Tratado de Derecho Administrativo - Agustín Gordillo - Tomo III

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 3

EL ACTO ADMINISTRATIVO

AGUSTN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativo

Prlogo de Jorge A. Senz

TOMO 3

El acto administrativo

Dcima edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2011

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 3

EL ACTO ADMINISTRATIVO

1 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 19632 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969

3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1979Reimpresiones varias

4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 19991 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 1999

5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 20002 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 2001

1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin de Estudios de Derecho Adminis-trativo y F.D.A., 2001

6 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 20036 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora Del Rey y F.D.A.,

20037 edicin y 1 edicin Mexicana, Mxico, D.F., UNAM (IIJ), Editorial Porra y F.D.A.,

20038 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 20049 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 200710 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2011

Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en la Argentina

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I.S.B.N.: 978-950-9502-47-5

Agustn A. Gordillo Tratado de Derecho Administrativo - Tomo 3 : El Acto Administrativo . - 10a ed. - Bue-nos Aires : Fundacin de Derecho Administrativo, 2011. v. 3, 606 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-950-9502-47-5

1. Derecho Administrativo. I. Ttulo. CDD 342.06

INDICE

Prlogo de Jorge A. Senz .................................................................................................2110a edicin: propos de (presque) rien .............................................................................31Agradecimientos para la 9 edicin (2007) ......................................................................33Agradecimientos para la 8 edicin .................................................................................37 Agradecimientos en ocasin de la sptima edicin del t. 3 .............................................39Prlogo a la sexta edicin .................................................................................................45Prlogo a la quinta edicin ...............................................................................................47Prlogo a la cuarta edicin ...............................................................................................49JuAn FrAnciSco linAreS: prlogo a la segunda edicin ...................................................51JuAn FrAnciSco linAreS: prlogo a la primera edicin ....................................................55

Introduccin

1. Las seudo nociones fundantes del derecho administrativo ............................... Int-12. El modelo autoritario de acto administrativo ................................................... Int-73. La prevalencia de un inters o bien sobre el otro .............................................. Int-94. El eje de la tutela judicial efectiva o la jurisdiccin revisora del acto ......... Int-115. El control de los hechos. Confusin de jurisdiccin ordinaria y extraordi- naria .................................................................................................................. Int-156. El incumplimiento de las garantas del ciudadano y la legalidad .................. Int-167. Una respuesta coherentemente autoritaria .................................................. Int-178. El sistemtico incumplimiento de la Constitucin .......................................... Int-18 8.1. En general .................................................................................................. Int-18 8.2. La cuestin en el derecho pblico provincial ........................................... Int-19 8.3.Lamodificacinosustitucindeoficiodelactoadministrativo .............. Int-209. Invocar la seguridad jurdica a favor del Estado ............................................. Int-2210. Prevenir o coadyuvar a la corrupcin ............................................................. Int-2311. Quo vadis? ....................................................................................................... Int-24

el Acto AdminiStrAtivo 8

Captulo I

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

1.Recapitulacin.Elobjetivodelanlisisnoesdefinirelactoadministrativosino sistematizar la actividad administrativa ......................................................I-1

2. Acto jurdico y acto administrativo ........................................................................I-23. La nocin de acto administrativo no depende del rgimen de revisin de los

actos ........................................................................................................................I-34. Continuacin. El concepto subjetivo de acto administrativo ...............................I-65. Los conceptos subjetivo y objetivo de funcin administrativa ..............................I-66. La oposicin de los criterios de funcin administrativa y acto administrativo ...I-77. Crtica del concepto orgnico o subjetivo ...............................................................I-78. Continuacin ...........................................................................................................I-99. La posible prdida de conexidad entre las nociones de funcin administrati-

va y acto administrativo .......................................................................................I-1010. El acto administrativo como manifestacin del ejercicio de la funcin

administrativa .....................................................................................................I-1111. El acto administrativo y no los contratos administrativos de entes

no estatales ..........................................................................................................I-1112. Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no estatales ............I-16 12.1. Las corporaciones profesionales .................................................................I-16 12.2. Las asociaciones dirigidas ...........................................................................I-18 12.3. Los concesionarios y licenciatarios .............................................................I-19 12.4. Sociedades del Estado .................................................................................I-22 12.5. Medios de transporte pblico ......................................................................I-23 12.6. Otros casos. La potestad a medio camino entre derecho pblico y

privado .........................................................................................................I-2313. Clubes de campo y barrios cerrados ..................................................................I-2614. Conclusiones ........................................................................................................I-30

Captulo II

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTOR DE EFECTOS JURDICOS

I. Introduccin ........................................................................................................... II-11. La actividad administrativa apta o no para producir efectos jurdicos directos .............................................................................................................. II-12. Debe tratarse de efectos jurdicos directos, no de cualquier efecto jurdico .. II-2 2.1. Efectos jurdicos inmediatos ...................................................................... II-2 2.2. Se excluyen los efectos jurdicos mediatos ............................................... II-4 2.3.Lacuestindelanotificacin .................................................................... II-5

II. Distintos alcances de los efectos jurdicos ........................................................... II-9 3.Losefectosjurdicosnonecesitanserdefinitivos ........................................... II-9

3.1.Efectosprovisionalesydefinitivos ........................................................... II-93.2.Efectosdefinitivosensedeadministrativa ............................................ II-103.3.Actosinterlocutoriosydefinitivos .......................................................... II-11

indice 9

3.4. Actos o medidas preparatorias y actos interlocutorios o de mero trmite ................................................................................................... II-13

3.5. Actos administrativos interlocutorios y actos administrativos definitivos ............................................................................................... II-133.5.1. Diferencias en cuanto a los recursos aplicables ......................... II-14

3.5.1.1. Recursos administrativos ............................................... II-143.5.1.2. Remedios judiciales ......................................................... II-14

3.5.2. Diferencia en cuanto a las situaciones que originan las calificaciones ................................................................................ II-14

3.5.3. Conclusiones ................................................................................. II-163.6.Actoadministrativodefinitivoyactoadministrativoasimilableal . II-16

4. Los efectos jurdicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o entes administrativos .................................................................................. II-17

5. Quedan comprendidos los actos de contralor ................................................ II-19 6. Criterio subjetivo u objetivo de la produccin de efectos jurdicos ............. II-20

6.1. La voluntad psquica del agente ............................................................ II-206.2.Certificacionesyopinionesproductorasdeefectosjurdicosdirectos.

Registros e inscripciones ....................................................................... II-246.3. Conclusiones ........................................................................................... II-26

7. Los efectos jurdicos pueden ser lcitos o ilcitos ........................................... II-27 8. Lo atinente a la moral .................................................................................... II-28 9. Los efectos jurdicos segn sean unilaterales o bilaterales, individuales o

generales ......................................................................................................... II-29III. Efectos pblicos o privados del acto ................................................................. II-29 10. Distincin entre los efectos pblicos y privados de la actividad

administrativa .............................................................................................. II-29 11. La distincin entre acto civil de la administracin y acto administrativo es una aplicacin de la teora de la doble personalidad del Estado ........... II-30 12. El derecho privado no se aplica a todos los elementos del acto administrativo .............................................................................................. II-30 13. La aplicacin del derecho pblico en los supuestos actos civiles de la

administracin ............................................................................................. II-32 14. No existen consecuencias jurdicas diversas de importancia segn que

aunactoselocalifiquedecivilensuobjeto ............................................... II-33 15. Conclusin ..................................................................................................... II-35IV. Efectos en relacin al tiempo ............................................................................. II-36 16. La retroactividad .......................................................................................... II-36 17. Efectos para el futuro ................................................................................... II-37 18. Comparacin ................................................................................................. II-37

Captulo III

LA DISTINCIN ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO

I. Fundamento de la distincin entre acto y hecho .................................................III-1 1. Recapitulacin previa ......................................................................................III-1 2. La distincin entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la funcin administrativa .................................................................................................III-2 3. Objeciones a la distincin entre actos y hechos. El silencio de la administracin: introduccin .........................................................................III-3


