PROYECTOS DE IRRIGACIN EN EL PER

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PROYECTOS DE IRRIGACIN EN EL PER

SITUACIN, ANLISIS, Y POLTICAS

ARMANDO TEALDO ALBERTI1995

NDICE

INTRODUCCIN 1

ANTECEDENTES Cuestiones previas 3 Rendimientos decrecientes 3 Precios 4 Inversiones 6

LOS PROYECTOS DE RIEGO Descripcin general 9 Mtodo de estimacin 11 Resultados y anlisis 12 Costos no recuperables 15 Tarifa de agua 18 Perodo de ejecucin 20

INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA Definiciones generales 22 El caso de las irrigaciones 23 Polticas 24 Ministerio de Agricultura 24 Banco Mundial y los Proyectos Peruanos 25 Construccin y Conclusin de las Inversiones 26 Bienes no comercializables 27 Rol del Estado y subsidios 29 Administracin y Operacin 31

CONCLUSIONES 34

ANEXO: 38

MARCO TERICO Mercado mundial: precios, proteccin y equilibrio 39 Introduccin 39 Precios, proteccin, y equilibrio 43 Productos derivados 46 Precios: prdidas y excedentes del productor y consumidor 47 Generalidades 47 Efectos indirectos y directos 48

METODOLOGA Mtodo de estimacin de las inversiones Mtodo 54 Resultados 55 Costo de la tarifa de agua En las inversiones por realizar 57 En las inversiones totales 58

NOTAS 59

19

INTRODUCCIN

En el presente trabajo se hace un anlisis introductorio de los principales proyectos de irrigacin en el pas y que, actualmente, se encuentran en proceso de ejecucin. Un anlisis en profundidad de este problema requerira de un conjunto de estudios y de recursos econmicos que sobrepasan largamente nuestras posibilidades. Pero en todo caso consideramos que la importancia del tema y, sobre todo, los costos crecientes producto de posponer definiciones de poltica ameritan este esfuerzo.

La informacin utilizada es de carcter agregado, y ello plantea algunos problemas y retos, entre los que debe destacarse que algunas inversiones incluyen el rubro de la agro-industria, que no se ha podido aislar de las inversiones totales. Ahora bien, pensamos que estos problemas son mas bien menores, ya que este tipo de inversin esta incluido en alguno de los proyectos de mayor magnitud y, dado que tienen un menor peso en la inversin total, la distorsin en los resultados obtenidos sera de un orden menor. Adems habra que sealar que los avances logrados no son claros en alguno de los proyectos, en todo caso en el estudio se hacen las observaciones correspondientes.

Tambin se han tenido dificultades para descontar, de las inversiones totales, el rubro correspondiente a la generacin de energa. En este caso se ha desarrollado un mtodo para estimar las inversiones que se pueden imputar a la generacin de energa, as como aquellas que se pueden imputar a la superficie irrigada y la superficie incorporada para la agricultura.

Dems est sealar la importancia del tema, dada la magnitud de los recursos comprometidos, los largos perodos de maduracin de las inversiones en el campo de las irrigaciones, y los igualmente largos perodos para su ejecucin. Pero el ritmo de avance en la ejecucin de gran parte de las inversiones ha sido mas bien muy lento, y se iniciaron nuevas inversiones de magnitud sin haberse concluido otras que ya mostraban un largo perodo de ejecucin y atraso. De acuerdo a las asignaciones presupuestales de los ltimos aos, los proyectos vigentes se concluiran en un perodo promedio de 30 aos, lapso muy largo, especialmente para un pas con problemas agudos de pobreza que requiere de soluciones con resultados en tiempos menores.

De otro lado, se ha dado un tratamiento mas bien amplio al tema de los precios y su posible evolucin futura. Ello en funcin a la importancia de los precios en la determinacin de la viabilidad econmica y financiera de los proyectos, sobre todo en aquellos que tienen un perodo de recuperacin muy largo, como es el caso de las irrigaciones.

El estudio est dividido en cinco partes. En la primera se expone algunas experiencias en los proyectos de irrigacin de otros pases y los problemas que han tenido.

En la segunda parte se describen las principales irrigaciones y se analizan las inversiones por cada uno de sus componentes (energa, superficie incorporada para uso agrario y superficie mejorada con riego). En el anlisis se han considerado dos puntos vista: el valor de las inversiones por rubro, y el valor de la tarifa de agua que se tendra que cobrar para recuperar las inversiones.

En la tercera parte se analizan las caractersticas que debe tener la inversin publica, tanto en sus trminos generales como en aquellos que son aplicables a los proyectos de irrigacin. Especial tratamiento se ha dado a la discusin de las polticas que se plantean en relacin al tema.

En la cuarta parte se presentan las principales conclusiones que se derivan del estudio.

La parte final corresponde al anexo. En l se expone el detalle de las metodologas usadas para los distintos clculos, as como los resultados que con ellas se han obtenido. Adems se incluyen anlisis tericos que complementan las explicaciones que se dan en el texto.

ANTECEDENTES

Cuestiones previas

No ha sido raro que los proyectos de riego y drenaje tuvieran diversos problemas, ya sea en sus fase de diseo, ejecucin de obras u operacin. La experiencia que tiene el Banco Mundial en el financiamiento de este tipo de proyectos es representativa. En su "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" se seala, como una de las explicaciones para que los proyectos hallan tenido un pobre desempeo, el que haban sido muy comunes los defectos de diseo bsico como "la transferencia de tecnologas de climas desrticos a climas tropicales monznicos".

Tambin se mencionan las frecuentes y decepcionantes experiencias en los proyectos de desarrollo rural integrado de la dcada de los 70 e inicio de la de los 80, como consecuencia, entre otros factores, del exagerado acento puesto en los pormenores de los proyectos durante la evaluacin inicial, la tendencia a seleccionar proyectos complejos y de gran envergadura (que incluan infraestructura de riego), y las proyecciones muy optimistas de sus resultados. El documento aade que, segn el informe Wapenhans, el Banco tiene un nmero cada vez mayor de proyectos de infraestructura con resultados deficientes, y que una de las causas haba sido "la tendencia a centrar el proceso de evaluacin inicial en la aprobacin de los prstamos, lo cual puede conducir a la estimacin al alza de las tasa de rentabilidad" (sobre estimacin de estas tasas). Tambin indica que, a menudo, los proyectos han sido demasiado complejos, y que en la preparacin de los mismos se justificaba prestar mayor atencin a los aspectos de incertidumbre y riesgo.

Con estos proyectos los pases contrajeron deudas a largo plazo, y muchos an no las han cancelado y/o tienen problemas para el cumplimiento de las obligaciones pactadas. Ello se puede explicar, por lo menos en parte, en funcin a los problemas anotados en el prrafo anterior: si los proyectos no generan los beneficios esperados o, peor an, no generan beneficios para cubrir los costos de inversin, se vuelven una carga para el pas (que debe pagar la deuda).

Esta situacin hubiera sido distinta si el Banco Mundial hubiese sido mas exigente y eficiente. Pero los gobiernos tampoco lo fueron, y es por eso que las polticas de cambio estructural -propiciadas por el Banco- proponen una serie de modificaciones en las polticas adoptadas por muchos pases, plantendose, entre otros aspectos, la privatizacin y/o nuevas estrategias para las empresas y la inversin pblica.

Rendimientos decrecientes

Sin embargo, una de la de las constataciones de importancia, que se seala en el Informe del Banco Mundial, se refiere a la disminucinNOTAS

1.En relacin a otros proyectos de infraestructura (telecomunicaciones, transporte, energa elctrica y desarrollo urbano). y declinacin de la tasa media de rentabilidad econmica de los proyectos de riego y drenaje. Para tal efecto se recalcul la tasa de rendimiento econmico una vez desembolsado el prstamo y terminada la fase de construccin, encontrndose que, para el perodo 1974-82, los proyectos de riego y drenaje tuvieron una tasa de rentabilidad del 17%, en tanto que en el perodo 1983-92 esta disminuy al 13%. Si bien el Informe alcanza algunas explicaciones sobre ese fenmeno para otro tipo de proyectos con rentabilidad baja y declinante, no es explcito para los proyectos de riego.

En lo anterior hay que tener en cuenta que el anlisis del rendimiento econmico considera los costos y beneficios desde el punto de vista del pas en su conjunto. As, si los inversionistas privados analizan los proyectos desde una perspectiva individual, el Estado debe analizarlos desde una perspectiva que abarque a todos los grupos de la sociedad. Para tal efecto se utilizan precios sombra, se consideran los efectos de arrastre (o multiplicadores) hacia atrs o hacia adelante y las externalidades, se excluyen los pagos por transferencias, etc. En cambio, el anlisis de rentabilidad financiera trata de los costos y beneficios medidos desde el punto de vista de una empresa (o un organismo).Ver Baun Warren y Tolbert Stokes, "La Inversin en Desarrollo: Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial", Tecnos, Madrid 1986..

Normalmente la tasa de rendimiento econmica es mayor que la financiera. Para graficar esta situacin podemos tomar la informacin que da el Informe citado acerca de las tasas medias de rentabilidad de los proyectos para infraestructura de desarrollo urbano: la tasa de rendimiento econmico para el perodo 1983-92 fue del 23%. En tanto que la tasa financiera para los proyectos que contempla este rubro fue mucho menor: 9% para agua y saneamiento, 6% para abastecimiento de agua, y 8% para alcantarillado.

Por lo anterior, se puede estimar que la tasa financiera para los proyectos de riego y drenaje sea bastante menor que el 13%, y ello planteara problemas para la recuperacin de las inversiones a partir del cobro a los beneficiarios, requirindose subsidiar las inversiones.

Pero lo que preocupa mas es que tales inversiones deberan tener beneficios econmicos de magnitud para los pases en desarrollo (con rendimientos econmicos superiores al 13%) y, porque no, deberan tener tasas financieras adecuadas que permitan la recuperacin de las inversiones (aunque el plazo sea prolongado). Claro est que si a la baja tasa de rendimiento se le suman los problemas relativos al gran dimensionamiento de los proyectos, los atrasos en su ejecucin, y los sobre costos de las inversiones, el resultado ser decepcionante.

