TICs Y PARTICIPACIN CIUDADANAsiare.clad.org/fulltext/0057322.pdfXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep

XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

Tecnologías de información y comunicación y participación ciudadana en el proceso legislativo

Jaime Montoya

I. INTRODUCCIÓN

La finalidad del presente trabajo es analizar la experiencia de las consultas virtuales públicas sobre proyectos de ley, desarrolladas por el Congreso peruano, como una aplicación que ejemplifica las posibilidades que brindan las TIC para la participación ciudadana en el proceso de construcción de la ley. Dicha participación fortalece la democracia al reforzar el vínculo, inicialmente establecido por medio del voto, entre elector y representante. La legitimidad originaria de esta relación, es ratificada y fortalecida en la medida que los ciudadanos se sientan adecuadamente representados, atendidos y valorados, es decir, participantes, facilitando así la gobernabilidad. El trabajo relaciona el papel de las Tecnologías de la Información y el Conocimiento, la participación ciudadana como elemento vitalizador de la democracia, y el papel de ambas en el proceso legislativo. El sustento teórico busca ser verificado empíricamente mediante encuestas sobre cómo se percibe y qué espera la opinión pública latinoamericana de la democracia. Finalmente, se intenta avizorar qué puede deparar el futuro, con el auxilio de una visión prospectiva que tiene como meta el año 2025. Esta aproximación desde el deber ser, de la percepción de cómo es y de cómo se cree que serán, tanto la democracia como las TIC, da el marco que permite comprender y evaluar mejor el desarrollo de la particular experiencia de participación ciudadana, denominada Foros Legislativos Virtuales. Se analiza cómo las Tecnologías de la Información y el Conocimiento están influyendo en el cambio que estamos viviendo, en nuestro modo de aprender, de relacionarnos, de hacer las cosas, de ocupar nuestro tiempo, de trabajar y, también, en nuestra forma de hacer política. En análisis complementario, definimos el concepto de participación ciudadana, considerando sus distintas acepciones y las formas que ha adoptado en el Perú. Finalmente, cómo ambas se pueden combinar e influir en el proceso legislativo. Las consultas virtuales públicas denominadas Foros Legislativos Virtuales, son la adaptación a un diseño virtual de la experiencia en la realización de las tradicionales Audiencias Públicas presenciales. La iniciativa, generada en la Dirección de Participación Ciudadana, luego de un período de introducción, viene siendo usada en forma creciente por las Comisiones. En el marco anotado se analiza la experiencia de los Foros, documentados con la información del Portal del Congreso de la República del Perú. Los Foros constituyen una aplicación en la que las TIC juegan un rol fundamental: permiten informar en el Portal de los Foros; facilitan la interacción entre el ciudadano y sus representantes y entre ciudadanos entre sí; comunican, mediante el uso del correo electrónico, en ambos sentidos, etc. Evaluar esta experiencia de participación ciudadana, sustentada en el uso de las TIC en una entidad nacional como el Congreso de la República, es una experiencia novedosa que vale la pena conocer en su tipicidad. Su divulgación y análisis constituyen la razón de ser del presente trabajo.

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II. LAS TICS, LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL PROCESO LEGISLATIVO HOY. MARCO TEÓRICO A. LAS TICS Y SU PODER TRANSFORMADOR Los futurólogos norteamericanos Herman Kahn y Anthony J. Wiener, en su clásico libro “El Año 2000” de 1967, calificaron a la computadora como “inteligencia artificial”1, luego de citar a John McCarthy: “el computador parece representar el equivalente contemporáneo de la máquina de vapor, que causó la revolución industrial” y a Herbert A. Simon, que “significaba un progreso en el proceso mental del hombre tan radical como la invención de la escritura”. En la misma obra divulgan la frase “sociedad postindustrial”, tomada del título de uno de los libros de Daniel Bell, para referirse a la transición hacia un modelo basado en la información y el conocimiento que modificaría la sociedad industrial preexistente. Trece años después, en 1980, Alvin Toffler, acuña el nombre de “Tercera Ola” para sintetizar las modificaciones que caracterizarán a la sociedad post-industrial, la Era de la Información, avizorando que su influencia conllevará cambios revolucionarios por su intensidad y extensión, que no dudó en calificar como un salto “cuántico” en la Historia de dimensiones globales. Ambas visiones, de gran lucidez prospectiva, tienen el mérito de haber adelantado, antes de los años 90, fecha de la aparición de la Internet propiamente dicha -la red de redes-, la magnitud de los cambios en proceso.

a. Qué son las TIC? El concepto de “sociedad de la información” es actualmente parte integrante de nuestro lenguaje cotidiano, con el cual hacemos “referencia a un paradigma que está produciendo profundos cambios en nuestro mundo al comienzo de este nuevo milenio. Esta transformación está impulsada principalmente por los nuevos medios disponibles para crear y divulgar información mediante tecnologías digitales.”2 Estos nuevos medios disponibles, las tecnologías de la información y la comunicación denominadas TIC que, utilizando la definición de la CEPAL, son “sistemas tecnológicos mediante los que se recibe, manipula y procesa información, y que facilitan la comunicación entre dos a más interlocutores”. Las TIC no deben confundirse con la informática o las computadoras aisladamente consideradas, “puesto que... funcionan... en conexión con otras mediante una red”, sirviendo tanto para emitir, cuanto permitiendo una comunicación interactiva. “El actual proceso de “convergencia de TIC” (es decir, la fusión de las tecnologías de información y divulgación, las tecnologías de la comunicación y las soluciones informáticas) tiende a la coalescencia de tres caminos tecnológicos separados en un único sistema que, de forma simplificada, se denomina la red de redes”3.

b. Qué se espera de ellas?

América Latina y el Caribe, preparando su asistencia a la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, formularon un Compromiso de lo que puede considerarse como la Visión de la sociedad de la información. 1 KANH, Herman y Anthony J. WIENER. “El Año 2000”.Emecé Editores S.A., Buenos Aires, 1969. 532pp. P. 130-133 2 CEPAL. LOS CAMINOS HACIA UNA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, Conferencia Ministerial Regional Preparatoria de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. República Dominicana, 2003, p. 2 3 Ibidem, p. 3

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http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_post-industrial

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http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Era_de_la_Informaci%C3%B3n&action=edit


En dicha declaración se afirmaba el compromiso que se adquiría “con la construcción de una sociedad de la información inclusiva y orientada al desarrollo en América Latina y el Caribe, basada en los principios de paz, derechos humanos, solidaridad, libertad, democracia, desarrollo sostenible y cooperación entre los países dentro del marco de la sociedad global de la información”4. Las posibilidades de cambio facilitadas por la información y comunicación que permiten las TIC, constituyen una “promesa y una posibilidad” no exenta de riesgos e inconvenientes. La contribución al desarrollo personal y social es evidente para los que tienen acceso a la red de redes; pero es un elemento adicional que separa aún más las distancias que existen con los grupos humanos que no pueden acceder a ella. En ese sentido, la CEPAL, en el Informe citado, asevera que “se va perfilando una nueva forma de exclusión, denominada “brecha digital”, capaz de ampliar el abismo que separa a las regiones y a los países (la brecha digital internacional) y a los grupos de ciudadanos de una sociedad (la brecha digital doméstica). ...La brecha digital es la línea divisoria entre el grupo de población que ya tiene la posibilidad de beneficiarse de las TIC y el grupo que aún es incapaz de hacerlo.”5 Subraya luego, que “la brecha digital es, en esencia, un subproducto de las brechas socioeconómicas preexistentes... Hay una relación directa entre el ingreso y el acceso a Internet”6. La identificación de las barreras que en cada situación concreta contribuyen a la existencia de la brecha comentada y plantear las formas de superarlas, constituyen uno de los desafíos que nuestras sociedades deben remontar para beneficiarse de una tecnología que, desde no hace más de 18 años, viene cambiando el mundo en que vivimos.

c. TIC: algunas experiencias

i.La rapidez en el incremento de los usuarios de Internet El ritmo de expansión de los usuarios de Internet ha sido muy rápido, mayor al de los medios de comunicación que la precedieron. Estadísticas de su penetración en América del Norte indican que se pasó de un 62.3% el 2001 a un 81% en el 2006, lo que nos indica no sólo lo rápido de su penetración sino lo amplio de su cobertura. En Europa Occidental, entre las mismas fechas, se pasó del 31.2% al 51.4%, lo que representa una penetración menor pero un crecimiento más acelerado que en América del Norte en el período. Las estadísticas aplicadas a América Latina, al mismo tiempo de dar cuenta de la brecha digital internacional a la que nos referíamos en párrafos anteriores, lo hacen también de un crecimiento muy acelerado; así, entre el 2001 y el 2006 se pasó de 3.1% a 9.1%, triplicándose el número de usuarios.7 Nelson Manrique, profesor de Ciencias Sociales de la Universidad Católica, en un artículo sobre el tema, afirma: “América Latina constituye una de las regiones del mundo donde el uso de la Internet ha crecido con mayor velocidad. La cantidad de usuarios de América Latina en 1995 era de 410 mil, en el año 2000 ascendía a los 20 millones; un crecimiento de aproximadamente 50 veces. Se estima un crecimiento de aproximadamente 600 % en los próximos cinco años.”8

