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Il volume è stato realizzato da Studiare Sviluppo srl in collaborazone con il Dipartimento per gli Affari Regionali, le Autonomie e lo Sport della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito del Progetto E.P.A.S. - “Empowerment delle pubbliche amministrazioni regionali e locali nell’attuazio-ne di strumenti di ingegneria finanziaria “ PON “Governance e Azioni di Sistema” FSE 2007- 2013 -

CUP: J29H11000230007.

L’e-book è stato realizzato con il coordinamento scientifico di Marco Nicolai ed è il frutto del lavoro collettivo del gruppo di lavoro messo in campo da Studiare Sviluppo srl per la gestione e realizza-

zione del progetto:- Manila Marcuccio e Antonio Cassina, Coordinatori del progetto

- Alfredo Scalzo, Senior Project Manager- Fiorenza Massimi, Senior Expert - Comunicazione

- Mario Caputo e Annunziato Gesualdi, Senior Expert- Daniele Valerio, Junior Expert

Si ringrazia, inoltre, la Fondazione Rosselli, che ha contribuito all’organizzazione e realizzazione del percorso di diffusione e condivisione qui sinteticamente raccontato e, soprattuto, le centinaia di

attori istituzionali e stakeholder che hanno partecipato attivamente, contribuendo ad alimentare il dibattito ed accrescere la conoscenza e consapevolezza dei partecipanti sui temi oggetto del Pro-

getto.

Realizzazione a cura diGag srl

Contenuti audiovisivi a cura di Belladonna EntertainmentQuesta pubblicazione è disponibile sul sito www.studiaresviluppo.it e su iBooks

ISBN 978-88-941-0241-3ss

Strumenti Finanziarie Fondi Comunitari 2014-2020

Strumenti Finanziari eFondi Comunitari

2014-2020

L’esperienza del progetto Epas

Il volume è stato realizzato da Studiare Sviluppo srl in collaborazione con il Dipartimento per gli Affari Regionali, le Autonomie e lo Sport della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito del Progetto E.P.A.S. - “Empower-ment delle pubbliche amministrazioni regionali e locali nell’attuazione di strumenti di ingegneria finanziaria“ PON “Governance e Azioni di Sistema” FSE 2007-2013 - CUP: J29H11000230007.

L’e-book è stato realizzato con il coordinamento scientifico di Marco Nicolai ed è il frutto del lavoro collettivo del gruppo di lavoro messo in campo da Studiare Sviluppo srl per la gestione e realizzazione del progetto:- Manila Marcuccio e Antonio Cassina, Coordinatori del Progetto- Alfredo Scalzo, Senior Project Manager- Fiorenza Massimi, Senior Expert - Comunicazione- Mario Caputo e Annunziato Gesualdi, Senior Expert- Daniele Valerio, Junior Expert

Si ringrazia, inoltre, la Fondazione Rosselli, che ha contribuito all’organizzazione e realizzazione del percorso di diffusione e condivisione qui sinteticamente raccontato e, soprattutto, le centinaia di attori istituzionali e stakeholder che hanno partecipato attivamente, contribuendo ad alimentare il dibattito ed accrescere la cono-scenza e consapevolezza dei partecipanti sui temi oggetto del Progetto.

Realizzazione a cura di Gag srl

Contenuti audiovisivi a cura di Belladonna Entertainment

Questa pubblicazione è disponibile sul sito www.studiaresviluppo.it e su iBooks

ISBN 978-88-941-0242-0

INDICE

1. Introduzione .........................................................................................................................pag. 7

2. Palermo: SVILUPPO URBANO ............................................................................................pag. 15

3. Napoli: COMPETITIVITÀ DELLE IMPRESE ...........................................................................pag. 25

4. Bari: WELFARE ......................................................................................................................pag. 37

5. Lamezia Terme: AREE INTERNE .........................................................................................pag. 47

6. Evento nazionale: STRUMENTI FINANZIARI ......................................................................pag. 53

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1. INtroDuzIoNE

La volontà di rendere più efficiente l’impiego delle risorse comunitarie a favore delle politiche di coesione ha indotto a prevedere, nell’ambito della disciplina dell’Unione Europea, la possibilità di adottare, oltre ai tradizionali sussidi, i cd. Strumenti Finanziari, ammettendo la rendicontazione delle spese a questi connesse ai fini del cofinanziamento dei Fondi Strutturali.

Tale possibilità venne disciplinata esplicitamente, per la prima volta, nei regolamenti di gestione dei Fondi Strutturali per il periodo 2007-2013 che, regolando gli Strumenti di Ingegneria Finanziaria, fa-cevano riferimento ad una gamma di interventi finanziari quali: “fondi di capitale di rischio, fondi di garanzia, fondi per mutui e fondi per lo sviluppo urbano” oltre che ai fondi o agli altri programmi di incentivazione per l’efficienza energetica e l’utilizzo di energie rinnovabili.

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I vantaggi che avvalorano tali previsioni allocative sono riconducibili al fatto che la strumentazione finanziaria prevista:

• garantisce un effetto di “rotatività” e quindi la sostenibilità delle politiche nel medio-lun-go periodo grazie al reimpiego delle risorse a restituzione;

• comporta, grazie al cofinanziamento degli intermediari finanziari, una quota addiziona-le di risorse con una leva finanziaria più o meno elevata in funzione dei beneficiari finali e dell’oggetto degli investimenti finanziati;

• implica una crescita professionale della PA, che mutua le competenze dagli intermediari finanziari coinvolti;

• contribuisce a ridurre gli azzardi morali e responsabilizza i beneficiari finali nell’uso delle risorse pubbliche, in ragione del loro impegno alla restituzione;

• interviene con intensità di aiuto più contenute di un intervento a fondo perduto, com-portando un depotenziamento dell’effetto distorsivo dei mercati;

• rappresenta un intervento che, grazie alla possibilità di attenuare le asimmetrie finan-ziarie, informative e di rischio, affronta la contrazione del credito generata dalla crisi finanziaria in atto.

L’impiego di Strumenti Finanziari nell’ambito delle politiche di coesione è un tema rilevante sia per i vantaggi indotti, sia per la dimensione quantitativa che ha assunto e che si presume assumerà. Si è passati infatti da una incidenza dello 0,44% per il periodo di programmazione 1994-1999 al 3% per il 2007-2013. Il Consiglio europeo del 24-25 ottobre 2013, nell’ambito degli indirizzi volti a finanzia-re l’economia, ha, inoltre, specificatamente sottolineato che i “negoziati sulla programmazione dei Fondi Strutturali e d’investimento europei (ESIF) dovrebbero essere usati per accrescere significati-vamente il sostegno globale dell’Unione tramite tali fondi a strumenti finanziari a effetto leva per le PMI nel 2014-2020, raddoppiando nel contempo il sostegno in Paesi la cui situazione resta critica. Questi strumenti dovrebbero essere progettati in modo tale da limitare la frammentazione del mer-cato e assicurare forti effetti leva e un rapido assorbimento da parte delle PMI. Ciò contribuirà a una concentrazione adeguata dei fondi e all’espansione del volume di nuovi prestiti alle PMI”.

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L’Italia, stando ai dati, ha fortemente creduto in questa nuova opzione per l’utilizzo di Fondi Struttu-rali, tanto che con 96 fondi e oltre 3,5 miliardi di Euro di risorse dedicate specificatamente agli Stru-menti Finanziari è lo Stato membro che ha investito in valore assoluto di più, in tutta Europa, ed è tra i Paesi con maggiore intervento in termini relativi in rapporto ai Fondi Strutturali ricevuti.

Come tutte le innovazioni, anche questa “finanziarizzazione” dell’intervento comunitario necessita di una patrimonializzazione sia delle buone prassi sia degli errori che hanno caratterizzato il ciclo di programmazione 2007-2013; questo al fine di affrontare con maggiore efficacia il nuovo ciclo 2014-2020. Per tale ordine di ragioni il progetto EPAS1 ha strutturato una serie di confronti tra i diversi attori coinvolti nella programmazione e nella gestione degli interventi, dei quali si vuole lasciare me-moria con questo e-book.

1. Empowerment delle pubbliche amministrazioni regionali e locali nell’attuazione di strumenti di ingegneria finanziaria per lo sviluppo econo-mico locale e per lo sviluppo sostenibile delle aree urbane nel quadro della programmazione comunitaria 2007-2013 e dei vincoli imposti dal rispetto del Patto di stabilità.

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L’obiettivo è quello di non perdere la ricchezza esperienziale testimoniata negli oltre 50 interventi che hanno alimentato le 6 giornate seminariali organizzate da Studiare Sviluppo. La selezione meti-colosa tra centinaia di iniziative nazionali ed internazionali ha permesso di attivare un confronto con testimonials che hanno fornito un quadro esaustivo dell’applicazione dei diversi Strumenti Finanziari a supporto delle politiche di coesione.