Precios

Por nuestra parte creemos que la disminucin de la tasa de rendimiento econmico registrada se puede explicar, en forma importante, por el deterioro de los precios internacionales de los productos agrarios. Ello debido a que, como se sabe, parte de la prctica para estimar los rendimientos econmicos de los proyectos consiste en basarse en los precios internacionales, ya que se considera que los precios domsticos de los pases pueden estar distorsionados por medidas de poltica, y por tanto no sirven como buenos parmetros para asignar los recursos. Por supuesto que lo anterior sera vlido si los precios internacionales no estuvieran distorsionados, y esa situacin no se da.

Es as que se toman los precios internacionales para los denominados productos comercializables (importables o exportables), en tanto que para los precios de los denominados no comercializables se utilizan otras tcnicas. Pero, desde nuestro punto de vista, estos ltimos tambin estn relacionados a los precios internacionales por el efecto sustitucin, problema que trataremos posteriormente.

Por lo anterior se puede comprender que si se deterioran los precios relativos en el mercado mundial, tambin suceder lo mismo con los que se utilicen para realizar la evaluacin econmica; y el hecho es que la gran mayora de productos agrarios transados en el mercado mundial, especialmente los alimentos, han tenido un severo deterioro en sus precios en la ltima dcada. Ello queda graficado en el caso peruano: en el perodo 1980-90 los precios de los productos alimenticios importados han tenido una severa cada, con una tasa de descenso del orden del 7% anual.

NDICE DE PRECIOS REALES DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS IMPORTADOSPerodo Coeficiente de Variabilidad Tasa Anual de Crecimiento 70-80 21.8 NS 80-90 16.1* -7.0 FUENTE: La informacin de base utilizada para los clculos fue "Per en Nmeros 1991". CUANTO S.A. 1991.NOTA: El ndice de Precios de la fuente se refiere a los precios FOB de los productos alimenticios importados (trigo, maz, arroz, soya, lcteos y carnes), ponderados de acuerdo a la estructura de las importaciones de cada ao y deflactados por el ndice de inflacin externa. El asterisco indica que el coeficiente se estim sobre la tendencia.

Adems se puede destacar que tanto la tasa de deterioro, como la variabilidad (sobre la tendencia.El coeficiente de variabilidad sobre la tendencia, como se podr comprender, es muy inferior al estimado para el promedio del perodo, tanto menor cuanto mas significativa es la tendencia al deterioro (o crecimiento).) de los precios internacionales, son bastante similares a la evolucin mostrada por los precios domsticos.

Como se sabe, el mercado mundial est severamente distorsionado por las polticas de proteccin aplicadas por los pases a sus agriculturas, especialmente los desarrollados (que son los principales exportadores de alimentos). Situacin que ha dado lugar a que sus productos sean colocados a precios dumping.Ver Tealdo Armando, "Desarrollo Agrario y Poltica de Precios", CEDEP, Lima 1990. en el mercado mundial.

Se trata, pues, de un mercado que no permite asignar satisfactoriamente el uso de los recursos.Pareca que con el acuerdo del GATT, Ronda de Uruguay, los problemas en el mercado internacional de productos de origen agrarios podan solucionarse. Pero se estima que sus alcances sern mas bien limitados. . Esta situacin ha tenido particular importancia en los pases que operan en condiciones de mercado abierto y no han tomado precauciones para protegerse de las distorsiones del mercado internacional: los bajos precios de los productos agrarios han repercutido en sus economas domsticas, perjudicando a sus agriculturas y a los proyectos pblicos y privados para el desarrollo de este sector.

Para que el lector tenga alguna idea de la magnitud de las distorsiones del mercado mundial, podemos tomar como referencia las subvenciones que otorgan los pases desarrollados a sus productos agrarios. En 1991 los pases de la OCDE.Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. La componen Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turqua. transfirieron 320 mil millones de dlares a sus agriculturas, cifra que representa el 95% del valor agregado generado en la agricultura (en 1992) de los pases calificados por el Banco Mundial como de ingreso bajo (que tienen una poblacin de 3191 millones, y concentran un 50% de la poblacin mundial). Se estima que el 50% de esa transferencia fue el subsidio al productor. En promedio cada agricultor recibi 16000 dlares de subvencin, cifra que representa unas 6 veces el producto bruto interno por trabajador del Per.Considerando la poblacin econmicamente activa., o mas de 20 veces el producto agrario por trabajador. Estas cifras alcanzaron los 38000 dlares en Noruega, 13000 en la Unin Europea, y 22000 en USA.

De otro lado, segn la OCDE, los productores de sus pases recibieron un 78% de sobreprecio por sus productos respecto a los precios internacionales. Este porcentaje fue algo mas de un 400% en Noruega, de 167% en Japn, 94% en la Unin Europea, y 39% en USA. Sin embargo, las mayores distorsiones se registran en los productos agrcolas (trigo, cereales secundarios, arroz, oleaginosas y azcar), en donde el promedio de sobreprecio fue el 95%. En Noruega fue un 500%, en Japn el 400%, en la Unin Europea el 131% y en USA el 33% (Ver Anexo).

Inversiones

Como se comprender, los precios tambin afectan los niveles produccin y de inversin privada en la agricultura. Sin embargo su efecto se hace sentir en el largo plazo, y hay estudios que sugieren que las elasticidades de largo plazo respecto a la produccin pueden tener valores altos (similares o superiores a la unidad). As, para el caso de Mxico, las investigaciones indican que el congelamiento de los precios agrcolas entre 1963-73 provoc el estancamiento de la inversin privada canalizada al sector (slo creci en 1% anual). A su vez, la baja tasa de inversin estara explicando el pobre desenvolvimiento de la agricultura entre 1965-75 (a una tasa inferior al 2% anual), a pesar de los apoyos estatales a este sector y el alto crecimiento de la inversin pblica (10% anual).

Para la India y Taiwn, varios estudios sugieren que la elasticidad agregada respecto al precio (en el largo plazo) es cercana o superior a la unidad. Estos resultados son contrarios a las hiptesis que afirman que el sector tiene una baja elasticidad de respuesta a los precios.Ver "La Poltica Agrcola en el Nuevo Estilo de Desarrollo Latinoamericano". Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), Chile 1994.Las referencias que se utilizan son: CESPA: "El Desarrollo Agropecuario de Mxico. Pasado y Perspectivas", Volumen VII, CEPAL/SAHR, Mxico 1984.Henneberry, Shida Rastegari: "A Review of Agricutural Supply Responses for International Policy Models", Oklahoma State University, Stillwater, april 1986.Cavallo, Domeneck y Mundlak: "Agricultur and Growth in Argentina", Food Policy, february 1991..

Tambin es pertinente sealar que un anlisis comparativo de 69 pases en desarrollo, para el perodo 1970-79, sugiere que slo los efectos del crecimiento agrcola sobre la productividad econmica global explicaban el 75% del crecimiento total.La fuente es igual a la de la nota anterior. En este caso la fuente se remite a: HWA Erh-Cheng, "The Contribution of Agriculture to Economic Growth: Some Empirical Evidence", World Development, vol. 16, No 11, 1988.. As mismo, varios estudios sobre la agricultura argentina indican que los precios relativos tendran un efecto importante sobre el desarrollo de la agricultura y el crecimiento econmico de ese pas.

Lo anterior no hace mas que reflejar la importancia que tiene la agricultura en el crecimiento de los pases menos desarrollados, y e impacto que tienen los precios relativos sobre la agricultura y la inversin en este sector.

Sin embargo, no est dems insistir sobre la importancia que tienen los proyectos de infraestructura para riego. Los casos de Indonesia y Malasia pueden servir como ejemplo. Los gobiernos de estos pases, a partir de la dcada de los 70, dieron prioridad a polticas que permitieran equilibrar el desarrollo regional y reducir la pobreza.Ver el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" del Banco Mundial.. Para lo cual el gasto pblico en infraestructura se orient a las zonas rurales, en particular para proyectos de transporte y riego. Un estudio para Malasia (del Banco Mundial) encontr que los programas gubernamentales, dirigidos a incrementar la productividad de la tierra, haban sido un factor fundamental en el extraordinario avance para disminuir la pobreza rural, destacndose la importancia que tuvo el desarrollo de la infraestructura vial y de riego en las zonas rurales. La pobreza en este pas disminuy sensiblemente: en el ao 1973 afectaba al 55% de la poblacin, en tanto que para 1989 el ndice cay al 19%.

Para el caso de Indonesia, la informacin disponible permite afirmar que los precios relativos de los productos agrarios se deterioraron entre los aos 1970-76, pero en el perodo 1976-87 se recuperaron. Un estudio seala.Martin W. and Warr P. "Explaining the Relative Decline of Agriculture: A Supply-Side Analysis for Indonesia". The World Bank Economic Review. Volume 7, Number 3, september 1993. que el cambio tecnolgico en ese pas ha sido significativo y, a diferencia de la literatura que considera al sector agrario como tecnolgicamente estancado, sesgado hacia la agricultura. Se estima que casi todo el cambio tecnolgico en la agricultura estuvo asociado con programas gubernamentales (BIMAS e INSUS) dedicados a la investigacin y extensin, y que comprendan insumos subsidiados y crdito. El estudio agrega que la acumulacin de capital por trabajador agrario tiene efectos multiplicadores (o de arrastre), mediante la creacin de nuevas oportunidades de trabajo fuera de la agricultura. Aade que el mecanismo de ajuste sera a travs de la atraccin (por mejores ingresos) de los trabajadores rurales para ocuparse en otras reas de la economa, en lugar de ser por medio de la expulsin (forzados por los bajos ingresos rurales); y que el proceso ira acompaado por una continua reduccin de la pobreza, especialmente en las reas rurales.

