1

Mencari Batu Pijakan bagi Akrualisasi Sektor Publik Di Indonesia

(Studi atas Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual di Nepal,

Hong Kong dan Selandia Baru)

Rhumy Ghulam

Universitas Gadjah Mada Yogyakarta

A. PENDAHULUAN

Kita saat ini dihadapkan pada situasi dimana terjadi pertarungan dan perebutan sumber-sumber

ekonomi dan sumber daya alam antara korporasi global versus negara dengan dalih efisiensi untuk

pengelolaan sumber daya alam yang semakin langka. Anehnya lagi, semangat untuk menguasai sumber-

sumber ekonomi dan sumber daya alam ini dilaksanakan secara legal, melalui penerbitan berbagai

peraturan dan undang-undang (Fakih, 2010). Stiglitz (2006) menyatakan bahwa reformasi yang banyak

digaungkan saat ini kebanyakan merupakan permainan organisasi-organisasi ekonomi multilateral seperti

IMF dan Bank Dunia yang hanya semakin memperburuk kondisi ekonomi di kebanyakan negara

berkembang melalui kebijakan-kebijakan yang semata-mata mengandalkan fundamentalisme pasar.

Stiglitz (2003) lebih lanjut menyebutkan bahwa negara-negara berkembang dipaksa untuk mengikuti

kehendak pada ahli dan teknokrat yang bekerja untuk organisasi-organisasi tersebut. Mereka memberikan

alasan negara-negara yang gagal untuk melakukan reformasi dikatakan kurang memiliki political will dan

sebagai konsekuensinya negara-negara tersebut akan menerima tingkat bunga terhadap utang yang lebih

tinggi saat mengajukan pinjaman luar negerinya.

Nasution (2008) (2008) memaparkan bahwa negara yang sedang membangun seperti Indonesia

memerlukan modal asing untuk menutup defisit neraca pembayaran luar negeri maupun defisit anggaran

belanja negara serta kesenjangan antara pengeluaran investasi dengan tabungan nasionalnya. Modal asing

itu dapat berupa bantuan, pinjaman maupun penanaman modal, baik dari sumber pemerintah maupun

swasta asing. Aliran bantuan, pinjaman dan modal dari suatu negara adalah merupakan bagian dari politik

luar negeri negara asalnya untuk mengejar kepentingan ideologi dan politik, ekonomi maupun sosialnya.

Setelah berakhirnya Perang Dingin, pertimbangan ideologi politik tidak lagi menonjol dalam pemberian

bantuan dan pinjaman luar negeri oleh negara-negara donor maupun investasi modal swasta dari negara-

negara itu. Pertimbangan itu sudah berubah menjadi demokrasi sistem politik, hak asasi manusia, good

governance, transparansi dan akuntabilitas, pencucian uang dan anti korupsi serta terorisme, dan

sebagainya.

Sebagai lembaga donor bagi negara-negara berkembang, IMF, Bank Dunia, serta lembaga-

lembaga donor internasional lainnya turut membawa agenda-agenda ekonomi yang harus dijalankan oleh

negara-negara yang menerima pinjaman, salah satunya adalah peningkatan transparansi dan akuntabilitas

2

melalui pelaksanaan akuntansi berbasis akrual untuk sektor pemerintahan agar dana yang diperoleh dari

bantuan luar negeri dapat dikelola dan dipertanggung jawabkan dengan baik. Fakta yang ditemukan saat

ini bahwa akuntansi berbasis akrual untuk sektor publik telah banyak dijalankan di berbagai negara,

seperti Kanada (Barry, 2005), Inggris (Cortes, 2006; Ellwood dan Newberry, 2007), Australia (Churchill,

1992; Micallef, 1994; Webster, 1998; Cortes, 2006; Ellwood dan Newberry, 2007), Selandia Baru (Scott,

McKinnon dan Harrison, 2003; Lye, Perera dan Rahman, 2005; Cortes, 2006), Belgia (Christiaens, 2003),

Rumania (Iuliana, 2010; Stefanescu dan Turlea, 2011), Hongkong (Adam, 2003), Kepulauan Fiji (Tickell,

2010), Portugal (Jorge, Carvalho dan Fernandes, 2007), Nepal (Adhikari dan Mellemvik, 2011), Malaysia

(Ilias, Haiqal dan Khamil, 2012) dan beberapa negara lainnya. Sebagian telah dianggap berhasil, namun

sebagian lainnya masih mencari bentuk terbaik dari pelaksanaan sistem akuntansi berbasis akrual agar

dapat diterapkan secara menyeluruh di seluruh organisasi pemerintahnya.

Pada prakteknya, pelaksanaan sistem akuntansi berbasis akrual di sektor publik tidak selalu

berjalan mudah, dikarenakan salah satu alasannya adalah berbedanya karakteristik lingkungan sektor

publik dibandingkan dengan sektor bisnis yang dalam prakteknya senantiasa sangat familiar dengan

sistem tersebut. Entitas di sektor publik memberikan layanan kepada publik atau masyarakat tanpa

bertujuan untuk mendapatkan laba dari layanan yang diberikannya tersebut, sedangkan untuk entitas

bisnis, perolehan profit dari setiap aktivitas yang dilakukan adalah keniscayaan agar entitas tersebut dapat

terus menjalankan operasinya di masa yang akan datang. Selain itu, akan sulit untuk mengharapkan

terjadinya efisiensi terjadi di sektor publik, utamanya pemerintah, karena beragamnya jenis pelayanan

yang harus diberikan kepada masyarakat. Dengan penggunaan sistem akuntansi berbasis akrual di

organisasi pemerintahan maka, salah satunya, dapat diukur biaya pelayanan jasa pemerintahan, efisiensi

serta kinerja Pemerintah. Dalam sistem berbasis akrual juga dapat diketahui kewajiban kontinjensi

Pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi negara terutama untuk

penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa satu tahun anggaran. Anggaran berbasis akrual

akan memungkinkan perencanaan anggaran jangka panjang yang melebihi satu tahun anggaran.

Tulisan ini akan membahas perbandingan implementasi sistem akuntansi akrual di 3 negara,

yakni Nepal, Hong Kong, dan Selandia Baru. Pemilihan ketiga negara tersebut di dasarkan pada alasan-

alasan berikut:

1. Nepal dipilih karena di negara ini basis akrual telah mengalami proses „jatuh bangun‟ dalam

implementasinya di sektor publik. Nepal telah menjalankan akuntansi akrual di tengah ketidaksiapan

sarana dan prasana dalam menjalankan sistem tersebut. Selain itu, Nepal memiliki kemiripan dengan

Indonesia dari segi dimana keduanya menerima tekanan atas pinjaman luar negeri yang begitu besar

setiap tahunnya dari beragam lembaga donor internasional.

3

2. Hong Kong dipilih karena pemerintah negara ini telah siap menjalankan basis akrual melalui

penyediaan sarana dan prasarana yang dibutuhkan namun masih mencari bentuk terbaik yang dapat

dijadikan pedoman dalam pelaksanaan sistem tersebut nantinya. Persamaan Hong Kong dengan

Indonesia adalah banyaknya aliran investasi yang masuk di kedua negara dari perusahaan-

perusahaan asing karena kondisi perekonomian yang terus berkembang. Indonesia saat ini walaupun

tidak seliberal Hong Kong, namun peran pemerintah dalam perekonomian dari waktu ke waktu

senantiasa diperkecil sehingga kondisinya nanti, dapat diekpektasikan, akan sama dengan Hong

Kong dalam memperlakukan para pelaku ekonomi di sektor privatnya.

