2TEORI KONTROL POLITIK ATAS BIROKRASI

Teori kontrol birokrasi adalah sebuah pendekatan ke teori administrasi publik yang berhubungan dengan kepatuhan atau respon. Ada pertanyaan penting bagi teori kontrol birokrasi, yaitu apakah birokrasi patuh dengan hukum atau patuh dengan keinginan pembuat hukum atau eksekutif terpilih? Untuk menjawab pertanyaan ini, pakar teori kontrol birokrasi menggunakan beberapa bentuk dikotomi politik-administrasi (atau kebijakan-administrasi). Kadang, dikotomi dideskripsikan dan diterima secara eksplisit. Tapi logika teori kontrol politik atas birokrasi masih sulit dipahami tanpa berasumsi adanya perbedaan antara fenomena politik dan administratif dalam pemerintah demokratik.

Dikotomi politik-administrasi berawal dari asal administrasi publik modern. Ketika dokumen pendiri Amerika dibuat, dikotomi adalah pemisahan power legislatif dan eksekutif, tepatnya karena Alexander Hamilton menyatakan perlunya presiden yang mampu mengontrol kegiatan keseharian pemerintah, dan Thomas Jefferson mengemukakan perlunya legislatur yang memiliki kontrol langsung dan besar atas presiden (Rohr, 1986; Kettl, 1993b). Di level negara bagian dan lokal di pemerintah Amerika, dikotomi politik-administrasi juga dikenakan ke power legislatif (city council) dan power eksekutif (walikota). Keseluruhan 50 negara bagian memiliki struktur pemisahan power, dan sampai abad 20, ini dilakukan di hampir semua kota.

Di semua level federalisme Amerika, pemisahan power juga dirubah oleh munculnya profesional yang diangkat berdasarkan jasa dan civil service permanen. Ketika civil service masih di tahap awal, Woodrow Wilson menetapkan versi formal dan rigid dari dikotomi dengan mengatakannya di essay seminal tentang administrasi publik modern bahwa politik tidak mencampuri administrasi, dan administrasi tidak mencampuri politik (1887/1941). Dikotomi banyak diterima di administrasi publik Amerika sampai pertengahan 1990-an, ketika Dwight Waldo dan Herbert Simon melawan dikotomi tersebut karena alasan berbeda (Waldo, 1946; Simon, 1947). Bagi Waldo, semua tindakan administratif adalah politis di level dasarnya. Bagi Simon, sulit memisahkan politik dari administrasi, dan begitu pula sebaliknya. Jadi dari 1950-an sampai 1970-an, ada kebijakan bahwa tidak ada dikotomi. Di tahun 1980-an, dikotomi muncul lagi dan malah bertahan di dalam teori kontrol birokrasi.

1

Signifikansi dikotomi ke teori kontrol birokrasi ini adalah bahwa ini memudahkan nalisis ke administrasi publik dengan membuat perbedaan antara tindakan atau aksi politik dan administratif dan/atau membuat perbedaan antara aktor politik dan administratif. Perbedaan ini bisa berguna secara analitik karena ini memberikan variabel basis politis (biasanya variabel independen) dan administrasi (biasanya variabel dependen).

Ada asumsi penting kedua dalam teori kontrol birokrasi. Dalam self-government yang demokratik, pejabat terpilih, termasuk legislator dan eksekutif (presiden, gubernur, walikota), harus mengontrol keputusan dan aksi pejabat yang diangkat (biasanya civil service). Di ilmu politik Amerika, bentuk dan karakter dari kontrol politik atas birokrasi adalah sebuah debat panjang tentang apa yang menjadi range tepat bagi diskresi dari birokrasi dan birokrat (Finer, 1941; Frederich, 1940). Di jaman modern, debat ini digambarkan lewat argumen Theodore Lowi. Di satu pihak, kita butuh demokrasi judisial yang mana hukum dan regulasi akan sangat presisi, dan sangat membatasi sehingga kita bisa menolak birokrasi saat menjalankan hukum, dan di lain pihak, Charles Goodsell mengatakan bahwa diskresi birokratik yang luas dianggap penting untuk menjalankan pelaksanaan hukum yang efektif dan manusiawi (Lowi, 1979; Goodsell, 1983). Donald Kettl menjelaskan perbedaan ini dengan baik, dan menempatkannya ke konteks historis:

…………pendekatan berbeda ke studi administrasi berasal dari salahsatu dari dua tradisi di politik Amerika – dan setiap tradisi menghasilkan perspektif berbeda tentang peran administrasi di dalam demokrasi Amerika. Beberapa peneliti administrasi mulai mempelajari pendapat Hamilton. Seperti Alex Hamilton, mereka ingin mencari negara yang punya perangkat administratif yang kuat. Peneliti administrasi lainnya, meski begitu, adalah pendukung Madison. Seperti Madison, mereka mencari keseimbangan power sebagai proteksi dari tirani. Kompetisi untuk mencari kepentingan politis, dalam pandangan kita, melonggarkan resiko bahwa birokrasi bisa menyelewengkan kebebasan (Kettl, 1993b).

Teori kontrol birokrasi berasal dari pemikiran Madison tentang ketidakpercayaannya ke power administratif. Banyak pakar teori kontrol birokrasi berasal dari sebagian ilmu politik Amerika yang intinya mendukung Madison. Ekonom dan pakar teori ekonomi menguasai ilmu politik, dan cenderung mendukung Madison. Mereka menganggap bahwa administrasi

2

publik yang tradisional dan mndiri dengan emphasis ke manajemen, keahlian dan profesionalisme, adalah yang mendukung perspektif Hamilton (Kettl, 1993b).

Beberapa buku dalam administrasi publik bisa dijadikan rujukan untuk menggambarkan teori kontrol birokrasi;

Breaking Through Bureaucracy oleh Michael BarzelayHolding Government Bureaucracies Accountable oleh Bernard Rosen Controlling Bureaucracy oleh Judith GruberTaming the Bureaucracy oleh William Gormley Facing the Bureaucracy : Living and Dying in a Public Agency oleh Gerald Garvey Bureaucratic Responsibility oleh John BurkeBureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It oleh James Q. Wilson

Ada sedikit pertanyaan, yaitu apakah birokrasi dan isu tentang kontrol birokrasi dianggap penting bagi teori administrasi publik modern. Karena dikotomi politik-administrasi adalah asumsi penting dalam teori kontrol birokrasi, bagian selanjutnya mendefinisikan dan mendeskripsikan logika kontrol birokrasi dengan menggunakan dikotomi yang dimaksud. Ini diikuti oleh upaya untuk menjawab pertanyaan teori dan empiris, seperti apakah birokrasi dan birokrat responsif ke orang yang dipilih. Apakah mereka (birokrasi) “di luar kontrol”? Ini dijelaskan dengan mempertimbangkan pendekatan principal-agent ke teori kontrol birokrasi.

II. Perbedaan Antara Politik Dan Administrasi, Dan Urusan Kontrol Birokratik

Representasi sederhana dari perbedaan antara kebijakan dan administrasi, menurut Wilson (1887/1941) dan Goodnow (1900), bisa seperti ini:

GAMBAR 2.1.TUJUAN SARANA

KEBIJAKAN ADMINISTRASI

Representasi perbedaan antar kebijakan dan administrasi memunculkan pertanyaan tentang level presisi, spesifisitas dan detail kebijakan, di satu pihak, dan level diskresi di administrasi, di lain pihak. Dalam era reformasi dan dekade awal dari administrasi publik, ada kemungkinan kita berasumsi

3

bahwa administrasi berisi beragam diskresi yang membuka pintu keahlian teknis dan efisiensi administratif. Lebih jauh, diasumsikan di sini bahwa garis antara kebijakan/politik dan administrasi adalah “firewall”. Kritik empiris perbedaan antara kebijakan dan administrasi bisa direpresentasikan dalam cara berikut:

GAMBAR 2.2. TUJUAN SARANA

KEBIJAKANADMINISTRASI

Secara empiris, model ini sedikit akurat, dengan bukti bahwa birokrat sering ikut dalam pembuataan agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon, 1995; Bardach, 1977) dan bahwa pejabat terpilih sering terlibat dengan apa yang dideskripsikan sebagai manajemen atau administrasi (Gilmour dan Halley, 1994). Sedikit campur tangan, menurut Wilson, dilakukan oleh birokrat ke urusan kebijakan dan juga oleh politisi dalam administrasi. Karena itu, dikotomi kadang disebut juga sebagai kontinum kebijakan-administrasi (Etzioni, 1961).

