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Una Mirada sobre la Gestión Pública en la década de los ‘90
Laura de Perini
Resumen
El presente trabajo tiene por objetivo realizar un aporte a la Cátedra Trabajo Social III1 desarrollando
un análisis general sobre la Gestión Pública en la Argentina, para vincular este proceso con los
cambios en el ámbito de las políticas públicas en general y en las políticas sociales en particular;
revisando la intervención del Estado e intentando recuperar algún aprendizaje de ese periodo.
El proceso de Reforma del Estado debe ser entendido como el conjunto de los cambios que operó en
las organizaciones del Estado dirigidos a compatibilizar las tendencias mundiales de cambio
(macroeconomía - globalización) y las especificidades de la región (MERCOSUR) con una gestión
tendiente a modificar las antiguas prácticas políticas de acción, a la que se denominó la Nueva Gestión
Pública.
2
Introducción
La Reforma del Estado constituye un encuadre teórico-metodológico de cómo generar políticas
públicas dirigidas a resolver las demandas en el marco de la modernización de la Administración
Pública; el cambio se orientó al nuevo papel del Estado que significó una nueva concepción de
intervención articulando las acciones con los sectores económicos y sociales hacia la creación de
instrumentos para promover el desarrollo económico, en el marco de la eficiencia, eficacia y equidad
garantizando las condiciones para la inversión privada, aumento de la competitividad, manejo y
protección de los recursos naturales, incremento de la base tecnológica aplicada a los sectores
productivos y de comercialización; a la distribución de la renta, etc.
En el marco del nuevo paradigma de la Gestión Pública, la propuesta del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD)2 se orienta a que se constituya un núcleo estratégico en el
seno del aparato estatal, capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y
de control del suministro de servicios públicos, desarrollando la capacidad del Estado para concretar
en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a nivel político. El CLAD –en
distintos Documentos– considera que para cumplir con los objetivos, es imprescindible que el Estado
cuente con funcionarios públicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las
interferencias políticas, bien remunerados y motivados. Siendo esta una condición sine qua non para la
implantación del modelo gerencial.
En la Argentina, la Reforma del Estado se realiza en la década del ’90, en un escenario determinado
por las transformaciones socioeconómicas que se expresan a través de altos índices de desocupación,
con profundización de la pobreza e indigencia, en un proceso de exclusión social creciente que
determina una fuerte intervención del Estado para minimizar los impactos irreversibles del modelo.
En este período, la gestión del Estado se sustenta en un nuevo modelo, que surge y se consolida en
contraposición al modelo estado-céntrico. El Estado inicia un proceso de retracción –se retira del
sistema productivo como productor directo de bienes y servicios–; se produce un proceso de
achicamiento, descentralización, que va configurando “el estado de malestar”3 por lo que la
intervención del Estado deja “al desnudo” la incapacidad de garantizar su razón de ser que se expresa
en búsqueda de la resolución de las asimetrías.
Es decir, desaparece la idea del Estado que interviene para generar un proceso sostenible de
crecimiento y cambio estructural, basado en el interés en aumentar el empleo, reducir la pobreza,
mejorar el nivel de vida de la población y satisfacer las necesidades y demandas de los ciudadanos.
La Reforma Administrativa: El paradigma hegemónico de la gestión pública.
El paradigma dominante en la gestión pública en los últimos 20 años surge y se consolida en oposición
al paradigma tradicional, caracterizado este último por un proceso orientado al cumplimiento de
normas, procedimientos con decisiones de carácter burocrático, de financiación estatal y con el
objetivo de universalidad de la oferta de prestaciones4.
El paradigma hegemónico de la gestión publica se define como un conjunto de actividades orientadas
al logro de resultados bajo los criterios de economía, eficiencia, productividad, gestión por
competencias y resultados; estableciendo indicadores de logros como la relación costo / resultados –
costo / impactos.
3
En este marco, con la Reforma Administrativa5 se promueve el desarrollo de una gestión pública
moderna y eficiente, fundada en la reducción y simplificación de normas y procedimientos y la
incorporación de nuevas tecnologías de gestión administrativa. Se postula además, la necesidad de
incrementar la eficiencia en las áreas responsables de la recaudación fiscal y la administración del
gasto, y la remoción de un conjunto de regulaciones que restringen la competencia y el desarrollo de
los mercados, así como la capacidad del propio Estado para generar ingresos genuinos de manera
eficiente. (INAP.Doc Nº 58:18)6
Este paradigma se encuentra asociado a la implementación de un paquete tecnológico que consiste en
un conjunto de actividades estandarizadas de producción y control institucional del sector público que
se orienta a la construcción de un Estado con capacidad para hacer frente a los nuevos desafíos y que
además de dar respuestas a los cambios macroeconómicos garanticen los derechos que se vinculan con
la construcción de ciudadanía.