3. Selandia Baru dipilih karena saat ini merupakan negara yang telah berhasil menjalankan akuntansi

akrual secara penuh di sektor publiknya sejak tahun 1992. Selandia Baru memiliki sejarah yang

hampir sama dengan banyak negara berkembang lainnya di awal implementasi akuntansi akrual

dimana terjadi resesi ekonomi dan penumpukan hutang yang begitu besar. Namun breaktrough yang

dilakukan pemerintah melalui reformasi sektor keuangannya membuat negara ini mampu keluar dari

krisis dan menjadi salah satu negara ekonomi maju di dunia.

Alur pembahasan penulisan ini dimulai dari pemaparan mengenai kondisi geografis negara-

negara tersebut, lalu kemudian latar belakang penerapan akuntansi akrual, kesiapan sektor publik terhadap

implementasi akuntansi akrual, kondisi saat ini di negara tersebut, kondisi kekinian Indonesia, dan

diakhiri dengan kesimpulan.

B. REVIEW 3 NEGARA

1. Nepal

Nepal terletak di kawasan pegunungan Himalaya, merupakan negara yang terkurung daratan di

Asia Selatan yang berbatasan dengan Cina di sebelah utara, dan India di sisi barat, timur dan selatan.

Nepal merupakan salah satu negara termiskin di dunia yang sebagian besar perekonomiannya sangat

bergantung kepada pertanian. Ekonomi Nepal sangat bergantung dari ekspor hasil pertaniannya serta dari

kunjungan para wisatawan asing ke pegunungan Himalaya. Namun, nilai ekspor negara ini jauh lebih

kecil daripada nilai impor, misalnya di tahun 2008 nilai ekspor Nepal sebesar $907 juta jauh dari nilai

impor yang mencapai $33,25 milyar, yang menyebabkan negara ini menjadi sangat rentan terhadap

gejolak ekonomi di dunia.

Seperti negara-negara berkembang lainnya, Nepal juga dilanda krisis keuangan setelah

berakhirnya Perang Dunia II, utamanya pada rentang waktu 1950 hingga 1960an. Ketergantungan

pemerintah dari bantuan dan pinjaman luar negeri, baik itu dari negara-negara donor atau lembaga

internasional lainnya, menjadi sangat tinggi karena banyak sumber daya di dalam negeri yang belum

dikelola dengan layak. Di awal tahun 1960, Pemerintah Nepal memperoleh pinjaman luar negerinya dari

4

United States Agency for International Development (USAID). Lembaga tersebut bersama Perserikatan

Bangsa-bangsa (PBB) membawa misi perbaikan ekonomi ke negara-negara berkembang, khususnya yang

sedang mengalami krisis keuangan seperti Nepal.

Agenda yang dibawa oleh USAID dan PBB adalah pengimplementasian program and

performance budgeting (PPB) di lingkungan pemerintah Nepal. Pelaksanaan PPB diharapkan kemudian

dapat menjadi alat yang digunakan oleh pemerintah dalam mengelola pinjaman dan bantuan luar

negerinya dengan lebih efektif dan efisien. Langkah awal yang dilakukan adalah memperkenalkan dan

melembagakan akuntansi berbasis kas di lingkungan pemerintah pusat. Hal ini menjadi kunci dari

reformasi yang dilakukan selama periode 1960an di Nepal.

Namun sepanjang pelaksanaannya, implementasi PPB tidak selalu berjalan dengan sebagaimana

mestinya. Kegagalan dalam menerapkan administrasi keuangan secara terpusat dinilai menjadi faktor

utama penghambat pelaksanaan PPB tersebut. Upaya yang coba dilakukan adalah melakukan

desentralisasi administrasi keuangan di seluruh instansi pemerintahan di Nepal dengan membuat

Bendahara Wilayah untuk memfasilitasi transfer anggaran ke instansi-instansi pemerintah di daerah

terpencil serta proses pelaporannya ke kementerian yang terkait. Tetapi tetap saja masih ditemukan

kesulitan terutama untuk implementasi akuntansi berbasis kas dimana masalah yang sering muncul adalah

bagaimana perlakuan untuk provisi terhadap pendapatan, layanan sosial, serta deposito yang dimiliki

pemerintah.

Guna mengatasi banyak kelemahan dalam pelaksanaan PPB, Kementerian Keuangan Nepal

memberikan arahan kepada seluruh instansi pemerintah untuk mengevaluasi dan menganalisis biaya dan

manfaat yang potensial dari setiap program dan proyek pembangunan yang akan maupun telah dijalankan.

Namun, arahan tersebut terkesan menjadi kurang relevan karena sistem akuntansi yang digunakan oleh

pemerintah tidak mendukung untuk dilakukan evaluasi dan analisis full cost secara teliti terhadap seluruh

biaya yang dikeluarkan. Hal ini kemudian menimbulkan klaim dari beberapa pihak bahwa akuntansi

berbasis kas yang digunakan pemerintah tidak bisa menyediakan informasi yang memadai guna

mengidentifikasi seluruh biaya dari proyek dan program pembangunan yang dijalankan, serta

memberikan ukuran kinerja dan hasil sebenarnya yang telah dicapai oleh pemerintah saat itu. Di saat

tersebut, muncullah pemikiran untuk beralih ke sistem akuntansi berbasis akrual yang dibawa oleh Bank

Dunia agar pelaksanaan PPB dapat berjalan dengan lancar, yang kemudian saat itu pula menjadi awal dari

era akrualisasi akuntansi di Nepal.

Proses institusionalisasi akuntansi berbasis akrual diawali di tahun 1987 dimana pemerintah

mulai menyusun kode, klasifikasi, dan format untuk pelaksanaannya di seluruh instansi pemerintah dan

mulai diberlakukan di tahun 1989 pada beberapa proyek pembangunan yang didanai oleh bantuan dan

pinjaman internasional. Namun dari catatan pemerintah, tidak ada bukti bahwa proyek yang dijalankan

5

tersebut telah selesai dan memberikan hasil, tetapi fakta yang ditemukan bahwa uji coba sistem akuntansi

akrual tersebut dihentikan beberapa bulan kemudian, yang menjadi penanda dari ketidakberhasilan upaya

akrualisasi yang coba dilakukan.

Beberapa faktor yang kemudian dianggap sebagai penyebab kegagalan upaya akrualisasi tersebut

antara lain adalah kurangnya sumber daya manusia yang mampu menguasai pelaksanaan sistem akuntansi

berbasis akrual tersebut, serta kesiapan sarana dan prasarana yang tidak memadai di seluruh instansi

pemerintah saat itu. Selain itu, kebanyakan akuntan pemerintah tidak dilibatkan dalam upaya yang telah

dilakukan karena sebagian besar tugas dan pekerjaan mereka dikerjaan oleh konsultan dan staf dari

organisasi internasional yang membawa proyek akrualisasi akuntansi ke pemerintah Nepal.