L’architettura programmata per questi confronti ha previsto quattro sessioni seminariali distinte per aree tematiche (sviluppo urbano, supporto alle imprese, welfare, sostegno alle aree interne) svolte nei territori delle cd. Regioni Convergenza tra il 2013 e il 2014 (Sicilia, Campania, Puglia e Calabria) e uno conclusivo dedicato alle diverse tipologie di Strumenti Finanziari, svoltosi a Roma nel maggio 2014. L’orientamento di questo modello era verificare, in primis, il valore aggiunto che questi stru-menti hanno garantito alle politiche e, successivamente, stressare le tecniche e le caratteristiche con cui sono stati attuati. Ciò rispondeva alla logica di non considerare l’utilità degli Strumenti Finanziari come un dato di fatto, ma come un’ipotesi da dimostrare e, solo successivamente, di concentrare l’analisi sugli elementi che hanno permesso di esaltarne l’efficacia.

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Considerare come esito del progetto EPAS le sole riflessioni sulle lezioni apprese dal passato, pur se hanno permesso di codificare errori ed accortezze di cui tenere debita considerazione per il futuro, sarebbe riduttivo. I confronti personali tra le diverse amministrazioni e gli intermediari pubblici e privati coinvolti sono risultati, oltre che un’occasione unica di cross-fertilization, un’opportunità pre-ziosa di conoscenza reciproca indispensabile per creare una comunità di professionisti che possa cooperare con continuità. Il progetto è risultato funzionale ad una attività di community building che ha permesso, e nelle intenzioni permetterà, ai diversi partecipanti d’interagire tra loro e trarre con-tinuamente spunti di crescita professionale, soluzioni a problemi comuni oltre che suggerimenti da offrire al Legislatore nazionale e comunitario.

Nel corso della programmazione e dell’attuazione del progetto EPAS si sono conclusi il negoziato e l’iter di approvazione dei nuovi regolamenti UE sui Fondi Strutturali offrendo l’opportunità di sfrutta-re gli incontri pianificati anche per affrontare le ultime novità regolamentari in tema di utilizzo degli Strumenti Finanziari, approfondendone vincoli e opportunità. Novità che confermano l’indirizzo del-la Commissione volto ad incentivare questo processo di finanziarizzazione dell’intervento pubblico. In particolare, l’estensione dell’ambito applicativo a tutti i Fondi e a tutti i Programmi Operativi, sen-za prescrizioni di tipo soggettivo o oggettivo per target di beneficiari, oltre alla possibilità di abbinare

il Progetto ePaS

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gli Strumenti Finanziari ad altre forme di sussidio più tradizionali, ne ha reso più funzionale e per-vasiva la possibilità d’impiego. Se a tale previsione si aggiunge la definizione di un set di Strumenti standard (off-the-shelf) volti a facilitare l’impiego delle nuove forme finanziarie, la promozione della complementarietà con le azioni degli interventi comunitari a gestione diretta e la possibilità di fru-ire di quote di cofinanziamento comunitario maggiorate, nel caso di assi dei Programmi Operativi totalmente dedicati agli Strumenti Finanziari, si registra un indirizzo esplicito dell’Unione Europea favorevole a questi interventi. A questa enfasi, ampiamente considerata nelle sessioni degli incon-tri EPAS, si è aggiunta anche l’analisi dei vincoli più stringenti per l’uso degli Strumenti Finanziari sul fronte programmatorio, che si concretizzano nell’onere di redazione di una Valutazione Ex-Ante, che dovrà precedere la messa a punto di qualsiasi Strumento Finanziario, ma anche sul fronte della ge-stione, caratterizzata da nuove modalità di pagamento, da una definizione più puntuale e contenuta dei costi di gestione ammessi, nonché da regole vincolanti per l’ingaggio degli intermediari finanziari e più impegnative sul fronte dei controlli.

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In conclusione si può dire che gli interventi seminariali si sono concretizzati in un grande e poliedrico brainstorming sullo stato dell’arte e sulle opportunità per il futuro che ha consegnato sia a Studiare Sviluppo, sia ai partecipanti (relatori e uditori) la sintesi di un capitale di esperienze, di tecniche e sensibilità che ci si augura possano essere un positivo presagio per la nuova programmazione.

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2. Palermo: SVILuPPo urBANo

Le città, insieme al Mezzogiorno e alle aree interne, sono una delle tre opzioni strategiche indicate dal Documento “Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari 2014-2020”; il documen-to con cui alla fine del 2012 il Ministero per la Coesione Territoriale avviava il confronto con le istitu-zioni e con il partenariato economico-sociale, ai fini di definire la Proposta di Accordo di partenariato 2014-2020. Considerare le città un’opzione strategica risultava del tutto in linea con l’attenzione che a livello mondiale si pone da tempo sul ruolo delle politiche urbane per la competitività e l’inclusione sociale, basti pensare al successo che a livello internazionale viene riconosciuto al tema delle Smart Cities. Il tema sintetizzato nel riferimento alle “Smart Cities and Communities” in realtà registra, da anni, una progressiva attenzione anche nell’ambito delle politiche di coesione, si pensi alle iniziative comunitarie URBAN proposte nel ciclo 1994-1999 e successivamente reiterate negli anni a seguire, ai Consigli di Rotterdam del 2004 e al Consiglio informale di Bristol del 2005 che anticiparono il re-

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cepimento a livello regolamentare nel ciclo programmatorio 2007-2013 della territorializzazione a livello urbano di queste politiche. Anche nella nuova programmazione a livello regolamentare e a livello di Accordo di partenariato si trovano indicazioni di precisa attenzione alle politiche a favore delle città, sia che ci si riferisca alle 14 città metropolitane, a cui è dedicato un Programma Operativo Nazionale, sia che si vogliano considerare le città medie o i poli urbani regionali che trovano esplici-te priorità d’intervento nei Programmi Operativi regionali. Per il periodo di programmazione 2014-2020 si prevede che venga allocata alle politiche urbane una quota pari almeno al 5% delle risorse del FESR, a cui si può aggiungere una quota della riserva per le politiche di inclusione sociale del 20% del FSE, in considerazione del fatto che tali interventi interesseranno soprattutto le città. A questa attenzione in termini di risorse si devono aggiungere lo 0,2% delle risorse del FESR, destinate all’o-biettivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione” per azioni innovative nello sviluppo urbano sostenibile, previste su iniziativa della Commissione e il programma URBACT III che coinvol-ge 300 città europee.

mario Caputo - Studiare Sviluppo Srl

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La declinazione regolamentare e programmatica a favore delle politiche urbane è stata recepita anche nell’ambito degli strumenti operativi e, in particolare, degli Strumenti Finanziari che nel pe-riodo 2007-2013 hanno trovato il loro primo esplicito riconoscimento. Nel Regolamento generale 1083/2006, tra gli Strumenti di Ingegneria Finanziaria si fa, infatti, esplicito riferimento ai “Fondi per lo Sviluppo, ossia fondi che investono in partenariati tra settore pubblico e privato e altri progetti inclusi in un piano integrato per lo sviluppo urbano sostenibile”.

Sempre per il nuovo ciclo programmatorio, gli Strumenti Finanziari dedicati allo sviluppo urbano trovano un interessante complemento nei nuovi strumenti di territorializzazione e di programma-zione integrata degli interventi comunitari come quelli offerti dagli Integrated Territorial Investments – ITI (Investimenti territoriali integrati), dai Community-Led Local Development – CLLD (Sviluppo loca-le partecipativo) e dall’implementazione dei JAP – Joint Action Plan (Piano d’Azione Congiunto). Tali istituti, ispirati o applicabili a place-based approach, promuovono il coinvolgimento degli stakeholder del territorio, supportano un approccio integrato alla programmazione dello sviluppo locale e favo-riscono un contesto di riferimento funzionale alla valorizzazione di Strumenti Finanziari dedicati allo sviluppo urbano.

marco nicolai - ePaS

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L’applicazione di Strumenti Finanziari dedicati allo sviluppo urbano, seppur in misura quantitativa-mente meno rilevante di quelli afferenti agli aiuti alle imprese, ha rappresentato, nel settennio 2007-2013, un importante banco di prova per la finanziarizzazione degli interventi a supporto di questi investimenti pubblici. Tale sperimentazione ha interessato sia il FESR sia il FSE prevedendo iniziative nell’ambito della priorità programmatica a favore della competitività e dell’attrattività dei sistemi ur-bani e dell’inclusione sociale.

Lo sviluppo urbano interessa anche molti obiettivi dei programmi a gestione diretta dell’UE, perciò la sua trattazione è stata sviluppata in sintonia con l’intervento settoriale che contraddistingue tali pro-grammi, seguendo l’invito della Commissione volto ad assicurare coordinamento, sinergie e com-plementarietà tra questi Fondi e i Fondi Strutturali e d’Investimento Europei a gestione indiretta.