4 COMPROMISO DE RÍO DE JANEIRO, Conferencia Regional Ministerial de América Latina y el Caribe preparatoria para la Segunda Fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, Río de Janeiro, 2005, p.1, en www.itu.int/wsis/docs2/regional/declaration-rio-es.pdf5 CEPAL, Op Cit p. 7 6 CEPAL, Op Cit p. 11 7 Estadísticas Delta, en http://www.deltaasesores.com/esta/EST255.html8 MANRIQUE, Nelson. ¿Dentro o fuera? El Perú en la era de la sociedad de la información. en http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=159

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http://www.itu.int/wsis/docs2/regional/declaration-rio-es.pdf

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Una de las características de los usuarios en América Latina es que el número de los que acceden a Internet en el hogar es menor respecto de los que lo hacen en el trabajo o en cabinas públicas. Según la CEPAL, “en el año 2002 sólo 14 millones del total de 33 millones de usuarios de Internet latinoamericanos tenía acceso a la red desde su hogar. El resto accedía por medio de terminales situados en su trabajo, escuelas o lugares de acceso público”9 Esta realidad tiene en el Perú características especiales, pues “...el número de usuarios de Internet por cada computadora conectada es 14 veces superior en Perú que en los demás países latinoamericanos”, debido al sistema de acceso compartido usado en las denominadas “cabinas públicas”. La misma CEPAL afirma que: “había 2.6 usuarios por computadora en los Estados Unidos en el primer trimestre del año 2002, 5.7 en Centroamérica y 11.9 en Sudamérica en su conjunto...”, mientras que “en Perú, la cifra... es de 81,1 usuarios por computadora conectada a Internet”10. Es un caso concreto en el que la dificultad en el acceso a la propiedad de las computadoras por limitaciones económicas es parcialmente superado con un mecanismo de acceso compartido, que facilita un uso más generalizado. El uso creciente de las TIC, es ratificado como tendencia por uno de los últimos estudios de futurología aplicando la metodología Delfos, que establece que una de las megatendencias económicas fuertes para el 2025, será una “total computarización de la vida humana en los países desarrollados: ...uso extensivo del comercio electrónico por parte de los individuos, teletrabajo (alrededor del 50%), uso masivo de Internet (alrededor del 90%)”11

ii.La e-democracia

La influencia que las TIC tienen en todos los campos de la vida humana, no podrían dejar de tenerlo también en el sistema democrático, facilitando muchos de sus procesos, generando nuevos retos y abriendo nuevas posibilidades. “La digitalización de flujos de información y comunicación es terreno fértil para la participación democrática y para incentivar una mayor legalidad y legitimidad en los asuntos públicos, así como para fomentar el respeto de los derechos humanos, en especial la libertad de opinión y expresión. Esta vertiente del proceso, ...se ha denominado “democracia-e”12. La democracia, que tiene en la voluntad popular el origen de su legitimidad, puede ahora gracias a las TIC, recurrir en consulta a ella no sólo en el momento de las elecciones, sino en cualquiera otro, gracias a los mecanismos de democracia directa como el referéndum o la participación ciudadana, facilitados por las nuevas tecnologías. Esta afirmación es ratificada por los participantes de la consulta Delfos convocada por Eric Bas: “Se augura un efecto positivo en el uso extensivo de aplicaciones derivadas de nuevas tecnologías de la información y la comunicación sobre la participación pública en política. Se observa que al posibilitar mecanismos de participación directa, las tecnologías de información y comunicación enriquecerán el ejercicio democrático”13. Las nuevas facilidades de comunicación entre electores y representantes significan para unos ensayistas, la posibilidad de renovar la democracia representativa dándole nueva vitalidad; para otros, la posibilidad que una democracia participativa la sustituya. 9 CEPAL. Ob Cit, p. 17 10 CEPAL. Ob Cit, p. 17 11BAS, ENRIC, MEGATENDENCIAS para el SIGLO XXI, Un estudio Delfos. México, Fondo de Cultura Económica, 2004, p.141 12 CEPAL. Ob Cit, p. 8 13 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 149

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En la prognosis del estudio Delfos, ambas tendencias están presentes: “El avance de sistemas tecnológicos de participación que permitan el desarrollo de una verdadera democracia participativa o plebiscitaria (que sustituya a la tradicional democracia representativa) se ve como una realidad plausible en un breve plazo, al menos dentro del mundo desarrollado; y también se observa como una forma de mejorar los mecanismos de participación pública, disminuyendo a su vez los burocráticos.”14 Las nuevas tecnologías han de hacer más evidentes sus efectos en el funcionamiento de un sistema democrático más participativo a nivel local. “En el nivel más elemental, el micro, la posibilidad de desarrollar una democracia directa y participativa, mediante soportes tecnológicos avanzados, es decir, la participación directa (referendos) de los ciudadanos vía computadora en los procesos de toma de decisión política, sería la primera idea central que destacar entre las previsiones de los expertos15”

iii.El e-gobierno

La mejor demostración que la presencia de las TIC está influyendo actualmente en la gestión del gobierno es el presente evento convocado para analizar su influencia. Las posibilidades actuales de acumular información y de incrementar la comunicación e interacción a través de diferentes aplicaciones de las TIC, vienen permitiendo rediseñar el tipo de servicios que las entidades de gobierno brindan a los ciudadanos, así como facilitar una relación que puede darse más rápidamente, sin costosos desplazamientos ni incómodas esperas. Constituye una real revolución administrativa y conlleva el desafío de una modernización y adaptación de nuestros Estados a las nuevas exigencias tecnológicas y a las demandas ciudadanas que dicho cambio estimula. La aplicación de las TIC en la gestión de gobierno alienta en unos una perspectiva optimista respecto del futuro, como “instrumento de desarrollo”, de superación de la exclusión social y de facilitadoras del “funcionamiento de una administración pública moderna eficiente y transparente”.16 Otros, ponen el acento en los peligros del mal uso de las nuevas tecnologías disponibles si son utilizadas en el sentido de incrementar el nivel del control social sobre el ciudadano. Así, prevén como posible su uso “como un mecanismo de control social directo e hipertecnologizado, una forma de control político basada en la manipulación de la opinión pública a través del control de la información. Un control... fundamentado en la censura, la tergiversación, la manipulación, la homogeneidad de perspectivas y en ocasiones la mentira mediática... con el fin de manipular la percepción social de la realidad por una percepción sesgada de ésta a través de diversos medios...”17. Esta posibilidad, de la que podemos ver síntomas en más de un país, nos podrían llevar, de no tomar las medidas adecuadas, a las más extremas formas de encuadramiento social que la prospectiva de ficción haya imaginado. Frente a las opuestas tendencias señaladas, que coexistirán y, en alguna medida, neutralizarán sus características más extremas, Bas señala que el uso y democratización de las TIC “permitiría el desarrollo de expectativas positivas generadas en el ámbito político (aumento del acceso de amplias capas de población a información política, interacción votantes/políticos, implantación de una democracia participativa, etc.) y, tal vez, evitaría, o al menos matizaría, la vertiente negativa de las previsiones formuladas (aumento del control social, desinformación o control informativo, manipulación de la opinión pública, etc.)”18. 14 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 150 15 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 151 16 COMPROMISO DE RÍO DE JANEIRO, Op.Cit. 17 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 149 18 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 151

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En este bosquejo de lo que podrían ser algunas de las consecuencias de las TIC, tanto al interior de los Estados-Nación como a una escala global, se prevé una creciente concentración del poder a escala mundial, simultánea a las posibilidades de una mayor democracia a niveles micro, “una especie de "glocalización" en la que ambos procesos no sólo conviven sino que (además y paradójicamente) se retroalimentan". En el contexto comentado, la sociedad civil se vería revalorada pues será “directa y frecuentemente” consultada por los políticos “para tomar sus decisiones”, haciendo para ello un empleo extensivo de las nuevas tecnologías de comunicación e información a distancia.”19