Di awal tahun 1990, pemerintah lalu mencanangkan upaya perbaikan terhadap sistem akuntansi

di negara tersebut. Dengan bantuan dari Bank Dunia dan Asian Development Bank (ADB), pemerintah

mengeluarkan tiga rekomendasi perbaikan: penggunaan peralatan teknologi informasi, pengadopsian

standar internasional, dan perubahan menuju akuntansi berbasis akrual secara menyeluruh. Namun upaya

tersebut kembali mendapat sandungan karena ketidak mampuan seluruh pihak untuk membuat suatu

technical assistance yang memadai untuk dapat diterapkan oleh seluruh instansi pemerintah. Hal ini

menimbulkan tekanan publik yang besar kepada pemerintah karena telah banyak upaya yang telah

dilakukan dalam proses perbaikan tata kelola keuangan pemerintah namun selalu menemui kegagalan

dalam uji coba dan pelaksanaannya. Kondisi tersebut tersebut tentunya telah menelan biaya yang begitu

besar dan telah menguras dana pemerintah yang sebagian besar di danai dari pinjaman luar negeri. Selain

itu, di saat yang sama terjadi konflik dalam negeri (Konflik Maoist) yang juga turut memperparah kondisi

keuangan pemerintah karena konflik tersebut telah menghambat penarikan pendapatan pemerintah dari

beberapa daerah. Klimaks dari berbagai kejadian tersebut adalah semakin membengkaknya jumlah

pinjaman pemerintah dari luar negeri, dari sebesar 56% (dari total penerimaan pemerintah) di awal tahun

1990, hingga mendekati 70% di awal milenium baru.

Semakin besarnya jumlah utang yang harus ditanggung pemerintah membuat pemerintah saat itu

menjadi semakin tidak independen terhadap lembaga-lembaga donor internasional sehingga tidak

memiliki kemampuan untuk menolak segala agenda yang coba diterapkan di dalam negeri. Perhatian

utama dari setiap lembaga donor adalah berhasilnya setiap proyek dan program yang dijalankan dari

pinjaman yang telah diberikan kepada negara. Hal ini seperti sebuah investasi bagi lembaga donor

tersebut karena tentunya mereka berhadap adanya return dari pinjaman yang telah mereka berikan.

Apabila ditarik ke ranah akuntansi, maka hampir seluruh lembaga donor akan meminta kepada negara

untuk mengikuti aturan dan sistem mereka. Selain itu, mereka akan meminta laporan akuntansi untuk

proyek yang sedang dan telah dijalankan terhadap penggunaan dana pinjaman yang mereka berikan.

Informasi tersebut tentunya hanya akan berguna bagi mereka bila aturan dan sistem yang berlaku di

6

negara sesuai dengan yang mereka anut, yang dalam hal ini adalah sistem akuntansi berbasis akrual.

Namun kemudian, tekanan dari lembaga-lembaga internasional tersebut tidak dibarengi dengan langkah

nyata dalam membantu pemerintah untuk turut menyiapkan sarana dan prasarana yang perlu dalam

implementasi akuntansi berbasis akrual. Kondisi tersebut bagaikan membiarkan pemerintah untuk

berjalan sendiri di tengah tekanan yang harus ditanggung.

Tekanan besar yang diterima pemerintah, tidak hanya dari lembaga-lembaga donor internasional

tetapi juga dari khalayak publik di dalam negeri akibat kegagalan dalam penerapan akuntansi berbasis

akrual di tahun-tahun sebelumnya, yang kemudian mendorong pemerintah untuk segara melakukan

perubahan sistem akuntansi di tahun-tahun mendatang. Melalui kerja sama dengan para akuntan publik di

negara tersebut, pemerintah berharap bahwa penerapan akuntansi berbasis akrual dapat segera terlaksana

dengan baik. Kebanyakan akuntan publik (yang bekerja untuk perusahaan bisnis) berpendapat bahwa

akuntansi berbasis akrual akan menjadi alat yang dapat meningkatkan kualitas dan kuantitas informasi

akuntansi pemerintah. Selain itu, adopsi terhadap sistem akuntansi berbasis akrual telah menjadi tren

global di banyak negara saat itu.

Pemerintah lalu mulai memasuki masa transisi selama lima tahun dalam proses implementasi

akuntansi berbasis akrual di institusi pemerintah di seluruh negeri. Namun upaya tersebut kemudian lebih

banyak menuai kritik dari sebagian besar pejabat dan akuntan pemerintah. Mereka berpendapat bahwa

upaya yang dilakukan terlalu tergesa-gesa tanpa mempertimbangkan kesiapan seluruh aspek penunjang

yang ada di negara tersebut. Kelemahan utama yang ditemukan adalah kurangnya kapasitas akuntan

pemerintah untuk dapat mengerti dan mengimplementasikan sistem tersebut dalam waktu yang singkat.

Banyak akuntan pemerintah berargumen bahwa perlu waktu lebih dari 20 tahun untuk dapat

mengimplementasikan sistem tersebut dengan sukses. Selain itu, tidaklah mudah untuk memberikan

pengetahuan mengenai sistem akuntansi berbasis akrual kepada para akuntan junior yang tersebar di

sangat banyak instansi pemerintah di negara tersebut dan sebagian besar berada di lokasi yang terpencil

yang bahkan, dari awal, telah sulit mengaplikasikan akuntansi berbasis kas dan kemudian diharuskan

untuk beralih ke sistem baru yang lebih rumit dari sebelumnya.

Semakin banyaknya bukti yang ditemukan terhadap sulitnya penerapan akuntansi berbasis akrual

di sektor pemerintah menimbulkan skeptisme dari lembaga-lembaga donor internasional untuk terus

mendorong pemerintah menerapkan sistem tersebut. Itu menjadi kali pertama dimana pemerintah Nepal

menyaksikan sikap dari lembaga-lembaga donor tersebut dimana sebelumnya merekalah yang sangat

gigih menyuarakan kepada pemerintah terkait penerapan akuntansi berbasis akrual. Pemerintah juga

mulai menyadari kesalahan terhadap ketergantungan yang sangat besar pada kemampuan konsultan dan

staf dari organisasi internasional dalam penerapan sistem tersebut, dan mengucilkan peran akuntan

pemerintah selama proses perubahan dari akuntansi berbasis kas ke akrual.

7

Di akhir tahun 2007, pemerintah dengan bekerja sama dengan Bank Dunia dan para akuntan

pemerintah mulai manjalankan misi untuk mereformasi tata kelola keuangan negara tersebut kembali ke

basis kas yang dulu digunakan sebelum tahun 1960. Pemerintah mulai mengisi beberapa kelemahan yang

ditemukan di masa lalu dengan terus diiringi dengan perbaikan aturan terhadap sistem akuntansi yang

akan diimplementasikan di seluruh instansi. Sistem akuntansi kas yang digunakan mengacu kepada basis

kas dari IPSAS karena ini dianggap akan sangat membantu pemerintah dalam menyiapkan jalan guna

kembali melakukan reformasi akuntansi di masa depan menuju sistem akuntansi berbasis akrual.

2. Hong Kong

Hong Kong merupakan salah satu pusat keuangan dan perniagaan penting di Asia. Posisinya yang

sangat strategis di tengah 3 negara industri yang sangat maju di Asia Timur, yakni Cina, Korea Selatan,

dan Jepang, membuat wilayah ini berkembang sangat pesat. Berdasarkan Index Economic Freedom, Hong

Kong merupakan wilayah dengan sistem ekonomi yang paling terbuka (freest economy) di dunia karena

pemerintah Hong Kong memberikan kebebasan terhadap segala aktivitas di sektor bisnis dan

menghilangkan segala hambatan yang ada di dalamnya. Ini disebabkan Hong Kong sangat bergantung

kepada aktivitas perdagangan dan keuangan internasional.

