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República Bolivariana de Venezuela La Universidad del Zulia
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas División de Estudios Para Graduados
Programa Derecho Laboral y Administración del Trabajo Nivel Maestría
LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS PROCESALES DE LA REPÚBLICA EN EL PROCESO LABORAL VENEZOLANO.
(Trabajo de Grado presentado para optar al grado de Magíster Scientarium en Derecho Laboral y Administración del Trabajo)
Autora: Abg. Verónica Fuenmayor Díaz. C.I. 16.728.499
Tutora: Dra. Rosanna Medina Parra.
Maracaibo, Mayo de 2009.
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LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS PROCESALES DE LA REPÚBLICA EN
EL PROCESO LABORAL VENEZOLANO AUTOR
NOMBRES: Verónica Milagros
APELLIDOS: Fuenmayor Díaz
C.I: 16.728.499
DIRECCION: Urb. El Prado, Avenida 71A, Residencias La Colina, Maracaibo,
Estado Zulia.
TELÉFONOS: 0414-3649278
CORREO: [email protected]
FIRMA: _____________________
TUTOR ACADEMICO
NOMBRE: Rosanna
APELLIDOS: Medina Parra.
FIRMA: _____________________
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DEDICATORIA
A mis padres, hermanos y novio,
quienes día a día me acompañan y
dan una palabra de aliento para
seguir adelante y luchar por mis
sueños.
5
AGRADECIMIENTOS
A Dios, por haberme dado salud y fuerzas para culminar con éxito esta investigación
y brindarme la oportunidad de hacer realidad uno de mis más grandes sueños.
A mis padres y hermanos, por su comprensión y el apoyo incondicional que siempre
me han brindado.
A mi novio Pedro Briceño, por brindarme su amor, paciencia y ayuda incondicional.
A mi tutora, Dra. Rosanna Medina, por guiarme con sus conocimientos hasta la
culminación del presente trabajo de grado.
A todas aquellas personas que de una u otra manera contribuyeron con esta
investigación.
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Fuenmayor Díaz, Verónica Milagros (2009). Las Prerrogativas y Privilegios Procesales de la República en el Proceso Laboral Venezolano. Trabajo de Grado presentado para optar al grado de Magíster Scientarium en Derecho Laboral y Administración del Trabajo. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. División de Estudio para Graduados. Programa Derecho Laboral y Administración del Trabajo. Nivel Maestría. Maracaibo- Venezuela.
RESUMEN
El presente trabajo se planteó como objetivo general analizar la aplicación de las prerrogativas y privilegios de la República en el Proceso Laboral Venezolano. En este sentido, el análisis doctrinal se fundamentó en las tesis de: Rondón de Sanso (1994), Mille Mille (1989), García de Enterría y Fernández (1993), entre otros autores; legalmente se fundamento, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002), Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005), la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2003) , el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2008) y la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (1974). Metodológicamente se tipificó el mismo con un carácter documental, descriptivo, recolectándose la información a partir de documentos susceptibles de ser analizados sobre la base de revisión bibliográfica, basando el estudio en contenidos de orden teórico en los cuales se refleja la opinión de distintos autores así como del investigador. Entre los principales resultados se encontró que el legislador ha dotado a la República de ciertos privilegios y prerrogativas procesales irrenunciables y de obligatoria aplicación por las autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte la misma. Sin embargo, producto de un proceso expansivo vertical y horizontal, estos han sido extendidos de manera genérica a Estados, Municipios, Institutos Autónomos, Universidades, entre otros. Así se concluyó que en el proceso laboral venezolano son aplicados los privilegios y prerrogativas procesales consagrados a la República, con excepción del antejuicio administrativo, creando distorsiones en el proceso, caracterizado por los principios de oralidad, inmediatez, concentración, brevedad y celeridad.
Palabras Claves: prerrogativas, privilegios, proceso laboral, República. Dirección Electrónica: [email protected]
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Fuenmayor Díaz, Verónica Milagros. (2009). PRERROGATIVES AND PRIVILEGES OF THE REPUBLIC IN VENEZUELAN LABOUR TRIALS. Proyecto presentado como requisito para optar al Título de Magíster Scientarium en Derecho Laboral y Administración del Trabajo. La Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. División de estudios para graduados. Maracaibo - Venezuela.
ABSTRACT
The present research was made with the goal of analyze the prerrogatives and privileges of the Republic in the Venezuelan Labor Trial. In that respect, the doctrinal analysis was founded in the thesis of: Rondón de Sanso (1994), Mille Mille (1989), García de Enterría y Fernández (1993), among other authors; legally, was founded in the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (1999), Labor Proceedings Organic Law (2002), Municipal Public Power Organic Law (2005), Financial Administration of the Public Sector Law (2003) , the Decree-Organic Law of the General Attorney Office of the Republic (2008) and the National Public Treasury Organic Law (1974). The Methodological type was made with character documental, descriptive; the gathering of the information was made from documents capable of being analyzed with the base of bibliographic review, basing the study in contents of theoretical order in which reflects the opinion of diverse authors as same as the investigator. Between the leading results, was found that the legislator have been doted the Republic certain and unavoidable trial privileges and prerogatives, that are of compulsory application by the Judicial Authorities in all procedures, being ordinary or special, in which cases the Republic were considered as a part. Nonetheless, the result of a vertical-expansive process, these privileges are being extended in a generic way to States, Municipalities, Self-governing Institutes, Universities, and others. Considering all those matters, was concluded that in the Venezuelan labor trial, many prerogatives and privileges for the Republic are being applied, with the exception of the Administrative pre-trial, creating distortions in a process distinguished by orality, immediacy, concentration, brevity and celerity principles. Key Words: prerrogatives, privileges, labor trial, republic E-mail: [email protected]
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INDICE GENERAL
RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCION
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CAPITULO I. EL PROBLEMA 1.1. Planteamiento del problema 1.2. Objetivos de la Investigación 1.2.1. Objetivo general
1.2.2. Objetivos específicos 1.3. Justificación de la investigación 1.4. Delimitación de la investigación
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CAPITULO II. REPUBLICA COMO SUJETO PROCESAL.
2.1. El Estado como empleador. 2.2. Personalidad Jurídica de la República. 2.3. Representación Judicial de la República. 2.4. Sujetos titulares de privilegios y prerrogativas procesales.
2020212325
CAPITULO III. REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS CONFERIDOS A LA REPÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO VENEZOLANO.
3.1. Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional. 3.2. Código de Procedimiento Civil. 3.3. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 3.4. Ley Orgánica Procesal del Trabajo. 3.5. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. 3.6. Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. 3.7. Ley Orgánica del Poder Público Municipal. 3.8. Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
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3535
36
CAPITULO IV. MARCO DOCTRINARIO NACIONAL E INTERNACIONAL RELATIVO A LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS CONFERIDOS A LA REPÚBLICA.
4.1. Prerrogativas y Privilegios Procesales 4.2. Clases de Prerrogativas y Privilegios Procesales conferidos a la República.
4.2.1. Antejuicio Administrativo. 4.2.2. Notificación. 4.2.3. No Confesión Ficta. 4.2.4. Consulta Obligatoria. 4.2.5. No Condenatoria en Costas. 4.2.6.Ejecución de La Sentencia. 4.2.7. Medidas Cautelares.
4446
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CAPITULO V. DOCTRINA JUDICIAL REFERIDA A LA APLICACIÓN DE LOS PRIVILEGIOS Y PRERROGATIVAS PROCESALES OTORGADAS A LA REPÚBLICA EN EL PROCESO LABORAL.
5.1. La no aplicación del Antejuicio Administrativo. 5.2. Notificación del Procurador General de la República. 5.3. Sobre la no Confesión Ficta 5.4. La exención de condenatoria en costas procesales 5.5. Ejecución de sentencias.
61 64 70 74 79
CAPITULO VI. DERECHO COMPARADO
6.1. España. 6.2. Ecuador. 6.3. Chile. 6.4. Honduras. 6.5. Perú. 6.6. Nicaragua.
818384858687
CONCLUSIONES. RECOMENDACIONES. INDICE DE REFERENCIAS. INDICE DE FUENTES DOCUMENTALES.
899697
105
10
INTRODUCCION
La atribución de los privilegios y prerrogativas a favor de la República se
fundamenta en su función representativa y protectora del patrimonio que conforma la
hacienda pública, cuya integridad no puede ser amenazada o perjudicada a fin de
satisfacer el interés general así como la continuidad en la prestación de los servicios
públicos.
En este sentido, el tema de las prerrogativas y privilegios procesales de la
República es de gran relevancia en el ámbito de los juicios laborales, debido a que a
partir de la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo surgió la
expectativa en cuanto a la obtención de una justicia más rápida y sencilla,
basándose en los principios de uniformidad, brevedad, oralidad, publicidad,
gratuidad, celeridad, inmediatez, concentración, prioridad de la realidad de los
hechos y equidad, debiendo el Juez orientar su actuación apegado a los mismos en
función de la protección de los derechos de los trabajadores.
No obstante lo anteriormente expuesto, en Venezuela, la legislación y la
jurisprudencia venezolana exigen el cumplimiento por parte de los funcionarios
judiciales de las prerrogativas y privilegios procesales de la República,
argumentando al respecto el interés general que los entes representan, afectando de
esta forma los principios propios del proceso laboral.
Dentro de esta perspectiva, el propósito de esta investigación es analizar la
aplicación de las prerrogativas y privilegios de la República en el proceso laboral
venezolano, siendo para ello necesario el manejo de criterios de autores estudiosos
de la materia, estructurando el presente trabajo de la siguiente manera:
El Capítulo I, titulado El Problema, donde se desarrolla el planteamiento del
problema, los objetivos de la investigación, la justificación de la misma, así como la
delimitación.
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El Capítulo II, denominado La República como Sujeto Procesal, introduce al
lector en el tema del papel del Estado como empleador con sus implicaciones, así
como los sujetos a los cuales se extienden los privilegios y prerrogativas procesales
realizándose un análisis de la personalidad jurídica de la República y de la figura del
Procurador General de la República, como organismo encargado de la defensa y
representación judicial y extrajudicial de los intereses patrimoniales de esta.
El Capítulo III, titulado Regulación Jurídica de las Prerrogativas y Privilegios
conferidos a la República en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, donde se
determinan las distintas leyes vigentes en Venezuela, tales como la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional, el Código de Procedimiento Civil, la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal y el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, encargadas de reglamentar los privilegios y prerrogativas
procesales de la República, evidenciándose las materias sobre las cuales se
extienden las mismas, así como los sujetos a los cuales se les aplican.
El Capítulo IV, denominado Marco doctrinario nacional e internacional relativo
a las prerrogativas y privilegios conferidos a la República, en el cual se aborda el
tema de los privilegios y prerrogativas procesales de la República, así como sus
clases, entre las cuales se encuentran el antejuicio administrativo, la notificación del
Procurador General de la República, la no confesión ficta, la no condenatoria en
costas, entre otras, desde la perspectiva de distintos autores tanto nacionales como
internacionales.
El Capítulo V, titulado Doctrina Judicial referida a la aplicación de los
privilegios y prerrogativas procesales otorgadas a la República en el proceso laboral,
donde se analizan distintas sentencias emanadas de Tribunales venezolanos
referidas a la procedencia o no de los privilegios y prerrogativas procesales de la
República, realizándose un análisis de los distintos criterios adoptados en esta
materia.
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El Capítulo VI, denominado Derecho Comparado, donde se analizan
legislaciones referidas a los privilegios y prerrogativas procesales de la República,
en distintos países, tales como España, Ecuador, Chile, Honduras, Perú y
Nicaragua, evidenciándose de esta manera las diferentes soluciones que ofrecen los
ordenamientos jurídicos para los mismos casos planteados.
El Capítulo VII, en el cual se desarrollan los resultados de la Investigación,
presentándose una serie de reflexiones finales sobre la situación problema
abordada, para así expresar el punto de vista con base a los objetivos que
orientaron la investigación, formulando una serie de recomendaciones con el fin de
garantizar el equilibrio procesal
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CAPITULO I EL PROBLEMA
1.1. Planteamiento del Problema.
El aumento de la intervención estatal, la ampliación de las formas de
responsabilidad del Estado, la progresiva admisión de medidas positivas respecto a
los derechos económicos, sociales y culturales han incrementado la existencia de
los procesos judiciales contra el Estado, por lo que los legisladores, dada la
naturaleza de las funciones desempeñadas por el mismo, los ha dotado de ciertas
prerrogativas y privilegios en caso de existir procedimientos en su contra, los cuales
por el hecho de ser de orden público, son de estricto cumplimiento e irrenunciables
por acuerdo entre las partes.
En este contexto, el autor Rojas (2008) define como privilegios aquella
concesión legal que asiste a un determinado sujeto de derecho, en virtud de la cual
se le exime de determinadas obligaciones que son inherentes al común de las
personas, mientras que las prerrogativas sugieren la investidura que comporta el
mismo derecho o deber para un sujeto procesal al que tienen el común de las
personas jurídicas, pero que está regulado por un procedimiento diferente al
ordinario.
La Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002) establece en su artículo 12 que
“en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos,
bienes e intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben
observar los privilegios consagrados en leyes especiales”.
Partiendo del supuesto anterior, aparentemente el legislador delimitó la
posibilidad de la existencia de privilegios procesales exclusivamente en la República,
pero ello ha permitido una interpretación expansiva, en primer lugar de tipo vertical
destinada a los entes políticos territoriales a saber, Estados y Municipios y en
segundo lugar de tipo horizontal destinada a la Administración Descentralizada
funcionalmente a saber Institutos Autónomos, Empresas Públicas, Universidades,
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entre otras, de conformidad a lo estipulado en el articulo 311 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, la cual ordena que los principios y
disposiciones establecidas para la administración económica y financiera nacional,
regularán la de los Estados y Municipios en cuanto sean aplicables.
Dichos privilegios se encuentran consagrados en distintas leyes especiales,
como son la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005), la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público (2003), el Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República (2008), la Ley Orgánica de
Hacienda Publica Nacional (1974), entre otras.
Dentro de ese marco, y como consecuencia de la aplicación de las
prerrogativas, los funcionarios judiciales tienen la obligación de no dar curso a
ninguna acción que se intente contra la República sin que se acredite el
cumplimiento del antejuicio administrativo, por lo que quienes pretendan instaurar
demandas de contenido patrimonial contra la República, tienen la obligación de
manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y
exponer concretamente sus pretensiones, debiendo dicho órgano sustanciarlo y
remitirlo a la Procuraduría General de la República la cual emitirá su opinión jurídica
vinculante respecto a la procedencia o no de la reclamación. Posteriormente se
informará al interesado de la procedencia o no de la reclamación, y este deberá
notificar asimismo si la acoge o no, quedando en caso de desacuerdo en libertad de
acudir finalmente a la vía judicial.
Se considera así como requisito indispensable la notificación del Procurador
General de la República de toda acción donde la misma sea parte directa o indirecta
de un juicio, sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles y
penales que les sean imputables al funcionario que realice el acto, por los daños
causados a los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República.
Por otra parte, en caso de ocurrir la incomparecencia del ente demandado al
acto de contestación de demandas intentadas contra ella, o de excepciones que
hayan sido opuestas, no aplica la admisión de los hechos, establecida en la Ley
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Orgánica Procesal del Trabajo, puesto que cuando el Procurador de la República,
los Procuradores de los Estados, los Síndicos Procuradores, o los abogados que
ejerzan la representación de la República no asistan, las mismas se tienen como
contradichas en todas sus partes.
En los procesos donde interviene la República, toda sentencia definitiva
contraria a la pretensión, excepción o defensa de la misma, debe ser consultada al
Tribunal Superior competente, por lo que los abogados que actúen en nombre de la
República se encuentran obligados a ejercer todos los recursos ordinarios y
extraordinarios, establecidos por las leyes, salvo instrucción contraria de la máxima
autoridad del órgano respectivo dada por escrito.
Sobre la base de lo antes planteado, si bien la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo establece en relación con las costas que será condenada al pago de las
mismas la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o incidencia, se
consagra una prerrogativa a favor de la República estipulando que las costas
proceden contra las Municipalidades, los Institutos Autónomos, empresas del Estado
y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación.
La Ley Orgánica Procesal del Trabajo establece para la ejecución de las
sentencias que hayan quedado definitivamente firme, la ejecución forzosa al cuarto
(4°) día hábil siguiente, si dentro de los tres (3) días hábiles que la preceden no ha
habido cumplimiento voluntario, mientras que en el caso de ejecución de sentencias
contrarias a la República se encuentra sujeto y limitado por los principios
consagrados en el ordenamiento jurídico en resguardo de los intereses de la
Administración Pública, prohibiéndose en virtud de ello la ejecución forzosa de las
mismas.
Esta misma ley regula además el proceso laboral por fases, siendo la primera
de ellas la de sustanciación y mediación, mediante la cual el Juez admite la
demanda, reuniéndose con las partes en la Audiencia Preliminar, aplicando los
medios alternos para la resolución de conflictos como son la conciliación, la
mediación y el arbitraje, instando a las partes a llegar a un acuerdo que ponga fin al
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litigio. Posteriormente, en caso de no lograrse un acuerdo entre las partes, sigue la
fase de juicio ante otro juez distinto al de sustanciación, mediación y ejecución,
presentándose el verdadero debate entre las partes llegando a una decisión, que
finalmente deberá ser ejecutada bien sea de forma voluntaria o forzosa.
La aplicación de las prerrogativas y privilegios procesales concedidos por las
leyes especiales a la República, no permiten la total aplicación del procedimiento
establecido en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, convirtiendo el proceso que en
un principio fue creado con la finalidad de preservar los derechos de los trabajadores
en una carrera sin fin, agravándose mas la situación de estos al prohibirse la
confesión ficta por parte de la República en los casos que el Procurador General de
la República o los abogados que ejerzan su representación no asistan a la
contestación de demandas intentadas contra esta o de las cuestiones previas que
les hayan sido opuestas. Tal como lo expresa el autor García (2004) “no es justo
para el trabajador, es arbitrario y parcializado que la República como patrono tenga
tantos y determinantes privilegios en detrimento de los intereses del que le sirvió por
un tiempo”.