El panorama de los futuros posibles y contrapuestos intuido: un uso de las TIC que favorezcan la democratización de la sociedad respecto de otro que refuerce el autoritarismo, hace que sean importantes las medidas y mecanismos que ayuden a empoderar a la ciudadanía, como una forma de fortalecer el sistema democrático. La experiencia que analizaremos se encuadra en esa perspectiva. B. PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS

a. Participación y democracia

La participación ciudadana, por la cual los ciudadanos, individual u organizadamente, tienen el derecho de influir en las instancias de gobierno respecto los asuntos que los afectan, se sustenta en el concepto de la soberanía popular, por el cual, el poder descansa en el conjunto de los ciudadanos. La idea de la soberanía popular llevada al extremo, supone una democracia directa sin intermediarios, de imposible aplicación en los grandes conglomerados humanos en los que hoy está organizada nuestra sociedad, Pues hasta quienes la han sustentado, reconocen que la necesaria coordinación de los asuntos de competencia general “pueden determinar la pérdida o el control por parte de los ciudadanos asociados de la dirección de las decisiones”20, alterando la pureza del modelo. Desde las iniciales experiencias democráticas, de hace poco más de dos centurias, los ciudadanos se hicieron representar para la gestión permanente de los asuntos públicos. Se dio así origen a la opción política de la democracia representativa por la cual los electores eligen a sus representantes permitiendo que, en su nombre y durante un período determinado de tiempo, puedan tomar decisiones, legislar, fiscalizar o efectuar control político. La democracia representativa es, hasta ahora, la mejor forma de gobierno que se haya creado o, en frase famosa “la democracia es la peor forma de gobierno, excepto por todas las otras formas que se han probado de tiempo en tiempo”.21 En ella, el poder es legítimo sólo cuando su investidura emana de la voluntad popular La participación ciudadana asume diferentes formas. En todas ellas se busca canalizar la opinión de los electores para hacer llegar sus puntos de vista a las autoridades, manteniendo la comunicación y la relación de los representantes con sus electores entre períodos electorales, reforzando la legitimidad democrática de aquellos. De esta forma se alimenta a los primeros con las variaciones de opinión de los segundos. La institucionalización de un flujo constante de comunicación que promueva la cercanía, facilita la gobernabilidad. 19 BAS, ENRIC, Op. Cit p. 148 20FRANCO, Carlos. FRANCO, Carlos. Participación en decisiones, Una Primera Aproximación. pp11-51. En FRANCO, Carlos y Guillermo GUERRA GARCÍA. Perú y América Latina: modelos societarios y estrategias de participación. Lima, CEDEP, 1988, p.14 21 CHURCHILL, Winston. Discurso en la Cámara de los Comunes, 11 de noviembre de 1947.

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b. De los planteamientos democráticos originales a las democracias reales

Las siguientes líneas hacen referencia al inicial concepto de democracia, confrontado con las formas democráticas reales para permitirnos identificar cuándo una sociedad es democrática y cuándo no. En las primeras es más factible la participación ciudadana por su compatibilidad con los principios que sustentan los sistemas democráticos, posibilitando el fortalecimiento de estos. Al hablar de democracia, nos referimos a un sistema político regido por elecciones periódicas, en el que existe un equilibrio institucional que limita la existencia de un poder autocrático, en el que poder se ejerce alternadamente por los que fueron elegidos al haber alcanzado una mayoría de votos y en el que se respeta a las minorías. Sartori la describe en las siguientes frases: “Decimos democracia para aludir, a grandes rasgos, a una sociedad libre, no oprimida por un poder político discrecional e incontrolable, no dominada por una oligarquía cerrada y restringida, en la cual los gobernantes “respondan” a los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa”22. Si nos remitimos al sentido etimológico de la palabra democracia, originada en el griego, demos (pueblo) y Kratos (poder), la traducimos como “poder del pueblo”. Las dificultades de la definición etimológica “comienzan cuando se llega a juntar el concepto de pueblo con el de poder. El problema del poder no implica tanto la titularidad como el ejercicio: en concreto, el poder es de quien lo ejerce, de quien está donde se encuentran las palancas del poder”23. El dilema se resuelve cuando “se establece una concepción sobre las fuentes y sobre la legitimidad del poder... democracia quiere decir que el poder es legítimo sólo cuando su investidura viene de abajo, sólo si emana de la voluntad popular, lo cual significa, en concreto, si es y en cuanto libremente elegido”24. Entonces, la conocida frase de Gettysburg, del gobierno del “pueblo por el pueblo”25, se convierte, según Sartori, en el “gobierno del pueblo sobre el pueblo, en parte será un sistema gobernado y en parte gobernante.¿Cuándo es gobernante? Obviamente cuando vota en las ocasiones electorales.”26

La democracia moderna es el resultado del tránsito entre el contenido etimológico de la palabra a los procedimientos que buscan preservar la legitimidad del poder -en la medida que emane de la voluntad popular-, convirtiéndose en el “conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados”27. Coincide Sartori sobre la importancia de los procedimientos en las democracias modernas, al decir que “se apoyan sobre reglas mayoritarias,.. sobre mecanismos electivos y sobre la transmisión representativa del poder.... Para realizar la democracia se desunen la titularidad y el ejercicio del poder; todos los métodos instrumentales, de procedimiento y legales que la hacen posible, no están indicados ni se incluyen en lo que la palabra significa”28

22 SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la Democracia?. Buenos Aires. Taurus. 2003, p.47 23 SARTORI, Op.Cit. p. 42 24 SARTORI, Op.Cit. p. 47 25 LINCOLN, Abraham. Discurso de Gettysburg, 19 de noviembre de 1863 26 SARTORI, Op.Cit. p. 87 27 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México, 1997, 2da edición en español, p. 18 28 SARTORI, Op.Cit. pp. 44-45

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La democracia, para cumplir con los procedimientos centrales “que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”, que da “la atribución de este poder... a un número muy elevado de miembros del grupo”, y donde “la regla fundamental... es la regla de la mayoría”, requiere de una necesaria tercera condición, “que aquellos que están llamados a decidir o a elegir a quienes deben decidir, se planteen alternativas reales y estén en condiciones de relacionar entre una u otra. Con el objeto que se realice esta condición es necesario que a quienes deciden les sean garantizados los llamados derechos de libertad de opinión, de expresión de la propia opinión, de reunión, de asociación, etc., los derechos con base en los cuales nació el Estado liberal y se construyó la doctrina del Estado de derecho...”29. Estas últimas libertades son las que permitirán se forme la opinión pública, es decir la ciudadanía con interés en la cosa pública. “El público en cuestión es, sobre todo, un público de ciudadanos, un público que tiene opinión sobre la gestión de los asuntos públicos y, por lo tanto, sobre los asuntos de la ciudad política.”30. Esta opinión pública se expresa en cada contienda electoral, dando la mayoría a uno u otro de los aspirantes al gobierno, y legitimando su derecho a ejercerlo. “Todo el edificio de la democracia se apoya, en último término, sobre la opinión pública y sobre una opinión que sea verdaderamente del público, que realmente nazca en el seno de los que la expresan”31. La representación se otorga mediante el voto. Éste, permite la alternancia de quienes detentan el poder, en la medida que la minorías pueden convertirse en mayorías en una próxima elección. Esta expresión de la opinión pública se da, necesariamente, para períodos de varios años, lo que da “un amplio margen de discrecionalidad” pues los votos “establecen quién gobierna, pero no señalan el contenido que tendrá ese gobierno”.32 Es aquí donde los distintos mecanismos de participación ciudadana, hoy apoyados por las TIC, pueden constituirse en los puentes permanentes entre la fuente del poder -el conjunto de ciudadanos-, y los que ejercen el poder, nuestros representantes. Los mecanismos con los cuales funciona el sistema democrático representativo real, han hecho que lo que “nació de una concepción individualista de la sociedad”, haya derivado cada vez más en uno donde son “los grupos los protagonistas de la vida política,” mereciendo “el nombre de sociedad policéntrica o poliárquica.”33 En esta realidad, los mecanismos de participación, al abrir un espacio para que el ciudadano, tanto individual como organizadamente, pueda hacer llegar su voz a los tomadores de decisiones, rescata un espacio para las voces individuales. Actualmente, el sistema democrático, concebido para una sociedad basada en la hipótesis de que todos pueden tomar decisiones sobre todo, ha tenido que aprender a coexistir con la tecnocracia que “pretende que los que tomen las decisiones sean los pocos que entienden de tales asuntos.” Así mismo, ha tenido que vivir con un aparato burocrático creciente, generado por “la respuesta a una demanda proveniente de abajo, a una petición, en el sentido pleno de la palabra, democrática”; pero, el aparato burocrático se ordena jerárquicamente siendo, en “consecuencia, diametralmente opuesto al sistema de poder democrático”. Otro desafío no previsto es que la democracia estimula las demandas sociales al “emancipar a la sociedad civil del sistema político. Este proceso de emancipación ha hecho que la sociedad civil se haya vuelto cada vez más una fuente inagotable de demandas al gobierno... 29 BOBBIO, Op.Cit. p. 26 30 SARTORI. Op.Cit. p.89 31 SARTORI. Op.Cit. p.88 32 SARTORI. Op.Cit. p.87 33 BOBBIO, Op.Cit. p. 31

