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Operaciones de paz de Naciones Unidas
Tomás Várnagy (compilador)
Buenos AiresEscuela de Defensa Nacional
2011
MINISTERIO DE DEFENSA ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL
DIRECTOR: Esteban Germán Montenegro
Secretaria Académica: Iris Fihman
Secretario de Investigación: Christian Bonfili
Secretario de Gestión Funcional: Marcelo Martelletti
Secretaria de Relaciones Institucionales: Andrea Chiappini
Director Maestría en Defensa Nacional: Luciano Anzelini
Director Curso Superior Defensa Nacional: Claudio Márquez
Comité de Maestría:
Luciano Anzelini
Eliana de Arrascaeta
Antonio Donini
Elsa Llenderrozas
Esteban Germán Montenegro
Tomás Várnagy
Operaciones de paz de Naciones Unidas/ Tomás Várnagy ... [et al.] ; compilado por Tomás Várnagy.
- 1a ed. - Buenos Aires: Escuela de Defensa Nacional, 2011.
CD-ROM.
ISBN 978-987-9313-28-2
1. Relaciones Internacionales. I. Várnagy, Tomás II. Várnagy, Tomás, comp.
CDD 327.1
Fecha de catalogación: 17/08/2011
© Escuela de Defensa NacionalMaipú 262 (C1084ABF) Ciudad Autónoma de Buenos AiresArgentinaTeléfono: 4326-9355/0421/[email protected]
Diseño: Eric VárnagyIlustración de tapa: Convirtamos las espadas en arados de Yevgeny Vuchetich, escultura en el jardín de la ONU, N.Y. Simboliza el deseo del hombre de terminar con las guerras y convertir los instrumentos de la destrucción en herramientas para el beneficio de la humanidad.
ISBN 978-987-9313-28-2
Hecho el depósito que marca la ley 11.723Prohibida su reproducción total o parcialDerechos reservados
ÍNDICE
PrefacioGermán Montenegro
1
PrólogoTomás Várnagy 3
Afiche 16
Cuestiones internacionales
Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva YorkDaniel Martella 18
Del Informe Brahimi a New HorizonTomás Várnagy 38
Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenariosCarlos Pérez Aquino
57
Alcanzar un entrenamiento eficaz en operaciones de paz bajo mandatos complejos. Desafíos de géneroAna Talamoni
66
6
América del Sur
Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con organizaciones internacionales de seguridadElsa Llenderrozas
88
Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?Carlos Pissolito
103
El mecanismo 2x9Andrea Chiappini
113
Argentina
Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíosMarcelo Rozas Garay
128
Misiones de paz: ante un nuevo desafíoCarlos Pissolito
142
Argentina y las operaciones de pazAlejandro Salesi
152
CAECOPAZClaudio Javier Piedra Buena
167
Haití
“Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas” tras la participación de las Fuerzas Armadas Argentinas en la misión de Estabilización de
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH)Patricio Barbini 177
El valor de la MINUSTAHHoracio Sánchez Mariño
191
Internacionalismo e imperialismo
La encrucijada del intervencionismo moderno: entre la norma, los intereses y la instrumentación. Notas para debate.Sebastián Vigliero 211
Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberalLuciano Anzelini
269
Germán Montenegro
Prefacio
Germán MontenegroDirector
Escuela de Defensa Nacional República Argentina
En virtud del profundo proceso de transformación del Sistema de Defensa de la
República Argentina iniciado en 2003, se ha incrementado la necesidad de que el Estado
Nacional cuente con recursos humanos capacitados y especializados en el área de la
Defensa para poder gestionar un área tan compleja y dinámica. En el cumplimiento de este
objetivo la Escuela de Defensa Nacional asume un rol fundamental, a través de su oferta
educativa y el conjunto de actividades académicas que propone al público especializado en
este campo del conocimiento, como a la ciudadanía en general. En este marco, se organizó
el seminario sobre Operaciones de Paz de Naciones Unidas, conjuntamente con la Carrera
de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires;
buscando profundizar el conocimiento sobre esta temática desde la reconocida experiencia
argentina en operaciones de paz, el proceso de cooperación regional enfatizado en algunas
de estas misiones, y la contribución a la paz en el contexto de las cambiantes condiciones
de seguridad internacional.
El conjunto de conferencias en el que se basa este libro buscó cumplir dos
objetivos primordiales; el primero de ellos es el de abordar en forma articulada un tema tan
presente en el proceso de transformación de la agenda de seguridad internacional en el siglo
XXI como son las misiones de paz encaradas por las Naciones Unidas; y el segundo es
abordar desde la óptica civil y militar un tema en el que como pocos confluyen ambas
miradas.
El compromiso argentino a participar en operaciones de paz, en el ámbito de las
Naciones Unidas, es uno de los pilares de su política de defensa y de su política exterior.
Esta histórica y firme adhesión argentina a los propósitos y principios de la comunidad
- 1 -
Prefacio
internacional referidos a mantener la paz internacional y hacer frente a los problemas de
carácter humanitario, se traduce en aceptar y cumplir con las decisiones y medidas
dispuestas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Convencidos del fortalecimiento del multilateralismo, estas misiones además
significan prestigiar la política exterior e incidir directamente en el instrumento militar,
reforzando la interoperabilidad y capacitándolas para operar en forma conjunta y
combinada.
Es por todo lo señalado y conscientes de la relevancia del tema que la Escuela
de Defensa Nacional promovió la organización de estas conferencias contando con
expertos en la temática y que hoy permite difundir material actualizado y de excelencia
académica.
- 2 -
Tomás Várnagy
PRÓLOGOTomás Várnagy
Este libro surgió de la compilación de las charlas y trabajos del “Seminario de operaciones
de paz de Naciones Unidas” (el afiche de divulgación está a continuación del prólogo),
abierto y gratuito con más de 250 inscriptos, llevado a cabo durante tres miércoles de mayo
de 2011 en la Escuela de Defensa Nacional (EDENA), organizado por quien esto escribe y
con la participación de docentes de la carrera de Ciencia Política (Universidad de Buenos
Aires), de la Maestría en Defensa Nacional (EDENA) y expertos del Ministerio de Defensa.
El Seminario, además de estar auspiciado por la Carrera de Ciencia Política, fue
declarado de interés académico por la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
Buenos Aires, por Resolución Nº 2119, del 31 de mayo de 2011, del Consejo Directivo de
dicha Facultad. Se trató de una actividad de extensión en su más amplia expresión: una
gestión cultural en un marco institucional que relacionó a la Universidad de Buenos Aires
con el Ministerio de Defensa, que presentaron oralmente sus temas de investigación a un
público de diversa extracción, desde estudiantes de ciencias sociales hasta militares en
actividad.
Agradecemos al Director de la Escuela de Defensa Nacional, el Magíster Germán
Montenegro, por su valioso apoyo a todas las actividades que hemos realizado. Nuestras
gracias, también, a quien con su generosidad le ha dedicado tiempo y esfuerzos a subsanar
todo tipo de inconvenientes de tipo burocrático y administrativo: el Magíster y Coronel
Marcelo Martelletti. Por supuesto, nuestro agradecimiento a los oradores y expositores del
Seminario, a quienes reseñamos brevemente su pertinencia académica con un resumen de la
conferencia (o trabajo escrito) presentada (por orden de aparición).
La carrera del Teniente Coronel Daniel Martella transcurrió en unidades
paracaidistas, en institutos militares y en actividades relacionadas a las Naciones Unidas.
Actualmente es Profesor de la Escuela de Guerra Conjunta. Integró las siguientes
operaciones de paz: UNPROFOR, UNTAES, UNFICYP, y por tres años trabajó en la sede
central de la ONU en NUEVA YORK. Es Oficial de Estado Mayor, Licenciando en
- 3 -
Prólogo
Estrategia y Organización; y es profesor adjunto de la Academia de Defensa de Canadá y
del CAECOPAZ.
Con la finalidad de describir la forma en que son decididas las operaciones de paz
en la sede central de las Naciones Unidas en Nueva York, el trabajo de Martella examina en
Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York,
primeramente, cómo la Organización se involucra en un conflicto que amenaza la paz y la
seguridad, y cómo se genera el mandato de una operación de paz. Se presentan las
diferentes opciones a disposición del Consejo y los factores esenciales que deben ser
tenidos en cuenta para la toma de decisiones, así como una serie de aspectos que la
experiencia aconseja considerar como condiciones para alcanzar el éxito. Luego se describe
en forma general la evolución histórica de las operaciones de paz de la ONU y se exploran
las diferencias entre las diversas generaciones en las que se pueden clasificar; para terminar
con una descripción somera sobre las diferentes variantes que la ONU dispone para lidiar
con los conflictos internacionales.
Tomás Várnagy es profesor de filosofía política clásica y moderna en la Carrera de
Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires) y en el Magíster en Defensa Nacional
(Escuela de Defensa Nacional). Desde el 2006 es miembro del cuerpo docente del Pearson
Peacekeeping Centre (Canadá) y de la Academia de Defensa de Canadá en cursos y
seminarios sobre operaciones de paz en el CID (Washington) y en diversos centros de
entrenamiento en América Latina. Ha investigado y publicado extensamente sobre estos
temas.
En su capítulo, Del Informe Brahimi a New Horizon, se analizan las políticas de
Naciones Unidas en referencia a las operaciones de mantenimiento de la paz ante los
nuevos escenarios de inestabilidad internacional. Una Agenda para la Paz de 1992 sugería
que la ONU podía estar obligada a intervenir en los asuntos internos de los Estados
miembros para imponer la paz. El Informe Brahimi del año 2000 fue el primero en
cuestionar diversos aspectos de las operaciones de paz y propuso una serie de medidas para
mejorarlas y asegurar la eficiencia de las futuras misiones, enfatizando la cuestión posterior
al conflicto y la manera en que la consolidación de la paz (peacebuilding) debía ser
concebida, planeada y ejecutada. En el 2001, luego del genocidio de Ruanda el gobierno de
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Tomás Várnagy
Canadá publicó un informe sobre La responsabilidad de proteger, que se basa en la idea de
que la comunidad internacional tiene la responsabilidad de prevenir atrocidades masivas.
La Doctrina Capstone del 2008 fija la postura oficial de la organización y define
con claridad a las operaciones de mantenimiento de la paz en: mantenimiento de la paz
(peacekeeping), establecimiento de la paz (peacemaking), imposición de la paz (peace
enforcement) y consolidación de la paz (peacebuilding). Finalmente, un documento no
oficial de la ONU, Nuevo Horizonte o New Horizon, contribuye al debate y la discusión
sobre la dirección futura de las operaciones de paz, analizando cuáles son los cambios
necesarios frente a las demandas planteadas y qué aspectos doctrinales deberían
introducirse.
El Coronel Carlos Alfredo Pérez Aquino es Oficial de Estado Mayor y Licenciado
en Estrategia y Organización, Escuela Superior de Guerra. También es Master of Arts (en
Relaciones Internacionales), University of Indianapolis. Su experiencia en operaciones de
paz lo ha llevado a ser Observador Militar de ONU en UNIKOM (UN Iraq-Kuwait
Observation Mission); Integrante del Estado Mayor de UNFICYP (United Nations Force in
Cyprus); Jefe del Batallón Conjunto Argentino 2; Jefe de Estado Mayor Conjunto
Combinado de la Fuerza de Paz “Cruz del Sur” Sede Buenos Aires, Argentina; Jefe del
Departamento Operaciones Militares de Paz, Comando Operacional de la Fuerzas Armadas.
Es autor del libro Operaciones de paz en la posguerra fría. Una nueva relación entre la
ONU y las Organizaciones Regionales (Buenos Aires: Editorial Militar, 2001).
En su trabajo, Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos
escenarios, Pérez Aquino considera que la posguerra Fría planteó un escenario
caracterizado por la disolución de Estados nacionales, que implicó un reto de proporciones
impensadas a la comunidad internacional. Los sucesivos fracasos de la ONU en particular
en los nuevos escenarios impusieron una profunda revisión de lo hecho, elaborando
doctrina acerca de la respuesta que se debía dar. Es indudable la necesidad del Consejo de
Seguridad de actuar de manera adecuada para la prevención de violaciones masivas de los
derechos humanos; y el mecanismo propuesto de respuesta son las acciones “robustas”
definidas como una actitud por parte de una operación de mantenimiento de la paz que
demuestra buena disposición, capacidad y competencia para disuadir y confrontar, inclusive
- 5 -
Prólogo
a través del uso de la fuerza cuando sea necesaria, una obstrucción para la implementación
de su mandato.
Ana Florencia Talamoni es licenciada en Relaciones Internacionales por la
Universidad del Salvador y ha realizado un posgrado en Negociación en la Universidad
Nacional de Buenos Aires. También fue becaria en la National Defense University de los
Estados Unidos; y actualmente está estudiando el Magíster en Defensa Nacional, Escuela
de Defensa Nacional. Desde diciembre de 2004, se encuentra trabajando en el Centro
Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ), en el
Departamento de Doctrina como asesora, docente y punto focal de género.
El número de operaciones de paz bajo mandato de Naciones Unidas en la actualidad
alcanza un nivel excepcional y el despliegue de tropas en zonas cada vez más inhóspitas,
sigue una progresión ascendente, de acuerdo a Talamoni en Alcanzar un entrenamiento
eficaz en operaciones de paz bajo mandatos complejos. Desafíos de género. La necesidad
de disponer de especialistas civiles, entrenamiento más específico, mayor cooperación,
incorporar cada vez más contenidos complejos como los temas de género, resultan
imprescindibles, sobre todo comprendiendo que si bien la totalidad de una sociedad sufre
las consecuencias de los conflictos armados, son particularmente las mujeres y las niñas las
que se ven mayormente afectadas debido a su condición particular en situaciones
conflictivas. Los mandatos se robustecen y las realidades exigen cada vez más respuestas
eficaces y eficientes que no sólo ofrezcan solución al problema sino que, en muchos casos,
garanticen medidas de prevención anticipada. Comprender los mandatos y la propia
realidad, son condimentos que conducirán hacia el éxito en la misión.
Elsa Llenderrozas es profesora e Investigadora de Relaciones Internacionales de la
Carrera de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires. Profesora en varios posgrados de universidades argentinas. Autora de numerosas
publicaciones, entre ellas del libro Instituciones, Democracia e Integración Regional en el
MERCOSUR. junto a Giorgio Alberti y Julio Pinto y en proceso de publicación del libro La
participación de Argentina, Brasil y Chile en la misión de paz en Haití.
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Tomás Várnagy
El capítulo de Llenderrozas, Las operaciones de paz, la UNASUR y la cooperación
en organizaciones internacionales de seguridad, explora una de las dimensiones de las
misiones de paz: el vínculo entre la participación en operaciones de paz y los procesos de
regionalización o construcción de instituciones regionales en temas de defensa y seguridad.
A partir de la experiencia de MINUSTAH en Haití, y de la creación del Consejo de
Defensa Sudamericano de la UNASUR, se plantean algunas aproximaciones al fenómeno
de la coordinación política y se esbozan interrogantes a modo de agenda de investigación,
que permitan evaluar los efectos recíprocos que se producen en la construcción de un
espacio regional más institucionalizado y en la participación conjunta de los países
sudamericanos en mecanismos de intervención pacífica.
El Coronel Carlos A. Pissolito se ha desempeñado en varios roles vinculados con
las operaciones de paz. Ha sido observador militar en Irak, oficial de operaciones de un
contingente de tropas en Chipre, enlace argentino ante la ONU en Washington DC, y
director del Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto en Operaciones de Paz.
Relacionado con esta temática, ha publicado numerosos trabajos y es un asiduo expositor
en foros, tanto nacionales como internacionales.
El proceso que desembocaría en la consolidación del estilo sudamericano en
operaciones de paz, de acuerdo a Pissolito, se inició varios años atrás ya que diversas
naciones de la región venían participando desde hace medio siglo en ellas. Lo hacían por
diversas razones, pero básicamente lo hacían en soledad, pero fue a partir de la década de
1990 que varias de ellas se dieron cuenta de la necesidad de aunar esfuerzos. Esto se basó,
principalmente, en un regionalismo natural basado en una cultura común, y en las
experiencias recogidas en la MINUSTAH, las que han permitido el desarrollo de una
doctrina para operaciones de paz complejas. Finalmente, considera en su trabajo
Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?, que se logró el desarrollo de un estilo
común entre los peacekeepers sudamericanos, caracterizado por una mayor capacidad
negociadora de las tropas en general y por un liderazgo enérgico orientado a la solución de
los problemas. Este estilo ha sido validado por los excelentes resultados obtenidos en la
MINUSTAH.
- 7 -
Prólogo
Nora Andrea Chiappini estudió Ciencias Políticas en la Universidad Católica
Argentina y se graduó en la Universidad de Quilmes en la licenciatura en Ciencias Sociales
y Humanidades. Trabaja desde el año 1998 en la Red de Seguridad y Defensa de América
Latina (RESDAL) centrando su actividad en la producción de información acerca de las
cuestiones regionales. Desde el 2004 hasta la actualidad se desempeñó sucesivamente en el
Ministerio de Defensa como asesora del Secretario de Asuntos Militares (2004-2007),
asesora del Secretario de Asuntos Internacionales (2007-2009) y Secretaria General de la
Escuela de Defensa Nacional (2009). Es candidata a Doctor en Ciencias Políticas por la
Universidad de San Martín
Su trabajo, El mecanismo 2x9, muestra que uno de los aspectos menos visibles del
fuerte compromiso que asumieron los países de la región en la crisis haitiana es,
justamente, la coordinación política que surgió a nivel de los Ministerios de Relaciones
Exteriores y Ministerios de Defensa que poseían tropas en la Misión de Paz de Naciones
Unidas en Haití, generando el mecanismo que evolucionó del “2x4” hasta ampliarse al
“2x9”. El trabajo de Chiappini intenta recoger los debates que se suscitaron y las políticas
que se implementaron a través de las reuniones del mecanismo de concertación política,
inédita para la región. Ello, enmarcado en la situación general de Haití y en las necesidades
que surgían en el terreno, en el intento de acompañar la evolución de la MINUSTAH y los
desafíos que la Misión debía afrontar, así como tener una voz que representara a los países
latinoamericanos en las sucesivas renovaciones del Mandato de la ONU.
El Coronel Marcelo Rozas Garay es Jefe del Departamento Planeamiento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz del EMCFFAA. Fue integrante de la misión
UNPROFOR (Croacia) y UNFICYP (Chipre). Ha representado al país en distintos
seminarios, conferencias y ejercicios de OMP desde el año 2007 hasta la fecha, e integró
los grupos de trabajo de la ONU de logística en 2008 y 2011. Coronel de Artillería, Oficial
de Estado Mayor y Licenciado en Estrategia y Organización.
La contribución argentina en misiones de mantenimiento de paz mantiene un
correlato con la demanda de participación generada desde la ONU, desde el año 1958 hasta
nuestros días, afirma Rozas Garay en su apartado Operaciones de mantenimiento de paz:
participación argentina, beneficios y desafíos. Esto ha implicado la adopción de un
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Tomás Várnagy
sistema particular de adiestramiento, equipamiento y de sostén logístico para fuerzas
militares que operan a miles de kilómetros de nuestras fronteras. Esta actividad se
desarrolla en un ambiente operacional con cierto nivel de riesgo, en donde nuestros
hombres y mujeres tienen la oportunidad de ejercer su trabajo e incrementar sus destrezas
militares.
Esta herramienta al servicio de la paz internacional se convirtió en instrumento de
acercamiento entre los países, y que ha llevado a incorporar a nuestros contingentes a
soldados de Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Finalmente, Rozas Garay
considera que existe un desafío actual de finalizar con la tarea de conformar las fuerzas
binacionales con Chile y Perú, y adaptar nuestros procedimientos nacionales para disponer
de las fuerzas autosuficientes que hoy requiere la ONU, para dar la respuesta rápida y
sustentable que requieren las operaciones complejas. En este trabajo contribuyó la Dra
Cristina Nicolini, Asesora Legal del Departamento de Planeamiento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz.
Nuevamente, el Coronel Carlos A. Pissolito, cuyo breve CV puede leerse más
arriba, nos escribe sobre las Misiones de paz: ante un nuevo desafío, en donde nos cuenta
que la participación argentina en operaciones de paz ya supera los cincuenta años. En
principio, observa, se pueden distinguir en ella tres generaciones: la primera, que incluyó el
envío de observadores militares; la segunda, que comenzó con el envío de contingentes de
tropas y de otras fracciones especializadas a misiones tradicionales de interposición; y,
finalmente, la tercera generación irrumpió en 2004 con el envío de un contingente a una
misión compleja como MINUSTAH. Las operaciones de mantenimiento de la paz de
tercera generación o complejas exigen: una adecuada generación de fuerzas, el despliegue y
el sostenimiento de dichas fuerzas, y el control operacional sobre dichas fuerzas. La
Argentina, junto a unos pocos Estados más, posee la capacidad de proveer tropas y cuadros
idóneos para la conducción de fuerzas de paz en este ámbito; sin embargo –considera
Pissolito-, se hace necesario asumir la necesidad de dar un nuevo salto cualitativo, uno que
nos permita mantenernos en los niveles de excelencia que se supo conseguir.
- 9 -
Prólogo
La perspectiva desde el Ministerio de Defensa nos la ofrece Alejandro Salesi,
licenciado en Relaciones Internacionales (USAL) con Postgrado en Planeamiento y
Administración Estratégica (UBA), quien además posee experiencia profesional
desarrollada en distintos organismos gubernamentales (Ministerio de Relaciones Exteriores,
Congreso de la Nación, Ministerio de Defensa), internacionales (OEA, ACNUR), privados
(Cámara de Industria y Comercio Argentino-India) y en diferentes empresas (XCruza,
Giral, Soma y Alaman Producciones); siendo actualmente el Director General de
Cooperación para el Mantenimiento de la Paz en el Ministerio de Defensa.
La participación argentina en materia de operaciones de mantenimiento de paz es
analizado en el trabajo de Salesi, Argentina y las operaciones de paz, que registra una
historia de compromiso permanente desde el año 1958, colaborando en más de dos tercios
del total de las operaciones de paz desplegadas por las Naciones Unidas, realidad que llevó
a que el país se convirtiera en uno de los contribuyentes más importantes de América
Latina, con más de 40.000 efectivos desplegados desde aquella fecha. Actualmente la
Argentina tiene presencia militar en misiones bajo bandera de Naciones Unidas en Haití
(MINUSTAH) y Chipre (UNFICYP), así como Observadores Militares en Sahara
Occidental (MINURSO) y Medio Oriente (UNTSO); nuestras Fuerzas Armadas cuentan
con más de 1.000 miembros distribuidos en estas cuatro misiones.
En el marco del trabajo realizado por el Ministerio de Defensa en la materia, en el
año 2007 ha sido creada la Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa y la
Dirección General de Cooperación para el Mantenimiento de la Paz, por Decreto N°
788/07, a fin de brindar el asesoramiento técnico necesario en el planeamiento y en la
supervisión de la ejecución de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz en las que
intervienen las Fuerzas Armadas Argentinas.
La Política Internacional de la Defensa, llevada adelante por estas instancias,
manifiesta que la cooperación interestatal y la dimensión multilateral en defensa y
seguridad son genuinos instrumentos complementarios de la política de defensa propia.
Esta política activa de fomento de la cooperación y complementación regional en defensa,
abarca diversos ejes temáticos. Finaliza Salesi indicando que en el eje del mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales, se describen como principales logros alcanzados la
incorporación de acuerdos con países de la región (Fuerza de Paz Conjunta Combinada
- 10 -
Tomás Várnagy
“Cruz del Sur”, Compañía de Ingenieros Combinada “Libertador Don José de San Martín”,
Asociación Latinoamericana de Centros de Entrenamiento para Operaciones de Paz -
ALCOPAZ-, etc.) el entrenamiento profesional a partir del Centro Argentino de
Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz y la introducción de la perspectiva de
Género en Operaciones de Paz.
El Coronel Claudio Javier Piedra Buena es el actual Director del Centro
Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ) y en su
trabajo, Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz, realiza
una muy somera descripción de su historia, misión, organización, recursos disponibles,
cursos, seminarios, capacidades adicionales, actualizaciones doctrinarias y organizaciones
que integra. Para más información puede consultarse su página web:
http://www.caecopaz.mil.ar
Patricio Barbini es Licenciado en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales,
UBA. Asesor para la Policía de Seguridad Aeroportuaria, Ministerio de Seguridad de la
Nación. Docente de Teoría de las Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias
Sociales, UBA, Cátedra Llenderrozas. Ex Investigador CEEPADE (Centro de Estudios
Estratégicos para la Defensa). Ex Asesor de la Dirección Nacional de Inteligencia
Estratégica Militar. Ministerio de Defensa de la Nación Argentina.
El empleo de las capacidades militares en las Misiones de Paz y particularmente en
la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití, derivó –para Barbini- en la
aparición del concepto de “lecciones aprendidas”, aludiendo a aquellas experiencias que
permitieron a nuestras Fuerzas Armadas aprender de las situaciones vividas en el terreno.
Dichas “lecciones aprendidas” permiten, a las esferas estratégicas, operacionales y tácticas
del planeamiento militar, considerar las actividades a desarrollarse en las nuevas misiones
a partir de experiencias pasadas. Su trabajo, “Lecciones aprendidas y lecciones
imprevistas” tras la participación de las Fuerzas Armadas Argentinas en la misión de
Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), busca iniciar un análisis
tendiente a determinar la magnitud de las derivaciones que, a raíz de la participación de
fuerzas militares en las sucesivas misiones de paz desplegadas en Haití, pudieron tener
- 11 -
Prólogo
lugar en el sistema de Defensa Nacional tanto en el plano estratégico, institucional, como
en el operacional y táctico.
Horacio Sánchez Mariño, Coronel del Ejército Argentino, veterano de la guerra de
Malvinas, es el Subdirector de Aviación de Ejercito. Oficial de Estado Mayor (ESG).
Licenciado en Estrategia y Organización (IESE). Licenciado en Ciencia Política (UBA)
egresado con Diploma de Honor. Magíster en Ciencias del Estado (UCEMA). Actualmente
realiza el Doctorado en Ciencia Política (USAL). En operaciones de paz, se desempeñó
como Oficial de Operaciones Aéreas en UNPROFOR, Oficial de Enlace en SHAPE
(Comando Supremo Aliado en Europa) y Oficial de Operaciones de la MINUSTAH.
El artículo de Sánchez Mariño, El valor de la MINUSTAH, presenta un balance
sobre lo actuado por la MINUSTAH en Haití, país castigado por la desgracia desde su
nacimiento. Se exponen brevemente los antecedentes históricos, marcados por las grandes
matanzas, la inestabilidad política, las dictaduras, los golpes de estado y la ocupación
extranjera, destacando el cambio ocurrido con la llegada de la MINUSTAH luego de la
enésima desestabilización de la isla. Al respecto, el análisis se divide en dos etapas: la
primera, desde el despliegue en 2004 hasta el terremoto de 2010. En ese período, Haití
recuperó la democracia y, aunque lentamente y con dificultades, favoreció que el gobierno
legítimo surgido de elecciones libres y transparentes completara su mandato. Al mismo
tiempo, se llevaban adelante políticas necesarias para recrear el Estado, como el
fortalecimiento de la Policía Nacional y el sistema de justicia. La segunda etapa, lo actuado
desde el terremoto hasta nuestros días; en este período, la presencia de la Misión ayudó a
un gobierno profundamente afectado a enfrentar la catástrofe, brindando apoyo sanitario,
seguridad, control de daños y coordinación de la llegada de la ayuda exterior.
Sebastián Vigliero es Lic. en Ciencia Política (UBA); Máster en Relaciones
Internacionales (FLACSO). Docente de Teoría de la Política Internacional en la
Universidad de Buenos Aires (UBA), la Universidad de Belgrano (UB) y en la Universidad
Argentina de la Empresa (UADE). Miembro del Instituto de Seguridad y Asuntos
Estratégicos del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) e
Investigador en la Escuela Superior de Guerra Conjunta (ESGC).
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Tomás Várnagy
El extenso trabajo de Vigliero, La encrucijada del intervencionismo moderno: entre
la norma, los intereses y la instrumentación- notas para debate, analiza la explosión y
proliferación de guerras civiles y conflictos inter-estatales que en los últimos veinte años
puso a los mecanismos de pacificación y resolución de conflictos al tope de sus límites y
capacidades. Eventos como la implosión de la ex Yugoslavia, el genocidio en la ex Zaire o
el asedio de poblaciones enteras como Kosovo, Afganistán, o incluso la desestabilización
de Haití motivaron la intervención de la Comunidad Internacional en diversas formas con el
objetivo de estabilizar los conflictos, pacificar a las partes y reconstruir el estado. Aun así,
la falta de claridad en los objetivos de la intervención internacional, sumados la
multiplicidad de problemas de instrumentación y/o de coordinación y la ineptitud de los
propios gobiernos intervenidos, dificultan en la actualidad las estrategias “post-conflicto” -
particularmente en aquellas misiones encaradas por la Organización de Naciones Unidas
(ONU) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (North Atlantic Treaty
Organization, NATO) - poniendo en duda la justificación misma de la intervención en
territorios soberanos.
Vigliero se pregunta ¿Representa o no la intervención internacional una herramienta
eficaz de estabilización, de pacificación y de acción humanitaria en aquellos estados
soberanos o comunidades que la demanden? Parte de la respuesta se halla en dilucidar si a
la hora de intervenir, las naciones se encuentran con contradicciones entre los fundamentos
legales del derecho internacional, los intereses nacionales y la forma operativa en la que se
ejecutan las intervenciones, que afecta la eficacia de las mismas para cumplir los objetivos
que se le fijan. Existe, la necesidad por parte de la Comunidad Internacional de un correcto
empleo de la legalidad, los objetivos y el uso de la fuerza. Pero sabemos que el mundo
“ideal” que propone el “derecho” se enfrenta a reglas que distan mucho de asegurar aun el
éxito automático de una intervención. Más bien, impera un mundo “real” donde se
superponen, al mismo tiempo, “intereses” y la efectiva “instrumentación” de las
operaciones de intervención. Por lado de los “intereses”, si bien varían de país en país
subsiste la dificultad de querer armonizarlos con argumentos o mandatos internacionales.
En tanto que, por el lado de la “instrumentación” de las intervenciones subsisten un cúmulo
de dificultades operativas por parte de las fuerzas multinacionales. Es allí también donde
verdaderamente afloran los distintos intereses nacionales y cuán decididos están los países
- 13 -
Prólogo
para embarcarse en operaciones internacionales y cuánto se aprestan al cumplimiento
normativo legal.
Es lógico entonces que, llevada a la realidad, la intervención internacional se
enfrente con el problema de que tanto la norma, los intereses y la efectiva instrumentación
mantienen al menos posiciones contradictorias o cuanto menos dicotómicas que dificultan
sustentabilidad de las mismas en la práctica. A los escenarios donde impera el desgobierno,
la violación a los derechos humanos y la desestabilización del orden, y que requieran de la
intervención, les espera un desafío cuyo resultado quedará pendiente de cómo se resuelva la
contradicción dentro y entre las variables seleccionadas.
Luciano Anzelini es Licenciado en Ciencia Política (UBA) y Magíster en Estudios
Internacionales (Universidad Torcuato Di Tella). Director de la Maestría en Defensa
Nacional (Escuela de Defensa Nacional). Docente de Relaciones Internacionales en la
Escuela de Defensa Nacional, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Torcuato Di
Tella y la Universidad Empresarial Siglo 21 (Córdoba). Es investigador del Instituto Gino
Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.
En su ensayo Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo
liberal: el fracaso de EE.UU. en Haití (1994-1996), Anzelini se propone analizar el rol
jugado por los Estados Unidos en la “reconstrucción” del Estado haitiano tras su
intervención en 1994-1996. Para ello se identifica en la literatura especializada a la
denominada corriente “imperialista liberal” y se desarrollan los pilares que sustentan la
política exterior y de defensa neo-imperial de Washington. El análisis del proceso haitiano
de nation-building se emprende desde dos campos disciplinares básicos: las teorías de la
política internacional y las teorías de la administración pública. El ensayo contempla,
además, un rápido racconto de la experiencia de nation-building en el país caribeño en el
período 1994-1996. A la luz de este desarrollo conceptual e histórico, se presenta una serie
de conclusiones que pone de relieve el fracaso estadounidense en lo que refiere al desafío
autoimpuesto de crear en las “periferias turbulentas” Estados capaces de proveer servicios
eficaces a sus ciudadanos. En definitiva, el trabajo busca reforzar la idea de que los
resultados alcanzados en Haití por las fuerzas estadounidenses no escapan a la reciente
historia imperial de experiencias malogradas en la materia.
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Tomás Várnagy
Finalmente, no podemos dejar de mencionar a Luciana Micha, Licenciada en Ciencia
Política (UBA), Máster en Relaciones Internacionales (UB) y en Programación
Neurolingüística (EAPNL). Ha trabajado con los Cascos Blancos, el PNUD, el
Departamento de Operaciones de Paz del EMCFFAA y fue Directora General de
Cooperación para el Mantenimiento de la Paz (2007-10) en el Ministerio de Defensa.
Actualmente se desempeña en la Subsecretaría de Formación y Evaluación Académica de
la Escuela de Guerra Conjunta del Ministerio de Defensa. Ha participado en gran número
de cursos y seminarios relacionados a las misiones de paz en diversos países y ha publicado
importantes trabajos relacionados a este tema. Su exposición, Las dimensiones políticas de
las operaciones de mantenimiento de la paz, no figura en esta compilación por cuestiones
técnicas.
Agradecemos a Eric Várnagy por el diseño del afiche, la tapa del libro y la
diagramación del contenido.
Finalmente, merece nuestro especial agradecimiento y reconocimiento quien
desinteresadamente ofreció su valioso tiempo para realizar las desgrabaciones de algunas
conferencias y las preguntas y respuestas: Lucía Krigun.
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Prólogo
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Cuestiones internacionales
Daniel Martella
Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
Daniel Martella
Temario
1. Introducción.
2. Evaluando opciones para el involucramiento de la ONU
3. Factores primordiales para el planeamiento y la toma de decisiones
4. La Importancia de Consultar a los países contribuyentes.
5. Planificación de una Operación de Mantenimiento de la Paz
6. Propósitos y formas de intervención de la ONU en un conflicto.
7. Las “generaciones” de las operaciones de paz de la ONU.
8. La implementación de las Resoluciones del Consejo de Seguridad para las
operaciones de paz.
9. Crisis y conflictos
10. Conclusiones.
1. Introducción
El tema de las operaciones de paz de la ONU
debe contemplar el examen de la normativa y el marco legal en los que se basa toda acción
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
La premisa básica de esa normativa es que cualquier conflicto o crisis que
represente una amenaza a la paz y la seguridad internacional es una preocupación que
Daniel Martella
afecta a toda la comunidad internacional. Esa comunidad consiste, en primera instancia, en
los gobiernos de los estados soberanos y en las instituciones que ellos mismos han creado
con el propósito de solucionar conflictos.
Esta idea comenzó a hacerse una realidad a principios del Siglo XX con la Liga de
las Naciones, y se concreta luego de la Segunda Guerra Mundial con la creación de las
Naciones Unidas.
El basamento legal es la Carta de la ONU. La Carta, que es un tratado que obliga a
todos sus 192 estados miembros que la han firmado, permite a los estados el uso de la
fuerza en dos circunstancias: primero con la autorización del Consejo de Seguridad bajo el
Capítulo VII y en segundo lugar, en auto-defensa bajo el Artículo 51 (aún en ese caso, el
Consejo de Seguridad tiene la autoridad última).
Si existiera un quebrantamiento de la paz ó una amenaza a la paz y la seguridad
internacional, la ONU debe responder conforme al Capítulo VI (Arreglo Pacífico de
Controversias), Capítulo VII (Acción en caso de Amenazas a la Paz, Quebrantamientos de
la Paz o Actos de Agresión), ó Capítulo VIII (Acuerdos Regionales - lo que implica que se
puede delegar la autoridad para actuar en nombre de la ONU).
A continuación repasaremos, primeramente, cómo las Naciones Unidas se
involucran en un conflicto que amenaza la paz y la seguridad, y cómo se genera el mandato
de una operación de paz; luego se
describe la evolución histórica de las
operaciones de paz de la ONU y se
exploran las diferencias entre las diversas
generaciones en las que se pueden
clasificar; y en tercer lugar y en forma
somera, se presentan las diferentes
variantes que la ONU dispone para lidiar
con los conflictos internacionales.
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
2. Evaluando opciones para el involucramiento de las Naciones Unidas
Es una prerrogativa del Consejo de Seguridad (CS) de la ONU en calidad del órgano con la
responsabilidad primaria para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, el
determinar la oportunidad y el lugar donde una operación de paz de las Naciones Unidas
debe ser desplegada.
El CS responde ante las crisis analizándolas una por una y dispone de una amplia
gama de opciones a su disposición. Esto equivale a decir que no hay recetas, ni formatos
pre-determinados.
Sin embargo, sin perjuicio de responder con la flexibilidad necesaria de acuerdo a
las circunstancias, el CS ha indicado que puede considerar los siguientes factores como
indicadores para involucrarse en el establecimiento de una posible operación de paz.
a. Si la situación existente, en caso de continuar, constituye una amenaza o hace peligrar
la paz y la seguridad internacional.
b. Si existe una organización regional o sub-regional que esté en condiciones y en
capacidad de contribuir a resolver la situación.
c. Si existe un cese del fuego, o si las partes en conflicto se han comprometido en un
proceso de paz cuya finalidad sea alcanzar un acuerdo y solución política.
d. Si existe en el CS un claro objetivo político y si el mismo puede o no ser reflejado en el
mandato.
e. Si existe la posibilidad de formular un mandato claro para la operación de paz de la
ONU.
f. Si la seguridad del personal de la ONU puede ser razonablemente asegurada,
incluyendo una garantía aceptable de las principales partes o facciones en conflicto,
respecto a la seguridad del personal internacional.
El Secretariado1 de la ONU cumple un rol crítico en la contribución que presta al
CS para determinar si el despliegue de la operación de paz es el curso de acción mas
apropiado, o si existen otras opciones para que sean adoptadas por la Organización.
1 Definición que se emplea en este artículo: “Cuerpo o conjunto de Secretarios”. Diccionario de la Real Academia Española, 22da Edición, Madrid, 2001.
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Daniel Martella
Si un conflicto en particular evoluciona, empeora o se acerca a una posible solución,
se producen una serie de consultas entre los estados miembros, el Secretariado, las partes en
conflicto, actores regionales y potenciales países contribuyentes. Una o más de las partes
pueden incluso insistir en conocer el rol que la ONU cumplirá, como una precondición para
la firma de un acuerdo de paz.
Durante la fase inicial de consultas, el Secretario General (SG) de la ONU puede
decidir la realización de un análisis y evaluación estratégico de la situación, que involucre a
todos los actores relevantes de la ONU, con el objetivo de identificar las posibles opciones
para su actuación.
Esta apreciación estratégica, normalmente incluirá consultas con los estados
miembros, incluyendo la potencial nación anfitriona, los probables contribuyentes de tropas
y de policías, las organizaciones regionales u otras intergubernamentales, como así también
otros actores externos que se consideren importantes.
Esa apreciación estratégica permite a los planificadores de la ONU y a aquellos que
toman las decisiones, realizar un profundo y completo estudio de toda la situación desde el
punto de vista de la ONU, identificando las prioridades para la resolución del conflicto y la
construcción de la paz, así como definir el marco general y los límites apropiados para la
actuación de la Organización.
Tan pronto como las condiciones de seguridad lo permitan, el Secretariado
despliega una Misión de Evaluación Técnica (MET) al país o territorio en donde se
avizora el despliegue de una operación. La función de esta MET es analizar y apreciar la
situación general en cuanto a la seguridad, la política, lo humanitario, los derechos
humanos y la situación militar en la zona del conflicto y sus implicancias para una eventual
operación de paz. Como tal, la MET puede
también incluir representantes de varios
departamentos y oficinas del Secretariado, así
como de agencias especializadas, fondos y
programas, y debe también involucrar a
actores relevantes del “Equipo País de la
ONU” (UN Country Team – UNCT).
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
En base a la información y recomendaciones de la MET, el SG de la ONU
normalmente produce un informe al Consejo de Seguridad, recomendando las
posibles opciones para el establecimiento de una operación de paz, que incluye su
composición, tamaño y los recursos necesarios.
El CS puede entonces aprobar una resolución que autoriza el despliegue de la
Operación de la ONU con la determinación de su mandato y su magnitud.
3. Factores primordiales para el planeamiento y la toma de decisiones
La presión para detener la matanza de civiles o evitar una catástrofe humanitaria puede
llevar al CS a desplegar una operación de paz en circunstancias que están lejos de ser las
ideales.
Sin embargo, el Secretariado tiene la
responsabilidad de proporcionar al CS un
asesoramiento preciso respecto a los riesgos
asociados a la decisión de desplegar una
operación, y asegurarse que su mandato y su
capacidad estén diseñados de acuerdo a lo
necesario y requerido por la situación.
Las lecciones aprendidas en las seis décadas pasadas indican que una operación de paz
de la ONU es difícil que tenga éxito, si no se dan una o más de las siguientes condiciones:
a. Una paz que mantener. Una operación de paz de las Naciones Unidas solo puede ser
exitosa si las partes en disputa están genuinamente comprometidas con la resolución del
conflicto por medio de un proceso político.
Una operación desplegada en la ausencia de ese compromiso corre el riesgo de
paralizarse, o aun peor, ser arrastrada al conflicto. La firma de un cese del fuego o un
acuerdo de paz es un indicador importante acerca de si las partes están listas o no para
comprometerse en un diálogo político. No obstante, la firma del cese del fuego o el
acuerdo de paz, no siempre puede traducirse en un genuino compromiso hacia la paz,
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Daniel Martella
particularmente si las partes lo han hecho solamente en respuesta a la presión
internacional. Juzgar las reales intenciones de las partes no es nunca fácil y el
despliegue de la operación de paz siempre conlleva elementos de riesgo.