Asimismo, aun cuando la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, cuenta con
principios propios que proporcionan al trabajador la facilidad de acceder a los
órganos jurisdiccionales de manera inmediata, obteniendo respuestas rápidas a sus
reclamaciones, basado en la uniformidad, brevedad, oralidad, publicidad, gratuidad,
celeridad, inmediatez, concentración, prioridad de la realidad de los hechos y
equidad, se observa que en los juicios laborales donde se demanda la República,
dichos principios se ven notablemente afectados debido a la exigencia de los
funcionarios judiciales de cumplir con las prerrogativas y privilegios concedidos a la
misma, los cuales aparte de retardar el proceso, atentan contra la igualdad procesal.
Todas estas razones conllevan al autor Rocha (2002), a concluir que los
privilegios otorgados a la República deben entenderse únicamente como medios de
protección de la normalidad de funcionamiento de la Administración y nunca como
instrumento de coacción contra los particulares en sus conflictos con el Estado.
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Ante las consideraciones anteriores surge como formulación del problema, las
siguientes interrogantes: ¿Se justifica la existencia de las prerrogativas y privilegios
procesales de la República? ¿Cómo se aplican dichas prerrogativas y privilegios en
el proceso laboral? ¿Qué debe hacer el Juez de Juicio cuando la República como
parte demandada no contesta la demanda, ni ha presentado pruebas en la
Audiencia Preliminar? ¿La existencia de las mismas afectan la aplicación los
principios propios del proceso laboral venezolano? ¿Con la aplicación de las
prerrogativas y privilegios de la República se afecta la igualdad procesal?
Dichos planteamientos podrán ser esclarecidos a través de la interpretación
de las disposiciones legales que rigen la materia, la doctrina y la jurisprudencia
relacionada con la misma.
1.2. Objetivos de la Investigación
De esta pregunta inicial, se derivan los siguientes objetivos de la investigación:
1.2.1. Objetivo General.
Analizar la aplicación de las prerrogativas y privilegios de la República en el proceso
laboral Venezolano.
1.2.2. Objetivos Específicos.
De acuerdo con los criterios emanados del objetivo anterior, se pueden señalar
los objetivos específicos siguientes:
Analizar la figura de la República como sujeto procesal en el Ordenamiento
Jurídico Venezolano.
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Determinar la regulación jurídica de las prerrogativas y privilegios conferidos a
la República en el ordenamiento jurídico Venezolano.
Establecer el marco doctrinario nacional e internacional relativo a las
prerrogativas y privilegios conferidos a la República.
Analizar la doctrina judicial referida a la aplicación de los privilegios y
prerrogativas procesales otorgadas a la República en el Proceso Laboral.
Examinar el derecho comparado referido a las prerrogativas y privilegios
procesales conferidos a la República.
1.3. Justificación de la Investigación
Se considera necesaria realizar esta investigación, ya que reunirá una cantidad
importante de información la cual ayudará al mejor entendimiento de las
prerrogativas y privilegios de la República en el proceso laboral venezolano,
permitiendo esclarecer si su existencia rompe o no el equilibrio entre los sujetos
procesales.
Para la comunidad jurídico-científica nacional y la comunidad jurídico-científica
internacional, apertura caminos para la confrontación analítica sobre problemas
vinculados a las prerrogativas y privilegios de la República en el proceso laboral
venezolano, planteando nuevos escenarios para la reunión y actualización de las
normas relacionadas con la temática estudiada.
Por último, se tratará también con esta investigación que sea considerada la
inclusión de estos conocimientos en la cátedra de Derecho Laboral, que existe en
las universidades regionales, y que sirva como punto pertinente en las discusiones
de materias relacionadas al objeto de estudio de esta investigación.
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1.4. Delimitación de la Investigación.
Esta investigación tendrá una delimitación temporal y espacial. En cuanto la
delimitación temporal, se hará en el espacio de tiempo comprendido entre los años
2008 hasta el 2009.
Con respecto a la delimitación espacial, la presente investigación se realizará en
la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela.
En cuanto a su contenido, se encuentra enmarcada en el campo del Derecho
Laboral, en la línea de investigación Derecho Procesal del Trabajo, analizándose
específicamente el tópico de las prerrogativas y privilegios de la República en el
proceso laboral Venezolano.
La presente investigación se ubicó en una investigación teórica que ofrece la
ventaja de apreciar elementos empíricos del tema mediante el estudio de textos
legales, jurisprudenciales y doctrinales, analizados con sentido crítico, esto es, a
través de los variados aspectos que las decisiones de los tribunales pueden tratar y
a las consideraciones que logran la doctrina y las diversas leyes, entre las que se
mencionan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), Código
de Procedimiento Civil (1990), Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (2008), Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (2000), Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional
(1974) y Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002).
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CAPITULO II: LA REPÚBLICA COMO SUJETO PROCESAL EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO VENEZOLANO.
2.1. El Estado como Empleador.
De acuerdo con el autor Hauriou (1980) el Estado es aquella agrupación
humana, fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden social,
político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y mantenido por una
autoridad dotada de poderes de coerción.
El autor Lahera (2003) establece que el Estado es un conjunto de
instituciones sociales que establecen un orden en un territorio determinado, el que
se respalda con una garantía coercitiva centralizada.
Del Vecchio (1957) lo define a su vez como la unidad de un sistema jurídico
que tiene en sí mismo el propio centro autónomo y que está en consecuencia
provisto de la suprema cualidad de persona en el sentido jurídico, (sistema de
vínculos jurídicos donde la sociedad se une bajo un mismo derecho).
Atendiendo a estas consideraciones, el Estado, en cualquiera de sus niveles o
componentes mantiene relaciones de la más variada índole con los particulares u
otros sujetos de derecho público. En este contexto, de conformidad con el autor
Marín (1978) el Estado es un empleador, por lo que su comportamiento frente al
personal puede generar conflictos por dos razones estrechamente vinculadas entre
sí, como son la productividad burocrática y el valor relativo de la política de personal
en el marco de la política general del gobierno.
El Estado como empleador puede actuar a su vez movido por la preocupación
de mejorar la productividad de sus servidores más que por sus condiciones de
empleo. Además el manejo del personal al servicio del Estado, por lo general no
constituye sino un aspecto de la política del gobierno, dando pie frecuentemente a
controversias entre la Administración y sus agentes acerca de los recursos que
deben ser asignados a los gastos de personal.
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Al respecto en Venezuela se evidencia el crecimiento extraordinario de
demandas contra las diversas entidades públicas, las cuales en la mayoría de los
casos son susceptibles de ser condenadas, no solamente por el acerbo probatorio
que demuestra la acción y omisión antijurídica de sus agentes, sino por la precaria y
deficiente defensa de quienes tienen la representación judicial de sus intereses,
afectando de esta manera el patrimonio del Estado.
Ahora bien, visto los conflictos suscitados entre el Estado y los particulares, el
legislador ha establecido la responsabilidad del mismo como uno de los pilares
fundamentales sobre los que descansa el Estado de Derecho. En este sentido, se ha
pasado de considerar que todos los actos estatales eran lícitos por el simple hecho
de provenir del Estado, a reconocer que al igual que un particular, este, puede
causar daño y que de causarlos, surge la obligación de repararlos.
2.2. Personalidad Jurídica de la República.
Se entiende por personalidad jurídica aquella por la que se reconoce a una
persona, entidad, asociación o empresa, capacidad suficiente para contraer
obligaciones y realizar actividades que generan plena responsabilidad jurídica frente
a sí mismos y frente a terceros. La personalidad jurídica, pues, no coincide
necesariamente con el espacio de la persona física sino que es más amplio y
permite actuaciones con plena validez jurídica a las entidades formadas por
conjuntos de personas o empresas.
En este sentido, aún cuando la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, no establezca de manera explícita la personalidad jurídica de la
República, por tratarse de un dogma de derecho público expresamente admitido,
debe destacarse que asumiendo la forma política de Estado, goza incluso del
reconocimiento en el orden internacional como sujeto de derecho. Además, la norma
suprema, en su artículo 135, le impone a la República obligaciones en cumplimiento
de los fines de bienestar social general, al igual que a los Estados y Municipios, lo
que podría traducirse en una aceptación constitucional implícita. Ahora bien, el
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Código Civil, en su artículo 19, si incluye a la nación y las entidades políticas que la
componen como personas jurídicas capaces de obligaciones y derechos.
La Constitución Nacional, en su artículo 159, define a los Estados como
entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y
quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a
cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República. De igual manera,
el artículo 168 ejusdem consagra que los Municipios constituyen la unidad política
primaria de la organización nacional, gozando de personalidad jurídica y autonomía
dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
De lo anteriormente expuesto, se evidencia que tanto la República, como los
Estados y los Municipios gozan de personalidad jurídica, siendo en consecuencia
titulares de derechos y obligaciones por lo que son responsables de sus actos.
El autor Eduardo García de Enterría considera como efectos principales de la
personalidad jurídica del Estado las siguientes características: a) Somete el Estado
al ordenamiento jurídico, correspondiéndole responder por las actuaciones de sus
representantes; b) Explica al Estado como demandante o demandado; c) Le otorga
continuidad y perpetuidad, a pesar de sufrir cambios de sistemas o de regímenes; d)
Permite comprender la estructura y naturaleza de los actos proferidos por los
diversos órganos.
Como lo sostiene el autor Dromi (2004), el Estado es persona jurídica desde
el mismo momento de su creación, sin necesidad de un reconocimiento expreso, por
lo que la sola institucionalización del poder, es decir, el establecimiento de un
régimen político, con normatividad jurídica, constituye el Estado y de ahí se
desprende su personalidad jurídica.
23
2.3. La Representación Judicial de la República.
La representación de la persona jurídica "república", es decir, vista como
sujeto de relaciones de derecho y obligaciones de carácter predominante patrimonial
se encuentra atribuida según el artículo 247 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), a la Procuraduría General de la República, quien
tiene dentro de sus funciones asesorar, defender y representar judicial y
extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la misma.
Se debe entender a su vez por intereses patrimoniales de la República, el
complejo integrado tanto por los recursos que la doctrina califica de originarios o de
derecho privado, entre los que se encuentran los poseídos por la República como
sujeto de derecho que es, según lo dispone el Código Civil, y cuyas categorías más
notables y casi únicas son hoy los ingresos del dominio financiero, especialmente en
su forma territorial y el producido en las empresas del Estado, como aquéllos que
tienen su fuente en el ejercicio de poderes soberanos, entre las que se ubican la
tributación -tasa, impuestos, contribuciones- ; y el crédito público, al menos en su
versión principal, el empréstito; y las multas en su aspecto indemnizatorio.
El Procurador General de la República tiene dentro de sus funciones
representar el Fisco Nacional, es decir, el conjunto de ingresos públicos de la
República. Sin embargo, constitucionalmente, por excepción, si se trata de acciones
para hacer efectiva la responsabilidad civil, penal, administrativa y disciplinaria en
que hubieran incurrido los funcionarios públicos con motivo del ejercicio de sus
funciones, la legitimación procesal corresponde al Ministerio Público.
El autor Araujo Juárez (1996) señala con respecto a esto que el hecho de
que el Procurador General de la República intervenga en los procesos en defensa
de la República, es incuestionable que lo hace con el carácter no de parte, pues
parte es la República, sino como representante de una de las partes del proceso que
es la entidad jurídico pública de quien en definitiva emana el acto frente al que se
aduce la pretensión.
24
Atendiendo a estas consideraciones en virtud de las funciones desempeñadas
por el Estado, el legislador ha dotado a la República de ciertos privilegios y
prerrogativas procesales irrenunciables y de obligatoria aplicación por las
autoridades judiciales en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que
sea parte la República, destinadas a salvaguardar los intereses patrimoniales de la
misma.
De conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo
(2002), en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos,
bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben
observar los privilegios y prerrogativas consagradas en leyes especiales, dentro de
los cuales se encuentran la notificación del Procurador General de la República, la
no aplicación de la confesión ficta, la consulta obligatoria de toda sentencia definitiva
contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, la no condenatoria
en costas, la no ejecución forzosa de sentencias contrarias a esta, entre otras, las
cuales afectan la estructura del proceso laboral venezolano.
En este orden de ideas, aparentemente el legislador limitó la posibilidad de la
existencia de privilegios procesales exclusivamente en cabeza de la República, pero
ello permitió una interpretación expansiva de los titulares de privilegios y
prerrogativas procesales, en primer lugar de tipo vertical, destinada al resto de los
entes políticos territoriales a saber, Estados y Municipios, en segundo lugar de tipo
horizontal destinada a la Administración Descentralizada funcionalmente, a saber,
institutos autónomos, empresas públicas, universidades, entre otros, debido a la
gran cantidad de procesos judiciales en los cuales se encuentran involucrados los
mismos.
2.4. Sujetos titulares de los Privilegios y Prerrogativas Procesales.
En relación con este aspecto, dentro de los sujetos a los cuales se les aplican las
prerrogativas y privilegios procesales se encuentran:
25
a. La República: Es un ente político territorial con personalidad jurídica y sujeto
por tanto de derechos y obligaciones. En este sentido, el legislador, debido al interés
general que representa, la ha dotado de privilegios y prerrogativas procesales, las
cuales deben ser aplicadas de manera obligatoria en aquellos procedimientos donde
se encuentren involucrados los intereses patrimoniales de la misma.
b. Los Estados: Son entidades autónomas e iguales en lo político, con
personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia,
soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las
leyes de la República, encontrándose a fin de lograr sus objetivos investidos de los
privilegios y prerrogativas fiscales conferidas a la República.
c. Los Municipios: Constituyen la unidad política primaria de la organización
nacional, gozando de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la
Constitución y la ley, comprendiendo la elección de sus autoridades, la gestión de
las materias de su competencia y la creación, recaudación e inversión de sus
ingresos, por lo que el legislador los ha dotado de ciertos privilegios y prerrogativas
necesarias debido al interés general que representan.
d. Institutos Autónomos: Son personas jurídicas de derecho público de naturaleza
fundacional, creadas por ley nacional, estadal u ordenanza municipal, dotadas de
patrimonio propio, con las competencias determinadas en estas, los cuales, gozarán
de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerde a la República, los Estados, los
Distritos metropolitanos o los Municipios.
e. Universidades: Son una comunidad de intereses espirituales que reúne a
profesores y estudiantes en la tarea de buscar la verdad y afianza los valores
trascendentales del hombre, consideradas como instituciones al servicio de la
nación, correspondiéndoles colaborar en la orientación de la vida del país mediante
su contribución doctrinaria en el esclarecimiento de los problemas nacionales,
gozando en cuanto a su patrimonio de las prerrogativas acordadas al fisco.
26
f. Empresas del Estado: Son personas jurídicas de derecho público constituidas
de acuerdo a las normas de derecho privado, en las cuales la República, los
Estados, los Distritos Metropolitanos y los Municipios, o alguno de los entes
descentralizados funcionalmente, solos o conjuntamente tengan una participación
mayor al cincuenta por ciento del capital social, gozando de conformidad con la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República (2008) de Prerrogativas y
Privilegios procesales de la República.
g. Fundaciones del Estado: Son aquellas cuyo patrimonio está afectado a un
objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico, o social, en cuyo
acto de constitución participe la República, los Estados, los Distritos Metropolitanos,
los Municipios o alguno de los entes descentralizados funcionalmente, siempre que
su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al
cincuenta por ciento, cuya representación judicial le corresponde al Procurador
General de la República en aquellos casos donde el asunto objeto de la consulta
esté relacionado con los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
27
CAPITULO III: REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS CONFERIDOS A LA REPÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO VENEZOLANO
El Ordenamiento Jurídico constituye el conjunto organizado de disposiciones
legales que actúan regulando las instituciones y la conducta de los individuos
miembros de la sociedad, estando compuesto en general por documentos que van
desde la Constitución, hasta las leyes, los Códigos, los reglamentos, los decretos,
entre otros. En este sentido serán tratadas todas las normas dictadas por el
legislador venezolano para regular las prerrogativas y privilegios conferidos a la
República, entre las cuales se encuentran:
3.1. Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (1974).
De conformidad con dicha ley, la Hacienda Pública Nacional comprende los
bienes, rentas y deudas que forman el activo y el pasivo de la Nación, y todos los
demás bienes y rentas cuya administración corresponde al Poder Nacional.
En este sentido, la Hacienda, considerada como persona jurídica, se
denomina Fisco Nacional, el cual gozará, además de los privilegios que le confiere la
legislación civil, de los acordados por esta Ley y por leyes fiscales especiales, por lo
que el representante del Fisco que no haga valer estos privilegios, será responsable
personalmente de los perjuicios que la falta ocasione a este.
Cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan al acto de la
contestación de demandas intentadas contra ella, o de excepciones que hayan sido
opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin
perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja al representante del Fisco.
Por su parte, en ninguna causa fiscal se podrá convenir en la demanda,
celebrar, transacciones, ni desistir de la acción ni de ningún recurso, sin autorización
previa del Ejecutivo Nacional dada por escrito y con intervención del Procurador de
28
la Nación. Asimismo, en los asuntos que dependan de la Contraloría de la Nación, la
autorización será impartida previo informe del Contralor de la Nación.
Los apoderados o mandatarios de la Nación deben hacer valer en los juicios
todos los recursos ordinarios y extraordinarios, concedidos por las leyes, sin
necesidad de autorización especial, dejando solo de ejercer alguno o algunos de
tales recursos, cuando reciban instrucciones escritas del Ejecutivo Nacional en que
así se le ordene.
Se puede colegir entonces que en ninguna instancia podrá ser condenada la
Nación en costas, aun cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se
nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se
desista de ellos, así como tampoco podrá exigirse caución al Fisco Nacional para
una actuación judicial.
Así mismo, los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la
Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de
ejecución preventiva o definitiva. En consecuencia, los Jueces que conozcan de
ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan definitivamente que deben llevarse
adelante dichas ejecuciones, suspenderán en tal estado los juicios, sin decretar
embargo, y notificarán al Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por quien
corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo sentenciado.
3.2. Código de Procedimiento Civil (1990)
De conformidad con el Código de Procedimiento Civil, los Jueces garantizarán
el derecho de defensa, y mantendrán a las partes en los derechos y facultades
comunes a ellas, sin preferencia ni desigualdades y en los privativos de cada una,
las mantendrán respectivamente, según lo acuerde la ley a la diversa condición que
tengan en el juicio, sin que puedan permitir ni permitirse ellos extralimitaciones de
ningún género.
