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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
A Atuação do Controle Interno na Gestão Pública Municipal de Duque de
Caxias
Roberto Penêdo Almeida
Orientador: Luciano Gerard
Duque de Caxias
2010
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
A Atuação do Controle Interno na Gestão Pública Municipal de Duque de Caxias
Trabalho de Conclusão do Curso de pós-graduação em Auditoria e Controladoria.
3
AGRADECIMENTOS
A minha esposa, familiares e amigos pelo apoio durante toda a
caminhada, a minha vitória com certeza também é de vocês.
As minhas Tias Tarcila e Sulamita pelo carinho e apoio, vocês são
grandes exemplos de vida para mim.
Aos professores de um modo geral e especialmente ao Professor
Luciano Gerard, que me ajudou na elaboração deste Trabalho.
A toda Prefeitura do Município de Duque de Caxias, em especial a
Diretora do Departamento de Contabilidade e Contadora Geral do Município de
Duque de Caxias, Lidiane Rosa Gomes. Melhor equipe de trabalho não pode
haver, afinal de contas e humildemente “somos muito eficientes”.
Aos meus colegas de Curso, foi difícil, mas chegamos ao final.
4
DEDICATÓRIA
A Deus, meu pai maior,
E a minha Amada Esposa,
Jaqueline Teixeira de Souza.
5
RESUMO
Este trabalho é resultado de um estudo, objetivando resumir a forma de
atuação do Controle Interno na Administração Pública Municipal, em fiscalizar e
corrigir os seus próprios atos, assim como respeitar os direitos adquiridos, o
interesse público, observando a Lei e não o fazendo, sujeitar-se ao Controle
pelos demais Poderes, dentre eles o Controle Externo.
Palavra Chave: controle Interno – Administração Pública.
6
ABSTRACT This work is the result of a study, aimed to summarize the form of performance
of Internal Control in Municipal Public Administration in reviewing and correcting
their own acts, as well as respect the acquired rights, the public interest,
observing the law and failing that, subject to the control by other powers, among
them the external control.
Key words: Internal control - Public Administration.
LISTA DE ABREVIATURAS
7
TCE-RJ – Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
CGM – Controladoria Geral do Município
CFB – Constituição Federal Brasileira
EC – Emenda Constitucional
SUMÁRIO
8
1 INTRODUÇÃO...............................................................................................09
2 DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................11
2.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA ...........................................................................11
2.2 CONCEITO DE CONTROLE INTERNO.....................................................13
2.3 EXISTÊNCIA DE CONTROLES INTERNO E EXTERNO...........................14
3 DO CONTROLE INTERNO............................................................................16
3.1 PRINCÍPIOS................................................................................................16
3.2 FORMAS DE CONTROLES........................................................................18
4 DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL DE DUQUE DE CAXIAS.............20
4.1 CRIAÇÃO DA CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO – LEI
MUNICIPAL 1365/97.........................................................................................20
4.2 MODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA
CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO....................................................21
4.3 A CONTROLADORIA REPRESENTARÁ A PREFEITURA JUNTO AO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – DECRETO
MUNICIPAL 3765/01.........................................................................................21
4.4 REGIMENTO INTERNO DA CONTROLADORIA MUNICIPAL DE DUQUE
DE CAXIAS – DECRETO MUNICIPAL 4094/02................................................22
4.5 REESTRUTURAÇÃO DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL – LEI
MUNICIPAL 2231/09.........................................................................................24
5 CONCLUSÃO................................................................................................27
BIBLIOGRAFIA................................................................................................30
1 INTRODUÇÃO
9
O tema Controle Interno na Administração Pública, é matéria em plena
Evolução, principalmente a partir da vigência da Lei Complementar 101/00 –
Lei de Responsabilidade Fiscal, no qual estabeleceu que a fiscalização seja
exercida pelo Poder Legislativo, pelos Tribunais de Contas, Pelo Ministério
Público e pelo Controle Interno de cada órgão.
Montesquieu em sua Obra “O Espírito das Leis”1 afirmava que: ”É
necessário que, pela natureza das coisas, o poder detenha o poder”, sendo
assim o Controle Interno deverá ser exercido pela própria administração
pública, decorrente do poder da autotutela.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho2, “A função do Controle
Interno tem intrínseca relação com o instituto da garantia jurídica”.
Para Odete Madauar, 3 ““ [...] O tema do Controle também liga à questão
da visibilidade ou transparência no exercício do poder estatal, sobretudo da
Administração, inserida no Executivo, hoje o poder hegemônico””.