4. Por qu se distinguen los actos de los hechos ................................................III-74.1. Certeza jurdica: la fundamentacin del acto .........................................III-74.2. ndole de los efectos jurdicos ..................................................................III-94.3. Presuncin de legitimidad. Trminos de impugnacin. Consen-

timiento ..................................................................................................III-104.4. La sancin de nulidad ...........................................................................III-104.5. El derecho positivo .................................................................................III-114.6. Conclusin ...............................................................................................III-12

II. Alcance de la distincin entre acto y hecho ......................................................III-12 5. El acto administrativo como manifestacin de voluntad ............................III-12 6. El acto administrativo como voluntad, conocimiento u opinin .................III-13 7. El acto administrativo como declaracin .....................................................III-14 8. Diferencia entre declaracin y ejecucin material .......................................III-15 9. Conclusin acerca de la distincin entre actos y hechos administrativos ..III-16 10. Algo ms acerca de carteles, silbatos, barreras, etc. .................................III-18

Captulo IV

ACTOS ADMINISTRATIVOS, REGLAMENTOS Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1.Losactosjurdicosdelaadministracinysuclasificacin ................................ IV-12. Discrepancias terminolgicas, no de fondo ......................................................... IV-23. Criterio para seleccionar la denominacin ......................................................... IV-34. Aspectos comunes del rgimen administrativo .................................................. IV-35. Diferencias en el rgimen administrativo de los reglamentos y actos

concretos ............................................................................................................. IV-4 5.1.Notificacinypublicacin ............................................................................ IV-5 5.2. Jerarqua normativa del reglamento sobre el acto administrativo .......... IV-6 5.3. Estabilidad del acto regular ......................................................................... IV-6 5.4. Motivacin del acto administrativo y el reglamento ................................. IV-6 5.5. Audiencia previa en el reglamento y en el acto administrativo ................ IV-7 5.6. El acto administrativo producido por silencio de la administracin pblica .. IV-7 5.7. Potestad de emitirlos ................................................................................... IV-8 5.8. Efectos de la interposicin de recursos ....................................................... IV-8 5.9. Retroactividad e irretroactividad del saneamiento ................................... IV-9 5.10. Retroactividad del acto administrativo sustitutivo o favorable al

interesado .................................................................................................. IV-9 5.11. El reglamento como fuente de competencia ............................................ IV-10 5.12. Impugnacin ............................................................................................ IV-10

5.12.1. Casos de impugnacin ................................................................. IV-10 5.12.2. Autoridad competente para entender en el recurso ................... IV-12 5.12.3. Trmino para la interposicin del recurso .................................. IV-12 5.12.4. Efectos del recurso de alzada contra reglamentos ..................... IV-13 5.12.5. Conclusin .................................................................................... IV-13

5.13. Procedimiento de elaboracin .................................................................. IV-13 5.14. Terminacin del procedimiento ............................................................... IV-13 5.15. Impugnacin judicial ............................................................................... IV-14 5.16. Primeras conclusiones .............................................................................. IV-156. La prueba prctica de la conveniencia de una u otra terminologa ............... IV-17

indice 11

7. La distincin entre el reglamento y el acto administrativo general ................ IV-188. Actos y contratos administrativos ..................................................................... IV-209. La distincin entre acto unilateral y bilateral .................................................. IV-2510. El acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales ............................. IV-2611. Los actos que requieren solicitud o aceptacin ............................................... IV-27 11.1. Efectos del acto: pueden ser bilaterales ................................................. IV-27 11.2. La formacin del acto .............................................................................. IV-28

12. Conclusin ........................................................................................................ IV-3013. Nocin de acto administrativo ......................................................................... IV-31

Captulo V

PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD, EXIGIBILIDAD Y EJECUTORIEDAD

I. Introduccin ............................................................................................................V-1 1. Caracteres y nulidades del acto administrativo ..............................................V-1

1.1. Remisin metodolgica ...............................................................................V-11.2. Nulidades del acto administrativo ............................................................V-21.3.Incidenciadeldecreto-ley19.549/72ysueficacia ....................................V-2

II. Presuncin de legitimidad ....................................................................................V-4 2. La presuncin de legitimidad. Crtica ..............................................................V-4 3. La presuncin de legitimidad en la jurisprudencia .........................................V-5

3.1. Jurisprudencia tradicional .........................................................................V-53.2. El caso Pustelnik (Fallos, 293: 133) ..........................................................V-73.3. El acto policial nulo o va de hecho y su desobediencia ............................V-8

4. Fundamentos de la presuncin de legitimidad ..............................................V-104.1. Fundamento terico y prctico. Sus alcances .........................................V-104.2. Fundamento positivo de la presuncin de legitimidad ...........................V-124.3. Consecuencia de admitir la presuncin de legitimidad solamente

para el acto regular .................................................................................V-14 5. Efectos de la presuncin de legitimidad .........................................................V-20

5.1. Igualacin provisional de los actos legtimos e ilegtimos .....................V-205.2. Necesidad de pedir la ilegitimidad ..........................................................V-215.3. Necesidad de probar la ilegitimidad? ...................................................V-225.4. Exigibilidad del acto ilegtimo .................................................................V-23

6. Presuncin de legitimidad y estabilidad del acto administrativo .................V-24III. Exigibilidad u obligatoriedad. Ejecutoriedad .................................................V-24 7. La exigibilidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Distincin ............V-24

7.1. Criterio tradicional. Fundamento y alcances ..........................................V-267.2. Derecho nacional y comparado ...............................................................V-277.3. Ejercicio de la fuerza y potestad de disponerlo .......................................V-337.4. Implicancia poltica del tema ...................................................................V-347.5. Otro derecho comparado ..........................................................................V-357.6. Conclusiones .............................................................................................V-36

8. La ejecutoriedad. Alcances y medios ..............................................................V-37 9. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 y en la prctica ......................V-38

9.1. La ejecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 ..........................................V-389.1.1. No comprende la coercin indirecta (aplicacin de sanciones) ....V-389.1.2. La ejecucin por los propios medios de la administracin ..........V-39

9.1.2.1. Ejecucin en lugar del particular. La propiedad ............V-39


9.1.2.2. La ejecucin violentando al particular. La libertad ........V-419.1.3. Conclusiones sobre la ejecutoriedad en el art. 12 ........................V-41

9.2. La ejecutoriedad en la prctica ..............................................................V-42 10. La suspensin administrativa de la ejecucin del acto ..............................V-43

10.1. La solucin tradicional y su mutacin .................................................V-4310.2. La tesis de linAreS ...............................................................................V-4310.3. El decreto-ley 19.549/72 .......................................................................V-45

10.3.1. Ejecutoriedad y efecto no suspensivo de los recursos ............V-4510.3.2. La facultad discrecional de suspender el acto ante la

interposicin del recurso .........................................................V-4610.3.3. El caso de la suspensin que perjudica a un tercero .............V-4710.3.4. La obligacin de suspender el acto impugnado cuando hay

una nulidad absoluta ..............................................................V-4810.3.4.1. La obligacin de revocar el acto nulo .......................V-4910.3.4.2. La fuente de la disposicin .......................................V-4910.3.4.3. Las obligaciones del cargo ........................................V-4910.3.4.4. El deber de obediencia ..............................................V-5010.3.4.5. El problema semntico .............................................V-5010.3.4.6. Conclusiones ..............................................................V-51

11. La suspensin judicial de la ejecucin del acto administrativo ..................V-5111.1. En general ............................................................................................V-5111.2. Recursos otorgados por leyes especiales ..........................................V-53

11.2.1. Caso en que la ley no resuelve sobre el efecto de la inter-posicin .....................................................................................V-53

11.2.2. Casos en que la ley otorga efecto devolutivo al recurso ........V-5411.2.3. Conclusiones acerca de los recursos otorgados por leyes

especiales ................................................................................V-55

Captulo VI

ESTABILIDAD E IMPUGNABILIDAD

I. Estabilidad ............................................................................................................ VI-1 1. La estabilidad del acto administrativo que reconoce derechos ..................... VI-1 2. Caracteres. Diferencias entre cosa juzgada judicial y cosa juzgada

administrativa ................................................................................................ VI-3 3. Requisitos de la estabilidad ............................................................................ VI-4 4. Acto administrativo ......................................................................................... VI-5