Pero el hallazgo mas importante del estudio radica en la explicacin de la disminucin de la contribucin de la agricultura al Producto Bruto Interno, y la poca importancia que tendra la declinacin de los precios relativos agrarios (mas bien hubo recuperacin en la ltima dcada) en el proceso de Indonesia, en donde el efecto acumulacin de capital ha sido determinante12.Los efectos de la acumulacin de capital, dice este estudio, pueden ser de importancia extrema para determinar el proceso econmico en donde la proporcin de la agricultura (en el producto total) declina con el crecimiento econmico. El mecanismo sera, aade, similar al conocido como efecto Rybczynski, y lo plantea de la siguiente manera: suponiendo una economa con dos sectores, con precios relativos de los bienes constantes y con pleno empleo; si el stock agregado de capital se incrementa en relacin a la oferta de trabajo, la produccin de la industria mas intensiva en capital debe incrementarse (proporcionalmente mas que el crecimiento del capital en condiciones de retornos constantes de escala) pero la produccin de la industria mas intensiva en trabajo debe declinar absolutamente.. Hay que considerar que este pas tuvo una tasa de crecimiento anual del producto interno del 7% entre los aos 1965-90, que la tasa de crecimiento del producto agrcola fue de 4.3%, y que la agricultura paso de un 56% del producto nacional en 1965 a un 22% en 1990. En el Per, en cambio, el descenso de la participacin del producto agrario, de un 17% en el ao 1972 a un 5% a inicio de la dcada de los 90, se puede atribuir, casi exclusivamente, al descenso de los precios relativos en la agricultura.

LOS PROYECTOS DE RIEGO EN EL PER

Descripcin general

Las inversiones en los principales proyectos de infraestructura riego del sector agrario tienen, bsicamente, tres componentes: a) las inversiones relacionadas a la incorporacin de tierras agrcolas, b) las inversiones relacionadas al mejoramiento del riego, y c) las inversiones relacionadas a la generacin de energa elctrica.

Once son los principales proyectos hidro-energticos que se vienen desarrollando en el Per. La inversin total por proyecto vara desde los 140 millones de US $, hasta los 2474 millones de US $, y tres proyectos sobrepasan los mil millones de US $: Majes (2474 millones), Chavimochic (2134 millones) y Olmos (1180 millones). El total de la inversin comprometida alcanza los 9 mil millones y medio de US $.

CUADRO No 1

Proyecto Inversin Hectreas Generacin Total %* Incorp. Mejor. Energa (Mw) (Ip) (Hip) (Hmp) (Ep) Puyango-Tumbes 636.76 1.3 36000 12000 105.0 Chira-Piura 828.03 72.2 44864 74380 16.6 Jequetepeque-Zaa 564.37 42.1 16400 49600 86.0 Olmos 1180.00 27.1 99000 13000 125.0 Tinajones 522.00 86000 875.0 Chavimochic 2134.00 26.3 54232 93741 68.5 Chinecas 140.00 25.6 14450 29770 2.5 Majes 2474.00 29.5 57000 5410 656.0 Pasto Grande 280.20 19.7 6687 2617 50.0 Tacna 579.38 11.5 7210 14043 49.0 Ro Cachi 204.16 39.1 10465 6970 -- TOTAL 9542.19 432308 301531 2033.6 Nota: La inversin total est dada en millones de US Dlares.* inversin ejecutada con respecto a la inversin total. Fuente: INADE. Tomado de "Per Econmico" Vol. XVII No 7 julio 1994.

Adems de los grandes montos de inversin requeridos en muchos de los proyectos en actual ejecucin, varios de ellos tienen perodos muy largos de maduracin, o han sufrido considerables atrasos. Ejemplo de ello son el proyecto Majes y, en menor intensidad (por el avance en su ejecucin) el de Chira-Piura, que han estado construyndose por mas de dos dcadas.

A excepcin de Chira-Piura, la inversin ejecutada (considerando la presupuestada para 1994) no sobrepasa el 50% de la inversin total, y el promedio se sitan alrededor del tercio de la inversin total, faltando invertir algo mas de 6 mil millones de US $.Sin considerar el proyecto Tinajones, por no disponerse de informacin.. Esta ltima cifra representa casi un 30% del producto bruto interno, algo mas de 1.5 veces la inversin interna bruta anual, mas de 8 veces la inversin pblica (si la inversin pblica se destinara slo a estos proyectos, se concluiran en un plazo mayor a los 8 aos), y unas 4 veces el producto bruto agrario.Se ha considerado un PBI del orden de los 22100 millones de US $, cifra consignada para el ao 1992 en el Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994 del Banco Mundial. Adems se han usado valores relativos (porcentajes) segn cifras de "Per en Nmeros 1993", Cuanto, Lima 1993.. Se trata pues de una cifra de consideracin.

Muchos de los proyectos, con niveles altos de inversin, han sido financiados con deuda externa; y la inversin por realizar representa casi dos veces las exportaciones del pas del ao 1992.La fuente de informacin es la misma que la sealada en la nota anterior..

Las asignaciones presupuestales representan una pequea parte de la inversin por ejecutar. Si se mantuvieran estas asignaciones, los proyectos se concluiran en perodos que van de los 6 aos (en el mejor de los casos) a casi los 100 aos (en el peor de los casos), situndose el promedio en los 27 aos.

CUADRO No 2

Proyecto Inversin Inversin por Presupuesto % Ejec. (1) Ejecutar (2) 1994 (3) (4) (3/2)Puyango-Tumbes 8.15 628.61 6.65 2.3 1.1 Chira -Piura 598.00 230.03 23.46 75.1 10.2 Jequetepeque-Zaa 237.70 326.67 8.59 43.6 2.6 Olmos 320.00 860.00 28.66 29.5 3.3 Chavimochic 560.25 1573.75 61.11 29.1 3.9 Chinecas 35.90 104.10 11.35 33.8 10.9 Majes 730.42 1743.58 26.72 30.6 1.5 Pasto Grande 55.19 225.01 27.09 29.4 12.0 Tacna 66.73 512.65 19.22 14.8 3.7 Ro Cachi 79.80 124.36 20.57 49.1 16.5 TOTAL 2692.14 6328.76 233.42 32.4 3.7 Notas: La inversin total est dada en millones de US Dlares. (4)=(1+3)/(1+2).

Segn se seala en el Reporte No 10605-PE."Per: Agricultural Policies for Economic Efficiency", setiembre 11, 1992. del Banco Mundial, los altos costos de los proyectos fueron acompaados por dificultades en la obtencin del financiamiento de la contraparte gubernamental, lo que dio lugar al retraso de las construcciones. Adems, indica que uno de los peores esquemas, tomando en consideracin las elevadas inversiones y los atrasos en la ejecucin de los proyectos, ha sido el de Majes, con costos superiores a los 20 mil US $ por hectrea (tierras irrigadas de similar calidad ubicadas en las vecindades se venden a 5 o 6 mil US $ por hectrea), y ha estado construyndose por mas de 20 aos. Segn el informe, an despus de deducir la proporcin de los costos atribuibles a otras actividades, como la generacin de energa, es imposible esperar que los agricultores paguen todos los costos de dicho proyecto. El tema lo analizamos mas adelante, slo adelantamos que los costos por hectrea, segn nuestras estimaciones, son mucho menores.

Mtodo de estimacin de las inversiones

Normalmente es difcil desagregar la inversin para cada uno de los principales rubros que comprenden los proyectos: cuanto de la inversin se orienta a la incorporacin de tierras, cuanto al mejoramiento y cuanto a la generacin de energa. Pero para analizar cada uno de los proyectos, y establecer polticas apropiadas, conviene tener una idea aproximada sobre los costos por cada uno de los principales rubros involucrados: inversin por hectrea ha incorporarse y/o mejorarse, e inversin por unidad de energa elctrica a producirse.

Lo anterior puede lograrse mediante el anlisis de los proyectos en actual ejecucin. As, se puede estimar la inversin promedio por cada rubro: la inversin por hectrea incorporada, la inversin por hectrea mejorada, y la inversin por unidad de energa generada (megawatio por ejemplo). La suma de los promedios multiplicados por sus respectivas medidas fsicas (por ejemplo la inversin promedio para una hectrea mejorada multiplicada por el nmero de hectreas que mejorar el proyecto) dar como resultado la inversin total (los detalles tcnicos del mtodo se tratan en el acpite Metodologa del Anexo).

Pero las inversiones en cada proyecto no necesariamente deben ajustarse a los promedios estimados. De acuerdo a sus caractersticas particulares, las inversiones pueden ser mayores o menores a los promedios. Estas diferencias son consecuencia de las caractersticas particulares de cada proyecto: construccin y/o extensin de los tneles, extensin de los canales principales o secundarios, etc.

De este modo, si estimamos la inversin total tomando como parmetros de medida a los promedios, habr una diferencia respecto al total que se consigna en un proyecto. A esta diferencia la denominaremos inversin diferencial. Si la inversin total consignada es menor que la estimada de acuerdo a los promedios (inversin diferencial negativa) habr un "ahorro", en caso contrario se tendr una "inversin adicional".

De otro lado, tambin podemos tomar como parmetro de referencia la recuperacin de las inversiones. La recuperacin de aquellas relacionadas a la agricultura tendran dos fuentes: a) la venta de las tierras incorporadas (las que sern mejoradas con riego tienen propietario) y, b) el cobro de la tarifa de agua. Como se puede observar, la primera fuente est directamente relacionada a la superficie a incorporarse, mientras que la segunda a la superficie total, ya sea esta incorporada o mejorada. Como es evidente, la recuperacin para la energa estar en funcin de la produccin y la tarifa respectiva.

Por lo anterior, tambin podemos calcular la inversin total considerando las inversiones promedio por hectrea incorporada, por hectrea regada (tanto para la superficie incorporada como para aquella en la que se mejorar el riego) y, como en la ocasin anterior, la inversin promedio por unidad de energa generada. Con este mtodo el costo promedio por hectrea incorporada tiene un slo componente (la inversin para la incorporacin propiamente dicha), mientras que la inversin para riego tiene dos: la superficie mejorada y la superficie incorporada.

En resumen se proponen dos mtodos. En el primero se consideran la inversin promedio para incorporar y regar una hectrea, la inversin promedio para abastecer con agua una hectrea mejorada, y la inversin promedio por unidad de energa generada. A diferencia de este mtodo, en el segundo se considera la inversin promedio slo para la incorporacin de una hectrea, la inversin promedio para regar una hectrea (incorporada y/o mejorada), adems de la inversin promedio por unidad de energa.

Ambos mtodos descritos sern utilizados en el anlisis que hacemos a continuacin.