Implicó además, un proceso de adaptación de las instituciones al nuevo modelo de gerencia de
políticas públicas, de cambios o recombinaciones de los procesos de producción institucional, es decir,
operando al interno organizacional un proceso de modificaciones profundas en el sistema de gestión
administrativa.
En síntesis, la Reforma Gerencial del Estado se constituye en una modificación estructural del Estado
no solo para mejorar la gestión sino también para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema
político y fortalecer la gestión. Es decir que la acción –desde el plano teórico-normativo– estaba
orientada a generar “reglas de juego claras”, instituciones que generaran certidumbre, confiabilidad y
redujeran los costos de transacción.
Los fundamentos de la Nueva Gestión de Políticas Públicas.
Un contexto determinado por la competitividad de las economías locales, regionales e internacionales,
interdependientes y de creciente complejidad, exige a los responsables políticos revisar el conjunto de
acciones dirigidas a generar procesos productivos, cadenas de valor, altos niveles de innovación
tecnológica, conocimiento y calidad para poder hacer frente al escenario que se presenta, cambiante,
multifacético y dinámico.
El encuadre de la Reforma Administrativa establece la innovación organizacional, orientada a la
gestión de un gobierno con mayor capacidad de respuesta, más efectiva y eficiente, que implica
acciones concretas como: a) un nuevo estamento de decisores públicos locales orientados a la gestión;
b) que las instituciones políticas se adecuen al nuevo escenario económico y cultural; c) adoptar
tecnologías de gestión y e) innovación científica y tecnológica sobre los procesos productivos.
Por ello, hablar de “Gerenciar” como concepto operativo implica haber desarrollado la capacidad de
aprender a resolver problemas o cuestiones de la agenda pública; resolver problemas organizacionales
(el interno institucional: estructura de responsabilidades; control; toma de decisiones; etc.); revisar y
reconstruir procesos, actividades, tareas de la organización en función a resultados; y revisar
permanentemente los mecanismos de implementación.
Siguiendo a Luiz Carlos Bresser Pereira 7 la Reforma Gerencial involucra una serie de cambios dentro
del proceso, que implican entre otras actividades: aumentar la eficiencia y la efectividad de las
agencias del Estado a través de una administración basada en: descentralización de las actividades,
desconcentración y delegación de decisiones; separación entre los órganos formuladores de políticas
4
(unidades estratégicas) de las unidades descentralizadas y autónomas ejecutoras de los servicios;
control gerencial de las agencias; control de resultados a partir de indicadores de desempeño; control
contable de costos; y el fortalecimiento de la burocracia estatal legitimada por competencia técnica y
capacidad política.
De esta manera, asociando el proceso de cambio que operó a través de la Reforma Gerencial Pública
con la implementación de las políticas se puede afirmar que existe una contradicción permanente entre
el “deber ser” y “la acción”. Basta analizar los resultados obtenidos con la implementación de las
políticas sociales.
Sin embargo, el cambio de modelo de gerencia pública en la Argentina, sostiene Schweinheim8,
implicó un aprendizaje fundamental, la necesidad de que los gobiernos produzcan variaciones,
cambios, recombinaciones, penetración y difusión de los roles gerenciales y la adopción de un paquete
de tecnologías de gestión –un conjunto de rutinas para obtener resultados– para concretar el objetivo
de crecimiento económico y la reducción de la pobreza e inequidad.
La contradicción que surge a partir de la Reforma Administrativa y el diseño e implementación de las
políticas públicas en la década de los ‘90.
Como se mencionara anteriormente, las transformaciones en América Latina en la década del ‘90
fueron acompañadas por cambios en la gerencia de la administración pública; esa reforma institucional
respondió a la adopción de un modelo gerencial de las políticas del estado que de ninguna manera
significó la resolución a problemas estructurales, por el contrario, el modelo orientado al achicamiento
del Estado no logró dar respuestas y condujo a la profundización de las desigualdades y al proceso de
mayor exclusión.
Es necesario recordar que en la década analizada, los cambios se orientaron a un Estado que empezó –
conforme las prescripciones del Consejo de Washington y posteriormente en respuesta al Plan Baker9–
a “achicarse”, limitándose a cumplir algunas funciones básicas de mantenimiento del orden y la
seguridad pública que determinó en escaso tiempo, la conformación de una nueva cartografía social
marcada por el desempleo, la pobreza y procesos crecientes de exclusión social.