4.1. Unilateralidad ........................................................................................... VI-54.2. Individualidad ........................................................................................... VI-5

5. Que de l hayan nacido derechos subjetivos .................................................. VI-65.1. No hay estabilidad de los intereses.......................................................... VI-65.2. No hay estabilidad de los deberes ............................................................ VI-75.3. Funciona a favor, no en contra, del administrado .................................. VI-75.4. Debe declarar un derecho ........................................................................ VI-85.5. El derecho puede ser civil o administrativo ........................................... VI-9

6.Queseanotificadoalinteresado ..................................................................... VI-9 7. El problema de la regularidad del acto ........................................................ VI-10

7.1. El acto anulable tiene estabilidad .......................................................... VI-117.2. La estabilidad del acto nulo ................................................................... VI-11

7.2.1. Requisitos de la estabilidad del acto nulo .................................... VI-12

indice 13

7.2.1.1. Prestaciones o derechos subjetivos ........................... VI-127.2.1.2.Actofirmeyconsentido ................................................. VI-12

7.2.2. La suspensin del acto y la estabilidad: no procede la suspensin en sede administrativa del acto estable .................... VI-13

7.2.3. Consecuencias de la indebida ejecucin de un acto nulo o la indebida desobediencia a un acto regular ................................... VI-14

7.3. La proteccin contra la revocacin del acto estable .............................. VI-15 8. Que se trate de un acto de la administracin activa .................................. VI-16 9. Dictado en ejercicio de facultades regladas o discrecionales ...................... VI-17 10. Excepciones a la estabilidad ....................................................................... VI-18

10.1. Las excepciones normativas .............................................................. VI-1810.1.1. Connivencia dolosa ................................................................ VI-1810.1.2. Revocacin a favor del interesado ......................................... VI-2010.1.3. La revocacin de los actos precarios ..................................... VI-22

10.1.3.1. Cargos sin estabilidad ............................................ VI-2410.1.3.2. La revocacin de permisos de estacionamiento .... VI-24

10.1.4. La revocacin de los contratos ............................................... VI-2410.1.5. El caso de los permisos de construccin ............................... VI-25

10.2. La excepcin cuando hay una ley que autorice la revocacin. La revocacin por oportunidad segn el art. 18 ............................... VI-27

10.2.1. Enunciacin general .............................................................. VI-2710.2.2. Revocacin y propiedad ......................................................... VI-2810.2.3. Revocacin y estabilidad........................................................ VI-3010.2.4. Revocacin y expropiacin ..................................................... VI-3210.2.5. La estabilidad en la funcin pblica ..................................... VI-3410.2.6. La revocacin de la autorizacin para funcionar ................. VI-3410.2.7. Conclusiones acerca de la revocacin por mrito ................. VI-35

II. Impugnabilidad ................................................................................................. VI-35 11. Fundamento de la impugnabilidad ............................................................ VI-35

11.1. En sede administrativa...................................................................... VI-3611.2. En sede judicial .................................................................................. VI-3711.3. En sede arbitral internacional .......................................................... VI-3811.4. Comparacin ....................................................................................... VI-38

Captulo VII

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO INSTRUMENTOS PUBLICOS

1. La presuncin de legitimidad y el carcter de instrumentos pblicos de los actos administrativos ....................................................................................VII-1

2. Actuaciones judiciales y actuaciones administrativas ......................................VII-23. Los actos administrativos como instrumentos pblicos ....................................VII-3 3.1. Acto jurdico e instrumento del acto jurdico .............................................VII-3 3.2. Acto jurdico e instrumento pblico ............................................................VII-3 3.3. Acto administrativo e instrumento pblico ................................................VII-44. La plena fe del instrumento pblico y el acto administrativo .......................VII-55. Los efectos probatorios frente a terceros del acto administrativo-instrumento

pblico ................................................................................................................VII-6 5.1. La constatacin del agente pblico .............................................................VII-6 5.2. Los casos de voluntario acatamiento ..........................................................VII-8


5.3. La cuestin penal .........................................................................................VII-9 5.4. La constatacin con otros medios de prueba ............................................VII-106. Los actos administrativos-instrumentos pblicos no tienen fuerza ejecu-

tiva en sede judicial ..........................................................................................VII-107. Los documentos administrativos, son instrumentos pblicos? Necesidad

de norma legal expresa ....................................................................................VII-118. El art. 979 del Cdigo Civil no incluye a los actos ni a las actuaciones

administrativas ................................................................................................VII-139. Los instrumentos pblicos en la era digital .....................................................VII-1410. Conclusiones ....................................................................................................VII-17

Captulo VIII

OBJETO Y COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Elementos y vicios del acto administrativo ....................................................... VIII-1 1. Elementos del acto administrativo .............................................................. VIII-1 2. Los vicios en relacin a los elementos. Criterio de aplicacin .................... VIII-3 3. Vicios y nulidades ......................................................................................... VIII-4II. Vicios del objeto ................................................................................................ VIII-5 4. Objeto prohibido ........................................................................................... VIII-5

4.1. En general ............................................................................................. VIII-54.2. Distintos vicios del objeto ..................................................................... VIII-64.3. Objeto prohibido por provocar indefensin .......................................... VIII-94.4. Precedentes. Doctrina de los actos propios ........................................ VIII-10

5. Objeto violatorio de facultades regladas ................................................... VIII-115.1. Planteamiento general ........................................................................ VIII-115.2. Continuacin. La ilegalidad del objeto en caso de silencio, vas de hechoeinexistenciadeactoadministrativonotificadoenformapreviaa su ejecucin ....................................................................................................... VIII-115.3. Los conceptos jurdicos indeterminados. El caso de la discriminacin .. VIII-14

5.3.1. Un ejemplo del dilema: Igualdad y no discriminacin ............ VIII-155.3.2. Es esta una cuestin semntica? ............................................ VIII-165.3.3. Libertad y administracin pblica ........................................... VIII-165.3.4. Algunas conclusiones ................................................................ VIII-18

6. Imprecisin u oscuridad ............................................................................. VIII-18 7. Imposibilidad de hecho ............................................................................... VIII-20 8. Irrazonabilidad ........................................................................................... VIII-22

8.1. La contradiccin del acto .................................................................... VIII-228.2. La falta de proporcionalidad .............................................................. VIII-238.3. La absurdidad del objeto .................................................................... VIII-25

9. Inmoralidad. La tica pblica .................................................................... VIII-269.1. La ley inmoral ..................................................................................... VIII-289.2. El acto inmoral .................................................................................... VIII-299.3.Elactoinmoralporcorrupcinoineficienciagrosera ....................... VIII-309.4. La degradacin de la moral y la tica ................................................ VIII-329.5. La omisin de resolver como corrupcin ............................................ VIII-32

III. Competencia .................................................................................................. VIII-33 10. Concepto y alcances .................................................................................. VIII-33 11. Competencia en razn del grado .............................................................. VIII-33

indice 15

12. Competencia en razn de la materia ....................................................... VIII-3812.1. Incompetencia respecto a materias judiciales ............................... VIII-3812.2. Incompetencia respecto a materias legislativas ............................ VIII-3912.3. Incompetencia respecto a materias administrativas de otros

rganos. ............................................................................................ VIII-41 13. Competencia en razn del territorio ........................................................ VIII-42 14. Competencia en razn del tiempo ............................................................ VIII-42

Captulo IX

VICIOS DE LA VOLUNTAD

I. Vicios de tipo objetivo ............................................................................................ IX-1 1. Aspectos subjetivos y objetivos de la voluntad administrativa ..................... IX-1 2. Enumeracin de los vicios de la voluntad ...................................................... IX-2 3. Vicios en el origen de la voluntad ................................................................... IX-3 4. Vicios de la voluntad, previos a la emisin del acto ..................................... IX-6

4.1. La garanta de defensa. El sumario previo ............................................ IX-74.1.1. De victimario a vctima. La difcil situacin del sumariante .... IX-104.1.2. La denegacin inmotivada de prueba ......................................... IX-10

4.2.Intimacinprevia.Sorpresa,contramarchas,confianzalegtima ...... IX-114.3. Audiencia pblica, licitacin pblica; publicidad y transparencia ..... IX-124.4. Compulsa y concurrencia de interesados: concurso y licitacin .......... IX-124.5. Opinin, dictamen o informe sustancial ............................................... IX-13

4.5.1. En general .................................................................................... IX-134.5.2. La inexplicable excepcin del dictamen jurdico previo ............ IX-14

4.6. Otros vicios de procedimiento ............................................................... IX-174.7. Efecto sinrgico de los vicios ................................................................. IX-184.8. Circunstancias mitigantes .................................................................... IX-19

5. Vicios en la emisin de la voluntad .............................................................. IX-205.1. Actos simples dictados por rganos colegiados ..................................... IX-205.2. Actos complejos ....................................................................................... IX-225.3. Actos que requieren autorizacin .......................................................... IX-235.4. Actos que requieren aprobacin ............................................................. IX-24

5.4.1. En general .................................................................................... IX-245.4.2. Acto y proyecto de acto ................................................................. IX-245.4.3. Atribuciones del rgano de control .............................................. IX-255.4.4. Efectos de la aprobacin ............................................................. IX-255.4.5. Revocacin ................................................................................... IX-265.4.6. Competencia originaria ................................................................ IX-26

5.5. Actos que requieren registro, inscripcin, etc. ...................................... IX-27II. Vicios de tipo subjetivo ...................................................................................... IX-27 6. Desviacin de poder ....................................................................................... IX-27

6.1. Nocin y fundamento ............................................................................ IX-276.2. Fundamento legal y antecedentes ......................................................... IX-296.3. Casos de desviacin de poder ................................................................. IX-306.4. Aspectos probatorios .............................................................................. IX-33

7. Arbitrariedad ................................................................................................. IX-34 8. Distintos casos de arbitrariedad ................................................................... IX-36

8.1. Actos que omiten decidir ....................................................................... IX-36


8.2. Decisiones que prescinden de los hechos ............................................. IX-378.3. La fundamentacin normativa seria y su sustento fctico. ................. IX-408.4. Actos ilgicamente motivados ................................................................ IX-43

8.4.1. Falacias no formales .................................................................... IX-448.4.1.1. El anquilosado paradigma de la prevalencia del inters

pblico, bien comn, etc. ................................................. IX-448.4.1.2. La falacia de conclusin inatinente ................................ IX-458.4.1.3. El argumento ad hominem ............................................. IX-458.4.1.4. Otras falacias no formales .............................................. IX-46

8.4.2. Falacias formales ......................................................................... IX-498.5. Otras hiptesis ........................................................................................ IX-51

9. Diferencia entre la arbitrariedad y el vicio tradicional de violacin de la ley ......................................................................................................... IX-52

10. Error ............................................................................................................. IX-5310.1. El error como causal de nulidad ........................................................ IX-5310.2. Errores de menor gravedad ............................................................... IX-5410.3. Acerca del llamado error de derecho ................................................. IX-5410.4. El error no invalidante ...................................................................... IX-55

11. Dolo, violencia, simulacin .......................................................................... IX-5511.1. Dolo ..................................................................................................... IX-55

11.1.1. Dolo del individuo ................................................................... IX-5611.1.2. Dolo del funcionario ............................................................... IX-5711.1.3. Dolo del individuo y del funcionario ...................................... IX-57

11.2. Violencia o intimidacin .................................................................... IX-5811.2.1. Violencia sobre el individuo ................................................... IX-5811.2.2. Violencia sobre el funcionario ................................................ IX-5811.2.3. Observaciones comunes ......................................................... IX-59

11.3. Simulacin .......................................................................................... IX-5911.3.1.Simulacinyeficaciadelacto.Antedatadoy

retroactividad ......................................................................... IX-6211.3.2. Aspectos probatorios. Relacin con otros vicios .................... IX-6311.3.3. La simulacin de los actos administrativos y su

pretendido carcter de instrumentos pblicos ...................... IX-6411.3.4. Morosidad y simulacin administrativa .............................. IX-64

Captulo X

FORMALIDADES

I. Formas de instrumentacin y publicidad ..............................................................X-1 1. Introduccin .......................................................................................................X-1

1.1. Finalidad .....................................................................................................X-11.2. Enunciacin ................................................................................................X-2

1.2.1. Procedimiento previo al acto ............................................................X-31.2.2. Instrumentacin. Fundamentacin o motivacin ...........................X-51.2.3.Notificacin .......................................................................................X-5

2. La forma escrita .................................................................................................X-72.1. Su exigibilidad ............................................................................................X-72.2. Su registro fsico: el papel, o el soporte electrnico ..................................X-8

3. Lugar y fecha ...................................................................................................X-10

indice 17

3.1. La fecha .....................................................................................................X-103.2. Lugar .........................................................................................................X-11

4. El nmero ........................................................................................................X-11 5. El rgano y entidad de que emana el acto .....................................................X-12 6. La fundamentacin o motivacin ....................................................................X-13

6.1. Terminologa y alcances ...........................................................................X-136.2. Fundamentos ............................................................................................X-166.3. Consecuencias de su omisin ...................................................................X-186.4.Requisitosdeunafundamentacinsuficiente ........................................X-186.5. La fundamentacin previa, concomitante y ulterior ..............................X-206.6. La fundamentacin defectuosa como excusa de la anulacin judicial ...X-23

7. Parte dispositiva o resolutiva .........................................................................X-24 8.Lafirmadelacto ..............................................................................................X-25

8.1.Distintostiposdefirma ............................................................................X-258.2.Elactosinfirmaalguna ...........................................................................X-258.3.Variantesdefirmaaruegoenlafuncinpblica ...................................X-268.4.Algunasformasanmalasdecertificacin ..............................................X-278.5.Lafirmaporsello ......................................................................................X-278.6.Elcorreoelectrnicosinfirma .................................................................X-278.7.Lafirmaelectrnicaodigital ...................................................................X-28

9. Otras formas de instrumentacin ...................................................................X-299.1. Forma oral ................................................................................................X-299.2. Signos ........................................................................................................X-309.3. Actos tcitos ..............................................................................................X-319.4. El silencio ..................................................................................................X-329.5. El voto emitido por signos, o tambin por silencio? ..............................X-33

10. Formas de publicidad ....................................................................................X-34 11.Especiesdeformasdepublicidad:publicacinynotificacin .....................X-35

11.1. La publicidad no integra el acto? .......................................................X-3611.2. Publicacin ............................................................................................X-3611.3.Notificacin ...........................................................................................X-37

11.3.1. Requisitos de validez ................................................................X-3811.3.1.1. Transcripcin ntegra del acto ..................................X-3811.3.1.2. Recursos, plazos y efectos ..........................................X-3811.3.1.3. Vista de las actuaciones ............................................X-3911.3.1.4.Plazodelanotificacinvlida ...................................X-3911.3.1.5. Otros ...........................................................................X-40

11.4.Lanotificacinverbal ...........................................................................X-4011.5.Lanotificacinespontnea ...................................................................X-4111.6.Nocabelanotificacinespontneadeunreglamento ........................X-41

II. Otros criterios relativos a la forma. Crtica .......................................................X-41 12. La forma y la expresin de la voluntad ........................................................X-41 13. La distincin entre formas ad substantiam y ad probationem ...................X-42 14. La distincin entre formas esenciales y no esenciales ................................X-43

14.1. El criterio doctrinario y legal ...............................................................X-4314.2. Casos de nulidad por violacin de formas ...........................................X-44

15. Crtica de la distincin entre forma y formalidad .......................................X-45 16. Continuacin. Desajuste de la distincin con el derecho positivo ...............X-46 17.Argundo:quid si hablamos de formas esenciales? ...................................X-46 18. El efecto sinrgico de los vicios de forma y otros .........................................X-47


Captulo XI

SISTEMA DE NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Finalidad de la teora o sistema ........................................................................... XI-1 1. Las nulidades son slo relaciones entre otros conceptos ............................... XI-1 2. Qu debe explicar un sistema de las nulidades ............................................. XI-2 3. Debe analizarse el rgimen, no las denominaciones ..................................... XI-3II. Inaplicabilidad literal de las nulidades del Cdigo Civil ................................ XI-3 4. Diferencias generales entre el sistema de las nulidades civiles y el

sistema de las nulidades administrativas ...................................................... XI-3 5. Distintos casos o especies de nulidades. Criterio de comparacin .............. XI-10 6. Nulidades absolutas y relativas del Cdigo Civil ........................................ XI-10 7. Comparacin con el derecho administrativo ................................................ XI-10 8. Actos nulos y anulables ................................................................................. XI-13

8.1. La solucin tradicional ........................................................................... XI-148.2. La solucin despus del decreto-ley 19.549/72 ...................................... XI-148.3. Conclusiones ........................................................................................... XI-16

III. Nulidades administrativas en particular ....................................................... XI-16 9. Especies de nulidades administrativas ........................................................ XI-16

9.1. El supuesto de mayor gravedad de las consecuencias jurdicas ......... XI-169.2. El supuesto de las sanciones de menor gravedad ................................. XI-209.3. El supuesto de la inaplicacin de sanciones por el vicio ..................... XI-21

10.Sudenominacin.Laafirmacindequehaynulidadabsolutaenel acto administrativo ..................................................................................... XI-22

11. La inexistencia de acto administrativo; vas de hecho de la administra-cin.Losactoscarentesdevirtualidadjurdicaparamodificarlasituacin jurdica de las partes .................................................................. XI-2211.1. Comparacin con la nulidad .............................................................. XI-25

11.1.1. La prescripcin y la caducidad de la accin ......................... XI-2511.1.2. La estabilidad del acto .......................................................... XI-2611.1.3.Ladeclaracindeoficio ......................................................... XI-2611.1.4. La competencia judicial ........................................................ XI-2711.1.5. La presuncin de legitimidad del acto nulo ......................... XI-2711.1.6. La audiencia de la administracin ....................................... XI-2811.1.7. La eleccin de vas ................................................................ XI-28

11.2. Ejemplos de inexistencia de acto administrativo ............................. XI-2811.3. Conclusiones sobre el rgimen jurdico de la inexistencia, vas

de hecho o meros pronunciamientos sin virtualidad jurdica .............. XI-29 12. Fundamento del sistema de nulidades del acto administrativo .............. XI-30

12.1. Impropiedad de remitirse al Cdigo Civil para construir el sistema de las nulidades de los actos administrativos .................... XI-30

12.2. Fundamento lgico-jurdico ............................................................... XI-3112.3. Las nulidades como sanciones implcitas del orden jurdico .......... XI-32

13. Conclusin. Enunciacin y denominacin de las nulidades administrativas ........................................................................................... XI-33

13.1. Actos regulares ................................................................................... XI-3313.1.1. Actos vlidos .......................................................................... XI-3313.1.2. Actos anulables ..................................................................... XI-34

indice 19

13.2. Actos irregulares ................................................................................ XI-3413.2.1. Actos nulos ............................................................................. XI-3413.2.2. Inexistencia de acto; vas de hecho; mero pronuncia-

miento de la administracin ................................................. XI-3513.3. Concordancias y remisiones .............................................................. XI-36

14. La no aplicabilidad del acto, como caso especial de nulidad ..................... XI-37IV. Vicios que determinan las nulidades del acto administrativo ....................... XI-39 15. La pretendida solucin del decreto-ley ....................................................... XI-39 16. Criterio de apreciacin ................................................................................ XI-41 17. Crtica de la valoracin usual de los vicios del acto administrativo ......... XI-42 18. La poltica jurdica de la jurisprudencia .................................................... XI-43

Captulo XII

MODIFICACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1.Introduccin.Sedebenanalizarlosactosamodificarseoextinguirse,nolosllamadosmediosdemodificacinoextincin ..............................................XII-1

2.Extincinymodificacin .....................................................................................XII-23.Modificacindeactosvlidosynulosoanulables .............................................XII-34.Modificacindeactosvlidos.Rectificacinocorreccinmaterial ...................XII-45. Aclaracin ............................................................................................................XII-66. Reforma ................................................................................................................XII-87.Modificacindeactosnulosoanulables.Saneamiento .....................................XII-8

7.1. Saneamiento administrativo y judicial .....................................................XII-107.2. Explicar al otro ...........................................................................................XII-10

8.Ratificacin ........................................................................................................XII-119.Confirmacin .....................................................................................................XII-129.1.Laconfirmacinenderechoprivadoyenderechoadministrativo ..........XII-129.2. Lo atinente a la prescripcin ......................................................................XII-139.3.Laconfirmacineneldecreto-ley19.549/72 .............................................XII-13

10.Comparacinentresaneamiento,confirmacinyratificacin ......................XII-1411. Conversin .......................................................................................................XII-15

11.1. Conversin por circunstancia sobreviniente .........................................XII-1912. Sustitucin y reforma ......................................................................................XII-2013. Improcedencia de la sustitucin .....................................................................XII-2214. La orden judicial de sustitucin .....................................................................XII-2415. La sustitucin judicial a la ejecutoriedad administrativa ............................XII-2516. La reelaboracin del acto ................................................................................XII-2617. El acto expresamente sujeto a sustitucin o reforma ....................................XII-27

Captulo XIII

EXTINCIN

I. Introduccin ....................................................................................................... XIII-1 1. Concepto de extincin ................................................................................... XIII-1II. Extincin de actos ilegtimos ............................................................................ XIII-2 2. Distintos supuestos ...................................................................................... XIII-2 3. Anulacin y revocacin por ilegitimidad ..................................................... XIII-3


3.1. Terminologa .......................................................................................... XIII-33.2. La suspensin como extincin ............................................................... XIII-5

4. La ilegitimidad sobreviniente ...................................................................... XIII-64.1. Por cambio en el ordenamiento ............................................................ XIII-6

4.1.1. Lmites de la ilegitimidad sobreviniente ................................... XIII-74.2. Por un cambio en la realidad ................................................................ XIII-74.3. Necesidad de pronunciamiento expreso ............................................... XIII-84.4. Comparacin con la revocacin por inoportunidad ............................. XIII-9

4.4.1. Autoridad competente ................................................................ XIII-94.4.2. Caducidad y prescripcin ......................................................... XIII-104.4.3. Indemnizacin ........................................................................... XIII-10

4.5. Efectos en relacin al tiempo .............................................................. XIII-104.6. El caso de los actos precarios .............................................................. XIII-11

4.6.1. Cambio normativo..................................................................... XIII-114.6.2. Cambio fctico ........................................................................... XIII-12

4.7. El caso de los actos de conocimiento .................................................. XIII-12III. Extincin de actos legtimos ......................................................................... XIII-12 5. Distintos supuestos .................................................................................... XIII-12 6. Extincin de pleno derecho de actos legtimos ......................................... XIII-13

6.1. Cumplimiento ..................................................................................... XIII-136.1.1. Cumplimiento del trmino ...................................................... XIII-136.1.2. Cumplimiento del objeto ........................................................... XIII-136.1.3. Cumplimiento de la condicin .................................................. XIII-14

6.2. Imposibilidad de hecho ....................................................................... XIII-156.2.1. Falta de sustrato personal........................................................ XIII-166.2.2. Falta de sustrato material........................................................ XIII-166.2.3. Falta de sustrato jurdico ......................................................... XIII-17

7. Extincin de actos legtimos dispuesta por acto administrativo ............. XIII-177.1. Caducidad ............................................................................................ XIII-177.2. Desuso .................................................................................................. XIII-197.3. Revocacin por razones de oportunidad ............................................. XIII-217.4. Rescate ................................................................................................. XIII-22

8. Extincin por el particular de actos legtimos .......................................... XIII-238.1. Renuncia .............................................................................................. XIII-238.2. Rechazo ................................................................................................ XIII-258.3. Actos contractuales ............................................................................. XIII-26

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

PRLOGO

Jorge A. Senz*

IQuisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado se transformara en una confidencia compartida con los lectores acerca de su autor, sus valores, sus objetivos, sus conductas, su metodologa cientfica y la importancia de sus ideas para el desarrollo de las insti-tuciones democrticas y el progreso social en la Argentina. Creo estar en condiciones para hacerlo. Soy un testigo privilegiado de la vida, la obra y la evolucin del pensamiento de Agustn Gordillo. Ms de cuatro dcadas de dilogos y discusiones, de tarea docente en comn en los claustros de las universidades pblicas de Buenos Aires y de La Plata, y hasta haber compartido el no estar en la Universidad, cuando ambos fuimos expulsados (ttulo honorfico si los hay) por la ltima dictadura militar de nuestros cargos de profesores titulares en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, a los cuales retornamos en 1985 concurso pblico de antecedentes y oposicin mediante son, creo, ttulos suficientes para opinar.

Lo primero que quiero decirles a los lectores es que Agustn Gor-dillo es un ser humano ejemplar, un gran cientfico, un gran profesor y un gran ciudadano. Tratar de explicar con claridad por qu lo afirmo tan enfticamente.

Antes que nada, Agustn Gordillo ha demostrado ser, a travs de estos cuarenta aos, adems de un maestro reconocido, un ser humano ejemplar. Y esta condicin, que es la primordial, no viene

* Este es el prlogo a los cuatro tomos del tratado, que apareci por primera vez en el primer volumen de la edicin mexicana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA).

el acto administrativo 22

dada con las dotes intelectuales que por designio natural o divino lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta que no son fciles en una historia acadmica como la nuestra, que no ha estado exenta de venganzas, injusticias y egosmo, muchas veces alentados por los vientos de fronda del sectarismo y la mala poltica. La ejem-plaridad se verifica, en el caso de un terico brillante como Gordillo, cuando se puede constatar, a lo largo de esos cuarenta aos, una coherencia entre la doctrina y la conducta. No hay desviaciones en la conducta pblica o privada de Agustn Gordillo que pueda hacer decir a alguien que en los hechos haya desmentido lo que predic acerca de la tolerancia con las ideas y las personas, la generosidad que debe tenerse en el aliento de las vocaciones docentes y cient-ficas o que haya declinado la defensa de los derechos humanos y el imperio de la juridicidad.

Esta densidad humana en la calidad de Gordillo, que celebran y de la que estn orgullosos sus amigos, sus colegas, sus alumnos y su familia, se encuentra ahora potenciada por los impulsos, sugerencias e ideas que incansablemente propone a las generaciones ms jvenes, transmitindoles con el ejemplo la importancia de preservar aquella unidad entre las ideas y las actitudes, que es invalorable para su formacin.

Tambin, y no es lo menos importante, debo sealar que ha tra-bajado y actuado con humildad y con respeto por los dems. Nunca le escuch a Agustn Gordillo en estos cuarenta aos referirse des-pectivamente a algn colega o autor. Nunca lo observ en ninguna combinacin esprea para ganar una posicin o para evitar que alguno la lograra. Las discrepancias las mantuvo en el plano de las ideas, y las expuso con franqueza y con fundamentos. No recurri a la espiral de silencio, frecuente en la doctrina argentina, donde en lugar de discutir con argumentos se suprime la cita en los libros y artculos o se pasa al disidente a la categora de enemigo para evitar que alcance posiciones acadmicas o profesionales, pblicas o privadas. Esta nunca fue una caracterstica en la actuacin de Gordillo, que por el contrario, lo repito, se ha comportado como un ser humano ejemplar uniendo su doctrina y su conducta, lo que me place testimoniar aqu.

Agustn Gordillo es adems un gran cientfico. Ha sabido explicar porqu se alej del dogmatismo y de las definiciones esencialistas, tomando como herramienta conceptual bsica el principio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmacin est sujeta a discu-sin y refutacin y que slo ese proceso asegura el progreso de la

prlogo 23

ciencia. Emprende en su obra una cruzada intelectual contra el dolo de la certidumbre, fundado en las tesis de Popper y en la teora del lenguaje que domina slidamente, y esta estructura metodolgica, transformada en conviccin cientfica, aplicada con rigurosidad, hace que su actitud de tolerancia, pas de lo que pudo ser en principio una eleccin moral a fundarse, adems, en una tesis cientfica pre-cisamente sobre la ciencia misma.

La asuncin de esta tesis no es ajena, desde luego, a la permanen-te actitud de Gordillo contra el autoritarismo y el poder. No debe perderse de vista, en este sentido, que el autoritarismo y el ejercicio del poder en el plano de la ciencia se manifiesta a travs del dogma-tismo, considerando equivocado (y a veces, como dije, hasta enemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que la refutacin y el error tambin integran la ciencia porque inevitablemente forman parte del camino de su progreso.

Esta categora de gran cientfico del derecho, que lo ubica definiti-vamente entre los grandes juristas que ha producido Amrica Latina y lo distingue como uno de los mejores del mundo, porque su obra es perfectamente equiparable a la de los autores europeos de mayor renombre, no ha impedido que Agustn sea, a la vez, un gran profe-sor. No encerr a sus lectores y discpulos en una catedral gtica de citas y catlogos de teoras e informaciones, a pesar de contar con la erudicin suficiente para hacerlo. Creo que esto afortunadamente pas porque Gordillo ha accedido a la categora mayor de profesor, que es la de maestro. As como cuando somos ayudantes decimos ms de lo que sabemos citando de segunda mano a autores y fallos que no lemos, y slo cuando llegamos a ser profesores decimos nada ms que lo que sabemos, ganndonos el derecho a confesar lo que no sabemos, cuando se llega a maestro se dice slo lo indispensable y necesario para la circunstancia. Se llega a dominar en ese momen-to de la madurez cientfica e intelectual el arte de la simplicidad y sntesis conceptual, que presupone el conocimiento completo de la materia de que se trate y del mtodo de elegir lo imprescindible para la argumentacin, despojndolo de lo superfluo o meramente decorativo. Gordillo ha llegado a esa etapa de su desarrollo docente y as es reconocido internacionalmente.

Esta caracterstica de Agustn Gordillo es valorada fundamen-talmente por sus alumnos de pregrado y posgrado, que adquieren en sus cursos un sistema de aprendizaje permanente, un inters en las bases epistemolgicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican, una aptitud para ser crticos en la lectura del material jurdico y


un entrenamiento en la decisin de casos donde, luego de definir los hechos relevantes, deben aplicar no slo un sistema normativo sino descubrir qu valores y qu consecuencias sociales hay detrs de cada solucin alternativa. Acometer esta empresa educativa con sencillez y eficacia, solo est disponible para un gran profesor, para un maestro.

Lo que llevo dicho sera incompleto si no dijera que Agustn Gor-dillo no slo es un gran ser humano, un gran cientfico y un gran profesor, sino tambin que es un gran ciudadano. Y lo es porque ha elaborado una teora jurdica donde rescata la funcin del intelectual como defensor de las libertades pblicas y de los derechos sociales de los habitantes, marcando a fuego a las teoras jurdicas -y dentro del derecho administrativo a varias- que estn al servicio del poder o son elaboradas exclusivamente para justificarlo y consolidarlo, de cualquier signo que sea, mas all de la buena fe de sus autores.

Esta sntesis necesariamente breve de la personalidad de Gordi-llo, que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria que tengo, por el largo camino que recorrimos juntos, y en nombre de los acuerdos y desacuerdos que tuvimos y de las dudas y encrucijadas a las que nos enfrentamos, cre que poda y deba compartirla con ustedes, que estn por acometer la aventura intelectual de discutir, acordar o discrepar con los innumerables argumentos y enfoques novedosos que el Tratado les pondr por delante.

IIHe dicho algo sobre la calidad cientfica del trabajo de Gordillo.