Aun así, al valorar el nivel real de compromiso de las partes con el proceso de paz el
Secretariado debe estar siempre preparado para decirle al CS lo que dicho consejo
necesita saber, y no lo que ellos quisieran oír. Si las partes no se muestran
comprometidas a resolver sus diferencias a través de medios pacíficos, el CS debe ser
instado a examinar otras opciones a su disposición, tal como el despliegue de una
misión adelantada, el refuerzo de la mediación u otros esfuerzos para lograr la paz.
b. Positiva participación regional. Muchas de las crisis que se presentan ante el Consejo
de Seguridad son de carácter regional. Raramente los problemas de un estado pueden
ser tratados en forma aislada de sus vecinos. La actitud de los estados vecinos puede ser
un importante factor en la determinación de la viabilidad de un proceso de paz incluso
tan importante como el compromiso de las partes implicadas, algunas de las cuales
pueden actuar incluso bajo el padrinazgo de un estado vecino.
El rol que los actores ú organizaciones regionales pueden jugar en un conflicto debe
ser cuidadosamente examinado por el CS y el Secretariado cuando se considera la
potencial creación de una operación de paz.
Una estrategia de involucramiento regional que sea bien manejada y que apoye en
forma positiva, puede pagar enormes dividendos en impulsar a las partes a mantener el
rumbo hacia la paz y evitar que se extienda el conflicto. El excluir a los actores
regionales de un proceso de paz puede llegar a tener un efecto que va más en detrimento
que el hecho de aceptar y conducir su participación.
c. El complete apoyo del Consejo de Seguridad. Mientras que el establecimiento de una
operación de paz de la ONU sólo requiere nueve votos de los quince miembros del CS,
cualquier otra cosa que no sea el apoyo unánime de todo el consejo, puede ser una
seria desventaja.
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
Las divisiones dentro del Consejo probablemente resulten en un mensaje poco claro
hacia la partes, y pueden minar la legitimidad y autoridad de la misión a los ojos de las
principales partes en el conflicto y en los de la población afectada.
Cualquier percepción que indique que el Consejo no está completamente
convencido y seguro respecto a la implementación de un acuerdo de paz, es probable
que termine envalentonando a quienes no quieren el acuerdo o lo sabotean, tanto a nivel
local como regional, así como puede obstaculizar las contribuciones de los países
miembros. Por el contrario, si se muestra a las partes que se está activamente
comprometido y unánime en el proceso de paz y se está determinado a mantener el
rumbo, el CS puede mejorar sensiblemente el impacto que la operación de paz tendrá
en su zona de responsabilidad.
d. Un mandato claro y obtenible, con adecuados recursos. Cuando el CS decide
desplegar una operación de paz de la ONU, el Secretariado debe ayudar a asegurar que
el mandato sea claro y obtenible. Considerando que la credibilidad de la operación de
paz depende de su capacidad para llevar a cabo las tareas que emanan de mandato, es
muy importante que el mandato refleje el nivel de recursos necesarios que los estados
miembro tienen que estar listos y en capacidad de proveer. Debe existir certeza de que
los países miembros estarán listos para financiar la operación, para contribuir el
personal militar y policial necesario, y darle el necesario apoyo político, todo ello en
forma continua.
Si la situación en el terreno requiere el despliegue de capacidades que las Naciones
Unidas probablemente no dispondrán el CS debe ser asesorado para que considere
opciones alternativas. El despliegue de una operación de paz de la ONU es solo el
inicio de un proceso de largo plazo, pero volátil, de reconstrucción y restauración de
instituciones.
Al proponer al CS los recursos y las capacidades requeridas para una operación de
paz, el Secretariado debe realizar un riguroso análisis y evaluación de las necesidades
para un compromiso a largo plazo.
Al realizar esta apreciación, deben examinarse los casos que constituyan el “peor
escenario” como una herramienta que ayude al planeamiento. El basarse solamente en
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Daniel Martella
un compromiso de corto plazo y en un escenario optimista, raramente ha sido un buen
punto de partida para el despliegue de una operación.
Si la situación y las circunstancias en la zona de la misión cambian de
manera tal que justifican una revisión o ajuste del mandato, esto debe ser realizado en
forma clara y explícita, y debe ser el fundamento para una re-evaluación objetiva sobre
el rol que cumple la ONU. Si el cambio de mandato implica un incremento significativo
en el tamaño, alcance o complejidad de las tareas asignadas a la operación, el
Secretariado debe buscar la forma de obtener los recursos adicionales que satisfagan los
nuevos requerimientos. De manera similar, si la misión o su función son disminuidas la
cantidad de recursos a asignar deberán ser ajustados.
4. La Importancia de Consultar a los países contribuyentes.
Algún analista internacional ha expresado que las Naciones Unidas son como un cuartel de
bomberos que tiene que esperar a que comience el incendio, para salir a comprar una auto-
bomba….
Las Naciones Unidas no tienen un ejército o una fuerza de policía en stand-by. Para
cada nueva operación de paz, el Secretariado debe buscar las contribuciones de militares,
policías y otro personal especialista de los estados miembros, que no tienen ninguna
obligación de proporcionarlos. Por lo que las consultas sostenidas y frecuentes con los
países contribuyentes durante todas las fases del planeamiento y de toma de decisiones son
un aspecto crítico para el éxito de cualquier operación de paz. Dichas consultas pueden
tener diversas formas y deben ser realizadas en todos los momentos de la vida de una
operación de paz, incluyendo:
a. Durante el desarrollo del concepto de la operación y la elaboración del mandato para
una operación nueva.
b. Cualquier cambio en el mandato, en particular la ampliación o la reducción del espectro
de tareas de la operación, la inclusión de un nuevo componente, o el cambio en la
autorización para el uso de la fuerza.
c. La renovación del mandato.
d. Evolución significativa ó seria de la situación política, militar o humanitaria.
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
e. Un deterioro repentino de las condiciones de seguridad en la zona.
f. La terminación, repliegue o reducción en el tamaño de la operación, incluyendo la
transición de mantenimiento de la paz a la reconstrucción post-conflicto.
g. Antes o después de que una comisión del CS viaje a visitar una operación de paz.
Dado que las operaciones de paz de la ONU no serían posibles sin la participación de
los países contribuyentes, es crítico que se hagan todos los esfuerzos posibles para asegurar
que sean consultados sobre toda decisión que pueda afectar a su personal. Adicionalmente,
las consultas en forma regular con los países contribuyentes proporcionan al Secretariado
una oportunidad valiosa para considerar las opiniones en diversos aspectos del nivel
estratégico y operacional.
5. Planificación de una Operación de Mantenimiento de la Paz
Un enfoque integrado
Las operaciones de paz de la ONU
comenzaron durante la Guerra fría
como una herramienta para lidiar con
los conflictos entre estados. Más tarde,
emergió una nueva clase de
operaciones multi-dimensionales.
Estas operaciones multi-dimensionales
son desplegadas como una parte de un esfuerzo internacional mayor para asistir a los países
afectados en su transición del conflicto a una paz sustentable.
Una exitosa recuperación de un conflicto requiere el compromiso de una amplia
gama de actores –incluyendo las autoridades nacionales y la población local – en un
esfuerzo de reconstrucción institucional de largo plazo.
El fundamento para la integración de estas actividades ejecutadas por la ONU es
asistir mejor a los países en su transición del conflicto a la paz sustentable. Una operación
multi-dimensional de la ONU será probablemente más efectiva cuando es desplegada como
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Daniel Martella
una respuesta que abarca la totalidad del sistema ONU, basada en una clara y compartida
interpretación de las prioridades y con la voluntad de todos los actores de las Naciones
Unidas a contribuir a alcanzar los objetivos comunes.
El planeamiento integrado es esencial dentro del esfuerzo para implementar dicha
respuesta.
Una operación integrada es una en la cual existe una visión compartida entre todas
las partes de la ONU respecto a cuales son los objetivos estratégicos a alcanzar en ese país.
Esa estrategia debe reflejar un entendimiento coordinado y compartido del ambiente
operacional y un acuerdo acerca de cómo maximizar la efectividad, eficiencia y el impacto
de esa respuesta general de la ONU.
La integración estructural o programática entre los actores de la ONU debe ser
realizada sobre la base de una valoración objetiva acerca de si esa integración mejorará
concretamente el resultado que el involucramiento de la ONU tendrá.
Una estructura integrada de la operación debe ser derivada de una profunda
apreciación del entorno existente en el país anfitrión y en una franca evaluación de las
capacidades de la ONU para responder en forma efectiva. También debe ser modelado
según sea la estrategia de la ONU para ese país, y también según los medios disponibles
por la Organización.
El planeamiento integrado puede, en ocasiones, hacer parecer que demora el
despliegue de una operación de paz. Por ello, se debe buscar un equilibrio entre la
necesidad de asegurar que el desarrollo socio-económico, los derechos humanos, las
cuestiones de género y otras perspectivas sean tenidos en cuenta, y la necesidad de brindar
una respuesta oportuna y efectiva en aspectos humanitarios y de seguridad. Encontrar ese
equilibrio no es simple, y requiere cooperación, coordinación y comunicación. En última
instancia, el planeamiento integrado ayuda a asegurar que todas las partes del sistema
ONU, cuando sean desplegados en el terreno, apunten hacia la misma dirección.
Forzar la integración, cuando la misma no es necesaria puede ser contra producente.
En situaciones donde existe una efímera paz o directamente la misma no existe, la
integración puede crear dificultades para los “socios” humanitarios o de desarrollo,
particularmente si ellos son vistos o percibidos como muy estrechamente ligados a los
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
objetivos políticos o de seguridad de la operación de paz. En el peor de los casos, la
integración puede incluso poner en peligro sus actividades y las vidas de su personal.
El planeamiento integrado debe también tener en cuanta cual puede ser el peor
escenario para garantizar el apropiado diálogo, comunicación y planes de contingencia.
6. Propósitos y formas de intervención de la ONU en un conflicto
Se describen someramente, las distintas formas que aceptan las operaciones de paz que
se han desplegado en la actualidad.
a. Diplomacia Preventiva
Son acciones tendientes a evitar que aparezcan disputas, o evitar que una disputa
escale y se convierta en un conflicto, y eventualmente, para limitar la expansión de
un conflicto si el mismo llegara a estallar. Se consideró una herramienta útil durante
la Guerra Fría y también durante la post-Guerra Fría en diferentes versiones,
principalmente bajo el capítulo VI, y en las que el papel de los militares, en gran
parte, consiste en realizar tareas de observación y mantenimiento de la paz
"clásico". El ejemplo mas concreto lo constituye el despliegue preventivo realizado
en Macedonia en 1995 (UNPREDEP).
b. Hacer la Paz (Peacemaking)
Una serie de acciones, bajo el Capítulo VI, para acercar a las partes hacia un
acuerdo, por medios pacíficos, que incluyen la negociación, investigación,
mediación, arbitraje, y cortes internacionales; y la ONU actúa como un instrumento
(por ejemplo a través del Secretario General o su Representante Especial), pero
también lo hacen otros actores regionales o no pertenecientes a la ONU. El rol del
componente militar es normalmente “congelar” el conflicto.
c. Mantenimiento de la Paz (Peacekeeping)
Es el despliegue de una presencia de la ONU en el terreno, con el consentimiento de
todas las partes involucradas, normalmente compuesta por personal militar y/o
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Daniel Martella
policial y frecuentemente también con civiles. El mantenimiento de la paz es una
técnica que expande las posibilidades tanto para la prevención de un conflicto,
como la implementación de la paz.
d. Imposición de la Paz (Peace enforcement)
Es una acción que recae en el capítulo VII. Cuando hay una clara violación de la
paz y una amenaza a la seguridad internacional, por lo general por un agresor
identificado, la forma clásica en que la ONU se encarga de la "seguridad colectiva",
es a través de una operación que imponga la paz entre estados. Se ha producido sólo
dos veces (Corea y la Guerra del Golfo de 1991). La mayoría de las acciones de la
post-Guerra Fría en cuanto a imposición de la paz se ha producido en respuesta a los
conflictos intra-estatales (por ejemplo, la guerra civil, la depuración étnica, los
estados fallidos, las crisis humanitarias, los crímenes de lesa humanidad) que se
consideran de interés para la comunidad internacional
e. Construcción de la Paz y Reconstrucción después del conflicto (Peace building and
post-conflict reconstruction)
Esto puede ser una parte necesaria de cualquiera de las formas anteriores de
intervención de las Naciones Unidas,o una continuación de ellas, lo que es
normalmente una acción
multilateral y multidimensional,
que incluye una amplia gama de
agencias y oficinas de las Naciones
Unidas y de otros organismos
regionales.
Las medidas de
reconstrucción post-conflicto
pueden ser complicadas de
implementar y requiere un manejo delicado de las relaciones ente las partes y la
ONU. Pueden incluir la desmilitarización, el control de armas, reforma institucional,
el monitoreo de los derechos humanos, reformas electorales, y el desarrollo
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
económico y social. Todo ello puede ayudar tanto a prevenir el conflicto como a
cicatrizar las heridas después de finalizado el enfrentamiento armado.
7. Las “generaciones” de la operaciones de paz de la ONU
a. Primera generación:
Es lo que se conoce como "mantenimiento de la paz clásico", por lo general en el
capítulo VI de la Carta: el papel principal es observar y mantener un alto el fuego
acordado, actuando como una gran medida simbólica, un intermediario neutral entre
las fuerzas de oposición armada (en una zona de “amortiguación”), generalmente
sólo con armas livianas, con un mandato limitado y con reglas de empeñamiento
restrictivas.. Más frecuentes durante la guerra fría que después de ella: los ejemplos
incluyen la UNEF I, UNEF II, y Chipre (después de 1974). Es raro encontrar un
ejemplo después de la Guerra fría, pero se puede mencionar UNMEE (Etiopía y
Eritrea).
b. Segunda generación:
Se refiere a la versión tradicional de operaciones de mantenimiento de la paz, las
que pueden desarrollarse en virtud del Capítulo VI o VII, que trata de las diversas
formas de conflictos armados intra-estatales y diseñadas, entre otras cosas, para
mantener el alto el fuego, proteger a los civiles, proporcionar un ambiente seguro
para la asistencia humanitaria. De ocasional empleo durante la Guerra Fría, con las
notables excepciones del Congo (ONUC) y Chipre (1964-74), pero la forma más
común desde entonces: los ejemplos incluyen las misiones en Namibia, Angola,
Camboya, Bosnia (inicialmente), Ruanda, Costa de Marfil y Sudán. Las principales
dificultades son, invariablemente: el consentimiento por parte del gobierno anfitrión
- si es que existe - y la imparcialidad, así como "la prolongación estéril de la
misión" y la adecuación de las reglas de empeñamiento.
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Daniel Martella
c. Tercera generación:
También se centró en los conflictos intra-estatales, pero en la situación en la que el
actor o actores amenaza o quebranta la paz. Estas operaciones son objeto de
medidas coercitivas de las Naciones Unidas y se identifican con el Capítulo VII,
cuyo mandato normalmente autoriza el uso de "todos los medios necesarios" para
restaurar la paz y la seguridad. El consentimiento de todas las partes no es
obligatorio, y la imparcialidad podrá no existir. Los ejemplos incluyen Bosnia
(1994), Somalia (Fuerza de Tareas Unificada y ONUSOM II) y Timor Oriental.
d. Cuarta generación ó Integradas2:
Término que a veces se utiliza para describir operaciones en las que intervienen
varias organizaciones, que pueden implicar intervenciones internacionales a largo
plazo para poner fin a los conflictos armados y proporcionar un entorno seguro para
que un Estado fallido o frágil puede ser reconstruido. Camboya podría, en
retrospectiva, ser un ejemplo. Hoy, Afganistán e Irak, podrá ser Libia mañana?
Finalmente, es de destacar que estas distinciones entre "generaciones" de las
operaciones de paz son bastante claras en teoría, pero en casos específicos pueden
superponerse, coexistir y mezclarse unas con otras.
8. La implementación de la Resoluciones del Consejo de Seguridad para
Operaciones de Paz
Como se expresó, el papel de la ONU es, en primer lugar, mantener la paz y la
seguridad internacionales. La organización trata de hacer esto por una variedad de
medios, en el corto, mediano y largo plazo. Especialmente en el corto y mediano
plazo, el Consejo de Seguridad es el punto central y focal de la acción de las
2 En los documentos de trabajo actuales del Departamento de Operaciones de Paz de las Naciones Unidas no se emplea el término Operaciones de Paz de Cuarta Generación, para evitar su confusión o asociación con las “Guerras de Cuarta Generación”. Como definición equivalente se emplea el concepto de Operaciones de Paz integradas o integrales.
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
Naciones Unidas. Las bases jurídicas esenciales para que el Consejo actúe se
encuentran, en particular, en el capítulo V de la Carta.
a. El artículo 24, que da la responsabilidad primaria al Consejo para el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, rol en el que actúa en
nombre de todos los estados miembros, y
b. El Artículo 25, que dice que todos los miembros están de acuerdo en aceptar y
cumplir las decisiones del Consejo. En otras palabras, sus decisiones son
vinculantes para todos los miembros (la mayoría de los cuales no han
participado en la toma de esas decisiones).
Jurídica y políticamente, por lo tanto, el Consejo es un órgano muy poderoso,
tanto cuando actúa, como cuando no lo hace.
Con respecto a una operación de paz que la ONU propone, será una resolución
del Consejo de Seguridad la que establece el mandato en el que se basa esa misión.
¿Qué es un mandato? La definición general dice que es un símbolo de autoridad,
una orden formal, o una autorización para actuar, dada a un representante o un
subordinado. En el contexto de la ONU, dicho mandato tiene un orden jurídico
basado en un tratado internacional vinculante.
Una resolución del Consejo de Seguridad para crear y administrar una
operación de paz constará de tres elementos esenciales que, en conjunto,
constituyen el mandato de la misión:
1. Cláusulas preliminares - una descripción de los antecedentes del conflicto, alguna
referencia a las anteriores resoluciones de las Naciones Unidas y las acciones (si
existen), y un resumen de la situación actual y la necesidad de medidas por parte del
Consejo.
2. Párrafos operativos: Una serie de declaraciones en cuanto a las acciones de la
ONU y lo que sus miembros deben o están autorizados a hacer para mantener la paz
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Daniel Martella
y la seguridad en esa situación. Implícitamente, estas cláusulas también dicen - con
su silencio - lo que no se puede hacer.
3. Los límites de tiempo: normalmente el mandato de una misión de la ONU es por
un lapso limitado, a veces tan corto como seis meses. Las misiones sólo podrán ser
prorrogadas y / o su mandato modificado por una nueva decisión del Consejo.
9. Crisis y conflictos:
a. Cómo se involucra el Consejo de Seguridad y crea un mandato
Los conflictos son las diferencias de intereses entre los estados u otros actores en el
que las ganancias para uno se cree que son sólo posibles a costa de las pérdidas de
otro. Las crisis se producen, al menos en la política internacional, cuando esos
conflictos llegan al punto donde se utiliza la fuerza o se amenaza con su uso, o
existe un riesgo palpable para la vida humana o el bienestar de la población. Este es
normalmente el punto en que el Consejo de Seguridad se reúne o se involucra en el
conflicto.
Más allá de lo expresado en el punto 2. precedente con relación a los
factores a ser considerados para el establecimiento de las operaciones de paz,
¿Cómo se entera, y cómo funciona el Consejo ante éstas situaciones?
1) Las partes en el conflicto podrán recurrir al Consejo, y producir un informe al
mismo.
2) Los medios de comunicación (por ejemplo, el denominado efecto CNN).
3) Las ONG presentes en el país o en la región.
4) Las agencias de la ONU, o los representantes de sus Agencias, Programas y
Fondos.
Estas son las principales fuentes de información. El Consejo se alerta por los
canales "oficiales" ya sea a través de un estado miembro que sea parte en el
conflicto o un miembro del Consejo (muy a menudo uno de los cinco miembros
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
permanentes - P5), o el mismo Secretario General, actuando de conformidad con el
artículo 99 de la Carta.
b. Toma de decisiones en el Consejo de Seguridad
¿Cómo funciona el Consejo al momento de tener que aprobar resoluciones y
mandatos para las operaciones de paz?
1) Se recibe la información y las propuestas de acción de las partes en la
controversia.
2) Se recibe información de otros estados miembros, especialmente de los P-5 y de
otros miembros del Consejo, algunos de los cuales también pueden reflejar las
opiniones de organizaciones regionales.
Existe un período de “negociación” en el seno del Consejo, el que a veces puede
ser bastante prolongado, durante el cual los proyectos de resolución se distribuyen y
son debatidos.
Cuando se alcanza el consenso, o al menos parece posible, y existe ya un
proyecto de resolución, finalmente el Consejo se reúne. En ese momento, las
posiciones de los Estados miembros -normalmente son sabidas de antemano- , el
proyecto de resolución es conocido por todos, y por consiguiente, su resultado es
predecible. Si este no fuera el caso, la reunión del Consejo no se llevará a cabo y
normalmente nada se podrá hacer.
Para aprobar un proyecto de resolución se debe contar con el apoyo de, al
menos, nueve de los quince miembros del Consejo de Seguridad, incluidos los cinco
miembros permanentes. Por costumbre y conveniencia, sin embargo, se estableció
que un miembro del P-5 podrá abstenerse de votar sin que ello implique la “derrota”
de la resolución. Para no aprobar una resolución se requiere que uno de los P-5 vote
explícitamente en contra de ella. (Por supuesto, una resolución también será
derrotada si no consigue el "sí" de nueve miembros.)
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Daniel Martella
La resolución establece el contexto, la legitimidad política y el fundamento
jurídico para el mandato que debe darse a la operación de paz. Se establecen los
objetivos de la misión, las organizaciones y los instrumentos que se emplearán en su
realización, y por lo menos un tiempo inicial-marco de sus acciones. Pero estas
instrucciones, deben luego traducirse en términos operativos más específicos,
normalmente por el Secretario General, los distintos departamentos de la Secretaría
de las Naciones Unidas – en particular los Departamentos de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz (DPKO), Departamento de Asuntos Políticos (DPA),
Departamento de Apoyo Logístico (DFS) y otras agencias de la ONU.
La clave es darle forma al mandato de la operación, y que le proporcione los
recursos necesarios para hacerla funcionar. Este proceso inevitablemente requiere
muchas consultas y negociaciones con los estados miembros, a varios de los cuales
se les puede pedir que proporcionen tropas, dinero y / o apoyo logístico para la
misión. También requiere una cuidadosa atención a la elaboración de reglas de
empeñamiento que permitan a las fuerzas desplegadas sobre el terreno emplear la
fuerza y poder hacer lo que el mandato requiere.
Por último, cabe esperar que la situación sobre el terreno evolucione, lo que
sucede, a veces, muy rápidamente. Es probable que el mandato inicial tenga que ser
modificado ó adaptado, y que sea necesario emplear nuevos y diferentes recursos.
En las operaciones de paz desplegadas en un principio, esta adaptación pasó en
contadas ocasiones, y el Secretario General o los comandantes locales se
encontraron con una situación diferente, en las que tuvieron que improvisar - para
bien o para mal. Ahora el Consejo tiene una libertad mas acotada, y se ejerce mayor
‘presión” sobre él. A modo de ejemplo, se puede citar el contraste de la misión del
Congo (1960-4), que fue objeto de sólo cinco resoluciones del Consejo, y las de la
ex Yugoslavia (1991- 5) que fue objeto de setenta y siete, en el mismo lapso.
Si bien el Consejo de Seguridad tiene la "responsabilidad primaria" para el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, otros organismos
internacionales a veces pueden ser llamados a cumplir este papel. Si el Consejo
llega a un punto muerto sin progreso, por ejemplo, existe un procedimiento
mediante el cual la Asamblea General puede tomar el asunto en su programa y
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Cómo se deciden las operaciones de paz en la sede central de la ONU, Nueva York
aprobar una resolución que autoriza la creación de una operación de paz o se hace
cargo de la supervisión de una ya existente. Esto sucedió en el caso de la UNEF I
(Suez) y del Congo (ONUC). Asimismo, el Consejo podrá delegar la
responsabilidad de una operación de paz a una organización regional como la Unión
Africana, con carácter retroactivo o autorizar una medida adoptada por un
organismo regional, como ocurrió en el caso de las intervenciones por el ECOMOG
(el brazo militar de ECOWAS, la Organización Económica de África Occidental)
en Liberia y Sierra Leona en la década de 1990.
10. Conclusiones
Como conclusión general, es de
destacar que las Naciones Unidas,
como sistema y organización, en lo
que se refiere a Operaciones de Paz,
sólo hace y puede hacer aquello que el
consejo de seguridad está dispuesto a
aprobar.
El CS debe trabajar en base a la
experiencia adquirida en los más de sesenta años de vida de la Organización, y en base
a todos los estudios, análisis, documentos que se han ido realizando y que reflejan dicha
experiencias. Entre los diversos factores que el CS analiza y estudia, se deben dar
prioridad a la consulta e intercambio con los estados miembros y organizaciones
regionales. Los potenciales países contribuyentes también deben hacer su esfuerzo y
contribución para que el sistema de seguridad colectivo funcione eficientemente.
El Secretariado cumple una función esencial en la implementación de las decisiones
del CS, en el planeamiento integrado y eficiente de las operaciones, y en el rápido
despliegue y eficaz conducción de las operaciones desplegadas.
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Daniel Martella
Bibliografía
ACADEMIA DE DEFENSA DE CANADÁ: Apuntes de la serie “Seminars on Peace Support Operations”, Buenos Aires, Montevideo, Washington D.C., 2007 / 2011.
DURCH, William: “Supporting Peace: The End”, Prism 2. Washington D.C., NDU Press No 1: 43-56. Diciembre 2010.
MARTELLA, Daniel: “Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo. ¿Estamos Preparados?”, Military Review. Fort Leavenworth, Volumen 81, Nro 4, Julio – Agosto 2001.
PENTLAND, Charles: “The evolution of UN Peace Operations”, conferencia realizada el 4 de abril de 2001 en el Colegio Interamericano de Defensa, Washingotn D.C.
UNITED NATIONS: Department of Peacekeeping Operations, Department of Field Support. United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, the “Capstone Doctrine”, Nueva York, 2008.
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UNITED NATIONS: The Blue Helmets – A review of United Nations Peace-keeping, 3ra Edición. Nueva York: Department of Public Information, 1996.
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Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Del Informe Brahimi a New HorizonTomás Várnagy
Introducción
La mayor parte de las tensiones en el campo internacional, en el nuevo milenio, provienen
del impacto de la globalización económica mundial y –al mismo tiempo- de la
fragmentación política como en los casos de la Unión Soviética y Yugoslavia, y surgen
conflictos por situaciones económicas y políticas, o por odios étnicos, tribales, culturales
y/o religiosos. El terrorismo es la manifestación de la intersección de estas fuerzas en un
momento en que el sistema mundial está en un período de reajuste, sumado a que los países
en desarrollo enfrentan problemas de cambios e inestabilidad. La posguerra fría configuró
una situación mucho más compleja y problemática, con lo cual se experimenta un rápido
crecimiento de nuevos conflictos intraestatales, en donde los Estados han dejado de cumplir
con su función de monopolizar la coacción legítima, y se convierten en santuarios de
terroristas, del crimen organizado, y del tráfico de personas y drogas.
Este escenario le planteó a la comunidad internacional en general y a la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) en particular, desafíos de diferente naturaleza.
El llamado “síndrome del Estado fallido” es considerado la fuente principal de la
inseguridad e inestabilidad internacional, especialmente a nivel regional, como lo
demuestra el caso de Haití. Esto provoca un cambio de paradigma: de los tradicionales
conflictos entre Estados, pasamos a conflictos dentro de un Estado.
Una de las características fundamentales de estos escenarios es la dificultad de
encuadrar a las partes en conflicto con liderazgos claros y lograr que los eventuales
acuerdos que se logren suscribir sean debidamente respetados. Es por ello que no es posible
garantizar la estabilidad hasta tanto no se consolide el cese del fuego en un proceso largo
que involucra numerosas acciones que deben terminar con la implementación efectiva de
programas de desarme, desmovilización y reinserción de los grupos armados.
Tomás Várnagy
A partir del nuevo siglo se han multiplicado las operaciones de paz, pero siempre
faltaron recursos humanos y materiales y, pese a que se ha acusado a la ONU de ser un
organismo ineficiente y que deja los conflictos sin resolver, coincidimos con la idea del
profesor de la Universidad de Harvard, Joseph Nye: “si bien el sistema de la ONU dista de
ser perfecto, el mundo, sin él, sería un lugar más pobre y más desordenado”3.
A pesar de la complejidad de los escenarios, siempre debe obtenerse el
consentimiento de los principales actores, así como también debe asegurarse el respeto por
determinados fundamentos de las operaciones de paz en el desarrollo de las acciones
correspondientes. Esos fundamentos son el consenso, la imparcialidad, la transparencia, la
credibilidad, la libertad de movimiento y la armonía civil-militar. En este ambiente
particular el despliegue de tropas es hoy en día verdaderamente extraordinario: con 116.000
uniformados en las 17 operaciones de paz en desarrollo, se verifica un aumento ocho veces
superior a los efectivos que se registraban solo 10 años atrás4.
El desafío futuro es también construir y generar “una creciente cooperación entre
grupos de naciones y organizaciones regionales cada vez más comprometidas con la
preservación de la paz y la seguridad internacional”5, teniendo en cuenta que la mayoría de
las organizaciones regionales, alianzas y bloques de naciones participan activamente en
favor de la paz mundial. La intervención de terceras partes está pasando a ser casi una
obligación y, en todo caso, la mayor o menor legitimidad y aceptación de cualquier acción
o iniciativa tomada, estará dada si funciona dentro del marco de las Naciones Unidas.
Por todo lo expuesto, se reconoce que, a partir del fin de la Guerra Fría y el atentado
del 11 de septiembre de 2001, se presentan nuevos conflictos donde la intervención de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha tomado una forma multidimensional y más
compleja. Así, este primer nivel de análisis tiene por objeto identificar las nuevas demandas
y actores que se generaron o generan a nivel sistémico y cómo éstas afectan el eficaz
funcionamiento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), como así también
3 “¿Las Naciones Unidas siguen siendo importantes?” en Clarín, 17 julio 2007.4Alan DOSS, Head of MONUC, on “UN Peacekeeping in the Democratic Republic of Congo”, 11 November 2009, audio de conferencia asequible en http://podcasts.rusi.org/index.php?post_id=548068. 5 Martella, Daniel (My EA): “Operaciones de paz: grandes cambios en poco tiempo ¿Estamos preparados?” en Military Review, julio-agosto 2001. Pág. 65.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
dar cuenta de las herramientas necesarias para dar respuestas a estas nuevas demandas y
desafíos.
Una Agenda para la Paz (1992)
En su informe Una Agenda para la Paz6, el entonces Secretario General (SG) de la ONU,
Boutros Boutros-Ghali, sugirió que en los conflictos que se presentan en esta época, la
ONU puede estar obligada a intervenir en los asuntos internos de los Estados miembros, a
su requerimiento o con su consentimiento, en circunstancias en que el quebrantamiento de
la autoridad en el poder (acompañado por importantes violaciones de los derechos humanos
y/o desplazamiento de población) configura una situación interna que representa una
amenaza a la paz y estabilidad internacional. Abordar este tipo de escenarios implica
asumir responsabilidades más amplias en alcance y más profundas en contenido, además de
poner en cuestión el tema de la soberanía de los Estados.
Volviendo a los desafíos planteados en los nuevos escenarios, en Una Agenda para
la Paz, el SG de la ONU recomendaba el alistamiento de unidades de Imposición de la Paz
en apresto, “stand by”7, pero esto no se concretó en una capacidad efectiva de la ONU. De
todas maneras, la realidad impuso la necesidad de contar con unidades con capacidades
militares superiores a las tradicionales para enfrentar escenarios significativamente más
hostiles.
Clasificaciones (1990s)
6 Boutros Boutros-GHALI, Una Agenda para la Paz. Informe del Secretario General, junio 1992 en la Reunión Cumbre del Consejo de Seguridad. Nueva York. Naciones Unidas. Parágrafo 30.7 Ib., ibidem, parágrafo 44.
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Tomás Várnagy
A principios de los noventa y en un intento de explicar y clasificar las “nuevas
operaciones”8 de paz, Alan James9 mencionaba, el término “muscular” para definir
operaciones que incluyen los dos aspectos siguientes:
En primer término, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas puede negar el
principio de que el Estado miembro deba consentir la presencia de una misión de
mantenimiento de la paz; y, en segundo lugar, el mandato de la misión y el equipo puede
ser de mejor nivel que el usual para los efectivos del mantenimiento de la paz, señalando
que tienen el derecho, la capacidad y -si fuera necesario- la intención de adoptar medidas
defensivas considerablemente desagradables; y que algunos incumplimientos por las partes
de sus tareas y obligaciones pueden provocar una respuesta muscular de restauración de la
paz10.
La mera definición de operaciones “musculares” y los diferentes enfoques en la
intención de clasificar a las operaciones de paz, muestran claramente la dificultad que hubo
en la etapa “pre Brahimi”, o sea antes del 2000, para lograr la aceptación de este tipo de
operaciones y éste es un tema que va mucho más allá de una simple catalogación. El
problema es que, de acuerdo a estas definiciones, puede caber la posibilidad de vulnerar la
soberanía nacional en situaciones internas que afectan la paz y seguridad internacional, así
como en otras en que los Estados soberanos fallan en la responsabilidad de la protección
que deben proveer a sus ciudadanos preservándolos de la violencia masiva o crímenes
atroces.
Algunos autores se refieren a la “expansión” de las operaciones tradicionales de
mantenimiento de la paz, llamándolas de “segunda generación”. Estas operaciones incluyen
tareas que exceden las relacionadas tradicionalmente con el mantenimiento de la paz
(interposición entre dos fuerzas). El Stimson Center11, a mediados de la década de 1990,
desarrolló las siguientes categorías: tradicional, multidimensional (incluyendo la asistencia 8 Para ampliar este tema ver Carlos PÉREZ AQUINO: Las Operaciones de Paz en la Posguerra Fría. Una nueva relación entre las organizaciones regionales y la ONU, Capítulo II: “Las Operaciones de Paz a través del tiempo”. Buenos Aires: Círculo Militar, 2001. 9 Alan JAMES y Robert H. JACKSON (eds.): States in a Changing World: A Contemporary Analysis. Oxford: Oxford University Press, 1993. Págs. 250-251. 10 Ib., ibidem: página 251. 11 Pamela L. REED, J. Matthew VACCARO, and William J. DURCH: Handbook on UN OperationsWashington DC: The Henry L. Stimson Center, 1995, págs. 1-6.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
de ayuda a los beligerantes para lograr una transición que conduzca a un paz sostenible),
intervención humanitaria (cuando la situación constituye una amenaza a la paz y la
seguridad internacional), e imposición de la paz.
Informe Brahimi (2000)
La mencionada multiplicación y complejidad de las operaciones de paz luego del fin de la
Guerra Fría demostró que las Naciones Unidas no tenían un adecuado sistema de manejo
operacional y financiero para todas las fuerzas desplegadas. El Informe Brahimi12 es un
estudio de estos temas preparado por un panel de diez expertos nombrados por el Secretario
General y dirigido por el Embajador de Argelia, Lakhdar Brahimi, y su nombre completo es
Report of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations (Informe del Panel sobre
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas). Surgió por cuestiones
planteadas por varios Estados miembros en misiones anteriores como en Ruanda (1994) y
Srebrenica (1995), así como también por nuevas lecciones que surgían de operaciones de
paz en marcha en el año 1999 en Kosovo, Timor Oriental y Sierra Leona.
Este Informe fue el primero en cuestionar diversos aspectos de las operaciones de
paz y propuso una serie de medidas para mejorarlas y asegurar la eficiencia de las futuras
misiones, enfatizando la cuestión del postconflicto y la manera en que la consolidación de
la paz (peacebuilding) debe ser concebida, planeada y ejecutada. Los resultados de este
Informe fueron posteriormente incorporados a la Doctrina Capstone13. El Informe Brahimi
presenta una visión crítica de los anteriores esfuerzos de mantenimiento de la paz y
pretende mejorar la estructura y el manejo de la respuesta de la ONU, exhortando a los
Estados miembros a que provean los elementos necesarios (humanos, materiales y
financieros) para una misión de paz. Se trata de mejorar las operaciones de paz para
salvarlas, pues la ONU será juzgada de acuerdo al éxito o fracaso de las mismas.
12 UNITED NATIONS: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas), 2000. Conocido como (y en adelante) Informe Brahimi. Asequible en http://www.un.org/spanish/peace/operations_report/ 13 UNITED NATIONS. Department of Peacekeeping Operations, Department of Field Support: United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines, 2008. Se trata de la (en adelante) Doctrina Capstone, asequible en: http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.
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Tomás Várnagy
Clarifica lo que es una operación de mantenimiento de la paz de la ONU, qué tipo
de fuerzas se requieren, y qué condiciones pueden cambiar en los diferentes tipos de
misiones. Hace recomendaciones para mejorar la capacidad del Departamento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO, siglas en inglés) y para lograr una mejor
integración entre civiles y militares en operaciones multidimensionales y complejas.
Asimismo busca mejorar la posibilidad de un despliegue rápido, reforzando la capacidad de
planeamiento y da la posibilidad de extender la operación a una consolidación de la paz
posterior al conflicto. En otras palabras, reconoce la complejidad multidisciplinaria y la
necesidad de participación de policías y administraciones civiles transitorias. En líneas
generales, entonces, intenta mejorar las operaciones de paz, lo cual requerirá de una gran
voluntad política y una mayor cohesión de los miembros de la ONU, así como también de
más recursos humanos, materiales y financieros.
En el Informe Brahimi se señala con claridad que “una vez que las Naciones Unidas
envía sus fuerzas para sostener la paz, éstas deben estar preparadas para enfrentar las
facciones remanentes de una guerra, con la habilidad y determinación de derrotarlas”14.
Dicho informe fue el determinante para que el Consejo de Seguridad adopte gradualmente
el concepto de “Operaciones de Paz Robustas”, rechazando la idea de que la sola presencia
de cascos azules ayuda a evitar el combate. El Informe Brahimi fue un paso importante
hacia una reforma significativa de las misiones de paz de la ONU y, para lograr sus
objetivos, las mismas deben ser tan efectivas y eficientes como sea posible.
La Responsabilidad de Proteger (2005)
Luego del genocidio de Ruanda (1994) y el fracaso de las Naciones Unidas para detenerlo,
el ex Secretario General de la ONU, Kofi Annan, se preguntó cuándo debe intervenir la
comunidad internacional para proteger a las poblaciones. En septiembre de 2000, el
gobierno de Canadá estableció la Comisión Internacional sobre la Intervención y la
Soberanía Estatal (siglas ICISS en inglés: International Commission on Intervention and 14 UNITED NATIONS: Report of the Panel on United Nations Peace Operations, 2000. Conocido como Informe Brahimi), asequible en http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/
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Del Informe Brahimi a New Horizon
State Sovereignty) e hizo público, en diciembre de 2001, un informe sobre La
responsabilidad de proteger15, que se basa en la idea de que la comunidad internacional
tiene la responsabilidad de prevenir atrocidades masivas.
La Responsabilidad de Proteger es un conjunto de principios basados en la idea de
que la soberanía no es un privilegio sino una responsabilidad y se enfoca específicamente
en prevenir o detener cuatro tipo de crímenes: genocidio, crímenes de guerra, crímenes
contra la humanidad y limpieza étnica. Si un Estado no puede proteger a sus ciudadanos de
cualquier tipo de atrocidad en masa, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de
actuar e intervenir, primero diplomáticamente, luego más coercitivamente y, finalmente,
con la fuerza militar.
En la Conferencia Cumbre de 2005, los Estados Miembros de la ONU incluyeron
en el documento final, World Summit Outcome Document, los parágrafos 138 y 139 de La
responsabilidad de proteger que se aplican solamente a los cuatro crímenes mencionados y
dando la responsabilidad a actuar a la comunidad internacional a través de los Estados y las
asociaciones regionales e internacionales.
El Consejo de Seguridad (CS) de la ONU, en abril de 2006, reafirma ambos
parágrafos en una resolución (S/RES/1674) sobre la protección de civiles en conflictos
armados formalizando así su apoyo a la norma. En enero de 2009, el SG de la ONU, Ban
Ki-Moon, publica un informe llamado Implementando la responsabilidad para proteger,
con tres principios: (1) los Estados son los principales responsables de proteger a sus
poblaciones contra las atrocidades masivas; (2) la comunidad internacional ayudará a los
Estados a proteger sus poblaciones; y (3) la comunidad internacional intervendrá, si el
Estado fracasa en proteger a su población.
Se ha criticado a La responsabilidad de proteger pues infringe la noción de
soberanía de los Estados, porque su alcance es demasiado extenso, porque interviene en
asuntos internos de los Estados, por el controvertido uso de fuerzas militares y por la
15 ICISS [International Commission on Intervention and State Sovereignty]: The Responsibility to Protect. Ottawa: IDRC, 2001. Asequible en http://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf . El documento también se conoce como RtoP o R2P.
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Tomás Várnagy
selectividad del Consejo de Seguridad, compuesto por las naciones más poderosas del
mundo, que son las que deciden dónde y cuándo se ha de intervenir.
La Estrategia de Reforma (2006)
Posterior al Informe Brahimi, el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
de la ONU (DPKO, siglas en inglés), preparó una estrategia de reforma (o Reform Strategy)
conocida como Peace Operations 2010 que cuenta con cinco áreas claves.16
- Integrantes: incorporar personal altamente calificado para que se desarrollen en las
zonas de misiones de paz.