La acción estatal se orientó a la desregulación (flexibilización laboral, pérdida de los derechos del
trabajador); descentralización (salud, educación, seguridad social, etc.); Privatizaciones (servicios
públicos se transforman en servicios selectivos o servicios de exclusión);Terciarización; achicamiento
presupuestario (disminución del gasto público); un fuerte impacto en las formas de integración social
(fragmentaciones – des-ciudadanización), nuevos actores y nuevas fuerzas sociales y en consecuencia
las políticas sociales se tradujeron en un abanico de planes y programas de corte asistencialista
caracterizado por discontinuidad, focalización, bajo grado de profesionalización y subordinación
política.
El mapa social que se fue configurando a partir de esta modalidad de intervención del Estado puede
decirse que es la respuesta a una relación dicotómica entre:
Ciudadanos / derechos Vs. Necesidades / recursos;
Intervención y regulación estatal Vs. Privatizaciones
Universalidad Vs. Focalización
Promoción Vs. Compensación
Ciudadanía Vs. Clientela
Derechos Vs. beneficio
5
Desarrollo social Vs. Combate a la pobreza
Por lo tanto, en el diseño e implementación de políticas compensatorias el Estado generó una mayor
heterogeneidad y fragmentación social y en el progresivo desmantelamiento, se fue apartando de sus
funciones tradicionales de redistribución y equidad.
Si la gestión pública es la capacidad de interpretar y dar respuestas a las demandas o problemas
planteados, cabe preguntase como sociedad civil: ¿Por qué no exigimos a los “responsables” que las
acciones se basen en la eficiente asignación y manejo de los recursos? Pero, como sostiene Tenti
Fanfani10, en la década del 90 se pudo evidenciar una crisis de la ciudadanía que se manifiesta por la
carencia de instrumentos expresivos para ejercer una ciudadanía activa.
Ese nuevo actor social, el excluido del sistema productivo, el que no posee ninguna posibilidad de re-
ingresar al mercado, se convierte en el “foco de atención” de las políticas sociales, pero desempeñando
un papel de carácter pasivo y de dependencia de la acción estatal para sobrevivir11.
Hacia ese sector vulnerable se orientaron los planes y programas sociales, cuyas características
generales son la transitoriedad, la baja disponibilidad de recursos económicos para implementar,
limitada cobertura, etc.
Resumiendo, la intervención del Estado se vincula con la necesidad de dar respuestas transitorias a los
problemas estructurales, pero a la vez permite el ejercicio del control y evita la organización de los
sectores vulnerables para reclamar el cambio del modelo. El clientelismo político se va constituyendo
en la mejor herramienta para adormecer y para contener el conflicto social, acentuando la indefensión
y convirtiendo a los sujetos sociales en los “depositarios” o “receptores pasivos” de la acción estatal.
Sin dudas, el neoliberalismo ha generado efectos no deseados como el desmantelamiento de la red de
protección estatal, mientras que el Estado perdió el rol fundamental de formular y financiar las
políticas públicas abarcativas y de revertir las tendencias de mayor desigualdad económica.
Por lo tanto, si partimos de la concepción de que la política social se define, entre otros aspectos, por
su alcance de carácter universal-abarcativa-pluralista y por estar vinculada a una estrategia de
desarrollo a largo plazo, entendemos entonces, que va más allá de los programas sociales
compensatorios diseñados para minimizar el impacto del ajuste macroeconómico en los grupos más
vulnerables de la población y por ende, implica repensar y reconstruir la función del Estado como la
capacidad de las organizaciones para enfrentar el desarrollo económico y la distribución equitativa de
la riqueza.
La gestión pública y las tecnologías de gestión.
Quizás la Argentina sea el país de América Latina que mas profundas reformas ha sufrido en la década
del ’90, considerando que los cambios no solo fueron económicos (con elevado costo social) sino que
las instituciones del Estado han sido objeto de cambios estructurales como: achicamiento,
descentralización, terciarización, etc., los que se efectivizaron en las instituciones del sector público y
específicamente institucionalizados a través de la Subsecretaría de la Gestión Pública12 donde se
conformó un equipo de profesionales y técnicos orientado a generar la capacitación y formación sobre
la nueva cultura organizativa, garantizando a través del conjunto de acciones la posibilidad de que
todos los organismos públicos –de cualquier nivel: nacional, provincial o municipal– puedan orientar
la gestión basada en calidad organizacional.13
6
Es decir, cuando el Estado –en cualquier nivel de actuación– decide reemplazar la improvisación y las
acciones por reacción, existe la posibilidad de iniciar un proceso de capacitación a través de los
servicios de asistencia técnica en planeamiento estratégico y otros modelos de gestión de calidad.