Quisiera tomar un solo ejemplo, de los tantos que van a encontrar en las pginas de su obra: el tratamiento del concepto acerca de la funcin administrativa. Gordillo se ocup en sus primeros aportes tericos de delimitar metodolgicamente el objeto de su ciencia, a partir de que le haba adjudicado al Derecho Administrativo la finalidad de estudiar el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta. Lo que quisiera comentar brevemente, a los fines limitados de esta introduccin, son tres aspectos de esa elaboracin doctrinaria, en tanto definen rasgos tpicos de su estilo cientfico: el primero se refiere a la perspectiva utilizada para estudiar la cuestin, el segundo al procedimiento de confrontacin del resultado de la investigacin teortica con la rea-lidad poltica nacional, y el tercero la vinculacin de estos dos pasos con un tercero, que contiene sus propuestas sobre la instauracin de

prlogo 25

prcticas democrticas en la Argentina, con directa incidencia sobre el ejercicio de la funcin administrativa.

Respecto de la primera cuestin, debo destacar que el proceso de anlisis sobre la funcin administrativa, si bien est centrado en una perspectiva normativa, no est limitado a ella. En sus obras tem-pranas est claro que el problema de las funciones del Estado, como emprica e histricamente las conoca en ese momento, con cometidos prestacionales y protectores legitimados por la eficacia, constituan una realidad ms compleja que la tratada por la doctrina corriente, lo que motiv, creo, que no limitara su abordaje al de la perspectiva de la pureza positivista heredada de los fructferos embates kantianos y neokantianos contra el cameralismo y sus sucesores.

Por el contrario, advirti desde entonces, en una tendencia que se acentu en su obra posterior, que el derecho es una ciencia que opera sobre un sector de la realidad y que no puede conocerse en profundidad ni pretenderse un cambio de esa realidad que sirva a la justicia, si la reflexin terica se limita al plano del anlisis normativo. Es notable cmo desde sus primeros trabajos considera al derecho como una disciplina humanstica que no separa sino que integra las normas con los hechos histricos sobre la que opera y con los juicios valorativos que en la interaccin de una y otra van construyendo la prctica social. Este permanente juego dialctico entre los planos del ser, del deber ser y de la crtica axiolgica, lo lleva a insistir en la necesidad de que la formacin del jurista y su propia investigacin cientfica estn apoyadas en el conocimiento de la economa, la filosofa, la sociologa y la historia, que deben iluminar indefectiblemente la tarea de aplicacin e interpretacin del derecho a las situaciones concretas, y estar presentes para poder valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurdico como la justicia concreta de cada caso.

En esa lnea, realiz la crtica de las tesis que eran de recibo en ese momento, sobre si la funcin administrativa es una actividad o es la organizacin que la desempea o es un residuo. Agustn se alej de esa discusin secular aunque no la rehuy, planteando su propia posicin, que ha demostrado a travs del tiempo ser de una gran utilidad ordenadora y a mi juicio superior a muchas formula-ciones europeas clsicas, donde la discusin, luego de muchos aos se abandon, al reputarse inviable la definicin objetiva de admi-nistracin (el fin de la polmica por agotamiento ha sido certificada nada menos que por el gran Giannini).


La definicin que propone, como la vern desarrollada en el Tra-tado, es, dentro de su criterio cientfico que explica previamente, ms bien de tipo estipulativo, es decir no intenta ser una verdad dogmtica ni describir la esencia de la administracin. Es producto de la investigacin acerca de qu grupo de hechos recibe un trato sustancialmente igual por parte del derecho. De tal manera, la defi-nicin resulta mas ntida, mas clara y mas til, ya que al partir de otro criterio que el subyacente en las definiciones dogmticas clsicas de la funcin administrativa, nos coloca en una perspectiva diferente y explcita, y que, la compartamos o no, nos permite decidir crtica-mente, como lectores, si la lista de caractersticas que justifican que la palabra definida pueda aplicarse a un sector de la realidad es til o conveniente para el desarrollo terico de la ciencia.

El segundo aspecto que quera destacar es que Gordillo no asla a esta reflexin terica dentro de un sistema conceptual abstracto. Por el contrario, la confronta con la realidad, como es caracterstica de toda su obra, que no limita sus aportes a la consideracin de la legitimidad formal de las instituciones, tomndolas slo como distri-buidoras de funciones, sino que comprometidamente se expide sobre la legitimidad sustantiva del Estado, examinando en qu medida ese Estado y esa administracin ponen en acto (o no), a travs del ejercicio concreto de la funcin administrativa, antes conceptuali-zada, valores, ideas y proyectos colectivos, para saber a que tipo de prctica social sirven. No debe olvidarse, an cuando no desarrollo por razones obvias este aspecto con la extensin que merece, la importancia que desde el punto de vista de las libertades pblicas tiene la impugnacin largamente argumentada que hizo Gordillo de las pretendidas funciones legislativas o jurisdiccionales de rganos pertenecientes a la organizacin administrativa.

En este orden de ideas, ubic a la funcin administrativa, en la medida que comprende a la totalidad de las actividades del Poder Ejecutivo (adems, pero secundariamente, de las de los otros poderes que no sean materialmente su funcin principal) en una posicin subordinada a la legislacin y a la jurisdiccin, dentro del equilibrio terico de los poderes diseado por la Constitucin. No obstante, verific en la realidad el desequilibrio real, consistente en que los poderes legislativo y judicial estn en los hechos subordinados al ejecutivo. Hace ms de treinta aos Gordillo explicaba que ello se deba a la necesidad poltica de los legisladores de contar con cargos pblicos para atender a su clientela y sus corruptelas, nombramientos que slo el Poder Ejecutivo poda proporcionar, adems de sealar

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agudamente que el liderazgo poltico del presidente anulaba tambin la funcin de control del Poder Legislativo y an la del Poder Judi-cial, cuando aplica con excesiva benevolencia el self restraint y los diversos criterios limitativos de su atribucin de juzgar la actividad de los otros poderes.

Este aguerrido juicio de Gordillo no recibi la adecuada atencin en la discusin acadmica, que prefiri quedarse en el nivel de las definiciones pretendidamente descriptivas de un orden institucional que no exista. La historia subsiguiente fue ciertamente nefasta: de la distorsin del sistema constitucional se pas a su desconocimiento total con la instalacin de las dictaduras de 1966 y 1976. Y como tampoco se tomaron en cuenta esas lcidas crticas despus de 1983, es que hoy vivimos bajo una situacin de quiebra difcilmente reme-diable del sistema de divisin de poderes, que compromete seriamente el futuro de la democracia representativa.

Inclusive no puede soslayarse que la relativizacin intensiva del sometimiento de la Administracin a las rdenes judiciales, se vin-cula en la Argentina a tales vicisitudes, que jalonaron, a lo largo de varias dcadas, la liquidacin a favor del presidencialismo (y de la Administracin Pblica) del pleito acerca de la sede verdadera del poder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse a travs de la validacin de los decretos-leyes (tesis de la continuidad), la utilizacin indiscriminada de la delegacin legislativa (con legi-timacin por parte de la justicia, ratificacin legislativa en bloque posreforma constitucional de 1994 y uso actual de su artculo 76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados ad nauseam por la Corte) y la limitacin de la funcin del Congreso a aprobar los proyectos preparados y originados por el Poder Ejecutivo, muchas veces bajo una presin inadmisible y la amenaza anticipada del ejercicio de la facultad de veto.

Y, por otro lado, en la constatacin del dato de que el desarrollo del Estado implic, adems, la multiplicacin normativa de origen administrativo, signo externo del cambio de su racionalidad inter-na. El resultado fue que la tajante distincin entre ley y acto de la administracin aparece como superada, no por la teora sino por la realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como poder tec-nificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no solo en la funcin de elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es, como qued dicho, el programador de la actividad parlamentaria y emisor per se de normas generales en todos los mbitos. Ello deriv en el cuasi monopolio jurdico y en el prctico monopolio de hecho que tiene


hoy la Administracin Pblica para definir lo que en cada caso y en cada etapa histrica debe ser el inters general, frente a lo cual la reserva de los derechos del ciudadano qued en la administracin de justicia, en la que, segn los criterios administrativos, ha deve-nido la verdadera naturaleza del Poder Judicial de la Constitucin. Este desequilibrio flagrante de la organizacin constitucional de los poderes ha quebrantando de manera grave y difcilmente remediable el sistema mismo de la democracia representativa, lo que vuelve ms valioso que nunca atender a las crticas y propuestas de Gordillo para remediarlo.