29
En relación a la citación, una vez realizada la misma para la contestación de
la demanda, las partes quedan a derecho, y no habrá necesidad de nueva citación
para ningún otro acto del juicio, a menos que resulte lo contrario de alguna
disposición especial de la ley.
Si el demandado no realiza la contestación a la demanda dentro de los plazos
indicados en este Código se le tendrá por confeso en cuanto no sea contraria a
derecho la petición del demandante, si nada probare que le favorezca.
Vencido el lapso de promoción de pruebas sin que el demandado hubiese
promovido alguna, el Tribunal procederá a sentenciar la causa, sin más dilación,
dentro de los ocho días siguientes al vencimiento de aquel lapso, ateniéndose a la
confesión del demandado. En todo caso, a los fines de la apelación se dejará
transcurrir íntegramente el mencionado lapso de ocho días si la sentencia fuere
pronunciada antes de su vencimiento.
En otro orden de ideas, las costas proceden contra las Municipalidades,
contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y demás establecimientos
públicos, pero no proceden contra la Nación.
3.3. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999)
La Constitución ocupa un lugar especial dentro del ordenamiento jurídico. En
este sentido, el autor Vanossi (1982) define como Constitución al conjunto de reglas
de competencia, mediante las cuales el poder constituyente organiza o reorganiza el
aparato estatal y fija las relaciones entre éste y el cuerpo social, resaltando la
importancia de asegurar una cierta presencia y control social del ejercicio del poder
constituyente.
De conformidad con el artículo 2 de la Constitución, Venezuela se constituye
en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad,
30
la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en
general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
El artículo 16 a su vez establece la división del territorio nacional, en el de los
Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios
federales con el fin de organizar políticamente la República. El territorio se organiza
en Municipios.
Ahora bien, en relación a la distribución del Poder Público se realiza entre el
Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. A su vez, el Poder Público
Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, teniendo
cada una de las ramas sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe
su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.
A fin de cumplir con los compromisos adquiridos, en los presupuestos
públicos anuales de gastos, en todos los niveles de Gobierno, se establecerá de
manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté
dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos
responsables para el logro de tales resultados. Éstos se establecerán en términos
cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea
técnicamente posible.
Dentro de este marco, los principios y disposiciones establecidos para la
administración económica y financiera nacional, regularán la de los Estados y
Municipios en cuanto sean aplicables.
El Estado de acuerdo a lo antes mencionado tiene la obligación de garantizar
a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el
goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos
humanos, dentro de los cuales se incluye el derecho al trabajo, siendo obligatorios
su respeto y garantía para los órganos del Poder Público de conformidad con la
Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la
República y con las leyes que los desarrollen.
31
En este orden de ideas, todas las personas son iguales ante la ley; no
permitiéndose en consecuencia, discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el
credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por
resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
La ley garantizará de igual forma las condiciones jurídicas y administrativas
para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptando medidas positivas a
favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o
vulnerables; protegiendo especialmente a aquellas personas que por alguna de las
condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionando los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Sobre la base de lo antes planteado, toda persona tiene derecho de acceso a
los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente, debiendo el Estado garantizar una justicia
gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente,
responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones inútiles.
A tal efecto, corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las
causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen
las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias, estando constituido el sistema
de justicia por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine
la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación
penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema
penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos que participan en la
administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados para el
ejercicio.
32
3.4. Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002).
La presente ley, se encarga de garantizar la protección de los trabajadores en
los términos previstos en la Constitución y las leyes, así como el funcionamiento,
para trabajadores y empleadores de una jurisdicción laboral autónoma, imparcial y
especializada, orientando el juez su actuación en los principios de uniformidad,
brevedad, oralidad, publicidad, gratuidad, celeridad, inmediatez, concentración,
prioridad de la realidad de los hechos y equidad.
En este contexto prevalece la notificación única, por lo que practicada la
misma para la audiencia preliminar, las partes quedan a derecho y no habrá
necesidad de nueva notificación para ningún otro acto del proceso, salvo los casos
expresamente señalados en esta Ley.
En referencia a la no comparecencia del demandado a la audiencia
preliminar, se presumirá la admisión de los hechos alegados por el demandante y el
tribunal decidirá en forma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea
contraria a derecho la petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta
que elaborará el mismo día, contra la cual, el demandado podrá apelar a dos efectos
dentro de un lapso de cinco, (5) días hábiles a partir de la publicación del fallo.
Si el demandado no compareciere a la audiencia de juicio, se tendrá por
confeso con relación a los hechos planteados por la parte demandante, en cuanto
sea procedente en derecho la petición del demandante, decidiendo la causa en
forma oral con base a dicha confesión; sentencia que será reducida en forma escrita,
en la misma audiencia de juicio.
Partiendo de los supuestos anteriores, cuando la sentencia o un acto
equivalente a ella, haya quedado definitivamente firme, la ejecución forzosa se
llevará a cabo al cuarto (4°) día hábil siguiente, si dentro de los tres (3) días hábiles
que la preceden no ha habido cumplimiento voluntario, pudiendo solicitar el auxilio
de la fuerza pública. Si la ejecución forzosa no se llevara a cabo en la oportunidad
33
señalada, el Tribunal fijará, por auto expreso, una nueva oportunidad para su
ejecución.
En este orden de ideas, el juez de Ejecución está facultado para disponer de
todas las medidas que considere pertinentes, a fin de garantizar la efectiva ejecución
del fallo y que esta discusión no se haga ilusoria, pudiendo incluso dictar cualquier
disposición complementaria para asegurar la efectividad y resultado de la medida
que hubiere decretado.
Además, en la ejecución de la sentencia, se observará lo dispuesto en el
Código de Procedimiento Civil, en cuanto no se oponga a lo dispuesto en la Ley
Orgánica Procesal del Trabajo; pero se anunciará el remate con la publicación de un
solo cartel y el justiprecio de los bienes a rematar los hará un solo perito designado
por el Tribunal, y en ningún caso la aplicación supletoria puede contrariar los
principios de brevedad, oralidad, inmediación y concentración establecidos en la ley
adjetiva laboral.
A la parte que fuere vencida totalmente en un proceso o en una incidencia, se
le condenará al pago de las costas, procediendo las mismas contra los estados,
municipios, institutos autónomos, empresas del Estado y las personas morales de
carácter público, pero no proceden contra los trabajadores que devenguen menos de
tres (3) salarios mínimos.
No obstante, a pesar de lo anteriormente expuesto, en aquellos procesos en
los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses
patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los
privilegios y prerrogativas consagradas en leyes especiales.
34
3.5. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2003)
Esta ley tiene por objeto regular la Administración financiera, el sistema de
control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación
macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al fondo de ahorro
intergeneracional.
La administración financiera del sector público comprende el conjunto de
sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de
ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y
estará regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia,
transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.
Están sujetos a dicha regulación, con las especificidades que la misma
establece, los entes u organismos que conforman el sector público, como son: la
República., los Estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los
Municipios, los institutos autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho
público, las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás personas
mencionadas anteriormente tengan participación igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social.
Quedarán comprendidas las sociedades de propiedad totalmente estatal,
cuya función, a través de la posesión de acciones de otras sociedades, sea
coordinar la gestión empresarial pública de un sector de la economía nacional, las
sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el párrafo
anterior tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social,
las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos
públicos o dirigidas por algunas de las personas referidas anteriormente, cuando la
totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio efectuados
por una o varias de las personas referidas en el presente artículo, represente el
cincuenta por ciento o más de su presupuesto.
35
3.6. Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (2003).
La presente ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales para
promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder
Nacional y los Estados, determinar las funciones de los Gobernadores como agentes
del Ejecutivo Nacional, así como las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar
los planes anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el
Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la prestación de los servicios
del Poder Nacional a los Estados. En este contexto, a fin de lograr sus objetivos se
atribuye a los Estados, los privilegios y prerrogativas fiscales conferidas a la
República.
3.7. Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005)
La presente ley se encarga de desarrollar los principios constitucionales
relativos al Poder Público Municipal, su autonomía, organización, funcionamiento,
gobierno, administración y control, conforme a los valores de la democracia
participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la descentralización y la
transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados.
Al respecto, los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes al
Municipio o, a una entidad municipal, no estarán sujetos a medidas preventivas;
tampoco estarán sometidos a medidas ejecutivas, salvo en los casos previstos en la
misma.
Los municipios o las entidades municipales podrán ser condenadas en costas,
pero para que proceda la condenatoria en costas, será necesario que resulten
totalmente vencidas en juicio por sentencia definitivamente firme.
El monto de la condenatoria en costas, cuando proceda, no podrá exceder del
diez por ciento (10%) del valor de la demanda. En todo caso, el juez podrá eximir de
36
costas al Municipio o a las entidades municipales cuando éstas hayan tenido
motivos racionales para litigar.
3.8. Decreto Con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2008).
El presente decreto se encarga de establecer las normas relativas a la
competencia, organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la
República; su actuación en la defensa de los derechos, bienes e intereses
patrimoniales de la República y en el ejercicio de su función consultiva, así como las
normas generales sobre procedimientos administrativos previos a las demandas
contra la República.
Los funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus atribuciones realicen en
sede administrativa actos de convenimiento, desistimiento, de compromiso en
árbitros, de conciliación o transacción, relacionados directa o indirectamente con los
derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República, tienen la obligación de
solicitar la opinión previa, expresa y favorable de la Procuraduría General de la
República, debido a que su incumplimiento acarreará al funcionario que realice el
acto, las responsabilidades administrativas, civiles y penales que les sean
imputables por los daños causados a los derechos, bienes o intereses patrimoniales
de la República.
De igual manera los funcionarios judiciales, registradores, notarios y demás
autoridades nacionales, estadales y municipales, están obligados a prestar
gratuitamente los oficios legales de su ministerio a la Procuraduría General de la
República; a informar a ésta de cualquier hecho o acto que afecte algún derecho,
bien o interés a favor de la República del cual tuvieren conocimiento en ejercicio de
sus atribuciones y a remitirle, si fuere el caso, copia certificada de la documentación
respectiva.
37
En este contexto, quienes pretendan instaurar demandas de contenido
patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano
al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.
De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción
debe constar en el mismo.
Posteriormente, el órgano respectivo, dentro de los veinte (20) días hábiles
siguientes a la consignación del escrito contentivo de la pretensión, debe proceder a
formar expediente del asunto sometido a su consideración, el cual debe contener,
según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha en que se causó,
certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el solicitante y el
representante del órgano y la opinión jurídica respecto a la procedencia o
improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro documento que considere
indispensable.
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación del expediente
administrativo, el órgano respectivo tiene la obligación de remitirlo a la Procuraduría
General de la República, debidamente foliado, en original o en copia certificada, a
objeto de que ésta, en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, formule y
remita al órgano o ente respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no
de la reclamación. En caso de improcedencia, a los fines del resguardo de los
bienes, derechos e intereses patrimoniales de la República, la opinión de la
Procuraduría General de la República tendrá carácter vinculante para el órgano
respectivo.
Sin embargo, no se requiere la opinión de la Procuraduría General de la
República, cuando se trate de reclamaciones cuyo monto sea igual o inferior a
quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.) y hayan sido declaradas procedentes por
la máxima autoridad del órgano respectivo.
En consecuencia, el órgano respectivo debe notificar al interesado su
decisión, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la recepción del criterio
sostenido por la Procuraduría General de la República, y dentro de los diez (10) días
38
hábiles siguientes a la notificación, el interesado debe dar respuesta al órgano que
corresponda, acerca de si acoge o no la decisión notificada. En caso de desacuerdo,
queda facultado para acudir a la vía judicial.
La ausencia de oportuna respuesta, por parte de la Administración, dentro de
los lapsos previstos en este Decreto Ley, faculta al interesado para acudir a la vía
judicial.
Con respecto a lo antes mencionado, los funcionarios judiciales deben
declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin
que se acredite el cumplimiento dichas formalidades.
Los procesos judiciales a su vez en los que puede intervenir la Procuraduría
General de la República son todos aquellos en que sea parte los Institutos
Autónomos, establecimientos públicos nacionales y los órganos estadales y
municipales, cuando, a su juicio, los mismos afecten derechos, bienes e intereses
patrimoniales de la República.
Los privilegios y prerrogativas procesales de la República son irrenunciables y
deben ser aplicados por las autoridades judiciales en todos los procedimientos
ordinarios y especiales en que sea parte la República, por lo que las notificaciones y
citaciones realizadas al Procurador General de la República, sin el cumplimiento de
las formalidades y requisitos establecidos en este Decreto Ley, se consideran como
no practicadas.
Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados
que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de
contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que
les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus
partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños
causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
39
Los abogados que ejerzan en juicio la representación de la República no
pueden convenir, desistir, transigir, comprometer en árbitros, conciliar o utilizar
cualquiera otro medio alternativo para la solución del conflicto, sin la expresa
autorización del Procurador General de la República, previa instrucción escrita de la
máxima autoridad del órgano respectivo.
Aunado a los privilegios y prerrogativas anteriores, la República no está
obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial, al mismo tiempo que toda
sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República,
debe ser consultada al Tribunal Superior competente, estando obligados los
abogados que actúen en nombre de la Procuraduría General de la República hacer
valer en los juicios todos los recursos ordinarios, extraordinarios y especiales
establecidos por las leyes, salvo instrucción contraria de la máxima autoridad del
órgano respectivo, dada por escrito.
De igual manera, los bienes, rentas, derechos o acciones que formen parte
del patrimonio de la República no están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas,
ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva.
En este orden de ideas, la República no puede ser condenada en costas, aún
cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos
interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos, y en ningún caso es admisible
la compensación contra la República, cualquiera sea el origen o la naturaleza
jurídica de los créditos que se pretenda compensar, salvo lo establecido en el
Código Orgánico Tributario.
Partiendo de los supuestos anteriores, cuando la República es parte en el
juicio, los funcionarios judiciales están obligados a notificar al Procurador General de
la República de la admisión de toda demanda que obre directa o indirectamente
contra los intereses patrimoniales de la República, debiendo las mismas ser hechas
por oficio y estar acompañadas de copias certificadas de todo lo que sea conducente
para formar criterio acerca del asunto.
40
Consignado por el Alguacil el acuse de recibo de la citación en el expediente
respectivo, comienza a transcurrir un lapso de quince (15) días hábiles, a cuya
terminación se considera consumada la citación del Procurador General de la
República, iniciándose el lapso correspondiente para la contestación de la demanda.
No obstante, el Procurador General de la República puede darse por citado, sin que
sea necesario dejar transcurrir el lapso indicado en este artículo.
Asimismo, en los juicios en que la República sea parte, los funcionarios
judiciales, sin excepción, están obligados a notificar al Procurador General de la
República de toda sentencia interlocutoria o definitiva. Transcurrido el lapso de ocho
(8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la
respectiva constancia, se tiene por notificado el Procurador General de la República
y se inician los lapsos para la interposición de los recursos a que haya lugar. La falta
de notificación es causal de reposición y ésta puede ser declarada de oficio por el
Tribunal o a instancia del Procurador General de la República.
Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de
ejecutar la sentencia notificará al Procurador General de la República quien, dentro
del lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y
oportunidad de ejecución.
Posteriormente, dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la
Procuraduría General de la República participará al órgano respectivo de lo
ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de
la República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la
sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo.
La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la
proposición del órgano o ente público que corresponda y, en el último caso, el
Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si la misma no es
aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado
alguna, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo
ordenado por la sentencia, según los procedimientos siguientes:
41
1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte
interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de
los próximos dos ejercidos presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador
General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al
órgano o ente correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a
una partida presupuestaría no imputable a programas.
2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los
mismos a quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a
actividades de utilidad pública o a un servicio público, el Tribunal debe acordar la
fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por
cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito
es nombrado por el Tribunal.
Ahora bien, el Procurador General de la República puede intervenir en
aquellos juicios en los que, si bien la República no es parte, son afectados directa o
indirectamente los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
Atendiendo a estas consideraciones, los funcionarios judiciales están
obligados a notificar al Procurador General de la República de la admisión de toda
demanda que obre directa o indirectamente contra los intereses patrimoniales de la
República, debiendo realizar las mismas por oficio y estar acompañadas de copias
certificadas de todo lo que sea conducente para formar criterio acerca del asunto.
El proceso se suspenderá por un lapso de noventa (90) días continuos, el cual
comienza a transcurrir a partir de la fecha de la consignación de la notificación,
practicada en el respectivo expediente. Vencido este lapso, el Procurador se tendrá
por notificado. Esta suspensión es aplicable únicamente a las demandas cuya
cuantía es superior a un mil Unidades Tributarias (1.000 U.T). Bajo esta
consideración, el Procurador General de la República o quien actúe en su nombre,
debe contestar dichas notificaciones durante este lapso, manifestando la ratificación
42
de la suspensión, o su renuncia a lo que quede del referido lapso, en cuyo caso se
tendrá igualmente por notificado.
Los funcionarios judiciales obligados a notificar al Procurador General de la
República de toda oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de
cualquier naturaleza que directa o indirectamente obre contra los intereses
patrimoniales de la República. Estas notificaciones deben ser hechas por oficio y
estar acompañados de copias certificadas de todo lo que sea conducente para
formar criterio acerca del asunto.
En tales situaciones, el proceso se suspenderá por un lapso de treinta (30)
días continuos, contados a partir de la fecha de la consignación de la notificación
practicada en el respectivo expediente. El Procurador o quien actúe en su nombre,
debe contestar dichas notificaciones durante este lapso, manifestando la ratificación
de la suspensión o su renuncia a lo que quede del lapso, en cuyo caso se tendrá
igualmente por notificado.
Dentro de esta perspectiva, la falta de notificación al Procurador así como las
notificaciones defectuosas, son causales de reposición en cualquier estado y grado
de la causa, la cual podrá ser declarada de oficio por el tribunal o a instancia del
Procurador o Procuradora General de la República.