Sin evaluar los resultados obtenidos con la aplicación del paquete tecnológico en el diseño e
implementación de las políticas públicas en los ‘90, se focalizará el análisis en esta nueva forma de
concebir la acción estatal que se encuentra asociada a la implementación de un paquete tecnológico
que consiste en un conjunto de actividades estandarizadas de producción y control institucional del
sector público que se orienta a la construcción de un Estado con capacidad para hacer frente a los
nuevos desafíos y que además de dar respuestas a los cambios macroeconómicos garanticen los
derechos que se vinculan con la construcción de ciudadanía.
Mediante la implementación de esta forma de gestión, se tiende a dotar a la Administración Pública de
un conjunto de metodologías y técnicas, para lograr consistencia y coherencia entre los objetivos
estratégicos del gobierno y los planes de cada uno de los organismos; por lo tanto, el cambio de
gestión no solo produce el aprendizaje de un conjunto de metodologías y herramientas orientados a la
eficiencia sino que también implica la capacidad de las organizaciones para intervenir con equidad y
equilibro con el medio.
Por lo expuesto y en el marco teórico de la Nueva Gestión Publica, la capacidad de los equipos de
trabajo debe estar dirigida a hacer visible los problemas, que supone articular intereses, desplegar un
conjunto de conocimientos, criterios y prácticas que contribuyan a generar un nuevo modelo de
política pública.
En este marco, la gestión de políticas públicas implica la necesidad de aumentar la capacidad técnica y
de gestión de los gobiernos en todos los niveles (nacional-provincial-local); en los aspectos referidos a
la formulación e implementación de programas económicos con impacto social –que puedan dar
respuesta a las demandas de la población–, construir indicadores acerca de cómo evaluar la gestión
pública así como mecanismos de seguimiento y monitoreo permanente de los mismos.
Por ello se considera fundamental, recuperar la capacidad instalada en los organismos estatales para
poder reorientar la intervención del Estado.
Promover la profesionalización es reducir el clientelismo y la politización14 es decir, cuando un
problema ha sido colocado en la agenda de los gobiernos, las instituciones involucradas deben iniciar
un proceso de diseño y planificación de programas y proyectos para incidir en su solución; es una
tarea que se basa en conocimiento especializado –de actualización permanente– con responsabilidad
no solo en el proceso de formulación sino también de decisiones y de evaluación. Una administración
transparente con administradores responsabilizados democráticamente ante la sociedad.
En cuanto a la capacidad operativa de la gestión de las políticas se vincula estrechamente con un
paquete tecnológico; que se define como el conjunto de rutinas estandarizadas de producción y control
institucional del sector público; constituidas por:
7
Rutinas estandarizadas
Producción y control institucional
Dentro del paquete de Tecnologías de Gestión se pueden identificar:
Planeamiento Estratégico
Construcción de Escenarios
Dirección por objetivos.
Diseño de Procesos
Formulación y Gestión de Proyectos de Inversión
Evaluación; etc.
El cambio en la gestión pública debe entenderse también como la capacidad de desarrollar sistemas de
evaluación y de impacto que incluya permanentemente la opinión de los destinatarios de las políticas,
orientando la intervención a procesos crecientes de democratización.
Retomando el paquete de tecnologías, se propone repensar la implementación en la medida en que
esas acciones involucren a los actores en la definición del tema, la importancia del mismo, revalorizar
la posibilidad de transformar, de que sectores deprimidos históricamente puedan constituirse en
gestores de su propio desarrollo, rompiendo la tradición clientelar.
Aquí es importante recuperar el concepto de “control social”, por medio del cual los ciudadanos
evaluarán los servicios públicos o participarán en la gestión de los mismos. El control social es un
instrumento fundamental para manejar la compleja relación entre los ciudadanos y sus agentes, los
políticos, y los burócratas (CLAD.1998:16)15
En este nuevo espacio de gestión que se busca impulsar, la participación ciudadana es fundamental a
los fines de que la intervención estatal no se constituya en una intervención técnica exclusivamente; la
historia nos demuestra que la gestión de los “tecnócratas” en la esfera pública ha implicado altos
costos para la sociedad civil.
Este cambio en las reglas de juego para la gestión de las decisiones públicas no refiere a desconocer
los saberes y aprendizajes existentes sino por el contrario implica reconstruir el camino a partir del
involucramiento de todos los actores sociales en aspectos vinculados con transparencia, participación
ciudadana y control social que han estado históricamente limitados por la arbitrariedad y las
“intromisiones” de los gobernantes
A continuación se propone aprehender –a partir de la recuperación de los aprendizajes, la articulación
de saberes, la disponibilidad de tecnologías– la construcción del proceso de intervención estatal con la
participación de los actores sociales.
Métodos, técnicas e instrumentos que
permiten mejorar la capacidad de gestión
de los equipos institucionales.
Implica alcanzar eficacia, eficiencia,
economía del proceso de producción y
control de bienes, servicios, controles
públicos.
8
Metodología:
Fases de construcción Lógicas
Fuente: Elaboración propia
Demandas / Problemas Problemas relevantes de la Agenda
Pública
Agenda Gobierno
Análisis de situación.
Investigación y Conocimiento
del /los problema /s.
DIAGNOSTICO
Agenda Sistémica
VISION
Construcción del escenario deseable
Compartido por toda la organización –
proveedores- clientes.
Valores y expectativas compartidas
Momento
Analítico
MISION Conjunto de objetivos de gestión. Qué
se quiere hacer -a quien esta dirigido-
“La razón de ser de cada organización”
Momento
Proyectivo
Análisis del contexto interno y el
contexto externo organizacional
FODA
Momento
Constructivo
Análisis del Juego de Actores
Formular Estrategias de Acción
Plan Operativo: organizar la intervención
Establecer Objetivos (Dirección por
Objetivos)- Establecer Indicadores
Evaluar – Retroalimentar
Relevancia de la información producida para la
discusión y negociación de nuevas políticas.
Momento
Proyectivo
Momento
Analítico
Problema Focal
R
E
T
R
O
A
L
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M
E
N
T
A
C
I
O
N
9
Hoy, después de la Reforma del Estado.
La idea de cambio en la gestión pública es un hecho concreto para América Latina, pero implica
avanzar en el proceso de democratización de la burocracia, que es pensar en la reforma administrativa
como una reforma de carácter político, con mecanismos y herramientas que se ponen en marcha para
garantizar la participación concreta de la ciudadanía; de esta manera, desde la formulación de los
problemas hasta la intervención, el ciudadano debe asumir un rol clave. Hacemos referencia a un
cambio cultural en todos los ámbitos, desde los funcionarios a la sociedad en general16.
Pero, cabe preguntarse además ¿Cómo debe ser el diseño institucional administrativo en un régimen
democrático? ¿Cómo asegurar la institucionalización de un conjunto de reglas de juego que genere
certidumbre, confianza, etc.? ¿Cómo implementar el control de la sociedad civil sobre los servicios
públicos? ¿Qué cambios hay que introducir para que los funcionarios estatales y las instituciones
puedan actuar de manera más autónoma? ¿Qué mecanismos hay que implementar para lograr “la
responsabilidad pública” en la actuación de los funcionarios? ¿Cómo se logra la ruptura con el modelo
tradicional de gestión?17
Ante la realidad de que el perfil social de nuestro país se ha transformado, se considera que es
necesario problematizar y revisar marcos conceptuales y metodologías de actuación para un abordaje
diferente.
La realidad es más heterogénea y la cuestión social ya no puede hablarse en términos de pobres y no
pobres, sino que encontramos una amplia gama de situaciones de fragmentación, vulnerabilidad,
exclusión y desintegración social que requiere de procesos de comprensión, reinterpretación y
resignificación, tanto en los espacios micro sociales (barrios, comunidades, localidades, etc.) como
macro sociales (Municipios, Provincias, Regiones, Nación), por lo tanto, los problemas que debe
enfrentar y resolver el Estado a través de las políticas públicas son:
Romper con los compartimentos estancos que dividen los planos nacionales – provinciales –
municipales – público – privado, para realizar una articulación horizontal y de nuevas reglas de
interacción, división de responsabilidades y financiamiento de la gestión pública.
Elaborar una Agenda Permanente en la que se integren tres factores:
Modelo o Sistema Económico (Rol o función de producción. Generación de fuentes de
trabajo. Reformulación de las políticas industrial, agropecuaria, de ciencia y tecnología, etc.).
Factor social (redistribución equitativa de excedentes a través de programas de acción social
para paliar los costos del modelo económico que implican la aparición de graves problemas
vinculados con la vulnerabilidad, explosión social).
Sistema político. Fortalecimiento de Democracia. Objetivo la gobernabilidad
La Administración Pública debe orientar su intervención a la resolución de las demandas sociales y
requiere que los responsables políticos rompan con el modelo de vocación delegativa, clientelar y
prebendaria18.
Las instituciones a través de sus agentes deben generar confianza, certidumbre, contención, etc., por lo
tanto, es imprescindible iniciar un proceso de reconstrucción de la credibilidad en las mismas.
10
Una mirada a este escenario desde el Trabajo Social.