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En conclusión, en la democracia la demanda es fácil y la respuesta es difícil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad de dificultar la demanda y dispone de una gran facilidad para dar respuestas”. Bobbio culmina estas reflexiones planteándose que “si la democracia es principalmente un conjunto de reglas procesales, ¿cómo creer que pueda contar con “ciudadanos activos”? Para tener ciudadanos activos ¿no es necesario tener ideales?”. Se responde indicando que estos ideales están vinculados a la tolerancia, a la no violencia, al “ideal de la renovación gradual de la sociedad mediante el libre debate de las ideas” y al reconocimiento de la fraternidad que une a todos los hombres en un destino común. 34 La evolución de la democracia, a lo largo de sus poco más de doscientos años de historia, se ha visto afectada por procesos, en ocasiones de signo contrario como acabamos de ver, a los que ha logrado adaptarse sin perder su esencia. La idea de la participación de los ciudadanos interesados en los distintos niveles de la cosa pública, puede darse en forma permanente gracias a los mecanismos que debe generar la autoridad, hoy posibilitados por las facilidades que brindan las TIC. “El edificio de la democracia representativa no excluye la participación y el referéndum; más bien los incluye pero como elementos subordinados. Participación, pero no sustitución de las tareas demandadas a la representación”35, nos afirma Sartori, para quien instrumentos de la democracia directa como los señalados pueden tonificar a la democracia representativa.

c. La opinión pública y su percepción de la democracia Al análisis teórico que venimos desarrollando sobre la democracia, queremos agregarle la perspectiva de cómo ésta es percibida por la opinión pública. A este efecto, nos apoyaremos en la encuesta Informe Latinobarómetro 200536, que se viene realizando cada año, en 18 países de América Latina durante más de una década. Los datos que consignamos a continuación se han tomado de dicha fuente. Para la aspiración democrática de constituirse en una república de ciudadanos, es importante establecer el interés de la opinión pública hacia la política, que “alcanza 25% en 2005”, manteniéndose sin grandes variaciones a lo largo de la década. Además, la encuesta nos proporciona información sobre la actitud de los latinoamericanos hacia ella: “La crítica a la política es muy alta, ya que sólo el 15% declara que es muy buena y buena, mientras el 37% declara que es muy mala o mala.” No obstante esa actitud crítica, “el 70% de los habitantes de la región cree que la democracia tiene problemas, pero es el mejor sistema de gobierno”, lo que permite afirmar que existe una base para la esperanza en la consolidación democrática de nuestros países. El interés expresado en la política se manifiesta en diferentes formas. “El 27% de los latinoamericanos responde que habla de política frecuente o muy frecuentemente. El 19% trabaja por temas que afectan a su comunidad, el 17% trata de convencer a alguien de lo que piensa políticamente, y el 6% trabaja frecuentemente por un partido político”. Coincidimos con la conclusión del Latinobarómetro que, donde “uno de cada tres habitantes habla frecuentemente de política”37, difícilmente puede calificarse a nuestros pueblos como desafectos hacia esa actividad. 34 BOBBIO, Op.Cit. p. 47-48 35 SARTORI. Op.Cit. p.114 36 INFORME LATINOBARÓMETRO 2005. Santiago de Chile, 81 pp. En: http://www.latinobarometro.org/fileadmin/documentos/prensa/Espanol/2005.pdf 37 Ibidem, p.33

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http://www.latinobarometro.org/



Las formas cómo los latinoamericanos efectuamos dicha participación, tienen en el Latinobarómetro una respuesta: “El 16% de los latinoamericanos dice haber firmado una petición, el 13% ha asistido a manifestaciones y el 5% ha bloqueado el tránsito, mientras que sólo el 3% ha señalado participar en protestas no autorizadas o en saqueos”. Esta cifras ratifican el porcentaje relativamente reducido de quienes ejercen una ciudadanía activa, los mismos que tienen una marcada preferencia por las formas de participación política legal. Las formas extra legales, o simplemente ilegales, más propias del radicalismo político, son bastante minoritarias, pese al ruido y, en oportunidades, influencia política que pueden tener. “La democracia representativa tiene su talón de Aquiles justamente en la representación”38, concluye el Latinobarómetro al medir el nivel de desinterés en la política, constatando que la delegación de la población a sus representantes es total en poco más del 50% del universo. Según estos encuestados “la política es tan complicada que con frecuencia la gente como uno no puede saber lo que pasa”, con lo cual se independizan de sus responsabilidades como ciudadanos. Es la contrapartida coherente del 25% que manifiesta su interés por la política. Reafirma la debilidad de la representación, el hecho que el 86% del total opina “que los dirigentes políticos no se preocupan por los temas que interesan”. El Informe Latinobarómetro lo atribuye a que los medios de comunicación, influyente actor político, inciden decisivamente en la formación de la agenda política, pues “forman percepciones e influyen en la imagen que los ciudadanos tienen de la política”. La población identifica democracia con elecciones, con libertad y, crecientemente con una característica adicional, la económica, expresada en “asegurar un ingreso digno”. “En el 2005 un 37% dice que la democracia no soluciona los problemas mientras un 53% dice que sí los puede solucionar”. Esta expectativa esperanzadora, en una de las regiones con mayores niveles de inequidad y con un importante porcentaje de la población en situación de pobreza, resulta compatible con el 70% de la misma que dice creer que la democracia es el mejor de los sistemas.

d. La participación ciudadana en el Perú

La participación ciudadana, tiene en el Perú una trayectoria que se remonta a finales de la década del 60 del siglo anterior. Fue la primera etapa del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968- 1975), la que introduce el concepto, proclamando “una «democracia de participación plena» para cuyo logro no eran necesarios los partidos sino un «sistema nacional de movilización social».”39 La propuesta recusa la democracia representativa y la vigencia de los partidos políticos como intermediarios entre el ciudadano y el Estado en beneficio de la citada “democracia de participación plena”. El concepto se aplicaba tanto en el campo político (SINAMOS fue su expresión más caracterizada), como en el económico. En éste, se impuso a las empresas del sector industrial la “comunidad laboral”, mecanismo que permitía que ésta, conformada por el conjunto de los trabajadores de cada unidad productiva, se hiciese progresivamente dueña de hasta el 50% de la empresa, capitalizando un porcentaje de las utilidades. 38 Ibidem, p.39 39FRANCO, Carlos. FRANCO, Carlos. Participación en decisiones, Una Primera Aproximación. pp11-51. En FRANCO, Carlos y Guillermo GUERRA GARCÍA. Perú y América Latina: modelos societarios y estrategias de participación. Lima, CEDEP, 1988, p.14

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En el ámbito rural, este esquema “participativo” conducido por la Reforma Agraria, devino en la organización de “empresas asociativas”, que reunían a los trabajadores vinculados a la unidad productiva, en cooperativas agrarias de producción (CAPs) en las antiguas haciendas azucareras de la costa; en sociedades agrícolas de interés social (SAIS) en lo que fueran las comunidades indígenas, y en empresas rurales de propiedad social (ERPS), constituidas con las ex haciendas ubicadas en los valles interandinos. La sustentación teórica de la propuesta, afirma que “para una concepción participatoria de la democracia es deseable el ejercicio directo y asociado de las decisiones sobre el más amplio rango posible de problemas para lo cual se precisa un diseño descentralizado del poder que confiera autonomía al conjunto articulado de grupos que estructuran la sociedad”. Este diseño ideal, que siempre requerirá coordinar los asuntos de competencia general y el carácter indirecto de tales decisiones, “puede determinar la pérdida o el control por parte de los ciudadanos asociados de la dirección de las decisiones”40, lo cual es una expresión de parte de la dificultad práctica de aplicar la democracia directa en conjuntos humanos numerosos. No es sino hasta 1994 que la idea de la participación vuelve a hacerse presente en el país al promulgarse la Ley 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. La Ley desarrolla instituciones de democracia directa en el marco de la democracia representativa consagrada constitucionalmente. Se norma sobre derechos de participación política como el Referéndum y las iniciativas de Reforma Constitucional, legislativa, regional y municipal propuestas por conjuntos de ciudadanos; así como sobre los derechos de control ciudadano como la Revocatoria, la Remoción y la Rendición de Cuentas. El concepto de participación en el marco legal peruano se enriquece el año 2002, con la Ley de Modernización de la Gestión del Estado41, aún sin reglamentar, que incluye los conceptos de “Democracia Participativa” y “Control Ciudadano” en las distintas instancias del Estado. Posteriormente, el 2003, al influjo del impulso descentralizador del momento, se crearon los Consejos de Coordinación Regional y Local,42 institucionalizando nuevos mecanismos de participación local. Actualmente se encuentran en estudio y debate leyes sustitutorias a la de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, que buscan incorporar en una ley marco los avances comentados así como otras experiencias participativas. Es indudable que la idea de participación goza de un gran prestigio social y demanda política de parte de la ciudadanía activa. No obstante, por ser los mecanismos de participación en el Perú relativamente recientes, aún faltan los estudios que permitan comparar las intenciones del legislador con el real impacto de las distintas normas. Uno de los trabajos que nos acerca al panorama de la participación en el Perú es el realizado por María Isabel Remy43, en el que plantea una interesante matriz para agrupar sus distintas formas. La matriz contempla la participación realizada mediante:

I.Mecanismos de democracia directa, normados por la Ley 26300 II.Protestas y movimientos sociales no institucionalizados

40 FRANCO, Carlos. Op. Cit. p 39-40 41 Ley N° 27658 de Modernización de la Gestión del Estado 42 Ley N° 28056 del Presupuesto Participativo 43 REMY S, María Isabel. Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p.16

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III.Diálogo institucionalizado con las autoridades: Mesas de concertación, Mesas de lucha contra la pobreza, Consejos de Coordinación Local y Regional

IV.Diálogo no institucionalizado con autoridades orientado a presentar propuestas o incidir en sus decisiones.