- Doctrina: la extensión del mandato de las OMP significó la formulación de guías
(guidance) que definen claramente qué es lo que los peacekeepers pueden y no pueden
hacer.
- Asociación (partnerships): establecer el marco para una relación interactiva entre
los miembros de la organización, pues la integración es un principio fundamental que debe
llevarse a cabo en un esfuerzo más amplio de peacebuilding. De esta forma, el DPKO está
mejorando la manera en que las OMP son planeadas y conducidas de forma conjunta con
las agencias, fondos y programas que trabajan en la zona de misión.
- Recursos: está relacionada con la capacidad de implementación del mandato ONU.
- Organización: establecer una estructura organizacional integrada a nivel estado
mayor (Headquarters) y en el terreno. Para OMP eficaces son necesarias estructuras
flexibles que puedan evolucionar sobre diferentes fases de la misión.
La creciente complejidad de las operaciones de paz impuso la necesidad de una
nueva revisión del sistema de la organización y en junio de 2007 fue creado el Department
of Field Support (DFS, Departamento de Apoyo al Terreno) que, de acuerdo a Susana
Malcorra, “es una prueba de reforma viviente”17, respondiendo a una reforma estructural en
16 UNITED NATIONS: “Peace Operations 2010” Reform Strategy, 2005. Disponible en: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/po2010.pdf
17 Susana MALCORRA, DFS-ONU, en su exposición el 22 de junio de 2010 en el Seminario Internacional “MINUSTAH: respuesta internacional, regional y nacional a la crisis del 12 de enero de 2010” organizado por
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Del Informe Brahimi a New Horizon
las operaciones de paz y con la responsabilidad de reportar ante el Secretario General de la
ONU y el Secretario General Adjunto del DPKO. La creación del DFS implicó un nuevo
modelo organizativo, generando un desdoblamiento de las funciones del DPKO con el
objetivo de conseguir un sistema de conducción sólido y coherente.
Doctrina Capstone (2008)
La evolución de las operaciones de paz ha ido desde la sola presencia de observadores
militares hasta el actual involucramiento de personal civil en un proceso de creciente
complejidad con componentes –además de los militares y policiales- políticos, económicos
y sociales, que las ha categorizado en misiones tradicionales, multidimensionales,
intervención humanitaria, imposición de la paz y otras, enumeradas en lo que se conoce
como la Doctrina Capstone18 en el 2008, como mantenimiento de la paz (peacekeeping),
establecimiento de la paz (peacemaking), imposición de la paz (peace enforcement) y
consolidación de la paz (peacebuilding).
La Doctrina Capstone, de alguna manera cierra el debate, fijando la postura oficial
de la organización y define con claridad a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz en
esta nueva era. Peacekeeping es un término “genérico” que abarca todas las operaciones y
actividades contribuyentes al logro de la paz duradera. Las operaciones de paz son
clasificadas en este documento como “tradicionales” o “multidimensionales”.
Las operaciones tradicionales son las desplegadas como una medida intermedia
para ayudar al control del conflicto y crear las condiciones en las que se pueda avanzar en
la negociación de un acuerdo duradero. Las medidas son esencialmente militares e
incluyen: observación y monitoreo (con puestos de control estáticos, patrullas, sobrevuelos,
o medios técnicos aceptados por las partes); supervisión del cese de fuego y apoyo a los
mecanismos de verificación; y, finalmente, interposición como amortiguación y medida de
el Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”. Buenos Aires: Ministerio de Defensa, 22-24 junio 2010.18 UNITED NATIONS. Department of Peacekeeping Operations, Department of Field Support: United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guidelines, 2008. Se trata de la ya citada Doctrina Capstone, asequible en: http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.
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Tomás Várnagy
construcción de confianza. Ejemplos de este tipo de operaciones son UNIKOM (siglas en
inglés de Misión de Observación de Naciones Unidas en Irak-Kuwait) -que finalizó en
2003- y UNIFICYP (siglas en inglés de Fuerza de Paz de Naciones Unidas en Chipre).
Las operaciones multidimensionales son las desplegadas, por lo general, en un
escenario que ha vivido un violento conflicto interno en el que se emplean una combinación
de capacidades militares, policiales y civiles para apoyar la implementación de un acuerdo
de paz que incluya a todos los aspectos necesarios. Las tareas desarrolladas en este contexto
son: (a) la creación de un ambiente seguro y estable, fortaleciendo la aptitud del Estado
para proveer seguridad con absoluto respeto al estado de derecho y a los derechos humanos;
(b) facilitar el proceso político mediante la promoción del diálogo y la reconciliación y
apoyando el establecimiento de instituciones legítimas y efectivas que permitan la
gobernabilidad; y (c) proporcionar el marco necesario para asegurar a todas las agencias de
la ONU y otros actores internacionales que puedan llevar a cabo sus actividades en el país
de manera coherente y coordinada. Un claro ejemplo de operación multidimensional es
MINUSTAH.
En la siguiente figura19 se puede observar la variedad de tareas que incluyen este
tipo de operaciones y la participación necesaria de una variedad de actores cuyo esfuerzo
mancomunado permite el eventual cumplimiento del objetivo final: la paz duradera.
19 Gráfico en la Doctrina Capstone, op. cit., pág. 12.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
Tareas y Actores Post-Conflicto[ ]
INFRAESTRUCTURA EMPLEO
INDEPENDENCIA ECONOMICAADMINISTRACION CIVIL
ELECIONESPROCESO POLITICO
OPERACIONES DE SEGURIDADDDR
ESTADO DE DERECHOCONSTRUCCION DE
CAPACIDADES ASISTENCIA HUMANITARIA
INSTITU
CIO
NES LO
CA
LES
Consolidaciónde la Paz
RecuperaciónLargo plazo
Estabilizacion
Equipo local ONU, Donantes
Banco Mundial/FMIF
Operaciones de Paz ONU
CIRC / ONGs
Tareas post conflicto
Figura 1: El Núcleo del trabajo de las Operaciones Multidimensionales de Paz de la ONU
En toda operación multidimensional se produce una superposición de las distintas
tareas y actividades desarrolladas, como puede advertirse en la figura 1. Esto se traduce en
mayores riesgos y claras dificultades para lograr la necesaria estabilidad sobre la cual se
puede construir la paz.
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Cese del fuego
Peacekeeping
Construcción de la Paz Post-conflicto y prevención de reaparición de
conflictos
Conflicto
Establecimiento de la Paz
(Peacemaking)
Imposicón de la Paz
Prevención del Conflicto
Proceso Político
Tomás Várnagy
Figura 2: Superposición de las distintas actividades tendientes a la obtención de una paz
duradera en una operación multidimensional20
Una de las características fundamentales de estos escenarios es la dificultad de
encuadrar a las partes en conflicto con liderazgos claros y lograr que los eventuales
acuerdos que se logren suscribir sean debidamente respetados. Es por ello que no es posible
garantizar la estabilidad hasta tanto se consolide el cese del fuego. Es un proceso largo que
involucra numerosas acciones que terminen con un desarme, desmovilización y reinserción
de los grupos armados realmente efectivo.
El mantenimiento de la paz de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en
los últimos 60 años se ha convertido en una de las principales herramientas de la
comunidad internacional para crisis complejas que amenazan la paz y la seguridad. Ha
aumentado, desde el nuevo milenio, no solamente la cantidad de personal desplegado sino
también la complejidad de las operaciones que ahora son multidimensionales: facilitan el
proceso político a través del diálogo y la reconciliación; protegen civiles; asisten en el
desarme, desmovilización y reinserción de los combatientes; apoyan la organización de
elecciones; promueven y protegen los derechos humanos; y asisten en la restauración del
estado de derecho.
La Doctrina Capstone es la primera tentativa, después de casi diez años del Informe
Brahimi, de codificar las principales lecciones aprendidas en las pasadas décadas y desea
lograr una guía clara y autorizada sobre la multitud de tareas a realizar tanto por el personal
en las oficinas centrales como el desplegado en el campo de operaciones.
Recordemos que el Informe Brahimi del año 2000 es el resultado de un intensivo
estudio de cuatro meses acerca de las falencias de las operaciones de paz de la ONU,
recomendando importantes reformas y una restructuración significativa del enfoque hacia
estas operaciones, para que su función sea más efectiva. Muchas de estas reformas se han
realizado pero falta adoptar otras recomendaciones, especialmente las que tienen que ver
con el apoyo político y financiero de los Estados Miembro.
20 Gráfico en la Doctrina Capstone, op. cit., pág. 14.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
Desde 1948 se han desplegado ya más de 60 misiones, y los nuevos desafíos están
relacionados con la naturaleza cambiante del conflicto, que ha pasado a ser intra-estatal en
lugar de interestatal. Quienes llevan a cabo misiones de paz en muchas ocasiones se
enfrentan con imperativos y presiones confusas y contradictorias. Este documento quiere
mejorar esta situación y reflejar la naturaleza multidimensional de las operaciones de paz
actuales.
Recapitulando, entonces, en la Primera Parte de la Doctrina Capstone
encontramos el marco normativo de las operaciones de paz de Naciones Unidas, su
evolución y principios básicos.
El capítulo primero trata del marco normativo, que incluye la Carta de la ONU (26
junio 1945) y la base legal de las operaciones en los capítulos VI (arreglo pacífico de
controversias), VII (acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos
de agresión) y VIII (acuerdos regionales). En años recientes el Consejo de Seguridad (CS)
adoptó la práctica de invocar el capítulo VII cuando autoriza un despliegue en lugares
volátiles en donde el Estado es incapaz de asegurar la seguridad y el orden, e implica
también una firme y resuelta actitud política.
Todas las operaciones deben ser conducidas respetando los derechos humanos y,
también, bajo el derecho humanitario internacional conocido como “el derecho de los
conflictos armados”, contenidos en las cuatro Convenciones de Ginebra de 1949 y sus dos
Protocolos Adicionales de 1977 e incluye también convenciones y tratados para la
protección de la propiedad cultural y el medio ambiente durante el conflicto armado, como
también la protección de las víctimas del conflicto.
Por otro lado, las operaciones de la ONU se despliegan en base a mandatos del
Consejo de Seguridad, que son las tareas a realizar. Algunas de las resoluciones del CS son
hitos, pues reflejan tareas comunes a todas las operaciones: la 1325 (2000) sobre mujeres,
paz y seguridad; la 1612 (2005) sobre niños y conflictos armados; y la 1674 (2006) sobre la
protección de civiles.
El segundo capítulo es sobre la evolución del mantenimiento de la paz
(peacekeeping) y la seguridad internacionales, en los que hay varios conceptos que difieren
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Tomás Várnagy
y, a su vez, se relacionan los unos a los otros: prevención de conflictos, establecimiento de
la paz (peacemaking), imposición de la paz (peace enforcement) y consolidación de la paz
(peacebuilding).
La prevención de conflictos involucra la aplicación de medidas diplomáticas para
evitar el conflicto violento.
El establecimiento de la paz (peacemaking) generalmente incluye medidas para
enfrentar conflictos ya existentes y en progreso, y generalmente involucran una acción
diplomática para lograr que las partes hostiles logren un acuerdo negociado. El Secretario
General de la ONU, bajo el pedido del CS o la Asamblea General o por su propia iniciativa,
puede ejercitar sus “buenos oficios” para facilitar la resolución del conflicto. Los
peacemakers pueden ser enviados, gobiernos, grupos de Estados, organizaciones regionales
o la ONU. Estos esfuerzos suelen ser tomados por grupos no oficiales o no
gubernamentales, o por personalidades prominentes que trabajan de manera independiente.
El mantenimiento de la paz (peacekeeping) es una técnica diseñada para preservar
la paz y ha evolucionado de un modelo principalmente militar de observación de cese de
fuego y separación de fuerzas luego de una guerra interestatal a incorporar un complejo
modelo de muchos elementos –militares, policiales y civiles- que trabajan juntos para
ayudar a sentar las bases de una paz sustentable.
El peacekeeping comenzó en 1948 y se limitó al cese de fuego, con tareas
esencialmente militares. Después de la Guerra Fría, estas misiones tradicionales son –poco
a poco- reemplazadas por una nueva generación de operaciones “multi-dimensionales” que
implican: (1) crear un ambiente seguro y estable y reforzar al estado para que lo haga,
respetando el estado de derecho y los derechos humanos; (2) facilitar un proceso político
promoviendo el diálogo y la reconciliación y apoyando el establecimiento de instituciones
efectivas y legítimas que permitan la gobernancia (governance); (3) proveer un marco para
asegurar que las actividades estén coordinadas y sean coherentes.
La imposición de la paz (peace enforcement) involucra la aplicación, autorizada
por el CS, de un gran rango de medidas coercitivas que incluyen el uso de la fuerza militar.
Estas acciones se autorizan para restablecer la paz y la seguridad internacionales en
- 51 -
Del Informe Brahimi a New Horizon
situaciones que el CS considere pertinentes, y pueden utilizarse organismos o agencias
regionales.
La consolidación de la paz (peacebuilding) también involucra un rango de medidas
para reducir el riesgo de volver al conflicto, reforzando las capacidades nacionales en todos
los niveles y para sentar las bases de una paz y desarrollo sustentables. Es un proceso
complejo y a largo plazo que se dirige a solucionar las causas estructurales del conflicto
violento de una manera comprehensiva, buscando lograr un adecuado funcionamiento de
todas las capacidades de la sociedad civil y el Estado.
La experiencia muestra que hay cuatro áreas críticas para lograr una paz sustentable
y hacia donde deben dirigirse las actividades del peacebuilding: (1) restaurar la habilidad
del Estado para proveer seguridad y mantener el orden público; (2) reforzar el estado de
derecho y el respeto a los derechos humanos; (3) apoyar el surgimiento de instituciones
políticas legítimas y procesos participativos; y (4) promover el desarrollo económico y
social, incluyendo el retorno de refugiados.
Obviamente las operaciones de paz no se limitan a un solo tipo de actividad,
tampoco se trata de cuestiones lineales o secuenciales, ya que hay muchas zonas grises y
superposiciones.
El capítulo tercero analiza los principios básicos del mantenimiento de la paz de
Naciones Unidas, que tradicionalmente han sido tres: consenso de las partes (para la
implementación del mandato), imparcialidad (no es lo mismo que neutralidad o inactividad)
y no uso de la fuerza (excepto en autodefensa y defensa del mandato).
Además de estos tres principios, la experiencia de los últimos 15 años ha mostrado
que los otros factores que aseguran el éxito, son el hecho que las operaciones deben ser
percibidas como legítimas y con credibilidad, y que debe promoverse la actividad de los
locales y nacionales (de manera imparcial, con gran representación, inclusión y
consideraciones de género).
Finalmente, la Segunda Parte de la Doctrina Capstone trata acerca de las
decisiones para desplegar una operación de paz y cómo se planea la misma. La Tercera
- 52 -
Tomás Várnagy
Parte, el arte de la implementación exitosa del mandato, incluye cinco capítulos para el
comienzo y despliegue de las operaciones, su apoyo y mantenimiento y, finalmente, la
transición y la salida de Naciones Unidas de la operación de paz.
Nuevo Horizonte
En julio de 2009, el Department of Peacekeeping Operations (DPKO) y el Department of
Field Support (DFS) publicaron un importante “non-paper”, o sea un documento no oficial
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que contribuye al debate y la discusión
sobre la dirección futura de las operaciones de paz, se lo conoce como Nuevo Horizonte o
New Horizon21, aunque su nombre completo es A New Partnership Agenda: Charting a
New Horizon for UN Peacekeeping [“Un nuevo programa de alianzas: configuración de un
nuevo horizonte para las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas”]
con un prefacio de Alain Le Roy y Susana Malcorra.
Susana Malcorra22 explicó en Buenos Aires que la realidad cotidiana generó la
necesidad de pensar cómo estaban posicionadas las operaciones de paz y cuáles eran los
nuevos desafíos para que sean discutidos con los Estados miembros, analizando cuáles eran
los cambios necesarios frente a las demandas planteadas y qué aspectos doctrinales
deberían introducirse, así surgió este documento.
New Horizon está diseñado y tiene por objeto evaluar los principales dilemas
políticos y estratégicos que enfrentará la ONU en relación al mantenimiento de la paz, y
también pretende revitalizar el diálogo en la búsqueda de posibles soluciones para que el
mantenimiento de la paz de la ONU se adecue a los requerimientos actuales y futuros23.
21 UNITED NATIONS. Department of Peacekeeping Operations (DPKO), Department of Field Support (DFS): New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping, 2009. Asequible en http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/newhorizon.pdf. En adelante New Horizon. 22 Susana MALCORRA, DFS-ONU, en su exposición el 22 de junio de 2010 en el Seminario Internacional “MINUSTAH: respuesta internacional, regional y nacional a la crisis del 12 de enero de 2010” organizado por el centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”. Buenos Aires: Ministerio de Defensa, 22-24 junio 2010.23 Para el desarrollo siguiente y las preguntas más frecuentes véase: http://www.un.org/en/peacekeeping/faq.shtml (consultado 22 abril 2010), en español: http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/dpko/faq_nh.shtml.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
Este escrito no oficial fue presentado y puesto a consideración de los Estados
miembros de la ONU y servirá de base para un futuro documento, tratándose de un esfuerzo
para compartir, de manera informal y transparente, una evaluación de los dilemas presentes
y futuros del mantenimiento de la paz, y para comenzar un diálogo amplio con los Estados
socios de la ONU, acerca de sus puntos de vista y opiniones antes del diálogo oficial y la
discusión formal de ambos Departamentos en la reunión de la Asamblea General, efectuada
en febrero de 2010.
La razón por la cual se realiza otra revisión de los temas de mantenimiento de la paz
es porque se considera que las evaluaciones periódicas y el mejoramiento continuo son los
distintivos de una institución sólida y profesional. Las operaciones de paz de las Naciones
Unidas deben ajustarse y adaptarse para enfrentar los nuevos desafíos. Sólo puede hacerlo
si quienes están involucrados en el mantenimiento de la paz –el Consejo de Seguridad, los
países contribuyentes de tropas y policía, la Asamblea General, el Secretariado de la ONU,
y los numerosos asociados del Secretariado- son capaces de determinar colectivamente su
dirección futura.
Téngase en cuenta que el proceso de New Horizon de ninguna manera reemplaza a
iniciativas de reforma previas, incluyendo el Informe Brahimi 2000, Operaciones de Paz
2010 o la restructuración del DPKO y el DFS. Se construye y toma como base las reformas
pasadas para realizar recomendaciones y desarrollar un pensamiento novedoso sobre cómo
manejar las nuevas complejidades y el continuo crecimiento de las operaciones de paz de la
ONU.
Los principales elementos de New Horizon son el llamado a una renovación de la
alianza mundial a favor de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, con
participación del Secretariado, los miembros del Consejo de Seguridad, la Asamblea
General, los contribuyentes de personal y recursos financieros, y muchos otros socios que
están dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas. Esta alianza mundial tiene tres
dimensiones:
- 54 -
Tomás Várnagy
- (Primera) una alianza de objetivos: una visión compartida del objetivo del
mantenimiento de la paz de la ONU, y un enfoque más inclusivo para diseñar, planear,
dirigir y gestionar misiones de paz de la ONU.
- (Segunda) una alianza en la acción: enfoques coincidentes y capacidades
necesarias para implementar esta visión en el terreno, y ejecutar tareas decisivas como
también manejar las crisis.
- (Tercera) una alianza para el futuro: una dedicación colectiva para construir y
sostener las capacidades adecuadas para el mantenimiento de la paz en el futuro,
examinando nuevas maneras de utilizar y aprovechar los recursos globales, y medidas
flexibles e innovadoras para desplegar, apoyar y sostener fuerzas de paz en el terreno.
New Horizon exhorta a los asociados en las operaciones de mantenimiento de la paz
de la ONU a renovar y revigorizar su asociación para disponer de un conjunto de metas y
objetivos comunes en todas estas áreas para reforzar el instrumento que sirve a estos fines.
Susana Malcorra24 considera que en este documento se planteó establecer un nuevo
esquema de asociación (partnership): el Consejo de Seguridad, los Estados contribuyentes
y el Secretario General. Hay un triángulo que debe reforzarse entre los que deciden el
establecimiento de las operaciones de paz (CS), los que dotan recursos humanos (TCC) y
los que aportan recursos financieros.
Este proceso hará su impacto en el futuro de las operaciones de mantenimiento de la
paz, pues la meta y el objetivo de la iniciativa New Horizon es ayudar a crear un mayor
consenso en la dirección futura de estas operaciones de la ONU y acordar un conjunto de
metas a corto, mediano y largo plazo para reforzar el proceso. El logro de estas metas
aportará más claridad, previsibilidad y capacidad para el funcionamiento de las misiones de
paz.
Sin una dirección común para reforzar el mantenimiento de la paz de la ONU en el
futuro, los desafíos diarios de mantener 15 misiones de paz -paralelas y frecuentemente
complejas- pueden llevar a un desvío estratégico dentro de los asociados que realizan el
24 Susana MALCORRA, exposición citada.
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Del Informe Brahimi a New Horizon
mantenimiento de la paz que les impide la preparación de misiones que puedan adaptarse a
los desafíos que enfrentarán en el futuro.
Este documento no oficial del DPKO/DFS esboza un compromiso de los dos
Departamentos para mejorar el rendimiento en áreas claves bajo su autoridad, al mismo
tiempo que resalta los otros desafíos adicionales a los cuales se enfrentan los asociados
responsables del mantenimiento de la paz de la ONU.
En conclusión: las operaciones de paz de las Naciones Unidas necesitan un nuevo
horizonte, el año 2010 marca el Xº aniversario del Informe Brahimi, con lo cual existe “la
oportunidad de reflexionar colectivamente sobre las reformas pasadas y considerar a las
demandas futuras. Es una oportunidad para revitalizar el mantenimiento de la paz en el
futuro”25. De acuerdo a Susana Malcorra26, New Horizon propone cuatro ejes: (1) definición
de un término polémico como fuerzas de paz “robustas”; (2) ampliar el significado de
protección de civiles; (3) cómo responden las capacidades a las demandas cada vez más
compleja; y, finalmente, (4) una estrategia global de apoyo al terreno.
No existe el monopolio de la sabiduría sobre las operaciones de paz y deben tomarse
en cuenta todas las experiencias, las lecciones aprendidas y las perspectivas de los Estados
miembros y los diferentes órganos de la ONU, en un diálogo comprehensivo y de respeto
mutuo.
Finalmente, no olvidemos que allí donde fracasan las operaciones de paz, miles de
personas pueden morir y centenares de miles pueden ser desplazadas lo cual aumenta las
posibilidades de conflictos y tensiones entre los Estados. Por el contrario, allí donde “las
operaciones de paz son exitosas, podemos crear las condiciones para una estabilidad
duradera y reforzar las bases de nuestra seguridad compartida”27.
25 New Horizon, op. cit., pág. 38.26 Susana MALCORRA, exposición citada.27 Ib., ibid.
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Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Carlos Pérez Aquino
INTRODUCCIÓN
La posguerra Fría planteó un escenario caracterizado en particular por la disolución
de estados nacionales, que implicaba un reto de proporciones impensadas a la comunidad
internacional. Las responsabilidades correspondientes y las acciones que se deben
desarrollar en este nuevo escenario son más amplias en alcance y más profundas en
contenido y hallaron a la ONU organizada, equipada y entrenada en un “modo de
mantenimiento de la paz”28, o sea una actividad imparcial y no amenazadora en la causa de
la paz, que se realiza con el consentimiento del país huésped o de los países huéspedes y la
cooperación de todas las partes en disputa.
Es importante destacar algunos de los hechos que marcaron definitivamente el fin de
una manera de mantener la Paz, dando lugar a innumerables desafíos que debían ser
enfrentados.
El fracaso de la operación desarrollada en Somalia en 1993 fue una consecuencia
directa de la falta de coordinación entre las tropas de los EEUU y de la ONU desplegadas
en Mogadiscio. Estas operaciones que precipitaron el retiro definitivo de las fuerzas de los
EEUU en Somalia y la consecuencia directa fue la emisión de una directiva presidencial
suscripta por el presidente Clinton29 donde se fijan numerosas restricciones para la
participación de efectivos de los EEUU en operaciones de paz de la ONU.
28 Alan James, Peacekeeping in the Post Cold War Era, International Journal. July 1995, pag. 24729 PRESIDENTIAL DECISION DIRECTIVE/NSC-25 - U.S. POLICY ON REFORMING MULTILATERAL PEACE OPERATIONS, Mayo 1994. http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/pdd-25.pdf
Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
En 1994 los 800.000 muertos en Ruanda son mudos testigos de la incapacidad de la
comunidad internacional para dar una respuesta adecuada al genocidio que tuvo lugar en
ese país. La ONU no pudo con adaptar sus procedimientos y no hubo tropas disponibles
para prevenir la masacre.
El año siguiente en la ex Yugoslavia tuvo lugar la masacre de Srebrenica. La
incoherencia entre los mandatos que cambiaban, los medios desplegados en el terreno, las
desinteligencias entre los países contribuyentes, la ONU y la OTAN, entre otros muchos
factores permitieron la muerte de 8000 personas.
Es indudable que las respuestas de la ONU para prevenir estas tragedias, debían
adaptarse a los nuevos escenarios y requerían una profunda revisión de la doctrina, el
encuadre legal, los procedimientos, entre otros muchos aspectos.
El incremento de las operaciones denominadas “multidimensionales”30 creció de
manera vertiginosa en los últimos tiempos, de hecho entre el año 2000 y 2005 los efectivos
desplegados crecieron un 500%, llegando a fines de 2006 a 80.368 efectivos militares y
policiales desplegados. Esta cifra superó el número de 77.000 efectivos desplegados
durante la guerra en Bosnia. En el año 2011 y muy a pesar de la imposibilidad de completar
los efectivos previstos en las resoluciones del CS, el efectivo de tropas y policías
desplegados es de 99.21031 uniformados.
En un plano estrictamente académico se planteaban nuevas aproximaciones al abordaje
de los estos desafíos. Alan James menciona, en el año 1995, el término “muscular” para
definir a las operaciones que debían ser ejecutadas y eran consideradas imprescindibles,
que incluyen los dos aspectos siguientes:
En primer término, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas puede apartarse de
su actividad de mantenimiento de paz usual ocupándose de algo que, en forma ambigua o
aún directa, niega el principio de que el estado miembro debe consentir la presencia de una
30 Las “Operaciones Multidimensionales” son aquellas desplegadas, por lo general, en un escenario en el que se viven las consecuencias nefastas de un violento conflicto interno en el que se emplean una combinación de capacidades militares, policiales y civiles para apoyar la implementación de un acuerdo de paz que incluya a todos los aspectos necesarios (United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines - UNDPKO Department of Field Support January 2008).31 http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2011/mar11_1.pdf
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Carlos Pérez Aquino
misión de mantenimiento de la paz y tiene el derecho a requerir su partida. En segundo
término, el mandato de la misión y el equipo puede ser más impresionante que lo usual para
los efectivos para el mantenimiento de la paz, señalando que tienen el derecho, la capacidad
y, si fuera necesario, la intención de adoptar medidas defensivas considerablemente
desagradables; y que algunos incumplimientos por las partes de sus tareas y obligaciones
pueden provocar una respuesta muscular de restauración de la paz. 32
El intento de clasificación de estas operaciones como operaciones mantenimiento de
paz “musculares”, de segunda generación, ampliadas, agravadas, de aéreas grises, de bajo
consentimiento, estratégicas, etc… muestran claramente la dificultad inicial para lograr
encuadrar y entender este tipo de operaciones y fundamentalmente reflejan la falta de
claridad en la respuesta necesaria y la impotencia para implementarla.
La ONU desarrolló una serie de acciones tendientes a la búsqueda de soluciones. En el
Informe Brahimi, la Doctrina denominada Capstone, entre otros trabajos surge el término
Operaciones Robustas
Si examinamos el encuadre de la Operaciones de Paz de acuerdo a la doctrina
Capstone, podremos advertir que las operaciones de mantenimiento de la paz en los nuevos
escenarios oscilan alrededor del cese del fuego que muchas veces es difícil consolidar.
Las Operaciones Robustas
El ambiente de la seguridad en el cual son desplegadas las OMPs ha cambiado
considerablemente en las últimas dos décadas: ya no alcanza con la tradicional presencia
militar estática para prevenir la violencia ya que los problemas actuales son mucho más
complejos. Como fuera mencionado, se trata de conflictos intra-estatales tanto por el
control de la población como de territorio, teniendo como blanco deliberado a los más
vulnerables, mujeres y niños.
32 Alan James, ibid., Pag. 250-251
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Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Esta “robustez” necesaria de las operaciones se manifiesta en el mandato y
fundamentalmente en la “Reglas de Empeñamiento” (ROE, siglas en inglés) que incluye un
concepto ampliado de la autodefensa y establecen con claridad protección de civiles ante
peligro inminente y la autorización expresa para el uso de la fuerza para la neutralización
de los spoilers.
La sola aparición del concepto de “operaciones robustas de paz”, indudablemente
generó un profundo debate. En el año 2009 un calificadísimo grupo de expertos se reunió
en Gran Bretaña, y en Buenos Aires el año 2010, para debatir sobre las implicancias de este
nuevo concepto.
Intento de Definición de Operaciones de Mantenimiento de la Paz “Robustas”
El DPKO/DFS sugieren, para propósitos operacionales y de planeamiento, una
definición provisional de mantenimiento de la paz robusta: “una actitud por parte de una
operación de mantenimiento de la paz que demuestra buena disposición, capacidad y
competencia para disuadir y confrontar, inclusive a través del uso de la fuerza cuando sea
necesaria, una obstrucción para la implementación de su mandato”33.
Si se quiere definir al mantenimiento de la paz robusto hay que tener en cuenta varias
consideraciones particulares: (1) “el mantenimiento de la paz robusto es una aproximación
política y operacional”34, no se trata únicamente de una cuestión militar o policial, e
involucra a todos los elementos de una misión, buscando crear el apoyo para un proceso
político hacia la paz. (2) “El mantenimiento de la paz robusto es una postura más que una
actividad específica”, y se puede manifestar de maneras variadas que incluyen el diálogo
político, la negociación, sanciones a determinados grupos, etc.
33 Ib., ibid.34 Ib., ibid.
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Carlos Pérez Aquino
Las operaciones de estas características o “robustas” son excepcionales, pero su
“excepcionalidad” no nos releva de su estudio, ya que sólo su conocimiento profundo nos
permitirá facilitar la toma de decisiones relativas a la participación nacional ante un
requerimiento de la ONU.
En el 2000, hay un mandato revisado por el CS en Sierra Leona que autoriza “…a
tomar las acciones necesarias para asegurar la seguridad y la libertad de movimiento de su
personal y… dar protección a los civiles bajo amenaza inminente de violencia física…”35.
Debemos pensar que una operación de paz “robusta” puede prevenir una escalada de
violencia, proteger a los civiles y cambiar positivamente la situación. Como dijimos, no
necesariamente implica el uso de la fuerza, es disuasiva pues está basada en el posible uso
de la fuerza y se puede lograr con patrullaje altamente visible, redespliegue táctico
preventivo, conducción de ejercicios militares visibles, vigilancia constante de lugares
peligrosos, y constante monitoreo de derechos humanos.
Operaciones Robustas o Imposición de la Paz
El Subsecretario General para Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Sr. Alain Le
Roy, señala que las OMP no son ni podrán ser un instrumento de “Imposición de la Paz”36.
Amplía diciendo que la Operación de Paz “Robusta” no puede forzar a las partes
principales de un conflicto a tomar el camino de la paz y que una fuerza necesita ser
“robusta” para encargarse fundamentalmente de aquellos que intentan minar el proceso de
paz37.
35 Mandato de UNASMIL, revisado para incluir las tareas mencionados (Actuando bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas): Resolución del Consejo de Seguridad 1289 (2000) del 07 de Febrero de 2000.36 Alain Le Roy. Remarks of Under Secretary General for Peacekeeping, Conference on robust Peacekeeping, Wilton Park, West Sussex, UK, 16 de mayo de 2009. 37 En inglés “spoilers”, arruinadores, facciones para las que el acuerdo de paz es contrario a sus intereses, poder o ideología, y utilizan la violencia para limitar o evitar los acuerdos.
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Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Es necesario señalar que la llamada Doctrina Capstone define claramente la diferencia
entre Imposición de la Paz y Operaciones de Paz robustas. La “amenaza y el uso de la
fuerza en el mantenimiento de la paz robusto es a un nivel táctico, limitado en tiempo y
espacio, y dirigido a contrarrestar o contener a un spoiler específico o a una amenaza
residual o inminente en un ambiente de conflicto o posconflicto”. No hay contexto de
mantenimiento de la paz robusto en donde hay violencia a gran escala o una de las partes
principales está involucrada en un conflicto violento. Las misiones robustas “no están
configuradas o intentan tratar cualquier crisis sistémica en un proceso político”.
En este contexto es importante señalar ciertos principios:
El uso de la fuerza es un último recurso, luego de agotarse las medidas políticas
y diplomáticas.
En el caso de que una operación robusta necesitare del uso de la fuerza en la
operación de mantenimiento de la paz, se la ejerce únicamente en casos
especiales, con total adherencia al mandato de la misión, sus Reglas de
Empeñamiento y Directivas sobre el Uso de la Fuerza allí donde sea aplicable,
y los principios de operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, y con el
total cumplimiento del derecho humanitario internacional aplicable, los
derechos humanos y las leyes de refugiados”.38
No es una respuesta automática en una situación de crisis ni es necesariamente
un curso de acción recomendado.
Requiere compromiso político sostenido de parte del liderazgo de la misión, el
Secretariado y los Estados Miembros.
Una aproximación “robusta” es más efectiva cuando apoya a las autoridades
del Estado anfitrión y sólo es viable cuando los países contribuyentes de tropas
o policía están dispuestos a realizar operaciones de este tipo.
38 Ib., ibid.
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Carlos Pérez Aquino
Se afirma que los mandatos del CS de los últimos diez años frecuentemente han
incluido tareas críticas que “necesitan de una aproximación robusta en las operaciones de
paz”39 y se menciona que de 15 misiones en curso, ocho de ellas tienen un papel crítico que
incluye la protección de civiles que necesitan una “aproximación robusta en las operaciones
de paz”.
Implicaciones y riesgos
Hay implicaciones que cruzan todas las funciones a diferentes niveles de autoridad y
cadena de comando. Se requieren capacidades específicas, recursos y un fuerte apoyo de la
comunidad internacional.
Existe, también, una serie de riesgos que deben ser gestionados activamente. Los
riesgos deben ser evaluados e informar si el uso de la fuerza es apropiado o no. El CS debe
estar claramente informado acerca de los riesgos antes de tomar una decisión. Hay que
evitar y minimizar cualquier daño colateral o víctimas civiles como resultado de una
operación robusta militar/policial. También hay que considerar otros riesgos potenciales
como la escalada de la violencia debido a la implementación robusta del mandato.
Prepararse de antemano a la posibilidad de mayor inseguridad o represalias.40
Implementación Efectiva
Hay una serie de prerrequisitos o requerimientos para que el mantenimiento de la paz
sea efectivo que deben tener el apoyo de todas las partes involucradas:41
39 Ib., ibid.40 Ib., ibid.41 Ib., ibid.
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Operaciones de paz “robustas”. Cómo enfrentar los nuevos escenarios
Un mandato claro y alcanzable. Si se trata de una aproximación robusta, el CS
debe definir el propósito, las metas y los límites de las tareas, para dar el marco
necesario de los planes de misión y documentos-guía tales como Conceptos de
Operaciones (Concepts of Operations, CONOPS), Requerimientos de Fuerza
(Force Requirements, FRs), Reglas de Empeñamiento (Rules of Engagement,
ROE), y Directivas sobre el Uso de la Fuerza (Directives on the Use of Force).
Sistema de Consultas. Mayor interacción con los Estados miembros antes y
durante el despliegue para mejorar las estructuras de comando y control.
Logística y apoyo adecuados. Debe haber presupuestos con recursos adecuados
para poder realizar la misión. Si los mandatos piden roles “robustos” debe
tenerse el personal y materiales adecuados, que ya son un primer paso para la
disuasión efectiva.
Capacidades y estructuras realzadas. Se requiere una cadena de comando
coherente, como también suficiente flexibilidad en las conductas operacionales
para permitir un efectivo planeamiento y respuesta en el terreno.
Conclusión
Si bien está claro que las acciones robustas son localizadas, cortas en tiempo y en
alcance, el debate que generan es complicado ya que surge inmediatamente el conflicto
entre la legitimidad o la legalidad de la intervención humanitaria y el principio de no
injerencia en asuntos internos. Se debe tener en cuenta que hay un enorme esfuerzo de la
ONU y de los países contribuyentes con tropas para evitar la repetición de las tragedias que
tuvieron lugar hace pocos años y fundamentalmente las consecuencias que sufren siempre
los grupos más vulnerables, por lo que debe ser una premisa fundamental de la ONU
separar a las acciones robustas puntuales del debate mencionado. No es posible que la ONU
sea espectadora impotente ante atrocidades masivas, o que sea una herramienta poco eficaz
o inadecuada para evitarlas.
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Carlos Pérez Aquino
Lo que debe quedar claro es la necesidad imprescindible de dar una respuesta no sólo
legal sino fundamentalmente legítima de la comunidad internacional y que esté a la altura
de los desafíos que plantean los escenarios actuales.
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Ana Talamoni
Alcanzar un entrenamiento eficaz en operaciones de paz bajo mandatos complejos.
Desafíos de género.
Ana Florencia Talamoni
¨ It is perhaps more dangerous to be a woman than a solder in armed conflict¨
Maj. Gen (RET) Patrick Cammaert, Wilton Park Conference, May 2008
Modelo Renovado
Las operaciones de paz de Naciones Unidas se han vuelto más sofisticadas, fruto de la
complejidad que sobreviene del aumento y transformación de la naturaleza de los
conflictos, los cuales demandan soluciones eficientes y duraderas. Estas Operaciones,
calificadas como integradas y multidisciplinarias, están inmersas dentro de un marco social;
económico, cultural y político lo suficientemente complejo para proclamar una revisión de
su estructura, funciones y actividades, buscando dar cumplimiento al mandato
encomendado, y los compromisos internacionales asumidos en la Carta de San Francisco de
garantizar la paz y la seguridad internacional.
La comunidad internacional de Naciones ha evolucionado. Desde el fin de la guerra
fría hasta nuestros días, el período se ha caracterizado de forjador de nuevas amenazas a la
paz y seguridad internacional. La interdependencia compleja; procesos de integración
regional; avances/ retrocesos de la globalización y los procesos de democratización, irían
de la mano de un nuevo contexto internacional, regional y nacional, donde las hipótesis de
conflicto tradicional, cederían su espacio a nuevas amenazas, desafíos y conflictos.42 La
preocupación radica en la necesidad de redefinir la naturaleza de los conflictos, sus causas
más profundas y la procedencia de las amenazas, para encontrar los mecanismos de 42 Fontana, Andrés. “Nuevas Amenazas: Implicancias para la Seguridad Internacional y el Empleo de las Fuerzas Armadas,” Documento de Trabajo Universidad de Belgrano nro. 103. Buenos Aires, Mayo de 2003.
Ana Talamoni
respuesta más adecuados para la situación. Asimismo, estos nuevos desafíos a la paz y
seguridad internacional, junto a un entendimiento común de los países de la región del
concepto de seguridad multidimensional, promoverían relaciones cooperativas entre los
mismos.43
El número de operaciones está alcanzando un nivel excepcional y el despliegue de
tropas en zonas cada vez más inhóspitas, sigue una progresión ascendente. La necesidad de
disponer de más especialistas civiles; entrenamiento más específico; mayor cooperación,
incorporar cada vez más contenidos complejos como los temas de género, resultará
indispensable. Considerando este escenario, es menester dedicar un análisis especial a estas
operaciones y a sus respectivos mandatos, cada vez más robustas y complejos, en donde la
cooperación y la integración se convertirán en valores fundamentales para garantizar el
éxito de una misión.
En el informe del secretario general de las Naciones Unidas sobre la memoria, se
reflexiona acerca del último decenio, y se recuerda que las actividades de mantenimiento de
la paz de las Naciones Unidas tienen una función decisiva en la defensa de las libertades
políticas de los Estados y de las personas, entre otros temas de interés y prioridad.44
Es de vital importancia que los países contribuyentes con tropas y policías dentro de
la Organización de las Naciones Unidas, conozcan los desafíos y requerimientos
específicos para responder a las nuevas tendencias en misiones de paz y reorganizar sus
mecanismos internos a las exigencias internacionales para; concretar los objetivos de dicha
organización; lograr un entrenamiento adecuado, concretar cooperación regional en primera
instancia y promover los valores fundamentales de derechos humanos que garanticen la paz
y seguridad internacionales, particularmente en la protección de civiles; mujeres y niños.
Existen una cantidad infinita de situaciones que está atravesando la comunidad
internacional como es el resurgimiento de los conflictos intraestatales; el terrorismo
43 Evans, Gareth. "Cooperative Security and Intrastate Conflict." Foreign Policy 96, Fall 1994.44 Memoria del secretario general sobre la labor de la organización , Asamblea General Documentos Oficiales Sexagésimo primer período de sesiones Suplemento No. 1 A/61/1)* Naciones Unidas Nueva York, 2006
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
internacional; progresiva dificultad de la autoridad estatal para ejercer el monopolio del uso
de la fuerza y de garantizar los derechos humanos de sus poblaciones; el cambio climático
global; la total violencia contra las mujeres en conflictos armados, etc.
En muchas partes del globo, la propia humanidad se está replanteando si sus bases
fundacionales heredadas a través de la historia, resultan ser el verdadero régimen que
desearon a lo largo de los años. La proliferación de conflictos intraestatales en lugares
inhóspitos para algunos y muy cercanos para otros, puede resultar el mejor ejemplo que
replantea un supuesto orden social que funcionaba para un realidad próxima a desaparecer.