Assim, o Controle Interno está inserido em toda Administração Pública
Brasileira, atuando na avaliação do cumprimento das metas previstas no Plano
Plurianual, na execução dos programas de governo e do orçamento, bem como
examinar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficiência e à eficácia na
gestão Orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos públicos e entidades
da Administração Pública e apoiando o Controle Externo na sua missão
Institucional.
Considerando que o TCE-RJ tem questionado aos Órgãos Internos
Municipais quanto ao fato de estarem estruturados ou não, e como eles atuam
na fiscalização da aplicação dos Recursos Públicos, aí está o significado do
Controle incidente sobre as atividades da Administração Pública. 1 MADAUAR, O. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. 441 p. 2 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2003.752p. 3 MADAUAR, O. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. 440 P.
10
Os Controles Internos Municipais, atendendo aos dispositivos da
Constituição Federal Brasileira e outras Normas Infraconstitucionais, devem ser
estruturados de forma a abranger os aspectos operacionais do desempenho da
gestão governamental e do impacto das políticas públicas no âmbito Municipal.
A Controladoria Geral do Município de Duque de Caxias, no exercício de
suas funções e buscando a atender uma recomendação do Tribunal de Contas
do Rio de Janeiro (órgão fiscalizador dos Controles Internos dos Municípios do
Estado do Rio de Janeiro), reestruturou-se de forma ampla, tornando-se mais
atuante e melhorando o desempenho da administração local.
Sendo assim, iremos falar sobre a Origem e Conceito de controle,
Controle Interno, as suas formas de atuação na Administração Pública, os
princípios que regem a Administração Pública, sobre a sua Criação e como
funciona do Controle Interno Municipal e as Atribuições conferidas ao Controle
Interno do Município de Duque de Caxias.
2 DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
11
A palavra Controle surgiu etimologicamente do francês Controle
(registro, fiscalização), assimilação do prefixo Contre (contra, encostado), mais
o substantivo rôle (lista, rol, papel) e significa o ato de conferir mediante a
apresentação do rol ou lista que vinha anexa à Mercadoria.
A Declaração dos Direitos dos Homens e do Cidadão de 1789,4 já
continha no seu art. 15, o seguinte preceito “A sociedade tem o direito de pedir
conta, a todo agente público, quanto à sua administração”.
Montesquieu5, em sua obra “O Espírito das Leis”, sustentava que era
necessário que um poder detivesse o outro e que todos deveriam atuar
harmonicamente. E também, “a liberdade política somente existe nos governos
moderados. Mas nem sempre ela existe nos governos moderados. Só existe
quando não se abusa do poder, mas é uma experiência eterna que todo
homem que detém o poder é levado a dele abusar: e vai até aonde encontra
limites. Quem diria? A própria virtude precisa de limites. Para que não se abuse
do poder é necessário que pela disposição das coisas o poder limite o poder”.
Por sua vez, Bobbio6 vincula a possibilidade de controle -
Controlabilidade – com democracia e incontrolabilidade com arbítrio (cf. O
Futuro da Democracia, 1986).
No Brasil, em 1808 temos uma rápida menção, quando Dom João
baixou um ato estabelecendo que o controle da Administração,
especificamente das receitas e despesas públicas, deveria ser feito pelo
método das partidas dobradas.
Em 1922, com a edição do Código de Contabilidade Pública, foi criada a
base das normas de finanças públicas e dos controles na Administração
Pública. 4MADAUAR, O. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. 440 P 5 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Iuris, 2010.1019p. 6 apud MADAUAR, 2005, P.440
12
A Lei Federal nº 4.320/64 modernizou o tema; utilizando ainda muitos
dispositivos do Código de Contabilidade e estabelecendo um capítulo inteiro
sobre controle da Execução Orçamentária.
O Decreto-Lei nº 200/67 focalizou um pouco mais os aspectos de
controle, relacionando cinco princípios aos quais deverá ser atrelada a
Administração e que a alta administração não deverá se envolver e sim atender
à estes princípios fundamentais, ou seja: o planejamento, a coordenação, a
descentralização, a delegação de competência e o controle.
Ainda em 1967, a Constituição Federal em seu artigo 71, incisos I, II e
III, atribuiu que o Controle Interno deveria propiciar condições para que o
Controle Externo acompanhasse a execução de programas de trabalho e a do
orçamento e avaliasse os resultados alcançados, verificando a execução dos
contratos.
E por fim, com a Constituição de 1988, o sistema de Controle Interno foi
consolidado, concluindo assim, a necessidade das administrações públicas, de
forma institucionalizada, estabeleceu o sistema de Controle Interno em todas
as esferas de Governo – Federal, Estadual e Municipal - para atender ao
disposto nas respectivas Constituições e para fiscalizar as normas
infraconstitucionais, devendo ser estruturado de forma a abranger os aspectos
operacionais do desempenho da gestão governamental e do impacto das
políticas públicas.
2.2 CONCEITO DE CONTROLE INTERNO
13
O Controle Interno é especialização do controle administrativo, que é a
faculdade da Administração Pública fiscalizar e controlar seus próprios atos,
decorrente do poder de autotutela.
Segundo Hely Lopes de Meirelles,7 “Controle Interno é todo aquele
realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no
âmbito da própria administração”. Observando que todo controle, exercido pelo
Executivo sobre seus serviços e agentes, é considerado interno.
Na conceituação de José dos Santos Carvalho Filho,8 “Controle Interno
é todo aquele exercido por órgãos de um Poder sobre Condutas
Administrativas produzidas dentro de sua esfera”.
A Constituição Federal Brasileira de 1988, no seu artigo 31 diz que a
fiscalização do município, “será exercido dentre outros órgãos, pelos sistemas
de Controle Interno do Poder Executivo Municipal”.
Além de uma necessidade Constitucional, a implantação de um sistema
de Controle Interno nos municípios também é uma necessidade de interesse
público e importante para o sistema de fiscalização contábil, financeira e
orçamentária.
Assim sendo, o Controle Interno é a forma que a administração possui
de verificar os seus próprios atos, procurando evitar que seus agentes
pratiquem irregularidades e ações impróprias, e após a verificação destes atos,
os que forem ilícitos sejam punidos com maior brevidade.
2.3 EXISTÊNCIA DE CONTROLES INTERNO E EXTERNO
7 MEIRELLES, H.L.Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Melhoramentos, 2009, p. 673 8 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2010. p. 1024
14
A Constituição Federal Brasileira de 1988, conforme seu fundamento,
estabelecendo em sua sistemática atual, que consoante a localização do órgão
que os realiza, os Controles poderão ser internos ou Externos.
O Controle Interno é a especialização do Controle Administrativo
realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no
âmbito da própria administração, que fiscaliza e controla os seus próprios atos.
O artigo 31 da CFB/88, diz no seu dispositivo que “A fiscalização do
Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do poder Executivo Municipal, na
forma da Lei”. Assim, conforme diz Hely Lopes de Meirelles9, “... quaisquer
controles efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é
considerado interno”.
O parágrafo 1º, do artigo supra, diz que: “O controle externo da Câmara
Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e
do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver”. Concluímos assim, que o Controle Externo é aquele exercido por um
poder distinto, de fora da estrutura na qual se insere o órgão controlado.
O Controle Externo no estado do Rio de Janeiro é exercido pelo Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), que através da Lei
Complementar nº 63/90 – Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro dedica um capítulo ao tema de controle interno, especificado nos
artigos 53 a 57, estabelecendo as principais funções a serem desempenhadas
e as atribuições do controle no auxílio ao exercício do controle externo.
O artigo 54 relaciona as atividades exercidas pelo controle interno com o
apoio do controle externo, dentre eles:
9 MEIRELLES, H.L.Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Melhoramentos, 2009, p. 673
15
• Organizar e executar, por iniciativa própria ou por solicitação do Tribunal
de Contas, programação trimestral de auditorias contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, enviando ao Tribunal os
respectivos relatórios;
• Realizar auditorias nas contas nas contas dos responsáveis sob seu
controle, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer;
• Alertar a autoridade administrativa competente para que instaurem
Tomadas de Contas Especiais, sempre que tiver conhecimento de
ocorrências referidas no caput do art. 10 da Lei supracitada.
O artigo 55 é muito semelhante ao §1º do artigo 74 da CF/88, e
estabelece a obrigatoriedade do controle Interno comunicar ao Tribunal de
Contas à ocorrência de irregularidades, bem como as medidas corretivas, sob
pena de responsabilidade solidária.
3 DO CONTROLE INTERNO
16
O Controle interno, como órgão fiscalizador da administração pública, é
regido por princípios próprios e por formas próprias de controle.
3.1 PRINCIPIOS QUE NORTEIAM O CONTROLE INTERNO
Com o advento da Constituição Federal de 1988, foram incorporados
através do art. 37, os princípios orientadores da administração Pública do
Estado de Direito, estabelecendo diretrizes para o exercício das atividades
administrativas e normas a serem seguidas, dentre eles destacamos:
• Legalidade: é principio basilar do Estado Democrático de Direito.
Significa que o administrador público está sujeito aos mandamentos
da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode se afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e se expor a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho10, “Significa que toda e
qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a
atividade é ilícita”.
• Impessoalidade: Esse princípio se espelha no principio da igualdade
e da isonomia. Se todos são iguais perante a lei, também serão
perante a administração pública.
Para Hely Lopes de Meirelles11, “esse princípio também deve ser
entendido para excluir promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos
sobre suas realizações administrativas”.
Assim o principal objetivo deste princípio é o tratamento que a
administração pública tem em relação ao interesse público, e não ao interesse
10 CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: LUMEN JURIS, 2010. 21p. 11 MEIRELLES, H.L.Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Melhoramentos, 2009, 93 p.
17
privado, refletindo assim a aplicação do princípio da finalidade, donde o
administrador irá sempre persegui o interesse da coletividade.
• Moralidade: Trata-se da moral administrativa. O administrador deve
agir com correção na prática dos atos públicos. A moral aqui tratada
não é a moral comum e sim a ética profissional, que deverá existir
nas relações entre a Administração e os administradores em geral.
O art. 37 da CFB/88 traz expresso no seu caput o princípio da
moralidade e juntamente com a legalidade e a finalidade, os pressupostos de
validade para a legitimidade da atividade pública.
Devemos observar ainda, que o administrador ao agir de forma contrária
as normas constitucionais e infraconstitucionais, poderá cometer atos de
improbidade administrativa, causando prejuízos aos erários públicos, sofrendo
as sanções aplicáveis aos agentes públicos e aos terceiros, responsáveis por
esse tipo de conduta.
• Publicidade: Os atos públicos deverão ser divulgados para que todo
público tenha conhecimento e início de seus efeitos externos. Este é
um requisito de moralidade e de eficácia.
Estes atos deverão ser publicados na imprensa oficial ou afixados em
repartições administrativas. É vedada a utilização da publicidade para a
promoção pessoal de agentes públicos, conforme preceitua o art. 2º, da Lei
9.784/99.
• Eficiência: está relacionada ao custo, à forma pelos quais os meios
são geridos e pelo qual se processa o desempenho da atividade
administrativa.
Este princípio foi introduzido através da EC 19/98 e exige que o serviço
público seja eficaz, atendendo plenamente à necessidade para qual foi criada.
18
Assim a eficiência passa a ser elemento de aferição de merecimento e
impeditivo da promoção.
• Eficácia: diz respeito ao atendimento de objetivos e metas. Sua
preocupação é com os resultados. Numa organização com objetivos
definidos e atingidos, dizemos que esta é eficaz.
• Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu
relacionamento externo, sua sobrevivência e atendimento às
necessidade sociais, pressupostos ainda certo de eficiência e
eficácia.
• Continuidade: os serviços públicos não podem parar, devendo
manter-se sempre em funcionamento, dentro das formas e períodos
próprios de prestação.
• Razoabilidade: A administração pública deve agir de modo razoável
e proporcional, buscando uma adequação entre os meios e fins.
3.2 FORMAS DE CONTROLE
O art. 70 da CFB/88 promove um entendimento do sistema de controle,
tendo cinco áreas de atuação sujeito ao controle financeiro, são eles:
a) Controle Orçamentário – diz respeito à verificação da obediência ao
princípio da legalidade, no que tange à realização de despesas, visando
ao acompanhamento do orçamento e à fiscalização dos registros nas
rubricas adequadas.
O balanço orçamentário é que, demonstrando as receitas previstas e as
despesas autorizadas em confronto com as realizadas, faculta ao
controle o conhecimento do modo como se deu a execução da lei
orçamentária.
19
b) Controle Contábil – é formalizado através dos registros das receitas e
despesas. Os registros contábeis são objetos de análise por parte dos
órgãos de controle, os quais deles se servem para verificação dos
procedimentos levados a efeito pela Administração, no tocante aos
aspectos orçamentários, financeiros e patrimoniais da gestão pública.
c) Controle Financeiro – é exercido sobre a movimentação financeira
realizada no exercício, desde o primeiro ao último dia deste. São
executados sobre os depósitos bancários, os empenhos, o pagamento e
o recebimento de valores etc., englobando a receita e a despesa
orçamentária, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza
extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie, provenientes
do exercício anterior e os que se transferem para o exercício seguinte.
d) Controle Operacional – este controle incide sobre a execução das
atividades administrativas em geral. A gênese do Controle operacional
está na criação do orçamento-programa, observando os procedimentos
legais para cada fim, bem como a necessidade de sua adequação à
celeridade, eficiência e economicidade.
e) Controle Patrimonial - Ele abrange o conhecimento dos bens de
caráter permanente pertencentes à entidade pública, bem como os
responsáveis por sua guarda e administração, exigindo-se que sejam
fiscalizados os almoxarifados, os bens em estoque, os bens de uso, os
bens consumíveis, etc.
4 DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL DE DUQUE DE CAXIAS
20
O Controle interno do Município de Duque de Caxias, até o ano de 1997,
era denominado como INSPETORIA GERAL DO CONTROLE INTERNO, um
órgão ligado diretamente ao Gabinete do Prefeito, possuindo no seu quadro
funcional: um Inspetor Geral, três inspetores e dois auxiliares administrativos.
Este Controle Interno tinha como principal função, fiscalizar os
pagamentos efetuados pela Administração Pública. Sendo somente a partir do
primeiro mandato do Sr. Prefeito José Camilo Zito dos Santos Filho, instituída a
CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, como
iremos estudar a seguir:
4.1 CRIAÇÃO DA CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO – Lei
1.365/1997
Com o advento da Lei Municipal nº 1365/97, foi criada a Controladoria
Geral do Município, elevando assim a nível de secretaria a Inspetoria Geral do
Município, órgão até então responsável pela fiscalização da gestão municipal
local.
Esta lei é composta de 6 artigos e a principal mudança está elencado no
art. 2º, que diz:
Art. 2º - “A atual estrutura administrativa da Inspetoria de Controle interno, hoje pertencente à Secretaria Municipal de Governo, fica, integralmente, transferida para a Controladoria Geral do Município.”
A partir de então, a CGM passou a atender uma normativa Constitucional,
estabelecida pela CFB/88 através do art. 31:
Art. 31 – “A fiscalização do município será exercida pelo poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do poder Executivo Municipal, na forma da Lei”.
Esta Lei foi promulgada no dia 13 de novembro de 1997, entrando em vigor
na mesma data.
21
4.2 MODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA CONTROLADORIA
GERAL DO MUNICÍPIO
No ano de 1998, foi modificada a estrutura da CGM, passando a ter um
Serviço de Apoio Operacional. O art. 3º, também instituiu os cargos de Consultores
Contábeis e um de Assistente de Coordenadoria. Esta Lei foi promulgada no dia 07
de julho de 1998, entrando em vigor na mesma data.
O Decreto-Lei 3232/98, incluiu no Decreto nº 2900/96, o Cargo em Comissão
de Subcontrolador Geral do Município, criado no art. 3º da Lei 1365/97, que diz:
“O atual Cargo de Inspetor Geral, Símbolo CC/1, passa a denominar-se
Subcontrolador, Símbolo CC/2.”
Entrando em vigor no dia 20 de agosto de 1998, data em que foi promulgada.
Ainda no ano de 1998, foi delegado a CGM, competência para autorizar a
criação e renovação de cadastro de Fornecedores do Município, através do Decreto
nº 3281 de 01 de dezembro de 1998, data em que entrou em vigor.
4.3 A CONTROLADORIA REPRESENTARÁ A PREFEITURA JUNTO AO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – DECRETO
MUNICIPAL Nº 3765/01
Este Decreto, promulgado em 05 de fevereiro de 2001 (data em que entrou
em vigor), outorgou a CGM poderes para representar a Prefeitura Municipal de
Duque de Caxias junto Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e delimitou a
todos os Órgãos da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo Municipal, a
encaminhar a CGM toda e qualquer documentação a ser remetido ao TCE-RJ.
Vejamos o que diz o art 1º do referido Decreto:
Art. 1º - “Ficam delegados à Controladoria Geral do Município, nas pessoas do Controlador Geral do Município e do Subcontrolador, os poderes para representar a Administração Executiva Municipal junto ao Tribunal de
22
Contas do Estado do Rio de Janeiro, podendo, para tanto, assinar documentos, encaminhar documentação, emitir pareceres, ter vistas a processos, retirar e entregar processos e praticar outros atos imprescindíveis ao fiel cumprimento do presente.”
Assim através deste Decreto, o Prefeito Municipal procurou implementar uma
unidade de Controle, a fim de atender ao Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, com
maior eficácia e eficiência.
4.4 REGIMENTO INTERNO DA CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE
DUQUE DE CAXIAS – DECRETO LEI 4094/02
O Regimento Interno da Controladoria Geral do Município de Duque de
Caxias, foi aprovado em 23 de junho de 2002, possuindo 2 Títulos, sendo o primeiro
Título tratando dos seus fins e objetivos e o segundo Título tratando das disposições
finais.
O Capítulo I do primeiro Título, fala da estrutura e competência da CGM,
dentre eles, cumprir e fazer cumprir o disposto no art. 74 e seus incisos da CFB/88,
também todas as determinações dos órgãos de controle externo a que estiver sujeita
a Administração Direta e Indireta. O parágrafo único, do art. 1º da lei supra diz que:
Parágrafo Único – “Por Controle Interno entende-se o conjunto de métodos, processos e procedimentos, os quais foram implantados corretamente e estão sendo operados, conforme previstos de forma a assegurar o sucesso da Administração Pública do Município, protegendo os seus ativos e produzindo informações únicas, verdadeiras e úteis capazes de suportar o processo de tomada de decisão, por parte de gestores públicos.”
O capítulo II trata da estrutura Organizacional e criando outras funções a
serem exercidas na Controladoria Geral do Município, dentre eles: um Controlador,
um Subcontrolador, dois consultores Contábeis (legalmente habilitados), três
Inspetores, um Chefe de Núcleo, dois Chefes de Serviços e um Assistente de
Coordenadoria.
O Capítulo II, fala das atribuições que cada agente que integra O Controle
Interno do Município de Duque de Caxias deverá desenvolver.
23
O Controlador deverá administrar os recursos humanos, materiais e
tecnológicos e financeiros colocados à disposição da CGM, autorizar a emissão de
empenhos, opinar nos processo de liquidação de despesa, assessor o Prefeito nas
questões orçamentárias e de Controle Interno, determinar a execução de auditorias,
analisando os seus relatórios e remetendo-os ao Gabinete do Prefeito, assinar os
documentos oficiais de responsabilidade da CGM dentre outros.
O Subcontrolador, além de substituir o Controlador deverá assessorar o
Controlador no desempenho de suas atribuições, coordenar as atividades dos
setores da CGM, elaborar e propor alterações no manual de organização da CGM,
controlar a qualidade dos trabalhos que visem o cumprimento de exigências e
determinações dos órgãos de externos e executar outras atividades correlatas
designadas pelo Controlador ou por outra autoridade de nível superior.
Segundo as determinações do Regimento Interno, os Consultores Contábeis
deverão assinar como técnicos responsáveis, os laudos e relatórios de auditoria
emitidos pelos auditores de sua área de competência, acompanhar e controlar a
arrecadação e recolhimento da receita, acompanhar contabilmente a aplicação de
recursos e exigir prestação de contas de auxílios e subvenções concedidas pelo
Poder Executivo as entidades com personalidade jurídica, verificar e certificar a
eficiência e o grau de qualidade dos demonstrativos contábeis e financeiros.
Aos Inspetores cabe acompanhar e assegurar que todos os procedimentos
de Controles internos sejam executados corretamente, detectando e relatando
eventuais irregularidades ou erros e apurando as responsabilidades por omissões na
realização das tarefas, analisar e emitir pareceres e elaborar estudos sobre assuntos
de matéria jurídica, sob orientação da Procuradoria Geral do Município.
E por fim, ao chefe de Serviço de Apoio Administrativo deverá apoiar
administrativamente a CGM no desempenho de suas atividades.
O Capítulo II, fala das Disposições Finais e dentre elas podemos destacar o
art. 9º, que diz:
24
Art 9 – “Compete a todos os funcionários da Controladoria Geral do Município trabalhar de forma ética, proba e integrada aos demais Órgãos da Administração Municipal Direta, Indireta, com os representantes do Poder Legislativo Municipal, fornecedores, parceiros e munícipes usuários de seus serviços, bem como com os representantes de quaisquer outras entidades públicas, federal ou estadual, e, ainda, a com quaisquer representantes de outras organizações de direito privado”.
4.5 REESTRUTURAÇÃO DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL – LEI MUNICIPAL
2231/09
Em 29 de janeiro de 2009, a estrutura organizacional da Administração
Pública Municipal passou por uma reestruturação. O art. 6º criou órgãos com os
quais a Controladoria Geral do Município passaria a funcionar, dentre eles:
Departamentos de Controle de Contratos, Convênios e Prestação de Contas, de
Licitações e Gestão, de Controle Financeiro e Orçamentário, de Inspetoria e setor de
Apoio à Gestão e Assuntos Relacionados ao TCE-RJ.
O art 7º, em função da reestruturação organizacional criou: quatro cargos em
comissão de Diretor, três de Inspetores, sete de Analistas de Controle, cinco de
assistentes de Controladoria, dois de auxiliares de Controladoria e duas funções de
Confiança de Auxiliar Administrativo, extinguindo toda a estrutura administrativa
anterior a esta Lei, conforme previsto no art 8º.
A atuação da Controladoria, a partir desta reestruturação vem sendo
desenvolvida de acordo em cada atribuição dada aos componentes de cada Núcleo
(assim divididos).
O Departamento de Controle de Contratos, Convênios e Prestação de Contas
é composto por três agentes: o Diretor (também responsável pelo Núcleo de
Licitação e Apoio ao TCE-RJ), uma Inspetora e uma Analista de Controle, ficando a
cargo deste departamento, acompanhar os Contratos e Convênios firmados entre a
União e o Município, como e onde está sendo empregadas as verbas deles
decorrentes e prestando contas a União das verbas por eles disponibilizados para o
Município.
25
O Departamento de Gestão e Licitação é responsável pela análise de
pareceres iniciais e finais nos processos licitatórios, exercendo desta forma, um
controle prévio (este exercido antes de ser praticado o ato administrativo), e um
Controle posterior ou corretivo (confirma o ato se este for legal ou regular), são
compostos por cinco agentes.
Como são feitos estes controles. Primeiro, quando é aberto um processo
licitatório, antes que seja colocado o Edital na praça, o processo vem a esta
Controladoria onde é emitido um parecer inicial verificando algumas etapas a serem
cumpridas, dentre elas: se há três ou mais propostas, a classificação da despesa e
de qual fonte sairá recurso para pagamento daquela despesa, e observando a
modalidade licitatória a ser adotada para aquele tipo de processo, em caso de
alguma falha no processo, encaminha ao órgão responsável para que a falha seja
sanada e observa ainda, algumas determinações do TCE-RJ.
Depois de todo o tramite pelo qual o processo licitatório passa e após ser
concluída a Licitação, o processo retorna a esta CGM para parecer final, onde será
observado o valor adjudicado, a regularidade dos documentos da Empresa
Vencedora, encaminhando o processo para emissão de Nota de Empenho e após
solicitando que o mesmo seja encaminhado a Procuradoria Geral do Município para
elaboração do Termo de Contrato.
O Departamento Financeiro e Orçamentário verifica e acompanha as
operações da receita orçamentária, os gastos e a forma como estão sendo gastas
as verbas do Município, atuando assim de forma concomitante, pois acompanha a
atuação administrativa de forma simultânea, no momento em que é praticado, é
composto por dois agentes.
O Departamento de Inspetoria é responsável pela liberação de pagamentos,
verificando se as Notas de Empenho e Liquidação estão de acordo com o valor a ser
pago, observando ainda, no caso de pagamentos mensais, os valores, a
quantidades de parcelas, se algum contrato foi suspenso, inspecionando assim as
contas da gestão municipal.
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O Setor de Apoio à Gestão e de Assuntos Relacionados ao TCE-RJ atua no
atendimento as exigências do Controle Externo, dentre eles podemos destacar as
comunicações daquela Corte de Contas, bem como as diligências externas e
internas, encaminhamento de documentação obrigatória, conforme solicitação
daquele Órgão (através das Deliberações) e assessoramento do Controle Externo
em questões relacionadas à administração Pública Municipal.
E por fim, o Núcleo de Auditoria, responsável pela realização de Inspeção
orçamentária, contábil, financeiro e patrimonial nos Órgãos da Administração Direta
e Indireta, analisando os processos de Prestação de Contas dos Ordenadores de
Despesa, dos responsáveis por Bens Patrimoniais e Almoxarifado, confeccionando
Certificados de Auditorias.
Eles também são responsáveis pela a análise de Prestação de Contas de
Suprimentos de Fundos, Subvenções Sociais e Instrumentos Congêneres
concedidos as Secretarias Municipais, participando de Sindicâncias, Inspeções e
Tomadas de Contas Especiais, verificando danos ao erário e/ou determinado pelo
TCE-RJ e ainda, orientando a Administração Direta e Indireta no saneamento em
não conformidade, dos procedimentos adotados.
5 CONCLUSÃO
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Desde a Clássica lição de Montesquieu, com a Tripartição do estado nos
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, até ao nosso moderno sistema de
regulação, a sociedade tem buscado formas de Controle de Poder, para que não se
sobreponha à vontade popular razão de todas as manifestações das autoridades
públicas.
As normas Constitucionais e Infraconstitucionais, tem estabelecido que a
amplitude à fiscalização exercida pelos órgãos de Controles Internos e Externos,
pelo Ministério Público e pelo Poder Legislativo.
O Procedimento de Controle é a última fase da atividade administrativa, pois
é por meio dele que se verifica se a execução está ocorrendo de forma planejada.
A Execução Orçamentária deverá valer-se basicamente dos valores previstos
no orçamento, e como estabelece o art. 77 da Lei Federal 4.320/64 – “a verificação
da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e
subseqüente.”
A verificação prévia é efetuada através do detalhamento e empenho da
despesa; a verificação concomitante pode ser realizada através de relatórios
periódicos extraídos dos registros contábeis; e a verificação subseqüente se faz
depois de concluído o projeto ou terminado o exercício financeiro, mediante a
tomada anual das contas dos ordenadores de despesas e responsáveis por bens e
valores.
Assim, a Controladoria Geral do Município de Duque de Caxias, visando
certificar a efetividade e propor soluções pertinentes ao seu meio de atuação, está
empenhada em atuar de forma prévia orientado na conduta administrativa,
estabelecendo normas de procedimentos e de ação integrada, avaliando o
desempenho e os resultados de cada atividade auxiliar e do sistema como um todo.
A atuação da CGM é feita de forma ampla, procurando assim, atender o
interesse público. Observamos o modo que os seus agentes trabalham, em muitos
casos a fim de dirimir as falhas, eles próprios procuram orientar as outras secretarias
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de como devem proceder para atender os Princípios Fundamentais da
Administração Pública.
Além disso, a CGM de Duque de Caxias melhorou em muito o ambiente de
trabalho dos seus agentes. A nova estrutura, formada a partir do ano de 2009, tem
proporcionado melhor organização, comprometimento dos funcionários, segregação
de funções e a existência não só formal, mas também atuante do Controle Interno
na Administração Municipal.
Vemos ainda, que os agentes que atuam na CGM são qualificados, com
formação acadêmica. O TCE-RJ sempre observou dentre as falhas mais comuns
que ocorrem no Controle Interno, a falta de profissionais qualificados, o que
podemos afirmar, que foi saneado a partir da nova equipe que atua neste Órgão.
A atuação do Controle Interno em Duque de Caxias na Gestão Municipal é
um Controle Orçamentário, na medida que ele atua fiscalizando a arrecadação e os
gastos feito pela a Administração Pública.
Além disso, ele é Contábil uma vez que a sua atuação procura verificar os
aspectos financeiros, orçamentários e patrimoniais, principalmente analisando os
processos de Prestação de Contas dos Ordenadores de Despesa, Bens
Patrimoniais e Almoxarifado emitindo os respectivos Certificados de Auditoria.
Na parte financeira, o Controle é feito através da Inspetoria que analisa os
processos de pagamentos, verificando os saldos e por fim autorizando os
pagamentos, desde o primeiro até ao último dia do exercício administrativo.
Observe-se, por fim, o Controle Operacional que é feito a partir da verificação
da adequação formal dos procedimentos da Administração às normas da
Contabilidade orçamentária, financeira e patrimonial. Ele atua como gerenciamento
de detecção de imperfeições ou deficiências, avaliar causas e efeitos decorrentes de
distorções, propondo soluções ou alternativas, tudo em função da melhoria dos
procedimentos administrativos.
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Posto isto, podemos concluir que a atuação da Controladoria Geral do
Município de Duque de Caxias é voltada para atender as normas Constitucionais e
Infraconstitucionais, buscando assim, os resultados da gestão quanto aos aspectos
de eficiência e eficácia, bem como das metas e dos resultados dos programas de
governo.
BIBLIOGRAFIA
30
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