El primer grupo, constituido por mecanismos de democracia directa, es el que permite a la iniciativa ciudadana presentar un proyecto de ley, modificar la Constitución o someter un tema a referéndum; o solicitar la rendición de cuentas a las autoridades; o, finalmente, mediante las demandas de revocatoria y remoción de autoridades, cambiar a éstas. El segundo grupo, de participación conflictiva, es aquel en que los ciudadanos “obligan a la autoridad, a través de acciones colectivas de fuerza, eventualmente violentas... a tomar decisiones favorables a la solución de sus problemas o expectativas”. Ambos grupos constituyen lo que se suele denominar “participación política”, definida por Pasquino como:

“aquel conjunto de actos y de actitudes dirigidas a influir de manera más o menos directa y más o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma selección con vista a conservar o modificar la estructura del sistema de intereses dominantes.”44

La agrupación III, del diálogo institucionalizado con las autoridades, está muy difundido en el Perú. “El rasgo común de todos ellos, en su enorme variedad, es que son espacios en los que los ciudadanos son “invitados” por la autoridad a participar. Como todo anfitrión, la autoridad define la lista de invitados y, por cierto, el “menú”.45 El grupo IV, del diálogo no institucionalizado con autoridades, busca influir ante congresistas, el ejecutivo o el gobierno regional a favor de un proyecto o una estrategia de desarrollo; esta figura incluye al denominado “lobbie”. Ambos grupos se enmarcan en lo que propiamente se denomina “participación ciudadana” definida como el:

“proceso por el cual los ciudadanos, individual o colectivamente, tienen el derecho y la oportunidad de manifestar a través de actos y actitudes y dentro del marco legal, sus intereses y demandas, a fin de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales en los diferentes niveles de gobierno: nacional, regional y local, contribuyendo de esa manera a mejorar la gestión pública, la calidad de vida de los ciudadanos y coadyuvando a la gobernabilidad democrática.” 46

e. Las TIC y la participación ciudadana en el Congreso peruano

La implementación de mecanismos que canalizan la participación de los ciudadanos en el Congreso de la República, busca fortalecer la relación entre los ciudadanos y sus representantes; posibilita que la confianza de los primeros en los segundos, generada en el período electoral y confirmada con el voto, pueda mantenerse durante el mandato, en base a conservar vivo el vínculo de la representación. Esto es posible gracias a las facilidades para comunicarse, efectuar pedidos y realizar consultas de manera interactiva, que actualmente brindan las TIC. 44 PASQUINO, Gianfranco. Manual de Ciencia Política. Madrid, Alianza Editorial, 1994. (Citado por MASGO, Walter, en Participación Política y Ciudadanía-Curso V- Lección I.) 45 REMY S, María Isabel. Op. Cit. p 17. 46 MASGO, Walter (responsable). Participación Política y Ciudadanía-Curso V- Lección I. Lima, Congreso de la República - Dirección de Participación Ciudadana, p. 18

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Tales intenciones tienen una justificación conceptual –la representación adquiere su legitimidad por representar a la opinión pública- y una empírica. Esta última nos la proporciona el citado Informe Latinobarómetro47 cuando establece la “alta relación entre los niveles de confianza y los niveles de cercanía y experiencia”, ratificada por varios años de encuestas. “El análisis de la confianza entregó como resultado la existencia de redes de altos niveles de confianza entre aquellas personas que se “conocían”, que tenían experiencia e interacción”. Así, la policía y las municipalidades aparecen como las instituciones públicas de mayor confianza por ser las “que están cerca de la gente”. Esta evidencia empírica ratifica la importancia otorgada a los mecanismos de apoyo a la participación ciudadana desarrollados desde el Congreso de la República. La participación ciudadana es el canal que acerca y vincula al representante con el elector, teniendo como componentes constitutivos e insustituibles: la institución sobre la que se quiere incidir, los mecanismos que canalizan dicha incidencia y los ciudadanos que reciben y emiten contenidos, completando el circuito. La entidad del Estado debe adoptar una actitud pro activa hacia la participación; ésta supone transparencia, superar la cultura del secreto, desarrollar una actitud de servicio hacia el ciudadano, implementar y apoyar los mecanismos a través de los cuales se concreta la participación. Por su parte, los ciudadanos, individualmente considerados o agrupados, deben conocer sus deberes y sus derechos y saber cómo ejercerlos, así como tener la motivación para dedicar tiempo y esfuerzo a la tarea de participar. El tercer elemento son los mecanismos de participación propiamente dichos, que deben atender al ciudadano, recibir sus pedidos o sugerencias, canalizarlos internamente y darles la respuesta correspondiente. Facilita el uso de los mecanismos de participación, la información que hace la participación posible y una actitud docente para capacitar al ciudadano para este ejercicio. Para hacer realidad los conceptos expresados, el año 1997, en el marco de un proceso de modernización del Congreso, se creó el Parlamento Virtual Peruano que permite, a través del Portal del Congreso, recibir los pedidos y opiniones de los ciudadanos. Le sigue un boletín virtual, con noticias del día a día del Legislativo, que llega a los suscritores que lo solicitan y que viene incrementándose constantemente. Luego, los cursos de Ciudadanía y Política a distancia. En paralelo, un programa de visitas guiadas al Congreso, para que el ciudadano pueda acercarse y familiarizarse con una de las instituciones pilares de la democracia. El año 2001, el Departamento se convierte en la Dirección de Participación Ciudadana, con el encargo de desarrollar un programa de oficinas en las capitales de departamento del país que, además de Mesa de Partes, deberían ser una plataforma a partir de la cual se difundiesen los servicios de participación ciudadana. La experiencia ha sufrido modificaciones, pero la presencia de personal del Congreso a lo largo y ancho del país, fundamentalmente en una tarea de capacitación ciudadana se mantiene. El 2003 se desarrollan los primeros Foros Legislativos Virtuales, audiencias públicas por Internet, para incorporar a la ciudadanía en el debate legislativo. Se ha venido institucionalizando así, desde el Poder Legislativo, el fomento a una participación ciudadana expresada en la posibilidad de pedir, ser informado, opinar, ser escuchado en el debate legislativo y ser atendido, en actitud pionera entre las entidades del Estado de nivel nacional. Al mantener vigente y activa la relación entre el ciudadano y el Congreso, mediante mecanismos virtuales y presenciales que posibilitan la comunicación y, por ende, la cercanía entre ambos, se busca reforzar una institución básica de la democracia, contribuir a la gobernabilidad del país y fortalecer el sistema de democracia representativa. La participación hacia el Parlamento, alentada por éste, es muy poco aplicada en otras instituciones legislativas. Le ha correspondido al Congreso peruano iniciar esta práctica, que buscamos divulgar. 47 INFORME LATINOBARÓMETRO 2005. Ibidem, p. 56

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f) El proceso legislativo en el Congreso peruano Durante mucho tiempo, lo que pasaba al interior de los legislativos era sólo de conocimiento de los parlamentarios y, eventualmente, de gente interesada cercana a ellos. Esto ha ido cambiando y la cultura del secreto se viene convirtiendo en una cultura de la transparencia, incentivada entre otras razones, por la posibilidad de conocer en tiempo real lo que sucede en cualquier parte del mundo. Un beneficio que se lo debemos a las TIC. El Congreso peruano no es ajeno a este tránsito y, desde la segunda mitad de los 90, gracias a su proceso de modernización, cuenta con un Portal que durante varios años fue un ejemplo a seguir por el resto de instituciones del Estado. La posterior Ley de Transparencia obligó a las entidades públicas a contar con una página Web, habiéndose actualmente generalizado su uso. Obviamente, el tránsito comentado entre la cultura del secreto y la de transparencia no se logra con una ley. Es un proceso en el cual, quienes lo alientan han conseguido un primer triunfo, haciendo aprobar la ley; pero la costumbre del secreto, y el poder que se administra con su conocimiento, no son fáciles de abandonar y su tendencia subsiste por largo tiempo. Las TIC, brindan herramientas que ayudan a consolidar este proceso. El Congreso peruano, actualmente unicameral, se ha apoyado en las TIC para superar algunas de las críticas que se hacen a estructura parlamentaria. Así, se transparentan los proyectos de ley, publicándolos en el Portal desde su presentación. Se publican las agendas y las actas de los distintos organismos decisorios de la institución; también los dictámenes una semana antes de entrar a su discusión en el Pleno; finalmente las autógrafas aprobadas y el Diario de Debates. Desde otra perspectiva, la Dirección de Participación Ciudadana, encargada de relacionar el Congreso con la ciudadanía, ha hecho amplio uso de las TIC para favorecer la comunicación de los ciudadanos con la institución y para agilizar las respuestas y la información; para desarrollar interesantes mecanismos de capacitación ciudadana y, lo que es materia del presente trabajo, instituir mecanismos de participación ciudadana en el proceso legislativo.