Para entender el Trabajo Social en el marco del neoliberalismo se puede trabajar la expresión de Nora
Aquin (1999:9)… proceso que viene siendo denominado como de desciudadanización, y que al interior
de nuestra profesión se manifiesta en lo que podríamos llamar la neofilantropía, expresión específica
para el Trabajo Social del neoliberalismo y el neoconservadurismo…
Si analizamos el quehacer profesional en el ámbito comunitario, no se puede obviar en la lectura cómo
se estructuró la intervención profesional; la misma se desarrolló en el marco de políticas sociales con
crecientes acciones focalizadas, diseñadas para contener y minimizar los daños y los conflictos que el
propio modelo genera pero además, el profesional del Trabajo Social fue reemplazado19 por el militante
o puntero político que invadió el espacio e instaló un tipo de activismo con efecto multiplicador orientado
a generar clientelismo.
Por ello, es necesario reconocer el tipo de prácticas en el marco de las políticas sociales focalizadas,
asistencialistas y clientelares para poder generar nuevas estrategias, nuevas formas de pensar el trabajo
comunitario desde la profesión.
Ese escenario de creciente complejidad y marcado por la fragmentación; la exclusión y básicamente la
pérdida de ciudadanía hace necesario que los profesionales del Trabajo Social inicien hacia el interno
un proceso orientado a la comprensión, interpretación y explicación de la realidad y todas sus
dimensiones; urge la construcción de nuevos conceptos para poder interpretar y explicar la realidad20
así también como repensar en la construcción de nuevas estrategias de acción profesional en una
realidad marcada por la creciente complejidad, dinámica y básicamente contradictoria.
Por otra parte, es importante reconocer que en este período algunos Trabajadores Sociales retoman
prácticas netamente tecnicistas y directivas21 al adoptar como herramientas de actuación profesional
las técnicas vinculadas al Nuevo paradigma de la Gestión Pública.
Se busca instalar la Gerencia Social22 como un nuevo campo de la práctica profesional y de
especialización en la administración de los servicios sociales, centrando la atención en la población
objetivo (focalización) y con la implementación del planeamiento estratégico, garantizar la relación
costo-beneficio en el marco de la eficiencia y productividad.
Por lo expuesto, los retos para el Trabajo Social y particularmente en el ámbito comunitario son
muchos, desde el debate teórico-metodológico-ético-político del colectivo hasta la construcción de un
espacio específico de actuación profesional.
La intervención profesional debe ser repensada a partir de construcciones de abajo-arriba y debe
enfrentar la ruptura de la lógica arriba-abajo instalada y fortalecida en la década del ‘90; las acciones
orientadas al reconocimiento y apropiación de procesos de ciudadanizacion debe contraponerse al
histórico posicionamiento de beneficiario o asistido.
Conclusiones
Como se ha expuesto en el presente trabajo, Latinoamérica y en especial Argentina en la década del
‘90 estuvo marcada por grandes transformaciones e innovaciones en la administración pública.
Procesos de todo tipo de reformas pero con una convergencia, orientadas al mercado, que no sólo
conspiraron contra los objetivos del proceso reformista (formalmente establecido en la Ley) sino que
11
también generó crisis económicas, sociales y políticas que han determinado un aumento en la
desigualdad y la ausencia de desarrollo económico y social integrado en América Latina.
La proliferación de Planes y Programas focalizados y asistencialistas de ninguna manera se relaciona
con los nuevos estilos de gestión, es decir, la acción del Estado no estuvo orientada hacia una nueva
articulación entre Estado-Sociedad-Mercado y control de la gestión a través de la participación activa
de los actores sociales relevantes del territorio, sino que por el contrario se incrementó en las
instituciones del Estado una acción combinada que puede sintetizarse en tecnocrática-clientelar, cuyo
efecto fue la creciente ineficiencia e ineficacia de programas sociales, especialmente aquellos que se
ejecutaron con financiamiento externo, cuyo impacto directo fue el endeudamiento.
Nuestra urgencia como Nación, es fortalecer el Estado y generar el cambio institucional y la
renovación de los mecanismos de producción institucional (las tomas de decisiones, las asignaciones
presupuestarias por programas, por objetivos y resultados; la construcción de indicadores de gestión
del Estado; etc.) con el fin de optimizar la calidad, lograr mayores grados de competitividad,
participación y transparencia; generar una participación activa y no meramente formal23 que garantice
igualdad de oportunidades en educación, salud, trabajo, etc.