A ello va dirigido el ltimo aspecto que quera destacar. La defi-nicin de la funcin administrativa y la insistencia en su posicin subordinada respecto de la legislacin y la justicia, integra una visin de las condiciones de lo que se conoce como estado de derecho y ms particularmente como estado social de derecho. Gordillo atendi vigorosamente este problema destacando la falta de contradiccin entre el estado de derecho clsico, en tanto defensor de los derechos individuales, y el estado de bienestar, como interventor activo para lograr la libertad de la necesidad. Ahora bien, pronunciarse sobre si en la Argentina contamos con un estado social de derecho, aten-diendo a la prctica social respecto de la extensin y modalidades de ejercicio de la funcin administrativa, implica la adopcin de criterios acerca de qu notas definitorias se convenga en considerar relevantes para definirlo y el punto en que se acuerde dejar de hacer distincio-nes, sobre todo despus que el estado, de ser el gran demiurgo de la historia, pas a ser el gran demonio de la historia.

En trminos muy generales, a casi todas las etapas histricas del Estado argentino se las ha calificado frecuentemente como de dere-cho recurriendo para ello al expediente de definir sin confrontar con la realidad, con un enfoque formalista y tecnocrtico de la estructura de los poderes pblicos, que afirma la vigencia general del principio de legalidad, apareciendo sus violaciones como meras anormalidades contingentes que encontrarn su remedio a travs de los recursos ad-ministrativos y judiciales, an con sus imperfecciones. De tal manera, si entre las instancias de la idea del estado de derecho y la con-crecin histrica de ese tipo de estado, nos limitamos a considerar relevante slo a la primera, ello nos proporcionar necesariamente una versin incompleta y acaso engaosa de la cuestin que se est examinando, ya que esa perspectiva impide que se tomen en cuenta los vicios estructurales que impiden el goce efectivo de los derechos

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y libertades de los ciudadanos, o sea la negacin de los requisitos mnimos para que aquel tipo de estado se configure.

Por tal razn cobra una importancia decisiva en la metodologa de nuestra materia esta caracterstica de la obra de Gordillo, consistente en la confrontacin de la reflexin terica con la realidad, que opera en definitiva como procedimiento de validacin de las operaciones de definicin, clasificacin e inclusin, que no son inocentes desde el punto de vista de la valoracin, toda vez que debe analizarse si son pertinentes los rasgos que se seleccionan cuando se agrupa un caso dentro de cierta categora. La discusin sobre estos criterios de inclusin recibe de Gordillo un impulso ms que decidido y nos invita a todos a participar en ella, al considerar que el Estado no es un dato dado sino una construccin, el producto y la expresin de una cultura y sus contradicciones, siendo el papel del intelectual elaborar teora acerca de su funcionamiento y de su articulacin con la sociedad civil, hacindolo portador de proyectos colectivos que aseguren y que garanticen la integridad y la cohesin social.

En este orden, quiero destacar que Gordillo, verificada la magnitud de los defectos de funcionamiento del estado argentino (lato sensu), que problematizan su inclusin en la categoras de estado de derecho y de rgimen poltico con democracia representativa, volc buena parte de su esfuerzo terico en examinar las nuevas condiciones de ejercicio de las funciones estatales, bsicamente la administrativa, a travs de la participacin de los ciudadanos en el espacio pblico, como actores eficaces en la formacin de la voluntad general, colo-cndose en la lnea ms avanzada respecto de la concepcin de la democracia.

Desde este punto de vista, la caracterizacin del estado argentino como social de derecho y democrtico pas a ser condicional en el sentido que la especificacin de sentido que proporciona esa afir-macin est sujeta a determinadas condiciones. Entre ellas quiero citar la abundante produccin de Agustn acerca de la participa-cin activa de la sociedad civil como requisito indispensable de la democratizacin, el estado de bienestar y su crisis, la exigencia de un principio fuerte de igualdad, la libertad positiva, los derechos econmicos y sociales, las precondiciones sociales de la libertad, la extensin de la legitimacin procesal para activar las decisiones jurisdiccionales, las reformas judiciales, la descentralizacin, la imperatividad de las normas internacionales, los medios para com-batir la corrupcin, la reivindicacin del equilibrio constitucional de poderes, la impugnacin a la delegacin legislativa y a los decretos


de necesidad y urgencia y el control estricto sobre las concesiones de servicios pblicos, entre otros. Lo que implica volver de la realidad a las ideas para corregir la gravsima distorsin de su realizacin histrica concreta. En especial, y para terminar, quiero recordar con gran reconocimiento sus trabajos desde hace treinta aos acerca de la participacin de los usuarios en las empresas de servicios p-blicos, la generalizacin del procedimiento de audiencias pblicas y la defensa de los derechos de incidencia colectiva, aspectos que hoy estn en el centro de la escena.

Los temas que he enumerado son tal vez los centrales del debate actual acerca de la reformulacin del estado democrtico de derecho. Gordillo los inserta, coordina y relaciona con los tpicos clsicos del Derecho Administrativo, cuyo tratamiento corriente excede larga-mente, porque estamos en presencia de un jurista completo e inte-grador, que domina el Derecho a secas, ms all de especializaciones acotadas artificialmente, cada vez ms insostenibles. Es por esta caracterstica del autor, precisamente, que ha podido acometer con tanta fortuna el desarrollo de un Tratado completo sobre la materia, que a partir de ahora quedar a merced de vuestras inteligencias crticas. Podra asegurar slo una cosa: aunque no estn de acuerdo con una sla de las reflexiones tericas de Gordillo, el pasaje por la discusin de sus argumentos no ser una operacin cultural estril, sino, por contrario, extremadamente enriquecedora. As como en el teatro isabelino el prlogo estaba a cargo del actor que adelantaba el tema del drama, quise advertirles en estas pginas previas, lo inevitablemente arduo que resultar el trabajo intelectual de dialo-gar con Gordillo, mediante la lectura del Tratado, interaccin que, a travs de los acuerdos y refutaciones que surjan, promover sin duda alguna el progreso de nuestra ciencia.

10a edicin: propos de (presque) rien

Tena ya resuelto, estando en composicin de vegetales esta presentacin del viejo tomo 3 del Tratado, calificarlo de dcima edicin y no meramente reimpresin, porque una diferencia entre ambas obligaba a esa precisin y tambin adver-tencia liminar: Quien tenga la novena edicin no tiene motivo para adquirir la dcima, salvo que sea un amante de los acertijos.

Una de las cosas que aqu no estn, y desmiente que sea una dcima edicin, es la necesaria reelaboracin que requerir el trabajo de Mairal que conocemos en borrador sin su culpa pero an se halla en estado de reflexin previa a la publicacin. Como no est publicado ni autorizada su cita, esta omisin es inculpable, aunque plagada de incertidumbre acerca de cmo me har cargo de la reflexin cuando llegue el momento de hacerlo. Si Dios me da vida y Mairal publica el trabajo es un puente que enfrentar ms adelante en el tiempo.

La diferencia real pero introuvable excepto para el ojo de guila de quienes sobrevuelan las montaas, como mi dilecto prologuista del tratado y otras men-tes amigas y preclaras como Mairal, fue concebida al unir en la memoria del escritor orillero dos senderos que se bifurcan: La obra de Borges concebida como sub-texto deliberado de un reciente libro con una lcida exposicin divulgando los ltimos veinte aos de la evolucin cientfica del conocimiento del cerebro y la memoria humana.

Ese doble sendero es uno, el otro es como siempre los hechos a la luz del derecho.

No digo ms, salvo que el adquirente de buena fe slo debe comprar esta dcima edicin si no tiene

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Tratado de Derecho Administrativo - Agustín Gordillo - Tomo III