C. AUDIENCIAS PÚBLICAS VIRTUALES. LA EXPERIENCIA DEL CONGRESO PERUANO

La experiencia que queremos compartir es la de los Foros Legislativos Virtuales, una aplicación de las TIC en el proceso de construcción de la ley. Es ésta una innovadora experiencia de participación ciudadana en una de las funciones más típicas de los parlamentos: la legislativa. Entre la presentación de un proyecto por quienes tienen iniciativa legislativa y su aprobación por el Pleno del Congreso, existe el trabajo de Comisiones, en el que las distintas posturas políticas discuten la propuesta culminando en un dictamen que será discutido –y aprobado o rechazado-por el Pleno. El Foro es una invitación de la Comisión, para que los ciudadanos conozcan un proyecto de ley y le hagan llegar su acuerdo, discrepancia o propuestas alternativas para su consideración en el debate de la iniciativa consultada. Se alienta así, desde la propia institución legislativa que ciudadanos individuales o de la sociedad civil, participen en el debate previo a la aprobación de la nueva ley. La parte teórica del presente trabajo tiene en este mecanismo una concreción que combina el soporte técnico de las TIC y permiten la participación de los ciudadanos, independientemente de dónde se encuentren, en el debate de un proyecto legislativo. Es un refuerzo práctico a la representación, al acercar la institución al ciudadano, la que por eso mismo gana en legitimidad.

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El desarrolló los Foros Legislativos Virtuales fue una iniciativa de la Dirección de Participación Ciudadana (DPC) del Congreso peruano para permitir poner a disposición de las Comisiones Legislativas este instrumento de consulta ciudadana de proyectos de ley relevantes. Sus ventajas estriban en que no existen barreras de distancia, ni de horario, ni de número de participantes o de intervenciones; a éstas, se unen su economía, su fácil y rápida organización y el poco personal que demandan. Al término del plazo de duración del Foro, se remite al Presidente de la Comisión un resumen ejecutivo con las opiniones recibidas: a favor, en contra y las nuevas propuestas, para que sean tomadas en consideración en el debate previo a la preparación del dictamen. El informe y las intervenciones se cuelgan en el portal del Congreso para conocimiento del público interesado. Antecedentes. El debate de un proyecto de modificación de la Constitución Política realizado el año legislativo 2001-2002, tuvo una etapa de consulta pública en la que se difundieron los consensos arribados en la Comisión y se pidió opinión a los ciudadanos respecto de los puntos en discordia. A tal efecto, se llevaron a cabo Audiencias Públicas en las capitales de todos los departamentos del país, convocando a las personas interesadas en dar su opinión. La evaluación política de esta experiencia, fue positiva. No obstante, la posibilidad de repetirla para que las más importantes leyes pudieran ser consultadas con la ciudadanía, se veía restringida por razones de tipo presupuestal. Adicionalmente a su relativo alto costo, su organización y realización demandaba excesivo tiempo de parlamentarios, asesores y equipo organizador. La idea de contar con un mecanismo alternativo, que tuviese la ventaja de poder recibir las opiniones de los ciudadanos interesados en el debate de muy diversos proyectos de ley relevantes, minimizando los costos en tiempo y dinero que demandaba la Audiencia Pública, encontró en el Foro Legislativo Virtual una respuesta. Los Foros Legislativos Virtuales48

El Foro Legislativo Virtual es una Audiencia Pública por Internet. La Dirección de Participación Ciudadana del Congreso, encargada de su administración, lo describe como “un mecanismo de participación ciudadana por el cual los ciudadanos, a propuesta de las Comisiones Ordinarias, emiten opinión sobre los proyectos de ley que se encuentran en debate”. Precisa así que el Foro es un canal por el cual los ciudadanos pueden emitir opinión para manifestar su acuerdo, desacuerdo o presentar una propuesta alternativa, respecto de un proyecto de ley que ha sido puesto al debate público por la Comisión Ordinaria, en forma previa al dictamen que se presentará al Pleno del Congreso. Sus objetivos son:

• Propiciar la participación de la sociedad civil y los ciudadanos en el análisis y debate de los proyectos del ley que las Comisiones Ordinarias pongan en consulta • Ampliar la cobertura de participación de los ciudadanos en el proceso legislativo poniendo los proyectos del ley a disposición de la opinión pública y promoviendo el debate de los mismos

48 DIRECCIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Presentación. En: www.congresos.gob.pe/pvp/forosl/ (04 de julio del 2007)

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http://www.congresos.gob.pe/pvp/forosl/


• Promover el debate sistemático y ordenado, recoger aportes y sugerencias ciudadanas respecto de un proyecto de ley, con el objeto de incorporarlos en el material de trabajo que utilizan las Comisiones Legislativas para emitir el dictamen correspondiente • Recabar la opinión de especialistas en cada uno de los temas de debate propuestos por las Comisiones Ordinarias en relación con el proyecto de ley que se está analizando

Funcionamiento El proceso se inicia cuando la Comisión Ordinaria encargada de discutir el proyecto decide ponerlo a debate público, e indica a la Dirección de Participación Ciudadana - DPC que publique en la ventana de “Foros Legislativos” el texto base. Éste puede ser el proyecto de Ley o un pre-dictamen, sobre el que se invita a los ciudadanos interesados en el tema a brindar su opinión. Simultáneamente con la publicación, se anuncia su inicio en el Portal del Congreso y se le hace conocer a los ciudadanos interesados, registrados en una base de datos, mediante un correo. En el Portal de Participación Ciudadana del Congreso, la ventana “Forosl” permite el acceso a una Presentación del mecanismo, a la relación de Foros Activos en ese momento y a la Ficha de Inscripción. También a las Instrucciones para Participar, a las Reglas de Participación y a las Preguntas Frecuentes. Finalmente a los Informes emitidos al término de cada uno de los foros, a las Estadísticas y a la relación de los Foros Terminados. Los ciudadanos interesados en participar deben inscribirse, llenando una ficha de fácil acceso en el portal de “Forosl”. De esa manera se les tendrá en cuenta para comunicarles la realización de futuros foros, así como hacer de su conocimiento los diferentes servicios que ofrece la DPC. Con la inscripción, que es señal de conformidad con las Reglas de Participación, se proporciona el usuario y la contraseña con los que se puede ingresar a participar en cualquiera de los Foros Activos. Son principios básicos que rigen el debate: el respeto, la pluralidad y la tolerancia. Existe un moderador que se encarga de administrar, promover y publicar el material que genera el foro, así como las opiniones y comentarios, que se refieran al tema en debate y respeten los principios básicos señalados. Las opiniones de los participantes pueden manifestar su acuerdo, su oposición, presentar una propuesta alternativa o realizar comentarios sobre lo opinado por otros participantes. El Foro se cierra cumplido el plazo de la convocatoria. El moderador prepara una Ficha Resumen del mismo y el Informe Final, que remite a la Comisión que convocó el Foro, lo cuelga en el Portal y lo envía, por correo electrónico, a los participantes. En Informes de Foros de la ventana “Forosl”, se encuentra la relación de todos los foros realizados. Desde cada uno de ellos, se pude acceder a una Ficha Resumen y al Informe Final que muestra todas las intervenciones realizadas en el mismo. En Estadísticas, se tiene acceso al número de foros realizados y de intervenciones, en forma acumulada y desagregada, por año, por mes y por foro. A través del acceso Foros Terminados, se visualizan los documentos que se propusieron para el debate en cada uno de ellos. Los Foros Legislativos: evaluación En diciembre del 2003 se realizó el primer foro. Hasta junio de 2007, se habían convocado 39 Foros Legislativos Virtuales, con un total de 1,513 participaciones. Corresponden a la iniciativa de 13 Comisiones Ordinarias y de la Mesa Directiva del Congreso.