La BEI, grazie alle previsioni del programma JESSICA – Joint European Support for Sustainable Invest-ment in City Areas (Sostegno europeo congiunto per gli investimenti sostenibili nelle aree urbane), ha catalizzato la maggior parte delle sperimentazioni finanziarie per lo sviluppo urbano, soprattutto nelle Regioni Convergenza.

marco tabladini - Gruppo impresa

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Le esperienze fotografate da EPAS, seppur non esclusivamente dedicate a JESSICA, hanno avuto quindi, per la rappresentatività di questo modello attuativo, la possibilità di tracciare un quadro preciso delle opportunità e delle criticità di questo intervento nella programmazione che si stava chiudendo. Gli intermediari privati si sono aggiudicati la gestione di quasi tutte le risorse per questi interventi finanziari assumendo la sfida di questa innovativa sperimentazione in area pubblicistica, ma sottostimandone la portata.

daniela ugo – SFirS Spa

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Pietro Buonanno – regione Lombardia

Giovanna Segreto – regione Sicilia

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Giulio mastracchio – regione Campania

Luca Felletti – Veneto Sviluppo Spa

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Se escludiamo la parte dedicata all’inclusione sociale, trattata nell’incontro dedicato al welfare, gli ambiti di maggiore applicazione degli Strumenti Finanziari sono risultati quelli degli investimenti re-lativi al settore energetico, alla rigenerazione urbana e alle infrastrutture urbane, grazie soprattutto alla previsione di prestiti e interventi con capitale di rischio.

Purtroppo i risultati, se misurati in termini di risorse spese in rapporto a quelle stanziate, sono de-ludenti, rappresentando forse l’ambito applicativo con maggiori criticità. Mentre la BEI ha registrato a livello internazionale istanze di assistenza tecnica principalmente per aspetti legati alle procedure amministrative e legali, oltre che alla selezione dei progetti, l’osservatorio di EPAS ha registrato pro-blematiche rilevanti nell’ambito delle valutazioni di mercato, nella previsione del target degli inve-stimenti e del tipo di Strumenti Finanziari da impiegare. Sovrastima della domanda, tempi d’imple-mentazione delle iniziative lunghi, debolezza della sostenibilità finanziaria dei target d’investimento oltre che difficoltà nella relazione con gli intermediari partners sono risultate evidenze ricorrenti in molte esperienze.

dario Berta – FiLSe

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Bernardo Bini Smaghi – Cassa depositi e Prestiti

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3. Napoli: CoMPEtItIVItÀ DELLE IMPrESE

La Strategia di Lisbona ha ispirato la programmazione delle politiche di coesione del settennio 2007-2013 così come la Strategia Europa 2020 ha tracciato gli obiettivi che orientano la programmazione 2014-2020. In entrambi i documenti strategici il supporto al sistema delle imprese e il rafforzamento della loro competitività rappresentano rispettivamente un obiettivo e una priorità d’intervento pri-mari per alimentare la crescita dell’Unione.

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La dimostrazione di come la centralità dell’impresa non sia solo oggetto di un’affermazione program-matica generale è nei numeri che mettono in evidenza come, nel periodo 2014-2020, per il FESR l’O-biettivo Tematico con la maggiore disponibilità di risorse sia proprio quello relativo alla competitività dei sistemi produttivi, senza considerare anche altri Obiettivi Tematici che incidono direttamente sul sistema delle imprese, come quello della Ricerca e dell’innovazione tecnologica o dell’Energia soste-nibile, cui corrispondono importanti dotazioni finanziarie.

Nel documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari 2014-2020” il tema dello sviluppo imprenditoriale risulta trasversale e ricompreso in tutte le 11 aree tematiche anche se, con riferimento all’Area Tematica 3 (Competitività dei sistemi produttivi), è espressamente esplicitato che “in fase attuativa […] si procederà a un passaggio graduale da strumenti tradizionali, basati su contribuzioni a fondo perduto, a strumenti rotativi e forme miste di agevolazione anche nell’ambito di interventi attivati tramite Strumenti Finanziari”. Dovendo però concentrare l’attenzione sulle aree tematiche in cui il tema delle imprese, nell’ambito dell’Accordo di partenariato, ha trovato maggiore attenzione ed escludendo gli ambiti già approfonditi in altri seminari EPAS, emerge la rilevanza delle aree tematiche (poi divenute Obiettivi Tematici nell’Accordo di partenariato) 1, 2 e 3, rispettivamente Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione, Agenda digitale e Competitività dei sistemi produttivi.

mario Caputo – Studiare Sviluppo Srl

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Gli Strumenti di Ingegneria Finanziaria previsti dal regolamento generale individuano, per il sistema delle imprese, un’applicazione più articolata d’interventi laddove esplicitano che: “i Fondi Strutturali possono finanziare spese connesse a un’operazione comprendente contributi per sostenere stru-menti di ingegneria finanziaria per le imprese, soprattutto piccole e medie, quali fondi di capitale di rischio, fondi di garanzia e fondi per mutui, …”

L’orientamento volto ad impiegare Strumenti Finanziari prioritariamente a favore del sistema delle imprese, oltre che nelle indicazioni dei vari documenti programmatici, è evidente anche nelle risul-tanze quantitative dell’analisi sull’applicazione di tale strumentazione nel corso del periodo 2007-2013. A livello comunitario, su 872 fondi attivati per prestiti, garanzie, capitale di rischio e altri Stru-menti Finanziari, ben 808, per un valore di 12,15 miliardi di Euro su 14,27 complessivi, interessa le imprese; rilevanza e proporzione che non cambiano per l’Italia dove 87 su 96 fondi, l’equivalente di 3,3 miliardi di Euro su 3,5, sono dedicati alle imprese.

In Italia gli Strumenti Finanziari a cui si è fatto maggiormente ricorso sono prestiti e garanzie, che cumulano il 92% delle risorse disponibili, caratterizzando l’esperienza italiana per un approccio più tradizionale rispetto a quello mediamente assunto in Europa, dove gli interventi a favore del capitale di rischio sono stati maggiormente valorizzati. Si tratta di un approccio più tradizionale che riflette però il modello di funding d’impresa del nostro Paese. Nell’ambito delle iniziative finanziarie con ca-pitale di rischio, seppur meno rappresentative per numero e volume di risorse gestito, il panorama italiano evidenzia approcci diversi che forniscono una casistica interessante per valutare i possibili tentativi futuri.

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La gestione degli interventi finanziari a favore del sistema d’impresa ha mutuato, del resto, l’esperien-za acquisita da tempo dal sistema pubblico nell’ambito della gestione di risorse autonome, tanto che molti interventi programmati dalle Autorità di Gestione hanno replicato nell’ambito della program-mazione comunitaria misure già attivate nel passato. Sono risultate svantaggiate le amministrazioni che in tema di finanziarizzazione dei regimi d’aiuto avevano un’esperienza meno consolidata, quelle iniziative che hanno interessato target d’intervento nuovi o le Regioni che storicamente disponevano di meno risorse autonome per finanziare le proprie politiche come quelle dell’Area Convergenza.

La competitività del sistema d’impresa interessa anche molti obiettivi dei programmi a gestione di-retta dell’UE e perciò la sua trattazione è stata sviluppata rappresentando le sinergie e le comple-mentarietà tra i Fondi Strutturali e d’Investimento Europei (Fondi SIE) e programmi come Horizon 2020, Cosme, Life, ecc.

marco nicolai - ePaS

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Come per tutti gli altri interventi delle politiche di coesione, anche per quanto riguarda gli interventi a favore delle imprese, è previsto un coordinamento e un ruolo crescente dell’intervento della BEI e del FEI, ruolo che la finanziarizzazione degli incentivi pubblici ha ulteriormente stressato. Il FEI a fronte dell’ammissione di un’utilità che gli Stati membri o le Regioni disponessero di una Valutazione Ex-Ante, seppure al tempo non fosse obbligatoria, su loro richiesta ha fornito gratuitamente queste analisi. Inoltre la BEI e il FEI erano, e sono, previsti nei regolamenti come possibili intermediari per la gestione degli Strumenti Finanziari.

L’iniziativa comunitaria JEREMIE, come JESSICA, ha inoltre contribuito significativamente a promuo-vere l’impiego dei Fondi Strutturali per l’implementazione di Strumenti Finanziari con un ruolo attivo di BEI e FEI. Il protagonismo di queste Istituzioni finanziarie comunitarie ha permesso di portare, nell’ambito di queste modalità d’intervento, l’esperienza da tempo sviluppata nell’ambito delle di-verse risk sharing facilities sviluppate con la partnership degli intermediari privati nel nostro Paese. Dell’intervento di BEI e FEI hanno fruito soprattutto le Regioni che non disponevano di presidi istitu-zionali quali le Finanziarie regionali.

marco tabladini - Gruppo impresa

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Nella gestione degli Strumenti a favore del sistema delle imprese le Finanziarie regionali e le so-cietà in house del sistema pubblico hanno avuto un ruolo significativo gestendo il 63% delle risor-se. Queste risorse non sono da interpretare come sottratte all’operatività del mercato privatistico in considerazione del fatto che in molti casi hanno alimentato iniziative in cofinanziamento con gli intermediari finanziari. La priorità di questa delega gestionale, soprattutto delle Autorità regionali, è il riconoscimento per il ruolo che da anni questi soggetti svolgono per le proprie amministrazio-ni, garantendo loro l’organizzazione e le competenze specialistiche per presidiare questi strumenti e questi mercati. Questa preferenza, se per un verso è la naturale conferma di un’organizzazione orientata all’operatività, per altri aspetti è stata indotta da soluzioni opportunistiche che le modali-tà di rendicontazione della programmazione 2007-2013 prevedevano. Il risultato è uno scenario di luci ed ombre, evidenziate da soluzioni applicative che possono essere codificate come eccellenze nel panorama europeo affiancate da esperienze che non hanno garantito lo stesso livello di qualità e di performance.