Por ello es necesario repensar el rol del Estado, los roles de las autoridades políticas, los mecanismos
de articulación de los órganos de gobierno (autonomía e independencia); generar reglas claras de juego
para la gestión administrativa y para la toma de decisiones públicas, puesto que el modelo determina
conductas y valores de los actores políticos, económicos, sociales y administrativos; es decir, a partir
de establecer quienes y como diseñan y ejecutan las políticas públicas es posible reconocer si se
incentiva o des-incentiva la participación de los ciudadanos.
En la Argentina del 2006 las innovaciones y reformas en las Instituciones del Estado son necesarias
para que el gobierno –cualquiera sea el nivel de actuación–24 pueda implementar políticas orientadas a
generar procesos de ciudadanización pero, debe quedar claro que estas instancias no construyen
copiando recetas técnicas, como tampoco se caracterizan por ser iniciativas con neutralidad política25,
es en todo caso, un gran desafío político.
Fortalecer las instituciones y las políticas de modernización y el uso del paquete de tecnologías de
gestión (planeamiento, programación, acuerdos programas, cartas compromiso, etc.) deben orientar la
gestión de las políticas públicas al desarrollo y fortalecimiento de estilos de decisión y criterios de
gestión en un territorio determinado, con prácticas económicas y comportamientos sociales
establecidos; en principio, deberá quedar claro quienes son los actores, nacionales y subnacionales
(Provinciales y Municipales); cómo participan, que funciones cumplen, en qué ámbitos y cómo son los
procesos crecientes de participación social.26
La clave de las innovaciones es poder generar sinergia y establecer una vinculación equilibrada de las
tres dimensiones:
Capacidad
Técnica de la
Administración de
políticas públicas
Actores sociales
involucrados.
Alto grado de
participación
Voluntad política
(Expresada en
acciones concretas no
la retórica)
12
Sin lugar a dudas el neoliberalismo deja una serie de transformaciones, de aprendizajes y de saberes
(implícitos y explícitos) pero es responsabilidad de los distintos sectores de la sociedad –no solo de la
academia– asumir la responsabilidad de re-abrir el debate sobre el rol del Estado. Es necesario
discutir, determinar y precisar el espacio de intervención pública diferencial al espacio de intervención
privada; revisar y establecer los mecanismos necesarios para generar eficiencia y efectividad; mejorar
la gestión de la administración pública basada en la descentralización de las actividades;
desconcentración de las decisiones; articulación con los distintos actores; promover la formación
permanente de los funcionarios públicos; establecer mecanismos de transparencia, control, equidad, no
discriminación; etc.
También debe quedar claro que innovaciones tecnológicas e innovaciones sociales, no implican solo
estimular el crecimiento económico, en muchas ocasiones el éxito competitivo no depende tanto de la
adquisición de nuevas maquinarias sino de como introducir mejoras organizativas, generar cambios
sociales y culturales que permitan la instalación de redes de comunicación capaces de aunar esfuerzos
y desarrollar sinergias positivas.
Por lo expuesto, se puede afirmar que los efectos generados por el modelo neoliberal y los resultados
de las políticas sociales deben conducir al colectivo de profesionales del Trabajo Social a replantearse
éticamente cuestiones que hacen al rol y a las funciones, así como reflexionar el posicionamiento
ideológico que asume el colectivo profesional frente a la realidad en la que interviene.
En otras palabras, que el colectivo profesional discuta y reflexione permanentemente: desde qué marco
teórico, sobre qué, para qué, cómo y con quienes se estructura una estrategia de actuación profesional.
Considerando que las políticas públicas constituyen una manera de mirar la realidad para responder las
demandas y que en si misma constituye una forma de hacer u omitir, es importante desde la práctica
social del Trabajo Social, sea pre-profesional como profesional, sea desde la investigación como desde
la intervención, el conjunto de actores (profesionales-docentes-alumnos del Trabajo Social) no puede
dejar de preguntarse ¿Cómo piensa la actuación profesional? ¿Cómo se define el espacio de actuación?
¿Cuáles son las dimensiones que estructuran el campo de intervención? ¿Cuál es el concepto de
calidad de vida? ¿Cómo y para qué Identificar el conjunto de acciones que desencadena el Estado en el
proceso de intervención en la cuestión social? ¿Qué capacidad tenemos para el análisis crítico-
reflexivo? ¿Qué planteamos como alternativa? ¿Cómo conjugamos o resignificamos las necesidades
materiales y no materiales?
Al pensar el Trabajo Social en la dimensión comunidad, la intervención profesional debe centrarse en
la recuperación de la historia compartida, los conocimientos y aprendizajes, la identidad, los derechos,
etc. que constituyen los intangibles que se fortalecen a través de espacios de concertación, formación,
participación, etc., es una acción orientada a la construcción social territorial.
13
Referencias.