Resultados y anlisis

Si aplicamos el primer mtodo a la informacin del Cuadro No 1 (ver la relacin (2) de Metodologa en el Anexo), se puede estimar en unos 4720 US $ Dlares la inversin promedio para mejorar una hectrea - (Cm), en 7670 US $ Dlares la inversin promedio para incorporar - una hectrea (Ci), y en 3 millones 50 mil US $ Dlares la inversin

- promedio (Ce) para generar un mega watio de electricidad.

De acuerdo al segundo mtodo de estimacin, tambin se puede estimar en 2950 US $ Dlares la inversin neta para incorporar una Ha, descontada la inversin para el riego; mientras que esta ltima tiene un valor de 4720 US $ Dlares por hectrea.

Estas cifras se pueden utilizar para calcular la inversin por cada componente de un proyecto (riego, incorporacin, y energa), y estimar la inversin (o ahorro) diferencial (Cp), situacin que permitir compararlos:

CUADRO No 3

Proyecto Inversin diferencial* %+ (Cp) Puyango-Tumbes -16.7 -2.6Chira-Piura 81.8 9.8Jequetepeque-Zaa -58.3 -10.3Olmos -22.6 -1.9Tinajones -2809.5 -538.2Chavimochic 1066.0 49.9Chinecas -119.1 -85.1Majes 8.1 0.3Pasto Grande 63.9 22.8Tacna 308.1 53.2Ro Cachi 90.9 44.6*Millones US $ Dlares. +Porcentaje de la inversin diferencial respectoa la inversin total (Cuadro No 1). Los signos negativos representan ahorro.

Como se puede observar en el Cuadro No 3, existen disparidades notables en las inversiones diferenciales de los distintos proyectos. En Chavimochic, Ro Cachi y Tacna, las inversiones diferenciales se acercan o sobrepasan en un 50% a las inversiones calculadas con respecto a los valores promedio. En cambio Tinajones.Es posible que el proyecto se base, para el caso de la generacin de energa, en inversiones ya realizadas y relacionadas a un proyecto anterior. De all que las cifras de inversin del Cuadro No 1 no den idea de la inversin total requerida y que, por tanto, sea un proyecto poco costoso en relacin a las hectreas a incorporar y la electricidad a generar. Este proyecto, en todo caso, no afecta los resultados obtenidos en la estimacin de las inversin promedio (ver Metodologa). y Chinecas, son proyectos con ahorros significativos.

Una idea mas clara se tendra si se pudiera observar las desigualdades que existen entre las inversiones por hectrea, mejorada o incorporada, y las inversiones por unidad de energa en cada uno de los proyectos. Para aproximarnos a este clculo podemos prorratear las inversiones diferenciales de acuerdo al peso que tienen las inversiones para cada rubro (mejoramiento del riego, incorporacin de superficie agrcola y generacin de energa) en la inversin total calculada de acuerdo a los costos promedios.Por ejemplo, el valor de una hectrea en la que se mejora el riego se estima de la siguiente manera:

- - Cme=((((Cm * Hmp)/(Ip-Cp))*Cp)+(Cm*Hmp))/Hmp

- Cme=Cm*(1/(1-(Cp/Ip)))

En donde Cme es el nuevo costo estimado..

Las inversiones por cada rubro seran:

CUADRO No 4Proyecto Inversin por Ha. Inversin por Mw Incorporada Riego (miles US $) Puyango-Tumbes 2870 4600 2980 Chira-Piura 3270 5240 3390 Jequetepeque-Zaa 2670 4280 2770 Olmos 2890 4630 3000 Tinajones 1150 -- 480 Chavimochic 5890 9440 6100 Chinecas 1590 2550 1650 Majes 2960 4740 3060 Pasto Grande 3820 6120 3950 Tacna 6280 10090 6520 Ro Cachi 5320 8520 --

De acuerdo al cuadro anterior, las inversiones mas altas por hectrea regada e incorporada corresponderan a los proyectos Tacna, Chavimochic y Ro Cachi (114%, 100% y 80% mas altas que la inversin promedio, respectivamente). Las inversiones mas bajas perteneceran a los proyectos Tinajones, Chinecas y Jequetepeque-Zaa (24%, 54% y 91% del valor de la inversin promedio). En tanto que Puyango-Tumbes, Olmos, Majes y Chira-Piura se sitan alrededor de la inversin promedio.

Otra alternativa de anlisis est dada por la estimacin de las inversiones considerando slo la superficie a incorporar y mejorar. Para ello se puede descontar, de las inversiones totales, aquellas que estn relacionadas a la generacin de energa (de acuerdo al costo promedio estimado por unidad de energa). Una vez recalculadas las inversiones, la inversin diferencial se puede prorratear entre las hectreas a mejorar e incorporar, siguiendo el mtodo que se explicara en prrafos anteriores.Por supuesto que si la inversin real en energa es mayor, la inversin relacionada al riego ser menor (e inversamente)..

En este caso se tienen los siguientes resultados:

CUADRO No 5Proyecto Inversin por Ha. Incorporada Riego Puyango-Tumbes 2800 4490 Chira-Piura 3300 5280 Jequetepeque-Zaa 2470 3960 Olmos 2870 4590 Chavimochic 6610 10590 Chinecas 1550 2490 Majes 3000 4810 Pasto Grande 5910 9460 Tacna 10420 16690 Ro Cachi 5320 8520

Las diferencias mas notables, en relacin al cuadro anterior, se dan en los proyectos Pasto Grande, Chavimochic y Tacna, con montos muy elevados de inversin por hectrea regada o incorporada. En estos proyectos la inversin es, respectivamente, el 200%, 224% y 350% superior a la inversin promedio.

El caso de Tinajones es particular, como la inversin por energa justificara la inversin total, la inversin para la incorporacin de superficie es negativa; razn por la cual se han excluido los resultados para el proyecto en este y los cuadros siguientes.

Lo que hasta ac se ha analizado ha permitido observar las inversiones totales por cada uno de sus principales rubros. Se ha advertido que en determinados proyectos estas son muy elevadas, lo que pondra en cuestin su rentabilidad. Pero tambin se ha observado que hay diversos grados de avance en la inversin ejecutada, desde un 2% a un 75% (Cuadro No 2), situndose el promedio en un 32% de ejecucin. Ahora bien, cabe preguntarse si es conveniente seguir dedicando recursos para la continuacin de algunos proyectos o, en caso contrario, posponer su ejecucin. Para decidir sobre estas alternativas se puede recurrir al concepto de los "costos no recuperables", tema que seguidamente analizamos.

Costos no recuperables

En sus trminos mas amplios, las inversiones incluyen los costos que se realizan antes de haberse evaluado un proyecto. Estas inversiones normalmente se denominan "costos no recuperables", y se caracterizan por que no se pueden evitar (se consideran como fondo perdido). Para efectos de decidir si se ejecuta, o financia un proyecto, slo interesan los costos que pueden evitarse (excluidos, por tanto, los costos no recuperables). Sobre esa base se evalan los proyectos.

En el caso particular que analizamos, dada la magnitud de los montos comprometidos, el actual grado de avance en las construcciones, y los resultados obtenidos, interesara tener idea acerca de si los proyectos deben continuarse o posponerse. Para ello se puede utilizar el concepto de los "costos no recuperables": para decidir el futuro de los proyectos en actual ejecucin slo interesan los costos que pueden evitarse (y no las inversiones ya realizadas). Puesto de otro modo, si el beneficio de un proyecto no es superior a la inversin que falta ejecutar, el proyecto no es viable.

El tema lo abordaremos considerando la inversin que restara por ejecutar, las hectreas que quedaran por incorporar o mejorar con riego, y la energa que restara por generar. La informacin de base se presenta en el Cuadro No 6.

CUADRO No 6Proyecto Inversin por Hectreas Energa por Ejecutar por Mejor. por Incorp. Generar (Mw)Puyango-Tumbes 621.96 2000 36000 105.0 Chira -Piura 206.54 32830 39714 Jequetepeque-Zaa 318.02 13600 11400 86.0 Olmos 831.34 13000 99000 125.0 Chavimochic 1512.64 75841 34232 61.0 Chinecas 92.75 22570 8646 2.5 Majes 1716.86 5410 45000 656.0 Pasto Grande 197.92 1517 6687 50.0 Tacna 493.43 43 7210 49.0 Ro Cachi 103.79 6970 10465 -- Nota: La inversin por ejecutar est dada en millones de US Dlares. Fuente de la informacin "Per Econmico", op cit. Procesamiento CEDEP.

Para el anlisis que sigue slo consideraremos las inversiones relacionadas a la superficie agrcola. Para tal efecto se descontar, de las inversiones por ejecutar, aquellas correspondientes a la energa (calculadas en base al costo promedio antes hallado). Adems, al igual que los casos anteriores, con la nueva informacin se estimar la inversin promedio y las inversiones diferenciales. En base a ello se prorratear las inversiones diferenciales entre los montos de inversin para mejoramiento de riego y para la incorporacin de superficie agrcola, siguiendo el mtodo que se explicara en prrafos anteriores. Los resultados obtenidos se presenta en el Cuadro No 7.

Como se puede observar, la inversin promedio por hectrea incorporada prcticamente se mantiene, y la inversin por hectrea en la que se mejorar el riego desciende a 1330 US $ (ver Anexo).

CUADRO No 7

Proyecto Inversin por Ha. Incorporada* Riego Puyango-Tumbes 5720 2510 Chira-Piura 2900 1270 Jequetepeque-Zaa 2480 1090 Olmos 3030 1330 Chavimochic 16060 7060 Chinecas 3810 1670 Majes -4260 -1870 Pasto Grande 4400 1930 Tacna 33070 14530 Ro Cachi 5730 2520 * Incluye inversin por riego

En el caso de Majes la inversin por hectrea resulta negativa. Ello se debe a que la inversin por realizar en energa, conforme al monto promedio estimado, resulta ser mayor a la inversin total que quedara por ejecutar. Estos resultados sugieren que las inversiones por realizar se podran pagar con la energa que se genere.

El resto de proyectos se sitan dentro de tres categoras:

a) Proyectos con inversiones bajas por hectrea incorporada o regada (menos de 2000 dlares por hectrea regada), como son Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa, Olmos, Chinecas y Pasto Grande.

b) Proyectos con inversiones medias por hectrea (alrededor de 2500 dlares por hectrea regada), como son Puyango-Tumbes y Ro Cachi.

c) Proyectos con inversiones por realizar muy elevadas, como Chavimochic (con 7060 dlares por hectrea regada) y Tacna (con 14530 dlares por hectrea regada).

Esta situacin se mantiene si tomamos como parmetro de comparacin el cociente que resulta de dividir las inversiones que faltan por realizar y las inversiones totales (descontadas los costos de energa), multiplicado por la inversin por Ha (incorporacin y riego) estimada en el Cuadro No 5. El resultado de estos clculos nos permiten tener una idea de las inversiones que faltan realizar en relacin a la inversin original:

CUADRO No 8

Proyecto Inversin por Ha. Incorporada Riego Puyango-Tumbes 2670 4280 Chira-Piura 880 1400 Jequetepeque-Zaa 450 730 Olmos 1620 2590 Chavimochic 4550 7290 Chinecas 1000 1600 Majes -1820 -2920 Pasto Grande 2100 3360 Tacna 8330 13350 Ro Cachi 2700 4330

En este caso las inversiones por Ha regada de la categora a) se sitan alrededor (o menos) de 3000 US $ Dlares, las de la categora b) alrededor de los 4000, y las de la c) en 7290 (Chavimochic) y en 13350 (Tacna).

Tarifa de agua

En los prrafos anteriores se han analizado las inversiones por hectrea incorporada y regada, ya sea considerando el monto total de las inversiones o la porcin que quedara por ejecutar. Una apreciacin complementaria de la situacin de los proyectos se puede lograr estimando el valor de la tarifa de agua que permite recuperar las inversiones que faltan ejecutar (por falta de informacin hemos excluido los costos de mantenimiento y operacin).

Para ello vamos a descontar la inversin imputable a la energa (de acuerdo al costo promedio hallado). Adems vamos a suponer: a) que las inversiones por realizar se efectuarn en 5 aos En prrafos posteriores se considera un perodo de 10 aos., y con montos uniformes; b) que las superficie que falta por incorporar se vender a 4000 US $ por Ha en el sexto ao; c) que la vida til de los proyectos es de 30 aos; d) que la tarifa por agua se cobrara a partir del sexto ao; e) que no hay valor residual; y f) que la tasa de descuento es 10% (ver Anexo).

En tales circunstancias, el valor de la tarifa que hace que las inversiones igualen a los ingresos (valor actual neto cero) se presenta en el Cuadro No 9.

CUADRO No 9

Tarifa/Ha/Ao (Dlares)Proyecto T.D. 10% Puyango-Tumbes 658 Chira-Piura 158 Jequetepeque-Zaa 111 Olmos 178 Chavimochic 1433 Chinecas 245 Majes Pasto Grande 398 Tacna 5727 Ro Cachi 537 T.D. es la tasa de descuento

Como se comprender, la tarifa puede variar si se considera el volumen de agua que demanda cada cultivo (los clculos realizados corresponden a una tarifa anual por hectrea). Como elemento comparativo supondremos que se sembrar un solo cultivo, y las cifras del Cuadro No 9 se pueden comparar con la tarifa de riego proveniente de agua de pozo que se cobra en Ica. Esta tarifa es elevada (por los costos involucrados), y tiene un valor equivalente a los 570 US $ por hectrea de algodn.Fuente: Programa Ica, CEDEP..

Si la tarifa a cobrarse fuera esa (570 US $), los proyectos de la categora (a) -Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa, Olmos, Chinecas y Pasto Grande-.Hay que tener en cuenta que Jequetepeque-Zaa y, especialmente, Chira-Piura, tienen los mayores porcentajes de inversin ejecutada. recuperan las inversiones por ejecutar, y queda un remanente apreciable para cubrir los costos de operacin y mantenimiento. Los proyectos de la categora (b) podran pagar la inversin por ejecutar, pero no los costos de operacin y mantenimiento. En cambio Tacna y Chavimochic, del grupo (c), tendran serios problemas: no podran siquiera pagar la inversin por ejecutar.

Situacin similar se presenta si se considera que, con otros cultivos, el mejoramiento del riego permite obtener dos cosechas al ao, ya que las tarifas del cuadro se refieren a una hectrea y a un ao.

Hay que anotar que la tarifa estimada en el cuadro no considera los costos de operacin y mantenimiento. Si se incluyeran, la situacin de los proyectos empeorara.

De otro lado, es de destacarse que el monto de las inversiones por ejecutar en los proyectos de la tercera categora es considerable, alcanzando los 2000 millones de US $. En el caso de los proyectos de la primera categora estas inversiones alcanzan los 1647 millones, y en los de la segunda categora los 726 millones de US $.En el anlisis no se han considerado los proyectos Majes ni Tinajones..

Si en lugar de la inversin que falta por ejecutar se hubiera considerado la inversin total, la tarifa de agua.Recurdese que no se consideran los costos de mantenimiento y administracin. que iguala las inversiones sera mucho mas elevada para los casos de Chira-Piura, Jequetepeque-Zaa, Olmos, Pasto Grande y Ro Cachi (entre 2 y 4 veces superiores), los mismos que registran un mayor grado de ejecucin. Pero la tarifa sera mucho menor en Tacna (43% inferior). Ello posiblemente se deba a que las inversiones realizadas (algo mas de 10% de la inversin total) han permitido mejorar casi toda la superficie que contemplaba el proyecto. En cambio Puyango-Tumbes, Chavimochic y Chinecas, no muestran mayores variaciones.

Perodo de ejecucin

Hay que tener en cuenta que los beneficios netos (de los costos) disminuyen cuanto mas largo se hace el perodo de ejecucin. Si las inversiones se programan (y evalan) para realizarse en un tiempo determinado, y la ejecucin toma un tiempo mas largo que el previsto, la rentabilidad y los beneficios sern menores que los programados, tanto menores cuanto mas largo sea el perodo de ejecucin.

Para tener idea de tal situacin, podemos reestimar las tarifas considerando un perodo de 10 aos para realizar las inversiones que faltan ejecutar (en lugar de los 5 aos que utilizamos anteriormente). En este caso las tarifas estimadas en el Cuadro No 9 se incrementan sustancialmente en porcentajes que oscilan entre un 33% (Chavimochic y Tacna) a un 89% (Olmos). Estos resultados son mas desalentadores si consideramos que el actual ritmo de ejecucin de los proyectos determinara que se concluyan en casi 30 aos (adems de que muchos de ellos se vienen ejecutando durante un perodo de tiempo bastante largo).

Cabe, pues, preguntarse si no es mas conveniente concentrar los escasos recursos que se disponen para finalizar, en tiempos adecuados, aquellos proyectos que muestren mayores rendimientos, tomando como referencia las inversiones por ejecutar y los beneficios econmicos y sociales que se generaran en las actuales circunstancias. Pero si los proyectos no pueden generar beneficios que permitan compensar las inversiones que faltan por ejecutar, tambin cabe preguntarse si deben ser continuados.

Para tener una idea mas concreta sobre el tema, y tomar decisiones al respecto, se deberan volver a estimar los beneficios privados y econmicos (sociales) de los proyectos en ejecucin, y evaluarlos bajo las actuales circunstancias. Los beneficios privados darn los elementos de juicio para saber si los beneficiarios (o usuarios) de los proyectos podrn pagar las inversiones, y los beneficios sociales los elementos de juicio sobre la conveniencia para que el Estado contine con las inversiones por ejecutar.Como se sabe, en la evaluacin se incluyen criterios para medir la rentabilidad de un proyecto en sus trminos mas amplios. Se incluye, por ejemplo, los beneficios que se obtendran por el control de avenidas, o los costos (y beneficios) que se tendran por la conservacin o deterioro del medio ambiente.. Si estos ltimos son positivos y los primeros indican que los beneficiarios no podran pagar la inversin, sera necesario subsidiar.En todo caso hay que tener en cuenta que muchos proyectos deben haber perdido rentabilidad, y posibilidades de generar beneficios en magnitud significativa, por el deterioro de los precios agrarios internacionales y, consecuentemente, el de los precios domsticos (el tema lo hemos tratado en "Desarrollo Agrario y Poltica de ...", op. cit.)..

La tarea de volver a evaluar los proyectos requiere tiempo, conocimiento especializado, y recursos financieros. Pero los beneficios que puede redituar el trabajo sern significativos, dado el elevado monto de las inversiones que quedan por ejecutar.

Finalmente cabe sealar que, a pesar de la importancia que tiene el anlisis beneficio-costo como instrumento que coadyuva en la toma de decisiones respecto a las inversiones, el Ministerio de Agricultura parece no dar la atencin que merece el tema (problema mas agudo si se considera la magnitud de las inversiones y los recursos que utilizan). As, en la evaluacin de los proyectos para rehabilitar riego, slo se asigna un peso de 2.5% al incremento del beneficio neto. El grueso de la evaluacin depende de criterios como el tipo de cultivo, su destino, esquema de localizacin, costo por hectrea, etc.Ver "Per: Agricultural Policies for Economic Efficiency", Op cit..

IRRIGACIONES: INVERSIN PUBLICA Y PRIVADA

Definiciones generales

Una de las primeras preguntas que surgen respecto al sector pblico (sobre todo en los ltimos aos, como consecuencia de las polticas de cambio estructural), est relacionada al porqu el Estado debe intervenir en el mercado. Como se sostiene, la respuesta viene dada por el lado de las distorsiones que se pueden presentar en la asignacin de los recursos en una economa de mercado libre ("fallas del mercado"). Estas distorsiones estn relacionadas a los problemas que resultan de los denominados bienes pblicos, de las externalidades, de los monopolios naturales, y de las inversiones no recuperables. A ello se aade la redistribucin del ingreso (por ejemplo programas de transferencia, educacin, u obligaciones de servicio pblico), en caso que el mercado no ajuste la distribucin de acuerdo a nociones bsicas de equidad.Para mayor detalle se puede revisar: Gramlich Edward, "A Guide to Benefit-Cost Analysis", second edition, Prentice-Hall Inc., 1990 USA..

Se define a un bien pblico como aquel que no es "exclusivo" y no es "rival". Un bien, o servicio, no es exclusivo cuando al consumidor no se lo puede apartar de su uso (por ejemplo el alumbrado pblico).