Las crisis humanitarias que se están viviendo en algunos países de África reflejan ese orden
heredado, hasta a veces geográficamente poco representativo, donde su propia población
colapsa por conciencia o precipitación. Las distintas manifestaciones de mujeres, en países
donde sus derechos no eran reconocidos social o legalmente, también dan cuenta de esto.
Las tradicionales guerras entre Estados son cada vez menos recurrentes, y en su
lugar se multiplican los conflictos entre civiles. Se observan conflictos de variada
naturaleza e intensidad, como las aspiraciones de independencia de entidades políticas
constituidas en forma artificial; búsqueda de soluciones territoriales; conformación de
naciones independientes, etc.
Junto con este fenómeno social, resurgen actores en la escena internacional como
las corporaciones transnacionales; grupos no gubernamentales y diversas fuentes de
amenaza (narcotráfico, terrorismo, el crimen organizado o el cambio climático).
No se puede ignorar que la guerra ha mutado, disponiendo de nuevos actores y
amenazas para modificar sus efectos, ejemplo de esto son conflictos de carácter interno a
los Estados con explosión de nacionalismos e intensiones separatistas.
Una de las razones que explica la diferencia de las guerras del período industrial y
las del conflicto del siglo XXI, es la forma de llevarse a cabo, éstas son parte y
consecuencia de los cambios sociales, políticos y económicos de la sociedad que
protagonizan. En esta coyuntura, se espera que las sociedades enfrenten las crisis, las
modifiquen o las destruyan.
Las operaciones de paz no están ajenas a la situación precedente. De hecho, en este
devenir, no sólo han crecido en su número, sino también han incorporado mandatos cada
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Ana Talamoni
vez más amplios y robustos, con un mayor despliegue de efectivos militares y policías por
misión.
Por su parte, las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas,
hasta el fin de la guerra fría, tenían mandatos tradicionales relativos a la vigilancia de la
cesación del fuego sin responsabilidad directa en la consolidación de la paz. Sin duda
alguna, las misiones de paz tradicionales de interposición, caracterizadas por fuerzas
militares en control de una zona de amortiguación, o de observadores, se han yuxtapuesto
con otras multidisciplinarias y robustas definidas por una presencia mayor de personal civil
y policial, y por fuerzas de diversa composición; todas ellas a cargo de toda una variedad de
actividades políticas, sociales, administrativas, militares \ policiales y humanitarias. Se
puede afirmar que todas las operaciones actuales desplegadas en el terreno son complejas
de naturaleza y robustas45. Son aquellas operaciones donde el uso de la fuerza esta
permitido por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en defensa del mandato
contra perpetradores a la seguridad de civiles o de la comunidad internacional.
La evolución de la organización de Naciones Unidas es producto de sus 60 años de
experiencia y reconocimiento internacional. Como el mejor instrumento de mantenimiento
y estabilización, las operaciones de paz resultan ser el mejor mecanismo para prevenir
conflictos; restringir la violencia y apoyar a los actores nacionales e internacionales en la
consolidación de los derechos humanos, entre otros aspectos.46
Radica la creciente complejidad de estas operaciones en que, generalmente, deben
trabajar en zonas donde es necesario proscribir o sostener la paz cuando las causas
profundas del conflicto aún persisten. En este aspecto las fuerzas están en continuo contacto
con un número de organizaciones internacionales involucradas en el terreno trabajando
mancomunadamente para enfrentar situaciones que anteriormente no eran habituales.
La temática y actividades que se incorporan a estas operaciones de segunda
generación, como las de la protección de civiles, cobran mayor relevancia cuando se
enfrentan atrocidades humanitarias en zonas de conflictos y se explora cómo los
peacekeepers pueden promover los valores más altos de la organización directamente en el
terreno. Para ejemplificar lo anterior, se ofrece una enumeración de la diversidad de
45 Para más información consultar Capstone Doctrine manual, sección glosario46 Pagina de Naciones Unidas / DPKO / New Horizons
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
funciones que cumple Naciones Unidas y el peacekeeper en una Operación de Paz en la
actualidad:
• Vigilancia de fronteras o zonas desmilitarizadas.
• Patrullas aéreas, fluviales y terrestres, de seguridad, información o reconocimiento.
• Mediar en la firma de Acuerdos de Paz entre Estados o Grupos Beligerantes.
• Negociar el cese del fuego.
• Administrar los recursos humanos y económicos en aquellos territorios afectados por el
Estado de Beligerancia, en forma transitoria hasta el restablecimiento de autoridades
locales.
• Limitar y controlar los arsenales de los Estados que se encuentran en situación
comprometida, con un conflicto en desarrollo o en situación de Paz Armada. En el control
de armamentos rigen especiales prohibiciones para los arsenales nucleares.
• Verificar la efectiva aplicación de los acuerdos de Paz, colaborar con las Organizaciones
Internacionales de Derechos Humanos, refugiados, ONG.
• Crear las condiciones favorables para realizar Actos Eleccionarios en aquellos países
que esté establecido en los Acuerdos.
• Brindar seguridad a los Funcionarios Civiles de Naciones Unidas, para el normal
cumplimiento de las tareas específicas de su función.
• Realizar Tareas de Ayuda Humanitaria.
Protección de civiles.
Las operaciones de paz en la actualidad, se refieren no solo a brindar paz y
estabilidad, sino también a contribuir y reconstruir las instituciones de un país, vigilar los
Derechos Humanos, reformar el sector de la seguridad, implementar programas creíbles
efectivos de Desarme, desmovilización y reintegración de ex combatientes a la sociedad,
etc.
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Ana Talamoni
A la lista anterior se agrega, el cada vez más reconocido rol que la mujer ha ido
adoptado a partir de la resolución 1325 del Consejo de seguridad que establece y resalta su
función cada vez más destacada en el mantenimiento de paz de las Naciones Unidas. Mayor
número de mujeres forman parte de los contingentes militares, policiales y civiles de los
cuerpos de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.
Documentos como una Agenda para la paz o el propio Informe Brahimi (21 de
agosto de 2000) ayudaron a disparar luz sobre ciertos aspectos que hasta el momento se
interponían en el cumplimiento eficaz del mandato, como puede ser la necesidad de
doctrinas y mandatos cada vez más sólidos. Dos meses después de publicarse el Informe
Brahimi, se presentó la Resolución 1325 del consejo de seguridad sobre mujer paz y
seguridad.
La temática presentada en este trabajo es tan prioritaria para las Naciones Unidas
que aborda infinidad de otros temas conexos con implicancias en la seguridad internacional
y, por lo tanto, con necesidad de soluciones globales. No se puede hablar directamente de
cuestiones de género, sin antes conocer y explicar la problemática actual de las Operaciones
de paz; bajo qué contexto se desarrollan y los desafíos que deben afrontar. Matanzas,
violaciones, amputaciones; tráfico y trata de mujeres y niños se agravan aún más en
situaciones conflictivas.
Lecciones aprendidas
El contexto estratégico que da marco a las operaciones de paz fue cambiando
drásticamente, impulsando, a la Organización y a los países contribuyentes, a la adaptación
de las misiones "tradicionales", a otras mas complejas "multidimensionales" destinadas a
garantizar la implementación de acuerdos de paz amplios ayudando a sentar las bases para
una paz sostenible y duradera.
Las enseñanzas que dejó la dolorosa historia en ciertas zonas geográficas,
incentivaron propuestas de reformas a la organización que vigoricen su funcionamiento a
fin de evaluar las deficiencias del sistema existente y hacer recomendaciones concretas y
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
realistas para el cambio, como fue el ya mencionado Informe Brahimi. En él se puede
observar el silencioso reconocimiento de ¨culpa¨ de Naciones Unidas frente a lo ocurrido,
por ejemplo, en el genocidio ruandés. El informe hace un llamado a un compromiso mayor
por la causa de la paz internacional junto con una propuesta de cambio organizacional,
entre otros puntos. También se presentan recomendaciones concretas que, en definitiva,
tienen a la búsqueda de una organización más eficiente y eficaz, como así también
mandatos viables de cumplimiento, claros y convincentes, a fin de evitar daños mayores
comparables a los sufridos en crisis pasadas.
Los Estados miembros, junto con los distintos Secretarios Generales de las
Naciones Unidas han hecho esfuerzos importantes para impulsar la reforma a través de la
estrategia del Departamento de Operaciones de paz (DPKO) conocida como “Operaciones
de Paz 2010” y más recientemente la conocida “Doctrina Capstone” que el DPKO ha
desarrollado para generar guías que recomiendan la orientación estratégica y táctica de los
pacificadores en el terreno.
Las Naciones Unidas, han reformado parte de su estructura con el propósito de
mejorar la administración y el mantenimiento de nuevas operaciones de paz, entre otros
aspectos estableciendo un Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno,
separando del DPKO, con mayores recursos para las actividades de mantenimiento de la
paz. Los instrumentos jurídicos relacionados al género en Operaciones de paz y las medidas
de promoción de la igualdad y equidad de género acompañan este proceso, y brindan guías
claras a los peacekeepers del procedimiento de protección de civiles y los derechos de las
mujeres y niñas en el terreno.
Del mismo modo, otras reformas se introdujeron en el campo de la Conducta y
Disciplina, luego de algunas investigaciones por abuso y explotación sexual en las
operaciones de paz. El Secretario General declaró la política de tolerancia cero contra
cualquier violación a los lineamientos de las Naciones Unidas, que incluyen la prohibición
al personal de Naciones Unidas de tener relaciones sexuales con niños menores de 18 años
y con personas que ejercen la prostitución. El ex Representante Permanente de Jordania, el
Príncipe Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein, delineó una estrategia radical para comprometer a los
países que aportan contingentes, a los Estados miembros y al sistema de las Naciones
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Ana Talamoni
Unidas en general a adoptar una nueva arquitectura de conducta y disciplina para el
personal de mantenimiento de la paz. En 2008, la Asamblea General aprobó una estrategia
amplia para apoyar las víctimas de abuso y explotación sexual por parte del personal de las
Naciones Unidas.
Desafíos para las operaciones de paz
Del análisis efectuado al sistema internacional actual podemos inferir que ni el
planeamiento, ni la conducción de una operación de paz de Naciones Unidas actual, podrán
ejecutarse bajo los parámetros que guiaban al modelo tradicional. Las exigencias
humanitarias y los llamados a cumplimiento de resoluciones del Consejo de Seguridad en
género, han exigido un modelo moderno de misión acorde estas exigencias, entre otras.
No se puede ignorar que la evolución reciente de las Operaciones de paz también ha
estado marcada por una crisis de legitimidad \ legalidad relacionada ésta a la
responsabilidad de proteger ante situaciones de violación a los derechos humanos vis a vis
la soberanía estatal, ambos principios discretamente resguardados en la Carta de las
Naciones Unidas.
Si bien no existe entrenamiento que permita una preparación exhaustiva que contemple
todas las contingencias en una Operaciones de paz, un análisis basado en criterios de
riesgo, hace pensar en que futuras operaciones deberán esperar aspectos o condicionantes
derivados de las siguientes variables, donde la vulnerabilidad de género está estrictamente
ligada:
Estados Fallidos
No debe omitirse que existen actualmente diversas terminologías para referirse básicamente
a la falta de control estatal sobre la ciudadanía. Los Estados fallidos son aquellos Estados
Nacionales que han fallado en sus funciones y principios principales, donde el Gobierno
central no ejerce control total sobre la ciudadanía o territorio. En los estados fallidos, la
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
gobernabilidad y control de la ley están ausentes. Se considera que los Estados Fallidos
(estipulados así por un índice internacional reconocido como tal) resulta una amenaza a la
seguridad internacional desde el punto de vista que las crisis internas de dichos Estados
pueden exportarse a países vecinos generando conflictos regionales o crisis humanitarias a
gran escala. En este contexto, los Estados, responsables de garantizar los Derechos
humanos, estarían incapacitados de brindar esta protección. Las violaciones a estos
derechos fundamentales, son sistemáticas e intensificarían aún más el conflicto.
Factor tiempo
Teniendo en cuenta las características de los conflictos actuales, los tiempos de respuesta
deben ser inmediatos para dar una solución a una crisis en cualquier parte del globo. El
informe Brahimi identificó la necesidad de establecer, en lugares estratégicos de todos los
continentes, brigadas listas para desplegarse y actuar eficazmente conformadas por
militares, policías y expertos con tan solo 7 días de preaviso.
Una aproximación al tema se logró con los Stand By Forces, o las distintas alianzas
entre países para facilitar el planeamiento y despliegue efectivo y oportuno para dar
respuesta a una crisis. Un ejemplo de esto puede ser la Fuerza Cruz del sur conquistada
entre Argentina y Chile.
Fase Transición
Una etapa poco explorada es la de identificar las tareas que se deben ejecutar para realizar
eficazmente el proceso de transición, entre una misión de operaciones de paz ad-hoc
(coalición) y una operación de paz de Naciones Unidas. Es necesario una respuesta rápida
con la capacidad necesaria, que configure el ambiente (espacio y tiempo) a Naciones
Unidas para establecer una operación de paz con los componentes mínimos requeridos.
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Ana Talamoni
Algunos factores a tener en cuenta son:
• Establecimiento de política sobre la transición, el despliegue y el redesplazamiento.
• Aspectos previos a la transición que afectaran a la fuerza entrante.
• Condiciones de estabilidad y seguridad en el territorio al momento de la transición.
• Interoperabilidad entre la fuerza saliente y la entrante.
• Logística utilizada.
• Medidas de comando y control se utilizaran para la salida de la coalición.
• Obligaciones de las fuerzas de coalición saliente, respecto a los contratistas y
empleados locales.
• Obligaciones heredadas de la fuerza saliente.
Influencia de los factores físico, mental y moral del PK
Un factor táctico sumamente importante, a tener en cuenta al momento de pensar una
operación de paz es considerar el factor emocional, mental y físico que se puede interponer
para lograr el éxito de una operación.
Las condiciones sanitarias donde se despliegan, rara vez resultan óptimas para el
soldado de la paz. Considerando que por la transformación del conflicto, la asistencia se
refiere cada vez mas a lo humanitario, se debe contemplar el factor de riesgo que implica el
contagio de una enfermedad por parte del personal integrante de una misión y el posible
contagio a su regreso, como así también el estrés postraumático que implica estar en una
zona de riesgo humano constante. El desafío para esta estaba es diseñar planes de
contención y neutralización de esta amenaza que puede vulnerar el éxito de la misión.
Inteligencia Cultural
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
La relevancia que ha adquirido los desafíos referentes a la cultura, se adjudican a la
complejidad y multifuncionalidad que asumieron las misiones de paz en los últimos años.
Hoy en día dichas misiones poseen componentes multiculturales y además se llevan a cabo
en lugares que ofrecen diversidad cultural. La toma de conciencia operacional, es decir el
cuadro de situación real, requiere una apreciación (conocimiento + significación) objetiva
para asegurar una adecuada adaptación al ambiente. El desarrollo de esta capacidad, hará
que las relaciones y retos que se le presenten vea disminuida la incertidumbre a la vez que
su correcta incorporación aporta un ingrediente más al éxito de la misión, por otra parte, no
considerarlos con anticipación, hará que sean tomados como ¨imprevistos¨.
Tener en cuenta que el género está estrechamente ligado a lo cultural constituye una
herramienta muy útil y oportuna que incidirá en el manejo del riesgo y el cálculo del
esfuerzo operacional.
Aspectos a tener en cuenta en los datos sobre inteligencia cultural:
Estudios de caso e informes temáticos
Cuadros cronológicos
Planes de recolección
Análisis demográfico
Análisis descriptivo
Análisis de eventos-flujos
Análisis geográfico
Estudios de grupo (pandillas, milicias)
Análisis de indicador
Perfiles de personalidad
Desarrollo de escenario y análisis de previsión
Amenaza de seguridad y evaluación de riesgo
Evaluación de tendencias
Coordinación Civil militar
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Ana Talamoni
Se puede observar que la característica compleja que describe actualmente las sociedades
donde se destina una operación de paz, exigen distintos componentes que necesariamente
tendrán que trabajar coordinados movidos por un objetivo ulterior y así poder lograr, lo que
últimamente en el ámbito de las operaciones de paz se menciona diariamente que es, la
Sinergía. . El desafío se encuentra en lograr una coordinación y cooperación real y efectiva
tanto de los militares como de los civiles, hombres y mujeres de las organizaciones y de las
empresas. Superar los estereotipos de género y cooperar para lograr un bien mayor.
Liderazgo en una Operación de paz
De la situación anterior se desprenden algunas cuestiones particulares. El mando conducido
en una operación de paz moderna, no es el mismo que el de las operaciones tradicionales de
combate. En una moderna la demanda de ejecución inmediata choca con el sesgo cultural y
los distintos componentes que dificultan el liderazgo en una Operación de Paz. En esta
temática hay un déficit muy fuerte en el aspecto doctrinario. Esto se encuentra íntimamente
relacionado con el punto anterior y sobre todo con la idea de pensar en la superación del
ámbito nacional y proyectar al militar como un embajador de la paz y trabajador de
Naciones Unidas, donde el ambiente es muy distinto al que habitualmente estaba
acostumbrado.
Generación de doctrina y Lecciones Aprendidas
El mayor desafío que actualmente se le presenta a los países contribuyentes con tropas de
paz es la de lograr un correcto entrenamiento y capacitación predespliegue que responda a
las necesidades de la misión y que le brinde las herramientas necesarias a los soldados para
lograr el éxito de la misión. Elaborar, procesar y disponer de elementos doctrinarios
específicos, que no solo elaboren intelectualmente los conceptos sino que generen
procedimientos, promuevan el entendimiento cultural y operacional de la misión, resultan
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
infaltables. El desafío para la región en esta materia deviene de un trabajo conjunto de
compartir y cooperar lecciones aprendidas materializadas en experiencias concretas y
traducidas en órdenes y doctrina para el ambiente operacional.
En algunos casos deberían desarrollarse áreas de especialización “ad hoc” ya que, como
en el caso del género, estudios adecuados permitirían hasta prever futuros requerimientos
de asistencia humanitaria pudiendo así ejercer la iniciativa de ofrecimientos y obtener un
nivel de pre alistamiento que permita una respuesta más inmediata.
Los Factores de Éxito y Fracaso
El desafío de la comunidad internacional de ponerse de acuerdo con los criterios que
definen el éxito o no de una operación de paz es una deuda pendiente. Si bien cada
operación es única y como tal no admite preconceptos ni recetas, existen factores que la
experiencia ha demostrado como exitosos:
Crear un entorno estable de seguridad.
Ejecución integra de operaciones de seguridad tendiendo a un mínimo de apoyo del
componente militar.
Garantizar seguridad fronteriza.
Educar y adiestrar a las fuerzas de paz.
Enfatizar la reunión de información por medios humanos por sobre la obtenida con
medios técnicos.
Tener tareas claramente definidas y recursos correctamente dimensionados para la
ejecución.
Protección de Derechos Humanos y género.
Nuevos escenarios originados por el cambio climático global
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Ana Talamoni
La cuestión de Haití habla por sí misma, luego del aumento de la cantidad e intensidad de
las tormentas tropicales. África con la sequía y el sudeste asiático con el aumento de nivel
de las aguas hacen prever que aumentarán tanto los requerimientos de ayuda humanitaria
como los conflictos que usualmente emergen en estos casos. El Cambio Climático y la
globalización, se presentan como una de las principales amenazas a la seguridad de los
Estados y al sistema internacional.
Si bien las acciones contra el Cambio Climático se vieron beneficiadas por la
globalización, ésta y su expansión se perjudicaron por las posteriores contramedidas
adoptadas en la lucha contra los avatares del clima. Sin embargo, parece innegable que los
graves problemas medioambientales son susceptibles de llevar a una escalada de conflictos
en el mundo, en las zonas más vulnerables. Algunas cuestiones referidas a la seguridad
nacional plantean un brutal cambio climático como es la escasez de alimentos provocada
por la disminución de la reducción agrícola; el descenso de la calidad y cantidad de agua
dulce debido a inundaciones y sequías; acceso limitado a los minerales estratégicos debido
al hielo y las tempestades. En el caso de un brusco cambio climático, es probable que las
presiones que se ejercen sobre la alimentación, el agua y la energía sean administradas en
principio por medios diplomáticos, políticos y económicos, tales como los tratados y
embargos sobre el comercio. No obstante, con el tiempo, los conflictos originados por la
utilización de las tierras y el agua, son susceptibles de tornarse más agudos y violentos.
Las actuales operaciones de estabilización han sido calificadas como una actividad
prominente, es meritorio reconocer un cambio de perspectiva para afrontar los avatares del
cambio climático que promueva y requiera de estudios especializados que sirvan como
lecciones aprendidas para lograr eficacia y logros en esas misiones.
Encuentros con el crimen transnacional organizado
Se entiende necesario incorporar este desafío a consideración, habida cuenta que las zonas
de conflicto suelen ser campo de operaciones de distintos grupos criminales,
principalmente de la trata de personas; violaciones de mujeres y prostitución entre otros.
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
Protección de civiles y Cuestiones de Genero
Desde sus inicios, las Naciones Unidas se encuentran comprometidas con el mundo en la
búsqueda de la paz y la justicia cimentado en el respeto universal de los Derechos
Humanos47.
Junto con la prioridad otorgada para la toma de conciencia de la protección de
civiles en una operación de paz, las Naciones Unidas identificó la importancia de incluir la
temática de género en forma prioritaria en todos los ámbitos de su organización, incluyendo
a las operaciones de paz. El desafío actual para los países contribuyentes de tropas es la
implementación y ejecución de las recomendaciones del Secretario General en materia de
género presentadas en la resolución 1325 del año 2000, a sus ordenamientos internos.
No debemos pasar por alto, nuevamente el informe Brahimi, donde se reflexiona
con honestidad sobre el accionar de Naciones Unidas en el último decenio. Allí se
contempla una de las principales premisas que hace referencia y destaca la importancia
esencial de que el sistema de las Naciones Unidas promueva y se atenga a los instrumentos
y normas internacionales de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en
todos los aspectos de las actividades relativas a la paz y la seguridad. Dicho informe
reconoce que el componente de derechos humanos de una operación de paz es crítico para
una consolidación de la paz eficaz. Por consiguiente se hizo especial hincapié en la
importancia de impartir formación al personal militar, de policía y al personal civil en
cuestiones de derechos humanos y en las disposiciones pertinentes del derecho humanitario
internacional, y protección de la mujer48.
Además de los desafíos que incluyen la temática de género que se enumeraron
anteriormente, otro desafío presentado en esta materia lo conforma la preocupación por
encontrar una forma de evitar el hecho de que los civiles, y particularmente las mujeres y
47 Misión reafirmada en el año 2000 en la Resolución aprobada por la Asamblea General sobre la Declaración del Milenio.
48 Respeto del derecho humanitario internacional por las fuerzas de las Naciones Unidas" (ST/SGB/1999/13).
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Ana Talamoni
los niños, constituyen la inmensa mayoría de los considerados grupos vulnerables en los
conflictos armados y posconflicto, incluso en calidad de refugiados y personas desplazadas
internamente, sufriendo, cada vez más los ataques de los combatientes y otros elementos
armados.
Resulta imperativo que el entrenamiento previo al despliegue contemple la
identificación y cursos de acción en protección de civiles y cuestiones de género. No se
debe olvidar que muchas misiones de paz actúan por consecuencia de una crisis racial o de
diferencias étnicas. Un caso muy claro es el ya mencionado Genocidio en Ruanda en 1994.
En situaciones similares posteriores, los ¨Peacekeepers¨ no deben desconocer las causas del
conflicto y cuáles son los intereses de cada grupo perteneciente a dicha sociedad, para saber
cuál es su comportamiento esperado y recomendado para la acción, como tampoco
desconocer y actuar en consecuencia según los desafíos que se mencionaron en este
apartado.
Género, conflicto y operaciones de paz
En el contexto donde se desarrollan estas operaciones, expuesto anteriormente, se
incorporan las cuestiones de género fielmente incorporadas por la propia organización a
través de distintas resoluciones y recomendaciones. Es una realidad muchas veces
silenciada que en los últimos años ha cobrado cada vez mas relevancia y conciencia en la
comunidad internacional, sobre todo en los responsables de promover; mantener y
consolidar la paz y seguridad internacional.
La afectación del conflicto en mujeres y niñas tiene múltiples dimensiones.
Separaciones, perdida de seres queridos; inseguridad física y económica; violencia sexual;
discriminación; e incluso la muerte. Cerca del 90% de las víctimas de guerra en la actualidad son
civiles, la mayoría de ellos mujeres y niños, en contraste con lo que sucedía hace un siglo, cuando
ese era el número de los que perdían sus vidas era personal militar49.
49 La mujer y los conflictos armados – www.un.org
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
Si bien la totalidad de una sociedad sufren las consecuencias de los conflictos
armados, son particularmente las mujeres y las niñas las que se ven mayor afectadas debido
a su condición jurídica y social y su sexo. En un conflicto son habituales las violaciones a
las mujeres, que generalmente son cometidas como táctica de guerra. Otras formas de
violencia contra las mujeres cometidas en los conflictos armados comprenden los
asesinatos, la esclavitud sexual, el embarazo forzado y la esterilización forzada
En la Plataforma de Acción de Beijing en 1995, se resaltó que los gobiernos debían
prestar especial atención a las mujeres bajo conflicto armado y la necesidad de promover la
participación equitativa de la mujer en la solución de los conflictos a los niveles de
adopción de decisiones
Múltiples dimensiones asumen los conflictos sobre las sociedades y especialmente
en las mujeres. Estas dimensiones nos ayudan a pensar que grupos de mujeres no solo
tienen un rol pasivo en los conflictos sino que también ellas actúan promoviendo la paz,
seguridad, sus propios derechos y la reconstrucción de sus países. Por esta multiplicidad, es
importante comprender el rol que ocupan las mujeres en cada situación conflictiva. Por tal
razón, ampararse en el Derecho Internacional de los derechos humanos, en primera
instancia y las distintas resoluciones específicas resultaría la mejor iniciativa ante esta
situación, donde uno de los desafíos se encontrará en operacionalizar el derecho a la
práctica, brindando asistencia a las víctimas y capacitando correctamente en el modo de
acción de los pacificadores.
Distintas resoluciones, dentro del sistema de Naciones Unidas y de los países
contribuyentes, se han adoptado para alcanzar más eficientemente la protección de los
derechos humanos en las operaciones de paz y las cuestiones de género.
Como se mencionó anteriormente, se identifica el primer paso con la resolución
1325 del año 2000; la 1820 del 2008; 1888 y 1889, todas referidas a mujer paz y seguridad
en operaciones de paz.
En resumen, estas resoluciones, junto con otros informes específicos sobre el tema
promueven reiteradamente compromisos a futuro y una enérgica solicitud a los Estados que
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Ana Talamoni
contribuyen con tropas y policías, a seguir comprometiéndose más activamente en esta
problemática50.
Mujer, paz y seguridad: operacionalizar mandatos complejos.
Si bien por la realidad descripta, las distintas resoluciones e informes ayudarían a
enfrentar las situaciones conflictivas, sin el apoyo de los países contribuyentes el éxito no
se podría alcanzar. Parte del éxito en una misión, como se mencionó anteriormente, se
alcanza entre otros aspectos, con un entrenamiento adecuado de los pacificadores logrando
que éstos conozcan el derecho vigente y cómo aplicarlo.
Aunque la responsabilidad del entrenamiento sigue estando de la mano del propio
Estado contribuyente, ese entrenamiento está puesto a disposición de las mas altas
exigencias internacionales de excelencia de cumplimiento de los estándares jurídicos y
marco legal de las operaciones de paz. Desde la propia organización de Naciones Unidas se
desarrollaron guías disciplinarias; materiales de entrenamiento, certificación de cursos, etc,
pero la responsabilidad del entrenamiento pre despliegue sigue siendo nacional.
El Centro Argentino de entrenamiento conjunto para operaciones de paz
(CAECOPAZ) desde hace 16 años es el centro de excelencia en entrenamiento de
peacekeepers. Allí también se capacitan militares; civiles y fuerzas de seguridad en cursos
avanzados que se dictan en cooperación con el Estado mayor conjunto de las Fuerzas
Armadas y el Ministerio de Defensa, en temáticas de interés nacional y de Naciones
Unidas. Ejemplos de estos cursos pueden ser el de Asistencia Humanitaria; Negociación y
Género en operaciones de paz.
50 Ana Florencia Talamoni, “Lecciones aprendidas sobre género en Operaciones de paz. Perspectivas del CAECOPAZ”. Latin America and peace operations; Partners and perspectives, The Pearson Papers, Volume 13, 2011
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
La temática de género es integral y como tal, debe brindarse entrenamiento de una
forma transversal y multidisciplinaria. Parte importante la logran los puntos focales de
género en el CAECOPAZ quienes se encargan de transversalizar los contenidos y fiscalizan
que la incorporación al entrenamiento sea correcta y respete las exigencias nacionales e
internacionales.
La transversalización de género implica, entre otros aspectos, contemplar la realidad
y el contexto donde se desarrollan las operaciones de paz modernas, incorporar los distintos
temas recomendados de entrenamiento pre despliegue de los Core Pre deployment training
materials (CPTM) e implementación de la propias leyes; cultura; políticas nacionales, etc.
Para resumir y finalizar, el entrenamiento pre despliegue puede ser considerado
como punto de partida o de llegada a la vez, en la búsqueda del éxito en las misiones donde
los mandatos son cada vez mas exigentes, productos de la realidad. El entrenamiento y la
capacitación, específicamente de género, mas exigente de los pacificadores debe ser
alcanzada con profesionalismo y estrechamente ligada a las realidades del terreno, donde
las distintas lecciones aprendidas y las prácticas recomendadas se convierten en un
condimento indispensable de evaluación y retroalimentación del sistema.
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América del Sur
Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación en organizaciones internacionales de seguridad.
Elsa Llenderrozas
El debate sobre las Operaciones de Paz (OP), dentro de la agenda de defensa en
general, es particularmente positivo por tratarse de un tema con presencia nula en los
medios de comunicación de nuestro país. El análisis suele quedar limitado a un espacio
muy reducido en las esferas militares, en el Ministerio de Defensa, en la Cancillería y, en
menor medida y muy esporádicamente, en el Congreso Nacional. En este sentido, puede
afirmarse que continúa habiendo un enorme déficit de información sobre las tareas de las
fuerzas armadas de nuestro país en OP, lo que contrasta con la situación en otros países
también contribuyentes a estas operaciones. Este trabajo aspira a contribuir, en algún modo,
con el conocimiento del papel de las fuerzas armadas en estas misiones y su inserción en
espacios de cooperación regional.
El estudio de las OP puede abordarse desde distintas dimensiones, todas ellas
relevantes y complementarias entre sí. Una primera dimensión, se refiere a los análisis del
impacto en la evolución del sistema de seguridad internacional; el rol de las OP como
herramienta o instrumento de la Organización de Naciones Unidas (ONU); la evolución
histórica y la transformación de las OP desde el punto de vista de sus principios, objetivos,
características y tareas; el efecto institucional dentro de la ONU y el desarrollo, dentro de
esta organización, de una burocracia civil y militar dedicada específicamente a las OMP,
entre otros temas.
Otra dimensión implica abordar el fenómeno de las OP como estudios de caso: aquí
se incluyen los análisis sobre las características históricas y políticas de cada conflicto en
particular; las especificidades que hacen de cada OP un caso diferente de los otros; la
determinación de sus mandatos, las actividades a realizar por los contingentes, los
resultados esperados, los medios que se comprometen para esos resultados, así como una
evaluación de la eficacia en el logro de sus objetivos. En esta dimensión también podemos
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Elsa Llenderrozas
incluir los estudios sobre el rol de las OP en la política exterior y de defensa de los estados
contribuyentes, así como, los análisis referidos al impacto en las capacidades militares
profesionales de los estados contribuyentes y el modo que afecta sus estructuras
organizacionales, ya sea en los propios ministerios de defensa como dentro de las propias
fuerzas armadas.
Finalmente, existe otra dimensión, que requiere cada vez más atención desde el
punto de vista del análisis académico, particularmente en nuestro espacio regional: se trata
de analizar la vinculación entre la participación en las OP y los procesos de regionalización
y cooperación regional. Esta perspectiva implica examinar el modo en que la participación
en OP puede consolidar un espacio propio de cooperación a nivel regional, y por otro lado,
evaluar el impacto que las estructuras regionales de naturaleza política, y principalmente las
referidas a cuestiones de defensa y seguridad, pueden tener en el desarrollo de las OP o de
otras mecanismos de intervención pacífica de los países de la región.
En los últimos veinte años, América Latina ha tenido un rol activo en la
participación en OP bajo el mandato de ONU, en distintas áreas regionales y en
operaciones de diferente naturaleza. Más recientemente, los países latinoamericanos, en
particular los de América del Sur, han contribuido mayoritariamente a la operación
MINUSTAH en Haití, con el despliegue de tropas y la conducción político-militar,
incorporándole cierta “identidad sudamericana” a la misión.51 Desde diferentes
perspectivas, esta operación puede considerarse un punto de inflexión en la participación
latinoamericana en OP y por ese motivo es que se tomará como marco de referencia para
elaborar algunas aproximaciones al debate.
51 HIRST, Monica y LLENDERROZAS, Elsa. “La dimensión política de la presencia en Haití: los desafíos para el ABC+” Trabajo elaborado en el marco del proyecto "La reconstrucción de Haití. Fortaleciendo las capacidades de Argentina para una cooperación efectiva," coordinado por el Programa en Desarrollo, Innovación y Sociedad de FLACSO/Argentina con la colaboración del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (IDRC). Puede consultarse en http://www.haitiargentina.org/Investigacion-y-Debate/Documentos-de-Trabajo
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
En el desarrollo de esta operación, y de manera novedosa, se fue implementando un
mecanismo ad hoc de coordinación política para abordar las complejidades de la misión,
que comenzó con el denominado 2x4 (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) y continuó
incorporando gradualmente a otros países latinoamericanos, hasta constituir el Mecanismo
de Cooperación 2x9 (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay,
Perú y Uruguay). En otro plano, las numerosas experiencias de Argentina y Chile en OP, y
especialmente el caso de Haití, han desarrollado externalidades positivas, que permitieron
profundizar los niveles de cooperación militar, en particular a través de la creación del
Batallón Combinado Cruz del Sur, orientado a la participación en OP.
El vínculo de las OP con los espacios de cooperación o de integración regional, se
desarrolla a través de en un canal de doble vía. Por un lado se trata de analizar cómo la
participación conjunta en OP influye en la institucionalización regional, concretamente en
las nuevas estructuras de coordinación política sobre temas de defensa y seguridad. En este
sentido, se trata de analizar precisamente esas externalidades positivas que la participación
conjunta en OP tiene para la construcción de instituciones cooperativas, que incluyen de
manera efectiva cuestiones de interés referidas al campo de la defensa o de la seguridad
regional. Esta dimensión implica examinar el impacto de la participación conjunta en OP en
la creación de nuevas formas de institucionalización o de un multilateralismo más eficaz
particularmente referido a cuestiones de defensa y seguridad.
La otra vía se desarrolla en dirección opuesta, y se trata de analizar de que manera la
institucionalización de bloques regionales y mecanismos activos de diplomacia multilateral
impactan en el desempeño de los estados de la región en OP conjuntas. Se trata de
examinar el modo en que la pertenencia a espacios de coordinación política más
consolidados puede afectar la participación en OP.
Los casos de MINUSTAH y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),
particularmente su Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) pueden ser ejemplos
relevantes para analizar. También podrían estudiarse las experiencias de participación de
los países europeos en misiones de paz y el modo en que influyen los contextos de
regionalización más institucionalizada y consolidada como lo son la Unión Europea y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Sin embargo, aún con un desarrollo
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Elsa Llenderrozas
incipiente y a pesar de que todavía no están garantizadas las condiciones de su
consolidación, una agenda de investigación a futuro podría centrarse en la experiencia
sudamericana e incluir los casos europeos en perspectiva comparada.
MINUSTAH resulta un buen ejemplo, no necesariamente por los resultados
obtenidos hasta el momento en la misión, sino porque constituye un cambio cuantitativo y
cualitativo en la participación regional en OP y en los mecanismos de coordinación política
que se crearon a partir de entonces. Es la primera vez que una mayoría de países
latinoamericanos se involucran conjuntamente mediante una misión de paz de ONU, en un
país de la región, y esto plantea de por sí, numerosos interrogantes referidos al compromiso
regional con intervenciones pacíficas en escenarios conflictivos de naturaleza diversa.
Si retomamos la imagen de “canal de doble vía,” podríamos decir que el proceso fue
“ascendente” o de “abajo hacia arriba,” en un sentido incremental, gradual y flexible. El
ingreso a la misión MINUSTAH se produjo de manera descoordinada desde el punto de
vista temporal como motivacional. Pero incluyó desde el principio consultas ministeriales y
cierta coordinación política entre Argentina, Brasil y Chile. A partir de éstas se crearon
mecanismos de concertación política y de cooperación civil y militar completamente
nuevos. De modo incremental, gradual y flexible, se comenzó con reuniones bilaterales,
para transformarse luego en trilaterales y finalmente en el proceso de ampliación que
evolucionó desde el Mecanismos de Cooperación 2x4, en el 2x7 hasta llegar al 2x9 por
Haití.
Para todos estos países la participación en OP es una herramienta de la política
exterior y de seguridad internacional, un instrumento convergente con los lineamientos de
su inserción externa, pero también es considerada como una política que genera múltiples
oportunidades de cooperación regional, y que puede fortalecer los lineamientos de
integración en temas de defensa y seguridad.
Como lo explican los enfoques teóricos, la cooperación requiere esfuerzos para
adaptar las políticas y satisfacer las demandas de los otros. Como tal, la cooperación no
depende sólo de los intereses compartidos, sino que surge de una situación de discordia o
de discordia potencial. Sin discordia, no habrá propiamente cooperación. Debe recordarse
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
que en determinadas circunstancias la discordia prevalece incluso cuando existen intereses
comunes, de manera que éstos no son suficientes para la cooperación. La cooperación es
siempre un proceso de mutua adaptación. 52
En nuestro caso, los estados de la región tenían intereses nacionales propios y
distintos entre sí. Las motivaciones detrás de las decisiones de participar variaron de un
caso a otro.53 Sin embargo, esas divergencias no impidieron que se generara un proceso de
coordinación de políticas y de desarrollo de mecanismos dinámicos de cooperación
regional. La situación de Haití planteaba un dilema político-estratégico: o se negaban a
involucrarse en el conflicto, sabiendo que los costos políticos de no comprometerse con
Haití eran altos, o bien se involucraban en la misión pero asumiendo que también eran muy
altos los riesgos de su fracaso. Frente a ello, la cooperación surgió como un medio para
reducir ese riesgo y minimizar los costos generales de la misión, incluso los de un eventual
fracaso. La propia naturaleza compleja de la MINUSTAH hizo de la cooperación y en
consecuencia, de la coordinación política, un medio imprescindible. Había que crear
modelos de gestión de la crisis y mecanismos de consultas del más alto nivel político entre
los gobiernos, que permitieran abordar este desafío de múltiples dimensiones.
No existían hasta el momento mecanismos institucionales de coordinación política y
militar de la región, que se ocuparan específicamente de la participación en OP. A lo sumo,
el consenso diplomático se construía en espacios institucionales más amplios como el
Consejo de Seguridad o el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la
ONU. Pero ninguno de los esquemas político-institucionales como el MERCOSUR, el
Grupo Río o la Organización de Estados Americanos (OEA), habían creado, hasta ese
momento, el entorno propicio para el desarrollo de mecanismos de cooperación regional en
OP. La colaboración se limitaba al intercambio entre oficiales de las fuerzas armadas para
la capacitación y entrenamiento, y a la participación en ejercicios bilaterales y
multilaterales de simulación sobre misiones de paz.
52 KEOHANE, Robert. Después de la hegemonía: Cooperación y discordia en la política económica mundial, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1998.53 LLENDERROZAS, Elsa. “Argentina, Brasil y Chile en la reconstrucción en Haití: intereses y motivaciones de la participación conjunta”. En Pensamiento Propio, julio-diciembre 2007, Año 12.
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Elsa Llenderrozas
Es por esto que la misión en Haití representa en sí misma un cambio cualitativo en
la política de participación en OP de estos países y los mecanismos de coordinación que se
han generado en torno a ella pueden ser un punto de partida hacia una mayor cooperación
en otras cuestiones relativas a la seguridad regional.
Las iniciativas de cooperación mencionadas fueron creadas para conciliar intereses
y posiciones entre las partes, pero también para construir consensos sobre los pasos a seguir
y los medios a utilizar en las negociaciones con los principales actores del conflicto. Había
una base de intereses comunes preexistentes, pero era necesario acercar posturas y conciliar
los objetivos, así como evitar potenciales conflictos entre las propias partes de la operación,
que pudieran obstaculizar el éxito de la misma.
Los consensos alcanzados indican el grado de ajuste y coordinación de políticas
existente entre los estados. Si bien no se trató de una tarea fácil, ni se alcanzaron todos los
objetivos esperados, sin embargo, los niveles de cooperación permitieron mejorar el
desempeño de estos países al momento de enfrentar negociaciones con las distintos actores
del conflicto, con el propio gobierno haitiano, con la ONU, la OEA y con las principales
organizaciones internacionales y países donantes. En este contexto, la coordinación política
era el único medio para optimizar los recursos, no dispersar esfuerzos, reducir costos y
aumentar beneficios.