Hong Kong menjadi wilayah otonom (Hong Kong sejak 1 Juli 1997 telah diserahkan kembali ke

Cina oleh pemerintah Inggris dan oleh pemerintah Cina dijadikan sebagai daerah otonom) pertama bekas

koloni jajahan Inggris di Asia yang mengadopsi akuntansi akrual di sektor publiknya. Pemerintah negara

ini merasa bahwa Hong Kong harus mengikuti praktik terbaik dalam tata kelola keuangannya di sektor

publik berdasarkan prinsip akuntansi yang dianut banyak negara di dunia saat ini. Persiapan penerapan

akuntansi akrual di Hong Kong telah dimulai sejak tahun 2003 dan 2004. Dengan diberlakukannya sistem

yang baru ini, pemerintah berharap bahwa setiap pejabat negara tidak akan dapat menghindar dari

tanggung jawab untuk membuat pelaporan keuangan dan tidak lagi dapat mengemukakan alasan bahwa

mereka tidak memiliki pengendalian atas biaya yang ada di departemen mereka. Tekanan penerapan

akrual itu sendiri telah mulai digaungkan sejak tahun 1999 oleh para akuntan profesional. Mereka

berpendapat bahwa dengan penerapan sistem akuntansi akrual di sektor publik, khususnya pemerintah,

selain dapat menyediakan informasi yang lebih komprehensif, para akuntan juga dapat juga dengan

mudah berpindah atau bertukar pengalaman dari sektor bisnis ke sektor publik. Dengan adanya sistem

yang sama maka tentunya kedua sektor tersebut dapat saling melengkapi satu dengan yang lainnya.

Masalah yang dihadapi kemudian adalah sistem akuntansi akrual akan memberikan dampak yang

sangat besar terhadap sistem, pelaksana, dan budaya yang telah berjalan sejak lama. Penerapan sistem

yang baru tersebut tentunya akan membutuhkan biaya yang secara signifikan cukup besar, baik untuk

menyiapkan hardware maupun software yang akan digunakan. Untuk pelaksana, tentunya akan tidak

8

mudah dan cepat dalam menyiapkan para akuntan pemerintah agar dapat memahami sistem akrual dengan

baik. Sedangkan dampak terhadap budaya, tentunya akan berpengaruh signifikan terhadap budaya di

hampir seluruh departemen pemerintah karena selama ini departemen-departemen tersebut bekerja

layaknya pusat biaya.

Kekhawatiran terbesar dari para pejabat pemerintah dari diberlakukannya sistem akrual tersebut

adalah sistem tersebut akan mengungkap seluruh kewajiban terselubung (hidden liabilities) yang dimiliki

oleh pemerintah. Namun para akuntan di organisasi profesional akuntan di Hong Kong memberikan

keyakinan bahwa kekhawatiran tersebut tidaklah perlu karena pemerintah Hong Kong juga memiliki aset

terselubung (hidden assets) yang nilainya melebihi nilai kewajiban tersebut. Beberapa aset yang nilainya

sangat signifikan antara lain bandara, jaringan kereta api massal, dan saham atau properti yang dimiliki

oleh pemerintah. Penerapan akuntansi akrual secara penuh akan membawa pada penilaian kembali atas

aset yang ada ataupun belum di masukkan ke dalam dalam neraca pemerintah. Hal tersebut tentunya akan

berujung pada meningkatnya akuntabilitas sektor publik dan tersedianya informasi yang lebih kaya atas

sumber daya yang dimiliki oleh pemerintah.

3. Selandia Baru

Selandia Baru adalah sebuah negara kepulauan di barat daya Samudera Pasifik, kira-kira 1.500

kilometer di tenggara Australia, di seberang Laut Tasman, dan kira-kira 1.000 kilometer di

selatan negara-negara kepulauan Pasifik, yakni Kaledonia Baru, Fiji, dan Tonga. Negara ini merupakan

wilayah Persemakmuran Britania (Commonwealth Realm) dan menganut demokrasi parlementer dalam

pemerintahannya. Orang Selandia Baru menikmati salah satu standar hidup tertinggi di dunia pada

dasawarsa 1950-an, tetapi mengalami kejatuhan yang mendalam pada dasawarsa 1970-an, diperburuk

oleh krisis minyak dan masuknya Britania Raya ke dalam Komunitas Ekonomi Eropa. Negara ini

kemudian menjalani perubahan ekonomi besar pada dasawarsa 1980-an, yang mengubahnya dari

ekonomi proteksionistis menjadi ekonomi perdagangan bebas yang liberal.

Selama periode 1935-1970 di Selandia Baru, regulasi pemerintah digunakan sebagai satu-satunya

instrumen sosial dalam menyediakan jaminan hidup dan berusaha bagi seluruh warganya yang ditandai

dengan semakin meningkatnya perekonomian negara saat itu. Namun pada dekade berikutnya, warga

Selandia Baru mengalami perubahan ekonomi dan sosial yang sangat kontras. Periode 1970an hingga

periode 1980an, Selandia Baru terus mengalami pembengkakan utang, dari 21% di tahun 1975 hingga

mencapai 57,2% dari total GDP di tahun 1987. Ini menjadi awal dari munculnya tekanan terhadap

pemerintah untuk melakukan reformasi di sektor publiknya terkait dengan sistem akuntansi yang

digunakan. Pemerintah Selandia Baru mengeluarkan rekomendasi perbaikan tata kelola keuangan, antara

lain dengan menyiapkan pengukuran kinerja yang lebih sesuai dan spesifik, pendefinisian kembali tujuan

9

dari sistem yang akan digunakan, pengadopsian akuntansi akrual secara penuh, serta perubahan dalam

penekanan pelaporan yang dihasilkan (dari pelaporan yang berorientasi input ke output). Sejak tahun

1994, pemerintah Selandia Baru telah berhasil mengeluarkan laporan keuangan konsolidasi bulanan,

setengah tahun, dan tahunan untuk seluruh negara bagian, yang menyediakan gambaran yang lebih

komprehensif terhadap seluruh sumber daya negara saat itu.

Saat ini, Selandia Baru merupakan salah satu negara yang paling sukses dalam menerapkan

sistem akuntansi berbasis akrual di sektor publiknya. Tingkat perubahan (the degree of change) dalam

manajemen sektor publik di Selandia Baru dilalui dengan cepat dan sangat inovatif. Pemerintah

mereformasi hampir di semua lini pemerintahan, mulai dari pelaksana (para pejabat pengelola keuangan

dan akuntan negara), sistem yang digunakan, hingga ke budaya yang dianut di setiap lembaga negara,

yang dituangkan dalam Public Finance Act 1989. Faktor-faktor yang berpengaruh dalam mendukung

reformasi yang dijalankan di Selandia Baru antara lain:

1. Key people, adalah orang-orang yang berperan penting dalam proses reformasi keuangan yang

dilakukan. Orang-orang tersebut terdiri dari politisi di dewan, bendahara negara di kementerian

(treasury), dan pejabat penyusun laporan keuangan (financial management support service).

2. Axial principles, mencakup pemikiran konseptual dan penerapan ide-ide dan pengetahuan teoritis ke

dalam prinsip yang disepakati dan digunakan dalam praktik. Komitmen dalam menjalankan panduan

yang telah disepakati membuat proses yang dijalankan menjadi lebih komprehensif dibandingkan di

negara-negara lainnya. Komitmen tersebut berupa peniadaan intervensi politis selama adopsi sistem

akuntansi akrual dilakukan serta pemberian insentif yang tepat dan sesuai bagi pelaksana keuangan

negara untuk memacu kinerja dan tercapainya efektifitas di sektor publik.