Por otra parte, cuando se decrete medida procesal, de embargo, secuestro,
ejecución interdictal y, en general, alguna medida de ejecución preventiva o
definitiva sobre bienes de institutos autónomos, empresas del Estado o empresas en
que éste tenga participación; de otras entidades públicas o de particulares, que
estén afectados al uso público, a un servicio de interés público, a una actividad de
utilidad pública nacional o a un servicio privado de interés público, antes de su
ejecución, el juez debe notificar al Procurador General de la República,
acompañando copias certificadas de todo lo que sea conducente para formar criterio
acerca del asunto, a fin de que el organismo público que corresponda adopte las
previsiones necesarias para que no se interrumpa la actividad o servicio a la que
esté afectado el bien.
43
En este caso el proceso se suspende por un lapso de cuarenta y cinco (45)
días continuos, contados a partir de la consignación en el expediente de la
constancia de la notificación al Procurador General de la República. El Procurador
General de la República o quien actúe en su nombre, debe contestar dichas
notificaciones durante este lapso, manifestando la ratificación de la suspensión, o su
renuncia a lo que quede del lapso, en cuyo caso se tendrá igualmente por notificado.
Adoptadas las previsiones del caso, el organismo correspondiente debe
comunicar al Procurador General de la República, quien a su vez debe informar al
juez de la causa. Sin embargo, transcurrido dicho lapso sin que el Procurador
General de la República haya informado al Tribunal de la causa sobre las
previsiones adoptadas por el organismo correspondiente, el juez puede proceder a
la ejecución de la medida.
44
CAPITULO IV. MARCO DOCTRINARIO NACIONAL E INTERNACIONAL RELATIVO A LAS PRERROGATIVAS Y PRIVILEGIOS CONFERIDOS A LA
REPÚBLICA.
En atención a los anteriores planteamientos para el desarrollo del presente
trabajo se revisaron las siguientes bases teóricas y doctrinales.
4.1. Prerrogativas y Privilegios Procesales.
La autora Rondón de Sanso (1994) define como privilegios las exoneraciones
de pago o la exclusión de cargas económicas, en cuanto que las prerrogativas
corresponden a la actuación en la esfera jurisdiccional o en la vía preparatoria de la
misma, por lo que se observa que distingue al establecer como prerrogativas, las
concesiones otorgadas a los entes públicos en el aspecto procesal, mientras que los
privilegios son de índole fiscal.
Para el autor Lepervanche (1946) los privilegios que la ley acuerda al fisco
son prerrogativas de que este goza, pero prerrogativas inherentes a su naturaleza y
función por lo que mejor que privilegios del fisco considera que debería decirse
normas derivadas de la naturaleza y funciones del fisco, pero por comodidad debido
a que es la terminología utilizada por el legislador denomina privilegio al contenido
de esas normas.
Según los autores García de Enterría y Fernández (1993), la Hacienda
Pública deteriorada se convierte en la protagonista del proceso y sus dificultades en
el motor principal de la evolución, por lo que los privilegios que fueron surgiendo se
referían inicialmente a ella desde donde se generaliza luego a la Administración en
su totalidad.
En la misma línea, para el autor Henríquez La Roche (2006) la aplicación de
prerrogativas y privilegios procesales que contemplan las leyes especiales, operan
en provecho de aquellas entidades públicas o privadas, que sean demandadas en
juicio laboral por sus trabajadores siempre que se encuentren involucrados los
45
derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, bastando que haya
interés actual determinado por implicación patrimonial del Estado para que operen
las medidas procesales proteccionistas del erario público en beneficio de la parte,
que, si llegare a resultar perdidosa acarrearía perjuicio directo o indirecto a la
República.
Dentro de esta perspectiva para el autor Pérez (2005), aparentemente el
legislador limitó la posibilidad de la existencia de privilegios procesales
exclusivamente en cabeza de la República, pero ello permitió una interpretación
expansiva de los titulares de privilegios y prerrogativas procesales, en primer lugar
de tipo vertical, destinada al resto de los entes políticos territoriales a saber, Estados
y Municipios, en segundo lugar de tipo horizontal destinada a la Administración
Descentralizada funcionalmente, a saber, institutos autónomos, empresas públicas,
universidades, entre otros.
Asimismo, señala que los privilegios y prerrogativas de la República
constituyen una situación jurídica de orden público, impuesta por mandato de ley
orgánica, con el objeto de eximir a esta de las cargas y sanciones establecidas en
forma general para el resto de las partes en juicio, resguardando de esta forma el
patrimonio del Estado.
La expansión de los privilegios procesales de la República, los Estados y los
Municipios, encuentran su fundamento en el artículo 311 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, último aparte el cual ordena que los principios y
disposiciones de la misma referentes a la Administración económica y financiera
nacional regularan lo correspondiente a los Estados, así como los Municipios, en
cuanto le sean aplicables.
El autor Henríquez (2003) establece que la aplicación de los privilegios y
prerrogativas que contemplan las leyes especiales, particularmente la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, pero también otras más específicas
como la Ley del Banco Industrial de Venezuela, operan en beneficio de aquellas
entidades públicas o privadas demandadas en juicio laboral por sus trabajadores,
46
siempre que se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses
patrimoniales de la República.
Atendiendo a estas consideraciones, hay quienes distinguen entre privilegios
y prerrogativas, entre los cuales se señala el legislador, quien en el artículo 12 de la
Ley Orgánica Procesal del Trabajo, así como en el artículo 98 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública utiliza el copulativo “y” aludiendo a la existencia de dos
diferentes categorías. Sin embargo, al momento de establecer los privilegios y
prerrogativas no realiza ningún tipo de distinción de cuáles pueden ser considerados
privilegios y cuales prerrogativas.
4.2. Clases de Prerrogativas y Privilegios Procesales conferidos a la Republica.
4.2.1. Antejuicio Administrativo.
La finalidad del antejuicio administrativo es conciliar intereses en conflicto a fin
de prevenir un litigio o verificar los requisitos indispensables para la procedencia de
una acción contra el mismo.
Este es uno de los privilegios más discutidos en la doctrina y jurisprudencia,
pues a pesar que la Constitución Nacional insta al legislador para su eliminación, o
en todo caso, su establecimiento optativo, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República, lo prevé como requisito esencial para la
admisión de toda acción ejercida contra el Estado.
La autora Parra (2008) consagra que el antejuicio administrativo es la
prerrogativa que permite a la Administración Pública conocer de antemano las
pretensiones de carácter patrimonial que los particulares pudieran interponer por vía
judicial en contra de la República, y comporta un procedimiento que se inicia con la
manifestación del interesado y culmina con una decisión del órgano administrativo al
cual corresponda el asunto, pudiendo ser la misma acogida o no por el interesado,
47
quedando en caso de desacuerdo facultado para acudir a la vía judicial. Sin
embargo, el incumplimiento por parte del interesado del antejuicio administrativo,
trae como consecuencia la prohibición de admitir la demanda por parte de los
órganos jurisdiccionales.
La autora Rondón de Sanso (1976) establece a su vez que el antejuicio puede
conducir a un acto formal de la Administración o puede atribuírsele al silencio de la
misma un significado particular. El problema está en determinar si el antejuicio es
autónomamente impugnable, considerando al respecto que no lo es, por cuanto el
mismo actúa como un requisito de admisibilidad a la acción y constituyendo como tal
un presupuesto procesal, las consecuencias que deriven de este han de ser
ventiladas con el ejercicio de dicha acción.
Para el autor Moya Millán (2004), el antejuicio administrativo es una condición
mediante la cual los particulares pueden solucionar sus controversias con la
Administración Pública en sede gubernativa o administrativa, sin necesidad de
acudir a los órganos judiciales y que el ente administrativo tenga conocimiento de las
acciones de las que podría ser objeto en su contra.
Por su parte, para el autor Rodríguez (1995), en cumplimiento de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, los funcionarios judiciales no
darán curso a ninguna acción que se intente contra la República sin que se acredite
el cumplimiento de las finalidades del procedimiento administrativo previo a que se
refiere dicha ley.
Según lo anterior, constituye un requisito de procedencia para ejercer
acciones contra los entes públicos, en especial cuando se trate de demandas
incoadas contra la República a fin de que a través de este, las partes involucradas
solucionen el conflicto, evitando un futuro litigio. Sin embargo, en el proceso laboral
esta prerrogativa no es aplicada, lo cual será analizado en el Capítulo V.
48
4.2.2. Notificación.
La Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002) establece el principio de
notificación única, es decir, efectuada la misma para la celebración de la Audiencia
Preliminar, las partes se encuentran a derecho sin necesidad de nuevas
notificaciones para ningún acto del procedimiento, salvo ciertas excepciones.
Una vez admitida la demanda se ordenará la notificación del demandado,
mediante un cartel que indicará el día y la hora acordada para la celebración de la
audiencia preliminar, el cual será fijado por el Alguacil, a la puerta de la sede de la
empresa, entregándole una copia del mismo al empleador o consignándolo en
secretaría o en su oficina receptora de correspondencia, si la hubiere. El Alguacil
dejará constancia en el expediente de haber cumplido con lo prescrito este artículo y
de los datos relativos a la identificación de la persona que recibió la copia del cartel.
El día siguiente al de la constancia que ponga el Secretario, en autos, de haber
cumplido dicha actuación, comenzará a contarse el lapso de comparecencia del
demandado.
La intención del legislador fue cambiar la excesiva formalidad de la citación
del proceso civil, por un medio flexible, compatible con el principio de celeridad del
proceso laboral.
De igual manera se establecen como medios alternativos, la notificación del
demandado por los medios electrónicos de los cuales disponga, siempre y cuando
éstos le pertenezcan, y a efectos de la certificación de la notificación, se procederá
de conformidad con lo establecido en la Ley Sobre Mensajes de Datos y Firmas
Electrónicas en todo cuanto le sea aplicable, atendiendo siempre a los principios de
inmediatez, brevedad y celeridad. Asimismo, podrá el demandante solicitar la
notificación por correo certificado con aviso de recibo, la cual se practicará en su
oficina o en el lugar donde ejerza su comercio o industria, en la dirección que
previamente indique el solicitante.
49
El autor García (2004) consagra que la notificación introduce en el
procedimiento laboral una de las conquistas más significativas porque suprime el
procedimiento de la citación que resulta costosa, compleja, lenta, en perseguir al
demandado para que firme, o dejarlo citado con un testigo, forma susceptible de
cualquier cantidad de ataques para dejarla sin efecto.
Ahora bien, aún cuando la Ley Orgánica Procesal del Trabajo consagra lo
anteriormente expuesto, también establece en su artículo 12 que en aquellos
procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses
patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los
privilegios y prerrogativas consagradas en leyes especiales, por lo que el autor
González (2003) señala que los funcionarios judiciales tienen el deber de observar
los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales, en lo referente a la
notificación a la Procuraduría General de la República, estando el operador de
justicia en la obligación de practicarla cuando se trate de procesos donde estén
involucrados derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República.
Para el autor Mille Mille (1989) ciertamente esta es una notificación que
deben ordenar los jueces contemplándose solo una sola forma de darlo por
notificado, como es la existencia en el expediente del recibo de la entrega de la
notificación y esta no puede ser suplida con otra formalidad.
En consecuencia, en los juicios donde se encuentren involucrados los
derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, es requisito
indispensable la notificación del Procurador General de la República de toda acción
donde la misma sea parte directa o indirecta de un juicio, facultándolo a intervenir de
acuerdo con las instrucciones que le imparte el Ejecutivo Nacional.
4.2.3. No Confesión Ficta.
La Audiencia Preliminar constituye sin duda una etapa del juicio laboral,
siendo su objeto facilitar al Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución el ejercicio
50
de la función de conciliación o la posibilidad de aproximar a las partes a los modos
alternativos de solución de las controversias.
La asistencia a la Audiencia Preliminar es obligatoria para las partes, porque
el proceso oral tiene que desarrollarse con la presencia de los interesados, sea que
acudan personalmente o por medio de apoderados judiciales. Sin embargo, no se
trata de una obligación jurídica, en el sentido que la entienden las categorías
conceptuales de derecho civil, se trata de una carga de la prueba, de un deber final,
de cuyo incumplimiento devienen consecuencias adversas en el proceso, como son
el desistimiento del procedimiento para el actor y la confesión ficta para el
demandado.
En este orden de ideas, de conformidad con la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo, para la celebración de la audiencia preliminar el demandado debe asistir
obligatoriamente, ya que de lo contrario, si no compareciere, se presumirá la
admisión de los hechos alegados por el demandante y el tribunal sentenciará en
forma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea contraria a derecho la
petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta que elaborará el mismo
día.
Ahora bien, cuando la República es demandada en un juicio laboral, la
incomparecencia del Procurador a la Audiencia Preliminar no acarrea la
consecuencia jurídica de la admisión de los hechos, sino que se tiene como
contradicha en todas sus partes y concluye la etapa conciliatoria.
La Ley Orgánica Procesal del Trabajo consagra que si el demandado no diera
la contestación de la demanda dentro del lapso indicado se le tendrá por confieso,
en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante. En este caso, el
tribunal remitirá de inmediato el expediente al Tribunal de Juicio, quien procederá a
sentenciar la causa, sin más dilación, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes,
al recibo del expediente, ateniéndose a la confesión del demandado.
51
Para el autor Villasmil (2003) la contestación constituye para el demandado
una carga procesal y de ahí la dura consecuencia establecida por la ley a esa
incomparecencia. Al respecto señala que se le tiene por confeso sobre todos los
hechos de la demanda en cuanto no sea contraria a derecho la pretensión del
demandante. Se trata de una presunción iuris tantum acerca de la certeza o
veracidad de los hechos expresados en la demanda, por lo que el Juez debe
sentenciar a favor del demandante a menos que su pretensión fuese contraria a
derecho.
No obstante, el artículo 6 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública (1974)
consagra que cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan al acto
de la contestación de demandas intentadas contra ella, o de excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin
perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja al representante del Fisco.
Asimismo, el artículo 68 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (2008) estipula que cuando el Procurador
General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la
República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra
ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen
como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal
del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses
patrimoniales de la República.
Para la autora Parra (2008), la improcedencia de la confesión ficta constituye
una prerrogativa de la Administración Pública que opera dentro del ámbito judicial,
es decir, dentro de los juicios instaurados en contra de la República, los Estados o
los Municipios, por lo que cuando el Procurador General de la República, los
Procuradores de los Estados, los Síndicos Procuradores o los Abogados que ejerzan
la representación de las mismas, no asistan a los actos de contestación de
demandas que se hayan instaurado en contra de las entidades que representan, o
de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se entienden
como contradichas en todas sus partes..
52
Por su parte, el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002)
consagra que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los
derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios
judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en las leyes
especiales, por lo que la incomparecencia del ente demandado no implica la
admisión de los hechos sino su contradicción.
4.2.4. Consulta Obligatoria.
De conformidad con el artículo 72 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República (2008) toda sentencia definitiva contraria a
la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal
Superior competente, por lo que los abogados que actúen en nombre de la
República deben hacer valer en juicio todos los recursos ordinarios y extraordinarios,
establecidos por las leyes, salvo instrucción contraria de la máxima autoridad del
órgano respectivo dada por escrito.
Bajo el enfoque anterior, los lapsos para intentar los referidos recursos no
comenzarán a correr hasta tanto se practique la correspondiente notificación al
Procurador o a la persona facultada para ello conforme a lo establecido en el
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Esta prerrogativa deberá ser interpretada en el sentido de que todas aquellas
decisiones que nieguen la pretensión de la República tendrán consulta obligatoria, lo
cual no aplica en el supuesto de que la pretensión de estos entes haya sido
satisfecha, pues ningún sentido tendría la consulta de la sentencia que favorece los
intereses del Estado cuando la parte en contra de la cual operó la sentencia no
realizó los trámites necesarios para la apelación.
53
4.2.5. No Condenatoria en Costas.
La Constitución vigente consagra en su artículo 26 el principio de gratuidad de
la justicia y lo consolida en su artículo 254, al prohibirle al Poder Judicial el
establecimiento de tasas, aranceles o pagos de cualquier otra índole por la
prestación de sus servicios, por lo que del concepto de costas y de su aplicación
efectiva, deben excluirse los gastos procesales que con anterioridad al régimen
actual se establecían a favor del mencionado Poder, tales como papel sellado,
estampillas, derechos legales de tribunales, entre otros, circunscribiéndose las
costas procesales al establecimiento de los honorarios de los profesionales que
intervengan en el juicio, cuyo pago no esté a cargo del Fisco Nacional.
De conformidad con el artículo 64 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo
(2002) las costas proceden contra los estados, municipios, institutos autónomos,
empresas del Estado y las personas morales de carácter público, pero no proceden
contra los trabajadores que devenguen menos de tres (3) salarios mínimos.
Por su parte, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República consagra que la República no puede ser condenada en
costas, aún cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen
los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.
De igual manera, según el artículo 287 del Código de Procedimiento Civil
(1982), las costas proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos
Autónomos, empresas del Estado y demás establecimientos públicos, pero no
proceden contra la Nación.
La autora Guillermo (2004) establece que el régimen encargado de
reglamentar la institución de las costas en los juicios en que la República es parte,
prevé su exoneración en caso de vencimiento, lo cual comporta un privilegio o
prerrogativa de la que goza esta entidad.
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Dicha prohibición de condenatoria abarca la Administración Pública Nacional
o cualquiera de sus órganos que la representan como tribunales, Asamblea
Nacional, Consejo Nacional Electoral, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo,
Contraloría de la República.
En torno a esta situación, el autor Leal (2007), establece que la sentencia no
puede incluir cuando condena a la República el pago de costas procesales, excepto
en materia tributaria, lo cual crea un grave desequilibrio, pues el particular deberá
correr con todos los gastos aún en el caso de ser vencedor del proceso que
supuestamente busca defender la legalidad.
4.2.6. Ejecución de la Sentencia.
La ejecución de la sentencia es la concreción de la eficacia material de la
cosa juzgada que emana de toda sentencia definitivamente firme o equivalente, es el
conjunto de actos procesales realizados por el órgano jurisdiccional a objeto de
hacer efectivo el dispositivo de la sentencia.
Para el autor Villasmil (2008) siendo la sentencia el título ejecutivo por
excelencia y síntesis de la etapa de cognición o de controversia, el proceso
carecería de sentido y de utilidad si el órgano jurisdiccional estuviese impedido para
satisfacer, aún con el uso de la fuerza pública, el interés legítimo que ha sido
tutelado mediante la sentencia, por lo que la executio es un momento de la
jurisdicción en el que ha cesado toda posibilidad de controversia sobre los hechos
debatidos en la cognitio o etapa de conocimiento, y la questio iuris radica en
asegurar la eficacia de la sentencia.
De conformidad con la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002), cuando la
sentencia o un acto equivalente a ella, haya quedado definitivamente firme, la
ejecución forzosa se llevará a cabo al cuarto (4°) día hábil siguiente, si dentro de los
tres (3) días hábiles que la preceden no ha habido cumplimiento voluntario, pudiendo
solicitar el auxilio de la fuerza pública. Si la ejecución forzosa no se llevara a cabo en
55
la oportunidad señalada, el Tribunal fijará, por auto expreso, una nueva oportunidad
para su ejecución.
El juez de Ejecución está facultado para disponer de todas las medidas que
considere pertinentes, a fin de garantizar la efectiva ejecución del fallo y que esta
discusión no se haga ilusoria, pudiendo incluso dictar cualquier disposición
complementaria para asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere
decretado.
Además, en la ejecución de la sentencia, se observará lo dispuesto en el
Código de Procedimiento Civil, en cuanto no se oponga a lo dispuesto en la Ley
Orgánica Procesal del Trabajo; pero se anunciará el remate con la publicación de un
solo cartel y el justiprecio de los bienes a rematar los hará un solo perito designado
por el Tribunal, y en ningún caso la aplicación supletoria puede contrariar los
principios de brevedad, oralidad, inmediación y concentración establecidos en la ley
adjetiva laboral.
El régimen de ejecución de sentencias contrarias a la República se encuentra
sujeto y limitado por los principios consagrados en el ordenamiento jurídico en
resguardo de los intereses de la Administración, tales como:
a. Inejecución: El legislador prohíbe expresa y absolutamente a los órganos
jurisdiccionales decretar medidas de ejecución forzosa contra el patrimonio de la
República, por lo que se debe notificar al Procurador, quien posteriormente deberá
informar la forma y oportunidad de ejecución.
Atendiendo a estas consideraciones, el autor Brewer Carias (1997) establece
que el Juez debe limitarse a condenar pecuniariamente a la República, sin proceder
a la ejecución de lo ordenado, sin poseer los administrados frente a la República
alguna vía de ejecución.
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El autor García de Enterría (1977), establece que su ejecución no está
confiada a los propios tribunales que las dicten como ocurre en las demás
jurisdicciones, sino a los propios órganos administrativos.
Por su parte, para los autores De Pedro y Naime (1997) el legislador ha dado
a la República gran amplitud de discrecionalidad que puede eventualmente derivar
en arbitrariedad e incluso inejecutabilidad de la sentencia.
Para el autor González Pérez (1985), la situación se complica aún más
dependiendo de la postura que adopte la administración pública en relación a la
ejecución de las sentencias, debido a que pudiese haber una negativa abierta a la
misma o una negativa de aprobar los medios suficientes para hacer efectivos los
fallos, particularmente en los de contenido de condenas pecuniarias.
b. Inembargabilidad. De conformidad con el artículo 16 de la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional (1974), los bienes, rentas, derechos o acciones
pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargo, secuestro, hipoteca o
ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva. En consecuencia, los
Jueces que conozcan de ejecuciones contra el Fisco, luego que resuelvan
definitivamente que deben llevarse adelante dichas ejecuciones, suspenderán en tal
estado los juicios, sin decretar embargo, y notificarán al Ejecutivo Nacional, para que
se fijen, por quien corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo sentenciado.
Para el autor Leal (2007) este privilegio no significa más que una vez dictado
el fallo en un juicio contra la República no podrá ejecutarse forzosamente la
sentencia, sino que quedará al libre arbitrio del órgano el cumplimiento o no de la
misma.
c. Legalidad presupuestaria. De acuerdo con el artículo 314 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (1999), no se hará ningún tipo de gasto
que no haya sido previsto en la ley de presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos
adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas
resulten insuficientes, siempre que el tesoro nacional cuente con recursos para
57
atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto
favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional o, en
su defecto, de la Comisión Delegada.
La Ley de Presupuesto (1999) establece que aquellos compromisos que
tengan fundamento en una sentencia judicial se pagaran con cargo a la partida de
presupuesto que para tales fines se disponga en cada ejercicio.
En Venezuela desde el punto de vista jurídico la ejecución de sentencias
pareciera no ser tan compleja si se toma en cuenta la potestad de los tribunales de
ejecutar las mismas, contemplada en el artículo 253 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Sin embargo, la existencia de prerrogativas y
privilegios de la República en la fase de ejecución, retarda mucho más el proceso,
debido a su sometimiento a los principios anteriormente expuestos.
4.2.7. Medidas Cautelares.
El artículo 137 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo autoriza al Juez de
Sustanciación, Mediación y Ejecución para decretar a solicitud de parte, las medidas
cautelares que considere pertinentes a fin de evitar que se haga ilusoria la
pretensión, siempre que a su juicio exista presunción grave del derecho reclamado.
En efecto, la norma exige la presunción grave del perjuicio reclamado o fumus
boni iuris que consiste en el juicio de probabilidad o de verosimilitud que se forma el
Juez en relación con la validez de la pretensión del solicitante, así como también que
se acredite de alguna manera el riesgo de perjuicio por retardo o periculum in mora,
esto es el peligro de que se haga ilusoria la ejecución de lo que pudiera ser decidido
en la sentencia.
Corresponde al Juez examinar de acuerdo a las reglas de la sana crítica los
elementos producidos por el solicitante para acreditar estos dos extremos legales y
acordar con la necesaria prudencia la medida preventiva que, asegurando el
58
derecho del solicitante, cause el menor daño posible a la parte contra la cual se
decrete.
El Juez puede prescindir del fumus bonis iuris y del periculum in mora y
decretar las medidas cautelares cuando el solicitante ofrezca caución o garantía
suficiente a juicio del tribunal en aplicación supletoria de lo previsto en el artículo 590
del Código de Procedimiento Civil.
Al respecto, el autor Villasmil (2008) señala que siendo la acción laboral
esencialmente de condena, puesto que por lo general persigue el pago de sumas de
dinero por conceptos de salarios, prestaciones y otras indemnizaciones derivadas de
la relación de trabajo o causadas con ocasión de esta, las medidas cautelares
idóneas para tal fin son las de embargo de bienes muebles o de prohibición de
enajenar o gravar bienes inmuebles, pero nada obsta que en ciertos casos
especiales puedan justificarse el secuestro de bienes determinados o las
providencias cautelares innominadas, las cuales no pueden decretarse con fianza o
garantía, sino que para ser acordadas requiere el concurso de las circunstancias
previstas en el artículo 599 del Código de Procedimiento Civil, en el caso del
secuestro, y artículo 588 del mismo Código, en el caso de las medidas innominadas.
Ahora bien, vistas las consideraciones anteriores, la Administración Pública
siguiendo el criterio de la autora Parra (2008) debido a los intereses que tutela se
encuentra dotada de derechos, bienes e intereses patrimoniales, por lo que a fin de
proteger a los mismos y evitar la suspensión o interrupción de los servicios públicos,
el patrimonio de la República, de los Estados y los Municipios se encuentran exentos
de medidas preventivas o ejecutivas, tales como secuestros, embargos, ejecuciones
interdictales, hipotecas, prohibiciones de enajenar y gravar, etc.
De conformidad con el artículo 75 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República (2001), los bienes, rentas, derechos o
acciones que formen parte del patrimonio de la República no están sujetos a
embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y, en general, a ninguna
medida preventiva o ejecutiva.
59
De igual forma, el artículo 99 ejusdem señala que cuando se decrete medida
procesal, de embargo, secuestro, ejecución interdictal y, en general, alguna medida
de ejecución preventiva o definitiva sobre bienes de institutos autónomos, empresas
del Estado o empresas en que éste tenga participación; de otras entidades públicas
o de particulares, que estén afectados al uso público, a un servicio de interés
público, a una actividad de utilidad pública nacional o a un servicio privado de interés
público, antes de su ejecución, el juez debe notificar al Procurador General de la
República, acompañando copias certificadas de todo lo que sea conducente para
formar criterio acerca del asunto, a fin de que el organismo público que corresponda
adopte las previsiones necesarias para que no se interrumpa la actividad o servicio a
la que esté afectado el bien.
60
CAPITULO V. DOCTRINA JUDICIAL REFERIDA A LA APLICACIÓN DE LOS PRIVILEGIOS Y PRERROGATIVAS PROCESALES OTORGADAS A LA
REPÚBLICA EN EL PROCESO LABORAL.
La finalidad del Estado es garantizar a los ciudadanos el goce y uso efectivo
de su libertad así como el pleno ejercicio de sus derechos, por lo que a través de sus
órganos y entre ellos los jurisdiccionales, tiene una función de protección, amparo,
defensa, custodia o cuidado de personas e intereses.
Chiovenda (1954), señala la jurisdicción como la función del Estado que tiene
por fin la actuación de la voluntad concreta de la Ley mediante la sustitución, por la
actividad de los órganos públicos, de la actividad de los particulares de otros
órganos públicos, sea al afirmar la existencia de la voluntad de la ley, sea al hacerla
prácticamente efectiva, bajo este criterio, la relación entre el Derecho (la ley) y la
función jurisdiccional es directa y la última se produce con ocasión de aquella.
Continúa el citado jurista, que la jurisdicción existe para afirmar la voluntad
concreta de la ley, pero no se agota en ello; la función jurisdiccional, hoy día tiene
raíces mucho más profunda que la mera aplicación de un catálogo de normas de
conducta, solo el hecho de interpretar esa voluntad e integrar la misma en un orden
preexistente supone una función mucho más humana y por ello, más trascendente.
Como se puede observar, la jurisdicción como servicio público presenta los
siguientes rasgos fundamentales:
a. El servicio de la jurisdicción emana de la soberanía del Estado (por
delegación de cada uno de los ciudadanos), y por ello mismo puede ser oponible
frente al Juez extranjero, y no puede ser cedida, traspasada, concedida ni aún dada
en concesión a particulares y mucho menos a otro Estado, salvo los casos
permitidos de arbitraje nacional e internacional.
b. La jurisdicción es una función exclusiva del Estado que presta el servicio a
través de una de las ramas del poder público, cuales son los órganos del Poder
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Judicial, y por ello mismo la jurisdicción puede ser oponible frente a la
Administración Pública. Además, el Estado asume la responsabilidad por los daños
causados por la Administración del servicio.
c. La jurisdicción, como servicio público que es, es indelegable e inderogable
por los particulares, pues sus instituciones son de orden público y además no le
corresponde a la persona sino al órgano que la ejerce.
d. Todos los órganos del poder judicial tienen jurisdicción, aún cuando sea
limitada a un objeto material concreto que se denomina competencia.
Por otro lado, la jurisdicción existe por y para el Estado de Derecho pues en
ningún otro órgano del Poder Público se concentra, de tal manera, la función de
controlar el ejercicio de las potestades públicas por parte de los demás órganos de
ese poder público, así como el control mediato e inmediato de la propia actividad
jurisdiccional.
Aún cuando esta parte de la teoría y doctrina se refiere al Juez como director
del proceso, esta investigación toca lo referente a otro funcionario público, los
Inspectores del Ministerio del Trabajo, sin menoscabo de lo que significa la
actuación del Juez.
De esta manera se revisó exhaustivamente jurisprudencia, dictada por
distintos Tribunales venezolanos relacionadas con las prerrogativas y privilegios
procesales de la República.
5.1. No aplicación del Antejuicio Administrativo:
Distintos han sido los criterios sostenidos por los Tribunales en relación con la
aplicación del antejuicio administrativo en materia laboral. En este contexto, en
sentencia número 266 de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia, de fecha 13 de julio de 2000, caso Cosme Damián Estevez y otros contra
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Instituto de Aseo Urbano para el Área Metropolitana de Caracas. (I.M.A.U.), si bien
se señaló que no puede privar un simple trámite administrativo sobre los derechos
del trabajador, se estableció la necesidad de cumplir con el antejuicio administrativo
en las demandas que se ejerzan contra la República basándose en el supuesto de
que el Juez al acatar la ley negará la admisión de la demanda, consagrando lo
siguiente:
“El antejuicio administrativo, requerido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, continúa vigente, en tanto que el procedimiento para la reclamación laboral a los otros entes morales de carácter público diferentes a la República, fue derogado, por lo cual en la actualidad, como gestión previa a la demanda contra las otras personas jurídicas de derecho público, basta que se acredite de alguna manera que se hizo saber al patrono la pretensión al cobro de los derechos reclamados, para dar oportunidad al ente público de solucionar extrajudicialmente el litigio. Sin embargo, la experiencia enseña que con frecuencia tal arreglo no se logra, y la gestión se convierte en un mero trámite burocrático. Al respecto, la exposición de motivos de la Constitución, esclarece que la Constitución reconoce los derechos de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, en virtud de los cuales toda persona puede acceder a los órganos de administración de justicia para obtener la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses (…) No puede entonces, privar un simple trámite administrativo sobre los derechos del trabajador, que resultarían conculcados si no se advirtiera oportunamente la necesidad de cumplir con el trámite administrativo en cuestión, lo cual conduce a negar el carácter de orden público a la demostración del cumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra los entes morales de carácter público diferentes a la República. Ahora bien, la norma está dirigida al Juez, quien en acatamiento de la ley negará la admisión de la demanda, pues de lo contrario le estaría dando curso al proceso, en contra de la regla legal; pero, si el funcionario judicial, por error de cualquier índole, la admite, la representación del ente demandado deberá interponer como defensa de carácter procesal la falta de cumplimiento de la condición de admisión de la demanda.” (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Julio/a266-130700-99865.htm)
De igual manera, en sentencia número 387 de la Sala de Casación del
Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 4 de mayo de 2004, caso Pérez Álvarez,
contra República Bolivariana de Venezuela, Ministerio de Salud y Desarrollo Social
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se pronunció a favor del cumplimiento obligatorio del antejuicio administrativo,
señalando lo siguiente:
“Así mismo, vista la decisión de Alzada, esta Sala quiere en esta oportunidad, ratificar su criterio en cuanto al cumplimiento previo de la vía administrativa, en aquellos casos en donde se vea demandada la República, todo ello en cabal cumplimiento y respeto a los privilegios que la recubren, lo cual de omitirse traería como consecuencia la inadmisibilidad de las demandas propuestas”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Mayo/387-040504-04142.htm)
Sin embargo, posteriormente, en sentencia número 989 de la Sala de
Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 17 de mayo de 2007,
caso Martín Enrique Maestre Hernández vs CVG Bauxilum, C.A, se establece que
en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes
o intereses patrimoniales de la República se observarán los privilegios y
prerrogativas consagrados en leyes especiales, con excepción del agotamiento del
procedimiento administrativo previo a las demandas, consagrando lo siguiente:
(…) considera esta Sala que al desaparecer del ordenamiento procesal del trabajo, con la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la exigencia expresa del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, debe interpretarse que la disposición del artículo 12 no alcanza a exigir el cumplimiento de tal formalidad. En efecto, si por un lado los derechos de los trabajadores y los principios que los protegen deben interpretarse de la forma más favorable al trabajador y procurando su progreso; por otro, correlativamente, las normas que tengan efectos limitantes de los mismos deben interpretarse en forma restringida. Sostener lo contrario es ir en contra de los principios establecidos, en otras palabras, es darle regresividad al derecho de los trabajadores de acceso a la justicia. Una de las finalidades del proceso laboral es facilitar el acceso del trabajador a la justicia, cuya manifestación más elemental consiste en el acceso al órgano jurisdiccional para el planteamiento de sus reclamos; este objetivo prevalece ante la finalidad perseguida por la prerrogativa en cuestión, la cual es permitir al ente público conocer de manera exacta las pretensiones que serán deducidas por el particular en vía jurisdiccional, una vez agotado el procedimiento administrativo. Así, interpretando la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a la luz de los lineamientos aquí expuestos, considera esta Sala y así se establece, que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o
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intereses patrimoniales de la República se observarán los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales, con excepción del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Mayo/0989-170507-062248.htm)
En tal sentido, la Sala modificó su criterio basándose en que solo así se
puede conseguir el punto de equilibrio, la debida ponderación entre el interés
general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que
constitucionalmente corresponden a los trabajadores, observándose que en la
actualidad en materia laboral no se aplica la prerrogativa del antejuicio
administrativo.
5.2. Notificación del Procurador General de la República:
En relación con la notificación del Procurador General de la República, en
sentencia número 258 de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia, de fecha 18 de marzo de 2004, caso Carmen Dolores Azuaje de Valero y
otro contra Compañía Anónima de Electricidad de Los Andes (CADELA), se
estableció su obligatoriedad, consagrando lo siguiente:
“(...) en aquellos juicios en los cuales pudieren resultar afectados de manera directa o indirecta los intereses patrimoniales de la República, resulta forzoso para cualquier funcionario judicial, el notificar al Procurador General de la República, ya que de lo contrario, quedará sujeto a nulidad cualquier acto procesal que se llevare a cabo.
Reafirmando el criterio anteriormente expuesto, se aprecia que en el caso in comento, se ha debido notificar al Procurador General de la República, de la demanda que justifica este proceso; ello con la finalidad de que se enterara de la existencia de la presente acción, y poder hacerse parte en ésta, y así, hacer valer los intereses patrimoniales de la República...". (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Marzo/258-180304-04023.htm).
De igual manera, en sentencia número 392, de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 6 de mayo de 2004, caso Víctor Alexander
Cortéz Mota contra Agroservicios Mida Calabozo, S.A., se consagró la necesidad de
notificar al Procurador General de la República en aquellos juicios que directa o
indirectamente obren contra los intereses de la República, estando condicionadas la
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validez y eficacia de cualquier acto procesal a la misma, señalando lo siguiente:
“(…) en el caso objeto de esta decisión, es de notar que nos encontramos en presencia de una persona de derecho privado como es la Fundación Fondo de Fortalecimiento Social.
De allí que la República “indirectamente” posee intereses patrimoniales en cuanto a la demanda ejercida contra el referido organismo. En este sentido, esta Sala comparte el criterio del autor Jesús Caballero Ortiz, quien, en referencia a la notificación establecida en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, señala lo siguiente:
“(...) es precisamente con respecto a los organismos dotados de personalidad jurídica, distinta de la República, que la disposición cumple una innegable función por lo que respecta a actuaciones que puedan obrar “indirectamente” contra los intereses de la República, ya que cualquier acción contra la República misma haría intervenir al Procurador sin que ello pueda dar lugar a interpretaciones distintas.
La notificación constituye, por el contrario, el cumplimiento de una formalidad que faculta al Procurador para intervenir, de acuerdo con las instrucciones que le imparta el Ejecutivo Nacional, sin que tal notificación lo obligue necesariamente a actuar en el proceso.
(...) Es importante destacar que resulta claro, y no es objeto de discusión, que la notificación del Procurador General de la República es una de las prerrogativas procesales de la República, por lo que se requiere que tal notificación se realice previo al inicio de la sustanciación de cualquier juicio que directa o indirectamente obre contra los intereses de la República, estando condicionada la validez y eficacia de cualquier acto procesal que se lleve a cabo en estos juicios, al requisito previo de la notificación al Procurador. Tampoco es objeto de discusión la suspensión del juicio por noventa (90) días continuos en los casos donde la República participa en forma directa como persona jurídica’. (Sentencia de la Sala Constitucional de fecha 24 de octubre de 2000) (Subrayado de la Sala).”
Como se aprecia del criterio jurisprudencial precedentemente transcrito, en aquellos juicios en los cuales pudieran verse afectados de manera directa o indirecta los intereses pecuniarios de la República, si se produce la falta de notificación al Procurador o Procuradora General de la República, ello acarreará la nulidad de cualquier acto procesal que se llevare a cabo”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Mayo/392-060504-02558.htm).
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En este orden de ideas, en sentencia número 977, de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 12 de agosto de 2004, caso Rafael
Eduardo Chacón Patiño contra Compañía Anónima Nacional Teléfonos de
Venezuela (C.A.N.T.V), ratificada por sentencia número 200, de la misma sala de
fecha 31 de marzo de 2005, se estableció que la competencia para solicitar la
reposición de la causa es del Procurador General de la República, señalando lo
siguiente:
“Ahora bien, del alegato de los recurrentes, se evidencia que lo pretendido por ellos es obtener la reposición de la causa, por considerar que la notificación del Procurador General de la República, fue defectuosa.
En tal sentido, cabe señalar el criterio acogido por esta Sala de Casación Social, de la decisión de fecha 17 de diciembre de 1996 emanada de la Sala de Casación Civil de la antigua Corte Suprema de Justicia, en la cual se estableció los efectos que produce la falta de notificación de la Procuraduría General de la República, indicándose igualmente en dicho fallo, que es necesario, a los fines de la reposición de la causa, que la Procuraduría exprese si se va hacer parte en el proceso, pues, de lo contrario sería inútil reponer una causa.
A tal efecto en la mencionada sentencia, se estableció lo siguiente: “Cuando la República se entera por vía distinta de la notificación, de la existencia del juicio, ella puede apersonarse al proceso y pedir se suspenda por 90 días a fin de estudiar su futura participación, ya que su presencia procesal equivale a la notificación prevista en el encabezamiento del art. 38, y por ello tiene derecho a pedir se suspenda el proceso por 90 días.
Si en estos casos (que se entera por vía distinta a la notificación), compareciera en el juicio y pide la reposición, es porque la República pretende hacerse parte, ya que la reposición por la reposición misma, como castigo formal ante una falta, choca contra el aparte único del art. 206 del Código de Procedimiento Civil, que niega la reposición inútil, negativa que también se desprende de los artículos 208, 211 y 213 del Código de Procedimiento Civil.
La Procuraduría General de la República tiene el derecho de pedir la nulidad de las actuaciones y de pedir la reposición, siempre que manifieste su voluntad de hacerse parte en el juicio, lo que justificaría la petición de nulidad, ya que ella tiene que perseguir fines útiles al proceso, como se dimana de las normas sobre nulidad del vigente Código de Procedimiento Civil; y siempre que argumentare los motivos por los cuales pide la reposición para un determinado estado de la causa, de manera que el Juzgador pudiera precisar la utilidad o no de la reposición al estado solicitado. Estos requisitos, que no aparecen expresamente del art. 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se hacen exigibles por aplicación de principios generales de derecho
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(relativos a las nulidades) que inciden sobre las normas cuya infracción fue denunciada, y que se han explicado al examinar este punto”.
En atención a la jurisprudencia anteriormente transcrita, y en virtud de la solicitud de reposición de la causa por parte de los recurrentes, por considerar que la notificación del Procurador General de la República es defectuosa, es a dicho organismo a quien le corresponde solicitar la reposición de la causa, y no a la representación judicial de la empresa demandada, como en el presente caso. Así se decide. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Agosto/977-120804-03908.htm).
Por otra parte, en sentencia Nº 332, de la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, de fecha 06 de marzo de 2006, caso Juan Carlos Anunziata
Salazar contra la Sociedad Mercantil Pdvsa Gas, S.A, se estableció que al estar
debidamente notificada la Procuradora General de la República, aún cuando no se
haya hecho parte en el proceso, en ningún caso se declarará la nulidad si el acto ha
alcanzado el fin requerido, consagrando lo siguiente:
“En consecuencia, al haberse notificado a la Procuradora General de la República, a los fines de que se hiciera parte en el presente juicio, y al estar debidamente representada la empresa demandada en el presente juicio, la Sala considera contrario a derecho, la decisión de la recurrida que declaró la nulidad y la reposición de la causa al estado de admisión de la demanda y notificación al Procurador General de la República, ello en aplicación de los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que garantizan el acceso a la justicia y el proceso como un instrumento fundamental para la realización de la justicia, en aplicación del principio finalista consagrado en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil, según el cual, en ningún caso se declarará la nulidad si el acto ha alcanzado el fin para el cual estaba destinado, resultando inútil dicha reposición.
Con tal proceder la recurrida incurrió en la violación de las normas previstas en los artículos 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los artículos 15, 206 y 208 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, esta Sala declara procedente el recurso de control de la legalidad, y anula el fallo recurrido”. (En:http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Marzo/0332-060306-041602.htm)
Dentro de ese marco, en sentencia Nº 0527, de la Sala de Casación Social
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 22 de marzo de 2006, caso Alejos
Antonio Güedez Yépez y otros contra Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado
Lara, se estableció la obligación de notificar al Síndico Procurador Municipal,
señalando lo siguiente:
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“De las normas supra transcritas, se desprende la obligación que tienen los funcionarios judiciales de notificar al Síndico Procurador Municipal, como representante judicial del Municipio, de cualquier acción que se dirija contra los intereses patrimoniales del Municipio, Distrito Municipal o Metropolitano, concediéndosele un plazo de 45 días para contestar la misma. Asimismo, es obligatorio notificar al Síndico Procurador Municipal de la apertura de cualquier lapso para el ejercicio de algún recurso, del término fijado para la realización de algún acto y de toda actuación que se realice en juicio; otorgándose este privilegio informativo al Municipio, dada su naturaleza de persona de carácter público. No obstante, una vez notificado, debe someterse a las instrucciones que al efecto giren el Alcalde o el Concejo Municipal o Cabildo, según corresponda.
No obstante, debe la Sala advertir, que las reglas vigentes que regulan la institución procesal de la notificación y citación cuando obre directa o indirectamente una acción contra el Municipio, se encuentran desarrolladas en el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en Gaceta Oficial N° 38.204, de fecha 8 de junio de 2005, y el mismo consagra:
Los funcionarios judiciales están obligados a citar al síndico procurador o síndica procuradora municipal en caso de demandas contra el Municipio, o a la correspondiente entidad municipal, así como a notificar al alcalde o alcaldesa de toda demanda o solicitud de cualquier naturaleza que directa o indirectamente obre contra los intereses patrimoniales del Municipio o la correspondiente entidad municipal.
Dicha citación se hará por oficio y se acompañará de copias certificadas de la demanda y todos sus anexos. Mientras no conste en el expediente la citación realizada con las formalidades aquí exigidas, no se considerará practicada. La falta de citación o la citación practicada sin las formalidades aquí previstas, será causal de anulación y, en consecuencia, se repondrá la causa. Una vez practicada la citación, el síndico procurador o síndica procuradora municipal tendrá un término de cuarenta y cinco días continuos para dar contestación a la demanda.
Los funcionarios judiciales están obligados a notificar al síndico procurador o síndica procuradora municipal de toda sentencia definitiva o interlocutoria.” (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Marzo/0527-220306-05382.htm).
En este contexto, se pronunció el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Lara, en Barquisimeto, en fecha 22 de abril de
2008, caso María Martha Sánchez Lameda contra la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura, ordenando la reposición de la causa por no haber realizado la
notificación del procurador, consagrando lo siguiente:
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“Ahora bien, luego de una revisión exhaustiva de las actas procesales que integran el presente asunto, observa quien Juzga que una vez dictada la sentencia definitiva en fecha 13 de marzo de 2008, no se ordenó ni se practicó las notificaciones correspondientes al caso de conformidad con el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establece:
“En los juicios en que la República sea parte, los funcionarios judiciales, sin excepción, están obligados a notificar al Procurador o Procuradora General de la República de toda sentencia interlocutoria o definitiva. Transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva constancia, se tiene por notificado el Procurador o Procuradora General de la República y se inician los lapsos para la interposición de los recursos a que haya lugar.
La falta de notificación es causal de reposición y ésta puede ser declarada de oficio por el Tribunal o a instancia del Procurador o Procuradora General de la República.”
De la trascripción que antecede, constata este sentenciador que la mencionada Ley sujeta a los funcionarios judiciales a la obligación de notificar al Procurador General de la República, de toda sentencia definitiva o interlocutoria, en la que sea parte la República, ello obedece, a la garantía del derecho a la defensa que se le debe asegurar a la República, en virtud de lo cual el lapso para la interposición de cualquier recurso, comenzará a correr después de transcurrido un lapso de ocho (8) días hábiles contados a partir de la constancia en autos de la práctica de la notificación, así mismo se establece que será causal de reposición la falta de notificación al Procurador o Procuradora General de la República.
Por todo lo antes expuesto, y de conformidad con el artículo 96 ejusdem, se ordena la reposición de la causa al estado de que el juez del Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio cumpla con las prerrogativas y privilegios, establecidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; que ordena la notificación de la sentencia al Procurador General de la República y dejar transcurrir íntegramente los lapsos correspondientes, ello en aras de garantizar a la parte accionada los privilegios y privilegios procesales, así como el derecho a la defensa y al debido proceso, en consecuencia se dejan sin efecto todas las actuaciones posteriores a la publicación de la sentencia de fecha 13 de marzo de 2008, inserta a los folios 256 al 269 de la presente causa. Así se establece”. (En: http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2008/abril/1654-22-KP02-R-2008-000312-.html)
En este orden de ideas, se observa que en el proceso laboral si existe la
obligación de cumplir con la prerrogativa procesal de la República, debiendo
realizarse la notificación del Procurador General de la República, ya que lo contrario
trae consigo serias consecuencias, tanto para las partes en el proceso, como para
los funcionarios que omitan tal requisito.
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5.3. No Confesión Ficta
En relación con la confesión ficta, en sentencia número 263 de la Sala de
Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 25 de marzo de 2004,
caso Sindicato Nacional de Trabajadores, Caballericeros, Aprendices, Capataces,
Serenos de Cuadra Similares y Conexos de Venezuela contra Instituto Nacional de
Hipódromos, se consagra que se deben aplicar los privilegios o prerrogativas de la
República y no aplicar el efecto jurídico de la no asistencia del demandado a la
Audiencia Preliminar, estableciendo lo siguiente:
“…el artículo precedente conmina a los funcionarios judiciales (extensible a los Jueces) en acatar sin restricción alguna, a menos que esté tutelada legalmente, los privilegios y prerrogativas de la República siempre que ésta tenga algún interés patrimonial discutido en juicio que pudiera resultar afectado.
De tal forma que, en el caso en análisis, pese a la incomparecencia de la parte demandada, el Juzgador de la recurrida ha debido observar los privilegios o prerrogativas de la República y no aplicar mecánicamente el efecto jurídico propio de la no asistencia del demandado a la audiencia preliminar, como lo es la presunción de admisión de los hechos.
En consecuencia, una vez operada la incomparecencia del demandado, el Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución competente debió remitir el expediente al Tribunal de juicio respectivo, previo el transcurso de los cinco días hábiles a que se contrae el artículo 135 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a los fines de que el Juez de Juicio que correspondiera, proveyera lo que considerare pertinente”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Marzo/263-250304-04029.htm)
De igual manera, en sentencia Nº 0001, de la Sala de Casación Social, de
fecha 12 de enero de 2006, caso Eccio Adriani Villareal contra Gobernación del
Estado Trujillo se estableció la aplicación extensiva a los Estados de las
prerrogativas y privilegios procesales de la República, consagrando lo siguiente:
“El artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, establece que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales.
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De igual forma el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece que, cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o de los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
Por último, en relación con las facultades de los abogados que ejerzan la representación de la República en juicio, señala en el artículo 68, que no pueden convenir, desistir, transigir, comprometer en árbitros, conciliar o utilizar cualquier otro medio alternativo para la solución del conflicto, sin la expresa autorización del Procurador o Procuradora General de la República, previa autorización escrita de la máxima autoridad del órgano respectivo.
Tales prerrogativas o privilegios procesales se aplican en forma extensiva a los Estados, por disponerlo así el artículo 33 del Decreto de Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, motivo por el cual, al ser la demandada en el caso de autos, la Gobernación del Estado Trujillo, debió el Juez de Alzada, aplicarlas, en resguardo de los intereses patrimoniales del Estado.
En consecuencia, al no constatarse en el instrumento poder otorgado por el Procurador General del Estado Trujillo, a las representantes judiciales de la demandada, facultades para, desistir, transigir, comprometer en árbitros, conciliar o utilizar cualquier otro medio de autocomposición procesal, ni tampoco autorización escrita de la máxima autoridad del órgano respectivo, esta Sala declara nulo y sin efecto jurídico, el acuerdo realizado entre las partes, sobre los conceptos y montos demandados, discriminados en el acta de fecha 2 de marzo de 2004, sobre los cuales recayó la decisión recurrida.
En conclusión, al haber actuado la recurrida de la forma señalada, violó las normas de orden público al no observar los privilegios y prerrogativas de la República, (…) y se repone la causa al estado de que el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución, remita el expediente al Tribunal de Juicio respectivo, previo el transcurso de los cinco (5) días hábiles a que se contrae el artículo 135 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a los fines de que el Juez de Juicio que corresponda, provea lo que considerare pertinente.” (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Enero/0001-120106-04705.htm).
Asimismo, en sentencia Nº 1564, de la Sala de Casación Social, de fecha 8
de diciembre de 2004, caso Georgina Beatriz Belisario y otros contra la Alcaldía del
Municipio José Félix Ribas del Estado Aragua reiterada en sentencia 527 del 23 de
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marzo de 2006, se estableció que contra los Municipios no puede operar la figura de
la confesión ficta, consagrando lo siguiente:
“En este sentido, además de la norma supra referida (artículo 12 LOPT), el artículo 6 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional aplicable también por remisión del 102 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, dispone: Cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan al acto de contestación de demandas intentadas contra ellas o excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas en todas sus partes (…)
Asimismo el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece: Cuando el Procurador o Procuradora General de la República o los Abogados que ejerzan la representación de la República no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes (…)
De las normas anteriormente transcritas, se puede concluir que contra los Municipios no puede operar la figura de la confesión ficta. Por el contrario, cuando no asistan los representantes del mismo a los actos de contestación de la demanda, debe entenderse ésta como contradicha en cada una de sus partes”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Diciembre/1564-081204-04781.htm)
Por su parte, en sentencia número 553 de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 30 de marzo de 2006, caso Reina de Álvarez
y Otros contra Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, se estableció la
obligación de los funcionarios judiciales de aplicar los privilegios y prerrogativas
procesales de la República a los Municipios en los casos de incomparecencia,
consagrando lo siguiente:
“El artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo conmina a los funcionarios judiciales a acatar sin restricción alguna, los privilegios y prerrogativas de la República, siempre que ésta tenga algún interés patrimonial discutido en juicio que pudiera resultar afectado, lo cual, por remisión del artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, debe hacerse extensible a los Municipios, disposición legal esta última que dispone: El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. Igualmente regirán para el Municipio las
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demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables. De las normas anteriormente transcritas se puede concluir que, a pesar de la naturaleza absoluta y coercitiva de la comparecencia del apelante a la audiencia oral y pública de apelación, cuando dicha parte (apelante) se trate de un ente Público Municipal, el Juez de alzada a pesar de constatar su incomparecencia, no debe aplicar mecánicamente el efecto jurídico propio de la no asistencia del apelante a dicha audiencia, como lo es el desistimiento del recurso, sino que debe necesariamente decidir el fondo de la controversia conforme a los alegatos y defensas probados en autos, todo ello en razón de la consulta que tiene en estos casos la decisión de primera instancia”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Marzo/0553-300306-051368.htm).
En este contexto, en sentencia número 67 de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 12 de febrero de 2008, caso José Rodolfo
Hidalgo contra Perforaciones Delta, C.A. y otra, se estableció la no aplicación de la
confesión ficta en los casos de incomparecencia, consagrando lo siguiente:
“En el presente caso, de la revisión realizada a la sentencia objeto del presente recurso, advierte la Sala que, el Juez de alzada, al momento de pronunciar su fallo, señaló que en la oportunidad fijada para la realización de la audiencia oral de apelación no comparecieron ni por sí ni por medio de representante judicial alguno, las empresas codemandadas, Perforaciones Delta C.A., ni Pdvsa Petróleo y Gas, S.A. De igual forma se refirió al contenido del artículo 164 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, e indicó las consecuencias que acarrea para las partes su incomparecencia a la audiencia oral de apelación. Con fundamento en ello y al constatar que la codemandada apelante, Pdvsa Petróleo y Gas, S.A., goza de los privilegios y prerrogativas de la República, procedió a conocer, de oficio, el fondo de la controversia conforme a lo alegado y probado en autos, fundamentándose en el criterio establecido por esta Sala, en sentencia N° 553 de fecha 30 de marzo de 2006, según el cual, cuando la incomparecencia de la parte recurrente sea un ente público, que goce de los privilegios y prerrogativas de la República, siempre que ésta tenga algún interés patrimonial discutido en juicio que pudiera resultar afectado, no debe el Juez de alzada aplicar mecánicamente el efecto jurídico propio de la no asistencia del apelante a dicha audiencia, como lo es el desistimiento del recurso, en los términos señalados en el artículo 164 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, sino que debe necesariamente decidir el fondo de la controversia conforme a los alegatos y defensas probados en autos, lo cual, en el presente caso, hizo acertadamente el Juez de la recurrida. Así pues, al gozar la codemandada apelante de los privilegios y prerrogativas de la República, no resulta aplicable para la resolución del
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caso los efectos jurídicos del desistimiento del recurso de apelación establecidos en el artículo 164 eiusdem”. (En:http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Febrero/0067-120208071197. htm).
En este contexto, se observa que existe la obligación por parte de los
funcionarios judiciales de aplicar los privilegios o prerrogativas de la República y no
aplicar el efecto jurídico de la no asistencia del demandado (confesión ficta) a los
distintos actos del proceso.
5.4. No Condenatoria en Costas Procesales:
En relación con el impedimento de condenar en costas a la República, los
Estados y los Municipios, distintos han sido los criterios sostenidos por los tribunales
venezolanos. En este sentido, en sentencia número 2333 de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 02 de octubre de 2002, caso FIESTA,
C.A., contra Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), se estableció que
dicha prerrogativa atenta contra la igualdad procesal, señalando lo siguiente:
“(…) la prerrogativa procesal que impide condenar en costas a la República, los Estados, Municipios, Institutos Autónomos y demás entes públicos, contraría el derecho de todo particular a la igualdad procesal y a obtener una tutela judicial efectiva, que exige que aquel ciudadano que haya tenido que sufragar gastos en un proceso -como el de amparo constitucional- al que fue llevado por un ente público o que se vio obligado a incoar para combatir un acto, hecho u omisión lesivo de derechos fundamentales, debe tener la posibilidad de que el resto de la colectividad asuma un sacrificio particular, permitiéndole recuperar, al menos, una parte importante de los costos del juicio en el que resultó vencedor. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Octubre/2333-021002-01-0423.htm).
En este orden de ideas, en sentencia número 399 de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 19 de junio de 2003, caso Félix
Salazar Fernández contra la Alcaldía del Municipio Autónomo García del Estado
Nueva Esparta, se estableció lo siguiente en relación con las costas procesales:
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“Por otra parte, en relación con las costas del recurso de hecho, es necesario precisar que el Artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que "El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto sean aplicables" y el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que "La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos” (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Junio/RH399-190603-03001.htm).
La referida jurisprudencia hace mención al otorgamiento de manera extensiva
por parte del referido artículo, actualmente derogado, de las prerrogativas y
privilegios procesales conferidos a la República, siendo necesario destacar que la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005) derogó la mencionada disposición,
pero mantiene en el título IV, Capítulo IV, de su normativa los privilegios otorgados al
Municipio.
Asimismo, en Sentencia Nº 809 de la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, de fecha 16 de diciembre de 2003, caso Jaime Rafael Riera De
Lima contra Municipio Iribarren, se estableció que el Municipio no puede ser
condenado en costas, señalando lo siguiente:
“(…) es necesario precisar que el Artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone que “El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto sean aplicables” y el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que “La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos”.
En el caso examinado, el recurso de casación fue anunciado por la
parte demandada ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, que es un órgano de la Administración Pública Municipal, que goza del privilegio procesal de no poder ser condenado en costas, razón por la cual en conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
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República, no ha lugar a la condenatoria en costas del recurso”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Diciembre/RC809-161203-03598.htm).
Dentro de este mismo contexto, en Sentencia Nº 003, de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de enero de 2004, caso Irma
Tibisay Donaire Pérez contra Municipio Iribarren, se estableció la improcedencia de
condenatoria en costas a los municipios en virtud de las prerrogativas y privilegios
procesales conferidos a este, señalando lo siguiente:
“No hay condenatoria en costas, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con lo establecido en el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Enero/003-200104-03485.htm).
En este orden de ideas, en Sentencia Nº 0141 de la Sala de Casación Social
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 7 de febrero de 2007, caso Maribel
Paredes González contra Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
(FONACIT), se estableció que los institutos autónomos no pueden ser condenado en
costas, señalando lo siguiente:
“De las normas antes transcritas, se colige que la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, extendió la aplicación de los privilegios procesales al Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT). Asimismo, al constituir el referido Fondo un Instituto Autónomo, le es aplicable lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública. Respecto a la condenatoria en costas de la República, el artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.554 Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001, aplicable por remisión de las normas transcritas, señala: “Artículo 74. La República no puede ser condenada en costas, aun cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.”. Por su parte el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo establece: “(…) En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales.”.
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Por tanto, al existir expresa previsión legal respecto a la aplicación de los privilegios y prerrogativas de la República a determinado ente público, lo cual conteste con lo previsto en le ley adjetiva laboral, es de obligatorio cumplimiento en la jurisdicción del trabajo, conduce a concluir esta Sala, que el Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT), no debe ser condenada en costas. En el caso sub examine, observa la Sala, que efectivamente como lo delata el impugnante la sentencia recurrida en su parte dispositiva dispuso “(…) Se condena en costas del recurso a la parte demandada a tenor de lo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo al resultar totalmente vencida.” En consecuencia, por cuanto se evidencia que el FONDO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN (FONACIT), goza por Ley, de las mismas prerrogativas y privilegios que la República, se observa que la misma no debió ser condenada en costas; de allí que esta Sala, declara con lugar el recurso de control de la legalidad interpuesto por la demandada; en consecuencia anula el fallo recurrido”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/febrero/0141-070207-06054.htm).
En este marco, en Sentencia Nº 1166, de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 15 de julio de 2008, caso Elizabeth Ángel
Rangel y otros contra C.A. Hidrológica de la Cordillera Andina (Hidroandes) y otra,
se consagró la improcedencia de condenatoria en costas a empresas del Estado, en
virtud de las prerrogativas y privilegios procesales conferidos a esta, estableciendo lo
siguiente:
“(…) evidencia la Sala que la recurrida condenó a la co-demandada HIDROVEN al pago de las costas del recurso, sin tomar en cuenta que se trata de una empresa del Estado y como tal beneficiaria de las prerrogativas de que goza la República, según lo consagrado en los artículos 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 66 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 33 del Decreto de Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (…) En ese sentido, constata la Sala de la revisión de las actas que conforman el expediente, específicamente del Acta constitutiva de los estatutos de la co-demandada recurrente C.A. HIDROLÓGICA DE LA CORDILLERA ANDINA (HIDROANDES), que la misma fue constituida como una empresa con participación accionaria en su totalidad del Estado Venezolano, es decir, por una parte, la empresa del Estado C.A. Hidrológica Venezolana (HIDROVEN) y por la otra, el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS). Siendo así, resulta evidente la violación en la cual incurrió el sentenciador superior, al condenar en costas a la co-demandada HIDROVEN, infringiendo de esa forma las normas contenidas
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en los artículos 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, 66 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 33 del Decreto de Reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público antes transcritos, por lo que resulta procedente el presente recurso de control de la legalidad”. (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/julio/1166-15708-2008-08-337.html).
Dentro de esta perspectiva, en Sentencia Nº 0521, de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de abril de 2009, caso Nerio
Alberto Canadell Valbuena contra Compañía Anónima Nacional Teléfonos de
Venezuela (CANTV) se consagró la improcedencia de condenatoria en costas a
empresas del Estado, estableciendo lo siguiente:
“De lo antes trascrito, evidencia la Sala que la recurrida condenó a la empresa demandada CANTV, al pago de las costas, sin tomar en cuenta que se trata de una empresa del Estado y como tal beneficiaria de las prerrogativas de que goza la República, según lo consagrado en los artículos 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y 74 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuyos contenidos son del siguiente tenor: “Artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales.” “Artículo 10 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. En ninguna instancia podrá ser condenada la Nación en costas, aún cuando se declaren confirmadas las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de ellos.” “Artículo 74 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. La República no puede ser condenada en costas, aún cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.” En tal sentido, al ser la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), una empresa del Estado venezolano, no podía ser condenada en costas, razón por la cual incurrió la recurrida en la infracción de la norma delatada. En consecuencia, se declara procedente de la presente denuncia analizada. Así se resuelve”.
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(En:http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/abril/0521-14409-2009-07-1889.html).
5.5. Ejecución de Sentencias.
En relación con la ejecución de decisiones judiciales, en Sentencia de la Sala
de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 22 de julio de 2003,
caso Estado Apure, se estableció la aplicación de las prerrogativas y privilegios
procesales de la República, relacionada con la ejecución de las sentencias,
señalando lo siguiente:
“De la norma anteriormente transcrita se colige que, una vez condenado el ente público sujeto a esta Ley mediante una decisión judicial, ésta no puede ser ejecutada inmediatamente por el administrador de justicia, sino que se debe atender a la prerrogativa presupuestaria de que goza y, en caso de ordenarse un pago, debe esperarse a que sea incluido dentro de una partida del presupuesto de gastos que corresponda realizar.” (En: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/Julio/RC479-170703-03157.htm).
De igual manera, en sentencia del Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Bolívar extensión territorial Puerto Ordaz, de
fecha 11 de agosto del 2008, caso Oswaldo Ávila, José Guerrero, Ramón Aguilera,
Oscar Subero, Luis Lira y Félix Blanco contra el Instituto Nacional de
Canalizaciones, se estableció la procedencia de la aplicación de las prerrogativas y
privilegios procesales relacionados con la ejecución de la sentencia de la siguiente
forma:
“En el caso de autos, se observa que indudablemente en el proceso de ejecución de la sentencia definitiva no se cumplió con las prerrogativas procesales que establecen las Leyes y normas precedentemente señaladas, por cuanto no se ha cumplido con la prerrogativa procesal contemplada en el artículo 85 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (…) Asimismo, el artículo 12 de la Ley Orgánica procesal del Trabajo, preceptúa: “En aquellos procesos en los cuales se encuentre involucrados los derechos, bienes intereses patrimoniales de la República, los
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funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagradas en las Leyes especiales”. Considera esta superioridad que el articulo anteriormente mencionado, señala la obligación que tienen los operadores de justicia laborales, de observar los privilegios y prerrogativas de la República, toda vez, que nuestro ordenamiento jurídico conteste con el principio de integración que lo caracteriza, estableció a través del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, un conjunto de prerrogativas procesales, las que adminiculadas con el artículo 12 de la Ley adjetiva del Trabajo vigente, resultan de estricta observancia por parte de las autoridades judiciales y de aplicación obligatoria en los procedimientos especiales u ordinarios. Si se produce la falta de cumplimiento de los lapsos otorgados por vías de Leyes y Decretos con rango y Fuerza de Ley, instrumentos jurídicos encargados de establecer las reglas que regularán a los actores en el proceso, ello acarreará indefectiblemente la nulidad de cualquier acto procesal que se llevare a cabo. Por otra parte, se reitera que las normas contenidas en las mencionadas Leyes, son de estricto orden público, establecidas en resguardo de los altos intereses de la Nación, los cuales prevalecen sobre los intereses de los particulares y, por tanto no pueden relajarse por las partes y menos aun por los funcionarios (jueces) llamados por la Ley a cumplir y hacer cumplir las Leyes. Tal incumplimiento conllevaría a desvirtuar el verdadero propósito del Legislador, por ser las mismas de vital importancia para el funcionamiento del Estado Venezolano. Y con la falta de aplicación estaríamos en presencia de la violación del debido proceso y el derecho a la defensa del Estado, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.” (En: http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2008/agosto/1929-11-FP11-R-2008-000183-273.html)
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CAPITULO VI. DERECHO COMPARADO.
El Derecho comparado es una disciplina o método de estudio del derecho que
se basa en la comparación de las distintas soluciones que ofrecen los diversos
ordenamientos jurídicos para los mismos casos planteados. En este sentido, la
doctrina jurídica examina con detenimiento situaciones de otros ordenamientos
jurídicos para realizar su estudio y comentario del derecho vigente. Asimismo, la
jurisprudencia hace uso del derecho comparado para interpretar las normas
jurídicas, siendo de gran valor además para el legislador quien en muchas ocasiones
toma ideas y modelos del exterior para implantarlos en nuevas leyes que buscan
solucionar problemas que se plantean localmente.
En este contexto se analizará la regulación jurídica de los privilegios y
prerrogativas procesales de la República en distintos países, con la finalidad de
indagar puntos de coincidencia y diferencias específicas, permitiendo aportar datos
destinados a su mejor esclarecimiento y evolución.
6.1. España:
En España el órgano encargado de brindar asistencia jurídica, asesorar,
representar y defender en juicio al Estado y otras instituciones públicas es la
Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, el cual es
dependiente de la Secretaría de Estado de Justicia, cuyo titular es el Abogado
General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado.
De conformidad con el artículo 132 numeral 1 de la Constitución Española
(1978), la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los
comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, y también su desafectación. En este contexto, si bien la
Constitución establece el principio de inembargabilidad de los bienes de dominio
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público, este se hizo extensivo por vía legislativa a los bienes patrimoniales de las
administraciones públicas.
Al respecto, según el artículo 80 de la Ley 7/1985, del 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local (1985), los bienes comunales y demás bienes de
dominio publico son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están
sujetos a tributo alguno.
Por otra parte, la ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las
Haciendas Locales (1988), consagra que los tribunales, jueces y autoridades
administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar
providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general
de la Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales,
excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales
inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos.
En este orden de ideas, el cumplimiento de las resoluciones judiciales que
determinen obligaciones a cargo de las entidades locales o de sus organismos
autónomos corresponderá exclusivamente a las mismas, sin perjuicio de las
facultades de suspensión o inejecución de sentencias previstas en las leyes.
Atendiendo a estas consideraciones, la autoridad administrativa encargada de
la ejecución acordara el pago en la forma y con los limites del respectivo
presupuesto y si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un
suplemento de crédito, deberá solicitarse del pleno uno u otro dentro de los tres
meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.
Asimismo, el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto
Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre) prohíbe despachar mandamientos de
ejecución y embargo contra bienes de la Administración del Estado.
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6.2. Ecuador:
Al igual que Venezuela, Ecuador tiene una Codificación de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General del Estado, N° 15 RO/312 del 13 de abril de 2004, en la cual
se regulan las prerrogativas procesales otorgadas a la República. En este contexto
deberá citarse o notificarse obligatoriamente al Procurador General del Estado de
toda demanda o actuación para iniciar un proceso judicial, procedimiento alternativo
de solución de conflictos y procedimiento administrativo de impugnación o reclamo
contra organismos y entidades del sector público, debido a que la omisión de tal
requisito acarreará la nulidad del proceso o procedimiento.
En este orden de ideas, las citaciones y notificaciones se harán en la persona
del Procurador General del Estado o de los delegados distritales o provinciales del
organismo y de no existir tales delegaciones, las citaciones o notificaciones se
harán directamente al Procurador General del Estado quien comparecerá
directamente o mediante su delegado.
Por otra parte, el ejercicio de acciones legales y la interposición de recursos
administrativos, por parte del Procurador General del Estado o sus delegados y los
representantes legales de las instituciones del sector público estarán exentos del
pago de tasas judiciales y de toda clase de tributos.
En cuanto a la actuación de los organismos y entidades del sector público,
con personería jurídica, estos podrán transigir o desistir del pleito, en las causas en
las que intervienen como actor o demandado, para lo cual deberán previamente
obtener la autorización del Procurador General del Estado, cuando la cuantía de la
controversia sea indeterminada o superior a veinte mil dólares de los Estados
Unidos de América.
Dentro de esta perspectiva, en los organismos y entidades del sector público
que carezcan de personería jurídica, el Procurador General del Estado está
facultado para transigir o desistir del pleito, en las causas en las que interviniere
como actor o demandado, en representación de dichos organismos y entidades,
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siempre y cuando dichas actuaciones se produzcan en defensa del patrimonio
nacional y del interés público.
Atendiendo a estas consideraciones, los funcionarios responsables de ejercer
el patrocinio del Estado, de conformidad con lo previsto en la presente ley, serán
administrativa, civil y penalmente responsables por acciones u omisiones culposas o
dolosas en el cumplimiento de sus obligaciones y responderán personal y
pecuniariamente, de modo directo, por los daños y perjuicios que dichas acciones u
omisiones causen al patrimonio nacional o al interés público.
De igual manera, las sentencias judiciales adversas al Estado, a las
municipalidades, consejos provinciales y a las otras entidades del sector público,
dictadas en primera instancia, se elevarán obligatoriamente en consulta al inmediato
superior, aunque las partes no recurran.
6.3. Chile:
La defensa y representación del Estado está a cargo del Consejo de Defensa
del Estado, como servicio público descentralizado, bajo la vigilancia directa del
Presidente de la República e independiente de cualquier ministerio
En relación con la existencia de privilegios y prerrogativas procesales de la
República, la legislación chilena establece la garantía de inembargabilidad de ciertos
bienes, no obstante existir una sentencia condenatoria en su contra. En otras
palabras, constituye una excepción calificada que favorece a los órganos de la
Administración del Estado, que impide que pueda operar en su contra una medida
ordinaria de garantía del cumplimiento de sentencias condenatorias en dinero,
basándose en la vinculación que tienen estos bienes con el cumplimiento de fines,
valores y principios constitucionales específicos, los que se relacionan con el
funcionamiento regular y continuo de ciertos servicios públicos que satisfacen bienes
relevantes para la comunidad, los cuales no pueden ser afectados gravemente por
los intereses generales puestos en juego.
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En este sentido, el Código de Procedimiento Civil Chileno (1944), en su
artículo 445 N° 17, establece la inembargabilidad de los bienes destinados a un
servicio que no puede paralizarse. Asimismo, el artículo 32 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades (2002) consagra la inembargabilidad de los
bienes municipales destinados a su funcionamiento y los dineros depositados a
plazo o en cuenta corriente, norma que pareciera tener precisamente como
fundamento la esencialidad de los servicios que presta esta entidad y que está
asociada a esos bienes.
Por otra parte, la legislación Chilena consagra un procedimiento especial de
ejecución de las sentencias condenatorias en contra de los órganos de la
Administración del Estado, fundado en la protección de los intereses públicos que
pudieran verse afectados con la ejecución directa de la sentencia en los bienes
públicos y el respeto del principio de legalidad presupuestaria que regula la
ejecución del gasto público.
En el derecho chileno este privilegio, se encuentra consagrado en el artículo
752 del Código de Procedimiento Civil y opera como una regla general en la
ejecución de las sentencias en contra del Fisco, disponiéndose al efecto que su
forma de llevarla a cabo es mediante decreto expedido por el ministerio respectivo,
el que deberá ser dictado dentro del plazo de 60 días de recibido el oficio del tribunal
correspondiente. Además en los casos en que la sentencia involucre prestaciones
de carácter pecuniario, el decreto ministerial deberá remitirse a la Tesorería General
de la República para su pago efectivo.
6.4. Honduras.
En relación con las prerrogativas procesales de la República, las mismas se
encuentran consagradas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
Republica (1994).
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En este sentido, el Procurador General de la República ejercerá la
representación de los derechos del Estado en todos los juicios en que fuere parte,
conforme a las instrucciones del Poder Ejecutivo, y al otorgamiento de los actos o
contratos en que estuviere interesada la Nación.
Al respecto es necesario destacar que dicha ley consagra que no se podrá
demandar judicialmente en materia de derecho privado, al Estado a las instituciones
autónomas y a las Municipalidades, sin previo reclamo administrativo presentado
ante el titular del órgano o de la cantidad respectiva.
Asimismo, la Procuraduría General de la Republica, aunque no hubiere
intervenido en el proceso, podrá apelar e interponer Recurso de Casación en interés
de la Ley, de aquellas sentencias firmes que no hubieren sido impugnadas, cuando
estime gravemente dañosa y errónea la resolución dictada.
6.5. Perú.
En el caso que cualquier sector del Estado requiera representación legal ante
un órgano jurisdiccional, el encargado de la defensa de los derechos e intereses del
Estado lo realiza el Consejo de Defensa Judicial del Estado mediante los
Procuradores Públicos.
En este contexto, el Procurador Público es un funcionario que ejerce la
defensa de los intereses del Estado, Gobiernos Regionales, Organismos
Constitucionales autónomos y demás dependencias del Estado. Ahora bien, el
Decreto Ley N° 17537 de Representación y Defensa del Estado en Asuntos
Judiciales (1969), establece una serie de prerrogativas destinadas a salvaguardar
los intereses patrimoniales del Estado.
En este orden de ideas, el Estado sólo podrá ser demandado ante los Jueces
de la Capital de la República cumpliéndose con los requisitos exigidos por las leyes
vigentes y agotada que sea la vía administrativa, en los casos que corresponda,
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siendo necesario destacar que dicha disposición no admite excepción alguna y que
las demandas que no cumplan con estos requisitos serán rechazadas de plano y
devueltas al interesado, bajo responsabilidad del Juez.
De igual manera, los Procuradores Públicos son los únicos que prestarán
confesión en juicio en representación del Estado y podrán convenir en la demanda,
desistirse de ella o transigir los juicios, sin otro trámite que la expedición de la
Resolución Suprema autoritativa en los tres últimos casos.
Por otra parte, las notificaciones al Estado en juicio, se harán al Procurador
Público respectivo, en su correspondiente oficina, dentro del horario oficial y
obligatoriamente bajo cargo. En caso de reclamación por falta de notificación y/o
recaudos, la razón contraria que se emita por los auxiliares de Justicia,
necesariamente deberá ser acompañada con el respectivo cargo.
6.6. Nicaragua.
En Nicaragua, la Procuraduría General de la República tiene a su cargo la
representación legal tanto en los asuntos judiciales como extrajudiciales del Estado
en lo que concierne a los intereses y a las materias que la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (2001) determine, con funciones específicas
de asesoría y consulta de los órganos y entidades dentro de los órganos del Poder
Ejecutivo.
En este sentido se encarga de ejercer la representación legal del Estado en
los negocios de cualquier naturaleza que se ventilen o deban ventilarse en los
Tribunales de Justicia, representar al Estado en todos los actos y contratos que
deban formalizarse en escritura pública, representar los intereses del Estado en todo
los demás asuntos que señalen las leyes especiales del país, velar por los intereses
de la Hacienda Pública, entre otras funciones.
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Al respecto, los Tribunales Jurisdiccionales y Administrativos están obligados
a suministrar por una sola vez a la Procuraduría General de la República copias de
todos los escritos y documentos que se presenten en los juicios en que sea parte o
tenga interés el Estado, así como de todas las resoluciones actas y diligencias, ya
sean probatorias o de cualquier otra naturaleza que se practiquen durante la
tramitación de los juicios o negocios, estando obligado el tribunal respectivo a
cumplir sin costo alguno para la Procuraduría General de la República, con lo
dispuesto en el presente artículo, so pena de nulidad de las siguientes actuaciones
procesales.
En este orden de ideas, las oficinas de la procuraduría General de la
República serán tenidas por las autoridades judiciales y administrativa como casa
señalada para oír las notificaciones que correspondan, sin necesidad de indicación
especial.
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CONCLUSIONES
En relación con el primer objetivo, en Venezuela se evidencia el crecimiento
extraordinario de demandas contra las diversas entidades públicas, las cuales en la
mayoría de los casos son susceptibles de ser condenadas, no solamente por el
acerbo probatorio que demuestra la acción y omisión antijurídica de sus agentes,
sino por la precaria y deficiente defensa de quienes tienen la representación judicial
de sus intereses, afectando de esta manera el patrimonio del Estado.
En este sentido, aún cuando la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, no establezca de manera explícita la personalidad jurídica de la
República, por tratarse de un dogma de derecho público expresamente admitido,
debe destacarse que asumiendo la forma política de Estado, goza incluso del
reconocimiento en el orden internacional como sujeto de derecho. Además, la norma
suprema, en su artículo 135, le impone a la República obligaciones en
cumplimiento de los fines de bienestar social general, al igual que a los Estados y
Municipios, lo que podría traducirse en una aceptación constitucional implícita. Ahora
bien, el Código Civil, en su artículo 19, si incluye a la nación y las entidades políticas
que la componen como personas jurídicas capaces de obligaciones y derechos.
En este contexto, la representación de la República como sujeto de relaciones
de derecho y obligaciones de carácter predominante patrimonial se encuentra
atribuida a la Procuraduría General de la República, quien tiene dentro de sus
funciones asesorar, defender y representar judicial y extrajudicialmente los intereses
patrimoniales de la misma, entendiéndose como tal el complejo integrado tanto por
los recursos que la doctrina califica de originarios o de derecho privado, entre los
que se encuentran los poseídos por la República como sujeto de derecho que es,
según lo dispone el Código Civil, y cuyas categorías más notables y casi únicas son
hoy los ingresos del dominio financiero, especialmente en su forma territorial y el
producido en las empresas del Estado, como aquéllos que tienen su fuente en el
ejercicio de poderes soberanos, entre las que se ubican la tributación -tasa,
impuestos, contribuciones- ; y el crédito público, al menos en su versión principal, el
empréstito; y las multas en su aspecto indemnizatorio).
90
En referencia al segundo objetivo, se evidencia que el legislador ha dotado a
la República de ciertos privilegios y prerrogativas procesales irrenunciables y de
obligatoria aplicación por las autoridades judiciales en todos los procedimientos
ordinarios y especiales en que sea parte la República.
Al respecto, las prerrogativas y privilegios procesales de la República se
encuentran reguladas en distintos cuerpos normativos venezolanos como son la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional, el Código de Procedimiento Civil, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo, la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y el Decreto con fuerza
de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, observándose que el
único nivel político territorial habilitado para la regulación de los privilegios
procesales es el nivel República por medio de normas de rango legal.
Atendiendo a estas consideraciones, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo
solo prevé de manera expresa la existencia de privilegios procesales en cabeza de
la República, los cuales por demás no figuraban en el texto sancionado inicialmente
por la Asamblea Nacional, sin embargo producto de un proceso expansivo vertical y
horizontal han sido extendido de manera genérica a Estados, Municipios, Institutos
Autónomos, Universidades Nacionales y Empresas del Estado.
Asimismo, de conformidad con la Ley de Hacienda Pública Nacional, el fisco
gozará además de los privilegios que le confiere la legislación civil, de los acordados
por dicha ley y por leyes fiscales especiales, por lo que el representante del Fisco
que no haga valer estos privilegios, será responsable personalmente de los
perjuicios que la falta ocasione a este.
Por otra parte, el Código de Procedimiento Civil, establece que las costas
proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del
91
Estado y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación,
consagrándose de esta manera una prerrogativa procesal a favor de la nación.
En otro orden de ideas, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público atribuye a los estados, los
privilegios y prerrogativas fiscales conferidas a la República.
De igual manera, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes al Municipio o, a
una entidad municipal, no estarán sujetos a medidas preventivas; ni tampoco
estarán sometidos a medidas ejecutivas, salvo en los casos previstos en la misma,
estableciendo que los municipios podrán ser condenados en costas, pero para que
proceda será necesario que resulten totalmente vencidas en juicio por sentencia
definitivamente firme. Sin embargo, el monto de la condenatoria en costas, no podrá
exceder del diez por ciento (10%) del valor de la demanda, pudiendo en todo caso,
el juez podrá eximir de costas al Municipio o a las entidades municipales cuando
éstas hayan tenido motivos racionales para litigar.
Partiendo de los supuestos anteriores, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, se encarga de establecer las normas
relativas a la competencia, organización y funcionamiento de la Procuraduría
General de la República, su actuación en la defensa de los derechos, bienes e
intereses patrimoniales de la República, por lo que en él se encuentran consagradas
las prerrogativas y privilegios procesales de la República, tales como el antejuicio
administrativo, el cual no se aplica en el proceso laboral, la notificación del
Procurador de la República, la no confesión ficta, la consulta obligatoria de
sentencias, la no condenatoria en costas, el proceso para ejecutar sentencias, entre
otras prerrogativas, que deben ser aplicadas por los funcionarios judiciales de forma
obligatoria, por ser normas de orden público, destinadas a preservar el patrimonio
del Estado.
En relación con el tercer objetivo, se observó que existen autores que definen
como privilegios las exoneraciones de pago o la exclusión de cargas económicas, en
92
cuanto que las prerrogativas corresponden a la actuación en la esfera jurisdiccional
o en la vía preparatoria de la misma. Sin embargo el legislador no distingue los
privilegios de las prerrogativas procesales de la República.
Dentro de este marco, los privilegios y prerrogativas de la República
constituyen una situación jurídica de orden público, impuesta por mandato de ley,
con el objeto de eximir a esta de las cargas y sanciones establecidas en forma
general para el resto de las partes en juicio, con la finalidad de resguardar el
patrimonio del Estado.
En este sentido, los privilegios o ventajas procesales constituyen
desigualdades en principio toleradas constitucionalmente, pero que por constituir
una limitación a un derecho constitucional requiere de una norma expresa y de una
interpretación restrictiva.
En relación con el antejuicio administrativo, es considerado como un requisito
de procedencia para ejercer acciones contra los entes públicos, en especial cuando
se trate de demandas incoadas contra la República a fin de que a través de este, las
partes involucradas solucionen el conflicto, evitando un futuro litigio. Sin embargo, en
el proceso laboral esta prerrogativa no es aplicada.
Por otra parte, en los juicios donde se encuentren involucrados los derechos,
bienes o intereses patrimoniales de la República, es requisito indispensable la
notificación del Procurador General de la República de toda acción donde la misma
sea parte directa o indirecta de un juicio, facultándolo a intervenir de acuerdo con las
instrucciones que le imparte el Ejecutivo Nacional.
Sobre la base de lo antes planteado, la improcedencia de la confesión ficta
constituye una prerrogativa de la Administración Pública que opera dentro del ámbito
judicial, es decir, dentro de los juicios instaurados en contra de la República, los
Estados o los Municipios, por lo que cuando el Procurador General de la República,
los Procuradores de los Estados, los Síndicos Procuradores o los Abogados que
ejerzan la representación de las mismas, no asistan a los actos de contestación de
93
demandas que se hayan instaurado en contra de las entidades que representan, o
de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se entienden
como contradichas en todas sus partes..
Asimismo, todas aquellas decisiones que nieguen la pretensión de la
República tendrán consulta obligatoria, lo cual no aplica en el supuesto de que la
pretensión de estos entes haya sido satisfecha, pues ningún sentido tendría la
consulta de la sentencia que favorece los intereses del Estado cuando la parte en
contra de la cual operó la sentencia no realizó los trámites necesarios para la
apelación.
Bajo estas consideraciones, la República no puede ser condenada en costas,
aún cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los
recursos interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.
En este contexto, la aparición de los privilegios procesales clásicos crea
enormes distorsiones en el nuevo proceso laboral caracterizado por los principio de
oralidad, inmediatez, contradicción, brevedad, celeridad y concentración, afectando
de esta forma la estructura propia del proceso al tener que incorporar las mismas.
En relación con el cuarto objetivo, se observó que la interpretación de los
privilegios procesales por parte de los tribunales ha resultado en muchas ocasiones
divorciada de la ley (extensiva) e incluso contradictorias entre sí, evidenciándose en
la práctica como atenta la aplicación de las prerrogativas contra los principios
propios del proceso laboral, debido a que tanto las partes que solicitan la aplicación
de las mismas, se demoran en suministrar los recaudos necesarios para realizar la
notificación del Procurador General de la República, así como los propios
funcionarios judiciales, retardan el proceso al no realizar de manera inmediata las
certificaciones y las correspondientes notificaciones que permitan que comiencen a
transcurrir los lapsos que establece el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República. Sin embargo, han mantenido el mismo criterio
en referencia a la no aplicación del antejuicio administrativo en el proceso laboral
venezolano
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Asimismo, se observa que en la doctrina judicial, los jueces practican la
notificación del Procurador General de la República en aquellos procesos donde
estén involucrados derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República.
De igual manera, cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no
asistan al acto de la contestación de demandas intentadas contra ella, o de
excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas
en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja al
representante del Fisco
En este mismo orden, toda sentencia definitiva contraria a la pretensión,
excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior
competente, por lo que los abogados que actúen en nombre de la República deben
hacer valer en juicio todos los recursos ordinarios y extraordinarios, establecidos por
las leyes, salvo instrucción contraria de la máxima autoridad del órgano respectivo
dada por escrito.
En este contexto, la República no puede ser condenada en costas, aún
cuando sean declaradas sin lugar las sentencias apeladas, se nieguen los recursos
interpuestos, se dejen perecer o se desista de ellos.
En referencia con el quinto objetivo, se observó que en países como España,
Ecuador, Chile, Honduras, Colombia, Nicaragua y Perú, se encuentran regulados los
privilegios procesales de la República, en aras de garantizar el patrimonio del
Estado.
En este sentido, en España la legislación se ha encargado de establecer
normas destinadas a preservar los bienes de la nación, tales como la
inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio
público, como los de la administración pública. Asimismo, para el cumplimiento de
resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de las entidades locales
o de sus organismos autónomos, corresponderá exclusivamente a las mismas.
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Por otra parte, en Ecuador, dentro de las prerrogativas procesales de la
República se establece la obligación de citar al Procurador General del Estado de
toda demanda o actuación para iniciar un proceso judicial, procedimiento alternativo
de solución de conflictos y procedimiento administrativo de impugnación o reclamo
contra organismos y entidades del sector público, debido a que la omisión de tal
requisito acarreará la nulidad del proceso o procedimiento, así como la exención del
pago de tasas judiciales y de toda clase de tributos en los casos del ejercicio de
acciones legales y la interposición de recursos administrativos.
De igual manera la legislación Chilena establece la garantía de
inembargabilidad de ciertos bienes, no obstante existir una sentencia condenatoria
en su contra, consagrando asimismo un procedimiento especial de ejecución de las
sentencias condenatorias en contra de los órganos de la Administración del Estado,
fundado en la protección de los intereses públicos que pudieran verse afectados con
la ejecución directa de la sentencia en los bienes públicos y el respeto del principio
de legalidad presupuestaria que regula la ejecución del gasto público.
En este orden de ideas, en la legislación hondureña se consagra que no se
podrá demandar judicialmente en materia de derecho privado al Estado, a las
Instituciones autónomas y a las municipalidades, sin previo reclamo administrativo
presentado ante el titular del órgano. Además la Procuraduría General de la
República, aunque no hubiere intervenido en el proceso, podrá apelar e interponer
Recurso de Casación en interés de la Ley, de aquellas sentencias firmes que no
hubieren sido impugnadas, cuando estime gravemente dañosa y errónea la
resolución dictada.
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RECOMENDACIONES
1. Crear los cargos necesarios para darle celeridad a los procesos en los
cuales sean aplicadas las prerrogativas y privilegios de la República.
2. Crear leyes de acuerdo a la realidad que se presenta, permitiendo el uso
de medios alternativos de resolución de conflictos, tales como conciliación, la
mediación y el arbitraje, aliviando la carga procesal que soporta el Poder Judicial y
reduciendo los costos del procedimiento
3. Respetar los lapsos establecidos en la legislación encargada de regular las
prerrogativas y privilegios procesales de la República.
4. Establecer políticas y estrategias para la defensa de los intereses
patrimoniales del Estado, mejorándose la utilización de los recursos humanos y
financieros con los que se cuenta.
5. Fortalecer institucionalmente los organismos encargados de la defensa
legal del Estado incorporando actividades para mejorar la coordinación, los sistemas
de información, y sobretodo, los sistemas de monitoreo y evaluación para hacer
frente al creciente número de demandas que se presentan unificando criterios y
estableciendo reglas de juego claras.
6. Compartir experiencias con otros países, teniendo en consideración que los
problemas que enfrentan las entidades encargadas de la defensa de los intereses
del Estado son comunes a muchas naciones de la región.
7. Realizar estudios que identifiquen y evalúen el origen de las demandas en
contra del Estado, el número de juicios existentes, los montos reclamados, la
cantidad de veces en que el Estado es condenado, a fin de contar con una visión
real del problema en el país
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