El sólo impacto que MINUSTAH ha tenido en el plano de la cooperación
interestatal ha fortalecido la capacidad regional de actuación en misiones de paz. Estas
capacidades pueden ser utilizadas para nuevas misiones en el futuro aunque esa capacidad
adquirida no se aplique de manera automática.54 Pero también ha sido un avance en la
construcción de formas de multilateralismo más efectivo. Es una instancia relevante en el
proceso de aprendizaje de cómo procesar las decisiones referidas a OP bajo esquemas
regionales más o menos consolidados.
La MINUSTAH también ha contribuido, en algún sentido, en el proceso de
construcción de una “identidad de seguridad y defensa” de la región. Sentirse parte de un
54 DI NOCERA GARCIA, Enzo y BENAVENTE CRESTA, Ricardo. “Construyendo capacidades para América Latina y el Caribe: Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el caso Haití”, Security and Defense Studies Review, Vol. 5. Nro 1. Spring 2005
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
bloque, aunque todavía no esté consolidado, y llevar adelante los principios y reglas del
mismo en una OP, tiene efectos de diverso tipo. Los estados sudamericanos llevaron su
impronta regional, que implica reglas y principios propios, perspectivas propias de países
en desarrollo, en algunos aspectos distintos a los de la ONU, y lo hicieron en su
negociación con las partes en conflicto, con el gobierno y con los países donantes.
Como se mencionó anteriormente, también puede analizarse el camino inverso, el
proceso “descendente” que va de “arriba hacia abajo”, y esto implicaría examinar el modo
en que el bloque regional UNASUR, y en particular el CDS, puede influir o afectar la
participación en MINUSTAH y en otras intervenciones pacíficas en el futuro. En la medida
que la UNASUR sólo ha entrado en vigor recientemente, de manera que está poco
consolidada aún, y que el CDS, es aún incipiente, este trabajo solo aspira a plantear los
interrogantes que pueden delinear una agenda de investigación a futuro.
Existen miradas diferentes sobre UNASUR y el CDS, que van desde el optimismo
más entusiasta hasta el pesimismo más crítico. En el medio pueden ubicarse aquellos
análisis que evalúan positivamente la creación de un espacio regional sudamericano para el
tratamiento de las cuestiones de defensa y seguridad, pero a la vez advierten sobre los
viejos y nuevos obstáculos que se plantean en los procesos de cooperación política
multilateral.
En América Latina estamos transitando por una nueva fase de multilateralismo e
integración, alentada por un contexto de mayor autonomía y un fuerte activismo regional.
Esta proliferación de foros regionales renovados, abre una ventana de oportunidades pero a
la vez plantea nuevos obstáculos, en la medida que se superponen funciones y suscitan
competencia por la obtención de recursos (humanos, materiales, tiempo de los presidentes,
etc) que siempre son escasos.
UNASUR es uno más de estos esquemas en construcción. No puede definirse bajo
ninguno de los conceptos y ni terminología aplicables hasta ahora en los procesos de
regionalización (área de libre comercio, unión aduanera, mercado común, etc, todos ellos
utilizados en los procesos de integración económica en sus variadas formas). Por el
contrario, se aleja de esas iniciativas de naturaleza centralmente económica para invertir el
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Elsa Llenderrozas
proceso y comenzar por las áreas más sensibles como defensa y seguridad. Es un “espacio
de integración” pero se asemeja más a un mecanismo de coordinación de políticas o de
cooperación y concertación política. De manera que es necesario tener en cuenta la
diferencia entre integración y concertación o coordinación de políticas, ya que las
necesidades institucionales y los alcances son distintos.
En cuanto a su contorno geográfico, UNASUR se ajusta más a la interpretación
geopolítica brasileña de una Sudamérica como espacio propio y diferenciado del resto de
América Latina, que a la que pueden tener otros países, como Chile, Colombia o incluso
Venezuela. Es a la vez una experiencia ampliada y más institucionalizada de otros procesos
de coordinación de políticas, como el referido a MINUSTAH, pero llevado a una agenda
más amplia y difusa.
En cuanto al tipo de institucionalización y a los objetivos, UNASUR no parece ser
el resultado de ninguna reflexión sobre las razones que hicieron fracasar los procesos
anteriores de integración. Lo que surge de manera más clara, como se mencionó, es el
rechazo a los esquemas basados exclusivamente en el plano económico y comercial, y a la
vez, el desarrollo de un recorrido distinto, invirtiéndose las prioridades políticas al
comenzar por la agenda de defensa. De allí que se ubique dentro de esta nueva etapa pos-
liberal de los procesos multilaterales y de integración regional.55
Con respecto al CDS, también podemos definirlo como un mecanismo de
concertación y coordinación de políticas de defensa, pero no constituye un sistema de
defensa colectiva, aunque esto pueda estar en los planes inmediatos de Venezuela56 y en los
objetivos de largo plazo de Brasil.57 Por otra parte allí se proyectan las mismas limitaciones
y dificultades que en UNASUR, aunque sobre materias de más difícil negociación porque
son todos aquellos principios y normas más estrechamente asociados a la soberanía.
55 Una discusión sobre estas cuestiones pueden verse en FUNDACIÓN CANADIENSE PARA LAS AMÉRICAS. FOCAL. “Latin American Multilateralism: New Directions” 2010. SANAHUJA PERALES, José Antonio. “Del “regionalismo abierto” al “regionalismo post-liberal”. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina.” Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Caribe. 2008-2009. CRIES.56 Recuérdese las reiteradas propuestas del presidente Chávez de crear una Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS) y la creación por el momento de un acuerdo de defensa colectiva en el marco de ALBA-TCP.57 Véase el documento “Proyecto Brasil en tres tiempos: 2007, 2015 y 2022.” Cuadernos NAE 6. Cenarios Prospectivos. Secretaria de Asuntos Estratégicos. Brasil. 2006
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
Ambas estructuras institucionales plantean dudas en cuanto a los objetivos. Se
observa una ampliación de la agenda y una pérdida de foco, lo que tiende a generar
expectativas demasiado altas, frente a las cuales los resultados siempre van a parecer
escasos o directamente fracasos. En cuanto al formato y al tipo de institucionalización, se
manifiesta el problema, desde un punto de vista neofuncionalista, de “crear la forma antes
que la función.”58 A diferencia de esto, recordemos que el Mecanismo de Cooperación por
Haití 2x9, se crea a partir de una función específica y se desarrolla en un proceso gradual y
flexible.
Pero a la vez, UNASUR no resuelve el viejo dilema del “nivel de
institucionalización” adecuado para las experiencias de integración regional en América
Latina. Sin caer en los extremos de las excesivas estructuras burocráticas, UNASUR
mantiene, hasta el momento, baja institucionalización, configurándose como “un
multilateralismo pro témpore,” sin una secretaría permanente con poder efectivo y con
recursos materiales propios, que preserve alguna dosis de supranacionalidad y que permita
crear una “memoria institucional”59 que de vigor y dinámica propia al proceso, en
momentos en los que pueda decaer el empuje originado en la voluntad política.
Por otra parte, el CDS abandona el enfoque gradualista para incluir una diversidad
de propuestas ambiciosas, algunas de las cuales los propios gobiernos no cumplen
habitualmente hacia dentro de sus estructuras estatales: por ejemplo las referidas a
transparencia y accountability. De modo que, una lectura desapasionada del proceso
debería advertir del riesgo del exceso de voluntarismo y de una retórica optimista que se
aleje progresivamente de la realidad.
También, en términos analíticos deberíamos evaluar el proceso de construcción de
la UNASUR y particularmente de su CDS, diferenciando si la meta es la integración o la
58 MALAMUD, Andrés, y SCHMITTER, Philippe C. "La experiencia de integración europea y el potencial de integración del Mercosur". Desarrollo Económico (Buenos Aires), vol. 46, No 181, abril-junio 2006 (pp. 3-31).59 LEGLER, Thomas. “Multilateralism and regional governance in the Americas”. En FUNDACIÓN CANADIENSE PARA LAS AMÉRICAS. FOCAL. “Latin American Multilateralism: New Directions” 2010.
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Elsa Llenderrozas
estabilidad regional. Esto es relevante en la medida que son cosas diferentes las que se
necesitan para avanzar en la integración de las necesarias para la estabilidad regional. Si el
objetivo es la primera, sería positivo recordar las recomendaciones del “método Monnet,”
entendido como “pequeños pasos que tengan efectos importantes.”
En cambio, si las metas se dirigen al plano de la estabilidad regional, el CDS tiene
la oportunidad de fortalecer los compromisos que garanticen a la región como una zona de
paz; el respeto a la soberanía e integridad territorial de los estados; garantías de
inviolabilidad de la soberanía territorial, aérea, marítima; así como prevenir intrusiones en
espacios de otros estados y evitar el uso y la amenaza del uso de la fuerza. En definitiva,
puede constituirse en un órgano que permita consolidar principios que se creían parte de la
“identidad regional,” convertían a la región en una anomalía y eran considerados un activo
histórico del área sudamericana,60 pero que diferentes sucesos recientes pusieron en
cuestión.
Otro aspecto relevante donde UNASUR y el CDS pueden cumplir una función
destacada, es en la prevención de conflictos y no sólo en la gestión de crisis cuando éstas ya
se produjeron. Sobre este punto, UNASUR ha cosechado varios éxitos desde sus inicios,
aunque también logró capitalizar prácticas y procedimientos ya ensayados en otras crisis
por mecanismos como el Grupo Río, por ejemplo.
Por el momento, el CDS se está desenvolviendo en el plano de la construcción de
confianza, a través del diseño de un conjunto de medidas de confianza mutua, que permita
aumentar el entendimiento recíproco entre las partes, algo que se había afectado con las
sucesivas crisis entre los países andinos (Colombia-Ecuador-Venezuela; luego Colombia-
Venezuela).
El CDS puede encontrar otros puntos de interés compartido, y es aquí donde juegan
un papel relevante las OP. Misiones como las ejecutadas en el caso de MINUSTAH tienen
un alto potencial para constituirse en el “pegamento” o “cemento” de la cooperación
60 HOLSTI, Kalevi: “Analyzing an anomaly: war, peace, and the state in South America” en The State, War, and the State of War , Cambridge Univ. Press, 1996. KACOWICZ, Arie, “Latin America as an International Society: a Grotian Variation of Regional Order and Communty,” Department of International Relations, Hebrew University of Jerusalem , May 2005.
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
regional en el área de defensa y seguridad. Por la duración en el tiempo, por los recursos
implicados y por el número de países contribuyentes de la región, tiene la capacidad de
trasladar prácticas y procedimientos probados sobre el tema MINUSTAH al plano del CDS.
La experiencia sostenida del 2x9 sirve para fortalecer los procedimientos de decisión en
base al consenso. También se pueden capitalizar las experiencias referidas al proceso de
creación de la fuerza de paz combinada entre Argentina y Chile, el Batallón Cruz del Sur y
explorar mecanismos de transferencia de lecciones aprendidas al plano de la construcción
regional. De manera que junto al desarrollo de las OP se realiza un proceso de socialización
de conductas y de aprendizaje de lecciones a nivel regional.
Todo ello puede reforzar la construcción del CDS como un régimen internacional,
que como tal, permite reducir los costos de transacción en otros temas de la agenda de
defensa y seguridad, a la vez que aumenta la información y limita la incertidumbre sobre
los intereses de los estados de la región.61
Para finalizar, y retomando la relación regionalización-participación en OP, dado
que tanto la UNASUR como el CDS están aún en etapa de construcción, se plantean
algunos interrogantes, a modo de agenda de investigación sobre el tema para desarrollar en
el futuro: ¿Qué papel juega UNASUR, como estructura regional, en las decisiones de los
estados referidas a OP, particularmente para el caso de MINUSTAH? ¿Podemos considerar
un rol incipiente de UNASUR como bloque, por ejemplo en el envío de ayuda humanitaria
ante la crisis sanitaria de Haití?
Si ninguno de los esquemas político-institucionales como el MERCOSUR, el Grupo
Río o la OEA, crearon el entorno propicio para el desarrollo de mecanismos de cooperación
regional en OMP. ¿Por qué podría serlo el CDS? ¿Hay razones de diseño institucional?
¿Hay experiencias acumulativas de coordinación de políticas como es el caso de
MINUSTAH que pueda apuntalar ese proceso?
61 KEOHANE, Robert, “La demanda de regímenes internacionales”; en BORJA TAMAYO, Arturo (comp.) Interdependencia, cooperación y globalismo. Ensayos escogidos de Robert Keohane. Colección Estudios Internacionales CIDE. 2009
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Elsa Llenderrozas
Una forma de evaluar el éxito de la regionalización en cuestiones estratégicas de
defensa y seguridad, es analizar si la existencia de UNASUR y la formación del CDS, han
modificado las expectativas, las motivaciones, los intereses de los estados en cuestiones
referidas a misiones de paz o intervenciones pacíficas. Otra aproximación posible puede ser
verificar si los estados están internalizando al CDS como espacio común ineludible para las
decisiones referidas a OP de la región.
Como conclusión, se trata, en definitiva, de examinar si UNASUR, y en particular el
CDS, están cambiando las preferencias de los estados y de las sociedades de la región en
temas de la agenda de defensa -especialmente en lo vinculado a OP-, que es el tipo de
efectos que generan las instituciones regionales a las que se les reconoce relevancia y poder
efectivo. Esto plantea un parámetro más exigente, pero a la vez permite superar una visión
simplista que evalúa el progreso del bloque sólo a partir de la realización de cumbres y la
creación de órganos regionales.
Bibliografía
DI NOCERA GARCIA, Enzo y BENAVENTE CRESTA, Ricardo. “Construyendo capacidades para América Latina y el Caribe: Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el caso Haití”, Security and Defense Studies Review, Vol. 5. Nro 1. Spring 2005
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Desarrollo de Canadá (IDRC). Puede consultarse en http://www.haitiargentina.org/Investigacion-y-Debate/Documentos-de-Trabajo
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Elsa Llenderrozas
Preguntas y respuestas-Una pregunta para Elsa Llenderrozas. En su intervención usted dijo que no veía cuál
era la función del CDS de UNASUR, y en ese sentido, ¿Por qué no ve la función
considerando que hay una unión estratégica y política detrás? No es casual que este
CDS de UNASUR surja o comience con el cambio de los gobiernos de la región,
entonces, ¿no es posible que a partir de eso surja la función política y estratégica del
Consejo?
Mi comentario hizo referencia a los aportes teóricos del neo funcionalismo. A la idea de
que no debe permitirse que la forma prevalezca sobre la función. Del neo-funcionalismo se
deriva el concepto de spill over o de efectos indirectos, y la idea del enfoque gradual. Creo
que en las misiones de Paz, específicamente en el caso de MINUSTAH, la coordinación y
cooperación política que se ha alcanzado a nivel regional, por los mecanismos que
mencioné, tiene mucho para aportar al CDS en ese sentido. Por eso les di el ejemplo de que
el formato debe acompañar a la función. En cuanto al cambio de los gobiernos de la región,
podría decir que los procesos de integración no están asociados necesariamente a una
ideología política determinada, ni requieren que todos los gobiernos sean de una misma
orientación política. La Unión Europea es una prueba empírica de esto. Por otra parte, no
creo que aún pueda hablarse de una unión política y estratégica cuando hay países que
tienen intereses estratégicos y modelos de inserción internacional claramente diferenciados
entre sí.
-Buenas noches. Quería complementar respecto al tema que se planteó de la
UNASUR y quería dejar en claro que posiblemente se tengan algunos objetivos,
bastante ambiciosos, sin embargo, parte del principio claro de la integración regional.
Y un paso importante en este sentido se va a ver materializado a partir de la creación
del Centro de Estudios Estratégicos del CDS. Esto puede servir para esos objetivos
que posiblemente sean ambiciosos, consensuarse y tomar forma concreta a través del
Centro Estratégico.
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Operaciones de paz, UNASUR y la cooperación con org. internacionales de seguridad
-Dos consultas breves: El año pasado, creo que UNASUR, aprobó un compromiso
hacia Haití, de cierta suma de dinero, y que estaban también cuestionando la entrega
de esa suma ¿En qué estado está esa cuestión ahora? Más que nada como un
indicador de la voluntad política de los países miembros de la UNASUR de actuar
conjuntamente ¿Podrían comentar sobre ésta cuestión?
-Sí, justamente, el caso que menciona es el que quería preservar para ejemplificar las
posibilidades que tiene UNASUR de actuar conjuntamente, y nos sirve para medir el
impacto que tiene el bloque en las decisiones de intervenciones pacíficas o no. Me gustaría
destacar la capacidad de UNASUR, en el ámbito de Consejo de Salud Sudamericano, de
decidir y actuar de manera conjunta, a partir de la decisión de enviar un monto
determinado de ayuda a Haití, que no recuerdo cuál fue, para cooperar con ese país frente a
la crisis sanitaria producto de la expansión del cólera. De manera que ahí tenemos una
semilla inicial de cómo desde el bloque regional, de alguna manera, comienzan a
procesarse decisiones, comienzan a gestionarse posturas comunes, regionalmente, para
algún tipo específico de intervención, se podría decir, de una forma de acción humanitaria.
-Creo que la suma era, si no me equivoco U$S 100 millones, los cuales habían
entregado, el año pasado, 3 o 4 millones, que no es una muestra muy fuerte, de que
hay una voluntad de países que están recibiendo muchos ingresos por los recursos
naturales…
-Por eso yo mencionaba el exceso de voluntarismo quizás y por qué no de retórica en el
proceso de toma de decisiones. Y además, tenemos otro gran defecto en la región que es
que no tenemos un seguimiento acabado de los acuerdos firmados entre las partes y
tenemos un patrón de bajo cumplimiento de esos acuerdos. Entonces, yo creo de esta
manera que hemos reunido un conjunto de ambiciones y de buenas intenciones, pero luego
el incumpliendo conduce también a un proceso de estancamiento.
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Carlos Pissolito
Operaciones de paz: ¿hay un estilo sudamericano?
Carlos A. Pissolito
Si quieres atrapar a un lobo afgano, utiliza un galgo afgano.
Proverbio afgano
1. INTRODUCCIÓN
Cuando el 30 de abril de 2004 el Consejo de Seguridad de la ONU estableció el mandato
para el despliegue de la 6ta misión de paz en Haití. En reemplazo de la MIF62 que había
sido desplegada seis meses antes. Muchas fueron las expresiones expertas cargadas de es-
cepticismo. Para empezar, los memoriosos recordaron las imágenes del Force Commander
de UNAMIR, el Tte Grl Roméo Dallaire, con pilas de cadáveres como telón de fondo en
Ruanda. O a las de la CNN trasmitiendo como los pilotos de los Black Hawk norteamerica-
nos, que apoyaban a UNOSOM II, eran desmembrados por una turba en Mogadiscio. Con-
cluyeron que las misiones de paz habían –probablemente- alcanzado su nivel de ineptitud.
Y que, en consonancia con ello, no eran adecuadas para lidiar con la complejidad que pre-
sentaban los Estados fallidos. El hecho, de que un grupo de naciones sudamericanas, se hi-
cieran cargo de la difícil misión de Haití. Tampoco, pareció llevarles más tranquilidad. Sin
embargo, esta vez el resultado sería muy distinto al esperado. Una misión de paz compleja
tendría éxito. Las causas para ello, como en todo proceso, serían múltiples. Pero, una entre
ellas, fue tomando cuerpo entre quienes estudiaban el fenómeno: había surgido un estilo su-62 En febrero de 2004, tras la renuncia del Presidente Jean-Bertrand Aristide, el Consejo de Seguridad de la ONU autorizó el despliegue de la MIF (Multinational Interim Force) para mantener la paz y la seguridad en Haití. Las 2.700 tropas estaban integradas por contingentes de Canadá, los EEUU y Chile. Fue relevada en el lugar por la MINUSTAH.
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Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?
damericano en operaciones de paz. Más allá de lo pretensiosa que pueda sonar esta afirma-
ción trataremos de fundamentarla. Creo que ella, no sólo encierra conceptos nuevos; sino la
semilla para grandes empresas futuras.
2. DESARROLLO
a. Un poco de historia:
El proceso que desembocaría en la consolidación del estilo sudamericano en OP
se inició varios años atrás. Diversas naciones de la región venían participando
desde hace medio siglo en OP. Lo hacían por diversas razones, pero básicamente
lo hacían en soledad. Pero, fue a partir de los 90, que varías de ellas se dieron
cuenta de la necesidad de aunar esfuerzos. Tal como, hacía muchos años, lo ve-
nían haciendo los europeos. Los comienzos serían humildes, pero promisorios.
Por ejemplo, grupos de soldados chilenos, bolivianos, paraguayos comenzaron a
integrarse con el contingente argentino en UNFICYP. Por otro lado, oficiales ar-
gentinos sirvieron como observadores en fuerzas brasileñas en las sucesivas mi-
siones de la ONU en Timor Oriental. Con el tiempo, el CAECOPAZ, se conver-
tiría en el punto neurálgico de este proceso. En su carácter de primer centro re-
gional de entrenamiento, convergerían en él los oficiales instructores de Chile,
Brasil y Bolivia. Quienes trabajarían en conjunto con otros provenientes de los
EEUU, de Francia y de la Gran Bretaña. También, el CAECOPAZ haría lo pro-
pio, enviando sus representantes a los centros de estos países. Incrementando de
esta forma el conocimiento y el respeto mutuo. No me cabe duda que de este
conjunto, similar y heterogéneo a la vez, surgirían las ideas, el lenguaje y las re-
laciones personales que servirían de base para los proyectos más ambiciosos que
estaban por venir.
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Carlos Pissolito
Por ejemplo, la creación de la Fuerza Binacional Cruz del Sur entre las
FFAA de Argentina y Chile.63 Y la más reciente Compañía Binacional “Grl San
Martín”64 entre las de Argentina y Perú. También, tuvieron su lugar las asocia-
ciones, que como el ALCOPAZ 65 buscaron dar contención a la necesidad de te-
ner algo que fuera nuestro. Y que pudiera distinguirse de los otros estilos. Le-
vantando su propia voz en congresos y seminarios internacionales.
b. El Regionalismo natural:
El surgimiento de OP cada vez más complejas, al par de poner en evidencia al-
gunas de las limitaciones operativas de la ONU, fue impulsando un sano regio-
nalismo. Con este concepto se pretendía que los países que conformaban una re-
gión o un bloque se hicieran cargo, o al menos colaboraran, con las OP que te-
nían lugar en sus respectivos espacios de influencia. No era un concepto nuevo.
De hecho, alianzas como la OTAN existían desde hacía muchos años. Por eso no
fue raro que se incorporaran rápidamente a esta idea. Menos evidente, fue el
caso de la ECOWAS66 africana que, luego de recibir un gran volumen de ayuda 63 La Fuerza de Paz Binacional Cruz del Sur es una fuerza de paz conjunta y combinada, conformada por contingentes militares de Argentina y Chile. Está previsto que forme parte de las fuerzas en alistamiento permanente o stand by forces de las Naciones Unidas. Su composición prevista es la de componente terrestre de magnitud Brigada; uno naval, compuesto por una fragata, dos corbetas, cuatro lanchas patrulleras y un buque de transporte; y uno aéreo, a cuatro secciones de helicópteros. Se comenzó a conformar en agosto de 2005, cuando los ministros de defensa de los dos países iniciaron conversaciones. Posteriormente, el 4 de diciembre de 2006 se firmó el memorando de entendimiento que formalizó su creación. En febrero de 2007, su estado mayor comenzó sus tareas en el Edificio Libertador, en Buenos Aires. Luego, en marzo de 2008, la sede del organismo pasó al Edificio Diego Portales, en Santiago.64 La Compañía Binacional "Grl José de San Martín", es una fuerza de paz combinada con componente provenientes de las Fuerzas Armadas de Argentina y Perú. Inicialmente estará conformada por una Compañía de Ingenieros a desplegar en el marco de la MINUSTAH. Esta compañía se especializará, principalmente, en la construcción de obras de infraestructura vial, obtención de agua potable, edificación de obras públicas necesarias para la reconstrucción de Haití. El acuerdo para su conformación fue firmado el 17 de octubre 2008 por los ministros de defensa de ambos países.65 ALCOPAZ (Asociación Latinoamericana de Centros de Operaciones de Paz) es una entidad que nuclea a los directores de los distintos centros nacionales de entrenamiento de fuerzas de paz de América Latina y el Caribe. Fue creada el año 2008 con el fin de cooperar en los sistemas de preparación de los países para la participación en Operaciones de Paz bajo las normas de Naciones Unidas, estableciendo el contacto entre quienes aportan con personal civil, militar y policial a estas Misiones complejas, destinadas a cooperar con la paz en los países en conflicto.
66 ECOWAS (Economic Community of West African States) es una asociación regional conformada por 15 países del África Occidental. Fue fundada en mayo de 1975, mediante el Tratado de Lagos que tiene por
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Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?
internacional, comenzó a colaborar en las numerosas misiones de tenían por es-
cenario su castigado continente.
Por su parte, la región sudamericana, tenía todas las características nece-
sarias para incorporarse a este proceso. Pero no lo había hecho aún. Su organiza-
ción regional, la OEA, era incluso más antiguo que la propia ONU. Pero, por so-
bre todo, era una amalgama de países con una cultura, y casi con un idioma co-
mún. Ni el portugués ni el castellano serían una barrera en ese sentido. Por ello,
cuando llegó la oportunidad y estuvo presente la voluntad política todo estaba en
su lugar para que las cosas funcionaran correctamente.
La oportunidad catalizadora fue la creación de la MINUSTAH. En prin-
cipio, se trataba de un país de la región. Por lo tanto, era percibida como una
responsabilidad muy cercana a nosotros, los sudamericanos. Por otro lado, esta-
ban diversos aspectos operativos que colaboraron: Brasil estaba dispuesto a lide-
rar la operación; a la par que Chile tenía el importante antecedente de estar pre-
sente en la MIF; mientras que Argentina tenía la expertise del CAECOPAZ y de
muchos años de participación en OP. En pocas palabras, el regionalismo suda-
mericano en OP surgía como un producto legítimo, impulsado por diversas cau-
sas, condiciones y circunstancias positivas.
c. La doctrina para Operaciones de Paz Complejas:
Si el regionalismo natural constituyó el envase del nuevo producto. Las ideas
fueron, sin lugar a dudas, su contenido. Las mismas se habían venido maduran-
do a la luz de las nuevas misiones para las fuerzas armadas bajo el imperio de la
ley y de las instituciones que regía en todos los países de la región. Los soldados
habíamos aprendido que la fuerza sólo podía ser usada bajo el principio de legi-
objetivo principal promover la integración económica entre sus países miembros. Posteriormente, en su seno se formó el ECOMOG ( Economic Community of West African States Monitoring Group). Una fuerza militar multilateral conformada por contingentes aportados por sus países miembros destinada a tareas de mantenimiento de la paz en la región. La fuerza principal, así como los recursos financieros son proporcionados, mayoritariamente, por Nigeria. También, contribuyen otros países; como: Ghana, Guinea, Sierra León, Gambia, Liberia, Mali, Burkina Faso y Níger.
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Carlos Pissolito
timidad moral y en un contexto de legalidad. Pero, más importante aún, había-
mos comprendido que la clave de la legitimidad residía en la proporcionalidad.
Por ejemplo, una fuerza armada poderosa que se viera obligada a enfrentarse
con una mucho más débil estaba condenada a fracasar, casi de antemano. Ya que
si bien podría ganar fácilmente el combate físico, estaba destinada a perder –la
mucho más trascendente- batalla moral. . A estas situaciones difíciles las bauti-
zamos como el “Síndrome de Goliat”. 67 Sabíamos que una fuerza poderosa, ne-
cesariamente, cometería excesos. Y que su intervención sería vista como un abu-
so; y en consecuencia, sufrirá una condena moral. Por lo tanto, el operar para
nosotros en un marco de legalidad no era sólo un imperativo moral; también,
uno operacional.
En el caso concreto de las OP en las que nos tocaba participar. No que-
ríamos ser Goliat. Para ello sabíamos que teníamos que desarmarnos. Ya que no
tendríamos éxito por nuestra potencia de fuego, sino a pesar de ella. Queríamos
ser parte de la solución, no del problema. En ese sentido, era esencial no ser per-
cibidos como enemigos por parte de la población local. Ya que si se daba esta si-
tuación habríamos fracasado.
Por otro lado, el ambiente operacional de la MINUSTAH distaba de ser
un sencillo. En principio, había que comprender que Haití era un Estado falli-
do,68 en el que el monopolio de la violencia había pasado a manos de bandas ar-
madas. Sin dejar de mencionar, el hecho de que la población vivía privada de
servicios esenciales desde hacía años. Por lo tanto, no era extraño que su lealtad
estuviera con las denominadas gangs antes que con los recién llegados pea-
cekeepers.
67 La doctrina que contiene a la explicación completa del denominado Síndrome de Goliat se encuentra contenida en la “Guía Doctrinaria para Operaciones de Paz Complejas”, editado por el CAECOPAZ, en mayo de 2007.68 El término Estado fallido es usado en las relaciones internacionales para describir a Estados que han perdido sus capacidades básicas para el auto-gobierno. En orden de hacer esta definición más precisa se considera que un Estado fallido tiene una o más de las siguientes características: Ha perdido el monopolio en el uso de la violencia sobre extensas zonas de su territorio. Es incapaz de proveer servicios básicos esenciales a partes sustanciales de su población. Eventualmente, su territorio puede transformarse en base para actividades ilegales en gran escala que pueden amenazar a la paz y la estabilidad regional.
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Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?
En el marco de estas ideas fue tomando forma la necesidad de operar en
forma distinta. Se las denominó, en general: Operaciones de Paz Complejas. Y
se fue perfeccionado a medida que los contingentes pasaban por Haití. No era
ésta, bajo ningún concepto, una misión tradicional de interposición entre dos
fuerzas armadas convencionales que habían acordado un cese al fuego. Ahora, el
objetivo principal, era devolverle a una sociedad muy dañada; primero la sen-
sación de seguridad y; segundo, la esperanza de que sus viejos problemas po-
drían comenzar a ser solucionados. Por ejemplo, ante un episodio concreto era
más importante manejarlo, desescalar que imponer la propia voluntad. En fun-
ción de ello se patrullaban los centros urbanos, en busca de los denominados
spoilers69, a quienes se los detenía para ser entregados a las autoridades locales.
Pero nos quedábamos en la zona. Queríamos ser la cara visible de un nuevo Hai-
tí. No nos íbamos a nuestras bases. No privilegiamos la protección de nuestras
fuerzas por sobre el cumplimiento de la misión. También, en forma paralela se
realizaban acciones humanitarias que tenían la doble intención de solucionar
problemas concretos; a la par de retomar las lealtades perdidas de los locales por
sus instituciones.
Por supuesto, que nada de lo anterior hubiera sido efectivo sin una cos-
movisión común del problema. Obviamente, que los integrantes de los contin-
gentes de paz de Argentina, Brasil y Chile no hubieran operado como lo hicieron
si no hubieran tenido una disposición interior en sus integrantes para hacerlo.
Esta disposición interior, que es lo más importante, pero a su vez lo más difícil
de definir conceptualmente. Creo que se enmarca en una particular característica
de una personalidad común, que nosotros los sudamericanos, tenemos. Por su-
puesto, que hay trabajos excelentes sobre las motivaciones políticas de la parti-
cipación sudamericana en Haití.70 Otros que creemos que nos dan la razón en
69 Los spoilers, o desestabilizadores, son aquellas personas o grupos de persona cuyas conductas interfieren con el proceso de paz. Nótese que la definición hace hincapié en la conducta y no en las personas en sí. Porque se entiende que éstas, eventualmente, y ante condiciones favorables pueden decidir participar del proceso de paz. Y en consecuencia, dejar de ser un spoiler.70 Nos referimos al trabajo de Mónica Hirst, La Intervención Sudamericana en Haití, editado por la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), Madrid, abril 2007.
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Carlos Pissolito
este sentido.71 Sin embargo no hay uno que trate este tema directamente. Por ello
y sin entrar en un tema que excede los límites de este trabajo y mis conocimien-
tos. Puedo afirmar que los peacekeepers sudamericanos tienen rasgos de perso-
nalidad comunes que los hacen especialmente aptos para estas misiones. A sa-
ber: en principio, los fenómenos como la pobreza, la marginación y la inseguri-
dad no les resultan tan extraños como a otros provenientes de regiones más de-
sarrolladas. Por otro lado, nuestra común herencia latina, nos predispone mejor
para el dialogo y el entendimiento.
Todo ello fue la materia prima. Pero, que convenientemente conducida
por un liderazgo militar prudente, que se sentía apoyado por claras directivas
políticas, fue el responsable de lo que hoy orgullosamente denominamos como
el estilo sudamericano en OP. Con certeza como todo estilo. El denominado esti-
lo sudamericano en OP seguirá su camino, enriqueciéndose y creciendo. Lo im-
portante es que si queremos que lo haga en forma armónica y positiva. El primer
paso es reconocer su existencia y las condiciones que lo llevaron a su surgimien-
to. Solo así podremos seguir gozando de sus beneficios. Otorgándole a nuestras
fuerzas de paz un sentido superior de su misión.
d. Los resultados:
Obviamente, que los resultados son importantes a la hora de juzgar cualquier
emprendimiento. Al margen de las buenas intenciones. Par empezar podemos ci-
tar el Reporte del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Haití de marzo de
2009. En este documento se establece claramente los roles benéficos jugados
para el éxito de la misión de la excelente cooperación regional. También, enfati-
za que la presencia militar de la MINUSTAH como la única herramienta útil y
disponible para mantener un ambiente de seguridad; que permita –entre otras
cosas- la formación de la Policía Nacional Haitiana. 72 Una de las condiciones 71 CAECOPAZ. Seminario “¿Existe un estilo sudamericano de operaciones de paz complejas?”. Campo de Mayo, 12 de julio de 2007.72 United Nations, Security Council. Report of the Security Council mission to Haiti (11 to 14 March 2009). New York, 3 de abril 2009.
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Operaciones de paz: ¿Hay un estilo sudamericano?
necesarias para que la MINUSTAH pueda cumplir con su mandato. Y, eventual-
mente, abandonar Haití, habiendo cumplido con su misión.
Por otro lado, y dejando de lado los informes oficiales. Sabemos que
para sus críticos la historia de las OP no es una precisamente llena de laureles.
En razón de ello, son varios los expertos que insisten en la necesidad previa de
definir la palabra éxito. Antes de atreverse a clasificar a una de ellas como exito-
sa o no exitosa. Hoy, la tendencia parecería ser la de incluir en la primera cate-
goría a todas aquellas que al menos no ha fracasado estrepitosamente. Con cer-
teza la MINUSTAH ingresa holgadamente en esta categoría. Sin ser una misión
que pueda mostrar avances espectaculares. Todo esto dicho, admitiendo que una
situación de pobreza e inseguridad endémica no puede ser solucionada de la no-
che a la mañana. Especialmente, cuando se pretende que el cambio de tales si-
tuaciones tenga carácter duradero. La MINUSTAH no sólo no ha fracasado. Se
puede agregar en su favor, que pese a todo, sus resultados positivos están a la
vista. Por ejemplo, Haití pudo desarrollar un proceso electoral exitoso y limpio.
Por el cual su actual gobierno goza de la legitimidad de origen que muchos de
sus predecesores carecieron. También, ha crecido económicamente, poco, pero
“Regional cooperation:62. The Latin America and Caribbean region plays an important role in helping Haiti insert itself fully within its broader regional context. It should be commended for its commitment to support Haiti on its path towards greater security and development.United Nations role:63. Given the further progress needed before the Haitian National Police is in a position to fully assume its responsibilities, the continued presence of MINUSTAH currently remains essential. The eventual drawdown of MINUSTAH troops and police will need to take place gradually to reflect the progressive strengthening of Haitian institutional capacity and the changing circumstances on the ground. It is also important to strengthen the capacity of the Haitian authorities to ensure socio-economic stability and development for the future of the country and to consider the role of the United Nations in this regard. While the support provided by the United Nations remains critical, the long-term engagement of other bilateral and multilateral partners, including regional organizations, private foundations and non-traditional donors, will be required to ensure that Haiti remains on the path to stability and sustainable development.” (resaltado del autor) (http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2009/175)
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Carlos Pissolito
lo ha hecho. 73 Además, ha mejorado en casi todos los indicadores que lo colo-
can en la lista de los Estados fallidos.74
Como colofón sobre los resultados concretos de la MINUSTAH baste re-
saltar lo siguiente. En Haití, se acaba de producir una tragedia –el terremoto-
adentro de una situación ya catastrófica. Es difícil imaginar, cuanto peor hubiera
sido los resultados, si la MINSUTAH no hubiera estado presente.
3. CONCLUSIONES
La palabra estilo deriva de la voz latina stylus. Un instrumento puntiagudo con
el que los romanos escribían en sus tabillas enceradas. En forma análoga nues-
tro estilo sudamericano puede constituirse en el instrumento de una nueva escri-
tura. No ya meramente formal. Si no aquella que capture los caracteres de nues-
tra personalidad común. Y que nos permita grabar en el presente la páginas que
mañana serán historia. Porque estoy seguro, que así como cuando se tuvo que
escribir la historia de nuestro pasado. Las campañas del Ejército Libertador fue-
ron exhumadas para llenar estas páginas. Sucederá lo mismo con nuestras OP.
Cuando se deba trazar la historia de nuestro tiempo.
Bibliografía:
73 Haití es el país más pobre de las tres Américas. La masa de su población depende del sector agrícola para sobrevivir. Por su parte, basado éste en pequeñas granjas familiares. Un programada de ayuda desarrollado en 2005 por el FMI produjo un crecimiento económico del 1,8%, el más alto desde 1999. En 2006 con otros planes de ayuda internacional se logró un crecimiento del 2,8%. El que se mantuvo hasta el 2009. Obviamente, los graves problemas económicos, como una alta tasa de inflación, la falta de inversiones y severo déficit fiscal se mantienen. En forma parelela a altísimas tasas de desempleo y a un muy bajo ingreso per capita.74 Por ejemplo el grupo Found for Peace que estudia la evolución de los denominados Estados fallidos, patrocinado por la revista Foreign Policy considera que todos los indicadores, políticos, sociales, económicos y de seguridad está mejorando. (http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=409&Itemid=572)
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Calle, Buenos Aires, Taeda, noviembre 2007.
UNITED NATIONS, SECURITY COUNCIL. “Report of the Security Council Mis-
sion to Haiti”. New York, abril 2009.
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Andrea Chiappini
El mecanismo 2x9
Andrea Chiappini
Se puede observar como dato relevante el incremento de las Operaciones de Paz
llevadas adelante por las Naciones Unidas como elemento para evaluar la importancia que
fueron adquiriendo. Entre los años 1945-1988 las operaciones de paz en el marco de la
ONU fueron 13 mientras que entre los años 1988-2006 ese número se incrementó a 46.
Además también se señala un cambio cualitativo, las mismas se transformaron en lo
que hoy llamamos operaciones multidimensionales.
En este sentido, resulta significativo que en las operaciones de paz hay una
confluencia de la dimensión militar y la dimensión diplomática. Esta confluencia es casi
excepcional, ya que en general muchos de los problemas de política exterior prescinden de
la dimensión militar y a su vez, muchos de los asuntos de la defensa son específicos de esta
área, sin conectarse con los temas de los que se ocupa la política exterior.
La presencia en Haití de los países sudamericanos se inscribe en la actual tendencia
de búsqueda de soluciones regionales para situaciones de crisis severas de los Estados y
asimismo, corresponde a la primera intervención militar y política coordinada de los
Estados sudamericanos.
El mecanismo de concertación política conocido hoy como “mecanismo 2 x 9”
supone, por un lado, la articulación entre las políticas exteriores y de seguridad de los
países que participan en estas misiones. Es decir, una articulación al interior de los países.
Pero además, hay una articulación entre los ministerios de defensa y las cancillerías de los
distintos países que contribuyen con tropas, y esta es una dimensión regional75. Es decir, en
las reuniones del mecanismo participaban autoridades de rango viceministros o secretarios
de los ministerios de defensa y de relaciones exteriores. El nombre del mecanismo
justamente hace referencia a los dos ministerios (cancillería y defensa) que participan y, el
número de países que en ese momento participaban con tropas en la MINUSTAH. Es decir
75 HIRST, Mónica: “La intervención sudamericana en Haití”, en Crisis del Estado e Intervencionismo Internacional, HIRST, Mónica (compiladora). Buenos Aires: Edhasa, 2009
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El mecanismo 2x9
el mecanismo evolucionó de un 2 x 4 en sus comienzos, para luego convertirse en 2x7,
hasta llegar a incrementarse a 2x9 en 2008.
Situación en Haití y el establecimiento de la MINUSTAH.
En el año 2000, Jean Bertrand Aristide, fue elegido presidente con el 91% de los
votos (solo el 10% de los electores votaron debido a un boicot organizado por los partidos
opositores). Tanto la oposición como la comunidad internacional, acusaron al gobierno de
cometer fraude y manipular los votos. La comunidad internacional le impuso sanciones
muy severas que afectaron la economía del país. En febrero de 2004 estalló una revuelta
armada que se extendió rápidamente por todo el país. Después del fracaso de soluciones
negociadas y frente a la decisión de Washington de enviar tropas, Aristide decidió
abandonar el país. El Consejo de Seguridad de la ONU autorizó (por pedido del presidente
interino Boniface Alexander) el despliegue de una Fuerza Multinacional Provisional
compuesta por soldados norteamericanos, franceses, canadienses y chilenos. El 1 de junio
de 2004 por la resolución 1542 se estableció la MINUSTAH (Misión de Estabilización de
las Naciones Unidas) por un período de seis meses.
Es decir es la situación de colapso institucional observada en Haití lo que llevó a
que los países del ABC (Argentina, Brasil y Chile) lanzaran en 2004 una iniciativa regional,
combinada con una acción multilateral conducida por las Naciones Unidas, que culminó en
la MINUSTAH.
La MINUSTAH es la quinta misión multilateral para restablecer el orden
institucional en este país, con vistas a la reconciliación nacional y promoción del desarrollo
económico y social.