1 Cátedra Trabajo Social III de la Carrera de Licenciatura en Trabajo Social de la UNaM. Eje
Macroeconómico y social. Tema las políticas públicas en la década de los ’90. 2 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD-. (1988). Documento
preparado por el Consejo Científico del CLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998.
Una Nueva Gestión Pública para América Latina. 3 Bustelo, Eduardo S. (Compilador) (1987) Políticas de ajuste y grupos más vulnerables en América
Latina. Hacia un enfoque alternativo. Fondo de Cultura Económica. Bs.As.
4 Schweinheim, G. (2004) "Patrones de institucionalización de las decisiones públicas y déficit de
republicanismo en el caso argentino". Serie I: Desarrollo Institucional y Modernización del Estado,
Documento N° 70. 5 La denominada Segunda Reforma quedó a cargo de la Secretaría de Modernización del Estado
dependiente de la Vicepresidencia de la Nación y de la Subsecretaría de la Gestión Pública (dos
ámbitos decisionales que complejizaron los procesos de decisiones)para posteriormente pasar a
depender de la Jefatura de Gabinete de Ministros bajo la denominación de Instituto Nacional de la
Administración Pública (INAP) 6 Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Documento Nº 58. 7 Bresser Pereira, Luiz C. (1999).Reforma de Estado para la ciudadanía. EUDEBA-CLAD. Buenos
Aires. Capitulo V. 8. Schweinheim, Guillermo. (1998) .Innovación en Administración, Gestión y políticas públicas: ¿es
idéntico a modernización? En Revista de Investigaciones del INAP. Buenos Aires “La adaptación es
un proceso de aprendizaje entre la modernización y la innovación, consiste en cambios estructurales o
recombinaciones del modelo desarrollado por el capitalismo y las dimensiones gubernamentales
existentes”. 9 Cavarozzi, Marcelo (2005) señala en el Texto Autoritarismo y Democracia (Pág. XX)…”A partir de
1985 el secretario del Tesoro del gobierno de Reagan, James Baker, vinculó prácticamente la cuestión
de la deuda externa argentina y latinoamericana con recetario antiestatista: el diagnóstico propuesto por
el plan que llevó su nombre postuló la insolvencia de los países de América Latina…, es decir del
intervencionismo estatal y sus inevitables ineficiencias. 10 Tenti Fanfani, Emilio. “Resonancias políticas de la cuestión social en la Argentina Contemporánea”.
Mimeo.1983. Material Cátedra Trabajo Social III. FHyCS.UnaM. 11 Una nueva modalidad de estrategia de sobrevivencia que se vincula con el “clientelismo político”,
“una transacción que se expresa un plan = un voto 12 http://www.sgp.gov.ar/teseo/sitio/etapa_tpe.htm 13 Aquí no se valorará ninguna producción del INAP de ese período. Los documentos ofrecen una
visión muy particular (optimista-oficialista) de las innovaciones que no se vinculan con los resultados
obtenidos (previstos) en el proceso de intervención estatal. 14 Reducir la politización no es similar a generar cuadros profesionales con conocimiento y
responsabilidad política. 15 CLAD. 1998. Pág.16. 16 es necesario reconocer que el modo autoritario (patrimonialista) de la cultura política y del liderazgo
político (y del liderazgo societal y organizacional en general es la causa genética que se encuentra en
el origen de estos procesos. La implantación de una administración republicana permitiría un lento
iniciar una progresiva tendencia de cambio en la naturaleza de la cultura y del liderazgo político.
Schweinheim, Guillermo. (2004:14) 17 La concentración de capacidades en las autoridades democráticas ejecutivas tanto para ejercer los
roles de formulación como los de adopción e implementación de políticas; la constante intromisión,
14
intervención, toma de decisiones inconsultas, etc. 18 Schweinheim, Guillermo. (2004:21) 19 No debemos olvidar la condición de asalariado del Trabajador Social, dependiente de
organizaciones del Estado y los riesgos permanentes de exclusión del mercado laboral. 20 Tenti Fanfani, Emilio. Idem 21 Prácticas que se consideraban superadas a partir de la revisión de la actuación profesional en el
marco del desarrollismo. 22 Básicamente en el marco de la ejecución de proyectos con financiamiento externo con Fondos del
Banco Mundial y BID. 23 Referida a la participación en las instancias de elecciones. 24 Nivel Nacional, Provincial, Municipal 25 Se constituye en un desafío político porque se trata de garantizar el espacio de participación y el
pleno ejercicio de los derechos sociales. 26 Tampoco debemos estar ajenos que quienes conducen hoy desde el Estado estas acciones (el INAP)
no tienen en la actualidad capacidad operativa.
15
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