El segundo concepto se refiere a que el consumo del bien, o servicio, por un usuario no disminuye la oferta disponible para los dems usuarios o consumidores. En cambio, en un bien privado (rival) se puede excluir a los consumidores (a travs del precio), estos pueden consumir distintas cantidades, y su consumo disminuye la oferta para otros demandantes.

Los monopolios naturales se originan cuando el costo para producir un bien disminuye conforme aumenta la produccin.Ello es consecuencia de una estructura de costos de produccin en la que los costos fijos son elevados, en comparacin con los costos marginales, lo que determina que el costo promedio disminuya cuando se aumenta la produccin.. Los monopolios naturales pueden convertirse en monopolios reales si se realizan inversiones privadas en esas reas. Por ello es necesario la intervencin del Estado para prevenir la formacin de monopolios reales, y/o para asegurar una mejor eficiencia econmica en la determinacin de los precios de los bienes o servicios en caso estos ltimos se den.

Las inversiones no recuperables se refieren, en este caso, a aquellas en las que la mayor parte de sus componentes no pueden convertirse a usos distintos de los que fueron diseados, o no se pueden trasladar de lugar (por ejemplo las tuberas de suministro de agua). Para una empresa privada es mas fcil invertir en rubros en los que las inversiones no recuperables tienen una dimensin menor. Sin embargo, y dada la magnitud de los costos fijos que puede involucrar, este tipo de inversiones son una posible fuente de monopolio natural.

Las externalidades se refieren a los costos, o beneficios, que no son cobrados, o pagados, por aquellos que realizan una transaccin comercial, y por lo tanto no forman parte de la composicin de la demanda o de la oferta. Ejemplo de ello es la contaminacin ambiental que causa una fbrica, y los daos que origina a grupos que no consumen ni producen el bien cuya fabricacin genera la contaminacin.

El caso de las irrigaciones

En base a los conceptos anteriores se pueden analizar las caractersticas de las inversiones en irrigaciones, para as poder disear lineamientos de poltica para la intervencin estatal.

Respecto a si una irrigacin (mas precisamente el agua que ser distribuida para el riego) constituye un bien pblico o privado, se puede sealar que el bien producido es excluible y rival, acercndose mas a la categora de bien privado. Sin embargo, si se divide la propiedad de la infraestructura en reservorio, canales primarios y secundarios por un lado, y en red terciaria (hasta llegar a las explotaciones agrcolas) por otro, se puede observar que en la primera el bien deja de ser rival (solo se tendra uno o pocos usuarios que tienen la propiedad y la administracin de la red terciaria), aunque mantendra caractersticas de bien excluible (a travs de las tarifas se puede inducir a que el usuario final, por el elevado costo, deje de consumir o consuma menos el bien).A este tipos de bienes (no rival pero excluible) tambin se los conoce como bienes del "club".. En el caso de las redes terciarias, el bien seguira siendo excluible y rival (acercndose a un bien de tipo privado).

En relacin a si una irrigacin constituye un monopolio natural, todo indica que lo es: el costo promedio debe descender en tanto se abastece mas agua. Ello es as ya que se estima que el costo fijo debe predominar sobre el variable, por tanto a mayor produccin (uso de agua) menor costo unitario. Cabe sealar que el costo promedio total es la suma de los costos fijos de construccin de la infraestructura (que, como se vio en acpites anteriores, tiene montos elevados.Por ello se amortizan en perodos muy largos., y es un componente preponderante del costo), as como de los costos fijos de operacin y mantenimiento, promediados en relacin a la cantidad de agua abastecida, suma a la que hay que adicionar el costo marginal.

Si dividimos la propiedad, como lo hicimos anteriormente, la posicin de monopolio natural de las irrigaciones se hace mas marcada para el caso de la represa con los canales primarios y secundarios. En cambio se atena para el caso de la red terciaria, ya que en esta ltima las inversiones seran menores y los costos marginales mayores.

Por el lado de las denominadas inversiones no recuperables, es fcil observar que estas constituyen gran parte de las inversiones totales. Ello, como se vio, plantea dos problemas: por un lado menores incentivos para la participacin privada en inversiones de esta naturaleza y, por otro, si estas ltimas se dan, la conversin de un monopolio natural en un monopolio real. Como en el caso anterior, esta situacin es mas marcada para la represa y los canales primarios y secundarios.

Lo expuesto hasta aqu nos permite concluir que las irrigaciones se acercan mas al concepto de bien pblico. Situacin que se hace mas evidente para las inversiones en infraestructura primaria y secundaria, pero se atena para infraestructura relacionada a la red terciaria.

Finalmente, en cuanto a la equidad, cabe preguntarse sobre la pertinencia del tipo de proyectos que se ejecutan en el pas como medios para la distribucin del ingreso en favor de los sectores mas deprimidos. Al respecto se puede observar que un buen porcentaje de los beneficios recaeran sobre los propietarios de tierras en uso, como consecuencia del mejoramiento del riego, que en gran parte de los casos no constituyen el estrato mas pobre del sector agrario. Se puede argumentar que las tierras a incorporar se podran adjudicar, en condiciones especiales, a estratos deprimidos como los campesinos sin tierra. Pero, como se vio, las mayores inversiones se pueden imputar al mejoramiento del riego (la incorporacin requerira de menores montos de inversin). En todo caso, y si hay polticas explcitas sobre el tema, este es un elemento que debera considerarse en una nueva evaluacin de los proyectos, para as determinar si es conveniente que el estado continu con su ejecucin (considerando la inversin realizada como costo no recuperable). Cabra precisar que el proyecto de Ro Cachi (que no incluye generacin de energa) se ubica en Ayacucho, uno de los departamentos mas pobres del pas.

Polticas

a) Ministerio de Agricultura

El Ministerio de Agricultura, por intermedio del ministro, propone programar la inversin pblica con la participacin de organizacin de agricultores y futuros usuarios, desde los estudios iniciales hasta la recuperacin de la inversin. Ello es importante, y se dispone de experiencias favorables a este tipo de orientacin. As, en el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial, ao 1992", del Banco Mundial, se seala que los proyectos tienen mas xito si hay participacin de los usuarios en su diseo y ejecucin. Adems aade que, segn un estudio detallado de 52 proyectos de la USAID.Agencia para el Desarrollo Internacional USA., se encontr una fuerte correlacin entre la participacin y el xito de los proyectos (especialmente cuando la participacin tuvo lugar a travs de organizaciones creadas y dirigidas por los propios beneficiarios). En su informe del ao 94 reitera tal situacin, indicando que del examen de 25 proyectos.Realizado por el Banco Mundial en 1985. (principalmente en agricultura y desarrollo rural), cuando haban transcurrido entre 5 y 10 aos de su terminacin, se concluy que la participacin de los beneficiarios y las instituciones de base era un factor fundamental en el xito a largo plazo. En los casos en que no hubo participacin los proyectos, a menudo, haban fracasado en la etapa de ejecucin, o bien no se les haba mantenido, o no haban reportado beneficios duraderos.

Otra poltica est relacionada a la priorizacin de la inversin pblica en pequeos y medianos proyectos de irrigacin y drenaje. En cuanto a los grandes proyectos, se propone su restructuracin, restringiendo la inversin pblica nicamente a la infraestructura principal, y alentando la participacin de inversionistas privados en la construccin de la infraestructura secundaria y de desarrollo agropecuario.

Tambin se plantea continuar con la constitucin de los comits especiales de privatizacin de los grandes proyectos de irrigacin, tal como se viene haciendo con la primera etapa del proyecto Chavimochic (en este se ha incorporado 20000 ha, se ha mejorado 17900, y se ha invertido 560.25 millones).

b) Banco Mundial y los Proyectos Peruanos

En el Report No 10605-PE (Per Agricultural Policies for Economic Efficiency, set. 1992) el Banco Mundial seala, como problema, la poca participacin de los beneficiarios en el diseo, ejecucin, operacin y mantenimiento los proyectos de irrigacin en el Per. Aade que los proyectos han dado lugar a la construccin de esquemas de irrigacin no econmicos, largos perodos de ejecucin, exceso de costos, alto endeudamiento pblico, y una pobre operacin y mantenimiento. Entre otros aspectos sugiere:

1) Que debe existir un criterio econmico mas riguroso en la eleccin de los proyectos a rehabilitar, completar o construir y, al igual que los informes citados, una mayor participacin de los beneficiarios en el diseo, ejecucin, operacin y mantenimiento, as como en el establecimiento de las tarifas a cobrarse.

2) Si los proyectos tienen un beneficio social neto positivo.Debe referirse al beneficio financiero, ya que el beneficio social no asegura que el usuario pueda pagar los prstamos (tal como lo sugieren lneas mas adelante)., el Gobierno puede realizar un contrato de prstamo con el grupo de usuarios en donde se comprometa a proveer los fondos a tiempo. Los trminos del prstamo no deben ser menos favorables al Gobierno que aquellos que el Gobierno obtiene de agencias bi o multilaterales que acceden a cofinanciar el proyecto. Agrega que algn mecanismo para garantizar el prstamo necesita ser trabajado.

3) Para los proyectos que tienen propsitos mltiples (electricidad, riego, control de inundaciones), los costos de capital tienen que asignarse entre los usuarios en forma proporcional a los beneficios. En los casos en que sea difcil identificar y cobrar a los usuarios (por ejemplo aquellos que se favorecen con el control de inundaciones), el gobierno central puede subsidiar este componente. Agrega otros casos en los que el Gobierno puede verse obligado a subsidiar los proyectos: a) si el precio de los productos (no comercializables) del proyecto desciende, b) subsidios para objetivos sociales (por ejemplo alivio a la pobreza). En este ltimo caso, se debe demostrar que el subsidio a un proyecto de irrigacin es el medio mas eficiente y efectivo en los costos (subsidios de "menores costos") para alcanzar los objetivos.

Respecto a los productos no comercializables, se seala que el incremento de la oferta (produccin), consecuencia de los proyectos de riego, determinara un descenso en los precios de los mercados cercanos, y por tanto parte de los beneficios pasaran del productor al consumidor (en la forma de menores precios). Agrega que eso puede ser cierto para cultivos con alto costo de transporte (relativo al valor de los productos), como el caso de la papa, o en cultivos que se producen en reas donde los costos del transporte al mercado de consumo mas cercano es elevado.

4) Una reforma importante a considerar, indica el documento, es la posibilidad de establecer un mercado de agua similar al de la tierra. Los derechos de agua podran ser registrados, vendidos o comprados con mnimas restricciones. Esas iniciativas han sido tomadas recientemente en Chile y Nepal, y en Espaa y USA.Aunque esa no parecera ser la situacin en todo este pas: el agua de riego est subsidiada por lo menos en algunos lugares. se han aplicado por un siglo. Si esto no es posible en Per, el Gobierno puede considerar dar una concesin transferible por un tiempo largo.

5) Puede ser deseable transferir las irrigaciones al grupo de usuarios, quienes pueden tener mas inters en mantener la infraestructura. Esta iniciativa, agrega, se lleva a cabo en Nepal.

6) Una vez que se establezcan los derechos de agua, el Gobierno puede considerar privatizar las grandes irrigaciones. El Gobierno no est dispuesto, indica, a gastar los millones de dlares necesarios para terminar las inversiones, dada la fuerte competencia por los recursos gubernamentales y los dudosos retornos de las irrigaciones. La solucin descansa en encontrar mecanismos para inducir a inversionistas privados, o a los usuarios, a comprar los esquemas de irrigacin. Entre tanto, puede ser beneficioso realizar un estudio para determinar que irrigaciones tienen una tasa alta de retorno marginal y cuales deben ser abandonadas a pesar de sus costos perdidos.

7) Hay que revaluar y clarificar los roles de las distintas instituciones pblicas que tienen relacin con el subsector irrigaciones, ya que hay una considerable confusin y transposicin de funciones entre la Direccin de Aguas y Suelos, INADE, FONDEAGRO, los gobiernos regionales, las autoridades autnomas de las represas, y los programas nacionales como PRONADET.

Dos tipos de problemas surgen de los temas analizados: a) los relacionados a la construccin (o terminacin) de la infraestructura de riego y la recuperacin de las inversiones, b) los relacionados a su administracin y mantenimiento, una vez que la infraestructura de riego est funcionando u operando.

c) Construccin y Conclusin de las Inversiones

En este caso hay que considerar los siguientes aspectos: 1) La poca conveniencia de concluir determinados proyectos, que pudieran no tener los beneficios esperados an considerando las inversiones realizadas como costos no recuperables, para lo cual hay que realizar estudios. 2) La capacidad del Estado para concluir los proyectos que muestren tener beneficios econmicos (los proyectos en actual ejecucin demandan, como se recordar, una inversin algo superior a los 6 mil millones de Dlares). 3) La posibilidad de recuperar las inversiones (y los costos de operacin y mantenimiento), mediante el establecimiento de tarifas al usuario, o la necesidad de otorgar subsidios. 4) La posibilidad de transferir los proyectos al sector privado, para que concluyan las obras que faltan, o a una asociacin mixta entre el Estado e inversionistas privados interesados.

Los principales elementos de juicio que se pueden tener al respecto, lo darn los estudios. En ellos, como se anot, se deber tener en cuenta dos tipos de evaluacin: la econmica-social y la privada. La primera permitir obtener elementos de juicio para decidir si se contina con los proyectos, mediante la segunda se podr definir si los futuros beneficiarios tienen posibilidades de pagar las inversiones y los costos de operacin y mantenimiento.

Habr que ser cuidadosos en los estudios econmico-sociales, especialmente en la estimacin de los beneficios derivados de la produccin marginal que se obtendr por efecto del mejoramiento del riego, as como la produccin adicional que se obtendr por la incorporacin de nuevas reas. Para ello, normalmente, se sugiere considerar dos tipos de productos: los que se denominan productos comercializables (exportables y/o importables), y los que se denominan no comercializables o domsticos. Si el proyecto producir bienes comercializables, y la economa es abierta (sin trabas para arancelarias o arancelarias), los precios de mercado (prcticamente los del mercado internacional) permitirn establecer los beneficios (o parte de ellos) a partir de los ingresos y los costos variables. Sin embargo, si los productos no son comercializables, la mayor produccin del proyecto puede originar que bajen los precios de mercado, en cuyo caso hay que estimar el beneficio neto que se deriva del excedente (o ganancia) de los consumidores (por el descenso de los precios), y las prdidas de los productores (consecuencia de esa disminucin en los precios, ver Grfico No 3 del Anexo).

A lo anterior se deben hacer las siguientes objeciones. En relacin a los productos comercializables, habra que preguntarse que tan buen indicador es el precio del mercado internacional para evaluar los beneficios del proyecto, dada las distorsiones que presenta este mercado (consecuencia, como se dijo, de los subsidios de los pases exportadores).A excepcin de los productos en los no han podido substituir trabajo en forma significativa (como las hortalizas). Pero an as, estos pases, para proteger a sus productores, imponen una serie de barreras arancelarias o para arancelarias, por lo menos en momentos en que obtienen produccin.. A nuestro parecer el indicador no es el correcto para una serie de productos agropecuarios, ya que no refleja un mercado de competencia. Por tanto habra que corregir el precio de acuerdo al que se tendra si el mercado mundial no estuviera distorsionado (ver Anexo: Mercado mundial, precios proteccin y equilibrio). Se puede agregar que la correccin ser, en orden de magnitud, muy elevada para muchos productos. Pensamos que solo as se podr usar correctamente este parmetro en la evaluacin econmica de los proyectos.

Seguidamente tratamos las objeciones para un producto no comercializable.

Bienes no comercializables.

Se define un bien no comercializable como aquel que, por diversos motivos, no se puede exportar o importar. Las razones mas importantes que se sealan son los costos de transporte, fijacin de cuotas y los obstculos de la poltica comercial externa.Ver Dornbusch, R. "Open Economy Macroeconomics", Inc. Publishers, New York, 1982.. Tambin se define a los bienes no comercializables como aquellos cuya produccin o uso no afectar las importaciones o exportaciones del pas.Ver: Baum, W y Tolbert, S. " La Inversin en Desarrollo, Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial", op cit.. Como consecuencia de ello, se arguye, los precios, la demanda y la oferta, se ajustan segn las condiciones del mercado domstico.

Pero la dimensin de estos bienes sera menor, dado que el efecto sustitucin juega un rol importante. Pongamos por ejemplo el caso de la papa, producto que no se exporta o importa. A no ser por las condiciones excepcionales de determinados aos de muy baja produccin, o ciudades cercanas a la frontera., y el del trigo importado. Si el precio de este ltimo disminuye se demandar mas trigo importado (consecuencia de la disminucin del precio, y aumento de la demanda, de los productos que se fabrican con este insumo: principalmente pan y fideos). Ello, todo lo dems constante, dar lugar a un desplazamiento de la curva de demanda por papa (disminuir su demanda) y, consecuentemente, el precio de este producto tambin disminuir (estos cambios se muestran en los Grficos No 6 y 7 del Anexo). As, no sera del todo cierto que el precio de la papa se determine de acuerdo a las condiciones del mercado interno. El efecto sustitucin tiene un peso determinante y, por lo tanto, sujeta al precio de la papa a las variaciones del precio de los sustitutos en mercado internacional.

Lo anterior no quiere decir que el mercado interno no tenga ningn efecto en la formacin del precio de este producto. As, siguiendo con el ejemplo, si la oferta domstica de la papa se incrementa, permaneciendo todo lo dems constante, su precio descender (o si esta disminuye, este aumentar, tal como se muestra en los Grficos No 8 y 7 del Anexo). Pero estas variaciones se registrarn alrededor del precio que es determinado por el efecto sustitucin, y que est sujeto a los precios internacionales de los sustitutos. Puesto de otra manera, si el precio del trigo importado disminuye tambin lo har el precio domstico de la papa; a este nivel la oferta domstica de papa puede aumentar o disminuir (o el ingreso de los demandantes puede tener variaciones), lo que originar alteraciones debajo o sobre ese nivel de precio. El asunto es que el nivel depende del mercado internacional, y este est distorsionado hacia la baja. Si no se aplican correcciones al precio, para luego estimar su descenso (por la mayor produccin que se conseguir con un proyecto) y las consecuencias en los excedente del consumidor o el productor, se estar subestimando el beneficio econmico real.En condiciones de libre competencia. de los proyectos (ver Grficos No 4, 5, 8 y 9 del Anexo).

Por ello, como el caso anterior, los precios debern corregirse para la evaluacin econmica, aunque en la evaluacin financiera debern usarse los precios de mercado (a pesar que estn distorsionados). Para este efecto, como se sealo, se deber corregir el precio internacional del sustituto (por aquel que se alcanzara en condiciones de un mercado sin distorsiones), y estimar el impacto que tendr sobre el precio del producto domstico.

En todo caso parecera que, an considerando las correcciones que se tendran que hacer a los precios (y otros elementos que hay que tomar en cuenta para el anlisis econmico de los beneficios), habran proyectos cuya conclusin estara en cuestin. Aunque hay que tener en cuenta que la correccin de los precios dara lugar a que estos se eleven en una proporcin significativa (y, por tanto, los beneficios econmicos.Para tener idea de tal situacin supongamos que el beneficio es el valor agregado, y tomemos como ejemplo al agro en su conjunto. De acuerdo a las cifras disponibles se puede sealar que si el valor agregado es 100 (en cifras relativas), el valor de la produccin es 133 y el costo 33. Si los precios de los productos agrarios se incrementan en un 50%, el valor de la produccin tambin lo har en un 50%, pero el valor agregado (el beneficio del productor) aumentar en un 67%.).

Si los proyectos muestran viabilidad econmica y financiera, o privada, no se suscitaran problemas, pudindose recuperar las inversiones. Sin embargo, si la evaluacin econmica indica la conveniencia de concluir los proyectos, pero la evaluacin privada muestra que no se pueden recuperar las inversiones mediante el cobro a los beneficiarios, se tendra que analizar la posibilidad de subsidiar a los proyectos.