Durante el período de la caída del gobierno de Aristide, y de la intervención de la
Fuerza Multinacional Provisional, que precipitó la renuncia del gobernante haitiano, los
países del ABC no tuvieron presencia militar y fueron meros observadores de la acción que
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Andrea Chiappini
lo derrocó, promovida por Estados Unidos y Francia. 76 Fue Chile el primer país de la
región en comprometerse con una operación de intervención autorizada por el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, mientras que la posición del gobierno brasileño estuvo
marcada por la reticencia, porque evitaba comprometerse con una misión de imposición de
paz como preveía la resolución aprobada por el CSNU. Así y luego de flexibilizar su
postura, Brasil se empeño en que la Argentina se sumara a la MINUSTAH desde su etapa
constitutiva.
En esta primera etapa de la Misión los desafíos a los que debieron enfrentarse
fueron múltiples y de distinto orden: enfrentar las condiciones políticas de inestabilidad de
Haití y la dudosa colaboración del gobierno de transición, responder a las presiones de
Estados Unidos de cumplir con el calendario electoral, convivir con la morosidad del
apoyo internacional, comenzando por el propio engranaje de las Naciones Unidas, y atender
a la opinión pública de sus respectivos países. Haití presentaba una realidad política y
social desoladora agravada por la devastación causada por los desastres naturales que se
produjeron en esta etapa como el huracán Jeane. En los meses anteriores a las elecciones,
las tareas de ordenamiento institucional, de control de abusos a los derechos humanos y de
desarme de las bandas armadas, con métodos que evitaban la confrontación obtuvieron
resultados positivos.
Además de preservar la estabilidad, la Misión llevó adelante una amplia gama de
responsabilidades vinculadas a la asistencia electoral, la seguridad pública, la ayuda
humanitaria, la protección de los derechos humanos y el medio ambiente y el desarrollo
económico.
Las normas que guían y limitan el uso de la fuerza necesario para garantizar la
autodefensa, son las Reglas de Empeñamiento para el componente militar (ROE, por sus
siglas en inglés, Rules of Engagement), que están fundadas en la Resolución CS
1542/2004. Estas reglas están dirigidas al Comandante de la Fuerza que debe transmitirlas a
los jefes operacionales subordinados, y que tienen la responsabilidad de que su personal las
comprenda, utilizando sesiones de entrenamiento regulares. Toda contravención a las ROE
se somete a una investigación formal, cuyos resultados se remiten al Cuartel General de la
76 HIRST, MÓNICA idem
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El mecanismo 2x9
ONU, quien proporcionará pruebas al país contribuyente de tropas para que tome las
medidas disciplinarias pertinentes, sin anular la posibilidad de que éste inicie su propia
investigación.77
En este sentido, la Misión puso a prueba una determinada forma de actuar, que se
caracterizó por el uso moderado de la fuerza, el recurso de la disuasión política y militar y
la meta principal de garantizar la estabilidad para la transición política. El principal desafío
de la MINUSTAH en esta etapa fue lograr una actuación equilibrada entre la preparación
del proceso electoral y la manutención del orden. Cualquier desliz que implicara aumentar
la dosis de violencia para contener la inseguridad podía ser utilizado por élites locales como
pretexto para postergar una salida electoral.
La puesta en marcha de la Misión se adaptó al concepto de multidimensionalidad,
que implicaba cumplir con tareas militares, policiales, de asistencia humanitaria, protección
de los derechos humanos y realización de servicios públicos (especialmente en el área de
salud, ingeniería vial, vivienda y condiciones sanitarias).
La articulación política.
1. Reunión de Viceministros de Cancillería y ministerios de defensa de Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay sobre Haití (2x4)
Buenos Aires, 13 de mayo de 2005
Por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino, se reúnen
por primera vez las cancillerías y ministerios de defensa de los cuatro países de la
región que en ese momento formaban parte de la MINUSTAH, con el objetivo de
identificar algunas ideas que permitieran coordinar políticas para hacer frente a la
difícil situación de Haití. En esta primera reunión se coincide en que la crisis
77 Atlas Comparativo de la Defensa, Edición 2007, Red de Seguridad y Defensa de América Latina, Buenos Aires, 2007.
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Andrea Chiappini
haitiana es de naturaleza política, económica y social, y que por consiguiente la
solución no es solo de carácter militar sino que requiere del fortalecimiento de las
instituciones.
También hubo coincidencia en los siguientes temas esenciales:
La concreción del proceso electoral haitiano de conformidad con el calendario
propuesto.
El afianzamiento de las condiciones de seguridad en torno al proceso mencionado.
La ejecución de proyectos de alto y rápido impacto en beneficio de la sociedad
haitiana.
La necesidad que se concrete el aporte de los recursos económicos comprometidos
por los estados e instituciones cooperantes.
Las delegaciones destacaron el potencial de la MINUSTAH para el
fortalecimiento de los derechos humanos económicos, sociales y políticos en Haití
como un componente esencial para la gobernabilidad democrática y el desarrollo.
En ese sentido, sobre la base del diagnóstico que realizaron los mecanismos de
verificación de los Derechos Humanos de la ONU y la OEA, en esta Reunión se
acordó explorar iniciativas conjuntas para contribuir con los esfuerzos de las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de Haití en este ámbito.
Además dejó sentadas las bases del mecanismo, señalando la conveniencia
de constituir a la mayor brevedad un Grupo de Trabajo Informal entre las
Cancillerías y los Ministerios de Defensa para coordinar posiciones y acciones en
todos los niveles, teniendo como prioritario el apoyo al proceso electoral.
2. Reunión de los viceministros de relaciones exteriores y defensa de los países
latinoamericanos miembros de la MINUSTAH (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,
Guatemala, Perú y Uruguay) (2 x 7)
Santiago de Chile, 19 de agosto de 2005.
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El mecanismo 2x9
Al tiempo que reafirman el compromiso de la comunidad internacional con
el proceso democrático estable en Haití y los importantes avances logrados en pos
de su estabilización y la preparación del proceso electoral, las delegaciones
coinciden en señalar los enormes desafíos en seguridad, en la construcción
democrática y la promoción del desarrollo que aún quedaban por delante, señalando
como determinante la participación de los países de América Latina para conseguir
estos objetivos en Haití.
Rescatan al proceso electoral que se desarrollaría meses después como
fundamental para alcanzar un gobierno democrático legítimo y estable, señalando la
premura para culminar con el proceso de inscripción electoral que realizaba la OEA,
la necesidad de organizar adecuadamente el proceso electoral, incluyendo la
campaña, además de coordinar el proceso de observación electoral en marcha entre
la ONU, OEA y otros países interesados. Destacan que todos los partidos y grupos
políticos que renuncien al uso de la violencia deben tener garantizada su
participación en el proceso electoral sin exclusiones. Asimismo, se señala que la
consolidación del sistema democrático en Haití requiere de avances sustantivos en
el proceso de desarrollo. Otro elemento indispensable en este proceso es mantener
la seguridad necesaria para la realización de los comicios electorales y permitir la
transición del poder del entonces poder del gobierno provisional al gobierno electo,
otorgando a los países latinoamericanos un papel fundamente en esta misión.
Las delegaciones consideraron necesario desarrollar una activa cooperación
para el fortalecimiento de los sistemas legal, judicial y penitenciario de manera de
garantizar el debido proceso legal a todos los ciudadanos.
3. Reunión de urgencia de Viceministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de
Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Guatemala y Ecuador sobre Haití (2x7)
Buenos Aires, 16 de enero de 2006.
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Andrea Chiappini
Esta Reunión de urgencia evidencia la profunda preocupación por los
reiterados aplazamientos de las fechas de las elecciones en Haití. Las delegaciones
de los países fueron acompañadas por el Secretario General de la OEA, José Miguel
Insulza, y el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas
en Haití, Embajador Juan Gabriel Valdés, además de ser inaugurada por el Ministro
de Relaciones Exteriores del país anfitrión, Embajador Jorge Taiana y la Ministra de
Defensa, Dra. Nilda Garré.
El gobierno de transición haitiano determinó un nuevo calendario electoral,
en el que se propone celebrar la primera vuelta de las elecciones presidenciales y
legislativas el 7 de febrero de 2006. Al respecto, las delegaciones destacaron
enfáticamente la necesidad de dar cumplimiento a dicho calendario, a fin de
posibilitar la celebración de comicios libres, transparentes, incluyentes y
participativos con la consecuente instalación de un gobierno democrático y legítimo
en dicho país.
Una vez más pusieron de relieve la necesidad de garantizar un ambiente de
seguridad antes, durante y con posterioridad a los comicios con vistas a asegurar la
continuidad del proceso democrático dentro del Estado de Derecho.
4. Reunión de Viceministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de Argentina,
Brasil, Chile, Uruguay, Ecuador, Perú y Guatemala sobre Haití. (2 x 7)
Buenos Aires, 4 de agosto de 2006.
Una vez celebradas las elecciones presidenciales y parlamentarias y la
asunción de las autoridades democráticamente electas, las delegaciones de los países
latinoamericanos contribuyentes con tropas en la MINUSTAH se encontraron con el
objetivo de analizar la situación político-institucional y evaluar las futuras acciones
conjuntas que podrían emprenderse con miras a colaborar con el nuevo gobierno
haitiano en la consolidación de la democracia y el desarrollo económico y social. En
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El mecanismo 2x9
este orden de ideas, se hizo hincapié en la necesidad de que la Comunidad de
Donantes libere los fondos para desarrollar acciones cuyo impacto social
contribuya a paliar la pobreza de Haití.
5. Reunión de Vicecancilleres y Viceministros de Defensa de Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay (2 x 9)
Lima, 12 de febrero de 2007
Además de verse ampliado el mecanismo por la incorporación a la Misión de
efectivos de Bolivia y Paraguay, a las delegaciones de los países se sumó, en esta
ocasión, la presencia de los Viceministros de Relaciones Exteriores y Gobierno y
Justicia de Panamá, país miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
El inicio de esta nueva etapa democrática en Haití constituyó una
oportunidad única para enfrentar los desafíos de seguridad, consolidación
institucional y desarrollo socioeconómico del país. En este escenario, las
delegaciones ratificaron su convencimiento de que el pueblo haitiano era, en última
instancia, el actor principal de los esfuerzos para el desarrollo del país.
Sin embargo un vez más manifestaron como indispensable garantizar la
continuidad de la MINUSTAH hasta asegurar la sostenibilidad de su resultado en
materia de seguridad, fortalecimiento institucional y desarrollo.
En materia de seguridad, se hizo hincapié en la necesidad de que la Misión
incluya en su labor a las zonas costeras.
6. Reunión de Viceministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de Países
Latinoamericanos componentes de la MINUSTAH (2 x 9)
Guatemala, 4 de septiembre de 2007
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Andrea Chiappini
Además de las delegaciones de los países contribuyentes de tropas, la
reunión contó con la presencia de los representantes de Alto Nivel de Panamá, país
miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con la presencia del
ministro de Asuntos Exteriores de Haití, del Secretario General de la Asociación de
Estado del Caribe, la CARICOM y la OEA, del Representante Especial del
Secretario General designado en Haití y del Representante Especial Adjunto
Principal del Secretario General en Haití. Esta amplia convocatoria que reúne
representantes de distintas organizaciones, pone de manifiesto la relevancia que
obtuvo el mecanismo a través de los frutos que se verificaban en el terreno con los
aportes del componente latinoamericano de la MINUSTAH.
Se reconoce la progresiva consolidación del gobierno y del buen desarrollo
de los comicios del 29 de abril de 2007, que complementaron el proceso electoral
de 2006, no obstante que la situación política seguía siendo inestable y se
reconoció la importancia que los actores políticos trabajaran en la profundización
del diálogo y consenso democrático.
Durante la Reunión se destacó el esfuerzo del gobierno haitiano con la
estrecha colaboración de al MINUSTAH, para mejorar la capacidad de la Policía
Nacional Haitiana, a efectos de que se haga cargo de las responsabilidades de
resguardo de la seguridad en el país, no obstante lo cual, constataron que esta
institución se veía aún impedida de asumir de manera independiente objetivos y
tareas claves en dicha área, razón por la cual, resulta imprescindible que la
MINUSTAH continuara manteniendo su presencia para contribuir a la seguridad en
el territorio haitiano.
A su vez, se señaló que el escaso control del Estado en sus fronteras
marítimas y terrestres es fuente de inseguridad, y pone en peligro los avances que se
habían logrado en los últimos tres años, limitando la habilidad del gobierno para
generar ingresos propios, y mermando las posibilidades de un desarrollo económico
sostenible. La urgencia de ayudar al gobierno haitiano a reforzar su presencia en las
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El mecanismo 2x9
fronteras terrestres y marítimas con miras a apoyar la campaña de lucha contra el
narcotráfico, contrabando y tráfico de armas, supone la necesidad de proporcionar la
necesaria asistencia logística y material.
En cuanto a la reducción de la violencia, se desarrolló un amplio programa,
en particular por la creación de la Sección de la Reducción de Violencia
Comunitaria implementado por la MINUSTAH, y basado en los tres pilares de la
reinserción, sensibilización y apoyo institucional.
7. Reunión Ad hoc del mecanismo 2x9 de Cooperación Internacional hacia Haití
Buenos Aires, 26 de octubre de 2007, realizada en el marco de los llamados del
CSNU y OEA.
En esta Reunión se conversó en torno al mantenimiento del compromiso a
largo plazo de la comunidad internacional, y de América Latina con el desarrollo y
establecimiento de un Estado de derecho duradero en el país, señalando que las
particulares características del sistema político del país planteaban dificultades para
el desarrollo normal de la actividad de gobierno del Presidente Preval.
En este mismo sentido, destacaron que el gobierno haitiano no había
logrado fortalecer su rol natural de coordinador, hecho motivado por el peso que
tiene la ayuda externa (65% del presupuesto). Recomiendan entonces evitar una
excesiva “privatización de la ayuda” por considerar la reconstrucción como un
proceso que debe iniciarse fortaleciendo las estructuras públicas. La cooperación
financiera de los países integrantes del 2x9 no se caracterizaba por cuantiosos flujos
financieros. En cambio asegura una presencia de carácter intensivo de recursos
humanos y el desarrollo de sectores claves, integrando equipos de trabajo conjunto
que permitan avanzar en un proceso de transferencia de metodologías para el
fortalecimiento del estado haitiano. Fue muy positivo que la cooperación Sur-Sur
llevada a cabo por los países del 2x9 haya sido intensiva en capacitación de recursos
humanos y en la creación y fortalecimiento de las capacidades de cuadros técnicos
- 122 -
Andrea Chiappini
en el gobierno haitiano, como una contribución a la sustentabilidad de las líneas de
acción abordadas por la cooperación.
Además se identificó como una falencia importante la inexistencia de una
base de datos consolidada, que ordene toda la cooperación bajo una estrategia, lo
cual impidió evaluar el impacto de la cooperación internacional.
8. Reunión de Vicecancilleres y Viceministros de Defensa del Mecanismo 2 x 9 sobre
Haití.
Montevideo, Uruguay, 29 de agosto de 2008.
En esta Reunión llevada a cabo en la ciudad de Montevideo, República
Oriental del Uruguay, se reunieron los Vicecancilleres y Viceministros de Defensa
de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y
Uruguay en su calidad de países latinoamericanos contribuyentes de tropas a la
MINUSTAH. Asimismo, se hicieron presentes representantes del Gobierno de Haití
Patrick Ellie, titular de la Comisión Presidencial sobre Seguridad, de los dos
actuales países latinoamericanos miembros del Consejo de Seguridad (Costa Rica y
Panamá), así como de México y Colombia en calidad de observador, el
Representantes Especial Adjunto del Secretario General de la ONU en Haití Luiz
Carlos Da Costa, así como el Secretario de Asuntos Políticos de la Organización de
Estados Americanos, Dante Caputo.
La sostenibilidad de los logros en materia de seguridad, fortalecimiento
institucional y desarrollo socioeconómico de Haití corresponde primordialmente al
gobierno y pueblo haitiano, en esta etapa con el apoyo de la MINUSTAH. En este
sentido la MINUSTAH intentó orientar progresivamente sus prioridades en la
medida que evolucionó la situación en el país. Así se propuso que la Misión debería
favorecer una más amplia participación en actividades de fortalecimiento de las
instituciones y de la infraestructura productiva del país.
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El mecanismo 2x9
En este período se consideró el incremento de la participación de personal
femenino en los contingentes nacionales que integran la MINUSTAH.
En orden a alentar la adopción de iniciativas tendientes al desarrollo
socioeconómico, en esta Reunión las delegaciones de Argentina y Perú anunciaron
la formación de una compañía combinada de ingenieros destinada a brindar al
pueblo haitiano un mayor acceso al agua potable y a la mejora de la infraestructura
vial.
Las autoridades haitianas dirigieron sus acciones al reforzamiento del Estado
de derecho y de sus instituciones, por lo que las delegaciones de los países del
mecanismo 2x9 apoyaron sus iniciativas de lucha contra la corrupción, el
narcotráfico y la impunidad. Se constataron importantes progresos en materia de
reforma del sistema de justicia, en particular la adopción de las disposiciones
legislativas previstas a ese efecto y en este sentido las delegaciones instaron a las
autoridades haitianas a trabajar armónicamente unidas en lo relativo a la reforma de
todo el Poder Judicial, de la Policía Haitiana y del sistema penitenciario. Además y
en este marco se realizaron esfuerzos por el gobierno haitiano en estrecha
colaboración con la MINUSTAH, para fortalecer la profesionalización de la Policía
Nacional Haitiana en su tarea de protección a la población.
9. Reuniones Posteriores.
La última reunión del mecanismo como tal fue la de Montevideo en 2008.
Luego hubo un intento fallido en 2009 de realizar un 3 x 11, añadiendo por un lado,
los ministerios de seguridad y sumando a Colombia y a México, que fueron
observadores en la reunión de Uruguay. Pero esta reunión no llegó a concretarse.
Lo que siguió como coordinación política fue el documento que elaboraron
los Estados Mayores Conjuntos del ABC para los Ministerios de Defensa y que
éstos transmitieron a los Ministerios de Relaciones Exteriores en julio de 2010, con
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Andrea Chiappini
la intención de propiciar una modificación del mandato de la MINUSTAH, lo cual
no prosperó.
Lo último que se generó como coordinación política fue la reunión de primer
nivel realizada el 10 de marzo en Uruguay con los Ministros de Defensa y Ministros
de Relaciones Exteriores de los países del UNASUR contribuyentes de tropas a la
MINUSTAH + Colombia, como miembro no permanente del Consejo de Seguridad
de la ONU y próximo a asumir la presidencia de ese organismo. Allí se decide
conformar un Grupo de Trabajo y Diálogo compuesto por representantes de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay, a fin de que luego de
culminado el proceso electoral en Haití, mantengan contactos al más alto nivel con
el nuevo gobierno, con los representantes de la MINUSTAH, de otras agencias de
Naciones Unidas y organizaciones internacionales y haitianas a fin de evaluar la
situación y su proyección en el corto y mediano plazo.
Más recientemente (29 de abril de 2011), se realizó en Lima una reunión en
el marco de la instancia ejecutiva del Consejo de Defensa Suramericano, convocada
por la delegación de Uruguay, en la que participaron las delegaciones de Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Allí se consideró importante organizar una
Misión de Alto Nivel que visite las autoridades electas haitianas antes de su
asunción el 14 de mayo, y comunicar los resultados de tales gestiones al Grupo de
Trabajo y Diálogo que se reunió el 11 de mayo de 2011, previamente a la III
Reunión del Consejo Suramericano, que tuvo lugar en Lima los días 12 y 13 de
mayo de 2011.
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El mecanismo 2x9
Bibliografía
Atlas Comparativo de la Defensa, Edición 2007, Red de Seguridad y Defensa de América Latina, Buenos Aires, 2007
HIRST, Mónica: “La intervención sudamericana en Haití”, en Crisis del Estado e Intervencionismo Internacional, HIRST, Mónica (compiladora). Buenos Aires: Edhasa, 2009
Agencia de Noticias ABC.es “Jefe Minustah: la Comunidad Internacional no avanza en Haití”, 17.05.11 en http: www.abc.es/agencias/noticia.asp?noticia=818699
Diario El País Internacional: “Pasada la Emergencia, en Haití sólo deben seguir las fuerzas de la ONU” Entrevista a Celso Amorim, Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil. Madrid: 17.02.11
MEDELSON FORMAN, JOHANNA: “Waiting for Governance”. Journal of International Peace Operations, Volume 6, Number 6, May- June 2011
MEDELSON FORMAN, JOHANNA: “Reconstruir Mejor? La construcción del Estado y la recuperación tras el desastre” Foreign Affairs Latinoamérica, Volumen 10, Número 2, Abril-Junio 2010
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Andrea Chiappini
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Argentina
Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
Marcelo Rozas Garay
La contribución argentina en misiones de mantenimiento de paz sostiene un correlato con la
demanda de participación generada por la propia ONU y, a medida que estas misiones
adquirían un mayor nivel de compromiso de personal y material, la Argentina dio respuesta
positiva en cada demanda del organismo internacional y se convirtió en un país líder en
Latinoamérica. Esta participación reconoce tres grandes períodos o etapas:
* Una primera etapa –inicial, desde el año 1958 hasta 1992–, caracterizada
fundamentalmente por el despliegue de observadores militares y pequeños contingentes,
cuyas funciones principales consistían en observar, monitorear y reportar, utilizando
puestos estáticos, patrullas, sobrevuelos, y demás medios técnicos, con el acuerdo de las
partes; supervisión del cese del fuego y apoyo a los mecanismos de verificación.
* Entre 1992 a 2004 se desarrolla una segunda etapa, caracterizada inicialmente por
el despliegue de grandes contingentes con un tiempo mayor de permanencia en el área de la
misión y en la que las operaciones adquirieron un alto grado de complejidad que exigió
mayor capacitación y equipamiento respecto de las exigencias de la etapa anterior. Este
período estuvo caracterizado por el incremento de conflictos intra-estatales en los que las
operaciones adquirieron un mayor grado de complejidad y en consecuencia las unidades
militares a desplegar requerían de una preparación particular. Nuestro país alistó fuerzas
terrestres con componentes de las tres fuerzas, incluyendo específicamente tropas del
- 128 -
Marcelo Rozas Garay
Ejército y de la Infantería de Marina. Surgió además la necesidad de adoptar manuales de
instrucción de la ONU, preparar a cada contingente previo a su despliegue y asumir un
mayor compromiso en el campo de la logística.
Una particularidad de esta segunda etapa, es la incorporación a la Fuerza de Tarea
Argentina Nro 5 (FTA) de UNFICYP, de dos miembros del Ejército de la República
Federativa de Brasil, para que integraran dicha misión y a partir de febrero de 1996, en el
despliegue de la FTA 6, la incorporación de los primeros soldados profesionales argentinos
(voluntarios) en las organizaciones militares de paz, que sumaban un total de diecisiete,
incluyendo a dos soldados mujeres. Anteriormente, los contingentes eran solamente
integrados por oficiales y suboficiales.
Luego de esta primera iniciativa, nuestro país integró la FTA con pequeños
contingentes de la República Oriental del Uruguay, de la República de Bolivia78, para luego
incorporar tropas de la República del Perú, la República de Paraguay y de la República de
Chile, países estos dos últimos que continúan su aporte bajo comando argentino. Esto ha
permitido estrechar lazos regionales y crear un punto de partida de trabajo en equipo que
sirvió como prueba piloto de las fuerzas binacionales que actualmente se encuentran en
conformación. Esta es una etapa, caracterizada por una mayor especificidad en la
preparación de las tropas y por una gran demanda de personal y medios, que motivó que el
país debiera dar las primeras respuestas, entre ellas la creación del CAECOPAZ
La estructura orgánica de las Fuerzas Armadas también se modificó creando
organismos particulares que permitieran conducir los procesos que implicaban las tareas de
capacitación, predespliegue, logística, relevos y coordinación con la ONU para armonizar
estándares. Si bien esta fue una tarea particular de cada Fuerza, a partir del año 1999 fue
centralizada en el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFFAA). Además,
en este período se incorporaron sistemas de evaluación del personal a desplegar, manuales
78 Fuente: Memoria del Ejército Argentino 1992-1999- Operaciones. disponible en<htpp://www.resdal.org./Archivo/ejar- operaciones.htm>
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
de apoyo a la instrucción del personal, cartillas resumen con los aspectos salientes de cada
misión y de los procedimientos de la ONU, incluyendo códigos de conducta del personal y
directivas para el uso de la fuerza.
* Finalmente a partir de 2004, la participación en la MINUSTAH, marca el inicio de
una tercera etapa, en donde nuestros contingentes se despliegan en operaciones de
mantenimiento de la paz bajo un mandato robusto de las Naciones Unidas, amparado por
los términos del capítulo VII de la Carta de dicha organización en el texto de la resolución
del Consejo de Seguridad que las crea, en donde ante una grave situación de inestabilidad
desde el punto de vista de la seguridad en el área de la misión requiere desplegar una fuerza
autosuficiente y autosostenida, en lo operativo y logístico.
Esta particularidad, diferente a los despliegues anteriores, generó modificaciones
sustanciales en el adiestramiento, equipamiento y sostén logístico, debiéndose también
actualizar sensiblemente la currícula del CAECOPAZ, incluyendo aspectos relativos a la
protección de civiles, aspectos de género y desmovilizados/desarme, desplazados y
refugiados (DDR por sus siglas en inglés). Las autosuficiencia y el autosostenimiento
marcaron también la necesidad no solo de involucrar a organismos operativos tales como
los departamentos de operaciones de paz del EMCFFAA y de las Fuerzas, sino también
evolucionar en la generación de acciones logísticas, dando lugar a la creación del Plan de
Equipamiento Conjunto para las Operaciones de Paz (PECOMP).
Actualmente la República Argentina mantiene desplegadas en forma permanente
aproximadamente 1.100 efectivos, que componen con dos Batallones Conjuntos, un
Hospital Mòvil y dos Unidades de helicópteros en Haití y Chipre. Además, completan el
despliegue, oficiales y suboficiales en los estados mayores internacionales en ambas
misiones, observadores militares y un componente policial..
PLAN PECOMP
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Marcelo Rozas Garay
Mediante la Resolución del Ministerio de Defensa N° 498 del 15 de mayo del 2006
y posteriores, se implementó este Plan, con el objeto inicial de restablecer las capacidades
operativas de las diferentes Fuerzas Armadas, disminuidas como consecuencia de los
despliegues efectuados en las misiones de paz, conforme lo establecía su artículo 2°.
Posteriormente, se incluyó como nuevo objetivo, el contribuir con el equipamiento de las
operaciones en desarrollo y la de contribuir al equipamiento de las fuerzas binacionales
El Plan PECOMP es financiado con los fondos provenientes de los reembolsos
efectuados por la Organización de las Naciones Unidas a nuestro país, en su carácter de
contribuyente de tropas y en virtud de los Memorándum de Entendimiento firmados para
las diferentes misiones UNFICYP (Chipre) y MINUSTAH (Haití). Estos acuerdos fijan
obligaciones y derechos que surgen de los estándares y criterios militares establecidos en el
Manual de Naciones Unidas relacionado a los Equipos de Propiedad del Contingente,
Manual COE (por sus siglas en inglés).
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas es el órgano responsable de la
elaboración del Plan PECOMP y de su posterior ejecución, previa aprobación por parte del
Ministerio de Defensa.
Desde su inicio en el año 2007, ha generado un ciclo virtuoso de ingresos de fondos
que son destinados directamente a la adquisición de equipamiento para las unidades
militares actualmente desplegadas y para aquellas en proceso de conformación tales como
la Fuerza Binacional Cruz del Sur y la Fuerza Binacional Libertador Don José de San
Martín
COMANDO OPERACIONAL DEL ESTADO MAYOR CONJUNTO
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
Es en esta tercera etapa, y dada la magnitud y significancia que adoptan las misiones
de paz las autoridades del Ministerio de Defensa, crean como instancia operativa en el
marco del EMCFFAA al Comando Operacional del EMCFFAA para que conduzca todas
las operaciones en tiempo de paz, asumiendo también el comando de las unidades militares
mientras permanezcan desplegadas. Se creo así, una instancia operacional permanente de
naturaleza unificada que le está subordinada al Jefe del EMCFFAA.
Así entonces, el Comando Operacional, a partir de fines del año 2007, asume dentro
de sus funciones la de “entender en el planeamiento, organización, adiestramiento,
despliegue, supervisión de las operaciones y repliegue de los elementos que participen en
misiones de paz y de quienes se desempeñen como observadores militares”79.
Posteriormente, a través de las directivas del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las
Fuerzas Armadas N° 12/07 y Nª 33/07, se establecieron medidas complementarias que
fijaron las responsabilidades de todos los organismos militares participantes en el sistema
de operaciones de paz.
Finalmente, esta es la etapa en que la República Argentina además de continuar recibiendo
efectivos militares extranjeros de la región en nuestros contingentes, inicia la conformación
de fuerzas binacionales con la República de Chile y con la República del Perú, con la
finalidad de contribuir con la paz internacional.
Beneficios
Más allá del prestigio internacional adquirido en el plano político, de la defensa y en
el campo militar, por la contribución con tropas genera en el plano operacional una serie de
beneficios que a los que normalmente no se los considera en su verdadera dimensión. Ellos
son:
79 Fuente: <http://www.furzas-armadas.mil.ar/Comando%20Operacional/index.html>
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Marcelo Rozas Garay
- Ejercicio del liderazgo de los oficiales y suboficiales en situaciones críticas y en
un ambiente operacional con situaciones de riesgo. Este ámbito resulta difícil de
representar en las ejercitaciones que forman parte del adiestramiento que se
realiza como parte de su preparación para la guerra.
- Planeamiento de operaciones tácticas reales en los niveles de batallón,
compañía y secciones de tiradores, permitiendo con ello el trabajo la ejercitación
de las planas mayores y la evaluación de los resultados que genera el
planeamiento, considerando que aquello que se planifica se lleva a la práctica.
- Trabajo “conjunto ” en los niveles tácticos, teniendo en cuenta que en las
unidades militares que se despliegan participan efectivos militares del ejército,
la armada y la fuerza aérea. Si bien esta integración se da con pequeñas
fracciones, posee un efecto multiplicador en cuanto al conocimiento mutuo en el
plano de los recursos humanos y de procedimientos tácticos y técnicos.
- Trabajo “combinado ”, integrando estados mayores internacionales en el nivel
estratégico y trabajando como una sola fuerza operativa coordinada, en los
niveles de las operaciones tácticas. A este trabajo en coordinación y cooperación
con otros países, se debe sumar la experiencia que constituye trabajar en otro
idioma, que contribuye una destreza adicional para nuestro personal.
- Adiestramiento operativo y técnico en un ambiente operacional real. Este
aspecto, incluido como beneficio, esta dado fundamentalmente por la cantidad
de horas de vuelo que adquieren los pilotos de helicópteros, la operación de
vehículos militares blindados y a rueda, el tráfico operacional de
comunicaciones, el patrullaje terrestre y aéreo diurno y nocturno de las tropas de
infantería, el sostén logístico y las tareas de mantenimiento en campaña, entre
otras.
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
Cabe destacar que estas tareas contribuyentes al incremento de capacidades
militares de nuestro personal, se realizan a un costo mínimo, debiéndose
considerar que la ONU provee gran parte de los insumos para su ejecución y que
el país recibe un reembolso significativo por el empleo de sus recursos humanos,
materiales y por las tareas de mantenimiento logístico.
- Por último, cabe señalar que existe un beneficio para el personal desplegado, a
partir de la decisión del Estado Nacional de asignar a los efectivos militares, el
reembolso que la ONU remite como “costo de tropa”, representando esta
asignación un ingreso adicional para aquellos que voluntariamente año a año,
integran los contingentes y estados mayores de las misiones de paz.
Desafíos
Habiendo señalado la participación de nuestro país, incluyendo las repuestas positivas que
permitieron lograr un prestigio internacional y un liderazgo indiscutido en la región, creo
pertinente señalar los desafíos en el corto plazo que permitirán dar continuidad a esta
verdadera política de estado que tuvo inicio hace mas de 52 años, y que desde la
participación en la MINUSTAH ha tenido una evolución cuantitativa y cualitativa en lo que
se refiere a compromisos internacionales asumidos.
Es por ello que planteo como un desafío para los estamentos gubernamentales y para las
propias fuerzas armadas en los próximos 4 años, poder dar continuidad a los siguientes
compromisos:
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Marcelo Rozas Garay
- Conformación, equipamiento y eventual despliegue de la Fuerza Binacional Cruz
del Sur, proyecto común con la República de Chile, que se encuentra en un alto
nivel de desarrollo y en el que se conforma una fuerza conjunta combinada que será
operativa en el corto plazo. Esta fuerza ha mostrado avances en el plano doctrinario,
en el nivel de adiestramiento y en su equipamiento, que continaurà durante el año
2011 y 2012.
- Conformación, equipamiento y despliegue de la Fuerza Binacional Libertador Don
José de San Martín, proyecto común con la República del Perú, que prevé del
despliegue inicial para el año 2012 de una Compañía de Ingenieros a Haití en el
marco de la MINUSTAH.
Este proyecto acordado a fines del año 2008, se encuentra en pleno proceso de
equipamiento durante el año 2011, con la previsión de ofrecerlo a la ONU para su
despliegue a la MINUSTAH durante el año 2012, atiendo a la futura
reconfiguración de esa misión y a la de contribuir con el pueblo haitiano en una
tarea tan trascendente como la obtención de agua potable, la reparación de caminos
que mantienen pequeñas localidades aisladas y la reparación de instalaciones
relacionadas con el bienestar y la salud de la población.
- El otro desafío por delante, es la revisión y análisis del sistema administrativo que
permitan optimizar el despliegue y sostenimiento de nuestras tropas, en aquellos
aspectos relacionados con los procesos que surgen de requerimientos operacionales
y logísticos de satisfacción inmediata, garantizando refuerzo de tropas,
equipamiento necesario en la misión y poder garantizar el sostenimiento logístico de
las unidades militares que operan a grandes distancias de nuestro país.
En muchos casos, la falta de un procedimiento adaptado a las necesidades y
urgencias de las operaciones, en algunos casos ha puesto en riesgo la seguridad de
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
nuestro personal y en otros, ha causado perjuicio y penalizaciones al sistema de
reembolsos de la ONU.
- Adaptación del régimen aduanero
El Código Aduanero argentino no contempla en su articulado ningún aspecto
relacionado con las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, y únicamente hace
referencia a despacho de mercaderías en caso de catástrofes o casos de fuerza mayor
de público conocimiento. La confección de un instrumento legal que contemple
específicamente el régimen de exportación e importación de material para
Operaciones de Paz -que en la mayoría de los casos de despliegues y repliegues de
material a las áreas de la misión ha sido resuelto por gestiones individuales-, como
así también la eximición de los aranceles aduaneros e impuestos internos, resultaría
beneficioso para todas las partes involucradas.
Casos emblemáticos como la interdicción temporaria del material proveniente de la
misión en Kosovo, en el año 2007 y la dificultad para disponer en tiempo para el
despliegue del personal de los atributos ONU (emblemas, boinas, pañuelos y
escudos) que identifican al peacekeeper cuando cubre funciones en una misión de
paz, marcan la necesidad de adoptar procedimientos particulares.
- Tiempos de respuesta de despliegue versus los tiempos administrativos
El 31 de marzo de 2004, el Congreso Nacional, a través de la Ley N° 25.880 80, fijó
el procedimiento conforme al cual el Poder Ejecutivo debe solicitar al Congreso de
la Nación la autorización, establecida en el artículo 75 inciso 28 de la Constitución
Nacional, para permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la
80 Fuente: disponible en <http://www/infoleg..gov.ar.>
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Marcelo Rozas Garay
Nación y la salida de fuerzas nacionales fuera de él. Mediante el Decreto 1157 de 2
de septiembre de 200481, se aprobó su reglamentación.
Respecto a esta Ley Marco de Ingreso y Egreso de Tropas se ha señalado: “Esta ley
buscó superar la automaticidad ejecutiva en la decisión de envío de tropas para
participar en misiones de paz y en la realización de ejercicios combinados,
precisamente para que se dé efectivamente la discusión legislativa en base a los
antecedentes que el Poder Ejecutivo está obligado a remitir al Parlamento...”82.
El 30 de abril de 2004, a través de la Resolución N° 1542, el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas estableció la Misión de Estabilización en Haití, denominada
MINUSTAH, instando a los Estados miembros a que contribuyeran para llevar a
cabo el Mandato, establecido a partir del 1° de junio de 2004. Así entonces, la
primera oportunidad para la aplicación del nuevo marco legal, lo constituyó la
deliberación parlamentaria acerca de la participación de los efectivos argentinos, en
la operación de paz en la República de Haití.
Tomada la decisión política de contribuir, el 21 de mayo de 2004, el Poder
Ejecutivo remitió al Congreso, el proyecto de ley que detallaba en su Anexo I, la
información correspondiente a la actividad a desarrollar y, posteriormente el 14 de
junio de 2004, mediante la Decisión Administrativa N° 251, el Ministerio de
Economía y Producción dispuso: “reforzar los créditos vigentes del Ministerio de
Defensa, con el objeto de atender los gastos que demande el alistamiento, traslado y
mantenimiento de las tropas argentinas en el Operativo de Paz en la República de
81 Fuente: disponible en <http://www/infoleg..gov.ar.>
82Gilda Follietti, “La participación argentina en Haití:el papel del Congreso”, Revista Fuerzas Armadas y Seguridad, Año 19, N° 1, 2005, pp.37-56
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
Haití, por un período inicial de seis (6) meses, bajo el mandato de la Organización
de las Naciones Unidas”83.
Finalmente el 18 de junio de 2004, se sanciona la Ley N° 25.906 que autoriza la
participación argentina con personal y medios en la MINUSTAH, por un plazo
inicial de seis (6) meses, prorrogables por tres períodos de igual plazo. Tiempo
después, el 21 de julio de 2004, la Resolución del Ministerio de Economía y
Producción N° 494, eximió del pago del derecho de exportación que grava las
exportaciones para consumo de las mercaderías exportadas por las Fuerzas
Armadas, con destino al aprovisionamiento y reabastecimiento de las fuerzas
desplegadas en Haití y de acuerdo al detalle que para cada caso se autorizara por
resolución del Ministerio de Defensa. El dictado de esta Resolución resultó
imprescindible para que la Dirección General de Aduanas, dependiente de la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) -entidad autárquica en
el ámbito del actual Ministerio de Economía y Finanzas- tomara conocimiento de la
eximición de pago otorgada al material a desplegar y autorizara su despacho.
Este breve relato cronológico nos permite vislumbrar, por una parte el amplio
organigrama de autoridades nacionales que intervienen en este proceso y por otra,
también, nos debe compeler a la búsqueda de métodos de agilización de los tiempos
administrativos, a fin de compatibilizarlos con los tiempos de despliegue del
personal y del material al terreno mismo de la Misión; es decir, alcanzar un tiempo
de respuesta más rápido y eficaz, que permita responder a los acuerdos firmados
con la ONU, en particular al acuerdo que nace en el año 1993, bajo la denominación
UNSAS (United Nations Stand-by Arrangements System): Sistema de Acuerdos de
Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas que consiste84: en un conjunto de
83 Conforme Gilda Follietti. Aclara que si bien el proyecto ya contaba con la aprobación del Senado y la mayoría oficialista en la otra cámara dejaba entrever la inminente aprobación del envío de tropas, la decisión legislativa todavía no estaba oficializada., Notas al pie N° 27 y 28., p. 52, Ob.cit.
84 Concepto de UNSAS - Fuente :htpp: // www.un.org.Depts/dpko/rapid/sba.htm.
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Marcelo Rozas Garay
compromisos condicionales firmados con los Estados Miembros para contribuir con
recursos específicos (unidades, profesionales (militares o civiles) y servicios, (como
así también, material y equipamiento) a las operaciones de mantenimiento de la paz
de Naciones Unidas, aprobadas por mandato del Consejo de Seguridad, dentro de
tiempos de respuesta previamente acordados. Las Fuerzas permanecen “en espera”
en su país de origen (cada Estado los reservaría para cuando fuera necesario
disponer de ellos), debiendo estar entrenadas bajo los parámetros de ONU y
preparadas para actuar de manera conjunta.
Este concepto es reforzado en el año 2000, por el ex embajador de Argelia, Lakdar
Brahimi, en su carácter de Presidente del Grupo Especial que se abocó al
“Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz
en todos sus aspectos”85, a pedido del Secretario General de Naciones Unidas, y
recomendó en su Informe respecto a la determinación de los plazos para el
despliegue, que “Por ‘capacidad de despliegue rápido y eficaz’, las Naciones
Unidas deben entender la capacidad desde una perspectiva operacional, para
desplegar plenamente operaciones tradicionales de mantenimiento de la paz
dentro de los 30 días de la aprobación de una resolución del Consejo de
Seguridad, y dentro de los 90 días cuando se trate de operaciones complejas de
mantenimiento de la paz”.86 Lo que se pretende es un nivel de compromiso por el
cual los recursos comprometidos por los Estados en el acuerdo UNSAS puedan ser
desplegados a una Misión de las Naciones Unidas, a partir de los 30 a 90 días de
firmado un Mandato del Consejo de Seguridad.
Consideración Final
85 Informe Brahimi, op. Cit.
86 Párrafo 91, op.cit.
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Participación argentina en operaciones de paz: modalidad, beneficios y desafíos
La contribución argentina en misiones de paz ha logrado un aquilatado prestigio
durante más de 52 años de participación, basado fundamentalmente en la calidad de sus
recursos humanos y materiales.