3. Communicating ideas, merupakan penggunaan beragam sarana dalam penyampaian ide, informasi,

dan rencana agar memperoleh timbal balik yang positif dari semua pelaksana keuangan negara selama

proses reformasi keuangan dilakukan. Interaksi yang terjadi selama prosesnya juga semakin meluas

tidak hanya melibatkan orang-orang dalam suatu atau antar organisasi pemerintah, tetapi juga telah

melibatkan orang-orang di tataran international level (seperti OECD, IMF, dan Bank Dunia), national

level (seperti antar kementerian dan antar partai di parlemen), community level (seperti organisasi

formal dan informal di masyarakat), organizational/institutional level (seperti lembaga pengawas

keuangan negara dan organisasi akuntan), dan sub-organizational/sub-institutional level (seperti antar

unit-unit kerja di berbagai lembaga negara).

4. Contextual determinants, adalah kondisi atau peristiwa yang relevan dan berpengaruh dalam proses

reformasi yang dilakukan di Selandia Baru. Peristiwa-peristiwa tersebut antara lain:

a. Krisis ekonomi di periode 1970an.

10

b. Pemilihan umum 1984 yang mengangkat David Lange sebagai Perdana Menteri dengan

membawa gagasan ekonomi baru di tengah krisis keuangan yang menerpa Selandia Baru.

c. Political will para politisi yang mendukung reformasi yang dilakukan.

d. Sistem politik di Selandia Baru yang dijalankan dengan sistem satu kamar (one legislative

chamber) sehingga segala rencana yang disusun pemerintah dan dimasukkan ke dewan untuk

disetujui tidak memerlukan waktu yang relatif lama, sehingga sering diartikan bahwa proses

yang dijalankan antara legislatif dan pemerintah essentially non-negotiable.

5. Ethos, merepresentasikan ide dimana orang-orang dari organisasi-organisasi yang berbeda saling

bekerja sama dengan sikap terbuka untuk melakukan reformasi dalam pemerintahan. Hubungan kerja

sama yang terjadi seperti antara perdana menteri David Lange dan para bendahara negara di

kementerian dan lembaga negara lainnya. Hubungan tersebut menimbulkan simpati dari para pegawai

pemerintah dimana mereka merasa dilibatkan dan memiliki peran dalam reformasi yang sedang

dijalankan. Hal ini berbanding terbalik dengan yang terjadi di periode-periode sebelumnya sehingga

disebut sebagai bureaucratic revolution.

6. Knowledge, mencakup theoritical knowledge, experiential knowledge, dan precedents.

a. Theoritical knowledge, merupakan filosofi managerial dan pemahaman ekonomi yang

diperoleh dari beragam literatur. Sebagai contoh, pemerintah membuat keseimbangan antara

kebijakan ekonomi makro dan mikro yang berasal dari beragam literatur sebagai asal muasal

reformasi sistem dan manajemen yang dilakukan.

b. Experiential knowledge, mengacu kepada pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dari

beberapa orang. Sebagai contoh, pemahaman mengenai masalah yang dihadapi oleh para

pegawai pemerintah dan tata kelola yang dijalankan diperoleh melalui akumulasi pengalaman

dari lembaga-lembaga pemerintah dari beberapa periode yang lalu.

c. Precedents, merepresentasikan waktu dan kebergunaan di masa lalu. Contohnya adalah

penerapan akuntansi akrual bukan pertama kalinya diterapkan di Selandia Baru di periode

1980an tersebut. Hal tersebut pernah dipakai dalam penyusunan neraca keuangan pemerintah

di tahun 1922-1940. Penelusuran lalu dilakukan dan ditemukan bahwa masalah yang terjadi

dalam pelaporan keuangan saat itu adalah akuntansi berbasis kas yang digunakan tidak dapat

merefleksikan keuntungan atau kerugian dari suatu aktivitas yang dilakukan, dan terdapat

keragaman praktik akuntansi di berbagai organisasi pemerintah saat itu.

7. Innovation, merupakan ukuran terhadap metode atau pendekatan baru yang digunakan. Dalam

konteks Selandia Baru, tekanan yang diperoleh pemerintah akibat krisis keuangan di tahun 1970an

mengharuskan adanya inovasi yang belum pernah dilakukan guna mengatasi krisis tersebut dalam

waktu singkat, dan berhasil dilakukan dalam kepemimpinan perdana menteri David Lange.

11

8. Information, diperoleh dari data hasil penelitian dan pengalaman yang relevan. Contohnya adalah

dalam laporan keuangan yang baru dengan menggunakan basis akrual menyediakan gambaran yang

lebih komprehensif mengenai pengelolaan sumber daya oleh pemerintah, yang berujung pada

akuntabilitas dan transparansi, serta terfasilitasinya penilaian kinerja pemerintah secara keseluruhan.

9. Concequences, merupakan respon yang diterima akibat perubahan tata kelola sektor publik yang

diperoleh melalui akumulasi pengetahuan dan pengalaman serta keinginan untuk menyediakan

informasi yang lebih baik dalam pengambilan keputusan pemerintah. Konsekuensi yang diterima

pemerintah Selandia Baru adalah akuntansi berbasis akrual yang dijalankan pemerintah secara penuh,

serta dengan dukungan dari berbagai faktor di atas, telah berhasil meningkatkan kinerja pemerintah.

Reformasi sektor publik di Selandia Baru merupakan hasil dari beragam keputusan kompleks

yang dibuat terhadap aspek manajerial, ekonomi dan perspektif sosial di negara tersebut. Reformasi

tersbut mencakup penyediakan sarana dan prasarana yang diperlukan, desentralisasi tugas dan wewenang,

reformasi terhadap budaya organisasi pemerintah, serta breaktrough yang dilakukan oleh para key people

selama proses reformasi dijalankan. Sistem akuntansi akrual menjadi pilihan demi tercapainya sistem

manajemen yang didasarkan pada tujuan organisasi yang jelas, informasi kinerja yang lebih baik, serta

pemberian insentif yang sesuai dan kebebasan dalam memberikan feedback atas sistem yang sedang

berjalan.

C. KONDISI KEKINIAN INDONESIA

Reformasi dan Program IMF tahun 1997-2003, yang diintrodusir sewaktu krisis ekonomi tahun

1997-1998, telah menggantikan sistem ekonomi yang terlalu banyak campur tangan Pemerintah dan

perencanaan yang sentralistis pada masa Orde Baru dengan sistem yang lebih banyak menggunakan

mekanisme pasar. Campur tangan Pemerintah yang berlebihan serta perencanaan terpusat pada masa Orde

Baru tersebut telah menciptakan kegiatan rent seeking dan KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme). Di

lain pihak, liberalisasi, deregulasi dan privatisasi masa itu juga hanya dipergunakan untuk sekedar

memindahkan hak milik negara kepada sekelompok kecil kroni penguasa politik saja. Akibatnya, efisiensi

perekonomian nasional kita justru menjadi semakin menurun dan berakhir pada krisis tahun 1997-1998.

