet sunma ilkelerinden modern yönetim tekniklerine,
alternatif hizmet sunma yöntemlerinden, sosyal sorumluluk ve ahlâk anlayışına
kadar, ikibinli yıllarda yerel yönetimlerin görünümünü belirleyen birçok alanda
kendini göstermekte ve ağırlığını duyurmaktadır. Bu anlamda yerel yönetimler
ve kentler, yaşanan süreçte özellikle küreselleşme ile gelen yerellilikle ilgili
olarak en çok etkilenen, değişen alan olarak ortaya çıkmakta ve bu anlamda
demokratikleşme eğilimleri ve etkin, verimli hizmet sunma merkezli olarak bu
sürece katkıda bulunmaktadır (Ökmen, 2005: 556).
22
İKİNCİ BÖLÜM
YENİ YÖNETİM MODELLERİNİN KAMU YÖNETİMİNDE
UYGULANIŞI VE REKABET EDEBİLİRLİK
Ülkelerin politik, ekonomik, sosyal, kültürel yapılarındaki değişiklikler
ve dünyada her geçen gün yeni aşamalar kaydeden teknolojik yenilikler örgütler
arasındaki rekabet açısından önemli anlamları beraberinde getirmektedir (Balcı,
2003: 329). Çünkü “dünyadaki değişim trendi ile birlikte uluslararası serbest
piyasa kurallarının geçerli olduğu dünya ekonomik konjonktüründe firmalar
arasında yoğun ve acımasız bir rekabet süreci başlamış; mega rekabet ya da
hiper rekabet olarak adlandırılabilecek bu gelişmeler kamu, özel ve üçüncü
sektördeki tüm organizasyonları değişime zorlamaktadır” (Aktan, 2003a: 13). Bu
zorlama neticesinde örgütlerin değişen çevre koşullarında yaşamlarını
sürdürebilmeleri ve rekabet ederek etkinliği sağlamaları için yeni stratejiler
benimsemeleri gerekmektedir. Uluslar arası pazarlarda rekabetin dayanılmaz
boyutlara ulaştığı günümüzde, klasik yönetim tekniklerinin bazılarının örgütlerin
karşılaştıkları sorunları çözmede yetersiz kaldıkları görülmektedir (Balcı, 2003:
329). Bu durum da hem kamu hem özel sektör kuruluşlarını yeni arayışlara
sürüklemiş, en etkili değişim de yönetim anlayışlarında görülmüştür.
2.1. Öne Çıkan Modern Yönetim Teknikleri ve Uygulanışı
Kamu yönetiminde değişim dinamiklerinin etkisi ile başlayan değişime
cevap vermek ve kamu yönetimini çağın gerektirdiği niteliklere kavuşturmak
amacıyla takip edilen stratejiler, özelleştirme, özel sektör yönetim tekniklerinin
kamu yönetiminde kullanılması, e-devlet ve yönetişimin sunduğu imkânlardan
yararlanma şeklinde olmuştur (Eşki, 2003: 46). Günümüz koşullarında da kamu
yönetimi alanında yaşanan değişim süreci ile birlikte devletin etkinliğini
arttırmaya yönelik stratejilerin ağırlık kazanmaya başladığı ve bu amaçla özel
sektör yönetim tekniklerinin kamu yönetimine uyarlanmaya çalışıldığı
gözlenmektedir (Eşki, 2003: 47).
23
Geleneksel ve modern yönetim anlayışlarını betimleyen katı, mekanik ve
bürokratik nitelikli yaklaşımlardan uzaklaşarak post-modern öncüllerden
hareketle, kamu yönetimi sistemlerine yansıyan yeni yönetim yaklaşım ve
teknikleri; toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, değişim yönetimi,
performans değerlendirilmesi ve ölçümü, en iyi uygulamaların adaptasyonu
(benchmarking), sürekli geliştirme stratejisi, sinerjik yönetim, insan
kaynaklarının geliştirilmesi ve ölçümü, personel güçlendirme, toplam katılım
yönetimi, örgüt kültürünün gelişimi, öğrenen örgütler, bilgi teknolojilerinin
yönetime uygulanması, şebeke örgütlenmeler şeklinde sıralanabilir (Saran, 2001:
40-41; Parlak, 2003. 369-370).