El personal civil y militar que despliega argentina ha demostrado su excelencia
operativa, en la que se destaca su alto nivel de adiestramiento, su compromiso y el alto
nivel de disciplina, aspectos que han sido remarcados no solo por quienes han tenido el
honor de comandar nuestras tropas sino también por la población local de aquellos países
que han visto en nuestros hombres y mujeres, verdaderos soldados profesionales,
respetuosos y solidarios.
A esta característica distintiva, y en virtud de los desafíos que representa la
contribución con fuerzas autosuficientes y autosostenidas en Haití y las Fuerzas
Binacionales en conformación, tenemos la obligación de repensar procedimientos y
analizar la conveniencia de añadir algunas de las medidas aquí señaladas para que nuestras
unidades puedan mantener el prestigio ya ganado y que los compromisos asumidos se
conviertan en el corto plazo en herramientas de paz.
Adoptando una postura positiva, debemos plantearnos con iniciativa que acciones y
soluciones se requieren en este tiempo en el que la propia ONU ha lanzado reformas
inéditas y se ha fijado “un nuevo horizonte”.
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Marcelo Rozas Garay
- Coronel Marcelo Rozas Garay – Jefe Dpto Planeamiento OMP – Jef III-Ops /
EMCFFAA.
- Contribuyó: Dra Cristina Nicolini – Asesora Legal/ Dpto Planeamiento OMP.
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Misiones de paz: ante un nuevo desafío
Misiones de paz: ante un nuevo desafío
Carlos A. Pissolito.
La “estabilidad” de las misiones de paz
Es un lugar común el asignarle a las misiones de paz un escenario caracterizado por la
ausencia de retos operativos serios, un contexto sólo alterado por incidentes esporádicos y
las rotaciones regulares de los contingentes de tropas. Casi no hay discurso oficial donde, si
bien se reconoce la importancia de las mismas, no se asuma la metódica y casi aburrida
realidad de nuestra participación nacional. Sin embargo, luego de más medio siglo de
contribución argentina en estas operaciones nuestras fuerzas de paz se encuentran, hoy,
frente a nuevos y serios desafíos que si no son resueltos eficientemente se asume el riego de
no mantener los estándares de excelencia que han caracterizado a la participación argentina
hasta el momento.
En primer lugar debe admitirse que bajo el rótulo de “misión de paz” se encuadran
actividades tan dispares como las que actualmente desarrolla las fuerzas armadas libanesas,
en su propio territorio, bajo un mandato capítulo VI de la Carta de la ONU; hasta las que
llevan a cabo las tropas argentinas en Haití, bajo el capítulo VII de esa misma carta. Sin
olvidar tampoco a las misiones de la Unión Europea en Kosovo o de la OTAN en
Afganistán. Por lo tanto, hay que reflexionar sobre su historia, su probable evolución y los
problemas que éstas plantean.
La evolución de la participación argentina
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Carlos A. Pissolito
La participación argentina en operaciones de paz ya supera los cincuenta años y por lo
tanto, es susceptible de ser analizada. En principio, se pueden distinguir en ella tres
generaciones; entendiendo por generación a una etapa en la evolución de una disciplina con
características distintivas y comunes. La primera, históricamente, se inició en 1958 y se
extendió hasta 1992 e incluyó principalmente el envío de observadores militares a misiones
tradicionales ubicadas mayormente en el Medio Oriente. Constituyó una excepción,
durante este periodo y bajo el gobierno del Presidente Arturo Frondizi, la participación de
un contingente de la Fuerza Área Argentina compuesto por tripulaciones que conformaron
los escuadrones de transporte aéreo en ONUC (United Nations Operations in the Congo);
una difícil misión que se desarrolló entre los años 1960 y 63 en el ex Congo belga. En
general, esta etapa estuvo caracterizada por el despliegue de individuos para el desempeño
de tareas puntuales, tales como el monitoreo de treguas y la observación de ceses de fuego.
La segunda generación, comenzó con el envío de contingentes de tropas y de otras
fracciones especializadas a misiones tradicionales como UNPROFOR (United Nations
Protection Force - ex Yugoslavia) y UNFICYP (United Nations Force in Cyprus - Chipre).
Esta generación trajo la novedad del despliegue, no ya de individuos, sino el de unidades
tácticas para el cumplimiento de misiones colectivas en el marco de tareas de interposición.
Finalmente, la tercer generación irrumpió en 2004 con el envío de un contingente a una
misión compleja como MINUSTAH (United Nations Stabilization Mission in Haiti - Haití).
En esta última, al igual que la anterior, se desplegaron unidades, pero se lo hizo en un
ambiente más complicado, caracterizado por la presencia de voluntades adversas a la
misión o spoilers y la necesidad de habilidades multidisciplinarias por parte de las tropas.
Cada salto generacional estuvo más o menos acompañado por una adaptación de las
estructuras de mando y educación –tanto específicos como conjuntos- necesarias para
preparar y desplegar a los individuos o fuerzas que se enviaban a las misiones propias de
cada generación. Así, por ejemplo, la creación y posterior “conjuntez”87 del CAECOPAZ
87 Coloquialmente se denomina “conjuntez” en la jerga militar a la acción de trabajar en forma conjunta. Vale decir, las tres fuerzas armadas en forma coordinada en pos de un objetivo común.
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Misiones de paz: ante un nuevo desafío
(Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz) vino a llenar el
vacío educativo que planteaban las misiones de 2da generación respecto de las de la 1ra.
Sin embargo, los nuevos desafíos que plantean las misiones de la 3ra generación demandan
una nueva adaptación. Adaptación que si bien se ha iniciado, todavía no ha tenido lugar
totalmente. Pero antes de describir en detalle a esta adaptación, es necesario comprender a
que se enfrentan hoy los integrantes de una fuerza de paz en una operación de paz
compleja.
El origen del problema
En la base del problema se encuentra la transformación que vienen sufriendo las misiones
de paz. En su versión tradicional, las misiones de la 1ra y 2da generación se enmarcaban en
conflictos entre Estados nacionales en los que, una vez cesadas las operaciones militares,
los beligerantes aceptaban de común acuerdo la intermediación de las Naciones Unidas. Sin
embargo, hay hoy una expansión de misiones que no siguen este patrón tradicional; ya que
la proliferación de conflictos interestatales ha producido un cambio fundamental en cómo
las fuerzas de paz son hoy empleadas. En el origen de esta tendencia se encuentra un
escenario político y social que está caracterizado por una crisis de legitimidad de la
autoridad estatal tal como la hemos conocido hasta hoy. Este fenómeno que afecta a
muchas comunidades políticamente organizadas alrededor del mundo se puede describir
como una transferencia de la lealtad de los ciudadanos para con el Estado hacia otras
entidades de carácter no-estatal; tales como: tribus, grupos étnicos, bandas criminales o
hacia cualquier otro grupo que desee disputarle al primero su supremacía política.
En este sentido, el interrogante de cómo son hoy las operaciones de paz se relaciona
íntimamente con otro: ¿Quiénes libran los conflictos que dan origen a estas operaciones?
En términos generales, se puede afirmar que en ciertos lugares del planeta las fuerzas
militares estatales han dejado de monopolizar la violencia organizada bajo arquetipos
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Carlos A. Pissolito
basados en Carl von Clausewitz. Por este arquetipo se espera que el Estado ejerza la
conducción política de las operaciones militares y que la población sea mantenida al
margen de las mismas. Su valor actual radica en que ha aportado las bases intelectuales
para la formulación de la doctrina de la masa de las fuerzas armadas modernas.
Paralelamente, ha influido en la elaboración de las normas y usos de la guerra previstos en
el Derecho Internacional actualmente vigente, a través de las Convenciones de Ginebra y de
La Haya.
Sin embargo, ese monopolio es hoy disputado por agentes que no representan a
ningún gobierno nacional. Algunos de ellos son de carácter potencialmente positivo
(alianzas regionales, organismos internacionales, etc.) y por otros de carácter francamente
negativo (bandas criminales, organizaciones terroristas, etc.). Más allá de toda calificación,
lo que está claro es que ambos intervienen decididamente tanto en la solución como en la
profundización de los conflictos actuales.
Las operaciones de paz han tratado de acompañar esta evolución y al buscar remediar
una gama cada vez mayor de problemas se han hecho multidisciplinarias; es decir se
transformaron de tradicionales en complejas. Por ejemplo, de las catorce operaciones de
paz actualmente en curso bajo mandato ONU, sólo cuatro podríamos afirmar que responden
a una caracterización tradicional; mientras que otras diez pueden englobarse en la
denominación de complejas. Esta situación implica que especialmente éstas últimas no
puedan contentarse con una mera solución militar; ya que el uso de la fuerza –por sí solo-
es incapaz de restaurar la legitimidad del Estado, aspecto que en la mayoría de las
operaciones de paz en desarrollo es la raíz del problema a resolver.
De lo estratégico a lo táctico y de vuelta a lo estratégico
- 145 -
Misiones de paz: ante un nuevo desafío
Las misiones de paz de las dos primeras generaciones se enmarcaban mayormente, por su
magnitud y trascendencia operacional, en un campo de conducción que puede
caracterizarse como táctico. Por el contrario, existen factores que han colocado a las
misiones de 3ra generación decididamente en el campo estratégico. En primer lugar, su
propia complejidad y carácter multidisciplinario como ya ha sido dicho. Siguiendo por el
surgimiento del denominado “cabo estratégico”88 y el “efecto CNN”89, que tienden
magnificar las consecuencias de cualquiera de sus acciones sobre el terreno,
transformándolas en hechos mediáticos de alcance mundial. Pero, aún más allá de esta
realidad global, hay otras cuestiones que elevan la participación argentina en estas misiones
a un nivel superior de conducción. Por ejemplo, es indudable que no son las mismas
capacidades las que hacen falta para enviar, sostener y controlar a una docena de
observadores militares por año (1ra generación), que las capacidades necesarias para
desplegar un batallón de 600 personas, a ser sostenido por el sistema logístico ONU en una
misión de tipo tradicional (2da generación); a tener que desplegar ese mismo batallón con
todo sus vehículos y equipos, en una zona “caliente”, distante miles de kilómetros y a ser
sostenido por el país contribuyente (3ra generación).
Si se acepta que la misión principal de la estrategia es el empleo de medios militares
para la obtención de efectos trascendentes impuestos por la conducción política del Estado,
deduciremos que su ejercicio lleva implícita la elaboración de planes y la previsión a largo
plazo; además, de la generación de recursos y la creación de condiciones para que los
hechos tácticos que materializan la decisión política se desarrollen con éxito. En este
último sentido, la estrategia se muestra como el intermediario necesario entre las exigencias
88 El concepto del “cabo estratégico” es usado por el General Charles Krulak de la Infantería de Marina de los EE.UU. para ilustrar la compleja situación que hoy enfrenta toda fuerza militar. Por un lado, está tensionada por la necesidad de desarrollar un amplio espectro de operaciones. Que van desde la ayuda humanitaria, las misiones de paz y la guerra convencional. Y por el otro, tiene la necesidad de que todos sus líderes militares. Del general al cabo, estén preparados para tomar decisiones importantes en el campo de combate, aun con poco tiempo disponible.89 El denominado “efecto CNN” es una teoría de la ciencia política que postula que el desarrollo de medios masivos de comunicación; especialmente aquellos que transmiten contenidos en vivo las 24 horas tiene un impacto directo en las decisiones de política exterior de los Estados. Se citan como ejemplos típicos: los sucesos de la Plaza Tian´anmen que produjeron una inmediata condena mundial; y la Batalla de Mogadiscio que decidió al Presidente de los EE.UU. a retirar una fuerza militar de ese país que operaba en Somalia.
- 146 -
Carlos A. Pissolito
políticas y las realidades concretas desplegadas sobre el terreno. Como tal, es esencialmente
distinta a la táctica, a la logística y a la mera técnica, que -aunque siempre presentes-
necesitan de las condiciones que crea la estrategia para formalizarse. A diferencia de las
anteriores, la estrategia –aunque marche sobre los hombros de las primeras- no libra
combates, ni desarrolla acciones concretas, sí crea las condiciones adecuadas para que éstas
tengan lugar.
Si se aplican estos conceptos teóricos a la conducción de las operaciones de paz, se
puede inferir que la conducción estratégica de las mismas se debe orientar a crear las
condiciones necesarias para el normal funcionamiento de nuestras de fuerzas de paz
desplegadas en el exterior. Hoy por hoy, las tareas necesarias -si bien se desarrollan con
cierta normalidad- lo hacen sin una estructura y una organización que las considere
integralmente y que en consecuencia facilite su interacción. En este sentido, lo que se está
haciendo es “estirar” al máximo los recursos diseñados para una generación para sostener a
otra que, por su propia naturaleza, tiene otras tareas y mayores exigencias que la anterior.
Ahora bien, ¿Cuáles deberían ser las tareas e exigencias estratégicas a integrar?
La generación de fuerzas para operaciones de paz: Si bien estas fuerzas pueden
estar inicialmente disponibles en la forma de las unidades orgánicas de las
fuerzas, como, por ejemplo, batallones de infantería o escuadrones de
helicópteros; es necesario seleccionarlas y lo que es más importante, educarlas y
adiestrarlas para su nueva misión.
El despliegue y el sostenimiento de dichas fuerzas: Esta es una actividad
propiamente estratégica, ya que la misma implica: por un lado, el uso de medios
de transporte para trasladar al contingente con todo su equipamiento a la zona
de misión; y por el otro, el sostenimiento logístico de dicho contingente. La
ubicación remota de los lugares de despliegue, generalmente, localizados en
una región del mundo distante a la nuestra, refuerza el carácter estratégico de
- 147 -
Misiones de paz: ante un nuevo desafío
esta tarea, al tener que ser ejecutada sobre grandes distancias y con medios
especiales de transporte (navales y aéreos).
El control operacional sobre dichas fuerzas: Si bien en términos formales el
control operacional de las fuerzas de paz se encuentra a cargo de la
organización internacional o regional de que se trate (ONU, OTAN, UE, etc.),
no está de más que las autoridades nacionales retengan y ejerciten la posibilidad
de supervisar, y si fuera necesario, ejerzan el comando operacional de las
fuerzas desplegadas en el exterior ante una circunstancia particular (p. ej.:
emergencia operacional, desastre natural, repliegue, etc.).
Como es lógico deducir, todas las acciones detalladas no pueden ser conducidas
sino es por medio de una organización especialmente diseñada para coordinar y controlar
tan multifacéticas tareas y cumplir con tan altas exigencias. Aunque las responsabilidades
señaladas son actualmente ejercidas por diversas dependencias conjuntas, éstas están
dispersas y no existe un comando único que las tenga a su cargo. Por lo tanto, se impone la
necesidad de crearlo. Las principales características de este comando deberían ser las
siguientes:
Responder al nivel de conducción estratégico operacional, ya que su
responsabilidad principal será la de articular los efectos estratégicos
impuestos por el poder político, con los resultados tácticos sobre el terreno.
En este sentido, debería tener la forma de un Comando Conjunto
Subordinado, dependiente del ya existente Comando Operacional
Conjunto90. Además, sería conveniente que este comando operacional tenga
a las operaciones de paz como responsabilidad única; ya que su propia
90 El Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas dispuso la conformación de una instancia operacional de naturaleza unificada y de carácter permanente, que le dependiera en forma directa. En consecuencia, el 20 de febrero del año 2007 se creó el “Comando Operacional”. Dicho comando, en su concepción carece de fuerzas operativas orgánicas las que, a requerimiento, deben ser aportadas por los responsables de su alistamiento, adiestramiento y sostenimiento, es decir, por los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas. Consecuentemente este Comando ejerce el comando operacional de los medios que fuesen colocados a su disposición.
- 148 -
Carlos A. Pissolito
naturaleza así lo imponen. En ese sentido, parece poco aconsejable fusionar
responsabilidades con otras tareas que pueden ser operacionales, pero de una
naturaleza distinta a las operaciones de paz. En función de lo expresado, este
comando tendría a su cargo el control la conducción de las operaciones de
paz en el exterior; también, la capacitación de los contingentes e individuos,
a cargo del ya existente CAECOPAZ; y finalmente, el apoyo logístico de los
mismos, mediante un batallón logístico conjunto a ser creado a tal efecto.
Contar con los medios de comando, control y comunicaciones necesarios
para el cumplimiento de su misión. Al efecto se propone que disponga un
estado mayor conformado por los departamentos de:
o Personal: A cargo de todo lo relacionado con la administración del
personal designado para integrar una fuerza de paz.
o Informaciones: Responsable de la reunión y análisis de la información
relacionadas con el ambiente geográfico y la situación de las áreas de
misión de despliegue reales y potenciales.
o Educación: Con responsabilidades relacionadas con la educación y la
capacitación de los individuos y contingentes a ser desplegados.
o Operaciones: A cargo del control y supervisión de las operaciones en
desarrollo; así como la confección de los planes para las operaciones
futuras.
o Material: Para entender en todo lo relacionado con el equipamiento.
o Coordinación Cívico-Militar: Responsable de mantener el enlace con las
distintas organizaciones civiles gubernamentales y no gubernamentales
relacionadas con las misiones de paz.
Además, deberá contar con una compañía de comunicaciones e
informática que permita el permanente enlace por diversos medios (video-
conferencia, radio, fax, etc.) entre el Comando Conjunto Subordinado de
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Misiones de paz: ante un nuevo desafío
Operaciones de Paz con todos los contingentes e individuos desplegados en el
exterior.
A modo de conclusión
La República Argentina, junto a unos pocos Estados más, posee la capacidad de proveer
tropas y cuadros idóneos para la conducción de fuerzas en el marco de operaciones de paz
complejas. La conformación de la fuerza de paz binacional argentino-chilena “Cruz del
Sur” como fuerza stand-by a disposición de la ONU es la más reciente prueba de ello91. Por
otro lado, la participación de nuestras tropas junto con las de Brasil y Chile en la
MINUSTAH ha abierto un espacio operativo nuevo caracterizado por un estilo
“sudamericano” de conducción de las operaciones de paz. Estilo que ya está dando que
hablar a nivel internacional; ya que, al menos, no ha fracasado donde otros ya lo han hecho
en forma estrepitosa.
Con toda certeza, los logros alcanzados se deben al tesonero y continuado esfuerzo
de generaciones de observadores, pilotos, médicos y contingentes de tropas que tuvieron la
pesada carga de estar sobre el terreno. También, en forma paralela, se debe al metódico
trabajo de integrantes de estados mayores, logísticos, educadores y decisores militares que
hicieron lo suyo para que esto fuera posible. Finalmente, en un nivel superior, la
Cancillería, el Ministerio de Defensa y la propia Presidencia de la Nación colocaron la
voluntad política necesaria para que la participación en misiones de paz se convirtiera en
una marca distintiva de nuestro Estado nacional. Sin embargo, para que esta tendencia
crezca y se consolide, se hace necesario asumir la necesidad de dar un nuevo salto
cualitativo, uno que nos permita mantenernos en los niveles de excelencia que se ha sabido
conseguir. No hacerlo sería renunciar no sólo a un prestigio bien merecido, sino a
91 La Fuerza de Paz Binacional “Cruz del Sur” es una fuerza de paz conjunta y combinada, conformada por una fuerza terrestre con sus respectivos apoyos aéreos y terrestres. La misma está a disposición de le ONU para ser desplegada en las etapas iniciales del establecimiento de una operación de paz.
- 150 -
Carlos A. Pissolito
progresiva pérdida de las posiciones ya alcanzadas. Porque, como en cualquier otra
actividad humana, en esto de las operaciones de paz vale aquello de que no avanzar, no es
solo detenerse, es, también, empezar a retroceder de a poco.
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Argentina y las operaciones de paz
Argentina y las operaciones de pazAlejandro Salesi
Mantenimiento de la Paz y la Seguridad Internacional: actividades y compromisos
El compromiso nacional con los esfuerzos de paz y seguridad internacional encuentra en las
contribuciones argentinas al Sistema de Seguridad Colectiva de Naciones Unidas uno de
sus más trascendentes aportes. La participación argentina en materia de operaciones de
mantenimiento de paz registra una historia de compromiso permanente desde el año 1958,
colaborando en más de dos tercios del total de las operaciones de paz desplegadas por las
Naciones Unidas desde sus inicios, realidad que llevó a que el país se convirtiera en uno de
los contribuyentes más importantes de América Latina, con más de cuarenta mil efectivos
desplegados desde aquella fecha.
Organización del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas
La Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, Decreto 1691/06,
establece un conjunto de criterios y parámetros tendientes a organizar y determinar el
funcionamiento de las Fuerzas Armadas. Conforme los lineamientos normativos vigentes,
establece como su primera misión subsidiaria a la participación en el marco de las
operaciones multilaterales de Naciones Unidas, privilegiando aquellas bajo mandato de
ONU. Asimismo, también menciona como misión subsidiaria a las operaciones en apoyo a
la comunidad nacional o de países amigos. En este marco, el decreto define la importancia
de estas operaciones para el logro y a la consolidación de los estándares mínimos
requeridos para la interacción militar multilateral.
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Alejandro Salesi
En el plano ministerial, en el año 2007 se creó, a través del Decreto 788, la Secretaría
de Asuntos Internacionales de la Defensa (SAID), estableciendo dentro de sus objetivos
prioritarios intervenir en la planificación y seguimiento de la ejecución de las Operaciones
Militares de Paz en que participen las Fuerzas Armadas Argentinas. Esta definición
normativa implica:
Un fuerte compromiso de la Argentina con las Operaciones de Mantenimiento de Paz
decididas por las Naciones Unidas como herramienta de política de defensa y exterior,
contribuyendo a la Paz y Seguridad Internacional
La valoración de esas operaciones como plataforma para el adiestramiento del
personal en operaciones combinadas.
Un compromiso que no se limita a la presencia de efectivos nacionales en Misiones de
Paz, sino también a la política integral de entrenamiento, alistamiento, equipamiento,
desarrollo de doctrina y cooperación internacional, acorde a la complejidad y desafíos
que los contextos de las operaciones presentan.
El mencionado Decreto también creó, bajo la órbita de la SAID, la Dirección General
de Cooperación para el Mantenimiento de la Paz (DGPAZ), con responsabilidad sobre las
siguientes tareas:
Evaluación de los requerimientos formulados por ONU a fin de que la República
Argentina participe en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP).
Participación en el planeamiento y en la supervisión de la ejecución de las OMPs en las
que intervienen las Fuerzas Armadas Argentinas: predespliegue, repliegue, repatriación.
Evaluación de los requerimientos formulados por organismos internacionales en
materia de Desminado Humanitario y Asistencia en Catástrofes.
Intervención en las gestiones vinculadas al ingreso y egreso de tropas al/del territorio
nacional para ejercitaciones militares combinadas.
La contribución argentina en materia de OMP
- 153 -
Argentina y las operaciones de paz
A partir de su participación histórica en Misiones de Paz bajo mandato ONU, la República
Argentina tiene presencia 4 en misiones bajo bandera de Naciones Unidas: contingentes en
Haití (MINUSTAH) y Chipre (UNFICYP), así como Observadores Militares en Sahara
Occidental (MINURSO) y Medio Oriente (UNTSO). En la actualidad, nuestras Fuerzas
Armadas cuenta con más de 1.000 miembros distribuidos en estas 4 misiones.
UNFICYP - CHIPRE: 295
MINUSTAH - HAITÍ: 720
UNTSO - MEDIO ORIENTE: 3
MINURSO - SAHARA OCCIDENTAL: 3
Participación Argentina en MINUSTAH
La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) fue creada el
30 de abril de 2004 por Resolución 1.542 del Consejo de Seguridad de la ONU, para hacer
frente a la dramática situación social política y económica que estaba atravesando el país.
Los pilares sobre los que se estableció la presencia internacional fueron: proveer un entorno
seguro y estable, garantizar el respeto de los Derechos Humanos y apoyar el proceso de
consolidación democrático en la isla.
Argentina ha participado desplegando personal militar desde el inicio de la misión,
la cual ha representado un gran desafío por su envergadura y significación, teniendo en
cuenta que fue la primera misión en la que Argentina asume la responsabilidad completa de
proporcionar apoyo logístico a través de un autosostenimiento total.
Los más de 700 militares de Argentina se reparten entre el Estado Mayor de la
Misión, el Comando del Contingente Argentino, el Batallón Conjunto Argentino (BAC), el
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Alejandro Salesi
Hospital Militar Reubicable y la Unidad Aérea. Además, se encuentran desplegados en
Haití 13 efectivos de Gendarmería Nacional.
El Marco Legal Nacional actualmente vigente es la Ley 26.655, que “autoriza por el plazo
de dos (2) años, a partir del 1º de julio de 2010, la salida del territorio nacional de medios,
personal militar y de seguridad, como también personal destinado a actividades de ayuda
humanitaria y de desarrollo institucional, social y de infraestructura para que participen en
la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH)”.
El Ministerio de Defensa no sólo contribuye con el despliegue de un contingente de
las Fuerzas Armadas, sino que también participa de otras instancias de cooperación con
Haití, a través del denominado Mecanismo “2x9” o a instancias del Consejo de Defensa
Suramericano de la UNASUR.
Desde sus inicios en el año 2007, la República Argentina participa del Mecanismo
“2x9” de concertación política, diplomática y técnica, conformado por los países
latinoamericanos con presencia efectiva en la Misión de Naciones Unidas en Haití:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay. El
mismo es conocido como Mecanismo “2 x 9”, porque en él se hallan representados los
Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores de los nueve países de la región
contribuyentes a la referida misión.
Asimismo, desde 2010, nuestro país contribuye a la concertación de posiciones
sobre la MINUSTAH entre los países contribuyentes con tropas que son miembros de la
UNASUR (la región aporta más del 50% del personal militar a la misión). Esta
contribución ha derivado en la creación de un Grupo de Trabajo y Diálogo con Haití en la
búsqueda de lograr más coordinación con el gobierno haitiano y alcanzar mayor eficiencia
e impacto en sus aportes.
Participación Argentina en UNFICYP
- 155 -
Argentina y las operaciones de paz
La Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP)
fue creada en 1964 por Resolución N° 186 del Consejo de Seguridad de la ONU. El
conflicto entre greco-chipriotas –establecidos en el sur- y turco-chipriotas –en el norte de la
isla mediterránea- determinó la necesidad de establecer en 1974 una zona de amortiguación
donde la UNFICYP tiene la tarea de mantener la paz y la estabilidad verificando el cese del
fuego.
La participación argentina en dicha misión tiene sus orígenes en 1993, con el
despliegue de la Fuerza de Tarea Argentina (FTA), cuya labor principal consiste en evitar
la reanudación de los combates entre la Guardia Nacional Chipriota y el Ejército Turco,
mediante la verificación del cese del fuego y el respeto a las determinaciones del Consejo
de Seguridad de ONU relativa a las responsabilidades de las partes.
Con fines operacionales, el componente militar de la Misión se divide en tres
sectores, el Sector 1 se encuentra bajo responsabilidad de la Fuerza de Tareas Argentina
(FTA) y se extiende desde el enclave turco de Kokkina en el oeste, hacia el este, totalizando
una distancia de 80 kilómetros aproximadamente. Este sector ha sido subdividido es tres
subsectores (respondiendo cada uno a una compañía de infantería) y cada uno de ellos
contiene una cantidad determinada de Puestos de Observación -PO- y de Bases de Patrullas
-BP-, a fin de mantener la situación establecida en 1974.
Participación Argentina en UNTSO
El Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (UNTSO) es de las
misiones en curso la más antigua con participación nacional. Creada en mayo de 1948 por
el Consejo de Seguridad en su Resolución 50/48 tuvo como finalidad realizar un
llamamiento a la cesación de las hostilidades en Palestina mediante un grupo de
observadores militares que asisten al mediador de la ONU que debía vigilar y supervisar la
tregua.
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Alejandro Salesi
A partir del año 1969, Argentina participó mediante el envío de observadores
militares que fueron desplegados en Jerusalén, en el Golán y en el canal de Suez. Esta
misión de observación tiene la característica de estar emplazada sobre otras misiones con
presencia en cinco países de Oriente Medio: Egipto, Israel, Jordania, Líbano y la República
Árabe de Siria.
Participación Argentina en MINURSO
La Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sahara Occidental (MINURSO)
establecida por Resolución N° 690 del Consejo de Seguridad de la ONU en Abril de 1991
se encuentra emplazada en el ex Sahara Español. Dicho territorio se encuentra ocupado
actualmente casi en su totalidad por Marruecos aunque la soberanía marroquí sobre el
mismo no es reconocida por las Naciones Unidas y es rechazada por el Frente Polisario. La
MINURSO tiene por mandato el proveer de un periodo transicional para la preparación del
referéndum en el cual los saharauies decidan entre la Independencia o la integración a
Marruecos. Para ello desde hace más de una década se llevan adelante rondas de
negociaciones entre las partes del conflicto.
La participación argentina en la Misión de las Naciones Unidas en el Sahara
Occidental se hace efectiva a partir de 1991, al desplegar observadores militares en la
región, a efecto de que los mismos cumplan tareas de observación de la zona de separación
de fuerzas.
Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz
como área de Cooperación
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Argentina y las operaciones de paz
La Política Internacional de la Defensa, expresada en la Directiva de Política de Defensa
Nacional (Decreto 1714/09) formula la importancia que posee la cooperación interestatal
como medio de construcción y consolidación de la paz y la seguridad internacional. Al
respecto, manifiesta que la cooperación interestatal y la dimensión multilateral en defensa y
seguridad son genuinos instrumentos complementarios de la política de defensa propia.
Esta política activa de fomento de la cooperación y complementación regional en
defensa, abarca diversos ejes temáticos. En el eje del mantenimiento de la paz y seguridad
internacional, los avances más relevantes son:
Fuerza de Paz Conjunta Combinada “Cruz del Sur”
La Fuerza de Paz “Cruz del Sur” constituye un emprendimiento binacional de integración
militar, con el objetivo de fomentar la confianza mutua, la interoperabilidad y
complementariedad entre las Fuerzas Armadas de ambos países. Consiste en una
Fuerza Conjunta, (es decir que incluye en su orgánica a elementos de las tres Fuerzas
Armadas), y Combinada, (significando la participación de efectivos y medios de los dos
países). Sus componentes son cinco: Terrestre, Naval, Aéreo, Hospital Militar y Compañía
de Ingenieros. Tiene por fin ser utilizada en Operaciones de Paz de las Naciones Unidas
conforme a los parámetros y procedimientos del Sistema relativo a las Fuerzas de Reserva
de las Naciones Unidas (UNSAS).
Este proyecto binacional tiene un inicio formal en diciembre del 2005 cuando los
Ministerios de Defensa suscriben un Acta para la creación de la Fuerza. En diciembre de
2006 se firma un Memorándum de Entendimiento (ME), estableciéndose los términos y
condiciones iniciales para la organización de la FPC. A partir de ahí se inició un proceso de
formulación de su orgánica, funcionamiento, doctrina, capacitación, alistamiento y
entrenamiento. Como resultado de esto se aprobó la configuración de un Estado Mayor
Conjunto Combinado (EMCC) que inicia sus actividades en marzo 2007 con sede rotatoria
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Alejandro Salesi
anual, y se acordó la estructuración de los mecanismos de decisión política para su posible
empleo, estableciéndose para ello un Grupo Bilateral de Dirección Política (GBDP).
Este proceso de desarrollo culmina con la firma de un nuevo ME suscrito por los
Ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores de ambos países el 22 de noviembre de
2010. En este ME se incorpora a la referida estructura una Autoridad Militar Binacional, la
figura del Comandante Binacional de la Fuerza, el Mecanismo de funcionamiento del
GBDP y una actualización de la conformación de los cinco componentes.
La constitución y establecimiento de la Fuerza han sido amparadas por diversas normas de
nuestro marco legal. Así, en la Directiva Presidencial de Política de Defensa Nacional
(Decreto Nº 1714/2009) se establece que “…tendrá prioridad la constitución y el
crecimiento de la Fuerza Binacional de Paz Argentino-Chilena “Cruz del Sur”, en tanto que
su fortalecimiento favorece la interoperabilidad, confianza mutua y complementariedad en
el avance hacia un Sistema de Defensa Subregional”.
Asimismo, la composición argentina de la Fuerza ha sido aprobada a través de la
Ley Nº 26.560 (18 de noviembre de 2009), en la cual se establece que: “en el caso de que
la Organización de las Naciones Unidas solicite la participación de la Fuerza de Paz
Conjunta Combinada “Cruz del Sur” en una Operación de Paz, el Gobierno de la República
Argentina evaluará en conjunto con el Gobierno de la República de Chile, la viabilidad y
conveniencia de dicha participación”.
Finalmente, cabe destacar que la FPC ha sido incluida entre los proyectos
binacionales acordados por las presidentas de Argentina y Chile en el Tratado de Maipú de
Integración y Cooperación (Ley Nº 26.561), en agosto de 2009.
La Ley Nº 26.560 establece que la Fuerza “Cruz del Sur” podrá emplearse
únicamente ante una Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que
autorice el despliegue de una fuerza que desarrolle una misión de paz específica, bajo
mandato de esa Organización Internacional y con la previa aprobación de los dos
gobiernos: es decir, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que al
respecto rigen en ambos países. En este marco, luego del requerimiento del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, la Fuerza prevé un tiempo de despliegue de 90 días a partir
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Argentina y las operaciones de paz
de la cumplimentación de los requisitos internos para su empleo por parte de ambos países
(consideración y aprobación de los respectivos Poderes Ejecutivo y Legislativo,
desarrollado en el punto V de este documento y en el diagrama anexo).
Con la presencia del Secretario General de las Naciones Unidas en el CAECOPAZ
el 14 de junio de 2011, se firmó el Memorando de Entendimiento entre Argentina, Chile y
Naciones Unidas por la Fuerza de Paz “Cruz del Sur”. A partir de éste, se procedió a la
formalización de la voluntad de ambos países de poner a disposición de Naciones Unidas a
“Cruz del Sur” a partir de la firma del instrumento político pertinente.
Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
El Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ)
fue creado en 1995, constituyendo el primer Centro Conjunto de entrenamiento en el
Continente. El CAECOPAZ imparte un promedio de casi cuarenta cursos internacionales
anuales, los que han sido cursados por efectivos de casi treinta naciones amigas a lo largo
de estos años. La importancia de la capacitación en operaciones de paz también se refleja
fuera de nuestro país en un alto número de instructores argentinos en países como
Alemania, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, Francia, Guatemala, India y Malí.
Todo el personal argentino que se despliega en el marco de las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz recibe la instrucción para participar en las misiones
internacionales de paz y cumplir con las responsabilidades que establecen los mandatos de
las Naciones Unidas.
Desde 1995, la preparación de los contingentes argentinos está a cargo del Centro
Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ). Sus planes
curriculares siguen la orientación de entrenamiento para el desarrollo de Operaciones de
Paz que fija la ONU. Si bien los efectivos militares que se incorporan a los cursos cuentan
con la capacitación propia de sus funciones en las FFAA, en el Centro se los entrena para
que satisfagan los objetivos del perfil del soldado de las Naciones Unidas.
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Alejandro Salesi
Como parte del compromiso en el entrenamiento y la capacitación se han realizado
importantes esfuerzos en lo referido al desarrollo nacional de tecnología aplicada al
entrenamiento de los recursos humanos a ser desplegados en misiones de paz. En este
sentido, CAECOPAZ utiliza en la actualidad diversos simuladores argentinos aplicados al
entrenamiento.
Asimismo, el CAECOPAZ participa de los debates de su tiempo, colocándose a la
vanguardia en la creación de seminario, cursos y talleres únicos a nivel regional e
internacional como el “Seminario Internacional para la Implementación de la Perspectiva
de Género en OMP” y el “Taller Internacional sobre Protección de Civiles”.
En atención a sus capacidades, experiencia y producción, el CAECOPAZ fue lanzado como
Primer Centro de Entrenamiento Regional Avanzado, en el marco de la visita del Secretario
General BAN Ki-moon. De esta manera, está dedicado a brindar capacitación a personal
militar y civil al más alto nivel y según estándares de la ONU sin reemplazar a los centros
de entrenamiento nacionales de los demás países suramericanos, que continúan con sus
currículas de entrenamiento básico.
Incorporación de la perspectiva de Género en Operación de Paz
A razón de la Política Impulsada por ONU desde el 2000, Argentina se ofrece como país
piloto para implementación de la Resolución 1325 sobre género en OMP. Dicha
Resolución entiende que la visión de género es una dimensión integral en todas las etapas y
actividades de una Operación de paz y es responsabilidad de todos los miembros del staff
de una Operación de paz. A través de la misma se propicia igualdad de oportunidades para
hombres y mujeres, la cual pasa a ser incluida en todos los mandatos. Asimismo, se
estipula que todo el personal debe estar debidamente entrenado y capacitado en asuntos de
género en Operación de Paz.
El Plan de Implementación de la Resolución 1325 en el Ámbito de la Defensa
Nacional, iniciado con la Resoluciones Ministeriales 1226/08 y 1407/08, establece
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Argentina y las operaciones de paz
recomendaciones para implementación de la perspectiva de género en OMPs y encarga la
difusión de la experiencia nacional en esa materia a otros países que lo requieran.
Compañía de Ingenieros Combinada “Libertador Don José de San Martín”
La Compañía de Ingenieros “Libertador Don José de San Martín” constituye una Fuerza de
Paz Combinada Binacional Peruano-Argentina, creada a efectos de ser puesta a disposición
de la Misión de Naciones Unidas en Haití a través de un Memorando de Entendimiento
firmado por ambos Ministerios de Defensa en octubre de 2008. Sintéticamente, es una
fuerza binacional cuyo diseño estuvo orientado desde un principio por las necesidades y
requerimientos de otra nación hermana y por la voluntad política de la acción conjunta
entre la Argentina y el Perú.
Las capacidades y perfiles específicos de esta compañía se definieron según
condiciones particulares del escenario haitiano, a los fines de: facilitar la obtención,
potabilización y distribución de agua en sectores densamente poblados; mejorar la
infraestructura vial y habitacional de los sectores más desprotegidos, escuelas públicas y
puestos médicos para el pueblo haitiano, entre otros aspectos de urgente necesidad
registrados en la nación caribeña. El terremoto acaecido en Haití en enero de 2010 puso de
manifiesto con mayor relevancia la necesidad y uso de este instrumento binacional
sudamericano para aportar a la paz y la reconstrucción, cuyo despliegue está previsto a
realizarse a partir del primer semestre de 2012.
Ejercitaciones Combinadas en materia de Operaciones de Mantenimiento de Paz de
Naciones Unidas
Tradicionalmente, nuestro país ha llevado a cabo una serie de ejercicios combinados con
diferentes países con el objeto de reforzar la cooperación bilateral y multilateral entre las
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Alejandro Salesi
Fuerzas Armadas nacionales y extranjeras. Este es el caso de los ejercicios Fuerzas Unidas,
Cabañas, Cruz del Sur, Ceibo, Fraterno, Fluvial, Araex, Tanba entre otros.
La práctica de ejercicios combinados de este tipo ha permitido la consolidación del
acercamiento de las Fuerzas Armadas nacionales y extranjeras en el terreno. Esto
naturalmente conduce a la integración de las fuerzas militares, al perfeccionamiento de los
cuadros y al fomento de la interoperabilidad. Asimismo, la realización de ejercicios de este
tipo se inscribe dentro de la política de fomento de la confianza mutua y la cooperación
regional.
Asimismo, Argentina participa de diversos ejercicios combinados y entrenamientos
de gabinete que simulan situaciones en Operaciones de Paz. A modo de ejemplo se pueden
destacar “OMP Américas 2009” (Buenos Aires, 2009) con la participación de naciones
latinoamericanas, Canadá y Estados Unidos.
En el ámbito de UNASUR, la Argentina ha asumido la responsabilidad de organizar
en 2011 el primer ejercicio combinado de gabinete con la participación de los doce países
miembros, con el objetivo de propiciar la interoperabilidad, la coordinación
interinstitucional y el desarrollo de doctrina común en materia de operaciones de
mantenimiento de la paz.
Asociación Latinoamericana de Centros de Entrenamiento para Operaciones de Paz
(ALCOPAZ)
Conformada por centros de entrenamiento para Misiones de Paz de países latinoamericanos
y del Caribe, dedicadas fundamentalmente a la capacitación y entrenamiento de miembros
de las Fuerzas Armadas, Fuerzas de Seguridad y personal civil destinado a participar en
Operaciones de Mantenimiento de Paz bajo mandato de las Naciones Unidas. El Acta de
entrada en vigencia y estatuto constitutivo fue firmada en Buenos Aires el 4 de agosto de
2008; estableciendo como objetivo primordial la formación y capacitación en OMP
fortaleciendo la perspectiva regional.
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Argentina y las operaciones de paz
La Asociación Latinoamericana de Centros de Entrenamiento para Operaciones de Paz
constituye una iniciativa argentina, con el propósito de promover la estandarización de una
doctrina en materia de OMP, el establecimiento de una perspectiva regional y el
intercambio de lecciones aprendidas. Sus miembros son Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay. Asimismo cuenta con países
extraregionales como miembros observadores: Estados Unidos, Canadá Francia y Rusia.
Asistencia Humanitaria
Nuestro país también está comprometido a cooperar con los países de la región mediante el
empleo de sus recursos humanos y materiales en el área de la asistencia humanitaria.
Así, en los últimos años, ha contribuido a aliviar situaciones de gravedad derivadas
de catástrofes naturales a través de la canalización de los pedidos de asistencia, así como
con el seguimiento del trámite legal para la autorización de la salida de tropas para brindar
esa ayuda.
Ejemplos recientes: Bolivia (2007-2008, inundaciones); Chile (2008, cenizas
volcánicas del Chaitén); Cuba (2008, huracanes); Ecuador (2008, erupción volcánica); Haití
(2008, inundaciones); Perú (2010, inundaciones); Haití (2010, terremoto); Chile (2010,
terremoto).
Preguntas y respuestas
-El terremoto que sufrió Haití en enero de 2010 ¿Implicó adicionarle más
responsabilidad a la MINUSTAH o fue simplemente una respuesta momentánea hasta
la llegada de la ayuda internacional?