Volendo assumere il livello degli impegni assunti a favore delle imprese e la quota di risorse spese come un indicatore di efficacia, gli Strumenti Finanziari per le imprese, in Europa come in Italia, han-

massimo del Vasto – regione Campania

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no registrato risultati di gran lunga più soddisfacenti di quelli attivati per altri obiettivi d’investimen-to. La sessione EPAS di Napoli ha offerto l’occasione per evidenziare questi aspetti e per preparare le Autorità di Gestione e tutti gli operatori impegnati nella finanziarizzazione dell’intervento pubblico ad affrontare con maggior adeguatezza il prossimo ciclo di programmazione.

Il confronto garantito dalle diverse testimonianze ha permesso di valutare le scelte programmato-rie, le strategie d’investimento delle diverse amministrazioni, le opzioni strumentali e le strutture per implementarle, le scelte operate dai gestori e dagli intermediari, i risultati qualitativi e quantitativi di tali applicazioni, le criticità e le difficoltà di cui tenere debita considerazione anche per il futuro. Un benchmark che ha permesso di misurare il grado di funzionalità reale degli Strumenti Finanziari ri-spetto alle previsioni teoriche che ne hanno promosso l’applicazione e che, in sintesi, ne riconferma l’interesse, arricchito però da una serie di condizioni e di soluzioni che la dimensione applicativa ha permesso di testare.

Simonetta Baldi – regione toscana

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Pasquale monea – regione Calabria

arturo ricci – regione Lazio

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roberto Venneri – Puglia Sviluppo

Francisco Jimenez Luque – agency for innovation and development of andalusia

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Francesca natali – zernike meta Ventures

mark Scicluna Bartoli – Bank of Valletta

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Sebbene i vantaggi superino di gran lunga le difficoltà incontrate, il quadro regolamentare sull’uso degli Strumenti Finanziari necessita di essere adeguato affinché alcune criticità sul fronte autorizza-torio, dei controlli e della rendicontazione delle spese siano superate o, più semplicemente, meglio considerate per il futuro. Nello stesso tempo le regole fiscali, contabili e amministrative riferite agli Strumenti Finanziari più innovativi, indipendentemente dalla fonte che li finanzia, spesso hanno re-gistrato criticità applicative non riconducibili esclusivamente al gap di competenze del settore pub-blico. Un ulteriore elemento di criticità da sanare per il futuro, infatti, risulta essere il presidio del confronto con gli intermediari finanziari.

Il recente percorso attuativo degli Strumenti Finanziari ha anche messo in luce come per le Autorità di Gestione permanga sia il bisogno di assistenza tecnica, sia la continuità futura di momenti di con-fronto metodologico, come quelli che ha garantito EPAS.

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4. Bari: WELFArE

Il tema welfare è un “mainstream” nell’ambito della programmazione locale sia perché parte fonda-mentale della strategia di Lisbona, che come visto ha orientato il periodo di programmazione 2007-2013, sia perché riproposto nella Strategia Europa 2020. Le iniziative Europa 2020, comprendendo tra le altre la “Piattaforma Europea contro la povertà e l’esclusione sociale” e “l’Agenda per le nuove competenze e i nuovi lavori”, rimettono al centro delle politiche di coesione il contrasto all’esclusio-ne e alla discriminazione sociale nelle sue diverse accezioni.

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Questa priorità d’intervento, ampiamente recepita nel documento “Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari”, nell’ambito della terza delle quattro missioni/obiettivi, è ancor più ri-levante se si considera che la crisi finanziaria in atto ha amplificato i rischi di povertà e di esclusione, sia sociale sia dal mercato del lavoro, di una quota rilevante di cittadini.

Gli Obiettivi Tematici 8 e 9, rispettivamente “Promuovere l’occupazione sostenibile e di qualità e soste-nere la mobilità dei lavoratori” e “Promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma di discriminazione” concorrono con le risorse dedicate a finanziare le iniziative a favore del welfare.

Il Reg. (UE) 1303/2013, al fine di applicare il principio della concentrazione esplicita, definisce le pri-orità allocative del FSE e, proprio su temi afferenti il welfare, richiede che almeno il 20% delle risorse totali del fondo stesso sia attribuito all’Obiettivo Tematico relativo alla promozione dell’inclusione sociale (nr. 9).

mario Caputo – Studiare Sviluppo Srl

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A fronte di tale incipit programmatorio era naturale che la strumentazione finanziaria fosse messa a disposizione anche di queste politiche e che il FSE fosse la fonte per antonomasia del loro finanzia-mento. Sebbene la quota di risorse degli Strumenti Finanziari garantita dal FSE in Europa sia risulta-ta contenuta in termini relativi (poco meno del 5%), il budget complessivo, poco più di 500 milioni di euro, è risultato adeguato per una sperimentazione che non aveva tradizioni e esperienze consoli-date. L’Italia in questo esercizio ha dedicato più risorse dei partner europei, risultando, con l’11% di budget per gli Strumenti Finanziari finanziato dal FSE, il Paese più impegnato a sperimentare questo nuovo approccio per le politiche del welfare.

L’esercizio è quanto mai utile se si contestualizza tale esperienza in un momento di particolare at-tenzione del mondo finanziario nei confronti del “social impact investing” che, grazie alla provocazio-ne del G8, ha fatto sì che le sfide dettate dall’esigenza di ristrutturazione dello Stato sociale abbiano interrogato anche la comunità finanziaria impegnata a valutare le opportunità di abilitare alla fru-izione di servizi finanziari una consistente domanda di credito di popolazione a basso reddito o in condizioni di disagio.

marco nicolai – ePaS

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La strumentazione finanziaria programmata e attuata nel periodo 2007-2013 ha garantito attraver-so prestiti, microcrediti e garanzie un significativo incremento delle disponibilità finanziarie a favore di un target di beneficiari finali che difficilmente avrebbe potuto disporne in condizioni standard di mercato. Il solo microcredito ha potuto godere del sostegno di quasi 200 milioni di Euro e della mag-gioranza assoluta del budget a disposizione.

Gli Strumenti Finanziari censiti hanno interessato il credito per l’autoimpiego di persone con difficol-tà di accesso al mercato del lavoro, i prestiti a persone fisiche in situazioni di difficoltà economica o in condizioni di disagio sociale e il finanziamento del no profit e dell’imprenditoria sociale impegnata in queste politiche. Protagoniste di questo impegno sono state le Regioni e le Finanziarie regionali, mandatarie della delega di gestione del 95% delle risorse stanziate.

Bruno Calvetta – regione Calabria

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Bruno Calvetta – regione Calabria

andrea Vernaleone – Puglia Sviluppo

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massimo del Vasto – regione Campania

Vito Pinto – Sviluppo Basilicata

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michele Gravina – Banca Popolare etica

Paolo zaggia – Finlombarda Spa

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Anche per il tema del welfare la dotazione strumentale comunitaria prevede interventi a ge-stione diretta come il “Programma per l’occupazione e l’Innovazione sociale” (EaSI), Erasmus, Salute, alcuni sottoprogrammi di Horizon, Diritti e Cittadinanza, ecc. Nell’ambito della ses-sione EPAS dedicata al welfare si è quindi dedicata una riflessione alle sinergie, complemen-tarietà tra i Fondi Strutturali e d’Investimento Europei e i Fondi a gestione diretta per questo settore.

L’innovatività dell’intervento ha ovviamente evidenziato una serie di criticità su cui lavo-rare dal punto di vista procedurale, amministrativo, organizzativo e strumentale; criticità su cui è importante che trovino un raccordo più efficiente sia il mondo pubblico e gli ope-ratori privati, sia gli enti territoriali e il Governo centrale. La sessione EPAS ha permesso, inoltre, di analizzare il ruolo, le prospettive, le opportunità, le modalità d’incentivazione e gli eventuali rischi nell’utilizzo di strumenti di finanza innovativa per la crescita di questo segmento del mercato. La sfida del confronto non era solo quella di constatare la possibi-

marco tabladini – Gruppo impresa

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lità che esistesse una nuova asset class per gli investitori quanto quella d’indicare le condizioni perché ciò avvenga.

Una sfida che si gioca anche sul piano culturale perché proprio in questo settore è più impegna-tivo scardinare le culture consolidate della dipendenza pubblica e del finanziamento a fondo perduto.

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5. Lamezia terme: ArEE INtErNE

Il sostegno alle Aree interne rappresenta un’altra priorità della programmazione 2014-2020 espli-citata nel Documento “Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari” che interessa il 53% dei comuni italiani, cui fa capo il 23% della popolazione del nostro Paese, in una porzione di territorio che si sviluppa sul 60% della superficie nazionale.

Le problematiche e gli obiettivi di coesione territoriale per questi territori sono presenti nella “Stra-tegia Nazionale per le Aree interne del Paese” parte integrante del Piano Nazionale di Riforma e og-getto dell’Accordo di partenariato.

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Nel rispetto di questo indirizzo programmatorio si è ritenuto necessario dedicare una sessione EPAS agli Strumenti Finanziari che lo possono supportare concentrando maggiormente l’attenzione, te-nuto conto di quanto già oggetto di confronto nelle altre sessioni, sugli Obiettivi Tematici 4, 6 e 7, rispettivamente “Sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori”, “Tutelare l’ambiente e promuovere l’uso efficiente delle risorse”, “Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete”.

Ovviamente come la definizione di Aree interne non si presta ad un’identificazione univoca, anche la scelta degli investimenti e degli Strumenti Finanziari per supportarli, analizzati nella sessione, sono stati oggetto di una scelta discrezionale condizionata dall’esigenza di garantire un’omogeneità di confronto e una congruità con il focus tematico, oltre che la possibilità di esaurire, con la quarta ses-sione, gli ambiti applicativi della nuova strumentazione finanziaria ammessa dall’UE.

michele Pelloso – regione Veneto

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angelo aiello – i.S.a. Spa

annalisa Clavari – invitalia

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Nicola Gobbi – Unifidi

Piero atella – Jessica Sicilia

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Gli ambiti d’intervento oggetto di trattazione sono risultati necessariamente eclettici: interventi di riqualificazione territoriale, infrastrutture a supporto dell’economia locale per i settori agricolo e del turismo, per i servizi alle imprese e ai cittadini, infrastrutture digitali, impianti per l’efficientamento energetico e la produzione di energie rinnovabili, ecc. Gli Strumenti Finanziari dedicati in Italia all’ef-ficienza energetica e alle energie rinnovabili rappresentano, con un’allocazione di risorse di quasi 100 milioni di euro, un unicum nel contesto europeo per la rappresentatività di tale impegno.

Anche per gli interventi nel settore energetico la BEI ha attivato specifiche iniziative volte a supporta-re le amministrazioni nello sviluppo dei progetto di investimento (ELENA ed Energy Efficiency – Project Development Assistance, fondi che servono per finanziare l’ingegnerizzazione tecnica, amministrativa e finanziaria del programma) e per il finanziamento degli interventi.

Giuseppe Giambersio – Provincia di milano

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I programmi a gestione diretta Life, Europa Creativa e Horizon, oltre ad altri interventi quali lo “Eu-ropean Energy Efficiency Fund”, sono tutte iniziative da considerare per il contributo complementare che possono dare all’azione dei Fondi a gestione indiretta delle politiche di coesione ed anche que-sta sessione non ha mancato si dedicargli la dovuta trattazione.

marco tabladini – Gruppo impresa

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6. Evento nazionale: StruMENtI FINANzIArI

La strutturazione, l’implementazione e la gestione di Strumenti Finanziari, nell’ambito delle politiche di coesione, richiede una partnership con gli operatori del mondo finanziario e presuppone una go-vernance che sappia porsi a presidio delle relazioni istituzionali tra operatori finanziari, da un lato, e Pubblica Amministrazione, dall’altro.

Tale necessità di governance, del resto, si inserisce a pieno titolo nelle prassi raccomandate dalla Commissione Europea che mirano a qualificare i processi attuativi della politica di coesione, attra-verso la valorizzazione di un partenariato che sappia garantire la partecipazione effettiva dei diversi portatori d’interesse al processo di definizione delle policy.

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Una forma di partenariato mobilitato, da coinvolgere tempestivamente nei processi che portano alle decisioni sulle politiche, sia in fase di programmazione sia in fase di attuazione, è anche una delle sette innovazioni di metodo del documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari”. Documento che, come visto, è stato presentato dal Ministro per la Coesione Territoria-le, d’intesa con i Ministri del Lavoro, e delle Politiche Agricole, Forestali e Alimentari, nel dicembre 2012, proprio per indicare l’impianto metodologico del nuovo ciclo di programmazione dei Fondi Strutturali.

Il progetto EPAS ha voluto dedicare una sessione del progetto proprio al dialogo tra operatori finan-ziari e rappresentanti della Pubblica Amministrazione, ponendo come tema del confronto gli Stru-menti Finanziari al servizio delle politiche di coesione. La scelta di non replicare l’articolazione degli interventi per politiche, come avvenuto nelle quattro giornate organizzate nelle Regioni Convergen-za, ha permesso di concentrare l’attenzione sulle opportunità e sulle criticità che hanno caratterizza-to il coinvolgimento del mondo finanziario e lo sviluppo dei loro interventi. Il confronto che ha avuto luogo nelle due giornate di interventi ha permesso di mettere a sistema i modelli e gli Strumenti Finanziari di intervento, nonché le soluzioni tecniche connesse, indagando sulle possibilità di razio-nalizzare, semplificare e integrare l’azione dei diversi attori che compongono la filiera di erogazione delle risorse alimentate, in parte, dai Fondi Strutturali.

Il processo di finanziarizzazione dell’intervento pubblico necessita sia di un investimento in organiz-zazioni e competenze che presidino questi strumenti, sia di una migliore comprensione del nuovo paradigma di intervento pubblico che è necessario sviluppare. Questo si può consolidare solo se le sensibilità degli operatori pubblici e privati si affinano e si ibridano convergendo su visioni, obiet-tivi, approcci, metodi che soddisfino le istanze pubbliche e i mercati. Le tavole rotonde che hanno animato il confronto hanno accolto questa sfida, patrimonializzando le lezioni apprese nello scor-so settennio programmatico ed anticipando riflessioni che possono orientare la programmazione 2014-2020.

Di fronte ad un’eterogeneità di strumenti d’intervento ad oggi abilitati all’operatività pubblica man-ca, tuttavia, sia una visione d’insieme, sia un’adeguata e sedimentata riflessione sulle modalità con cui tali strumenti possono trovare applicazione rispetto alle esigenze del pubblico e, più specificata-mente, entro i perimetri del suo agire. Una visione d’insieme implica la messa a fuoco di un giudizio sul contributo e i rischi che tale set di strumenti offre e una compilazione delle modalità con cui pos-sono essere impiegati utilizzando tutte le leve a disposizione dei policy maker. La sfida del progetto

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EPAS è stata, quindi, quella di offrire un ambito per il confronto di soluzioni tecniche ma, soprattut-to, un’occasione per costruire una nuova consapevolezza.

L’originalità dell’approccio proposto da EPAS è rappresentata dall’interdisciplinarietà. Importare o connettere alla sfera pubblica l’impiego di questi prodotti richiede, infatti, che si tenga adeguata-mente conto dei vincoli e delle regole che la caratterizzano e relativi alla normativa, alla contabilità, alla fiscalità, alla regolamentazione comunitaria ed al sistema dei controlli. Queste regole condizio-nano ampiamente i margini di convenienza di ogni strumento da un punto di vista della funzionalità, dell’efficienza e dell’economicità e, in molti casi, hanno costretto ad un adattamento degli strumenti sia sul piano gestionale, sia su quello regolamentare. Allo stesso tempo gli operatori finanziari sono caratterizzati da dinamiche gestionali e organizzative, vincoli regolamentari e normativi di cui la controparte pubblica deve tenere conto. La possibilità di mutare reciprocamente aspetti che con-dizionano l’operatività di tutti i soggetti è risultata la condizione per avviare un dialogo produttivo volto ad individuare le soluzioni reciprocamente percorribili, di mutua soddisfazione e, soprattutto, di massima efficacia per l’allocazione di risorse pubbliche per imprese e cittadini.

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Molte analisi di finanza pubblica, prescindendo dalla modellistica d’intervento e privilegiando ri-cognizioni di tipo macro rispetto ad analisi micro, si concentrano su analisi di sistema trascurando analisi specifiche sulle soluzioni applicative dei singoli strumenti e sulle caratteristiche economi-co-gestionali degli operatori e dei prodotti che li alimentano. Per non difettare rispetto a questo limite, che non consegnerebbe soluzioni cantierabili per l’intervento pubblico, EPAS ha strutturato una architettura e un percorso che nelle due giornate finali ha trovato il suo naturale compimento.

I partecipanti, sia pubblici che privati, hanno apprezzato questo focus tematico augurandosi che ven-ga mantenuto nel tempo, considerando che il ricorso al funding privato in aggiunta a quello pubbli-co sia ormai una condizione imprescindibile per finanziare molti interventi e per dare attuazione a molte politiche pubbliche. Molti operatori, pur apprezzando la rotatività degli Strumenti Finanziari, che permette una capitalizzazione delle risorse per la comunità, hanno però riscontrato quanto sia necessario un cambio culturale per adeguare l’intero sistema. Tale esigenza si avverte tanto per la Pubblica Amministrazione, quanto per gli intermediari e beneficiari finali, che devono adeguarsi al passaggio dalle contribuzioni tradizionali a quelle a restituzione, da contributi a fondo perduto ai fondi rotativi. Quello che serve, oltre ad un cambio culturale, è un vero e proprio investimento per un accrescimento delle competenze tecniche con programmi di formazione che dotino, da un lato, la Pubblica Amministrazione di competenze finanziarie e, dall’altro, gli intermediari di competenze in tema di regolamentazione pubblica. Tali programmi formativi trovano, nella programmazione UE, la naturale espressione nell’Obiettivo Tematico 11 e nelle linee dedicate alla capacity building.

La necessità di una governance, che nel tempo risponda alla sfida del coinvolgimento efficace degli operatori privati, esige la conoscenza della loro rappresentatività e della loro operatività, ma anche una relazione continua con le loro rappresentanze e con i singoli operatori. Una governance strut-turata deve essere in grado di rispondere sia all’esigenza di creare consenso sui diversi approcci in termini d’indirizzo programmatico, sia all’obiettivo di produrre soluzioni tecniche specifiche per at-tuarli. Il valore aggiunto del confronto e dell’azione sistemica di tutti gli attori della filiera richiede, tuttavia, un coordinamento strutturato: una vera cabina di regia per il governo degli Strumenti Fi-nanziari. Non è sufficiente, infatti, un richiamo alla consultazione e alla concertazione, dal momento che tali attività, in funzione della dimensione interpretativa che ognuno può dare, rischiano di essere segregate a singole fasi del ciclo e solo ad alcuni segmenti degli attori della filiera.

Progetti come EPAS, accanto ad una modalità di lavoro consolidata tra gli attori, possono alimentare una vision capace di fungere da premessa per un’azione sistemica, dove ogni livello istituzionale e

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ogni operatore veda valorizzato il proprio ruolo nell’interesse complessivo e collettivo. Si potrà così anche convergere su specifiche soluzioni operative al fine di arginare la frammentazione e la parcel-lizzazione degli interventi che ha negativamente caratterizzato la scorsa programmazione.

L’eccessiva frammentazione delle modalità attuative degli Strumenti Finanziari, sia per quanto ri-guarda i prodotti sia per quanto concerne i processi, ha amplificato i costi della loro strutturazione e della loro implementazione oltre che quelli di apprendimento e di accesso per i beneficiari finali. La frammentazione è risultata un deterrente anche per gli intermediari finanziari che chiedono stan-dardizzazione e semplificazione perché si giustifichi il loro coinvolgimento, perché, per loro, risulti economica la gestione e perché si contengano le modifiche organizzative e gli adeguamenti di pro-cesso interni necessari per gestirli. Policy in buona parte a livello nazionale omogenee non giustifi-cano modalità attuative degli Strumenti Finanziari così differenziate come quelle sperimentate nello scorso ciclo di programmazione. Bisogna assolutamente bilanciare il trade off tra le differenti esi-genze correlate ai bisogni del territorio e la semplificazione e/o standardizzazione degli strumenti.Un aspetto da presidiare riguarda la dimensione finanziaria minima che si rende necessaria per ta-

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luni strumenti, al fine di garantire, da un lato, un impatto sui beneficiari finali in termini di efficacia e, dall’altro, la possibilità di ammortizzare i costi di strutturazione e gestione degli strumenti. Per molti intermediari finanziari e per molti strumenti, ipotizzare dimensioni eccessivamente contratte, come si sono evidenziate nella scorsa programmazione, risulta disincentivante se non inattuabile.

Le esigenze di standardizzazione e di raggiungimento di una determinata massa critica rendono, nei fatti, necessaria una definizione a priori delle formule di implementazione ottimali degli strumenti. Si tratta di definire un set di prodotti “off-the-shelf” che possano rispondere alle esigenze e agli in-teressi di tutte le categorie di partners e possano rappresentare una mediazione tra un’adeguata personalizzazione degli interventi, in risposta alle differenti esigenze economico-territoriali, e una standardizzazione che garantisca economie di scala e semplificazione operativa.

Uno dei limiti della programmazione 2007-2013 può rinvenirsi sicuramente nell’assenza di qualsiasi forma di ricerca dell’equilibrio tra le istanze viste precedentemente. Questo ha comportato che sia la Pubblica Amministrazione, sia gli operatori finanziari, abbiano subìto le inefficienze ed i fallimenti derivanti da tale assenza. Ritardi, ristrutturazione degli accordi, scarso deal flow, un volume conte-nuto degli investimenti e scarso coinvolgimento degli operatori sono, in buona parte, l’esito di un

Sabina de Luca – dPS

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confronto preventivo che è mancato. L’esperienza passata ha registrato un deficit di confronto dei reciproci interessi e delle modalità più adeguate per organizzare prodotti finanziari che rispondes-sero agli obiettivi delle policy pubbliche e ai relativi vincoli così come agli interessi delle parti private e ai loro condizionamenti regolamentari o di mercato.

Un’ulteriore area critica dell’esperienza passata, oltra alla mancata definizione puntuale di prodotti e delle modalità di approccio standard di reciproco interesse, è risultata anche quella afferente l’in-gaggio degli operatori e la contrattualizzazione sia delle prestazioni da garantire, sia delle spettanze economiche che andavano riconosciute. Il modello di contrattualizzazione dei reciproci impegni e, ancor prima, la modalità di “public procurement” di questi servizi, hanno evidenziato complessità maggiori rispetto agli approcci tradizionali che richiedono: una dettagliata programmazione e pro-gettazione dello strumento finanziario, una gestione oculata delle attività funzionali ad incentivare la partecipazione e la competizione tra operatori, oltre che una attenta definizione di uno schema contrattuale che sappia suddividere e allineare rischi, prestazioni, risultati e ritorni economici. Op-tare per un modello di confronto competitivo efficace e rispettoso della normativa è risultata una attività su cui si è esercitata gran parte dell’assistenza tecnica nello scorso ciclo di programmazione e rappresenta un tema che preoccupa la Pubblica Amministrazione anche per il futuro. EPAS ha of-ferto l’occasione anche per analizzare questi aspetti e superare un ingaggio degli intermediari che ha scontato tempi, tassi di partecipazione e performance che possono e devono essere migliorati.

Che tutto ciò abbia rappresentato un’area di complessità e di rilevante criticità risulta evidente dal fatto che parte delle risorse della scorsa programmazione siano state oggetto di reiterate ripro-grammazioni e, non è un caso, che per il futuro le nuove disposizioni regolamentari abbiano for-malizzato una serie di previsioni più stringenti proprio per quanto attiene la formalizzazione dei rapporti tra settore pubblico e intermediari finanziari.

I nuovi regolamenti in discussione durante lo sviluppo del progetto EPAS, infatti, prevedono un for-mat contrattuale standard, a cui devono riferirsi le Autorità di Gestione nella definizione dei rapporti con gli operatori finanziari e introducono un modello tariffario meno generoso per gli intermediari finanziari a fronte di maggiori adempimenti sul piano dei controlli e della rendicontazione. Tali inno-vazioni regolamentari sono state ampiamente dibattute, con riferimento, in particolare, alla criticità potenziale rappresentata da una eccessiva standardizzazione, in considerazione del fatto che proprio nelle pieghe della flessibilità contrattuale e nelle disponibilità di risorse per ammortizzare le diseco-nomie di questi interventi, si è garantito nel passato il fragile equilibrio tra interessi pubblici e privati.

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Le singole sessioni tematiche dell’evento nazionale di EPAS sono state modulate per Strumenti Fi-nanziari, con riferimento, in particolare, agli investimenti infrastrutturali, agli interventi a supporto del capitale di rischio, al sistema delle garanzie e delle misure a supporto del credito alle imprese e, infine, al sistema del welfare. In questo framework si sono riconciliate esigenze di approfondimento dei mercati, dei target d’intervento e degli strumenti adottati. Sono intervenuti alle sessioni: rappre-sentanti del mondo finanziario istituzionale comunitario (FEI e BEI), nazionale (Fondo Centrale di Garanzia, Cassa Depositi e Prestiti) e regionale, con le Finanziarie regionali, ma anche dirigenti delle istituzioni pubbliche preposte alla programmazione e/o gestione delle risorse, e rappresentanti del-le funzioni di controllo (Banca d’Italia). Oltre al comparto istituzionale, in senso lato, hanno trovato adeguata rappresentatività i rappresentanti degli intermediari di mercato (ABI, AIFI, Assoconfidi, Ente Nazionale per il Microcredito, IBAN) nonché i singoli operatori.

La prima sessione ha offerto l’occasione di una riflessione sugli interventi a favore degli investimenti infrastrutturali, significativamente rappresentati dall’impiego dell’iniziativa JESSICA con l’intervento BEI e dalla programmazione dei Fondi per lo sviluppo integrato urbano. I ritardi nella programma-

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zione scorsa, sia per gli aspetti di programmazione, sia per l’attuazione del ciclo implementativo degli Strumenti Finanziari fino all’ingaggio degli intermediari finanziari, sono risultati fortemente penalizzanti per gli intermediari chiamati a garantire una spesa adeguata nei tempi e nella qualità.La raccomandazione che ne è emersa va nella direzione di una chiarezza nelle strategie d’investimen-to che, però, non siano poco flessibili nel tempo; esse, infatti, devono potersi adattare alle evoluzioni congiunturali del prossimo settennio. Lo scorso ciclo ha evidenziato, da questo punto di vista, come il repentino evolvere dello scenario economico e la volatilità dei mercati finanziari abbiano mortifi-cato l’utilizzo di Strumenti Finanziari pianificati e programmati con dispendio di tempo e risorse.

andrea tinagli – Bei

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Alcuni operatori hanno evidenziato come sia necessario essere realisti sulle modalità d’impiego de-gli Strumenti Finanziari: leve elevate e/o sofisticazioni di prodotto, infatti, possono applicarsi solo nei sistemi socio-economici e nei mercati finanziari più evoluti. Lo stesso realismo è stato richiamato nella programmazione degli obiettivi di impiego degli Strumenti Finanziari. Occorre, in altre paro-le, tenere in debita considerazione l’esistenza di molti interventi pubblici che non generano servizi divisibili e, con essi, entrate capaci di garantire l’equilibrio e la bancabilità del progetto. Le risultan-ze emerse dal confronto hanno, quindi, evidenziato l’esigenza dell’abbinamento agli Strumenti Fi-nanziari di interventi e agevolazioni tradizionali indispensabili per sanare alcuni dei fallimenti del mercato. In assenza di un funding mix che coniughi risorse a fondo perduto e risorse a restituzione, combinazione abilitata dalla nuova regolamentazione, sarebbe difficile migliorare la funzionalità del processo di finanziarizzazione dell’intervento pubblico. Peraltro, si è evidenziato che anche l’abbina-mento delle tradizionali forme agevolative dovendo superare, in alcuni casi, il 50% dell’investimento, nelle opere realizzate in Partenariato Pubblico Privato è risultato un limite. Oltre quella soglia, per le regole EUROSTAT, il debito viene consolidato a quello della Pubblica Amministrazione a prescindere dalla qualità dei processi di allocazione del rischio. L’Italia, inoltre, è un Paese che ha esigenze di in-

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vestimento manutentivo rilevanti o necessità d’interventi di messa in sicurezza impegnative dove gli Strumenti Finanziari sono inapplicabili o lo sono in misura contenuta. Tutto ciò richiede attenzione nell’ipotizzare un’ampia applicazione degli Strumenti Finanziari quale elemento risolutivo per supe-rare il gap d’investimenti infrastrutturali.

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Nel dibattito è emerso un altro fattore fortemente ostativo all’applicazione degli Strumenti Finanzia-ri: il gap di pianificazione, di valutazione e di progettazione degli investimenti che incide sulla scelta del modello di finanziamento e su un efficace impiego degli Strumenti Finanziari. Un deficit che coin-volge la progettazione dalle fasi iniziali con gli studi di pre-fattibilità e fattibilità, fino a quelle succes-sive dei progetti preliminare e definitivo, senza tenere conto che l’equilibrio finanziario si conferma, per i progetti più rilevanti, solo a quest’ultimo livello progettuale, disponibile molto tempo dopo l’ag-giudicazione del progetto. Si aggiunga che molti operatori hanno lamentato la carenza degli Studi di fattibilità, che raramente esplicitano adeguate verifiche di fattibilità finanziaria e di bancabilità. Allo stesso modo spesso non è stata valutata la compatibilità con la regolamentazione di Basilea degli Strumenti Finanziari.

Paolo emilio Signorini – ministero infrastrutture e trasporti

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Bernardo Bini Smaghi – Cassa depositi e Prestiti

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Non sono mancate osservazioni sui costi di valutazione e di monitoraggio, che rappresentano un impegno finanziario e organizzativo per tutta la filiera degli attori che gestisce Strumenti Finanziari, per i quali si è sottolineato sia necessario operare una accentuata semplificazione finalizzata al con-tenimento degli oneri amministrativi e di gestione degli interventi e degli Strumenti. Per il futuro, tra gli elementi di criticità, occorre considerare la previsione dell’obbligo di redazione delle Valutazioni Ex-Ante, il cui punto delicato, oltre ai diversi impegni che esse comportano, è il dover garantire che siano veramente funzionali al coinvolgimento di tutti gli attori, specialmente di quelli capaci di valu-tare la sostenibilità di determinate scelte.

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La tematizzazione della seconda sessione sul capitale di rischio, ha riunito le testimonianze di rappresentanze e operatori del mondo degli investitori informali, del venture capital e del private equity a supporto di nuove imprese e delle politiche della ricerca e dell’innovazione tecnologica. Seppure, rispetto alla media UE, il nostro Paese abbia destinato un plafond di risorse più esiguo per questa strumentazione, l’ecletticità della modellistica con cui è stata data attuazione agli in-terventi ha permesso un benchmark importante per guidare un dibattito sulle prassi da adottare anche per il futuro. Un benchmark che ha evidenziato un’attenzione più marcata nei confronti degli investitori formali cui si contrappone una completa disattenzione nei confronti degli inve-stitori informali rappresentati dai business angels.

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Paolo anselmo – associazione iBan

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Gli operatori del capitale di rischio e le loro associazioni di rappresentanza hanno evidenziato l’evo-luzione dell’attività d’investimento nel capitale di rischio in Italia, che evidenzia performance ancora inadeguate rispetto ai principali partners comunitari. Un ritardo evidente sia nella quantificazione degli investimenti in valore assoluto e in rapporto al PIL, sia in termini di gap di offerta e di doman-da che ancora persiste nel nostro Paese. Incidono su queste debolezze aspetti di vario tipo ma, più di altri, ha pesato l’inadeguatezza degli interventi a supporto di questo segmento per modalità e per volume, un rilievo che interessa le politiche di coesione ma ancor più le iniziative nazionali e regionali autonome. Il rilievo sulla frammentazione, sulla dimensione contenuta dei singoli in-terventi, sulla gravosità amministrativa e sui ritardi attuativi non è mancato anche nel dibattito di questa sessione.

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L’esistenza per questo segmento di forti differenziazioni territoriali nell’evoluzione di questo merca-to non è stata adeguatamente ponderata, concentrando le maggiori risorse proprio dove i sistemi socio-economici di riferimento davano minori possibilità di successo. La stessa divisione tra Regioni più sviluppate e meno sviluppate indica l’esigenza di distinguere i problemi e gli obiettivi di applica-zione degli Strumenti Finanziari per queste categorie territoriali. Il paradosso è che i budget in valore assoluto più consistenti per gli Strumenti Finanziari sono, nella scorsa programmazione, risultati essere quelli programmati dalle Regioni Convergenza.

La stabilità del contesto normativo, regolamentare e programmatorio rappresenta un’esigenza in parte disattesa, così come la schizofrenia del disporre di budget consistenti per queste politiche e doversi rassegnare ad iniziative asistemiche di singole amministrazioni anche al di fuori di queste politiche che aggiungono (fondo brevetti) e in alcuni casi tolgono risorse (Lg. 388/2000) per questi prodotti.

I deal flow per gli investimenti e lo scouting delle iniziative finanziabili evidenziano scarsa qualità e consistenza, rappresentando l’esigenza di interventi di supporto, formazione e assistenza tecnica,

alessandra Bechi – aiFi

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interventi complementari mancati nella scorsa programmazione ma assolutamente indispensabili. Alla riconciliazione degli interventi, già oggetto di istanza nelle altre sessioni, si è aggiunta la richie-sta di una riconciliazione istituzionale, normativa, regolamentare e soprattutto delle politiche: non a caso sono state ipotizzate misure di incentivazione fiscale che, pur esulando dalla categoria degli Strumenti Finanziari, ne sono fortemente incentivanti.

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Nell’ambito del confronto sugli strumenti di garanzia, sono intervenuti i soggetti che a diverso titolo alimentano o gestiscono tale tipologia di interventi: FEI, Confidi, Finanziarie regionali e intermediari finanziari. L’intervento con Fondi di garanzia è, nell’ambito della programmazione 2007-2013, il seg-mento degli Strumenti Finanziari più rappresentativo dopo quello dei prestiti; l’Italia, con più di un miliardo di risorse finanziarie, è tra i Paesi che hanno maggiormente fatto ricorso a questa modalità d’impiego. Tutto ciò avvalora le analisi emerse, oltre che per la qualità degli spunti offerti, per la si-gnificatività dalla rappresentanza finanziaria raccolta.

La crisi finanziaria ha sicuramente indotto una accelerazione nella promozione degli Strumenti Finanziari ad opera della Commissione, per la necessità di incrementare la liquidità e il flusso di risorse finanziarie nel sistema economico. L’impiego di Strumenti Finanziari specialmente nelle circostanze attuali è reso indispensabile e risolutivo per il futuro per un utilizzo delle risorse pub-bliche maggiormente efficace. Se da un lato l’intervento pubblico, è stato ricordato nella sessione, è abilitato dalla presenza di fallimenti di mercato e di investimenti subottimali, allo stesso tempo, esso deve essere coerente sia nel modus che nel quantum al fallimento che si rileva. Le garanzie sembrano accreditate come lo strumento più congruo per un intervento pubblico e per far fronte alla crisi finanziaria in atto, ad un contesto dove l’avversione al rischio degli operatori sia accentua-ta, anche per le disposizioni regolamentari, e dove la scarsa disponibilità di finanza a medio lungo termine rappresenta una criticità. E lo è tanto più in un sistema economico come il nostro dove tra-dizionalmente abbiamo la più significativa rappresentanza di PMI e dove le imprese ricorrono più significativamente al finanziamento bancario sia per le esigenze del circolante, sia per quelle degli investimenti.

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La garanzia sembra riscontrare un favore particolare dagli intermediari finanziari, anche se è lo stru-mento su cui si sono registrate le maggiori difficoltà nel riconciliare i diversi attori sia pubblici sia pri-vati. Gli interventi del FEI, del Fondo Centrale di Garanzia e dei Fondi regionali hanno operato, quasi esclusivamente, in modo separato costringendo gli operatori finanziari ad un faticoso esercizio di blending delle risorse con interventi laboriosi, non sempre giustificati dalle masse critiche d’interven-to. Allo stesso tempo, sembra faticosa anche la ricomposizione dei ruoli tra Confidi di diverso status e le banche.

Tutti i rappresentanti degli operatori che hanno partecipato ai lavori hanno auspicato una sempli-ficazione e una razionalizzazione della filiera delle garanzie, anche attraverso un intervento norma-tivo, condizione, questa, imprescindibile per garantire efficienza e per utilizzare adeguatamente le risorse comunitarie. Semplificazione e razionalizzazione che, ad oggi, faticano ad essere realizzate con successo e con dimensioni adeguate su iniziativa degli operatori attraverso accordi spontanei e la costruzione di reti.

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Gli effetti della crisi in termini di contrazione del credito e di aumento delle sofferenze sono le ragioni documentate dell’intensa attività governativa nel perfezionamento e nel supporto del sistema della garanzia pubblica con il Fondo Centrale di Garanzia che, a decorrere dal 2010, ha significativamente aumentato la propria operatività coprendo quote crescenti degli impieghi finanziari a favore delle piccole e medie imprese e articolando con più modalità d’intervento, per prodotto o per target di be-neficiari, la copertura di diversi fabbisogni di garanzia. L’evoluzione del Fondo è stata caratterizzata anche da schemi d’intervento volti per un verso a recepire approcci promossi dalla Commissione, come le garanzie di portafoglio, e per un altro l’esigenza di integrazione con gli interventi regionali, attraverso le sezioni speciali. Sul Fondo pesa poi il giudizio sul ruolo che può svolgere nel favorire o disincentivare l’intermediazione dei Confidi.

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Carlo Sappino – miSe

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Il confronto in ambito EPAS ha sollevato anche il problema di un riequilibrio territoriale delle con-dizioni di accesso ai finanziamenti in Italia, un problema all’attenzione sia dei policy makers, sia del Fondo Centrale di Garanzia ma anche degli operatori delle garanzie; criticità che ha fatto sopras-sedere i tecnici governativi dall’accogliere in questa fase l’innovazione regolamentare della SME initiative.

Un’attenzione nei confronti delle garanzie è stata richiesta dai rappresentanti del mondo dei Confidi, in forza della grande rappresentatività del sistema delle garanzie italiano nel contesto europeo, sia per imprese affidate sia per volumi finanziari impegnati. La caratterizzazione mutualistica privata del sistema dei nostri Confidi ha amplificato il problema della patrimonializzazione di questi intermedia-ri finanziari, e gli operatori hanno auspicato che le richieste di capitalizzazione imposte dall’autorità di vigilanza e la normativa della regolamentazione comunitaria sui regimi d’aiuto trovino una solu-zione per dare attuazione alla norma di rafforzamento patrimoniale dei Confidi.

alessandro tappi – Fei

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Fabio Petri – Assoconfidi

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La parcellizzazione e l’estrema differenziazione degli interventi delle Autorità di Gestione sono stati oggetto di richiamo degli operatori, in quanto molte volte non sono giustificate da ragioni tecniche o da peculiarità del contesto territoriale e, in altri casi, veicolo di interventi inadeguati, complessi o replicanti le misure nazionali o comunitarie.

Anche la dimensione finanziaria dell’intervento con fondi per i prestiti è tra le più significative d’Eu-ropa e di gran lunga l’approccio preferito dalle Autorità di Gestione. La sessione di confronto è ri-sultata, quindi, preziosa per fare il punto sui diversi approcci e soprattutto sugli output che questi interventi hanno garantito per affrontare le criticità indotte dalla crisi.

La sessione ha coinvolto operatori dedicati alla competitività delle imprese e quelli più specificata-mente vocati al supporto al sistema di welfare e al tema dell’inclusione sociale.

Il processo di finanziarizzazione non solo ha indotto ad un impiego maggiore degli Strumenti Finan-ziari a favore del sistema delle imprese, ma anche portato ad ampliare gli ambiti di operatività degli intermediari finanziari istituzionali, come testimoniato dalla nuova operatività di Cassa Depositi e Prestiti e dall’attivazione di nuovi modelli d’intervento di molte Finanziarie regionali.

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Giovanni malitesta – Cassa depositi e prestiti Spa

Le ragioni di una contrazione del credito, si è evidenziato, originano non solo sul fronte dell’offerta ma anche sul fronte della domanda, caratterizzata da una contrazione della domanda per investi-menti. I rappresentanti degli intermediari finanziari privati anche in questa sessione hanno rimarcato l’importanza del sistema delle garanzie rispetto all’intervento di cofinanziamento di prestiti benché gli intermediari di natura pubblica abbiano evidenziato come la rotatività dei prestiti qualifichi la ca-pitalizzazione nel tempo di risorse a favore dei territori che il sistema delle garanzie non garantisce.

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Raffaele Rinaldi – ABI

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Il richiamo ad una standardizzazione delle modalità, dei criteri, delle condizioni d’intervento e ad una semplificazione dei procedimenti amministrativi e delle modalità di gestione è una preoccupazione che ha accomunato i rilievi dell’ultimo confronto EPAS come in tutti gli altri.

Gli interventi degli operatori attivi nel microcredito e la rappresentanza istituzionale dell’Ente Na-zionale per il Microcredito hanno riconosciuto il ruolo svolto dalle politiche di coesione e dai Fondi Strutturali nella promozione di questo strumento finanziario a supporto di sviluppo sociale ed eco-nomico. I dati che sono stati esposti mostrano come, a fronte di microcrediti a supporto di inter-venti socio-assistenziali che sono caratterizzati da una ridotta dimensione finanziaria (pur a fronte di un’importante dimensione quantitativa), vi sia una massa finanziaria rilevante dei microcrediti produttivi, volti all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità. Il tasso di crescita di questo segmento è cresciuto in misura esponenziale, anche grazie alle politiche di coesione.

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Anche la sofisticazione dei prodotti del micro finanza è testimonianza di una vitalità, e il confronto ha testimoniato iniziative personalizzate per prodotto (microleasing, micro polizze assicurative) e per target d’investimento microcredito immobiliare.

Il microcredito rappresenta un segmento che ha visto protagonisti gli intermediari in house, ma che vede l’interesse e il posizionamento di importanti gruppi bancari che hanno costituito specifici inter-mediari o unità operative. Gli operatori privati hanno però ampiamente finanziato i loro interventi a valere su risorse proprie, prescindendo dalle risorse comunitarie, a dimostrazione della capacità d’innovare degli intermediari e del convincimento delle opportunità che un segmento apparente-mente debole sul piano del merito del credito possa invece essere interessato dal processo di finan-ziarizzazione dell’intervento pubblico.

L’istanza alla semplificazione e alla razionalizzazione non è mancata nemmeno da questi operatori, meno abituati al funding pubblico e penalizzati da modelli d’ingaggio che la parcellizzazione delle iniziative ulteriormente rende inibiti nell’accesso a tali risorse.

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Sarebbe riduttivo giudicare il progetto solo per i contenuti, le osservazioni, le analisi, le proposte che ne sono emerse, e che ogni partecipante ha contribuito ad alimentare e di cui, allo stesso tempo, ha potuto beneficiare; il network di conoscenze e relazioni che si è attivato è, infatti, un asset intangibile che il progetto EPAS consegna alla fine del suo percorso fondamentale per garantire continuità ed efficacia all’impiego degli Strumenti Finanziari per il futuro.