Yeni yönetim modelleri/teknikleri Aktan tarafından ise toplam kalite
yönetimi, stratejik yönetim, sinerjik yönetim, insan kaynakları yönetimi ve
değişim yönetimi olarak beş kategoride ortaya konmuştur (Aktan’dan aktaran
Çukurçayır, 2009: 19). Ancak tüm bu uygulamalar sayısız yeni uygulamayı da
beraberinde getirmiştir. “Katılımcı yönetim, yönetişim uygulamaları, dış kaynak
kullanımı (outsourcing), kıyaslama (benchmarking), yarışmacı yaklaşım
(competitive), kamu-özel sektör işbirliği, öğrenen örgütler, e-devlet, mobil
devlet, sözleşmeli yönetim gibi daha da çoğaltılabilecek yöntemler genel kamu
yönetiminde ve yerel yönetimlerde uygulanan ve yaygınlaşan yöntemler arasında
sayılabilir” (Çukurçayır, 2009: 20).
Çalışmanın bu bölümünde gerek işletmelerde gerekse kamu yönetiminde
en çok öne çıkan yönetim biçimleri olan Toplam Kalite Yönetimi, Stratejik
Yönetim, Performans Yönetimi ve Denetimi, Benchmarking gibi yönetim
anlayışları detaylı olarak ele alınacak sonuçta da Amaçlara Göre Yönetim,
Değişim Yönetimi ve Mühendisliği, Öğrenen Örgütler, Stres ve Kriz
Yönetimlerine kısaca değinilecek ve rekabet kavramı sorgulanacaktır.
24
2.1.1. Toplam Kalite Yönetimi
İşletme yönetiminde 1950’lerden itibaren yapılan çalışmalar
doğrultusunda Taylorizm ve Fordizm gibi yönetim anlayışlarının önemini
kaybetmesi gündeme gelmiş ve giderek küreselleşen dünyada “kalite”nin küresel
bir değer olarak daha fazla önem kazanması ile birlikte Amerikalı ve Japon bilim
adamlarının katkılarıyla Toplam Kalite Yönetimi adı verilen yeni bir yönetim
felsefesi doğmuştur (Aktan, 2003b: 273; Eşki, 2003: 73).
Peki, kalite ve Toplam Kalite Yönetimi neyi ifade etmektedir? ISO 8402
Kalite Sözlüğü’ne göre; “kalite, bir mal ya da hizmetin belirlenen veya
olabilecek gereksinimleri karşılama yeteneğine dayanan özelliklerin toplamı”
olarak tanımlanmaktadır (Peşkiroğlu’ndan aktaran Özgener, 2005: 3). Kalite; bir
kuruluşun ürettiği mal veya hizmetten, kuruluşun kuruluş nedeni olan insanın
tatmin ve memnuniyetidir. Kalite; tedbir almak, stratejik düşünmektir, sorun
çıkmamasını sağlamak ve krize düşmemektir. Kalite; sürekli geliştirmeye dayalı
bitimsiz bir süreç, aynı zamanda da rekabet gücünün yükseltilmesidir (Peker ve
Aytürk, 2002: 23). Toplam kalite de, süreçlerde sürekli gelişmeyi hedefleyerek,
sistemin tüm elemanlarının veya sistem içindeki tüm müşterilerin tatmin olduğu
bir kalite sistemi olarak ifade edilebilir (Ardıç, 2004: 132).
Toplam Kalite Yönetimi, mal ve hizmet kalitesini, daha geniş anlamda,
organizasyon kalitesini sürekli olarak iyileştirmek için organizasyonda yapılması
gereken tüm çabaları ifade etmektedir (www.sobiadacademy.net, 30.11.2009).
Toplam kalite yönetimi, hizmet ya da maldan yararlananların tatminini sağlamak
için sürekli iyileştirmeyi hedef alan bir yönetim yaklaşımıdır (Yüksel, 2004: 10).
Ürün ve hizmetlerin niteliklerinin yanı sıra yönetim uygulamalarını içine
alacak kadar kapsamlı bir yönetim sistemi olan TKY (Waldman’dan aktaran
Özgener, 2005: 1) anlayışının temel prensipleri şu şekildedir: Dış uzmanların
katılımı, misyon, vizyon ve yol gösterici ilkelerin önemi, üst yönetimin liderlik
ve bağlılığı, örgütsel yapının değişimi, kalitenin öğrenilmesi, müşteri odaklılık,
takım çalışması ve çalışanların yetkilendirilmesi, iletişim, örgütsel kültürün
değiştirilmesi, kalite konusunda eğitim, örgütün iç analizinin yapılması ve
25
süreçlerin sürekli iyileştirilmesi. Ancak bunların içinden en önemlileri müşteri
odaklılık, sürekli iyileştirme anlayışı ve süreç analizlerinin yapılmasıdır” (Balcı,
2003: 331).
Uygulamaya aktarılabildiği takdirde bir felsefe ve yönetim pratiği olarak
işletmede rasyonel bir düşünce sistemi oluşturmak, mal ve hizmet kalitesini
geliştirme yönünde çalışanları motive etmek ve işletmenin ürettiği mal ve
hizmetlerin pazarlama şansını arttırıcı bir şirket kültürü meydana getirmek
şeklinde üç unsuru içeren (Şimşek, 2002: 374) TKY, çalışanlara gösterilen saygı
ve değerlerle, insanın yücelmesini, yaşam standartlarının yükseltilmesini ve
mutluluğunu esas alır. TKY, ister özel, ister kamu kuruluşu olsun, bir örgütün
kuruluş nedeni olan insanın memnuniyetinin ancak çalışanların memnuniyetiyle
gerçekleşebileceğine inanan, “insan odaklı” bir yönetim felsefesidir (Peker ve
Aytürk, 2002: 21). Yani TKY, insanın mutluluğunu esas alan her türlü yönetim
aracını bünyesinde taşıyan bir şemsiye ve esnek bir kavramdır (Kaya, 2007: 221).
Toplam Kalite Yönetimi tekniği, son zamanların en saygınlık taşıyan
tekniklerinden biri olarak ürün ve hizmet üreten birçok şirkette ve hatta kamu
kesiminde kâr amacı olmayan faaliyetlere de önemli avantajlar getirmiştir (Akat,
2000: 136). Çünkü Toplam Kalite Yönetimi, verimlilik artışına giden en düşük
maliyetli ve en az sermaye gerektiren yollardan biri olarak görülmektedir.
Rekabet ve yaşamını sürdürebilme tarzı tehditlerle sık karşılaşmayan kamu
örgütlerinde de TKY uygulanmasına yönelik tartışma ve uygulamalar 1990’lı
yıllarla birlikte gündeme gelmiş (Balcı, 2003: 330) hatta ilk olarak, Amerikan
Hava Kuvvetleri’nin Hava Taktik Komutanlığı tarafından Körfez Savaşı’nda
uygulanmıştır (Akat, 2000: 136). Türkiye’de yerel yönetimlerde ilk TKY
uygulaması da, 1995 yılında İzmit Değirmendere Belediyesi’nde başlatılmış ve
ardından tüm yerel yönetim birimlerine yayılmıştır. 2002 yılında İçişleri
Bakanlığı tarafından “Bürokratik Kültürden Vatandaş Odaklı Kamu Kültürüne
Geçiş Programı” ile tüm merkez kuruluşları, taşra teşkilatı ve yerel yönetimlerde
TKY anlayışı benimsetilmeye çalışılmıştır (Aydın, 2004: 219).
26
TKY’nin kamu yönetiminde uygulanması gerekliliğini savunanlar,
görüşlerini kamu sektörünün verimsizliği ve kaynakların etkin kullanılmayışı
nedenleriyle ekonomiye bir yük haline gelmeleri ve endüstrileri uluslar arası
rekabette daha az rekabet edilebilir konuma getirmeleri ile
gerekçelendirmektedirler (Yılgör’den aktaran Eşki, 2003: 75). OECD tarafından
yapılan bir çalışmada ise kamu sektörünü kaliteli hizmet anlayışına zorlayan
faktörler şu şekilde ele alınmıştır: (Saraç’tan aktaran Eşki, 2003: 75)
- Maliyetlerin azaltılması veya daha az maliyetle daha fazla iş yapılası
anlayışı nedeniyle hizmet kalitesinin geliştirilmesi hususunda söz konusu
olan kaynak sıkıntısı ve bütçe baskısı,
- Hangi hizmetlerin ne şekilde sunulduğunu sorgulayan ve daha iyi hizmet
sunumunu talep eden vatandaşlardan gelen baskılar,
- Sorumlu, verimli ve e