Model yang lebih akurat secara empiris masih menjadi tipe ideal karena dalam organisasi berbeda, arena kebijakan berbeda, dan waktu berbeda, garis diagonalnya memiliki slope berbeda. Lebih jauh, jarang terlihat bahwa garis diagonal yang lurus akan merepresentasikan variasi antara kebijakan dan administrasi secara akurat di kasus tertentu di waktu tertentu, tapi garis lengkung bisa lebih akurat.

Model ini menunjukkan bahwa ada kontrol politik atas birokrasi. Tapi, ini juga menunjukkan bahwa kontrol tersebut msaih terbatas dan kontingen, dan bahwa ini seperti ada kontrol birokratik ke kebijakan seperti halnya kontrol politik ke administrasi. Model general seperti ini memiliki tujuan untuk merepresentasikan kebijakan, tapi seperti model lainnya (verbal, matematik, grafik), ini tidak menjelaskan detail atau nuansa pola interaksi politik-birokratik. Banyak studi individu tentang implementasi kebijakan dan kontrol birokratik memberikan detail tentang ini (Gilmour dan Halley, 1994).

Salahsatu kemajuan teori yang paling menarik dalam teori kontrol birokrasi berasal dari studi tentang bentuk council-manager Amerika di pemerintah kota. Sejak lama ada dalih di pemerintah council-manager bahwa ada perbedaan jelas antara city council yang dipilih rakyat dan

4

tanggungjawabnya untuk menetapkan hukum dan kebijakan di satu pihak, dan peran city manager profesional untuk memimpin birokrasi dan menjalankan kebijakan, di lain pihak. Karena firewall konseptual antara politik dan administrasi, dalam teorinya, bentuk pemerintah lokal ini cenderung dekat ke dikotomi tipe-ideal seperti yang ditunjukkan di Gambar 2.1. Ini lebih dekat ke tipe ideal dibanding bentuk lain dari pemerintah lokal, pemerintah negara bagian atau pemerintah nasional Amerika. Bentuk council-manager di pemerintah lokal juga perlu dipelajari karena ini relatif sederhana. Pejabat terpilih atau politisi berada di satu badan, yaitu council. Birokrat dan teknisi bekerja untuk manajer, yang cenderung profesional bukna politisi. Semua bentuk lain dari pemerintah Amerika memiliki legislatur terpilih (city council, county commission, state legislature, Federal legislature) dan eksekutif terpilih. Birokrasi, dalam bentuk ini, memiliki dua majikan atau pimpinan politik – yaitu legislatif dan eksekutif. Pemerintah bentuk council-manager, karena relatif sederhana, idealnya cocok dengan studi teori kontrol birokrasi.

Ilmuwan politik seperti James H. Svara melakukan studi ekstensif ke beberapa kota yang menggunakan bentuk council-manager dan mempelajari hubungan antara city council terpilih dan city manager yang profesional (Svara, 1994). Penelitian ini meraih keuntungan dari fakta bahwa ada banyak pemerintah kota berbentuk council-manager (3.000) dan, strukturnya pun cenderung sama. Sebaliknya, studi kasus tentang agensi federal, yang masing-masing unik dan sulit dibandingkan, berisi banyak penelitian tentang kontrol birokrasi. Penelitian bentuk council-manager menurut teori kontrol birokrasi memiliki keuntungan karena N yang besar, dan punya kapasitas untuk digeneralisasikan. Penelitian tentang kota berbentuk council-manager dianggap lebih menarik karena ada pendidikan dan budaya city manager. Banyak city manager memegang gelar master dalam administrasi publik, dan menjalankan perannya secara serius sebagai manajer profesional yang dipandu oleh norma efisiensi, ekonomi dan ekuitas, atau kode etik. Meski city manager memiliki peran kebijakan, banyak dari mereka memilih netral politik dan terpisah dari politik kota. Dalam manajemen kota, manajer menangani urusan keseharian kota, mengangkat dan memberhentikan semua kepala departemen, menjalankan sistem jasa yang ketat untuk merekrut dan mempromosikan, menangani tawaran dan kontrak tanpa berat sebelah, dan membuat budget tahunan untuk pertimbangan council. Tugas ini mencerminkan teori Wilson bahwa politik tidak campur dengan administrasi,

5

dan administrasi tidak bercampur di politik. Karen itu, bentuk council-manager dari pemerintah lokal adalah sebuah setting idela untuk menguji teori dalam kontrol politik atas birokrasi jika satu unit analisisnya adalah politik dan kebijakan di satu pihak, dan administrasi di lain pihak.

Penelitian Svara menunjukkan bahwa ada empat model hubungan antara pejabat terpilih dan administrator seperti berikut:

6

GAMBAR 2.3.3a. 3b.

Dikotomi Kebijakan-Administrasi Bauran dalam Kebijakan

3c. 3d.Bauran dalam Administrasi Pejabat Terpilih-Administrator

Sebagai Co-Equal dalam Kebijakan

Di setiap gambar, garis menandakan batasan antara lingkup pejabat terpilih dan pejabat yang diangkat. Semua ruang di atas garis adalah tanggungjawab dari pejabat terpilih, di bawah garis adalah tanggungjawab dari administrator.

Model dikotomi kebijakan-administrasi di Gambar 2.3 mirip dengan yang ditunjukkan di Gambar 2.1. dan merepresentasikan tradisi reformasi munisipal, dan bentuk council-manager klasik dari pemerintah lokal. Ini juga mendeskripsikan teori awla dari Wilson dan Goodnow ataupun positivisme logis dari Herbert dan Simon dan pembedaan mereka antara fakta (administrasi) dan nilai (kebijakan). Masalahnya adalah bahwa model masih minim nilai empiris yang kuat dan konsisten, bahkan dalam studi pemerintah council-manager dimana orang berharap menemukan firewall antara politik dan administrasi.

Model “bauran dalam kebijakan” dari Svara di Gambar 2.3b menunjukkan pengaruh dari pakar perilaku David Easton (1965), Robert Dahl (1947), Wallace Sayer (1958), dan lainnya yang mendefinisikan politik dan administrasi sebagai distribusi nilai, biaya dan keuntungan. Politisi dan birokrat secara keseluruhan ikut dalam proses distribusi ini, dan di dalamnya, administrator berpeluang “membuat proposal pemberi-kebijakan, menggunakan diskresi, menulis budget, dan menentukan proses pemberian jasa” – dan lewat implementasinya, mereka membentuk kebijakan yang dirumuskan pejabat terpilih” (Svara, 1994). Bagian atas garis lengkung

7

KEBIJAKANBIROKRASI

KEBIJAKANBIROKRASI

KEBIJAKAN

BIROKRASI

KEBIJAKAN

BIROKRASI

merepresentasikan power birokratik dalam pembuatan kebijakan, atau ketiadaan kontrol dalam birokrasi. Porsi bawah dari garis lengkung menunjukkan inkursi politik ke dalam beragam batasan administrasi, bentuk kontrol atas birokrasi khususnya yang berhubungan dengan pemberian jasa, proses pembelian atau kontrak konstruksi modal, atau proses pengangkatan administratif. Model “bauran dalam kebijakan” di pemerintah council-manager menunjukkan jaminan empiris, dan merepresentasikan pola umum kontrol birokratik dalam setting kota council-manager klasik.

Gambar 2.3c dideskripsikan oleh Svara sebagai model “bauran dalam administrasi” dan menunjukkan lawan model bauran dalam kebijakan yang ditunjukkan di Gambar 2.3b. Hubungan yang ditunjukkan di sini menunjukkan pengawasan melekat oleh anggota city council terpilih terhadap kegiatan keseharian administrasi pemerintah. Beberapa kalangan mendeskripsikan ini sebagai manajemen mikro, dan sebagai wujud percampuran politik, dan munculnya korupsi politik lokal, yang ingin dihapuskan oleh gerakan reformasi municipal (Newland, 1994). Kalangan lainnya mendeskripsikan model bauran dalam administrasi sebagai prerogatif legislatif yang berusaha mengendalikan ekses birokrasi tidak terkontrol, atau sebagai jenis sebuah respon politik (Bledsoe, 1993). Model bauran dalam administrasi bisa menjadi representasi empiris akurat tentang kota bentuk council-manager yang memiliki manajer kota yang pasif, dan anggota city council yang tegas, full-time, dan dipilih distrik.