Rol del Estado y subsidios

Para examinar esta situacin tomemos el caso que considera el informe del Banco Mundial. En l se sugiere que el Gobierno puede verse obligado a subsidiar los proyectos que presentan problemas relacionados a productos "no comercializables" (el aumento de la produccin que se dara con el proyecto originara un descenso del precio de mercado).

En este caso el anlisis debe considerar que el descenso de los precios no slo afectara la situacin de los productores del proyecto, adems se veran afectados los productores que actualmente se dedican al bien en cuestin. En efecto, se puede sealar que los actuales productores perderan parte su excedente (ver Grfico No 10 en el Anexo).

Es as que se pueden tener dudas respecto al rol del Estado, ya que mediante su intervencin (y con subsidios) se estara favoreciendo a un estrato (los productores del proyecto) y perjudicando a otro (el resto de productores), y puede considerarse lcito compensar (tambin mediante subsidios) a todos aquellos que resultaran perjudicados.

El caso adquirira otra dimensin si se considera que el pas es deficitario en la produccin de alimentos (el ndice de dependencia se sita en alrededor de una cuarta parte de productos importados en relacin a los producidos domsticamente), que el consumo de alimentos es insuficiente, que el Per se ubica entre los pases con ms bajos ndices de seguridad alimentaria, y que ello es consecuencia especial de los bajos niveles de produccin.Ver Tealdo, Armando: "Seguridad Alimentaria y Poltica Neoliberal", Cuadernos del CEDEP No 1, CEDEP, Lima 1994.. A pesar de esto no se podra incrementar la produccin, ya que los precios se deterioraran mas de lo que estn, y el Estado tendra que subsidiar a los proyectos y a los productores que se perjudiquen.

Al respecto pensamos que sera mas conveniente aplicar medidas para corregir, en el mercado domstico, las distorsiones de los precios internacionales. Ello posibilitara la recuperacin de las inversiones pblicas e incentivara las inversiones privadas. Adems se recuperara el bienestar de los productores, que lo han perdido como consecuencia del deterioro de los precios internacionales, que no permite asignar adecuadamente los recursos.

Se tratara de una de las principales funciones que debera tener el Estado en el desarrollo de la produccin agraria: la adopcin de medidas para que los mercados funcionen de forma mas eficiente y competitiva, y ello incluye la correccin de las desviaciones que provengan del distorsionado mercado mundial.

En este contexto el informe del Banco Mundial ("Per: Agricultural.." op cit), refirindose a las tasa (y sobretasas) para la agricultura propone: "a la luz de los subsidios a la agricultura en otros pases (en leche, por ejemplo), y si la preocupacin es la de proteger a los agricultores, primero es necesario preguntarse si los subsidios externos podran continuar por un largo plazo.Situacin que seguramente suceder, como se puede deducir de los documentos del GATT, Ronda de Uruguay. Ver Tealdo Armando, "Poltica de Precios en la Agricultura y e GATT", Socialismo y Participacin No 69, CEDEP, Lima 1995.. Si es as, la mejor estrategia puede ser la de permitir a los consumidores peruanos beneficiarse completamente de estos subsidios y no imponer una sobretasa. Si los subsidios externos son considerados temporales, puede ser preferible poner simplemente una modesta sobretasa (un 10%) y simultneamente tomar medidas para regular el comportamiento oligoplico para asegurar que el incremento en la proteccin llegue a los productores. Cualquiera sea la opcin, es vital que el esquema sea impuesto legalmente para dificultar la introduccin de cambios en el esquema y para desalentar actividades rentistas".

Esta posicin no nos parece convincente. Cualquiera sea el caso (si los subsidios son temporales o a largo plazo), en la prctica se propone no corregir los precios. No se toma en cuenta el grado de la distorsin de los precios en el mercado mundial: slo se propone un 10 %, y ello si es "vital". No se aceptara subsidios internos de magnitud, pero si los que indirectamente pueden provenir del exterior; en todo caso si se es consistente tambin debera de aceptarse los subsidios internos sin mayores restricciones. Se acepta que el mercado libre de distorsiones es un buen asignador de recursos, pero a su vez se estara aceptando que las distorsiones que provienen del mercado mundial son buenas. Se acepta que se beneficien los consumidores, pero no se analiza las consecuencias en los productores y sobre la economa en su conjunto.

Parecera que slo interesa la liberalizacin del comercio externo: aunque se reconozca que la competencia perfecta est lejos de presentarse en el mundo real, y aunque se reconozca que los precios internacionales estn distorsionados y no reflejan un mercado competitivo, la tesis continua como si esas cuestiones no existieran.

El informe incorpora otros criterios y afirma que el esquema de las sobre tasas fracas al no poder elevar el precio al productor, an despus de controlar los efectos de la apreciacin real del sol. Estos resultados son contradictorios con aquellos obtenidos por un estudio auspiciado por la Junta del Acuerdo de Cartagena y la Comisin de las Comunidades Europeas.Barcel Vila Luis, Garca Alvarez-Coque Jos: "Apoyo a la Agricultura en el Grupo Andino" J/DA/129, Junta del Acuerdo de Cartagena - Comisin de las Comunidades Europeas, Per febrero 1994. (que analiza el perodo 1986-1992). En l se observa que los precios internos al productor (medidos en dlares) se incrementaron a partir de 1991 (ao en que se adoptan las medidas), en productos tales como el arroz, azcar, maz, y trigo. Adems se advierte que el margen de precios al productor, en relacin al que se hubiera recibido si no se aplicaran medidas arancelarias (y las sobre tasas), se ha ampliado, lo que indicara una efectiva proteccin al productor de magnitud algo menor a la que se tuvo en 1986 y 1987 (aos en que tubo un ndice significativo de proteccin a la agricultura). A lo anterior se puede aadir que, a partir de las cifras agregadas del producto agrario nacional, se observa una recuperacin de los precios relativos agrarios a partir de 1991.Ver "Poltica Precios en la Agricultura y el GATT", op. cit..

Tambin cabra comentar la conclusin del informe del Banco: "dado el fracaso del sistema para reducir la variabilidad de los precios agrarios domsticos y proteger a los agricultores, y la capacidad para promover la actividad mercantilista, el esquema necesita ser reemplazado o desechado.... En este caso, el esquema debe convertirse en una verdadera banda de precios Pero el GATT, Ronda de Uruguay, parece no aceptar el sistema de banda de precios; proponiendo la arancelizacin de las medidas. con precio piso y techo y deben incorporarse los substitutos cercanos de esos bienes". No obstante, podemos reparar en el hecho que la variabilidad (anual) de los precios al productor fue mayor que la de los precios que hubieran recibido sin las medidas adoptadas, pero es una variabilidad que resulta de la elevacin de los precios al productor, en circunstancias en que los precios internacionales o bien permanecieron mas o menos constantes o bien descendieron.

Finalmente se puede sealar que el logro de la estabilidad en los precios domsticos sera factible si los precios internacionales son lo suficientemente bajos como para que no se manifiesten los efectos de la estacionalidad de la produccin domstica, o el que tienen los costos de almacenamiento.

d) Administracin y Operacin

En el tema se puede considerar los siguientes aspectos: 1) La divisin de la propiedad de la infraestructura en reservorio y canales principales por un lado, y los canales terciarios por otro. 2) Si los proyectos son vendidos a privados, los trminos que debe reservarse el Estado para regular el monopolio natural que se estara generando. Ello, como se puede comprender, es de mayor importancia para el caso de los reservorios y canales principales, ya que en los canales terciarios pueden haber organizaciones de usuarios que generen competencia y control. 3) Si los proyectos quedan en propiedad del Estado, la posibilidad de una administracin directa por un rgano pblico, o contratar los servicios de una empresa privada.

Al respecto, el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" seala que la explotacin de las instalaciones principales y secundarias puede encomendarse cada vez mas a organismos autnomos desde el punto de vista financiero, mientras que seguramente es preferible que la propiedad y la explotacin de los sistemas terciarios se transfieran a las asociaciones o cooperativas de usuarios. Aade que las asociaciones de usuarios para el manejo de las redes terciarias (y en pequeas irrigaciones) han dado buenos resultados en pases como Argentina, Filipinas, Sri Lanka. Por otro lado agrega que Colombia, Indonesia y Mxico han transferido, con xito, la responsabilidad de la explotacin y mantenimiento a los agricultores, incluso en el caso de sistemas de mayor escala de propiedad estatal. Para ello ha sido preciso una cuidadosa preparacin a fin de asegurar que los agricultores asumieran como propios los sistemas de riego, y que se resolvieran los problemas derivados del aplazamiento de tareas de mantenimiento por parte del organismo pblico. Se concluye apuntando que la fijacin de precios econmicos es fundamental para crear incentivos adecuados, a fin de que los agricultores utilicen el agua de manera eficiente, como se ha hecho en Mxico.

Se puede observar que uno de los problemas est referido a la venta de la infraestructura existente, y/o de los estudios, para que se concluyan los proyectos. La principal observacin para tomar una decisin en ese sentido est por el lado del como ha intervenido el sector pblico, que progresivamente ha puesto en ejecucin proyectos de magnitud sin haber culminado otros. Esto dio lugar a un incremento de los recursos necesarios, y a un grado de ejecucin relativamente lento de las diversas obras de infraestructura, quedando por invertir un monto considerable. Si el Estado no tiene capacidad financiera.En la capacidad habra que incluir las obras de infraestructura en caminos rurales, y pequeas o medianas obras de irrigacin, que sera conveniente estudiar y ejecutar en las reas deprimidas y menos articuladas al mercado (bsicamente ubicadas en la sierra del pas). para la culminacin de aquellos proyectos que se justifiquen.Con ndices aceptables de rentabilidad econmica y financiera. en un tiempo prudencial (digamos 5 a 8 aos), queda abierta la pregunta si no es conveniente la intervencin del sector privado (que podran ser los mismos productores).

En lo anterior hay que tener en cuenta el posible inters (o falta de inters) del sector privado, dado el monto de las inversiones y otros aspectos que las inversiones son significativamente elevadas. Si hubiera inters, habra tres aspectos que son importantes de estudiar: el establecimiento de los derechos de agua para los agricultores, el establecimiento de una reglamentacin que regule el monopolio natural y equilibre los intereses de los usuarios y los inversionistas, y la transferencia de las redes tercia