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El Cuadro 1 (ver anexo), muestra los foros realizados, la Comisión convocante, el tema tratado, el número de intervenciones que generó y el año en el que se efectuó. La media es de 11 foros por año, con una participación promedio de 39 personas por foro. El mayor número de participantes en un foro fue de 676 personas. Se observa una tendencia al incremento anual en su realización, pasando de uno a dos, diez, dieciséis y probablemente veinte en el presente año. La actividad de las Comisiones influye en la realización de las consultas, como podemos observar por la no convocatoria de nuevos foros en los meses de receso legislativo. Pese a los avances, aún se tiene mucho camino por recorrer. Una de sus ventajas más evidentes respecto de las Audiencias Públicas, es la que demandan muy poco personal para su realización. En la DPC, dos personas, a medio tiempo, cumplen con las tareas de coordinación con las Comisiones Ordinarias y de moderación de los debates. En la Comisión, uno de los asesores es el que, tomada la decisión de convocarlo, prepara los materiales que se pondrán a disposición de los ciudadanos y luego espera el Informe Final para considerar las distintas intervenciones en la preparación del dictamen. El costo de personal no se ha incrementado y no se incurre en los costos de pasajes, de viáticos ni de organización requeridos por una Audiencia Pública. Dado que el Congreso tiene un buen equipo humano de apoyo informático, la aplicación de los Foros Legislativos, no supuso ninguna complicación, ni más costo que las pocas horas que se dedicó a configurarlo. Finalmente, el ahorro de tiempo para los parlamentarios, los asesores y el personal de apoyo que debía movilizarse, representa otra de las ventajas de la alternativa que comentamos. Con el Foro no hay barreras de distancia, pues se llega a todo el país, incluso a personas que se encuentran fuera de él. Se acomoda al tiempo de los participantes, ya que estos pueden intervenir las 24 horas del día, en el momento que mejor les acomode. No hay límites en el número de participantes ni en el número de intervenciones. Pese a las ventajas anotadas, sólo la mitad de las Comisiones legislativas ha hecho uso del mecanismo; una, siete veces; otra, seis; tres comisiones han convocado 4 foros cada una; una, tres; hay dos que han convocado dos foros, y seis sólo lo han hecho en una oportunidad. Es alentador que el número de Comisiones que viene haciendo uso de los foros se vaya incrementando de año en año, pasado de una el primero, a dos el segundo, a seis el tercero y a once Comisiones el cuarto año, manteniéndose la tendencia a un uso cada vez más frecuente del mecanismo. Ha dificultado la rapidez de su aceptación por parte de las Comisiones, la falta de un decidido apoyo político a esta nueva experiencia, que ha limitado la publicidad de los Foros y su utilización como un instrumento que ayude a fortalecer la representación política, presentándolos como una mano extendida del Parlamento hacia la ciudadanía y la sociedad civil. Los foros se han realizado casi en secreto, pues sólo sabían de ellos los lectores asiduos del Portal del Congreso o quienes, en contacto con la institución, habían manifestado su interés que se les avise de la realización de los mismos. Se ha extrañado una mayor participación de los Presidentes de las Comisiones en la convocatoria Allí donde se contó con ella, se tuvo una audiencia importante; cuando se descuidó ese aspecto, la participación fue diminuta. Esto es particularmente importante dependiendo del tema del foro. Hay algunos temas que despiertan el interés de amplios sectores de la opinión pública, mientras que otros sólo lo hacen en un público especializado, a los que si no se les informa, no tienen modo de participar.

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Un tema al que debe dársele importancia es a la inclusión, en el dictamen de la Comisión que va al Pleno del Congreso, de un resumen de las opiniones vertidas en el foro, con indicación de cuáles se han tomado en cuenta y las razones por las que se ha desestimado otras. Este dictamen, de llegar a los participantes, confirmaría el interés que la Comisión presta a las opiniones del público, revalorándose el mecanismo como una manera eficaz de llegar a las autoridades y de que sus opiniones son consideradas por los representantes. Es una manera de consolidar el vínculo de la representación y estar más cerca del elector. D. LAS TIC POTENCIAN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO LEGISLATIVO La experiencia anotada es una de las múltiples aplicaciones que permiten vislumbrar las amplias posibilidades de empleo de las TICs en los Parlamentos nacionales. Las funciones de representación, legislación y control político típicas de los Congresos, se facilitan y potencian con el uso de los nuevos instrumentos de comunicación e información. En el aspecto de apoyo a la representación, por ejemplo, la información en forma inmediata, personalizada y económica, a miles de ciudadanos interesados, de lo que hace y piensa hacer el Parlamento, es hoy una posibilidad que no por no usada, es menos real. La comunicación del ciudadano con sus representantes, vía correo electrónico, foros, chat o por medio de la página web que facilita la interacción, son herramientas que no existían hace 20 años pero hoy son una práctica cada día más ampliamente utilizada. Esta posibilidad de información y comunicación interactiva, en tiempo real, abre posibilidades aún no suficientemente exploradas y explotadas para acercar el Parlamento a sus electores. Esta cercanía mejora la relación entre uno y otro, fortaleciendo el sistema democrático. Específicamente, en el proceso de construcción de la ley, las TIC permiten posibilidades insospechadas hasta hace muy pocos años. Así, en la etapa previa al proceso legislativo, se puede acceder a legislación comparada y a estudios sobre el tema de interés, en tal abundancia, que el problema es el de la selección de la información. En el proceso legislativo propiamente dicho, además de la consulta pública comentada, se abre la posibilidad de consultas puntuales, en el plano nacional o internacional, a especialistas, cualquiera sea el sitio donde estos se encuentren, así como al intercambio de opiniones, vía listas de interés, foros o chats, o video conferencias. El Congreso y los congresistas, pueden hacer uso de estas técnicas, no sólo para proyectos de ley, sino para recibir la opinión ciudadana en etapas ulteriores a su aprobación, que discutan sobre la efectividad de una norma ya aprobada, dando pie a correcciones de la legislación o a nuevas iniciativas legislativas. Los medios de comunicación, canal tradicional para que las instituciones informen a la opinión pública -tema tratado sólo tangencialmente-, tiene sesgos, en ocasiones indeseables, para la institución que quiere comunicar. Hoy, gracias a las TIC y a que posibilita establecer una comunicación directa con el ciudadano, se dispone de un mecanismo alternativo para informar sin intermediarios, muchas veces interesados. Así,. Cada día más, el boletín virtual se ha de convertir en fuente preferida de información, donde el desafío será ganar la confianza y el interés del destinatario. Las posibilidades que abren las TICs para mantener el vínculo con los electores entre elección y elección sólo tienen como límite la imaginación de los comunicadores.

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IV. CONCLUSIONES 1. La Tecnologías de la Información y Comunicación – TIC, son sistemas tecnológicos que funcionan en conexión con otros mediante una red, por la que se recibe, manipula y procesa información que facilita la comunicación entre dos o más interlocutores. Su uso cada vez más acelerado, vienen generado impactos que aceleran el cambio en nuestra sociedad, afectando todos sus ámbitos. Ha mereciendo que se le describa como un salto cuántico en la Historia, de dimensiones globales.

2. Las TIC, al mismo tiempo que contribuyen al desarrollo personal y social de los que tienen acceso a ellas, generan la denominada “brecha digital” para indicar la desventaja que sufren los que carecen de dicho acceso. Superar dicha brecha se constituye en uno de los desafíos necesarios de superar para lograr una sociedad inclusiva, solidaria, libre y orientada a un desarrollo sostenible, dado que la tendencia es hacia una “total computarización de la vida humana”.

3. Se ha denominado e-democracia a las nuevas formas de participación democrática facilitadas por aplicaciones de las TIC. Gracias a éstas, la participación democrática se puede dar no sólo con el voto, sino a través de otras formas de democracia directa que mejoran la relación entre los representantes y sus electores, consolidando la legitimidad democrática.

4. Las TIC vienen permitiendo rediseñar el tipo de servicios que las entidades de gobierno brindan a los ciudadanos, así como facilitando una relación más rápida, sin costosos desplazamientos ni incómodas esperas. Constituye una real revolución administrativa y conlleva el desafío de una modernización y adaptación de nuestros Estados a las nuevas exigencias tecnológicas y a las demandas ciudadanas que dicho cambio estimula. Estamos hablando del e-gobierno.

5. Una mirada prospectiva de las TIC en la gestión de gobierno, alienta en unos una visión optimista gracias a su uso como instrumento de desarrollo, de superación de la exclusión social y por posibilitar el funcionamiento de una administración pública moderna eficiente y transparente. Otros, por el contrario, ponen el acento en los peligros del mal uso de las nuevas tecnologías disponibles si son utilizadas en el sentido de incrementar el nivel del control social sobre el ciudadano. La subsistencia de ambas tendencias, es predecible que atenúen las características extremas de ambas.

6. El concepto de soberanía popular ha sustentado tanto las propuestas de democracia directa, como las de democracia representativa. Estas últimas son las que han tenido vigencia real en los poco más de doscientos años transcurridos desde las primeras experiencias modernas: la Revolución Francesa o la Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica. La participación ciudadana, entendida como la influencia de ciudadanos, solos u organizados, en la toma de decisiones de las instancias de poder político, se sustenta también, en el concepto de la soberanía popular.