Gambar 2.3d menggambarkan model “pejabat terpilih-administrator sebagai co-equal”. Ini memiliki karakteristik sama seperti model bauran dalam kebijakan yang ditunjukkan di Gambar 2.3b. Bagi Svara, model ini merepresentasikan penilaian New Public Administration (Frederickson, 1980; Frederickson, 1997a), argumen Blacksburg Manifesto (Wamsley dan Wolf, 1996), dan pendapat Charles Goodsell (1983) bahwa administrator publik memiliki legitimasi kebijakan dan kewajiban etika untuk melindungi kepentingan orang lemah (kadang disebut ekuitas sosial), bertindak sebagai agent dari rakyat, dan menangani urusan kota berdasarkan hukum, arahan council, dan standar birokratik tentang efisiensi dan keadilan (Frederickson, 1997; Wamsley dan Wolf, 1996; Goodsell, 1983). Model co-equal Svara (Gambar 2.3d) secara akurat mendeskripsikan kota dengan council yang bekerja untuk menetapkan kebijakan dan menyetujui budget tahunan di satu sisi firewall dikotomi, dan dengan manajer kota yang kuat dan fair di sisi lain, yang bebas menjalankan kebijakan dan memberikan jasa menurut

8

standar efisiensi dan keadilan tanpa melibatkan council. Model co-equal bisa merepresentasikan ketiadaan kontrol atas birokrasi atau asumsi, yang biasanya muncul antar manajer kota, bahwa kebutuhan akan kontrol politik bisa dipenuhi dengan penetapan undang-undang, standar, dan budget.

Dengan menggunakan model ini, Svara menemukan bahwa ada masalah empiris karena “kita terbebani oleh definisi yang tidak tepat dari konsep sentral bahwa perbedaan antara kantor dan fungsi akan sulit dikenakan. Orang tidak bisa menyimpulkan bahwa satu-satunya perbedaan antara keputusan kebijakan dan keputusan administratif adalah siapa yang membuatnya. Penting untuk membedakan fungsi di proses pemerintah tanpa mempertimbangkan siapa yang membuatnya. Svara kemudian membuat model empat-bagian di Gambar 2.4, yaitu dengan memecah dikotomi dengan menggunakan empat, bukan dua, kategori aktivitas pemerintah dan mendeskripsikan tugas pejabat politik dan birokrat di setiap kategori. Dia mencoba menggambarkan garis lengkung yang merepresentasikan pola hubungan antara politik dan administrasi.

GAMBAR 2.4. Pembagian Dikotomi: Dimensi Proses Pemerintah Tugas Council Lingkup Council Tugas Administrator

Menentukan tujuan, skop jasa, level pajak, isu konstitusi.

Misi

Memberikan nasehat (apa yang dapat dilakukan kota bisa mempengaruhi apa yang harus dilakukan kota), menganalisa kondisi dan trend.

Menetapkan ordinansi, menyetujui proyek dan program baru, meratifikasi budget. Kebijakan

Membuat rekomendasi tentang semua keputusan, merumuskan budget, menentukan formula distribusi jasa.

Membuat implementasi, misal keputusan, seleksi tempat, penanganan keluhan, mengawasi administrasi.

Administrasi

Menetapkan praktek dan prosedur, dan membuat keputusan yang mengimplementasikan kebijakan.

Menyarankan perubahan manajemen ke manajer, mereview kinerja organisasi dalam penilaian manajer.

Manajemen

Mengontrol sumberdaya manusia, materi dan informasi bagi organisasi guna mendukung kebijakan dan fungsi administratif.

Gambar 2.5. Derivasi dari Pembagian 5a. 5b.

Manajer Kuat Dominan-Council

9

Lingkup Council Lingkup Council

5c. 5d.Inkursi Council Standoff Council-ManajerLingkup Council Lingkup Council

Lingkup Manajer Dengan menggunakan model empat-bagian, dia menguraikan temuan penelitian lapangannya dalam empat representasi terpisah di model empat-bagian tersebut, yang ditunjukkan di Gambar 2.5. Di empat kotak di Gambar 2.5, garis terputus merepresentasikan garis tebal di Gambar 2.4. Beberapa kota dideskripsikan sebagai yang memiliki manajer yang kuat, seperti yang ditunjukkan di Kotak 2.5a. Temuan yang paling menonjol adalah ruang aksi manajer adalah lebih besar di empat fungsi pemerintah. Ini bisa dideskripsikan sebagai model korporat, atau dewan direktur, yang mana kebijakan didefinisikan oleh manajer, dan council hanya setuju atau melegitimasi kebijakan tersebut. Council memberikan manajer dan birokrasi diskresi luas dan lengkap dalam urusan keseharian pemerintah kota. Lawan dari ini ditemukan dalam model dominan-council yang ditunjukkan di kotak 2.5b, yang menggambarkan ruang keterlibatan council di keseluruhan empat level. Ini bisa disebut sebagai model kontrol birokrasi dari sebuah council. Point penting di model manajer-kuat dan dominan-council adalah karakter across-the-board untuk power dan pengaruh. Pola inkursi con yang ditunjukkan di 2.5c mendeskripsikan

10

Misi Kebijakan

AdministrasiManaje

men

MisiKebijakan

AdministrasiManaje

men

MisiKebijakan

AdministrasiManaje

men

Misi

Kebijakan

Administrasi

Manajemen

Sebuah council yang mengawasi semua area secara lebih dalam dibanding model tipikal, tapi tidak tegas secara konsisten di semua area. Council inkursif membuat administrator bisa waspada dalam menawarkan proposal misi, dan membuat administrator beriskap tidak terduga dalam reaksinya ke rekomendasi kebijakan dari staff. Rekomendasi apapun bisa diterima, tapi di beberapa kasus bisa mengurangi persiapan staff dan malah membuat keputusan kebijakan sendiri. Council mengawasi secara persisten, tapi kadang ceroboh, kepada urusan administratif, dan ikut campur dalam manajemen (Svara, 1994).

Karena itu, garis batas dianggap “buruk” dalam situasi ini. Kotak 2.5d menggambarkan standoff antara manajer tegas dan council yang sama tegas. Mereka memeriksa dan mengendalikan satu sama lain tanpa council harus melakukan kontrol penuh atau tanpa manajer menganggap dirinya diberi diskresi administratif.

Model ini menunjukkan dan menggambarkan beberapa variasi yang ditemukan dalam respon manajerial dan birokratik ke kontrol politik di kota bentuk council-manager. Penelitian lain menunjukkan bahwa struktur kota council-manager mengalami perubahan. Di satu waktu, sebagian besar anggota council di kota council-manager bisa dipilih secara keseluruhan. Tapi sekarang, mereka dipilih oleh distrik. Dulu, council cenderung part-time dan biasanya berisi leader bisnis pria kulit putih. Sekarang, anggota council adalah full-time, dibayar, dan sering wanita, atau orang kulit warna, memiliki staff untuk membantunya, memiliki ruang kerja di balai kota, punya akses ke kendaraan kota, dan juga punya simbol power modern, telepon selular (Renner dan De Santis, 1993; Bledsoe, 1993).

Walikota di kota bentuk council-manager dulu dianggap sebagai seremonial, tepatnya sebagai anggota senior dari council. Sekarang, mereka dipilih langsung oleh walikota, dibayar, bekerja full-time, memiliki staff, dan sebagainya. Kota council-manager yang melakukan perubahan struktural ini disebut “kota yang beradaptasi/kota adaptasi”, dan mengarah ke kontrol politik lebih besar atas birokrasi kota.

Meski banyak kota council-manager di 30 tahun terakhir telah merubah strukturnya untuk memberikan respon politik dan kontrol lebih besar ke birokrasi, beberapa kota council-manager mengabaikan model ini, tapi mendukung model strong-mayor. Orang bisa berdalih bahwa jika penduduk kota council-manager menginginkan respon politik dan kontrol birokratik

11

yang lebih besar, maka mereka akan berganti ke model pemisahan-power (kadang disebut model strong-mayor atau model mayor-council) yang direpresentasikan oleh seorang walikota yang dipilih langsung yang menjadi eksekutif kota dalam cara sama seperti gubernur yang menjadi eksekutif negara bagian. Dalam memahami ini, Greg J. Protasel menemukan bahw kota bentuk council-manager yang sekarang disebut “kota adaptasi” jarang mengabaikan bentuk council-manager (1994). Tapi kota council-manager yang tidak beradaptasi cenderung mengabaikan model council-manager, dan berganti ke model strong-mayor. Berdasarkan pendapat Protasel, ini terjadi karena gap leadership yang ditunjukkan di Gambar 2.6, yang menggunakan deskripsi Svara tentang fungsi empat-bagian aktivitas pemerintah kota, dan sekaligus mendeskripsikan fungsi dari council atau manajer, fungsi yang dijalankan bersama, dan sebuah gap leadership.

GAMBAR 2.6. Leadership Dalam Rencana Council-Manager

Dari studi pemerintah kota bentuk council-manager yang menggunakan kebijakan dan administrasi sebagai unit analisis menggambarkan teori dari administrasi publik. Lebih jauh, teori penyelesaian kontrol politik atas birokrasi bisa dengan mudah diuji dengan menggunakan variabel politik dan administratif. Ini berarti bahwa meski dikotomi kebijakan-administrasi sederhana tidak punya dukungan empiris, konsepsi kebijakan dan politik di satu pihak, dan administrasi di lain pihak, masih bisa menjelaskan variasi dalam organisasi atau kota dalam hal kontrol politik atas birokrasi, atau menjelaskan karakter atau kualitas kontrol atau ketiadaannya.

III. Apakah Birokrasi Telah Di Luar Kontrol?Kita sekarang beralih ke bentuk kompleks dari pemerintah demokratik, dan ke teori yang menjelaskan peran dan perilaku birokrasi, khususnya peran dan perilaku yang dikontrol atau tidak dikontrol pejabat terpilih.

12

Gap

LeadershipKadar Aktivitas Tanggungjawab

CouncilTanggungjawab ManajerTanggungjawab

BersamaMisi

KebijakanAdministrasiManajemen

Sekelompok teori tentang kontrol birokrasi bisa dideskripsikan sebagai teori kaptur birokratik. Teori ini berawal dari studi pemerintah federal, dan khususnya dari studi proses regulasi dan komisi regulasi independen. Dalam satu bentuk teori ini, industri yang teregulasi atau terlisensi (seperti armada udara, kereta api, telepon, dst, di level nasional; utilitas listrik, gas dan lainnya di level negara bagian; dan bisnis retail general di level lokal) seiring waktu muncul dan memberikan pengaruh atau kontrol besar ke regulatornya (Huntington, 1952). Dalam kondisi ini, regulator kadang disebut sebagai “yang berganti menjadi pribumi”. Versi lain dari teori kaptur ini adalah bahwa proses birokratik didominasi oleh aktor kebijakan – seperti kelompok kepentingan, komite kongres yang mengawasi agensi, dan agensi pemerintah (Wood dan Waterman, 1994). Awalnya, ini adalah varian teori pluralisme, yang sering disebut “segitiga besi” dan lainnya disebut “network isu” (Heclo, 1978). Versi ketiga teori kaptur menunjukkan bahwa elit kebijakan mengontrol birokrasi (Selznick, 1949). Diasumsikan di sini bahwa legislatur menetapkan legislasi pendukung yang membentuk agensi regulasi, dan lewat delegasi pembuatan aturan, dan bahkan power ajudikasi ini, birokrasi diberi diskresi luas untuk meregulasi bidang bisnis keseluruhan, seperti transportasi atau pasar saham. Pakar teori kaptur ini berpendapat bahwa fungsi agensi berada di luar kontrol presiden (gubernur,walikota), dan Kongres (legislatur negara bagian, city council). Karena itu, pakar teori kaptur kadang melihat koneksi antara industri terregulasi, agensi regulasi, dan komite legislatif sebagai “subsistem kebijakan” di luar kontrol presidentil dan kongresional.

Hal menarik tentang teori kaptur adalah bahwa ini menunjukkan bahwa ada terlalu banyak kontrol politik atas birokrasi . Ini adalah argumen yang berbeda dari teori kontemporer bahwa kontrol politik atas birokrasi cenderung agak terbatas.

Bagaimana kelayakan teori kaptur birokratik secara empiris? Bahkan, tidak begitu baik. Seperti yang dikatakan Wood dan Waterman:

Gerakan deregulasi di tahun 1970-an melawan salahsatu dalih dasar teori tersebut, yaitu bahwa agensi regulasi melayani kepentingan klien terregulasi, bukan kepentingan publik. Teori ini pun tidak lolos uji empiris. Dalam satu industri sampai lainnya,a gensi regulasi secara agresif menetapkan deregulasi. Bila gerakan deregulasi diabtasi ke satu atau dua agensi, ini dengan mudah dianggap sebagai ekspresi aturan yang lebih besar. Tapi gerakan deregulasi berbasis luas, yang berisi banyak agensi dan industri terregulasi.

13

Pengalaman pemerintah federal dengan deregulasi juga diulang di pemerintah negara bagian dan pemerintah lokal di Amerika.

Jika industri terregulasi mengkaptur agensi publik yang bertanggungjawab untuk meregulasinya, dan kaptur ini menghasilkan kondisi yang mendukung industri, maka diasumsikan bahwa industri tersebut akan mencoba terus menjaga regulasi tersebut dan bahwa agensi publik tetap “menahan” pihak yang menjaga regulasi tersebut. Kenyataannya, ini tidak terjadi.

Apa yang terjadi adalah bahwa politik eksekutif dan legislatif dari deregulasi. Sepertinya, subsistem kebijakan yang dianggap memiliki birokrasi kaptur ternyata mudah ditembus, khususnya oleh pengaruh pejabat terpilih – atau prinsipal politik. Akibatnya, varian modern teori kaptur muncul seperti pengaruh politik eksternal yang ditunjukkan oleh Heclo (1978) dan Kingdon (1995). Varian baru ini memperkuat asumsi tentang kaptur birokratik oleh kelompok kepentingan atau industri terregulasi, dan cenderung mencerminkan argumen tentang “demokrasi overhead” sebagai pendekatan ke kontrol politik atas birokrasi.

Sebuah teori kaptur birokratik di tingkat pemerintah lokal adalah teori respon klien. Di teori ini, diasumsikan bahwa jurisdiksi membuat institusi seperti kepolisian, agensi tunjangan, dan sekolah. Leader politik terpilih membuat kebijakan dan menetapkan budget, dan menggunakan beberapa bentuk sistem civil service basis-jasa yang harus dijalankan oleh sejumlah birokrat – umumnya berupa layanan langsung ke klien seperti anak sekolah, masyarakat miskin, korban kejahatan, atau pelanggar hukum. Bisanya, orang yang langsung melayani klien adalah profesional atau semi-profesional seperti guru sekolah, pekerja sosial, atau petugas polisi – semua yang punya orientasi layanan-klien. Pelatihan dan pendidikan profesional memberikan emphasis besar ke arah cara melayani kebutuhan klien, bukan cara merespon prinsipal politik atau arahan kebijakan. Birokrat melihat dirinya sebagai profesional yang memberikan layanan langsung dan tidak melihat dirinya sebagai pejabat publik atau pelayan publik (Gruber, 1987). Birokrat ini lebih suka ke otonomi dan diskresi terluas dalam merespon kebutuhan klien (Lipsky, 1980; Gruber, 1987). Mereka lebih “bekerja untuk klien” dibanding “bekerja untuk walikota”, city council, dewan sekolah, atau komisi county. Bisa dikatakan di sini bahwa mereka ini adalah birokrat yang “dikaptur”oleh klien.

14

Teori respon klien pada intinya adalah teori administrasi publik tradisional yang menitikberatkan ke efektivitas agensi dan nilai instrumental dari efisiensi, ekonomi dan ekuitas (Frederickson, 1997a). Kapan teori ini bisa dikatakan layak secara empiris?

Pertama, penelitian seminal tentang teori respon klien dilakukan oleh Michael Lipsky dalam karya klasiknya: Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services (1980). Beberapa temuannya di administrasi publik adalah :

1. Sumberdaya sangat tidak mencukupi.2. Kebutuhan akan jasa cenderung naik mendekati suplai. 3. Harapan tujuan di agensi cenderung ambigu, tidak jelas atau

berkonflik.4. Kinerja yang diarahkan ke pencapaian tujuan cenderung sulit diukur.5. Klien cenderung non-voluntary. Sebagian akibatnya, klien tidak lagi

menjadi kelompok referensi birokratik.6. Birokrat street-level biasanya memiliki kemampuan atau diskresi

dalam memberikan jasa. 7. Dalam kondisi sumberdaya minim dan kebutuhan tinggi, birokrat

menjatah jasanya.8. Untuk memprediksi aliran sumberdaya, birokrat street-level

membutuhkan sumberdaya pekerja seperti waktu dan tenaga.9. Mereka mengontrol klien dengan menjaga jarak, otonomi, keahlian,

dan simbol, yang karena itu mengurangi konsekuensi ketidakpastian.10. Birokrat street-level sering terkucil dari kerjanya, dan menunjukkan

bentuk pengunduran fisik.11. Birokrat street-level cenderung menjadi kelas menengah, dan menjatah

jasanya berdasarkan nilai kelas-menengah seperti sikap hemat dsb. Temuan Lipsky ini menunjukkan bahwa birokrat street-level tidak dikaptur oleh klien karena mereka menjalankan tugas sosial yang rawan dengan sumberdaya terbatas. Dalam bentuk respon klien ini, apakah mereka juga responsif ke atasan politik dan kebijakannya? Lipsky menambahkan bahwa bila tujuan tidak jelas dan ukuran kinerjanya tidak dilandasi tujuan yang lebih jelas, birokrasi street-level sama saja. Ada sedikit keraguan bahwa tanggungjawab untuk tujuan ambigu dan konflik ini berada di tangan pejabat terpilih. Pertanyaannya bukan apakah ada kontrol politik atas birokrasi, tapi lebih ditekankan ke arah politik atau kadar kebijakan dalam kontrol tersebut. Temuan Lipsky menunjukkan bahwa kelangkaan sumberdaya yang diikuti

15

dengan tujuan yang tidak jelas dan berkonflik akan menghasilkan birokrat yang mau menggunakan beberapa bentuk kontrol atas kerjanya. Apakah ini berarti mereka di luar kontrol? Tidak. Sekolah, agensi tunjangan, dan kepolisian umumnya melakukan apa yang dibutuhkan oleh hukum dan kebijakan publik – setidaknya bila hukum dan kebijakan tersebut sudah jelas.

Kedua, penelitian Judith Gruber (1987) menunjukkan gambaran aksi dan sikap birokratik ke kontrol politik yang kurang membanggakan. Berdasarkan teori James D. Thompson (1967) bahwa birokrat mencoba berlindung dari kekuatan luar, dari teori Anthony Downs (1967) bahwa birokrasi lebih suka status quo dan melawan perubahan, dan dari teori Robert K. Merton (1957) bahwa birokrat melawan perubahan, maka Gruber, yang melakukan wawancara di kota bentuk walikota di East Coast timiur, menganggap birokrat cenderung self-serving dan melawan kontrol. Dia menemukan bahwa birokrat “memiliki kemampuan signifikan ke aksi, dan cenderung menyukai itu”; “suka dengan aktor luar yang punya sedikit power”; tidak suka pengaruh city council atau walikota dalam urusan departemen; dan menganggap rakyat telah mendukungnya. Tapi, birokrat mendukung pemerintahan demokratik dan suka dengan kontrol politik dan kebijakan ke pekerjaan mereka, meski mereka mendefinisikan beragam kontrol legitimate secara agak sempit, yang membatasinya ke upaya memenangkan pilihan, membuat undang-undang, membuat kebijakan, dan menyetujui budget. Birokrat cenderung curiga dengan pejabat terpilih yang bergerak di luar bentuk kontrol dan yang berusaha mendefinisikan diri sebagai peran legitimate dari administrasi – termasuk range yang dianggap Gruber sebagai kebijakan. Pejabat publik seperti ini dikucilkan dari urusan politik kota, dan karena itu, cenderung mencari saran satu sama lain. Tapi, seperti yang ditunjukkan Lipsky, birokrat bekerja dalam dunia batasan – aturan dan regulasi yang menentukan aksi, sumberdaya terbatas, dan tekanan ke jasa. Terakhir, Gruber menemukan bahwa birokrat cenderung dipengaruhi oleh aksi dan opini asosiasi profesional, dan oleh teknologi kerjanya; bahwa mereka melawn intervensi politik yang mengganggu pengaruhnya. Ketika ini terjadi, intervensi politik atau kebijakan, berdasarkan birokrat ini, cenderung digunakan untuk self-interest politik dari pejabat terpilih.

Orang bisa menganggap Gruber sebagai terlalu Jeffersonian, tapi dia memberikan gambaran akurat tentang sikap birokrat level-atas. Tapi ini tidak berarti bahwa administrator publik di luar kontrol, atau tidak bisa dikontrol. Ini berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator publik level-atas sering

16

memiliki nilai dan keyakinan berbeda tentang pemerintah demokratik dan efektivitas organisasinya. John Nalbandian, seorang walikota dan profesor administrasi publik, menjelaskan nilai tersebut seperti ini (1995):

GAMBAR 2.7. Nilai Politik dan Administratif Politik Administrasi

AKTIVITAS Game Penyelesaian masalahPEMAIN Representatif PakarBAGIAN Kepentingan/Simbol CITY

MANAGERInformasi, Uang, Orang, Sesuatu

SARANA Power Pengetahuan PERBINCANGAN Apa yang kamu dengar Apa yang kamu tahu DINAMIKA Konflik, Kompromi dan

Perubahan Harmoni, Kerjasama, Kelanjutan

Di level kota, menurut Nalbandian, Svara, Bledsoe, dan lainnya, pejabat terpilih dan birokrat memiliki nilai berbeda. Pandangan peran dan aktivitas ini berbeda, seperti juga alat dan perbincangan. Meski tidak ada dikotomi politik-administrasi, ternyata ada dikotomi nilai. Pejabat terpilih dan analis politik mungkin menganggap birokrasi kota berada di luar kontrol. Tapi, nyatanya tidak demikian. Ini tidak di luar kontrol, tapi dipengaruhi oleh nilai yang berbeda dari nilai politik biasanya.

Bukti menunjukkan bahwa birokrat street-level memiliki beberapa diskresi dalam implementasi kebijakan atau pengaruh dalam pembuatan kebijakan. Dalam penelitian terbaru tentang sekolah, Meier, Stewart dan England (1991) membandingkan tiga hipotesis yang berkaitan dengan arahan diskresi kebijakan oleh administrator publik:

Hipotesis kelas bawah menyatakan bahwa sistem politik condong ke distribusi output kebijakan, bahwa masyarakat miskin dan penduduk minoritas menerima bagian minim dari jasa kota. Hipotesis eleksi melihat politik sebagai cara untuk melawan kecondongan kelas atau pemerintah urban, atau malah menguatkannya. Hipotesis eleksi menyatakan bahwa elit politik akan mendistribusikan jasa kota untuk menguntungkan pendukung politiknya. Hipotesis aturan keputusan birokratik berpendapat bahwa jasa pemerintah dialokasikan berdasarkan aturan yang dirumuskan dalam birokrasi.

Sebagian besar penelitian tentang pelaksanaan jasa kota cenderung menolak hipotesis kelas bawah dan hipotesis eleksi, dan mendukung hipotesis aturan

17

keputusan birokratik, dan temuan Lipsky dan Gruber cenderung tipikal di penelitian ini. Meier, Stewart dan England, meski begitu, menemukan bahwa birokrasi sekolah cenderung responsif politis dibanding penelitian sebelumnya, dan bahwa aturan keputusan birokratik ini kurang berpengaruh dibanding sebelumnya. Dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung responsif politik.

Arah kontrol politik birokrasi diuji di dalam studi National Science Foundation oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa Kelly (1995). Sebagian mereka mempelajari norma keputusan (sama seperti aturan keputusan) dari birokrat street-level, dan mempelajari pertanyaan keadilan. Dengan menggunakan bentuk analisis cerita, mereka menguji hipotesis:

I. Birokrat street-level cenderung menggunakan norma keadilan untuk memecah dilema ketika ada tiga kondisi organisasi:A. birokrat street-level merasa dia punya kontrol untuk

menyelesaikan dilema; B. dia bekerja dalam budaya kerja yang mendorong proses

diskresi birokrat street-level; dan C. budaya kerja lokal menciptakan visi klien yang

sebanding dengan cara birokrat street-level dalam berhubungan dengan klien.

II. Birokrat street-level yang bekerja dalam sebuah budaya kerja lokal yang mendorong penggunaan diskresi akan menggunakan beragam strategi untuk menentukan hasil ketika identifikasi klien cenderung kuat, tapi berkonflik dengan yang ada di budaya kerja lokal, atau tidak sebanding dengan sumberdaya yang ada.

III. Birokrat street-level yang dijalankan dalam sebuah lingkungan yang menghambat diskresi dan yang memberikan batasan pada kemampuan birokrat street-level untuk mengontrol situasi bisa menggunakan strategi tindak-lanjut untuk memenuhi kebutuhan kerja, tapi tidak untuk memberikan hasil yang sebanding dengan norma keadilan. Mereka bisa melawan ketidakadilan dengan mengabaikan ini.

IV.Birokrat street-level yang bekerja di organisasi berbeda dalam area kebijakan sama akan menunjukkan pola berbeda dalam menyelesaikan dilema keadilan karen perbedaan budaya kerja dan identitas lokal.

Argumen Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly adalah bahwa dengan diskresi yang cukup, birokrasi cenderung diarahkan ke keadilan. Jika

18

demikian, ini mendukung standar normatif “ekuitas sosial” untuk administrator publik yang dinyatakan Frederickson (1997a).

Kita kembali ke pertanyaan apakah teori kaptur, dan khususnya kaptur birokrasi oleh kelompok kepentingan atau kelin, memiliki dukungan empiris. Jawabannya adalah tidak. Bila hukum, regulasi, dan budget mendukung klien dan kepentingan, dan birokrat menjalankan hukum dan regulasi ini, dan mendukung klien dengan menggunakan appropriasinya, maka teori kaptur akan menonjol. Tapi ini adalah kaptur politik dari kelompok kepentingan dan/atau klien, bukan birokrasi. Di level nasional, dimana isu kontrol politik atas birokrasi jauh lebih rumit, sintesis James Q. Wilson bisa berguna (1989):

Kongres selalu melakukan manajemen mikro ke birokrasi federal, tapi bentuk manajemen mikro tersebut berubah dari dukungan pendukung politik (masih ada hal baik di sini) ke penggunaan aturan birokrasi yang elaborate, pengawasan melekat, dan informasi yang mendesak. Agensi dengan tugas yang sulit dispesifikasikan dan sulit dievaluasi, dan yang menjadi lingkungan politik rawan-konflik, bisa dikontrol penuh oleh legislatur, kecuali bila batasan prosedur yang terlihat oleh agensi bertambah.

Gambaran menarik dari efek kontingen konteks dan tugas adalah dalam penelitian Terry Moe. Dia mempelajari agensi kontroversi seperti Consumer Product Safety Commission, Occupational Safety and Health Administration, dan Environmental Protection Agency (1989). Kelompok kepentingan bisnis sering melawan target dan aktivitas birokratik, dan tidak malu untuk menekan Kongres untuk merubahnya. Kongres menganggap penolakan legislasi ke agensi ini adalah yang tidak bisa dihindari, maka mereka menggunakan pendekatan berbeda:

Kelompok oposan berusaha mempengaruhi birokrasi dan meraih kontrol atas keputusan, dan menekan otoritas yang terpecah, prosedur labirin, mekanisme intervensi politik, dan struktur lain yang bisa mengganggu kinerja birokrasi, dan membuatnya agar mudah dirubah.

Di level negara bagian dan nasional, salahsatu faktor rumit dalam teori kontrol atas birokrasi adalah pemerintah yang dibagi-bagi. Di dalam teori administrasi publik biasa, ada asumsi eksekutif – yaitu administrasi publik adalah bagian dari cabang eksekutif yang dipimpin oleh gubernur atau presiden. Ketika gubernur atau presiden berada di satu partai, dan legislatur (atau satu balai legislatur) dikontrol oleh partai lain, siapa yang punya kontrol? Dalam teori administrasi publik ortodoks, atau di setiap proposal

19

reformasi, eksekutif terpilih berada di puncak hirarki kontrol. Gilmour dan Halley, berdasarkan observasi Kongres, beberapa presiden dan birokrasi federal, dalam 10 studi kasus, menunjukkan bahwa “co-management” dari birokrasi adalah deskripsi empiris yang pantas (1994). Jika begitu, teori kontrol birokrasi yang layak empiris bisa dianggap jauh lebih kompleks. Bisa dikatakan dari situ bahwa:

Kasus ini menggambarkan bahwa istilah co-management kongresional dalam implementasi kebijakan dan pelaksanaan program menggambarkan transisi dari reliansi kongresionaal ke pengawasan pasca-audit ke kinerja cabang eksekutif ke kontrol program kongresional pra-audit, dan mengarahkan partisipasi kongresional dengan eksekutif dalam skop kebijakan dan dalam pengembangan dan implementasi program. Kasus ini menunjukkan adanya seorang “co-manager kongresional” yang mengintervensi langsung detail pengembangan dan manajemen kebijakan, bukan menetapkan aturan luas yang merubah arah kebijakan dasar. Kasus ini juga menggambarkan bahwa co-management kongresional adalah hasil aksi dalam cabang eksekutif karena ini adalah hasil aksi dalam cabang legislatif.

Berdasarkan observasi dan studi kasusnya, ada gambaran hipotesis berikut.

Efek Ke Kebijakan dan Program1. Intervensi Kongresional mendorong atau memaksakan terjadinya

perubahan dalam prioritas program, arah, kecepatan implementasi program, dan visibilitas program ke agenda kebijakan eksekutif.

2. Intervensi Kongresional memiliki efek ke hasil kebijakan substantif, dan efek lain yang tidak dimaksud atau tidak diantisipasi.

3. Intervensi Kongresional dijalankan untuk membuat cabang bisa difokuskan ke program jangka pendek yang didefinisikan secara sempit, dan condong untuk melanjutkan program yang ada, sekaligus meredam pertanyaan keras tentang alternatif atau isu kebijakan besar.

Efek Ke Pengawasan Kongres1. Kongres yang diteliti di 10 studi kasus bukanlah pengganggu. Ketika

komite, anggota, dan staff terlibat dalam detail implementasi, mereka cenderung terlibat sampai situasinya berubah atau sampai pengaman ditempatkan untuk memastikan bahwa kemajuan akan berlanjut.

20

2. Kongres menciptakan sebuah network baru yang berisi agensi, komisi, staff, dan entitas lain yang menjalankan fungsi pengawasan, yang karena itu, mendukung komite dan subkomite dalam peran pengawasannya. Kongres juga menunjukkan reliansi besar ke peran investigasi dan pengawasan di agensi pendukung.

3. Pengaruh, keahlian dan komitmen anggota Kongres dan staff juga penting dalam menjaga keterlibatan kongresional detail.

Efek Ke Manajemen Eksekutif1. Inisiatif Kongresional bisa menguatkan dan membebani tangan

administrator agensi, kadangkala lebih berat dibanding lainnya. Beban ini bisa berbentuk tambahan muatan kerja karena kebutuhan baru, dan/atau pengurangan kapasitas jangka panjang. Kekuatan bisa berbentuk “tambahan kendali” ketika harus berhadapan dengan Office of Management and Budget, dan komunitas regulasi, dan bisa berupa insentif untuk mematuhi mandat wajib dan menghindari tekanan publik.

2. Inisiatif Kongresional merubah struktur aktivitas dan fungsi pemerintah. Pergeseran ini digambarkan oleh penciptaan komisi, dewan, dan kantor di dalam dan di antara cabang.

Gilmour dan Halley (1994) mengamati lima gaya co-management Kongres. Gaya leader-strategis berhubungan erat dengan penguatan manajemen departemen dalam arah yang disukai Kongres. Department of Defense adalah contohnya.

Kongres bisa mendekati co-management sebagai partner konsultan, dan bantuan asing menjadi ilustrasinya. Konsesi Kongres untuk hak manusia, aborsi dan sebagainya dibuat menjadi keputusan bantuan asing seperti halnya level dukungan finansial tinggi untuk negara tertentu seperti Israel.

Kongres bisa melakukan co-management jika bertindak sebagai superintendent, yaitu dengan membuat mandat termasuk prosedur manajemen, skedul dan detail lain yang akan diperhatikan oleh administrator publik. Dalam kondisi apapun, kebijakan tertentu akan diimplementasikan oleh Department of Agriculture karena melihat Kongres sebagai “supermarket pertanian”.

Kongres bisa menjadi oponen kombatif dengan menggunakan jenis logika zero-sum, khususnya ketika birokrasi membuat kesalahan. Kasus gagalnya program pembakaran yang dikontrol Forest Service, dan masalah

21

hutan yang tidak dipangkas dan tumbuh besar di dekat kota, adalah contohnya. Kongres hanya memberikan bantuan ke otoritas diskresi yang dipegang Forest Service.

Terakhir, Kongres bisa menjadi pengamat pasif. Di saat tertentu, hubungan antara Kongres dan CIA dan FBI bisa menjadi acuan, meski dalam waktu terakhir Kongres kurang begitu pasif.

Bukti bentuk co-management kongresional ini sangat kuat. Bila dilihata keseluruhan, ini menunjukkan bahwa ada banyak bentuk kontrol politik atas birokrasi di level federal, dan bahwa kontrol tersebut cenderung ekstensif. Ini tidak terlihat bahwa birokrasi berada di luar kontrol. Jika ada, ini terlihat bahwa range diskresi birokratik cenderung sempit. Gilmour dan Halley melakukan pekerjaan yang bagus dalam mendetailkan karakteristik co-management kongresional, tapi mereka kurang menjelaskan efek co-management terhadap birokrasi. Gilmour dan Halley menekankan point berikut:

Co-management kongresional bisa meningkatkan dan sekaligus mengaburkan kejelasan akuntabilitas eksekutif. Peningkatan akuntabilitas ini bisa dilihat dalam bentuk entitas independen baru dalam memeriksa kinerja eksekutif, dan adanya kebutuhan pelaporan yang lebih sering atau lebih ekstensif. Garis otoritas, tanggungjawab dan akuntabilitas yang rumit lebih sering terlihat, khususnya dalam kebijakan domestik dimana “para-birokrasi” kongresional bisa mempengaruhi hubungan antar-cabang dan kapasitas eksekutif. Seperti persoalan komplain umum antar pejabat cabang eksekutif dan pengamat lainnya, anggota Kongres dan staffnya menyindir dirinya sendiri sebagai yang kurang tepat dan tidak bertanggungjawab dalam manajemen administratif. Meski bukti anekdot untuk mendukung nilai ini sudah banyak, ini tidak diberi bobot besar oleh 10 kasus yang harus diteliti.

Bukti paling jelas tentang bagaimana birokrat individu merespon masalah pemerintah yang terbagi-bagi dan co-management adalah pada penelitian Marissa Martino Golden (1992). Dengan menggunakan versi modifikasi konsep exit, suara, dan loyalitas birokratik dari Albert O. Hirschman (1970), dia mempelajari birokrat dalam Civil Rights Division of The Department of Justice dan The National Highway Safety Administration of the Department of Transportation selama pemerintahan Ronald Reagan, presiden Republik, dan Kongres Demokratik. Penting untuk diingat bahwa administrasi Reagan

22

adalah anti birokratik, yang didukung oleh titik tolak kebijakan kuat dari status quo, dan berada dalam ketidaksepakatan ideologi dengan leader kongresional, atau advoakt kebijakan kuat dalam birokrasi.

Asumsi bahwa birokrat bekerjasama atau melawan, menurut Golden, masih terlalu simplistik. Dia berpendapat bahwa penciptaan atau penghambatan resistansi birokratik ditentukan oleh ideologi karerist birokrat, profesi agensi dominan (hukum, teknis), esprit agensi, sejarah agensi, dan konfidensi karerist. Dalam Civil Rights Division, dia menemukan idelogi dukungan ke hak minoritas rasial dan wanita, sebuah profesi dominan – hukum – dan komitmen birokratik ke penegakan hukum hak sipil. Dihadapkan dengan upaya administrasi Reagan untuk memecah divisi atau untuk tidak mendukung hukum hak sipil, Golden menemukan beberapa suara di dalam banyak bentuk, seperti perang memo antara pengacara karir dan angkatan politik; beberapa pembocoran dan sabotase; dan sedikit aksi kooperatif. Ada sedikit sarana exit, yang disebut pengunduran kreatif untuk menghasilkan sebuah point. Tapi exit ini tidak diambil dengan benar, dan birokrat sering melihat tradeoff antara exit dan kerugian suaranya. Ada juga loyalitas, kadangkala dicampur dengan pencabutan atau pengabaian. Sering, suara dan loyalitas bekerja bersama, yaitu pada birokrat yang memilih bertahan, sebagian karena keinginan untuk mendapat suara kebijakan yang berpengaruh.

Di National Highway Transportation Safety Administration (NHTSA), isunya adalah kantung udara. Kongres dan NHTSA ingin mendukung ini, tapi industri mobil dan administrasi Reagan menolaknya. Aturan yang membutuhkan kantung udara bahkan sudah dibuat di awal administrasi Reagan. Aturan ini pertama kali ditolak oleh Supreme Court, dan lalu dibawa ke atas ke level Transportation Secretary Elizabeth Dole ,dan sudah di luar tangan NHTSA. Golden menemukan beberapa suara dalam proses mempengaruhi kebijakan, tapi kadarnya lebih rendah di Civil Rights Division. Ada beberapa kebocoran di tingkat kelompok kepentingan dan Kongres akibat ulah birokrat karir, dan tidak ada exit. Ada sedikit loyalitas, dan implementasi kebijakan masih tetap steady dengan leadership presidentil. Tapi, ada sedikit perilaku pasif dan ketidakpedulian.

Secara keseluruhan, birokrat di Civil Rights Division, ketika dibanding birokrat di NHTSA, adalah lebih ideologis, dengan esprit de corp di dalam profesi saja, dan dengan sejarah panjang di kesuksesan pengadilan. Ada alternatif karir yang baik untuk ini. Pendeknya, respon birokratik ke kontrol

23

politik dalam kondisi pemerintah yang terbagi-bagi tersebut ditentukan oleh beberapa faktor.

IV. Teori AgensiBab ini berisi review teori kontemporer paling populer dalam kontrol politik ke birokrasi, teori principal-agent, atau teori agensi. Kerangka ini banyak diterapkan ke studi yang di bawah pengaruh prinsipal, khususnya Kongres dan presiden, dan agent, yaitu civil service. Dalih awal dari teori ini adalah bahwa birokrasi berada di luar kontrol, atau setidaknya sulit dikontrol. Dalih ini berawal dari analisa ekonomi ke birokrasi oleh Gordon Tullock (1965), Anthony Downs (1967) dan William Niskanen (1971), yang semuanya melihat birokrasi seperti memaksimalkan atau mencari individu atau perusahaan di pasar. Dalam dalih ini, birokrasi menimbun informasi (asimetri informasi), mencari otonomi, dan lalai.

Dengan menggunakan penelitian lapangan empiris dengan data terukur, model dan matematika deduktif, pakar teori agensi berusaha menguji range dan bentuk kontrol legislatif dan eksekutif atas birokrasi. Hampir, semua penelitian ini dijalankan di pemerintah nasional. Di review temuan ini, Wood dan Waterman (1994) berpendapat bahwa teori agensi bisa eksplisit ke asumsi logis dikotomi politik-administrasi. Asumsi ini, tentu saja, adalah bahwa hubungan antara leader terpilih (prinsipal) dan pejabat sipil atau birokrat (agent) cenderung hirarkis, dan bisa dipahami sebagai serangkaian kontrak atau transaksi antara pembeli jasa dan penyedia jasa. Dalam konteks publik, “pembeli” terpilih berusaha membentuk jasa menurut preferensinya menurut hukum, regulasi, aturan eksekutif, appropriasi, hearing, dan semua cara co-management. Penjual jasa birokratik adalah campuran pendidikan dan keahlian profesional, respon ke hukum dan konstitusi, dan upaya melayani klien. Teori agensi adalah sebuah cara untuk memahami hubungan antara waktu, politik dan birokrasi. Legislator yang berharap memindah birokrasi ke posisi yang menguntungkan akan dikontrol oleh koalisi sebelumnya, dan legislasi yang dihasilkan dari koalisi tersebut.

Teori agensi bisa menempatkan proses interaksi antar prinsipal dan agent yang dinamis, dan berkembang menurut waktu. Selama proses tersebut, birokrasi memiliki keuntungan informasi dan keahlian yang berbeda dibanding politisi. Mereka memahami kebijakan dan prosedur organisasi yang dibutuhkan untuk mengimplementasikannya.

24

Akibatnya, mereka punya peluang dan insentif untuk memanipulasi politisi dan proses untuk keuntungan politik.

Dalam review temuan yang berdasarkan teori agensi, Wood dan Waterman menunjukkan hal berikut:

1. Respon birokratik ke kontrol politik adalah norma, bukan perkecualian. Beragam faktor konatingen seperti waktu, persetujuan presidentil dan kongresional, dan banyak lainnya, bisa mempengaruhi kadar respon birokratik.

2. Mekanisme kontrol politik dianggap penting, khususnya pengangkatan presidentil, power appropriasi kongresional, hearing, dan efektivitas staff kongresional.

3. Organisasi juga penting. Agensi di departement eksekutif atau kabinet cenderung lebih responsif, sedangkan agensi independen kurang responsif.

4. Laporan presidentil cenderung berpengaruh, begitu juga laporan leader kongres senior.

Bagaimana birokrasi bisa merespon kontrol politis? Dalam reviewnya tentang penelitian teori agensi di agensi federal, Wood dan Waterman menyimpulkan bahwa ada hubungan bidireksional dinamis yang mana legislator mensinyalkan preferensinya ke birokrat, dan birokrat menunjukkan preferensinya ke legislator.

Beberapa orang berpendapat bahwa hubungan power dua-arah ini adalah bukti disfungsi politis, karena birokrat adalah institusi non-pilihan. Meski begitu, bisa dikatakan bahwa lawan dari ini adalah benar. Wajar bila birokrasi menggunakan keuntungan informasi untuk memberitahu prinsipal tentang urusan kebijakan atau sifat proses birokratik. Lebih jauh, resistnasi birokratik ke politisi terpilih kadangkala lebi konsisten dengan preferensi demokrasi dan preferensi publik dibanding respon birokratik. Rakyat dan banyak kelompok sering melawan deregulasi lingkungan yang didukung administrasi Reagan, dan birokrasi juga sering melakukan cek ke power presidentil.

Dalam menjalankan kebijakan ini, birokrasi bisa berada di antara koalisi politik mayoritas, dan hukun dan kebijakan, dan koalisi politik dan preferensinya. Ini bisa dirumitkan oleh fenomena co-management. Faktanya, birokrasi merasakan banyak prinsip yang saling bersaing. Di satu hirarki principal-agent, Kongres ingin mengontrol. Di lain hirarki, presiden ingin mengontrol. Kombinasi waktu dan banyaknya prinsip yang bersaing,

25

membuat adaptasi birokratik menjadi hal penting. Untungnya, birokrasi federal telah beradaptasi. Kecepatan, arah dan nada adaptasi adalah sebuah kontingen.

Meski ada retorika negatif di teori agensi – frase seperti kecurangan agensi, kelalaian birokratik, pembocoran informasi agensi, dan sebagainya – temuan penelitian tetap memberikan kontribusi baik bagi teori administrasi publik.

Dalam memadukan teori birokrasi dengan teori demokratik, birokrasi kadang melawan kontrol prinsipal. Environmental Protection Agency Administrator Ann Burford secara langsung terlibat dalam:

aktivitas ilegal dengan mendorong operator sampah berbahaya untuk melanggar Resource Conservation and Recovery Act tahun 1979. Meski begitu, perlawanan EPA ke administrasi Reagan terjadi lebih dulu dibanding pelanggaran. Karen itu, sebagai fakta, birokrasi melawan perubahan yang melawan kepentingan publik atau organisasi, baik ini melawanmandat hukum atau tidak.Karena itu, birokrasi menjalankan fungsi integratif untuk demokrasi US. Mereka memadukan kebutuhan dari koalisi demokratik sebelumnya dengan kebutuhan dari koalisi demokratik sekarang untuk menghasilkan output kebijakan di level konsisten (Wood dan Waterman, 1994).

V. Kesimpulan Teori kontrol politik atas birokrasi adalah hal sentral dalam pemahaman administrasi publik. Ragamnya banyak dan telah diuji dengan menggunakan beragam teknik metodologi. Teori ini berumur lama setua tulisan Woodrow Wilson dan berumur baru seperti teori agensi.

Ini tetap cocok dengan prinsip bahwa tidak ada dikotomi politik-administrasi. Seperti yang ditunjukkan teori kontrol politik atas birokrasi, menguraikan politik dan administrasi adalah kunci dalam memahami bagaimana politik mengontrol birokrasi, dan bagaimana birokrasi mempengaruhi politik dan kebijakan. Karena itu, akan salah bila mendekati subyek administrasi publik berdasarkan asumsi bahwa politik dan administrasi kurang atau lebih adalah sama . Review di atas menunjukkan bahwa banyak bentuk politik dan kebijakan, dan juga beragam bentuk administrasi publik, bisa, bila dalam rumus sama, menghasilkan perkembangan teori yang bisa diverifikasi.

26

Setelah pensiun, Dwight Waldo juga diwawancara oleh dua muridnya, Brack Brown dan Ricahrd J. Stillman, Jr. Porsi wawancara yang berkaitan dengan pemisahan power dan dikotomi politik-administrasi adalah yang menarik, yang menurut Waldo, bisa mendukung kebijakan bahwa tidak ada dikotomi (1986).

STILLMAN: Anda merasa sulit dalam memahami pemisahan power. Mengapa kemajuan begitu lambat? Apakah ada cara untuk keluar dari kebingungan ini?WALDO: Saya rasa pertanyaan selanjutnya adalah “Apa sifat realitanya?” Apa pendapat saya tentang subyek ini? Saya bisa memberikan beberapa penjelasan yang relevan tentang ini.

Pertama, pemisahan power memang ada – bisa kuat dan permanen. Skema rumit pemisahan dan pembagian power telah ada di Konstitusi, dan lebih dari dua abad, Konstitusi telah mengatur kehidupan nasional kita. Kita tidak punya alternatif kecuali menggunakan pemisahan tripartit ini.

Kedua, formula, perspektif, pendekatan, dan dikotomi ke politik-administrasi adalah sebuah upaya di pihak administrasi publik untuk menggunakan pemisahan power. Ini didukung oleh persetujuan umum, tapi dengan beberapa alasan, seperti: karena tidak ada dukungan empiris dan tidak mungkin dijalankan; ada anggapan bahwa ini hanya presumsi; ini menutupi masalah etika dan memunculkan aksi ilegal. Secara formal, kita bisa mengesampingkan dikotomi. Tapi di saat sama, ini tetap bertahan, baik sebagai ide, dan sebagai praktek. Saya tidak menilai ketahanan ini sebagai inersia simpel, tapi sebagai lag kultural. Dua skema ini bisa dianggap terlalu logis dan manfaatnya pun mudah hilang. Karena itu, kita harus memutuskan dan menjalankan kebijakan, sekaligus menetapkan kebijakan dan mengurusnya.

Teori kontrol politik atas birokrasi adalah kuat secara empiris dan elegan secara teoritis dalam administrasi publik.

27