Sistem ekonomi pasar hanya dapat berjalan secara efektif dan efisien jika ada meritokrasi yang

dilandaskan pada perlindungan hak milik individu serta transformasi informasi pasar yang simetris. Untuk

itu perlu ditegakkan tertib hukum, stabilitas sosial dan politik maupun governance, termasuk transparansi

dan akuntabilitas keuangan negara. Pada gilirannya, tertib hukum yang baik memerlukan lembaga

legislatif (pembuat undang-undang) maupun lembaga judikatif (penegak hukum) yang efektif dan efisien

dalam melindungi kepentingan umum. (Nasution, 2008)

12

Kelemahan dalam sistem keuangan negara Indonesia yang diwarisi dari Pemerintahan Orde Baru

adalah bersifat mendasar. Kelemahan tersebut meliputi desain dan pelaksanaan sistem pengendalian

internal, ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, penyimpanan keuangan negara yang

semrawut, minimnya informasi tentang aset maupun hutang negara, dan pengungkapan SAL (Sisa

Anggaran Lebih) yang tidak konsisten dan tidak memadai. Karena posisi keuangan negara tidak

dilaporkan secara akurat dan tepat waktu, rakyat dan DPR tidak dapat menggunakan hak bujetnya secara

efektif. Selain itu, tidak seluruh pendapatan dan pengeluaran negara ditarik dan digunakan berdasarkan

Undang-undang dan/ataupun dengan persetujuan DPR sehingga Rakyat dan DPR tidak mengetahui secara

persis berapa sebenarnya jumlah anggaran belanja negara, struktur pembelanjaannya maupun

penggunaannya. Informasi tentang kontinjensi penerimaan maupun pengeluaran negara tidak diketahui

karena memang tidak diungkapkan oleh Pemerintah dalam anggaran pendapatan dan belanjanya. Sistem

yang buruk seperti itu tidak informatif untuk mengetahui posisi keuangan negara sehingga tidak dapat

digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan serta antisipasi ke depannya.

Pada gilirannya, perbaikan good governance merupakan salah satu kunci pokok bagi keberhasilan

perombakan sistem sosial yang kita lakukan selama era reformasi dan pasca krisis ekonomi tahun 1997-

1998. Dalam rangka perombakan itu, telah dilakukan empat kali amandemen UUD 1945 yang telah

merubah secara mendasar sistem politik, sistem pemerintahan dan sistem ekonomi Indonesia. Pada

gilirannya, perubahan sistem sosial tersebut telah merubah tata cara berinteraksi antara warganegara

dengan negaranya maupun interaksi antar unit pemerintahan serta cara pengambilan keputusan kolektif

(collective decision making). Rangkaian perubahan institusional itu sekaligus merubah sikap dan perilaku

penyelenggara negara maupun kebijakan ekonomi dan hasil akhirnya.

Pasca reformasi 1998, upaya untuk menggalakkan akuntabilitas dan transparansi pengelolaan

dana publik terus dilakukan seiring dikeluarkannya Peraturan Pemerintah (PP) No. 105 Tahun 2000

tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah dan PP No. 108 Tahun 2000 tentang

Pertanggungjawaban Kepala Daerah. Di tahun 2003 diterbitkan Undang-undang (UU) No. 17 Tahun 2003

tentang Keuangan Negara yang sebagai acuan dalam pengembangan sistem pengelolaan keuangan negara

dan daerah. Berdasar pada UU tersebut, pemerintah lalu menerbitkan PP No. 24 Tahun 2005 tentang

Standar Akuntansi Pemerintahan yang menggunakan basis kas menuju akrual, yakni penggunaan basis

kas untuk pengakuan transaksi pendapatan, belanja dan pembiayaan, dan basis akrual untuk pengakuan

aset, kewajiban dan ekuitas dana. Kusufi (2012) menjelaskan bahwa penerapan PP No. 24 Tahun 2005

masih bersifat sementara, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 36 ayat 1 UU No. 17 Tahun 2003 yang

menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum

dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Pengakuan dan pengukuran

13

pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan paling lambat 5 (lima) tahun, yakni selambat-

lambatnya di tahun anggaran 2008.

Namun menurut Nasution (2008) karena tidak adanya program pemerintah yang menyeluruh

sehingga target waktu pelaksanaan itu tidak dapat dicapai oleh UU No. 17 Tahun 2003 yang menetapkan

tenggat waktu penggantian sistem pembukuan dari basis kas ke basis akrual harus selesai pada Tahun

Anggaran 2008. Karena target waktu itu tidak dapat dicapai, Pemerintah dan DPR menetapkan target

waktu baru dan menyusun program yang terpadu untuk mewujudkannya. Target penyusunan pedoman

pelaksanaan Standar Akuntansi Pemerintah yang berbasis akrual tersebut dapat dicapai di tahun 2010

dengan terbitnya PP No. 71 Tahun 2010 yang memuat SAP berbasis akrual sebagai pengganti PP No. 24

Tahun 2005.

Halim (2012) memaparkan bahwa tuntutan akan perubahan aplikasi basis kas di sektor publik

menjadi bahan perdebatan hangat dalam dua dekade terakhir. Di indonesia yang pemerintahnya telah

diwajibkan untuk mengaplikasikan basis akrual, akhirnya menempuh suatu proses transisi dari basis kas

menuju basis akrual. Dengan demikian dapat dipahami adanya proses perubahan peraturan perundangan

dalam rangka transisi tersebut. Pada gilirannya transisi tersebut membawa ke aspek teknis yang

pemahamannya memerlukan waktu. Dari perubahan atau tambahan jenis laporan yang harus dibuat,

hingga ke teknis kode rekening (akun), dan juga teknis pencatatan (jurnal).

Paket tiga UU di bidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004, yakni UU No. 17 Tahun 2003

tentang Keuangan Negara, UU. No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah,

dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara,

telah membawa perubahan pada sistem akuntansi, manajemen keuangan negara dan sistem anggaran

Pemerintah. Salah satu aspek perubahan itu adalah dalam penggunaan sistem perbendaharaan tunggal

yang terpadu (treasury single account). Selama ini, uang negara disimpan dalam berbagai rekening yang

saling terpisah dan bahkan, dalam beberapa kasus, dalam rekening individu pejabat negara yang sudah

bertahun-tahun meninggal dunia. Akibatnya, Menteri Keuangan tidak punya gambaran tentang posisi

keuangan negara secara menyeluruh setiap saat. Perubahan yang kedua adalah menggantikan sistem

pembukuan satu sisi (single entry account) dengan pembukuan dua sisi (double entry account).

Perubahan mendasar ketiga adalah untuk secara bertahap akan menggantikan akuntansi yang

berbasis kas dengan akrual. Dalam sistem akuntansi berbasis akrual dapat diukur biaya pelayanan jasa

pemerintahan, efisiensi serta kinerja Pemerintah. Dalam sistem berbasis akrual juga dapat diketahui

kewajiban kontijensi Pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi negara

terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa satu tahun anggaran. Anggaran

berbasis akrual akan memungkinkan perencanaan anggaran jangka panjang yang melebihi satu tahun

anggaran.

14

Berdasarkan Paket tiga UU dibidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004 di atas, dimulailah

disusun pertanggung jawaban keuangan negara yang transparan dan akuntabel dalam LKPP Tahun 2004.

Sebelumnya, Pemerintah mempertanggungjawabkan Pelaksanaan APBN dalam bentuk PAN (Perhitungan

Anggaran Negara). Penyusunan LKPP Tahun 2004 itu adalah dua tahun lebih awal dari rencana semula

sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 15 Tahun 2004 dan merupakan yang pertama dilakukan setelah 60

tahun kita merdeka.

Dari segi teknis, setidaknya ada sepuluh kelemahan sistem pengendalian internal keuangan

negara yang ditemukan oleh pemeriksaan BPK atas LKPP dan LKPD. Kelemahan tersebut adalah,

pertama, masih perlunya perbaikan mendasar sistem akuntansi keuangan negara agar dapat diseragamkan

sesuai dengan sistem yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan. Kedua, perlunya sinkronisasi sistem

komputer instansi Pemerintah agar menjadi terintegrasi dan kompatible antara satu dengan lainnya.