7. Aclarada la separación entre titularidad y ejercicio del poder en la democracia, la legitimidad del poder la da su origen en la voluntad popular. De allí que lo que identifica a una sociedad democrática son los procedimientos que buscan preservar dicha legitimidad: elecciones periódicas, equilibrio institucional, decisión por mayoría con respeto de las minorías y las libertades de opinión, reunión y asociación que permiten la formación de la opinión pública.

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8. La representación se otorga mediante el voto, que se realiza cada cierto número de años y establece quién gobierna, pero sin señalar el contenido de ese gobierno. Los mecanismos de participación ciudadana, apoyados en las TIC, pueden constituirse en los puentes permanentes entre la fuente del poder y los que lo ejercen, fortaleciendo el sistema democrático.

9. La percepción de los latinoamericanos de la democracia está ligada a elecciones, a libertad y, crecientemente, a asegurar un ingreso digno. Un 70% afirma que pese a sus problemas es el mejor sistema de gobierno, pese a que más del 50% manifiestan su desinterés respecto de la política, debilitando la calidad de su representación. Un importante 25% manifiesta su interés en la política, que expresa mayoritariamente en formas de participación política legal,

10. Los actuales mecanismos de participación ciudadana en el Perú, creados por ley, son formas de democracia directa que se inscriben en el marco de la democracia representativa. Tales mecanismos son relativamente nuevos, y aún no existen los estudios que permitan evaluar la brecha entre las intenciones del legislador y el real impacto de dichos mecanismos.

11. La experiencia de fomentar la participación ciudadana del Congreso peruano, se apoya en las TIC para acercar y vincular al representante con el elector, facilitando la información, la comunicación interactiva, la atención y la capacitación ciudadanas. Esta cercanía es positiva para el sistema democrático, pues es la base para elevar los niveles de confianza en la institución.

12. Uno de los mecanismos de participación ciudadana desarrollados por el Congreso peruano son los Foros Legislativos Virtuales, que permiten la participación en el proceso de discusión de la ley. Constituyen una alternativa a las Audiencias Públicas, que sacrifica la relación “cara a cara” por un instrumento de relación virtual cuyo uso es cada vez más frecuente. Éste tiene como ventajas su economía en recursos económicos y humanos, su mayor cobertura geográfica y una mayor cantidad de tiempo en el cual el ciudadano puede participar.

13. Los Foros Legislativos Virtuales, que son relativamente nuevos, están en proceso de expansión. El número de Foro que se realiza anualmente se viene incrementando, habiéndolo empleado más de la mitad de las Comisiones legislativas. Una evaluación preliminar nos hace ver lo necesario que es un decidido apoyo institucional para que su difusión permita una más rápida aceptación interna y para que los ciudadanos interesados puedan participar. La mención explícita en el dictamen de los aportes incluidos, o de la razón de no haber incluido otros, comunicada a los participantes, confirmaría ante propios y extraños el interés de la Comisión en el mecanismo. Los Foros requieren de mecanismos de monitoreo y evaluación permanentes que permitan medir el impacto que generan.

14. La experiencia analizada es sólo un ejemplo de las múltiples aplicaciones que tienen las TIC en las distintas funciones de los Parlamentos y, específicamente, en el campo de construcción de la ley, antes, en el proceso legislativo y posteriormente a él. Llamamos la atención respecto a la posibilidad de establecer un vínculo directo con el correo electrónico del ciudadano, en la medida que se gane su interés y confianza, constituyendo un potente medio alternativo a la tradicional forma de comunicarse a través de los medios de comunicación.

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2da edición en español, p. 18 INFORME LATINOBARÓMETRO 2005. Santiago de Chile, 81 pp. En:

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REMY S, María Isabel. Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2005, 212 pp.

PASQUINO, Gianfranco. Manual de Ciencia Política. Madrid, Alianza Editorial, 1994. (Citado por MASGO, Walter, en Participación Política y Ciudadanía-Curso V- Lección I.)

MASGO, Walter (responsable). Participación Política y Ciudadanía-Curso V- Lección I. Lima, Congreso de la República - Dirección de Participación Ciudadana, p. 18

DIRECCIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Presentación. En: www.congresos.gob.pe/pvp/forosl/ (04 de julio del 2007) Reseña biográfica

Jaime Montoya Ugarte, peruano, es economista y egresado de la Maestría de Gerencia Social en la Universidad Católica del Perú. Es Especialista Parlamentario del Congreso de la República y se desempeña como investigador de la Unidad de Análisis del Departamento de Comisiones. Ha sido Director de Participación Ciudadana del Congreso de la República del Perú, dependencia encargada de mantener la relación del Congreso con los ciudadanos, promoviendo la participación de éstos en la institución. Bajo su dirección se desarrolló la experiencia de los Foros Legislativos Virtuales, a través de los cuales se recaba la opinión de los ciudadanos en el debate previo a la aprobación de importantes iniciativas legislativas. Siendo Regidor de la Municipalidad de Lima, presidió el Consejo Administrativo del SERPAR (Servicio de Parques) y de EMILIMA (Empresa Administradora de los Inmuebles de la Municipalidad de Lima). Ha sido profesor de los cursos de “Desarrollo Económico” y de “Planeamiento Regional y Urbano” en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Ricardo Palma. Tiene una larga experiencia de gerencia y dirección empresarial en el sector privado.

21

http://www.itu.int/wsis/docs2/regional/declaration-rio-es.pdf

http://www.deltaasesores.com/esta/EST255.html

http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=159



http://www.congresos.gob.pe/pvp/forosl/


Su dirección actual es: Av. El Sol Oeste Nº 205 Lima 4 – Lima, Perú Sus teléfonos son: oficina 311-7777 An. 2135

celular 9965-0977 particular 477-0382

Sus correos electrónicos son: [email protected] [email protected]

CUADROS, TABLAS, GRÁFICOS

CUADRO 1

COMISIÓN

TEMA

Nº Intervenc.

Mes/Año

Mujer y Desarrollo Social

- Ley del Adulto Mayor - Ley de Igualdad de Oportunidades - Modif. Código Niño y Adolescente - Registro de Deudores Alimentarios - Violencia familiar como delito - Procesos Judiciales sobre Alimentos - Procuraduría de la Familia y la Mujer - Modif. Ley del Voluntariado

11 676 6

13 12 1 3 2

Nov/05 Nov/05 Nov/06 Nov/06 Nov/06 Jun/07 Jun/07 Jun/07

Agraria

- Ley que crea Sierra Exportadora - Creación del Secigra Agrario - Ley de Aguas - Ley General del Agua - Centros Educativos de Empresas Azucareras al Min. de Educación - No a la absorción del PETT por COFOPRI

41 5

13 4

1

52

Sep/06 Nov/06 Abr/07 May/07 Jun/07 Jun/07

Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural

- Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica - Ley Universitaria - Promoción de la Biotecnología Moderna - Ley Universitaria

13 37

21 63

Mar/04 Nov/04 Ago/05 May/07

Trabajo

- Modif. Ley Procesal de Trabajo - Ley General de Trabajo - Ley Procesal de Trabajo - Ley General del Trabajo

16 13 3

53

Jun/05 Oct/05 Oct/05 Oct/06

Presidencia y Vicepresidencias

- Reforma del Código Civil - Ley General del Agua y Suelos - Lucha contra la Corrupción - Ingreso a la Adm. Pública de los 10 mejores alumnos de Universidades

10 12 55

81

May/05 May/05 Jun/05 Oct/06

22

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]


Defensa del Consumidor Y Organismos Reguladores De Servicios Públicos

- Acumulación a favor del usuario del tiempo no consumido en telefonía fija - El segundo como unidad de medición y facturación en telefonía fija - Portatibilidad numérica en el sector de telefonía móvil

17

26

19

Sep/06 Sep/06 Sep/06

Producción Micro y Pequeña Empresa

- Representación de las Mypes en las entidades del Estado - Ley de la Nueva Empresa

2 6

Nov/06 May/07

Seguridad Social

- Desafiliación del Sistema Privado de Pensiones - Sistema Universal de Seguridad

58 10

Oct/06 Mar/07

Constitución y Reglamento

- Inmunidad Parlamentaria

63

Mar/06

Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado

- Ley de Participación Ciudadana

25

Dic/03

Relaciones Exteriores

- Creación del Sistema Nacional de Cooperación Técnica Internacional

6

Abr/05

Transportes y Comunicaciones

- Lineamientos generales para el funcionamiento de la Escuela de Conductores

7

Nov/06

Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología

- Ley General de Pueblos Originarios, Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas

3

Nov/06

Salud, Población, Familia y Personas con Discapacidad

- Transferencia de los Servicios públicos de Salud a las Municipalidades

54

Oct/06

Totales: 14 Comisiones

39 Foros Legislativos Virtuales

1513

participantes

Entre Dic/2003- Jun/2007

23

Documents

TICs Y PARTICIPACIN CIUDADANAsiare.clad.org/fulltext/0057322.pdfXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep