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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO AMBIENTAL TÂMARA MENDES GONÇALVES DE SOUSA A NECESSIDADE DE UM PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS PNEUMÁTICOS INSERVÍVEIS PARA O MUNICÍPIO DE MANAUS MANAUS 2018
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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO AMBIENTAL
TÂMARA MENDES GONÇALVES DE SOUSA
A NECESSIDADE DE UM PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS
PNEUMÁTICOS INSERVÍVEIS PARA O MUNICÍPIO DE MANAUS
MANAUS
2018
TÂMARA MENDES GONÇALVES DE SOUSA
A NECESSIDADE DE UM PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS
PNEUMÁTICOS INSERVÍVEIS PARA O MUNICÍPIO DE MANAUS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Direito
Ambiental, da Universidade do Estado do Amazonas, na linha de
pesquisa de Conservação dos Recursos Naturais e Desenvolvimento
Sustentável, como requisito para a obtenção do título de Mestre em
Direito Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Valmir César Pozzetti.
MANAUS
2018
que trouxe renovação à minha vida e me
inspira a ser uma pessoa melhor, e ao meu
marido Ernesto, verdadeiro sentido do
amor.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, sobremaneira, a Deus, que em Sua infinita sabedoria,
conduziu meus
caminhos até aqui, permitindo que tudo acontecesse no tempo certo e
da maneira devida.
Aos meus pais, Jorge e Antônia, e a minha irmã Patrícia, que sempre
me
incentivaram e acreditaram na minha capacidade, independentemente
do que me
propusesse a fazer.
Ao meu marido, Ernesto, companheiro da vida, que, diante dos meus
medos e
angústias, me encorajou a seguir em frente e que, nos últimos
meses, se esforçou ao
máximo para, na minha ausência, cuidar de nosso filho com todo amor
e dedicação.
Ao meu amado filho Nícolas, que nasceu no curso deste mestrado. O
som da sua
risada, enquanto escrevia essa dissertação, renovou por diversas
vezes as minhas forças
para concluí-la.
Ao meu chefe, amigo e pai postiço, Carlos Alberto, que, sem dúvida,
foi o maior
incentivador para que eu me candidatasse a uma vaga neste
mestrado.
Ao staff, Adriana, Dandara, Dayla, Natasha e Thaísa, amigas
queridas. Sincronia
e dessincronia perfeitas. Essa caminhada teria sido muito mais
difícil, não fossem nossos
momentos de descontração e loucura.
A todos os colegas de turma que tornaram as aulas mais divertidas e
produtivas.
Nossos encontros deixaram saudades.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Valmir Pozzetti. Sempre solícito,
acessível e
compromissado. Sua orientação e apoio foram primordiais para que
esse trabalho pudesse
ser realizado.
RESUMO
O processo acelerado de urbanização e o aumento da população
geraram sérios
problemas estruturais nas cidades, especialmente no que diz
respeito ao saneamento
básico e, por consequência, ao tratamento e destinação de resíduos
sólidos. O pneu, como
resíduo especial que leva um período indeterminado para se
decompor, bem como possui
um volume que dificulta sua acomodação, se revela um grande
problema aos órgãos
ambientais e à sociedade. A Lei nº 12.305/10, que trata da Política
Nacional de Resíduos
Sólidos, pretendendo solucionar, ou ao menos minimizar a ocorrência
do descarte
indevido deste material, bem como os impactos ambientais dele
decorrentes, dispõe de
diversos mecanismos que viabilizam a destinação correta dos
resíduos sólidos, como é o
caso da logística reversa, que, enquanto um conjunto de ações
destinadas a viabilizar a
coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial,
para reaproveitamento ou
outra destinação final ambientalmente adequada, tem se mostrado uma
alternativa
bastante eficaz na destinação de pneus, evitando o descarte
indevido. É imprescindível,
porém, para uma gestão adequada dos resíduos pneumáticos no
Município de Manaus,
que o Plano Diretor Municipal de Resíduos Sólidos seja atualizado,
conforme determina
a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a fim de apresentar um
diagnóstico local,
detalhado e preciso acerca dos pneus inservíveis, tendo em vista
que somente assim
poderão se traçadas meta reais e desenvolvidos meios adequados para
a sua gestão. A
presente pesquisa se justificou, portanto, na necessidade de
analisar se o Plano Direitor
Municipal de Resíduos Sólido existente em Manaus substitui o Plano
Municipal de
Gestão Integra de Resíduos Sólidos previsto em lei, e se é
suficiente para embasar a
atuação do setor empresarial e do Poder Público quanto à destinação
de pneus inservíveis.
A linha de pesquisa escolhida é a de conservação dos recursos
naturais e desenvolvimento
sustentável. O método científico adotado foi o dedutivo. Quanto aos
meios, a pesquisa foi
bibliográfica e, quanto aos fins, foi qualitativa.
PALAVRAS-CHAVE: Resíduos Sólidos; Meio Ambiente; Logística Reversa;
Pneus;
Manaus.
RESUMEN
El proceso de urbanización acelerada y el aumento de la población
generaron serios
problemas estructurales en las ciudades, especialmente en lo que se
refiere al saneamiento
básico y, consecuentemente, al tratamiento y eliminación de
residuos sólidos. El
neumático, como residuo especial que tarda un tiempo indefinido en
descomponerse,
además de tener un volumen que dificulta su alojamiento, revela un
gran problema para
los órganos ambientales y para la sociedad. La Ley nº 12.305/10,
que se ocupa de la
política nacional de residuos sólidos, con la intención de
resolver, o al menos minimizar
la ocurrencia de la disposición incorrecta de este material, así
como los impactos
medioambientales que surjan de ella, dispone de varios mecanismos
que permiten la
correcta eliminación de residuos sólidos, como en el caso de la
logística inversa, que, si
bien un conjunto de acciones destinadas a permitir la recogida y
devolución de residuos
sólidos al sector empresarial, para su reutilización u otro destino
final Ambientalmente
apropiado, ha demostrado ser una alternativa muy eficaz a la
disposición de los
neumáticos, evitando el mal uso. Es imprescindible, sin embargo,
para la correcta gestión
de los residuos neumáticos en el municipio de Manaus, que el Plan
Municipal de residuos
sólidos se actualice, según lo determine la política nacional de
residuos sólidos, con el fin
de presentar un diagnóstico Locales, detallados y precisos sobre
los neumáticos
inutilizables, en vista de la única manera en que se puede trazar
el meta y los medios
desarrollados adecuados para su gestión. Por lo tanto, la presente
investigación fue
justificada en la necesidad de examinar si el Plan Municipal de
residuos sólidos existente
en Manaus sustituye al Plan Municipal de Gestión de los Residuos
Sólidos previsto en la
ley, y si es suficiente para basar el rendimiento del sector
empresarial y el poder público
para la eliminación de neumáticos inutilizables. La línea de
investigación escogida es la
conservación de los recursos naturales y el desarrollo sustentable.
El método científico
adoptado es deductivo; En cuanto a los medios de comunicación, la
investigación fue
bibliográfica y, en cuanto a los propósitos, fue cualitativa.
PALABRAS-CLAVE: residuos sólidos; ambiente; Logística inversa;
Neumáticos;
Manaus.
ABR
AMLURB
ANIP
CONAMA
CRFB
CTF
DDT
gn
gns
IBAMA
LC
LINDB
ONU
PDMRS
PERS
PGRS
PGP
PMGIRS
PNMA
PNRS
SEMULSP
SINIMA
SISNAMA
Autoridade Municipal de Limpeza Urbana
Agência Nacional da Indústria de Pneumáticos
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Constituição da República Federativa do Brasil
Cadastro Técnico Federal
Renováveis
Organização das Nações Unidas
Plano Estadual de Resíduos Sólidos
Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos
Plano de Gerenciamento de Coleta, Armazenamento e Destinação
de
Pneus Inservíveis
Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos de
Manaus
Política Nacional do Meio Ambiente
Política Nacional de Resíduos Sólidos
Secretaria Municipal de Limpeza e Serviços Públicos
Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente
Sistema Nacional do Meio Ambiente
SUMÁRIO
RESÍDUOS SÓLIDOS 12
1.5 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 28
2 LOGÍSTICA REVERSA DE PNEUS INSERVÍVEIS 31
2.1 RESOLUÇÃO CONAMA Nº 416/09 36
2.2 ECO/92 E AGENDA 21 40
2.3 A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E O SISTEMA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 49
2.4 RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA PELO CICLO DE
VIDA DOS PNEUS 54
3.1 LEI Nº 8.301/04 – MUNICÍPIO DE BELÉM/PA 64
3.2 LEI Nº 8.569/11 – MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC 66
3.3 LEI COMPLEMENTAR Nº 395/13 – MUNICÍPIO DE JOINVILLE/SC 69
3.4 LEI Nº 1.833/14 – MUNICÍPIO DE COTIA/SP 72
3.5 PROPOSTA DE PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA
DE RESÍDUOS SÓLIDOS PARA MANAUS/AM 75
CONCLUSÃO 85
REFERÊNCIAS 87
ILUSTRAÇÕES 90
10
INTRODUÇÃO
A urbanização, processo através do qual a população do campo migrou
paras as cidades,
foi impulsionada pela Revolução Industrial do século XX. A partir
de então, os centros urbanos,
que não possuiam estrutura para suportar um aumento populacional
tão repentino, acabaram
sofrendo com a inexistência de saneamento básico, ou mesmo
estratégias para a gestão de
resíduos sólidos.
Além da urbanização, o aumento da população e a implantação da
cultura do consumo,
fazem com que a geração de resíduos sólidos seja cada vez maior, o
que dificulta a atuação do
Poder Público, que não consegue dispor de espaço suficiente para
armazenar todo esse material
quando descartado, ou mesmo capacidade técnica para solucionar
integralmente o problema da
destinação ambinetalmente adequada desses resíudos.
Os resíduos sólidos são assim denominados porque, em razão de suas
peculiaridades,
não podem ser despejados diretamente na rede pública de esgoto,
necessitando de tratamento
diferenciado, que lhes garanta uma destinação que não afete
negativamente o meio ambiente.
A discussão em torno do tratamento desses resíduos cresce a medida
em que a população
se conscientiza das questões ambientias, em especial dos impactos
decorrentes do descarte
indenvido de resíduos sólidos.
Nesse contexto, a aprovação da Política Nacional de Resíduos
Sólidos – PNRS após um
longo período de discussões no Congresso Nacional, marcou o início
de uma nova fase de
cooperação, onde as três esferas do governo, nacional, estadual e
municipal, juntamente com o
setor empresarial e a participação da sociedade em geral, passaram
a buscar soluções para a
gestão destes resíduos.
O pneumático, ou pneu, classificado como resíduo especial em razão
de suas
peculiaridades – como a duração indeterminada e a difícil
acomodação devido ao seu volume
– é uma das maiores preocupações do Poder Público.
Fabricado para ser altamente resistente, o pneu é um tubo cheio de
ar, ajustado ao aro
da roda. Sua invenção tornou os veículos, que até então circulavam
com rodas de ferro, mais
confortáveis e funcionais, uma vez que a borracha absorve melhor o
impacto do atrito com o
solo. Essa descoberta, entretanto, acabou por gerar um grave
problema ambiental, vez que
atualmente, com o aumento na produção de veículos novos e a
necessidade de reposição dos
pneus da frota de usados, são postos em circulação milhões de pneus
a cada ano.
11
Esses pneus, quando descartados de maneira indevida e diretamente
no meio ambiente,
causam uma série de impactos ambientais, pois servem de criadouros
para mosquitos
transmissores de doenças como dengue e zika vírus; afetam a biota
ao levar poluição aos locais
em que são despejados; comprometem as condições estéticas e
sanitárias; além de criar
condição adversa às atividades sociais e econômicas, pois o
material indevidamente descartado
deixa de ser reintegrado à indústria para utilização em outros
ciclos produtivos.
Como alternativa ao descarte indevido de pneus e meio de evitar os
impactos ambientais
dele descorrentes, a PNRS instituiu a logística reversa, que é um
conjunto de ações voltadas à
restituição dos pneus ao setor empresarial.
Além da logística reversa, a PNRS ainda dispõe de uma série de
instrumentos destinados
a viabilizar a gestão de resíduos sólidos. Entre estes instrumento
é possível citar os Planos de
Resíduos Sólidos Estaduais e Municipais.
Em Manaus, a gestão de resíduso sólidos se dá através do Plano
Diretor Municipal de
Resíduos Sólidos – PDMRS. Este, todavia, deixa a desejar quanto à
destinação de pneus
inservíveis, tratando de maneira genérica uma questão que merece
ser melhor detalhada. Assim,
o problema a ser investigado é: de que forma tornar efetivo o Plano
Municipal de Gestão
Integrada de Resíduos Pneumáticos Inservíveis no Município de
Manaus?
Os objetivos desta pesquisa são estudar os princípios relacionados
à PNRS; analisar a
lojística reversa enquanto forma de garantir que seja dada a
destinação adequada aos pneus
inservíveis; e, verifar as legislações de outros municípios, afim
de realizar um estudo
comparado, e apontar o que pode ser feito no municípo de Manaus
para tornar mais efetiva a
gestão de resíduos pneumáticos inservíveis.
A justificativa para escolha do tema se dá em razão da necessidade
de analisar se o
PDMRS existente em Manaus substitui o Plano Municipal de Gestão
Integra de Resíduos
Sólidos previsto em lei, e se é suficiente para embasar a atuação
do setor empresarial e do Poder
Público quanto à destinação de pneus inservíveis.
Este estudo assume a forma de pesquisa bibliográfica, vez que se
orienta na legislação
vigente, bem como na investigação junto a livros, publicações de
dissertações e estudos sobre
o tema proposto.
SÓLIDOS
A compreensão dos princípios é de fundamental importância ao estudo
do direito, visto
que estes conferem unidade ao sistema por meio de ideias centrais,
que permitem uma
compreensão lógica do texto legal.
A palavra Princípio, segundo o entendimento de Milaré (2014, p.
258), “em sua raiz
latina, significa aquilo que se toma primeiro (primum capere),
designando início, começo,
ponto de partida”. Ou ainda, no dizer de Mello (2014, p.
976-977):
O princípio é um mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele,
disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo-lhes o
espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e
inteligência exatamente
por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que
lhe confere a tônica
e lhe dá o sentido harmônico.
Por essa razão os Princípios são importantes ao ordenamento
jurídico, visto que
orientam a atuação do legislador, do intérprete ou mesmo os estudos
de uma dada matéria.
Padilha (2010, p. 238 – 239) destaca que “os princípios jurídicos
sempre desempenharam papel
importante na ordem jurídica, pois dão unidade e harmonia ao
sistema, servindo de guia para o
intérprete” e, por tal razão, devem ser reconhecidos “como normas,
com todo o seu conteúdo
de juridicidade e imperatividade”.
Quanto ao direito ambiental, os Princípios apresentam um papel
ainda mais acentuado.
Na lição de Antunes (2014, p. 22):
Os princípios do Direito Ambiental (...) tornam-se mais relevantes,
pois é a partir
deles que as matérias que ainda não foram objeto de legislação
específica podem ser
tratadas pelo Poder Judiciário e pelos diferentes aplicadores do
direito, pois, na
inexistência de norma legal, há que se recorrer aos diferentes
elementos formadores
do Direito, conforme expressa determinação da Lei de Introdução às
Normas de
Direito Brasileiro e ao Código de Processo Civil.
Assim, diante da omissão da lei, o juiz deve valer-se, segundo a
Lei de Introdução às
Normas de Direito Brasileiro – LINDB, Decreto-Lei nº 4.657/42, dos
princípios gerais do
direito, juntamente com a analogia e os costumes:
Art. 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo
com a analogia, os
costumes e os princípios gerais de direito. (gn)
Este dispositivo legal visa dar efetividade ao processo, vez que,
mesmo na ausência de
previsão legal, o juiz está obrigado a dar a prestação
jurisdicional aquele que busca o poder
judiciário.
13
No tocante à preservação do meio ambiente, é importante mencionar a
Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida
como ECO/92, realizada
em junho de 1992 no Rio de Janeiro. Esta conferência marcou a forma
de a humanidade encarar
sua relação com o planeta, bem como estabeleceu importantes
princípios que foram reprisados
na PNRS.
Os Princípios relacionados à PNRS, por sua vez, estão previstos na
Lei nº 12.305/10,
elaborada com o intuito de atender à Constituição da República
Federativa do Brasil –
CRFB/88, que prescreve:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente
sobre:
(...) omissis
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa
do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição;
(...) omissis
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico. (gns)
Assim, União, Estados e Municípios têm competência concorrente para
legislar acerca
da proteção ao meio ambiente, controle da poluição e
responsabilidade pelo dano ambiental. O
PDMRS de Manaus é, portanto, a evidenciação do exercício dessa
competência.
A Lei nº 12.305/10 enumerou os Princípios que orientam sua
interpretação e, por
consequência, sua aplicação:
Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos
Sólidos:
I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que
considere as variáveis
ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde
pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o
fornecimento, a preços
competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as
necessidades humanas
e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do
consumo de
recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade
de sustentação
estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o
setor empresarial e
demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável
como um bem
econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor
de cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social;
XI - a razoabilidade e a proporcionalidade. (gns)
Dos Princípios enumerados pela PNRS, todavia, serão tratados neste
estudo apenas
aqueles que possuem maior relevo quanto ao tema. São eles:
princípio da cooperação entre os
poderes, princípio da informação, princípio da prevenção, princípio
do poluidor pagador, e
princípio do desenvolvimento sustentável.
14
É importante considerar ainda, segundo Machado (2016, p. 658-659),
que: os princípios contidos no mencionado art. 6º necessitam ser
interpretados com a
permanente integração com todo o corpo da lei, principalmente
levando em conta as
definições (artigo 3.º), os objetivos (artigo 7.º), as disposições
gerais (artigo 4.º), os
instrumentos (artigo 8.º) e as disposições preliminares do Cap. I
do Tít. III. (gn)
Dessa forma, a interpretação dos Princípios a seguir tratados não
deve ser feita
isoladamente, mas levando em conta o que dispõe a Lei nº 12.305/10
como um todo.
É importante mencionar que a análise destes Princípios trará a
compreensão do espírito
da PNRS, e assim, possibilitará a indicação do que pode ser feito
para tornar efetivo o Plano
Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Pneumáticos Inservíveis
no Município de Manaus.
1.1 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO
A cooperação visa uma atuação em concurso através da qual dois ou
mais indivíduos,
mediante apoio mútuo, possam atingir determinado objetivo. O
Princípio da Cooperação, por
sua vez, se mostra importante, porque busca estabelecer interação
entre o Poder Público, no
âmbito federal, estadual e municipal, juntamente com o setor
empresarial e a sociedade para a
gestão dos resíduos sólidos.
Granziera (2014, p. 64) afirma que:
Cooperar é agir conjuntamente. Somar esforços. A Cooperação surge
como uma
palavra-chave quando há um inimigo a combater, seja a pobreza, a
poluição, a seca,
ou ainda a reconstrução de um Estado ou região em um período
pós-guerra. Na luta
contra a poluição e a degradação do meio ambiente, e considerando
que, por sua
natureza, os recursos naturais não se submetem necessariamente às
fronteiras
políticas, cabe aos Estados que os compartilham atuar de forma
coordenada, mesmo
no que se refere às ações internas, para evitar a ocorrência de
danos, assim como para
racionalizar as medidas de proteção que se fizerem necessárias.
(gns)
A ECO/92 aborda amplamente a questão da cooperação entre Estados em
seus
princípios, como:
Princípio 5 - Para todos os Estados e todos os indivíduos, como
requisito
indispensável para o desenvolvimento sustentável, irão cooperar na
tarefa essencial
de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padrões
de vida e melhor
atender às necessidades da maioria da população do mundo.
Princípio 7 - Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria
global, para a
conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do
ecossistema
terrestre. Considerando as diversas contribuições para a degradação
do meio ambiente
global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém
diferenciadas. Os países
desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca
internacional
do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões
exercidas por suas
sociedades sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos
financeiros que
controlam. (gns)
15
A PNRS, muito embora não trate da cooperação entre Estados, mas sim
da cooperação
dos Poderes Públicos, conserva a mesma ideia de parceria e
responsabilidade comum
indispensáveis ao Desenvolvimento Sustentável.
O Princípio da Cooperação entre os Poderes, previsto na PNRS, busca
garantir uma ação
conjunta dos Municípios, Estados e União ao afirmar que:
Art. 1o. Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos,
dispondo sobre seus
princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes
relativas à gestão
integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os
perigosos, às
responsabilidades dos geradores e do poder público e aos
instrumentos econômicos
aplicáveis. (gn)
A PNRS ratifica a cooperação entre os Poderes e estabelece que esta
se dê também com
o setor empresarial e demais segmentos da sociedade:
Art. 6o (...) omissis
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o
setor
empresarial e demais segmentos da sociedade. (gn)
Neste sentido, o Poder Público deve estabelecer parcerias e cobrar
da iniciativa privada,
ações voltadas para o tratamento de resíduos sólidos.
Essa cooperação entre Poder Público e setor empresarial é o que
fundamenta o sistema
de logística reversa dos pneus, implementado pela PNRS, que será
estudado no próximo
capítulo:
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de
logística reversa,
mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma
independente
do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos
sólidos, os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes de:
(...) omissis
III – pneus. (gn)
A cooperação da sociedade por sua vez, se dá através da
participação nas atividades
relacionadas a resíduos sólidos. Nesse sentido, dispõe a
PNRS:
Art. 3o.Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(...) omissis
VI - controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que
garantam à
sociedade informações e participação nos processos de formulação,
implementação e
avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos.
(gn)
Para que o controle social ocorra, portanto, a sociedade deve ter
acesso às informações
e, com base nelas, participar ativamente das políticas de gestão de
resíduos sólidos.
A PNRS ainda define qual o papel dos Estados e Municípios na gestão
dos resíduos
sólidos, reiterando a necessidade de cooperação entre os entes
públicos:
16
Art. 17. O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para
vigência por prazo
indeterminado, abrangendo todo o território do Estado, com
horizonte de atuação de
20 (vinte) anos e revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como
conteúdo mínimo:
§1º. (...) omissis
§ 2º. A elaboração e a implementação pelos Estados de planos
microrregionais de
resíduos sólidos, ou de planos de regiões metropolitanas ou
aglomerações urbanas,
em consonância com o previsto no § 1o, dar-se-ão obrigatoriamente
com a
participação dos Municípios envolvidos e não excluem nem substituem
qualquer
das prerrogativas a cargo dos Municípios previstas por esta
Lei.
(...) omissis
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos, nos
termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e
os Municípios terem
acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a
empreendimentos e
serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos
sólidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais
de crédito ou
fomento para tal finalidade.
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no
caput os
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão
dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano
intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de
resíduos sólidos
referidos no § 1o do art. 16;
(...) omissis
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos
tem o seguinte
conteúdo mínimo:
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções
consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios
de economia
de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de
prevenção dos riscos
ambientais. (gns)
Dentro deste contexto, a CRFB/88 também sinaliza para a cooperação
entre os poderes
ao prever:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos
Municípios:
(...) omissis
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas.
(gn)
Essa cooperação entre os poderes é amplamente amparada pela PNRS,
que aponta para
uma permanente troca de informações nas esferas federal, estadual e
municipal:
Art. 8o São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos,
entre outros:
I - os planos de resíduos sólidos;
(...) omissis
(...) omissis
XI - o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos
Sólidos (Sinir);
(...) omissis
XVII - no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio
Ambiente, entre
eles:
b) o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente
Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais;
c) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental;
17
e) o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente
(Sinima).
Assim, todas as informações coletadas, bem como as pesquisas
realizadas e os cadastros
mantidos pelos órgãos competentes, serão compartilhados com os
Estados e Municípios a fim
de facilitar a fiscalização e atingimento dos objetivos da
PNRS.
Ainda ratificando a adoção do Princípio da Cooperação pela PNRS, é
possível apontar
os planos de resíduos sólidos que estão delimitados em Plano
Nacional, Estadual e Municipal:
Art. 15. A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio
Ambiente, o
Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo
indeterminado e
horizonte de 20 (vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro)
anos, tendo como
conteúdo mínimo:
(...) omissis
Art. 16. A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos
termos previstos
por esta Lei, é condição para os Estados terem acesso a recursos da
União, ou por ela
controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à
gestão de
resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou
financiamentos de
entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
(...) omissis
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos,
nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito
Federal e os Municípios
terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados,
destinados a
empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao
manejo de resíduos
sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou
financiamentos de entidades
federais de crédito ou fomento para tal finalidade. (gns)
A elaboração de planos também pode ocorrer de forma integrada entre
microrregiões,
regiões metropolitanas ou municípios, conforme disposto na
PNRS:
Art. 11. Observadas as diretrizes e demais determinações
estabelecidas nesta Lei e
em seu regulamento, incumbe aos Estados:
I - promover a integração da organização, do planejamento e da
execução das funções
públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos
sólidos nas regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos da
lei
complementar estadual prevista no § 3º do art. 25 da Constituição
Federal.
Art. 18. (...) omissis
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no
caput os
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão
dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano
intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de
resíduos sólidos
referidos no § 1o do art. 16. (gns)
Outro aspecto importante do Princípio da Cooperação trazido pela
PNRS é que a
cooperação não se restrinja apenas ao poder público, mas que também
integre o setor
empresarial e os demais segmentos da sociedade:
Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são
responsáveis pela
efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da
Política Nacional de
Resíduos Sólidos e das diretrizes e demais determinações
estabelecidas nesta Lei e
em seu regulamento. (gn)
A respeito desta integração entre Poder Público, sociedade e setor
empresarial, Machado
(2016, p.661) afirma:
Cooperar não é pulverizar as diversas responsabilidades dos atores
da gestão de
resíduos sólidos. A Lei 12.305 é clara ao dizer: “Incumbe ao
Distrito Federal e aos
Municípios a gestão integrada de resíduos sólidos gerados nos
respectivos
territórios, sem prejuízo das competências de controle e
fiscalização dos órgãos
federais e estaduais do SISNAMA, do SNVS e do SUASA, bem como
da
responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos,
consoante o
estabelecido nesta Lei” (art. 10). A “solidariedade” constitucional
não permite que o
Poder Público, empresa e sociedade fiquem separados, desinformados
e distantes
entre si na gestão de resíduos sólidos, pois a ausência de
cooperação conduziria ao
fracasso uma política ambiental, que, enfim, representa a
sobrevivência de todos.
(gns)
Assim, esta “solidariedade” que compartilha a responsabilidade pela
manutenção do
meio ambiente equilibrado, também impõe que o Poder Público, o
setor empresarial e a
sociedade atuem de forma integrada para que a logística reversa
ocorra de forma efetiva no
município de Manaus, garantido que os pneus inservíveis sejam
reaproveitados em outros ciclos
produtivos, e não apenas recolhidos.
1.2 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO
A informação é primordial para que se possa garantir o direito de
participação da
sociedade na gestão de resíduos sólidos. É a informação que leva ao
questionamento, pois quem
nada sabe, nada pergunta.
Informação é, segundo Aurélio (2010, p. 426):
1. Ato ou efeito de informar(-se); informe. 2. Fatos conhecidos ou
dados
comunicados acerca de alguém ou algo. 3. Instrução. 4. Tudo que é
passível de ser
apreendido, assimilado ou armazenado na mente humana. 5. Qualquer
sequência de
elementos que produz determinado efeito e, tb., transmite e
armazena a capacidade de
produzir tal efeito: informação genética. 6. Fato de interesse
específico, conhecido
graças à observação, pesquisa e análise. (gns)
Informação é, portanto, instruir alguém acerca de um fato conhecido
graças a
observação.
O direito à Informação, na visão de Milaré (2014, p. 218), “é um
dos postulados básicos
do regime democrático, essencial ao processo de participação da
comunidade no debate e nas
deliberações de assuntos de seu interesse direto”. É através da
informação que a participação
da comunidade se torna possível.
19
Devido à sua importância, o Princípio da Informação está
expressamente previsto em
diversos documentos internacionais, conforme Milaré (2014, p. 219)
enumera:
a) Declaração Universal dos Direitos Humanos, art.19: “Toda pessoa
tem direito à
liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade
de, sem interferências,
ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e
ideias por quaisquer
meios e independentemente de fronteiras”;
b) Declaração de Estocolmo, Princípios 19 e 20: realça a
importância de educação,
da divulgação de informações, da pesquisa científica e do livre
intercâmbio de
experiências e de informações, com vistas a garantir o acesso dos
países em
desenvolvimento às tecnologias ambientais;
c) Declaração do Rio, Princípios 10, 18 e 19: menciona as
obrigações recíprocas entre
os Estados de notificações em casos de desastres naturais ou outras
emergências, cujos
efeitos possam ultrapassar suas fronteiras; a obrigatoriedade de
informação sobre
atividades potencial ou efetivamente causadoras de considerável
impacto ambiental
transfronteiriço; o direito à informação perante as autoridades
públicas; e o dever dos
Estados de disponibilizar informação para a coletividade;
d) Agenda 21, Capítulo 40: institui Programas de redução de
diferenças em matéria
de dados e de melhoria da disponibilidade da informação.
(gns)
Em todas essas declarações, o que se verifica é a preocupação, não
só com a coleta de
informações, mas, principalmente, com meios de garantir a sua
difusão, o seu acesso por parte
dos Poderes Públicos e da coletividade.
No direito pátrio, o Princípio da Informação está presente em
múltiplos textos legais,
merecendo destaque a CRFB/88:
Art. 5º (...) omissis
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o
sigilo da fonte,
quando necessário ao exercício profissional;
(...) omissis
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado. (gns)
Neste sentido, a Lei nº 12.527/11 regulamentou a previsão
constitucional de acesso à
Informação:
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a
assegurar o direito
fundamental de acesso à informação e devem ser executados em
conformidade com
os princípios básicos da administração pública e com as seguintes
diretrizes: II - divulgação de informações de interesse público,
independentemente de
solicitações. (gns)
No tocante à questão ambiental, a Política Nacional do Meio
Ambiente – PNMA, Lei
nº 6.938/81, instituiu um órgão específico para coletar e armazenar
informações relacionadas
ao meio ambiente. Nesse sentido, a PNMA prevê:
Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente:
(...) omissis
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente.
(gn)
20
O Sistema Nacional de Informações – SINIMA, ainda é citado pelo
Decreto nº
99.274/90, que regulamentou a PNMA:
Art. 11. Para atender ao suporte técnico e administrativo do
CONAMA, a Secretaria-
Executiva do Ministério do Meio Ambiente deverá:
(...) omissis II - coordenar, por meio do Sistema Nacional de
Informações sobre o Meio Ambiente-
SINIMA, o intercâmbio de informações entre os órgãos integrantes do
SISNAMA.
(gn)
Dessa forma, o SINIMA reúne as informações que serão
intercambiadas, sob a
coordenação da Secretaria Executiva do Ministério do Meio Ambiente,
entre os órgãos do
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.
Para Milaré (2014, 220), o SINIMA é um “importante instrumento da
Política Nacional
do Meio Ambiente para viabilizar a sistematização, o tratamento, o
armazenamento e a
divulgação de informações, documentos e dados ambientais”.
No que diz respeito ao Princípio da Informação na PNRS, a Lei nº
12.305/10 prevê:
Art. 6o (...) omissis
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social.
(gn)
Em complemento, a Lei nº 7.404/10, que regulamenta a Lei nº
12.305/10, trata do acesso
da sociedade às informações relacionadas à gestão de resíduos
sólidos e dos direitos e deveres
dos usuários e operadores:
Art. 76. Os dados, informações, relatórios, estudos, inventários e
instrumentos
equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos
serviços relacionados à
gestão dos resíduos sólidos, bem como aos direitos e deveres dos
usuários e
operadores, serão disponibilizados pelo SINIR na rede mundial de
computadores.
(gns)
Além destas informações, há também aquelas relativas à
matéria-prima utilizada, à
cadeia produtiva, à geração de resíduo, à possibilidade de
reciclagem ou reutilização; as quais
devem ser fornecidas à população, para que as pessoas possam optar
por consumir produtos
produzidos de maneira menos agressiva ao meio ambiente. Nesse
sentido, a PNRS prescreve:
Art. 31. Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de
gerenciamento de
resíduos sólidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade
compartilhada e seus
objetivos, os fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes têm
responsabilidade que abrange:
II - divulgação de informações relativas às formas de evitar,
reciclar e eliminar os
resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos. (gn)
Vale dizer ainda, conforme destaca Machado (2016, p. 127), que a
“informação deve
ser transmitida de forma a possibilitar tempo suficiente aos
informados para analisarem a
21
matéria e poderem agir diante da Administração Pública e do Poder
Judiciário”. Nesse sentido,
a PNRS afirma:
Art. 15. (...) omissis
Parágrafo único. O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será
elaborado mediante
processo de mobilização e participação social, incluindo a
realização de
audiências e consultas públicas. (gn)
O conteúdo da PNRS deve, portanto, ser informado à população para
que esta possa,
através de audiências e consultas públicas, manifestar-se a
respeito e sugerir modificações.
Objetivando a transparência das informações, Machado (2006, p. 65)
destaca:
Podem-se resumir as 'avenidas' de atuação da transparência em: (a)
coleta ininterrupta
de informações; (b) organização completa e veraz dos dados
existentes; (c) facilitação
do acesso às informações; (d) resposta rápida às demandas
apresentadas; (e)
transmissão contínua dos dados informativos, de tal forma que eles
cheguem, sem
intermediários indevidos, aos seus legítimos destinatários; (f)
possibilidade de serem
verificadas e discutidas as informações fornecidas.
A transparência se concretiza, portanto, através destas seis
medidas, ou avenidas,
conforme denomina Machado (2006, p. 65). Importante mencionar,
todavia, que o sigilo
comercial, industrial e financeiro serão mantidos, desde que aquele
que fornece a informação
fundamente o seu interesse em resguardar estes dados. Machado
(2016, p. 127) destaca que “as
informações ambientais recebidas pelos órgãos públicos devem ser
transmitidas à sociedade
civil, excetuando-se as matérias que envolvam comprovadamente
segredo industrial ou do
Estado”.
A Lei nº 10.650/03, que trata do acesso público aos dados e
informações existentes nos
órgãos e entidades integrantes do SISNAMA, prescreve:
Art. 2o Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta,
indireta e fundacional,
integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público
aos
documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de
matéria
ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam
sob sua guarda,
em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as
relativas a: I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de
impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de
controle de poluição e
de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações
de recuperação
de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência
ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de
resíduos sólidos;
VI - substâncias tóxicas e perigosas;
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados. (gns)
Esses dados servem tanto à população, quanto aos gestores, que
poderão deles se valer
quando da atualização dos Planos de Resíduos Sólidos, por
exemplo.
22
Quanto aos resíduos sólidos, especialmente no que diz respeito aos
pneus, a informação
é primordial para que os gestores saibam como desenvolver um
sistema de logística reversa
eficiente, bem como orientar a população acerca do consumo
consciente, visto que, apesar da
dificuldade em dar destinação a esse material e dos danos
ambientais que possam ocorrer, o
pneu, tal como é fabricado, ainda é um produto indispensável à vida
moderna.
1.3 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
O Princípio da Prevenção possui grande relevância no estudo do
Direito Ambiental,
posto que busca, diante do perigo concreto de dano ambiental,
evitar que este ocorra.
Prevenir, no dizer Granziera (2014, p. 61), “significa dispor
antecipadamente, preparar,
precaver, avisar ou informar com antecedência; realizar
antecipadamente”. A CRFB/88 utiliza
a expressão defender para evidenciar sua preocupação com
acautelamento do meio ambiente
quanto a riscos concretos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras
gerações. (gn)
Em que pese a implícita previsão constitucional, vale mencionar que
o Princípio da
Prevenção ganhou grande destaque na ECO/92, que prescreve:
Princípio 15: Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deverá
ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando
houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de
certeza científica
absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas
economicamente
viáveis para prevenir a degradação ambiental. (gn)
Assim, serão utilizadas, diante da ameaça de danos graves ou
irreversíveis, medidas
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental,
viabilizando a realização do
empreendimento.
Com base no Princípio da Prevenção é possível evitar ou minimizar,
diante da análise
prévia dos impactos ambientais de determinado empreendimento, por
exemplo, os danos ao
meio ambiente. Nesse sentido, Granziera (2014, p. 61) afirma
que:
Com base no princípio da prevenção, havendo uma análise prévia dos
impactos que
um determinado empreendimento possa causar ao meio ambiente, é
possível,
adotando-se medidas compensatórias e mitigatórias, e mesmo
alterando-se o projeto
em análise, se for o caso, assegurar a sua realização,
garantindo-se os benefícios
econômicos deles decorrentes, sem causar danos ao meio ambiente.
(gn)
23
Dessa forma, é possível assegurar a realização de um determinado
empreendimento,
evitando, mitigando ou compensando os danos ambientais dele
decorrentes.
O licenciamento ambiental e os estudos de impacto ambiental são a
melhor forma de
tornar efetivo o Princípio da Prevenção, pois que através deles é
possível controlar as atividades
humanas que têm interferência no meio ambiente. Nesse sentido,
Padilha (2010, p. 254)
destaca:
O principal instrumento jurídico do princípio da prevenção é o
licenciamento
ambiental e os estudos de impacto ambiental realizados sobre os
conhecimentos
acumulados sobre meio ambiente. Dessa forma, o princípio da
prevenção se viabiliza
por meio de instrumentos administrativos, tais como as Licenças
Ambientais e
procedimento do licenciamento ambiental, que nos termos da
Resolução CONAMA
237/97, é “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente
licencia a localização, instalação, ampliação e operação de
empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva
ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas
técnicas aplicáveis
as caso”. (gns)
Assim, verifica-se que o Princípio da Prevenção se aplica a
situações onde a causa do
dano é conhecida e, com base neste conhecimento, são buscadas
alternativas que minimizem o
impacto ambiental. Nesse sentido, Canotilho (2007, p. 44) afirma
que:
O princípio da prevenção implica então a adoção de medidas
previamente à
ocorrência do dano concreto, cujas causas são bem conhecidas, com o
fim de evitar a
verificação desses danos ou, pelo menos, de minorar
significativamente os seus
efeitos. Em abstracto, essas medidas tanto poderiam ser adaptadas
por entidades
públicas como pelos próprios particulares, mas por respeito ao
poluidor-pagador,
vigente no Direito Comunitário do Meio Ambiente, elas deverão ser
prioritariamente
privadas. Mesmo quando, residualmente, as medidas preventivas sejam
medidas
públicas, deverão ser inteiramente custeadas pelos poluidores.
(gn)
Canotilho alerta, ainda, para o fato de que as medidas de prevenção
deverão ser
custeadas em sua integralidade pelos poluidores, mesmo quando
adotadas pelo Poder Público.
Importante ainda estabelecer a distinção entre o Princípio da
Prevenção e o princípio da
precaução, e justificar a razão deste trabalho optar por tratar
apenas do primeiro. Granziera
(2014, p. 61) destaca que:
Os vocábulos prevenção e precaução, na língua portuguesa, são
sinônimos. Todavia,
a doutrina jurídica do meio ambiente optou por distinguir o sentido
desses termos,
consistindo o princípio da precaução em um conceito mais restritivo
que o da
prevenção. A precaução tende à não autorização de determinado
empreendimento, se
não houver certeza científica de que ele não causará no futuro um
dano irreversível.
A prevenção versa sobre a busca da compatibilização entre a
atividade a ser
licenciada e a proteção ambiental, mediante a imposição de
condicionantes ao projeto.
(gns)
Assim, enquanto o Princípio da Prevenção busca dar viabilidade ao
projeto, ou
fabricação de um determinado produto, o princípio da precaução,
diante do temor de dano
24
irreversível ao meio ambiente, orienta a sua não continuidade.
Granziera (2014, p. 63) segue
afirmando que:
Na dúvida, é mais adequado que se tomem providências drásticas,
para evitar danos
futuros. Como uma posição além do desenvolvimento sustentável e do
princípio da
prevenção, o princípio da precaução determina que não se licencie
uma atividade,
toda vez que não se tenha certeza de que ela não causará danos
irreversíveis ao meio
ambiente. (gn)
Assim, o Princípio da Prevenção é o que melhor se enquadra à
questão dos pneus
inservíveis, posto que, muito embora sejam conhecidos os problemas
advindos com sua
inutilidade ao consumidor, estes seguem sendo fabricados. O que a
legislação busca, todavia, é
minimizar o dano ambiental ao determinar que fabricantes e
importadores deem a eles a
destinação ambientalmente adequada. Neste sentido, a PNRS prevê
que:
Art. 33. (...) omissis
§ 6o Os fabricantes e os importadores darão destinação
ambientalmente adequada
aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o
rejeito encaminhado
para a disposição final ambientalmente adequada, na forma
estabelecida pelo órgão
competente do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gestão
integrada de
resíduos sólidos. (gn)
A PNRS, por tanto, determina, ciente dos possíveis danos ambientais
decorrentes do
descarte indevido de pneus, que os fabricantes e importadores deem
a eles a destinação
ambientalmente adequada, efetivando o Princípio da Prevenção. A
destinação ambientalmente
adequada, nos termos da Lei nº 12.305/10, é:
Art. 3o (...) omissis
VII - destinação final ambientalmente adequada: destinação de
resíduos que inclui
a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o
aproveitamento
energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes
do Sisnama, do
SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas
operacionais
específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à
segurança e a
minimizar os impactos ambientais adversos. (gn)
No caso dos pneus, para que lhes possa ser dada a destinação
ambientalmente adequada,
é necessária sua coleta e restituição ao setor empresarial. Para
que a coleta e restituição sejam
possíveis, todavia, a PNRS prevê, com base no Princípio da
Prevenção, a implantação do
sistema de logística reversa:
XII - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e
social
caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios
destinados a
viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor
empresarial, para
reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou
outra destinação
final ambientalmente adequada. (gn)
Os fabricantes e importadores de pneus que adotarem as ações
necessárias para
viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor
empresarial estarão, portanto,
25
cumprindo o que determina o Princípio da Prevenção, vez que esta é
uma medida que evita a
ocorrência do dano ambiental decorrente do descarte indevido.
1.4 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
O Princípio do Poluidor-Pagador, talvez o mais conhecido em matéria
ambiental, revela
a preocupação do Direito em fazer com que o poluidor pague pelo
dano ambiental causado.
A Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, conceitua o
termo poluidor:
Art. 3º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental. (gn)
Assim, aquele que pratica atividade causadora de degradação
ambiental é considerado
poluidor nos termos da lei.
O Poluidor-Pagador, por sua vez, é aquele que está obrigado a pagar
pelo dano causado.
Vale mencionar, entretanto, que esse pagamento não confere uma
autorização para poluir.
Milaré (2014, p. 270) assevera que:
O pagamento pelo lançamento de efluentes, por exemplo, não alforria
condutas
inconsequentes, de modo a ensejar o descarte de resíduos fora dos
padrões e das
normas ambientais. A cobrança só pode ser efetuada sobre o que
tenha respaldo na
lei, pena de se admitir o direito de poluir. Trata-se do princípio
poluidor-pagador
(poluiu, paga os danos), e não pagador-poluidor (pagou, então pode
poluir). Essa
colocação gramatical não deixa margem a equívocos ou ambiguidades
na
interpretação do princípio. (gn)
O que o Princípio do Poluidor-Pagador institui, portanto, é a
obrigação do poluidor de
pagar pelo dano causado, desde que haja respaldo legal para a
cobrança. Este princípio também
foi consagrado na ECO/92, que prevê:
Princípio 16: As autoridades nacionais devem procurar promover
a
internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econômicos, tendo
em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio,
arcar com o
custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem
provocar
distorções no comércio e nos investimentos internacionais.
(gns)
A ECO/92 determina, portanto, a utilização de instrumentos
econômicos para que o
poluidor arque com os custos da poluição. Nesse sentido, Antunes
(2014, p. 52) afirma que:
O reconhecimento de que o mercado nem sempre age tão livremente
como supõe a
teoria econômica, principalmente pela ampla utilização de subsídios
ambientais, a
saber, por práticas econômicas que são utilizadas em detrimento da
qualidade
ambiental e que diminuem artificialmente preços de produtos e
serviços. (...) O PPP
parte da constatação de que os recursos ambientais são escassos e
que o seu uso na
produção e no consumo acarretam a sua redução e degradação. Ora, se
o custo da
26
redução dos recursos naturais não for considerado no sistema de
preços, o
mercado não será capaz de refletir a escassez. Assim sendo, são
necessárias
políticas públicas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma
a assegurar que
os preços dos produtos reflitam os custos ambientais. (gns)
O Princípio do Poluidor-Pagador, portanto, antes de ser um
princípio jurídico, é um
princípio econômico, pois, de acordo com Antunes (2014, p.
53):
O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade é que ele busca
afastar o ônus
do custo econômico das costas da coletividade e dirigi-lo
diretamente ao utilizador
dos recursos ambientais. Ele não pretende recuperar um bem
ambiental que tenha sido
lesado, mas estabelecer um mecanismo econômico que impeça o
desperdício de
recursos ambientais, impondo-lhes preços compatíveis com a
realidade. (gn)
Dessa forma, com base no Princípio do Poluidor-Pagador, se um rio é
poluído por uma
fábrica de celulose, por exemplo, quem vai arcar com os custos de
sua recuperação e limpeza
não é o Poder Público, mas o próprio poluidor. Se não fosse assim,
o Poder Público estaria
indiretamente subsidiando a atividade econômica daquela empresa e
onerando toda a
coletividade indiscriminadamente.
No direito pátrio, o Princípio do Poluidor-Pagador está previsto na
CRFB/88:
Art. 225 (...) omissis
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
(gns)
Importante mencionar que essa responsabilidade pela reparação dos
danos ambientais é
objetiva, ou seja, independe de culpa por parte do poluidor,
bastando, para tanto, que haja a
comprovação de que os recursos ambientais, utilizados na produção,
foram reduzidos ou
degradados.
Quanto ao ressarcimento do dano ambiental, este pode ser feito de
duas formas,
conforme pontua Fiorillo (2013, p. 89). “A primeira delas ocorre
com o que se denomina
reparação natural ou específica, em que há o ressarcimento “in
natura”. A segunda é a
indenização em dinheiro”. A opção por uma ou outra, entretanto, não
fica a cargo do poluidor.
O fator determinante é a reversibilidade do dano. Fiorillo (2013,
p. 89) afirma que:
Todavia, isso não significa que a reparação pode, indiferentemente,
ser feita por um
modo ou outro. Pelo contrário, primeiramente, deve-se verificar se
é possível o
retorno ao statu quo ante por via da específica reparação, e só
depois de infrutífera
tal possibilidade é que deve recair a condenação sobre um quantum
pecuniário. (gn)
Assim, o que se busca é a restauração dos recursos ambientais.
Somente se esta não for
possível é que se optará pelo pagamento de indenização. Essa é
conclusão a que se chega diante
da análise da Lei nº 6.938/81:
27
(...) omissis
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas
à sua utilização
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a
manutenção do equilíbrio
ecológico propício à vida. (gn)
Nessa linha de raciocínio, Fiorillo (2013, p. 82) afirma que o
Princípio do Poluidor-
Pagador tem duas órbitas de alcance: “a) busca evitar a ocorrência
de danos ambientais (caráter
preventivo); e b) ocorrido o dano, visa à sua reparação (caráter
repressivo)”.
Vê-se portanto, que a prioridade é a prevenção do dano ambiental,
valendo-se o poluidor
de todos os instrumentos necessários para evitá-lo. Em um segundo
momento, não sendo
possível evitar o dano, é que o poluidor será responsável por sua
reparação.
Nesse sentido, a PNMA impõe ao poluidor a obrigação de reparar e/ou
indenizar os
danos causados:
(...) omissis
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de
recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela
utilização de
recursos ambientais com fins econômicos. (gns)
Quanto à cumulação de pedidos de ressarcimento ou indenizações,
Fiorillo (2013, p. 90)
pontua:
A cumulação de pedidos de ressarcimento pelos danos materiais e
morais, ou até
mesmo uma ação em que sejam pleiteados somente danos morais
causados aos
usuários do bem ambiental, por violação e este bem, que é de
natureza difusa, não tem
o condão de afastar a reparação específica, porquanto como bem
difuso, ele pertence
a toda coletividade, e a reparação específica faz-se inafastável
quando possível. (gn)
A reparação civil, portanto, não exclui a reparação do dano
ambiental em si, que deve
ser restaurado para uso da coletividade.
A PNRS também está submetida ao Princípio do Poluidor-Pagador,
conforme preconiza
a Lei nº 12.305/10:
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor. (gn)
Na Lei nº 12.305/10, esse princípio tem forte ligação com dois dos
objetivos da PNRS:
Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos
Sólidos:
I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento
dos resíduos sólidos,
bem como disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos.
A ação que vai de encontro a estes objetivos da PNRS, portanto,
gera para o poluidor a
obrigação de pagar pelo dano. Para Machado (2016, p. 659) “esses
são os comportamentos
28
legalmente corretos na gestão de resíduos sólidos. E, portanto, a
violação dessas obrigações
gerais acarreta a incidência de encargos financeiros aos
poluidores”.
Assim, quando se fala em resíduo sólido, para que o fabricante não
seja considerado um
poluidor e tenha, por consequência, que pagar pelo dano causado, é
fundamental o zelo pela
qualidade ambiental e, diante da impossibilidade de geração de
resíduos, que se preocupe com
a reciclagem ou reaproveitamento deste material.
Importante destacar que uma das formas de se implementar o
Princípio do Poluidor-
Pagador é, segundo Machado (2016, p. 87), através da compensação
ambiental:
A compensação ambiental apresenta várias facetas. Uma delas é fazer
com que a
contribuição financeira seja paga antes que o dano aconteça, no
sentido de evita-lo.
Outra forma de implementação é fazer com que a contribuição
financeira seja um
investimento na redução ou mitigação dos danos prováveis ao meio
ambiente. (gn)
Como é difícil isentar o meio ambiente de qualquer impacto
ambiental decorrente da
fabricação e reciclagem de pneus, o mais acertado seria nesse caso,
optar por contribuições
financeiras que, por exemplo, custeiem pesquisas para utilização do
material reciclado em
outros ciclos produtivos, ou recuperem áreas degradadas.
Quanto ao princípio do protetor-recebedor, previsto juntamente com
o Princípio do
Poluidor-Pagador, este não foi tratado no presente estudo em razão
de, conforme destaca
Antunes (2014, p. 996), voltar-se “para a compensação daqueles que
prestam “serviços
ambientais” para a coletividade e, por isso, merecem pagamento pela
ação desempenhada; é,
portanto, o inverso do entendimento brasileiro que tem sido adotado
para o princípio do
poluidor-pagador”. Assim, em razão desta incompatibilidade,
optou-se por destacar apenas o
Princípio do Poluidor Pagador.
1.5 PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O Princípio do Desenvolvimento Sustentável começou a ser esboçado
em 1962, com a
publicação do livro Primavera Silenciosa pela bióloga
norte-americana Rachel Carson, que
relata a ganância das indústrias químicas ao apresentarem o DDT
como a solução mais rápida
e eficaz para o fim das pragas, sem, entretanto, alertar a
população para o fato de que este
produto atinge todos os insetos, não apenas aqueles que se pretende
eliminar, o meio ambiente
e o homem.
Padilha (2010, p. 243) considera que a grande repercussão de
Primavera Silenciosa
“inicia o importante debate envolvendo as relações entre economia,
desenvolvimento e meio
ambiente”.
29
É possível apontar certa semelhança entre a conduta das indústrias
químicas e a de
pneus, tendo em vista que estas, assim como aquelas, para alavancar
as vendas, evidenciam
apenas as qualidades de seus produtos, sem, entretanto, informar a
população das consequências
do consumo, dos resíduos sólidos gerados, ou mesmo das dificuldades
e dos custos para garantir
a destinação ambientalmente adequada dos pneus inservíveis.
Em 1972, dez anos após a publicação de Primavera Silenciosa, a ONU
promoveu a
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em
Estocolmo, na Suécia,
que, segundo Padilha (2010, p. 243), “lança o embrião para a
construção do conceito de
desenvolvimento sustentável”. Este embrião está presente na
Declaração de Princípios de
Estocolmo:
Princípio 2: Os recursos naturais da Terra incluídos o ar, a água,
a terra, a flora e a
fauna e especialmente amostras representativas dos ecossistemas
naturais devem ser
preservados em benefício das gerações presentes e futuras, mediante
uma
cuidadosa planificação ou ordenamento.
Princípio 3: Deve-se manter, e sempre que possível, restaurar ou
melhorar a
capacidade da terra em produzir recursos vitais renováveis.
Princípios 4: O homem tem a responsabilidade especial de preservar
e administrar
judiciosamente o patrimônio da flora e da fauna silvestres e seu
habitat, que se
encontram atualmente, em grave perigo, devido a uma combinação de
fatores
adversos. Consequentemente, ao planificar o desenvolvimento
econômico deve-se
atribuir importância à conservação da natureza, incluídas a flora e
a fauna
silvestres.
Princípio 5: Os recursos não renováveis da terra devem empregar-se
de forma que se
evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a
humanidade
compartilhe dos benefícios de sua utilização. (gns)
Já em 1983, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas –
ONU,
determinou, conforme destaca Padilha (2010, p. 243):
A criação de uma comissão especial para o estudo do tema, dada à
preocupação
crescente com as tendências do desenvolvimento econômico e
populacional e suas
consequências em relação ao meio ambiente global, indicando, para
sua
presidência, Gro Harlem Brundtland, então primeira-ministra da
Noruega. Após anos
de estudos, análises e debates em todo o mundo, em 1987 a Comissão
Mundial da
ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento publicou o estudo Nosso
Futuro
Comum, conhecido como Relatório Brundtland, onde se destacaram os
dois mais
sérios problemas do modelo de desenvolvimento econômico – a pobreza
de muitos é
um dano ambiental crescente -, afirmando a necessidade de adoção de
um outro
modelo de desenvolvimento econômico, um desenvolvimento
sustentável, segundo
o qual a exploração dos recursos naturais não comprometesse a
sobrevivência
das gerações futuras. (gns)
O Relatório Brundtland (1991, p. 9) traz à discussão a questão do
desenvolvimento
econômico e o meio ambiente, apresentando a proposta de
Desenvolvimento Sustentável:
30
Garantir que ele (desenvolvimento sustentável) atenda às
necessidades do presente
sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem
também às suas.
(gn)
O conceito de Desenvolvimento Sustentável, porém, segundo Padilha
(2010, p. 245), só
foi consagrado com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável, conhecida como ECO/92:
Finalmente se consagra o conceito de “desenvolvimento sustentável”,
introduzido no
Direito Internacional do Meio Ambiente pelo “Relatório Brundtland”,
dado o
reconhecimento de que o meio ambiente deve ser parte integrante do
processo de
desenvolvimento. A consagração do paradigma do desenvolvimento
sustentável, na
RIO/92, está expresso em vários dos 27 Princípios da Declaração de
Princípios. (gn)
Entre os Princípio que consagram o Desenvolvimento Sustentável na
Rio/92, é possível
citar:
Princípio 1: Os seres humanos estão no centro das preocupações com
o
desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e
produtiva, em
harmonia com a natureza.
Princípio 3: O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo
a permitir que
sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento
e de meio
ambiente das gerações presentes e futuras.
Princípio 4: Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a
proteção ambiental
constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não
pode ser
considerada isoladamente deste.
Princípio 5: Para todos os Estados e todos os indivíduos, como
requisito indispensável
para o desenvolvimento sustentável, irão cooperar na tarefa
essencial de erradicar a
pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padrões de vida e
melhor atender às
necessidades da maioria da população do mundo.
Princípio 7: Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria
global, para a
conservação, proteção e restauração da saúde e da integridade do
ecossistema
terrestre. Considerando as diversas contribuições para a degradação
do meio ambiente
global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém
diferenciadas. Os países
desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca
internacional
do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões
exercidas por suas
sociedades sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos
financeiros que
controlam. (gns)
entretanto demonstra a mesma preocupação identificada nos
documentos internacionais com a
preservação do meio ambiente para as futuras gerações. Nesse
sentido, prescreve:
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras
gerações. (gns)
31
Nesse mesmo sentido, visando o equilíbrio entre o desenvolvimento
econômico e a
defesa do meio ambiente, a CRFB/88, prescreve:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
(...) omissis
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e
prestação. (gn)
A ordem econômica, portanto, deve assegurar a todos uma vida digna,
observando para
tanto, a defesa do meio ambiente, levando em consideração os
impactos ambientais causados
por seus produtos ou serviços.
Na falta de uma definição legal, Machado (2014, p. 72) ressalta
que: O princípio do desenvolvimento sustentável é uma combinação de
diversos
elementos ou princípios: a integração da proteção ambiental e o
desenvolvimento
econômico (princípio da integração); a necessidade de preservar os
recursos naturais
para o benefício das gerações futuras (equidade intergeracional); o
objetivo de
explorar os recursos naturais de forma sustentável (uso
sustentável) e, por último, o
uso equitativo dos recursos (equidade intrageracional). (gn)
A PNRS adota expressamente o Princípio do Desenvolvimento
Sustentável ao prever:
Art. 6o (...) omissis
IV - o desenvolvimento sustentável. (gn)
Logo, os fabricantes e importadores de pneus não podem se omitir
diante da necessidade
de dar a destinação adequado a este material. O desenvolvimento
econômico puro e simples,
que visa apenas o lucro e não leva em consideração os impactos
ambientais decorrentes de sua
atividade, privará as gerações futuras de terem acesso aos mesmos
recursos ambientais dos
quais usufruem a geração presente.
Vale destacar, todavia, que para que o Princípio do Desenvolvimento
Sustentável tenha
efetividade, é fundamental a existência de fiscalização por parte
do Poder Público acerca da
implantação e manutenção do sistema de logística reversa. Ou seja,
é preciso verificar se
fabricantes, importadores, distribuidores e revendedores, com o
intuito de minimizar gastos,
estão olvidando do meio ambiente, destinando inadequadamente os
pneus inservíveis.
2 LOGÍSTICA REVERSA DE PNEUS INSERVÍVEIS
Muito embora a gestão de resíduos pneumáticos represente hoje um
sério e difícil
problema a ser solucionado pelo Poder Público, não se pode olvidar
a importância da descoberta
dos pneus para a humanidade, visto que, pelo maior conforto