Hingga sekarang ini sistem komputer antar Direktorat Jenderal di Departemen Keuangan pun belum

terintegrasi dan kompatibel antara satu dengan lainnya.

Ketiga, perlunya mengimplementasikan sistem perbendaharaan tunggal agar uang negara tidak

lagi tersebar di berbagai rekening, termasuk rekening individu pejabat negara yang sudah lama meninggal

dunia. Selama periode 2004-2007, jumlah rekening pemerintah tercatat semakin banyak jumlahnya dari

tahun ke tahun dengan jumlah uang yang semakin besar pula. Hal yang sama juga terjadi ditingkat

Provinsi, Kabupaten maupun Kota.

Gabungan antara sistem komputer antar instansi yang tidak terintegrasi dan kompatibel serta tidak

adanya sistem perbendaharaan tunggal telah menyulitkan bagi Pemerintah untuk mengetahui posisi

keuangan negara dan dana-dana yang tersebar itu tidak segera dapat dimanfaatkannya untuk mengatasi

kesulitan likuiditasnya. Juga tidak jelas siapa yang menikmati balas jasa bunga rekening penyimpanan

uang negara tersebut. Setidaknya alokasi sebahagian dari Rekening Dana Investasi (RDI) adalah

merupakan praktek KKN. RDI menjadi alternatif bagi kredit bank dan diberikan kepada badan usaha

yang sebenarnya mampu meminjam dari industri perbankan (bankable). Alokasi RDI, yang berbunga

rendah dan risiko yang hampir tidak ada, dibuat oleh pejabat Depkeu dengan cara yang kurang transparan

dan penagihannya kembali pun hampir tidak pernah dilakukan secara serius.

Untuk dapat menegakkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara, pemerintah

berdasarkan Bab VIIIA UUD 1945 mendirikan BPK. Tujuan pendirian BPK itu hanya satu, yakni:

memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara di semua lapisan tingkat pemerintahan di

Indonesia. Selain untuk menegakan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara, pemeriksaan BPK

sekaligus diarahkan untuk mengukur efektifitas dan efisiensi kegiatan pemerintah. Untuk melaksanakan

tugasnya itu, Pasal 23G UUD 1945 mengamanatkan agar BPK membuka kantor perwakilan di setiap

provinsi.

15

Lemahnya pengawasan internal Pemerintah adalah akibat dari praktek sistem politik otoriter

selama masa pemerintahan Orde Baru yang berlangsung selama 32 tahun. Dalam sistem otoriter pada

masa pemerintahan Orde Baru, tugas utama dari Irjen dan Bawasda adalah untuk memata-matai aliran

politik ataupun ideologi pegawai negeri maupun untuk melakukan inspeksi non-keuangan. Pengawas

internal pemerintah pada masa Orde Baru kurang menaruh perhatian pada pengawasan keuangan, kinerja

maupun upaya pemberantasan korupsi di instansi/lembaganya. Sementara itu, BPKP yang dibentuk untuk

menjadi pengawas internal Pemerintah dan membangun sistem keuangan negara ternyata lebih banyak

menjalankan fungsi pemeriksaan yang seharusnya menjadi kewenangan BPK. Pada masa pemerintahan

Orde Baru itu, hampir seluruh “tambang emas” rejim Orde Baru, seperti Pertamina, Bank Indonesia dan

bank-bank negara maupun BUMN strategis, diperiksa (diaudit) oleh BPKP dan bukan oleh BPK. Saat ini,

telah banyak lembaga pengawas, baik yang dibentuk oleh pemerintah maupun berdiri secara independen,

untuk ikut mengawasi pemerintah maupun legislatif yang muncul seiring dengan desakan masyarakat

yang semakin sadar untuk tercapainya pemerintahan yang bersih dan jujur, seperti Komisi Pemberantasan

Korupsi (KPK) dan Indonesian Coruption Watch (ICW), serta banyak lembaga independen lain yang

memberikan penilaian secara menyeluruh terhadap kinerja pemerintah maupun lembaga pemerintah

secara lebih spesifik. Peran BPK saat ini juga telah dikuatkan melalui UU No. 15 Tahun 2004 dimana

BPK telah diberi kewenangan dalam melakukan pemeriksaan terhadap setiap lembaga negara.

MPR dan DPR yang menjadi perpanjangan tangan masyarakat ke Pemerintah tidak banyak

menjadi solusi bagi permasalahan yang terjadi dalam tata kelola pemerintahan maupun keuangan negara.

Praktik mafia di lembaga legislatif tersebut seakan bukan lagi menjadi rahasia umum sehingga, terkadang,

proses pembahasan suatu Undang-undang, peraturan, maupun kebijakan pemerintah dapat berlangsung

lama dan lambat. Selain itu, birokrasi di pemerintahan juga tidak sepenuhnya baik dalam menyediakan

pelayanan publik, khususnya pelayanan yang dapat dinikmati masyarakat kelas menengah ke bawah.

Pemerataan pembangunan sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia yang kapabel, yang dapat

mendukung upaya pemerintah dalam pelaksanaan sistem akuntansi akrual patut menjadi perhatian, karena

tidak semua akuntan ataupun pengelola keuangan pemerintah, khususnya pegawai pemerintah di daerah,

dapat langsung mengaplikasikan sistema akuntansi akrual dengan cepat.

D. KESIMPULAN

Indonesia yang saat ini terus berupaya dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual di sektor

publiknya dapat belajar dari Nepal dimana tanpa adanya kesiapan dari sumber daya manusia serta sarana

dan prasarana yang mendukung terlaksananya sistem tersebut, walaupun terus adanya desakan dari pihak

luar utamanya lembaga donor, hanya akan berujung pada kegagalan dalam penerapannya. Kondisi yang

sama juga terjadi di Indonesia, utamanya untuk pemerintah di daerah yang dulunya telah banyak

16

mengalami kesulitan dalam penerapan akuntansi berbasis kas lalu kemudian dipaksa untuk segera dapat

memahami akuntansi berbasis akrual. Selain itu, pemerintah masih perlu berinvestasi besar dalam

penyediaan perangkat, baik software dan hardware, untuk dapat digunakan oleh pegawai pemerintah

dalam menyelenggarakan tata kelola keuangan dan pelaporannya dengan lebih baik.

Kondisi akrualisasi di Hong Kong dapat dijadikan acuan karena desakan untuk penerapan basis

akrual pada sektor publik muncul dari para akuntan di negara tersebut yang sadar bahwa sistem tersebut

dalam penerapannya akan lebih baik daripada basis kas. Bila dilihat pada konteks Indonesia, para akuntan

belum sepenuhnya sepakat terhadap basis akrual yang sedang dijalankan. Kritikan yang begitu besar

ditujukan kepada para penyusun Standar Akuntansi Pemerintahan karena standar yang dihasilkan masih

terdapat banyak kekeliruan yang dapat menyesatkan para penggunanya. Upaya untuk mencari bentuk

terbaik serta pembenahan dari waktu ke waktu telah coba dilakukan namun hingga dikeluarkannya PP

No. 71 Tahun 2010, ternyata hal yang sama kembali berulang. Sebagai contoh, ketidakpahaman terhadap

kerangka konseptual sebagai dasar dalam penyusunan standar coba dibalikkan bila kemudian terdapat

pertentangan antara keduanya dimana standar lebih diunggulkan daripada kerangka konseptualnya. Hal

tersebut mendapat kritikan banyak pihak, utamanya pendidik, karena tidak sesuai dengan struktur

penyusunan standar yang benar.

Dari pengalaman yang terjadi Selandia Baru maka dapat dibuat suatu prediksi bahwa di negara-

negara yang dimana tidak terjadi interaksi antara faktor sejarah dan sosial-politik-budaya yang sama

dengan yang terjadi di Selandia Baru, maka perubahan dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis

akrual akan berjalan lambat dan setengah-setengah. Namun bagaimanapun, ukuran dan kompleksitas dari

lembaga legislatif dan institusi sektor publik, serta kemampuan finansial dari negara bersangkutan untuk

dapat membayar cost dalam penyediaan sarana dan prasarana yang dibutuhkan, dapat dipertimbangkan

sebagai faktor yang akan mempengaruhi lama waktu yang dibutuhkan dalam implementasi sistem

akuntansi akrual tersebut. Kesuksesan pelaksanaan sistem akuntansi akrual di Selandia Baru tidak lepas

dari peran pemerintah dan lembaga legislatifnya yang berhasil menciptakan kolaborasi yang sangat

produktif di setiap tingkatan struktural dalam mengkomunikasikan ide dan strategi sehingga reformasi

yang berjalan dapat dirasakan ke semua lini organisasi pemerintah.

Tulisan ini tidak untuk memberikan penilaian (judgment) bahwa akuntansi akrual merupakan

sistem yang terbaik untuk diterapkan di sektor publik. Namun, lebih kepada, agar tulisan ini dapat

menjadi salah satu referensi dalam mempertimbangkan keputusan „sebelum‟ memilih akuntansi akrual

sebagai „jalan‟ bagi tercapainya transparansi dan akuntabilitas yang lebih baik di sektor publik, khususnya

di Indonesia. Kelemahan dalam penulisan ini adalah kurangnya literatur dan sumber informasi lain yang

digunakan dalam penulisan, khususnya dalam pembahasan dan analisis mengenai akrualisasi di Nepal dan

Hong Kong sehingga informasi yang tersedia masih bersifat parsial dan dapat tidak mencerminkan

17

kondisi yang benar-benar terjadi di negara-negara tersebut. Selain itu, penjelasan yang dipaparkan dalam

tulisan ini berdasarkan dari pengetahuan dan pengalaman penulis, serta cara dalam menafsirkan literatur

asing yang digunakan, sehingga dapat terjadi kekeliruan dalam menafsirkan teks dan konteks yang terjadi.

Penulisan selanjutnya dapat lebih jauh menginvestigasi kondisi di negara-negara yang bersangkutan

dengan lebih detail, maupun dengan menambahkan objek (negara) yang digunakan sebagai perbandingan

untuk dapat dijadikan acuan dalam penerapan akuntansi berbasis akrual di Indonesia.

Ackowledges

Bapak Prof. Abdul Halim atas kuliah Akuntansi Sektor Publik yang sangat berkesan dan menyenangkan,

serta semangat yang senantiasa ditularkan ke semua mahasiswanya.

Teman-teman mahasiswa Magister Sains Akuntansi FEB UGM 2012

Keluarga, teman-teman, dan semua orang yang saya sayang, this was dedicated for you all…

DAFTAR PUSTAKA

Adam, Awty. 2003. Accrual World. Australian CPA, Februari 2003.

Adhikari, Pawan., Mellemvik, Frode. 2011. The rise and falls of accruals: a case of Nepalese central

government. Accounting, Auditing & Accountability Journal Vol. 1 No. 2, 2011. Emerald Group

Publishing Limited.

Barry, Naik. 2005. A Cruel Accounting. CA Magazine, Desember 2005.

Christiaens, Johan R. 2003. Accrual Accounting Reforms in Belgian Local Governments: A Comparative

Examination. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management 2003.

Churchill, Michael. 1992. Accrual Accounting in the Public Sector. Australian Accountant, Juni 1992.

Cortes, Josep L. 2006. The International Situation Vis-à-vis the Adoption of Accrual Budgeting. Journal

of Public Budgeting, Accounting and Financial Management 2006.

Ellwood, Sheila., Newberry, Susan. 2007. Public sector accrual accounting: institutionalising neo-liberal

principles?. Accounting, Auditing & Accountability Journal Vol. 20 No. 4, 2007. Emerald Group

Publishing Limited.

Fakih, Mansour. 2010. Bebas dari Neoliberalisme. Yogyakarta: Insist Press.

Halim, Abdul. 2012. Sebuah Pengantar untuk Mengenal dan Memahami Akuntansi Sektor Publik.

Kumpulan tulisan dalam buku Teori, Konsep dan Aplikasi Akuntansi Sektor Publik;dari

Anggaran hingga Laporan Keuangan, dari Pemerintah hingga Tempat Ibadah. Jakarta: Salemba

Empat.

Ilias, Azleen., Haiqal, Mohd Aliff., Khamil, Mohd Amirul. 2012. The Investigation of Perception towards

Accrual Accounting Adoption: A Case on Malaysian Accountant General Department.

18

International Public Sector Conference (IPSC 2012), 25-26 September 2012, Kota Kinabalu,

Sabah.

Iuliana, Cenar. 2010. Cash Accounting Standardization in the Public Sector. Annales Universitatis

Apulensis Series Oeconomica, 13(2), 2011.

Jorge, Susana Margarida., Carvalho, Joao Baptista da Costa., Fernandes, Maria Jose. Governmental

Accounting in Portugal: Why Accrual Basis is a Problem. Journal of Public Budgeting,

Accounting and Financial Management 2007.

Kusufi, Muhammad Syam. 2012. Tinjauan atas PP No. 71 Tahun 2010 dan PSAP yang terkait dengan

Laporan Operasional. Kumpulan tulisan dalam buku Teori, Konsep dan Aplikasi Akuntansi

Sektor Publik;dari Anggaran hingga Laporan Keuangan, dari Pemerintah hingga Tempat Ibadah.

Jakarta: Salemba Empat.

Lye, Joanne., Perera, Hector., Rahman, Asheq. 2005. The evolution of accrual based-Crown

(Government) financial statements in New Zealand. Accounting, Auditing & Accountability

Journal Vol. 18 No. 6, 2005. Emerald Group Publishing Limited.

Micallef, Frank. 1994. A New Era in Reporting by Government Departments. Australian Accountant,

Maret 1994.

Nasution, Anwar. 2008. Perbaikan Pengelolaan Keuangan Negara dalam Era Reformasi.

Republik Indonesia. Undang-undang Dasar Republik Indonesia 1945 (Amandemen IV).

Scott, Julie E.M., McKinnon, Jill L., Harrison, Graeme L. 2003. Cash to accrual and cash to accrual; A

case study of financial reporting in NSW Hospitals 1857 to post-1975. Accounting, Auditing &

Accountability Journal Vol. 16 No. 1, 2003. Emerald Group Publishing Limited.

Stefanescu, Aurelia., Turlea, Eugeniu. 2011. Accrual Accounting, Foundation for the Financial Reporting

into the Public Sector Entities. Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, 13(2), 2011.

Stiglitz, Joseph E. 2003. Don’t trust the technocrats. Guardian Magazine, 16 Juli 2003.

______________. 2006. Making Globalization Work. New York: W.W Norton & Company, Inc.

Tickell, Geoffrey. 2010. Cash to Accrual Accounting: One Nation’s Dilemma. International Business &

Economics Research Journal Vol. 9 No. 11, November 2010.

Webster, Allan. 1998. Improving performance; accrual accounting points the way ahead. Australian

CPA, April 1998.