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Alejandro Salesi
- El terremoto lo que hizo fue modificar muchas de las situaciones que estaban dadas en el
escenario Haitiano. Por ejemplo, antes del sismo muchos de los países participantes en la
Misión entendían que Haití había alcanzado una estabilidad que reclamaba modificaciones
al mandato de la MINUSTAH. Principalmente se veía como necesario avanzar hacia una
disminución de la presencia del componente militar de la misión, incrementando los
componentes civiles y policiales, con el objeto de aumentar el apoyo técnico en aras de un
fortalecimiento institucional y de la democracia haitiana.
El terremoto lo que hizo fue barajar de nuevo en muchos aspectos. Primero en
términos de quitar capacidad operativa de la misión, ya que es la catástrofe donde muere
más personal de Naciones Unidas de manera natural. Más de 100 miembros de la Misión
fallecen, incluyendo altos funcionarios militares, policiales, civiles y el Jefe de la Misión,
Hedí Annabi; con lo cual, queda desestructurada la base de la misión. Asimismo, quedan
desarticulados varios de los componentes de la burocracia haitiana, reduciéndose aún más
los ya escasos medios por el cual el Estado puede articular alguna respuesta.
El terremoto reduce la capacidad estatal y la capacidad de respuesta de la misión, al
mismo tiempo se da una respuesta unánime de la Comunidad Internacional, totalmente
desarticulada y sin capacidad de ser articulada desde el Estado o la Misión. Con lo cual
llegaban insumos que no se habían pedido, llegaban productos que se echaban a perder y
materiales que no tenían ninguna utilidad para la situación.
A partir de esta situación base, el terremoto permite generar un reconocimiento de
un nuevo panorama que lleva a los a actores a realizar un necesario replanteo sobre cómo
seguir trabajando en Haití para el logro de los objetivos de la misión.
- Desde el 2003 para acá, por un lado ha disminuido el presupuesto de defensa con
relación al PBI y por otro lado ha aumentado la participación militar en operaciones
de paz ¿En qué medida la participación en misiones de paz permite pensar en un
escenario donde se amplíe por un lado las capacidades de las Fuerzas Armadas y, por
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Argentina y las operaciones de paz
el otro, habilite una forma de correlación de la región que puede facilitar el desarrollo
del objetivo de generar un polo de defensa subregional?
- Bueno, la pregunta es muy interesante y tiene que ver con uno de los lineamientos de la
participación argentina en misiones de paz. Por un lado, la inversión actual está guiada de
manera sencilla en la medida de las posibilidades de participación; articular lo que tenemos
para participar de manera sencilla. Con lo cual, la actual participación se condice con lo que
se tiene, sin que eso demande una dinámica que conlleve a alzar el presupuesto, de por lo
menos el área de defensa. Sí se podría decir que, en organizaciones muy puntuales, en
cuestiones muy específicas, por ejemplo Cruz del Sur, en términos de equipamiento han
existido refuerzos presupuestarios.
Pero Cruz del Sur también es un ejemplo de la importancia que tiene la
participación en operaciones de paz para la Región. Iniciativas como la mencionada han
demostrado que es más eficiente la cooperación mutua entre países. Si Argentina tuviera
que establecer una fuerza como Cruz del Sur de manera unilateral las dificultades, no sólo
presupuestarias, serían mucho más complejas. El trabajo conjunto que se está realizando en
la Región en materia de paz, ayuda ha aumentar las capacidades realizando un pequeño
esfuerzo extra, pequeño sobre todo en relación al producto que se consigue.
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CAECOPAZ
Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
Claudio Javier Piedra Buena
A. Historia
1. Bases legales
El 21 de febrero de 1995 se crea el Centro de Entrenamiento Conjunto para las Naciones Unidas (CECNU) mediante Resolución del Ministerio de Defensa Número 184/95. El 24 de mayo de ese año mediante Resolución del Ministerio de Defensa Número 669/95 pasa a denominarse Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz, funcionando bajo la órbita del Estado Mayor General del Ejército. El 11 de noviembre de 1999 mediante Resolución Ministerio de Defensa Número 1100/99 se le impone el nombre de Dr. CARLOS SAAVEDRA LAMAS. El 12 de junio de 2001, mediante Resolución Ministerio de Defensa 354 pasa a depender del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
2. Participación Argentina en PKO
Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz tienen su origen en el año 1956 en oriente medio, en el conflicto entre árabes e israelíes. La República Argentina, acompañando la necesidad de las Naciones Unidas de hacer cumplir su principios fundacionales (preservar la paz y la seguridad internacional), comienza a enviar sus primeros observadores militares en el año 1958. Desde entonces y hasta la fecha, la Argentina ha participado enviando peacekeepers tanto sea en Contingentes y Observadores Militares como en cargos individuales en los Estados Mayores de las Misiones.
3. Reconocimiento de la ONU
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Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
Durante sus dieciséis años de vida el CAECOPAZ ha sido visitado en dos oportunidades por un Secretario General de las Naciones Unidas, en el año 1998 por el Señor KOFFI ANNAN y en el año 2011 por el Señor BAN KI-MOON, denotando la enorme presencia internacional que posee este Centro de Entrenamiento y el alto compromiso existente de la ONU con las Misiones de Mantenimiento de la Paz y el entrenamiento necesario para desplegarlas.
B. Misión
1. Dictar cursos al personal militar y/o civil designado para desempeñar roles en operaciones de paz, a partir de su selección hasta su despliegue, utilizando las instalaciones del CAECOPAZ y facilidades de la Guarnición Militar Buenos Aires, para proporcionar conocimientos y destrezas que le permitan desarrollar con eficiencia y eficacia sus actividades de acuerdocon las normas fijadas por las NACIONES UNIDAS.
2. Subsidiariamente
Brindar apoyo al alistamiento de contingentes en su Pre y Post Despliegue.
C. Niveles que sirve
El Centro sirve en el Nivel Operacional como parte integrante del Comando Operacional de las Fuerzas Armadas. Además, asesora al Nivel Estratégico (Ministerio de Defensa y Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto) y al Nivel Táctico (Ejército, Armada y Fuerza Aérea).
D. Organización
El CAECOPAZ está organizado para satisfacer las exigencias de entrenamiento tanto de contingentes como individual. Su estructura tiene tres grandes divisiones
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Educacional: Departamento Educación, División Doctrina, División Asesores Nacionales y ONU, División Evaluación y la Secretaría Académica.
Administrativa: SAF, División Personal y la Secretaría General. De apoyo: Agrupación Apoyo y la División Comunicaciones e Informática.
E. Recursos disponibles
1. Recursos Humanos
El Centro cuenta con personal de las tres Fuerzas Armadas en un total de sesenta y ocho, en su mayoría pertenecientes al Ejército Argentino, personal civil de maestranza, administrativos y docentes en un total de treinta y cuatro, personal de la Policía Federal Argentina en un total de dos, se ha solicitado la asignación de un integrante de la Gendarmería Nacional y finalmente cinco extranjeros que se desempeñan como instructores permanentes, ellos son de Brasil, Chile, Francia (2) y los Estados Unidos de América.
2. Recursos para el entrenamiento
Un auditorio de alta tecnología con capacidad para 150 personas. Dos aulas con capacidad para 40 personas cada una.
Un aula de acción contra las minas con capacidad para 40 personas. Dos laboratorios de idioma. Un simulador de reglas de enfrentamiento. Un simulador del sistema de Naciones Unidas. Una base simulada de Naciones Unidas. Un ambiente urbano simulado. Campo de la Guarnición Militar para ejercicios. Un helipuerto. Soporte de las tres Fuerzas Armadas.
Alojamiento para 200 personas (el Centro no posee alojamiento para oficiales Superiores, Coroneles, Generales o equivalentes).
Una pista de entrenamiento de manejo.
F. Cursos año 2010
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Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
Durante el año 2010 se realizaron un total de catorce cursos internacionales dictados a lo largo de treinta y cinco semanas, capacitando un total de dos mil trescientos cincuenta personas, de los cuales doscientos ocho son extranjeros.
G. Cursos año 2011
Durante el año en curso se prevé realizar los siguientes cursos avanzados:
1. Militares
Adiestrador de Instructores Instructor de Técnicas Operativas de Naciones Unidas Cursos de idioma (inglés, francés) técnico aplicado a Misiones de Paz
2. Cívico-Militares
Desarme Desmovilización y Reinserción en Operaciones de Paz Logística de Naciones Unidas Coordinación Cívico-Militar en Operaciones Complejas Cascos Blancos.
Observador Militar y Miembros de Estados Mayores de Misiones ONU Negociación en Organizaciones Militares de Paz Seminario Internacional de Género Asistencia Humanitaria Protección de Civiles
3. Cursos de Pre Despliegue para Contingentes
Cada año, este Centro dicta cuatro cursos de Pre Despliegue para Contingentes (dos para la Fuerza de Tareas Argentina en Chipre y dos para el Contingente Conjunto Argentino en Haití). Adicionalmente y por separado, dicta los Cursos de Plana Mayor de cada uno de esos Contingentes de una semana de duración cada uno, dos cursos para el Hospital Militar Reubicable en Haití y cuatro cursos para las Unidades Aéreas de Haití y Chipre.
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H. Capacidades adicionales
En Centro posee la capacidad de formar un Equipo de Asesores de Entrenamiento bilingüe a petición de los Estados, ONGs o la ONU a los efectos de mejorar el entrenamiento de las Fuerzas de Mantenimiento de la Paz. Se cuenta con experiencia de este tipo en Paraguay, Chile, Brasil, Ecuador, India, Uruguay, El Salvador, Guatemala, Mali, Mongolia, Pakistán, Misiones ONU (MINUSTAH y UNFICYP).
I. Seminarios
Cada año, CAECOPAZ realiza Seminarios con Partners como UNIFEM, WFP, UNIFEM, UNDP, UNHCR.
J. Actualización de doctrina
El Centro envía durante el año instructores a Cursos y Seminarios Internacionales que se desarrollan por todo el mundo. Allí se nutren de nuevas experiencias, metodologías de enseñanza y tendencias relacionadas con el Entrenamiento. A su regreso, elevan un informe a la División Doctrina e imparten una clase con sus experiencias a todo el personal de Instructores. Estas nuevas tendencias son analizadas por esa División, la cual asesora al Director acerca de la conveniencia de incorporarlas en el circuito educativo.
K. Organizaciones que integra
El CAECOPAZ es miembro de la Asociación Latino Americana de Centro de Operaciones de Paz (ALCOPAZ) y de la Asociación Internacional de Centros de Entrenamiento de Mantenimiento de la Paz (IAPTC).
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Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
Preguntas y respuestas -Juan José Dimas, al Coronel Piedra Buena: en una de las transparencias aparecía que estaba en el entrenamiento, de aquí, de Campo de Mayo, un militar llevando un chico, y una mujer, al lado, con una cámara de fotos. La pregunta pasa por la prensa, los medios de comunicación en operaciones de paz ¿Quién informa? ¿Cómo se accede a esa información? Porque obviamente el personal recibirá la comunicación interna, debe haber algún mecanismo, pero el resto, la humanidad, o el resto de la gente que está esperando saber qué ocurre en esa operación de paz. Hasta ahora no he observado que esté incluido todo esto en operaciones de paz, el tema de la prensa, los medios de comunicación, probablemente haya corresponsales militares…
-Creo que contribuye bastante a aclarar lo que hace el personal de tropas en el terreno. Nosotros en CAECOPAZ desarrollamos cursos de corresponsales de guerra, pero que son bianuales, debido a la demanda que han tenido esos cursos, no justifica que se desarrollen anualmente. Independientemente de eso, nosotros al personal cuando se lo capacita en el curso de negociación, se le hace una etapa, son dos días, de manejo de prensa ¿Cómo dirigirse a la prensa? ¿Qué pueden dar a conocer o no? ¿Qué puede a llegar a expresar el cumplimiento de su misión en forma positiva o negativa?¿Cómo conducirse correctamente ante la prensa? Como lo mencionó y lo mostró el Coronel Pissolito, no es lo mismo mostrar una fotografía de un soldado desarmado, que un soldado armado. Uno puede llegar a interpretar cuando ve un soldado armado, que esta reprimiendo, en realidad ese soldado está cumpliendo un mandato de Naciones Unidas, un mandato, o sea, una orden de Naciones Unidas. Con unas reglas de enfrentamiento claras. Entonces, para evitar que haya una interpretación errónea, de lo que es la actuación de las tropas en misiones de paz, en el curso de negociación se da una parte que es manejo de prensa. (Claudio Javier Piedra Buena).
-Como para profundizar un poco más, a cualquiera de los expositores ¿Cuáles creen que son las razones por las cuales las misiones de paz conducidas por Sudamérica son exitosas? Creo que esto tiene algo que ver con la división del trabajo mundial…
-Esta es una querella, no significa que este científicamente probado. Mi impresión personal primero, hay un regionalismo natural, estamos en una región con básicamente una misma religión, una misma cultura y un mismo idioma (cualquiera de nosotros puede entender el portugués, y a nosotros nos pueden entender). Es una base cultural común, que otras regiones del mundo no tienen. La segunda, es una condición, no soy un experto y tal vez, esto lo puedo confirmar por mi experiencia, el sudamericano, tiene una capacidad innata
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por la negociación, somos más proclives a la palabra que a la violencia, de eso te podría dar 50 ejemplos pero creo que es así. Y el tercero, yo creo que hay un liderazgo natural, de países como Argentina, que tiene una larga tradición, de países como Brasil, que quieren ocupar un lugar protagónico en el ámbito de las relaciones internacionales, y otros países como Chile, como Uruguay, que no quieren quedarse atrás. Todo eso es un cóctel muy interesante, que sumaría también la historia, como planteó el Coronel Piedrabuena, en todo el contingente argentino vas a encontrar chilenos, vas a encontrar peruanos, vas a encontrar paraguayos, bolivianos, brasileros y de otras nacionalidades que no me acuerdo. Es una cosa innata, así como tenemos en común el fútbol, la lengua. Y te podría dar el caso de la Minustah, que es un caso bastante claro; nosotros reemplazamos una fuerza multinacional de franceses, norteamericanos y canadienses, no te puedo decir, los que fueron el primer contingente lo saben, el desastre humanitario, y de pésima relación que había entre las fuerzas de paz y la población. Hoy nuestras fuerzas cuidan orfanatos, distribuyen comida, realizan campeonatos de fútbol, y no nos han echado todavía. Hay una cosa muy difícil de definir, pero que podemos estar orgullosos, que el sudamericano, donde otros han fracasado, hoy funciona en torno a lo que te dije, pero no te lo puedo probar científicamente. (Carlos Pissolito).
- Quiero agregar una cosa más, a lo que dijo el Coronel Pissolito. Realmente, lo exitoso de la misión en Haití es el apoyo político de los países que aportan tropas y financiamiento. El apoyo real se nota en la conducción. El liderazgo existe tanto en lo político, como en lo militar. Hay una coherencia, y todos los países involucrados en las participaciones que tiene ahora Haití, están de acuerdo en muchos sentido. Otra cosa también es muy importante, existe un perfil latinoamericano de participación en misiones de paz. Y el perfil tanto político, como el militar (porque estamos todos involucrados) es el respeto, es la convicción de que si vamos a un país a apoyarlos primero los escuchamos a ellos, para que ellos diseñen las políticas que quieren implementar en su país. Nosotros no vamos a un país a decirles cuál es la receta para brindarles desde afuera. Los escuchamos primero a ellos, y si ahora está el cantante Sweet Micky, como líder y como jefe del gobierno, es porque la propia gente de Haití lo votó. La misión de paz conducida por Naciones Unidas y llevada a cabo principalmente por los latinoamericanos, apoyó y apoya siempre las decisiones que toman los haitianos. Siempre que se celebró en Buenos Aires y en otras ciudades de Sudamérica, las reuniones del 2X9 por Haití, siempre (o casi siempre) hubo un representante de Haití sentado en la mesa. En otros lugares no, en otras misiones no, en otros conflictos hay países que deciden por el futuro bienestar de ese país. Acá se escucha primero y principalmente al haitiano y después se actúa, de acuerdo a lo que se puede, con las reglas que nos impone Naciones Unidas. (Luciana Micha)
-Buenas noches, el miércoles pasado se habló sobre OMP y sobre las condiciones que requerían. En esta exposición hubo dos cosas que se coordinaban con eso y remarcaban el hecho de que, hay un nuevo tipo de conflicto, como mencionó el
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Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
Coronel Pissolito, y por el otro lado, el entrenamiento que se genera en (). Consideran, los expositores, que la existencia de OMP, proporcionadamente coordinadas con el hecho de que, donde se desencadenan conflictos denominados asimétricos, como explicó el Coronel en una nueva modalidad de conflicto, llevan a la necesidad quizás más inminente o más prioritaria de modificar en el entrenamiento de esas tropas cuando se dirigen a estos grupos, un entrenamiento más adecuado para este tipo de conflictos. Más que nada enmarcar esto, es decir, vamos a mandar tropas, o gente entrenada, para un conflicto convencional a escenarios en donde este tipo de conflictos se (…). Para eso sería necesario modificar, no sé si la doctrina, pero si el entrenamiento.
-Yo mencioné algo que, anteriormente había expuesto el señor Coronel Pissolito, (…) de los conflictos y como van aumentando. No es lo mismo, por ejemplo, llegar a Haití, previo al terremoto, que después del terremoto. No es lo mismo que Chipre, que es una situación estable, que es una OPM art. 6. Respecto de Haití, en donde el mandato corresponde a una operación de mantenimiento de la paz por imposición art. 7. O sea, esto requiere un entrenamiento específico, mientras que nosotros entrenamos para ir a Chipre, a patrullar, observar y recortar cualquier tipo de violaciones. En Haití estamos entrenando, como ustedes lo vieron en una serie de pelotones o puntos de estación, para hacer distribución de alimentos, para controlar manifestaciones, para escoltar columnas con distribución de alimentos, con ayuda humanitaria, son totalmente diferenciados. Nosotros vamos evolucionando año a año, requerimos al personal desplegado en una misión que nos reporten cada una de las actividades que van haciendo quincenalmente, quincenalmente entran al centro los reportes que provienen de cada una de las misiones y en función a esos reportes nosotros vamos readaptando el entrenamiento. Nosotros no tomamos eso como una doctrina, sino que readaptamos el entrenamiento, la doctrina la fija Naciones Unidas, nosotros debemos respetar esa doctrina, a CAECOPAZ se les reconocen, se les homologan los cursos, en base a inspecciones formales de Naciones Unidas, no es que aleatoriamente nosotros agarramos un manual y decimos vamos a dar esto, vamos a dar aquello. Tomamos la doctrina de Naciones Unidas, respetamos esa doctrina a rajatabla, con las correspondientes currículas, y a eso le sumamos la experiencia de terreno, que es lo que va ayudando a readaptar el funcionamiento o el desempeño de nuestras tropas en el terreno. No sé si está contestada tu pregunta… (Claudio Javier Piedra Buena)
-Sí, yo quería agregar dos conceptos, que creo que responden a tu pregunta, dos cuestiones fundamentales; una es que el empleo de la violencia en un conflicto convencional, la violencia se desata en forma inmediata total y absoluta. Te encontrás con un enemigo, que tiene un uniforme distinto, con una bandera diferente y yo lo debo destruir y aniquilar de la manera más rápida y eficiente. Eso no funciona más, hoy tengo que emplear la violencia lo mínimo posible, como último recurso y en forma gradual. Eso tiene un set mental totalmente diferente ¿En qué se traduce? Ante la decisión de atacar, no atacar, tirar o no, la
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tomaba un Coronel o un General. Hoy el cabo, que está posado en un set point debe decidir si se abre el fuego o no. Porque lo que tiene enfrente es una situación confusa, gris, que no es un soldado enemigo, puede ser gente que está robando un depósito por que tiene hambre, en cuyo caso no podrá tirar, o puede ser un grupo de atorrantes que están violando a una mujer, en cuyo caso tendrá que ver como emplea el arma. Hay un nivel de complejidad que antes no existía, por eso la necesidad que vos planteaste de entrenar en torno a la simetría. No hay situaciones absolutas, iguales o que se pueden reiterar. Entonces se forma lo que muchos llaman el “cabo estratégico”. Hoy un cabo, que es un hombre de 18 o 19 años, de corta experiencia con un nivel de educación básico puede producir un incidente de naturaleza estratégico, si él abre fuego mal y masacra a una multitud o abre fuego sin estar justificado, podemos tener una escalada gravísima en un conflicto. Si reacciona bien, negocia, reduce el nivel de conflicto, la misión llega a lo encomendado y funciona bien. Lo que apuntamos es a la cabeza de ese hombre, que ya no es un coronel o un general, sino toda la cadena de mando para que uno sólo en una (…), es un simulador que mostró el Coronel, tratar de que el hombre reaccione de la forma más racional y de la mejor manera posible, esto obviamente es muy difícil, y a veces se logra y a veces no. (Carlos Pissolito)
-Para el Coronel Pissolito y, teniendo en cuenta que está el Lic. Vigliero también, para el Licenciado, la salida de las operaciones de paz que usted considera en su análisis tiene que ver con el éxito, la salida, y en ese caso, la permanencia de 1948 en adelante, y en las otras, no hay éxito en las operaciones por qué no se ha salido, sería una conclusión rápida que hago ¿Por qué no se sale? ¿Qué traba la salida del conflicto? Y la segunda para el coronel Pissolito, se mencionó el tema del cambio climático, y teniendo presente que se está trabajando a futuro ¿No? El planeamiento militar, la estrategia, y la exigencia, se está pensando entonces en las mayores adversidades que el cambio climático va a generar en este siglo XXI y cómo se va a preparar a las FFAA.
-Respecto a lo que es el posconflicto, tomando en cuenta a operaciones de paz, una cosa es la intervención Naciones Unidas, y otra la intervención no Naciones Unidas. Todavía no es un caso que está resuelto. Si yo hago un paneo histórico de los últimos 50 años, vamos a ver que el posconflicto, lleva a los análisis a decir que las salidas o estrategias de salidas son prolongadas. Hacía el año 2006 (…). Ha habido unos reportes de a Rand Corporation donde se ha notificado que el promedio de estadía en una misión de intervención, estamos hablando de operaciones OTAN no ha durado más de 5 años. Si yo me remito al caso de la ONU, vamos a ver algunas operaciones de paz…
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Haití
Patricio Barbini
“Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas” tras la participación de las Fuerzas
Armadas Argentinas en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití
(MINUSTAH)
Barbini, Patricio
Motivaciones de la participación Argentina en Haití.
El 29 de febrero de 2004 el entonces presidente de Haití, Jean Bertrand Aristide fue
removido por la fuerza. Por aquellos años, Aristide, ex sacerdote salesiano y portavoz de la
Teología de la Liberación, había realizado un giro de la política haitiana volcándose hacia
Cuba y Venezuela, sin por ello desatender sus responsabilidades coloniales con Estados
Unidos y Francia. Sin embargo las sucesivas crisis económicas y la acción de ciertos
grupos opositores lograron generar un estado de anarquía tal que condujo a una suerte de
golpe de Estado con cierto grado de legitimidad, o mejor dicho sin existir resistencia de
parte de la comunidad internacional, cuya mirada estaba centrada en los conflictos
internacionales de más exposición pública como la guerra en Irak.
La destitución de Aristide contó con el la solidaridad tanto del gobierno republicano
de los EEUU (Presidencia de Bush hijo) como del resto de la comunidad internacional, que
nada hicieron por torcer el rumbo de los hechos. Existieron numerosas vinculaciones
formales como informales, que demostraron la complicidad de los Estados Unidos para
llevar adelante la remoción forzada de Aristide y su envío forzoso hacia la Republica
Centroafricana.92
92 Intimes “Democracy undone” muestra los apoyos formales e informales de diferentes agencias estadounidenses hacia los opositores al gobierno del entonces presidente Aristide.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
En tal sentido, el argumento básico esgrimido por los Estados Unidos de
Norteamérica para luego solicitar la participación de Fuerzas Armadas de la región en la
Isla a través de una misión de mantenimiento de la paz, no consistió en “defender la
democracia” como lo venía haciendo en su gesta en medio oriente, sino que simplemente se
utilizaron argumentos vinculados a la protección humanitaria y la necesidad de llevar
control ante el reinante estado de anarquía existente en la isla.
El sucesor de Aristide, Boniface Alexandre, solicita de esta manera, la intervención de las
Naciones Unidas que en principio envía la Fuerza Multinacional Provisional (FMP)
integrada principalmente por Estados Unidos, Francia y Canadá, para luego ser sustituida
por la Misión de Naciones Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH) que
solicita la participación de Fuerzas del resto de la comunidad internacional y que está
vigente hasta nuestros días.
Los países de la Región aceptan así, intervenir en el conflicto haitiano, debido a la
necesidad de mejorar las relaciones con los Estados Unidos, luego del interludio y
enfriamiento diplomático que produjo la resistencia en apoyar la guerra en Irak.
El mejor ejemplo que explica esta política es la aceptación inmediata tanto de Brasil como
de Chile.
En el primer caso, la cancillería brasileña procuró, con el envío de tropas, conseguir
el apoyo de los Estados Unidos para seducirlo en su intención de obtener una banca
permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. También buscaba
recomponer las relaciones luego de que Itamaraty se muestre crítico a la intervención
norteamericana en Irak.
Lo mismo sucedió en el caso de Chile, que deseaba un diálogo más fluido con los
Estados Unidos luego de no aceptar ciertas presiones para apoyar la invasión a Irak, durante
su mandato rotativo en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
La participación de Fuerzas Armadas Argentinas en Haití se produjo luego de un
extenso debate legislativo. No obstante ello, se puede concluir que la participación de la
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Patricio Barbini
Argentina, respondió, en ese entonces, más a una necesidad de no quedar aislada de la
decisión adoptada por Brasil y Chile, que a una convicción político estratégica.
El cálculo que por ese entonces realizaban los países del hemisferio consideraba que la
misión en Haití, encabezada por Estados Unidos, no se trataba de una misión ausente de
fines políticos, sin embargo el costo de la no participación sería muy alto en términos de
política exterior que el apoyo a la misma.
Es entonces que los países aceptan participar en la misión a pesar de carecer de una
clara línea estratégica, dicha ausencia impedirá, según veremos a lo largo del presente
trabajo, un claro direccionamiento estratégico, y consecuentemente Operacional y Táctico
de las mismas Fuerzas Armadas, que en cierto sentido desconocían los motivos de su
llegada a la isla.
Tal como lo afirma Juan Gabriel Tokatlian “La ansiedad de hacer algo por Haití
condujo a varios países de Latinoamérica a emprender una intervención diplomática y
militarmente mal concebida en su origen; pobremente implementada en su ejecución y
carente de propósitos políticos rigurosos y mensurables. No sabemos cómo salir de Haití
por que nunca supimos para que entramos”93
La realidad actual.
Tanto el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, como el gobierno de Haití
coincidieron en la necesidad de una participación básicamente militar para la resolución de
los problemas de la isla. La pregunta que fundamenta este trabajo consiste en saber ¿cuáles
son esos problemas que hay que resolver? Y ¿a quién le corresponde resolver esos
problemas?
El espíritu de la MINUSTAH consiste en establecer un entorno seguro y estable, en
el que se pueda desarrollar un proceso político, fortalecer las instituciones de Gobierno y
93 Juan Gabriel Tokatlian, “Una intervención equivocada” Julio de 2005, en Observatorio politico sul-Americano, Instituto Universitario de Pesquisas do Río de Janeiro.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
prestar asistencia en el restablecimiento y mantenimiento del Estado de derecho, así como
promover y proteger los derechos humanos.
En la actualidad y luego de un largo período de turbulencia política y social
(incluyendo las terribles consecuencias de los huracanes y del trágico terremoto), las
instituciones políticas comienzan a mostrar ciertos signos de estabilidad. Queda pendiente
de mejorar los aspectos económicos y sociales de la isla, básicamente la calidad de vida de
la población y los preocupantes índices de desocupación, analfabetismo, pobreza,
indigencia y seguridad interna, cuestiones para las cuales este trabajo se propone establecer
si deben ser las Fuerzas Armadas las encargadas de encarar este desafío.
El presente de Haití indica que la situación es políticamente estable, es decir que no
existe el temor de una revuelta social que desemboque en una alteración política. Sin
embargo, la población Haitiana está volviéndose impaciente por traducir esos avances
políticos en los planos económicos y sociales.
El sistema judicial y las instituciones de la sociedad civil son prácticamente
inexistentes. Las cárceles no dan abasto, la justicia es sumamente lenta e ineficiente, la
educación alcanza a una parte muy reducida de la población, lo mismo que la salud y la
asistencia social.
Es entonces que se empiezan a oír voces de descontento tanto de la opinión pública
internacional, como de los principales referentes de la oposición haitiana, cuestionando la
eficiencia y eficacia de las Fuerzas Armadas como sujetos encargados de la
“Estabilización” de Haití.
Cabe preguntarse entonces: ¿Deben ser las Fuerzas Armadas los actores
determinantes de la MINUSTAH, o bien debería repensarse cuales son los actores más
idóneos para la tarea que queda pendiente en Haití? ¿Existe otra Fuerza que pueda
desplegarse en Haití con mayores capacidades para resolver los temas de la isla?
Lecciones aprendidas e impacto institucional de la misión:
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Patricio Barbini
El cumplimiento del mandato del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
reflejado en la MINUSTAH es la primera experiencia de una misión de Paz liderada por los
países de la Región. Dicha misión significa en término de “lecciones aprendidas” la
incorporación de un sinfín de efectos positivos en materia de cooperación regional en
asuntos de Defensa.
La experiencia de Haití es, seguramente, el mejor ejemplo de cooperación regional
que permite ilusionarse en la existencia de una Política de Estado de largo plazo y tendiente
a asegurar la confianza mutua entre los países de la región.
Dicha experiencia se vislumbra no solamente en el campo de acción, sino desde su
etapa previa de entrenamiento.
Asimismo la participación en Haití ha permitido a las Fuerzas Armadas de la
Argentina el restablecimiento de la moral, disciplina y orden, así como la posibilidad de
entrenamiento con equipamiento actualizado. El aumento de las maniobras y de las
operaciones generó en las Fuerzas Armadas un incremento de la autoestima y del sentido de
utilidad pública.
Permitió asimismo un acercamiento de las Fuerzas Armadas a las esferas de la
sociedad civil a través del apoyo a distintas ONG, mediante la ayuda humanitaria, y
fortaleció el contacto fluido con la ciudadanía y el respeto a los valores democráticos,
principalmente como garantes del proceso electoral de la isla.
También permitió a los recursos humanos desplegados en la isla, compartir una
experiencia única en el terreno, realizar maniobras en situaciones reales, y ser valorados por
la ayuda humanitaria que significó ser protagonistas ante las catástrofes humanitarias del
terremoto y los huracanes
Asimismo generó la necesidad de centralizar el sistema de compras de
equipamientos para que puedan ser de utilidad para todas las fuerzas, poniendo fin a un
sistema de compras de armamento que estaba sectorizado por Fuerza y que carecía de
lógica alguna.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
Finalmente una de las lecciones aprendidas más importantes de la experiencia de
Haití fue la necesidad de incorporar el apoyo psicológico en el entrenamiento militar tanto
del soldado como de la familia de los soldados, producto del stress previo y posterior a la
Misión.
Hasta aquí hemos hecho un análisis de las lecciones positivas aprendidas de la
experiencia haitiana que significó un cambio o adaptación de la etapa de planificación.
Sin embargo el presente trabajo pretende indagar también acerca de las “lecciones
aprendidas” que no fueron previstas al planificar la MINUSTAH y que podrían significar
alteraciones institucionales imprevistas o de impacto incierto. A dichas lecciones las
llamaremos de ahora en adelante “lecciones imprevistas”
A partir del análisis de la misión de los Fuerzas Armadas en Haití, se considerará
como lecciones imprevistas a aquellas que desarrolla el componente militar argentino sin
haber sido previamente consideradas y por lo tanto sin haber recibido el debido
entrenamiento y apoyo doctrinario, pudiendo estas dejar una impronta institucional que
implique alguna alteración institucional, ya sea doctrinaria, estratégica u operacional.
Partiendo de la idea que el caso de Haití es un caso de intervención militar
particular donde no existe un objetivo militar convencional, no hay un ejército al que
combatir, ni un territorio que ocupar, sino que lo que se intenta es reencauzar la vida
institucional de un país cabe preguntarse entonces si deben ser las Fuerzas Armadas
las encargadas de enfrentar dicha problemática.
Debe aclararse que fue la comunidad internacional la que solicitó la
participación de Fuerzas Armadas en la isla y fue el poder político el que avaló dicha
participación. La motivación de la participación de Argentina en la MINUSTAH no se
debió a la presión de sectores ligados a las Fuerzas sino a la decisión de la clase
política que, como se mencionó anteriormente, buscó no quedar aislada de lo hecho
por Chile y Brasil.
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Patricio Barbini
No obstante ello, para evaluar la idoneidad de las Fuerzas Armadas para hacer
frente al objetivo propuesto por la MINUSTAH se buscará conocer cuales son los
principales problemas que enfrenta la isla caribeña, a partir de allí veremos de que manera
intervienen nuestras Fuerzas Armadas para coadyuvar a revertir esos problemas, y que
capacidades existen para poder cumplir efectivamente dicha tarea.
Principales Problemáticas de Haití
Tráfico de estupefacientes: Sin lugar a dudas uno de los principales problemas que
enfrenta la isla son los negocios informales derivados del narcotráfico. Se estima que el 8%
de la droga que ingresa a los Estados Unidos lo hace desde Haití.
La isla posee un Estado prácticamente ausente, fuerzas policiales escasas e
ineficientes, una posición geográfica estratégica, una corrupción generalizada, y la
existencia de bandas delictuales logísticamente preparadas y capaces de hacer entrar
enormes cantidades de estupefacientes a territorio norteamericano.
A partir de dicha problemática, cabe preguntarse si la presión de los Estados Unidos
para establecer la MINUSTAH no consiste en realidad en “contener las irregularidades del
vecino tumultuoso” más que apoyar el desarrollo institucional de la isla.
Es dable destacar que existe un interés particular de la comunidad internacional en
que las Fuerzas Armadas desplegadas en la MINUSTAH vigilen la costa norte de Haití,
lugar desde donde se accede fácilmente a la costa de la Florida.
Inflación: Luego de la crisis económica internacional vivida en el año 2008 y la
consecuente recesión de la economía del año 2009, sumado al aumento de los precios de las
materias primas y la consecuente inflación que viven actualmente todos los países del
continente, la isla del Caribe empieza a mostrar signos de agravamiento económico que sin
lugar a dudas tendrá su impacto político en el corto plazo. Las crisis internacionales
repercuten visiblemente en la economía haitiana ya que la isla depende en gran medida de
las importaciones de sus alimentos.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
Los países subdesarrollados en general, y Haití particularmente no escapa a esta
tendencia inflacionaria, los problemas económicos repercuten directa e inmediatamente en
los niveles de calidad de vida, seguridad y violencia. Por otro lado las épocas de bonanza
económica no se traducen en mejoras sociales e institucionales. De hecho el relativo
crecimiento macroeconómico del año 2010 no se plasmó en un mejoramiento de los índices
sociales.
Por su parte, en abril de 2008 numerosas manifestaciones ganaron las calles de
Puerto Príncipe, oponiéndose al aumento del costo de vida que produjo la inflación. Este
hecho fue agravado por el desastre agrícola que dejo las tormentas que sucedieron en
Agosto y Septiembre de ese mismo año, produciendo un considerable destrozo en las tierras
cultivables.
A esto debe agregarse que las tierras productivas en Haití están sufriendo los
embates del cambio climático, y es de especial atención el hecho que los bosques vienen
sufriendo décadas de desmonte, principalmente para uso domestico (madera para las
cocina), provocando inundaciones, aludes y cambios medioambientales que impiden a
numerosas poblaciones rurales mantener su nivel de subsistencia.
Migraciones internas: Producto de lo mencionado en el párrafo anterior, se registra
que anualmente unas 75.000 personas emigran de las zonas rurales a las ciudades,
agravándose las condiciones de hacinamiento de los bolsones urbanos de pobreza, muchos
de los cuales ante la falta de oportunidades deciden volcarse al mercado de trabajo
informal, incluyendo actividades ilegales. Sin un plan de rural y urbano que implique
mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de trabajo, las Fuerzas Armadas
deberán combatir un enemigo creciente sin vistas de conseguir avances significativos.
Contexto Internacional/Diáspora: El contexto y la crisis internacional también
repercute en un factor clave de la economía haitiana: Las remesas que envían los haitianos
que viven en el exterior. Este constituye uno de los principales ingresos de divisas en la
isla, sumado a los aportes y donaciones del exterior. Las sucesivas crisis internacionales
generaron un fenómeno particular, ya que se está produciendo una considerable caída de los
envíos de aquellos haitianos que habitan principalmente en Estados Unidos, Francia y
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Patricio Barbini
Canadá y que ayudan a sus familias en su tierra natal94, dinero que por otro lado, producto
de la creciente inflación tiene cada vez menor valor en la isla.
Crecientes Grupos Opositores: Las consecuencias derivadas del narcotráfico, el
incremento de los índices de delincuencia, las crecientes actividades ilegales que se
producen en Haití como los secuestros de personas, permite reforzar el descontento social y
fortalecer a aquellos interesados en desestabilizar al gobierno, ya sean miembros de la
oposición o bien grupos irregulares que se benefician de la ineficiencia del Estado.
En Haití se vive una realidad que preocupa: hay una multitud de personas en
situación de extrema pobreza que no tiene paciencia para esperar los resultados de
programas de gobierno que nunca dieron resultado. Ellos mismos terminan siendo la mano
de obra, o fuerzas de choque “forces de frappe” de quienes por razones políticas o
personales, se oponen a un orden estable en Haiti95. Otro de los actores relevantes y
sumamente importantes en la generación de inestabilidad de Haití son algunos grupos de
peso, que disconformes con la situación de inseguridad, y las consecuencias económicas
que esto trae aparejado, comienzan a criticar al gobierno y sacar rédito político de la
situación imperante.
Este panorama muestra una paradoja: Para lograr un cambio estructural en la isla es
necesario un proceso de largo plazo que permita revertir las condiciones de vida de la
población, sin embargo, la apremiante situación de la isla requiere respuestas inmediatas
para evitar nuevos levantamientos, alteraciones sociales y eventualmente conflictos
generalizados, que siempre están latente.
Carencia e ineficacia de Fuerzas de Seguridad: Existe un número reducido de
policías de la reciente Policía Nacional de Haití, asimismo dichas fuerzas no tienen ni los
materiales necesarios para hacer frente a los problemas delictuales de la isla, ni la numérica
94 Aproximadamente 1.1millones de habitantes viven de las divisas provenientes de familiares del exterior. 95 Es de destacar que los primeros focos de protesta producidos en el mes de Abril de 2008, a raiz del aumento de precios y de la inflación creciente, nacieron en la ciudad de Les Cayes, al sur de Puerto Principe, conocida por la existencia de numerosos grupos irregulares que aprovecharon los disturbios para facilitar el ingreso de Drogas y liberar detenidos en distintas comisarias de la zona. Por otro lado partidarios del ex Presidente Aristide, también aprovecharon la situación para generar mayor caos y volver a instalar la idea de la vuelta de Aristide al gobierno. De la misma manera otros grupos supieron aprovechar el malestar para socavar las intenciones presidenciales del ex Primer Ministro Alexis, y su posible carrera presidencial.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
mínima para desarrollar la tarea seriamente. Suele pasar que en numerosos casos las
Fuerzas Militares tuvieron que actuar en su lugar ya sea por necesidad o bien por no existir
fuerzas policiales dispuestas a actuar. Esto implica uno de los elementos más importantes
de las lecciones imprevistas de la participación en Haití. La misión argentina en la isla está
desplegada para realizar el apoyo logístico a las Fuerzas de Seguridad, sin embargo frente a
condiciones de stress o de necesidad, las Fuerzas Militares tomaron la responsabilidad de
intervenir cuando la situación lo requería.
Es de destacar que prácticamente ningún país del mundo dispone Fuerzas de
Seguridad ociosas para aportar a Haití. Solo un pequeño grupo de policías se sumaron a la
misión de paz conformando la UNPOL (Policía de Naciones Unidas), como gesto de
cortesía hacia la isla. Sería una utopía pensar que la tarea que hoy realizan las Fuerzas
Armadas, pueda ser desarrollada por Fuerzas Policiales ya que ningún país esta en
condiciones de aportarlas.
Ausencia de interés de la Comunidad Internacional: La presencia de la comunidad
internacional en la isla sufre los vaivenes de la agenda internacional. Frente a las catástrofes
de los huracanes y del terremoto, aparecieron un sin fin de Organismos Gubernamentales y
No Gubernamentales dispuestos a ayudar en la isla. Sin embargo la desaparición de Haití
de la agenda internacional tiene sus consecuencias internas. El hecho de que las cámaras de
TV hallan desaparecido prácticamente de la isla, lleva al paulatino alejamiento de otros
actores de la escena internacional como organismos internacionales y ONG mundiales, que
priorizan otros escenarios y más vistosos.
Los pobladores de Haití suelen vivir ante la desgracia que solo las catástrofes hacen
que el mundo mire hacia la isla.
Actualidad
Muy lejos de haberse estabilizado, Haití vive una tensa calma, garantizada en parte
por la presencia de las Fuerzas Armadas internacionales, pero el desarrollo de las
instituciones políticas parece no progresar, todo contrario, existe en la isla la sensación del
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Patricio Barbini
estancamiento en el progreso de la isla, no produciéndose avances en otras áreas de la vida
social y económica del país.
Si bien las Fuerzas Armadas realizan la tarea establecida y regulada por las
Naciones Unidas, la realidad impone hacer frente a un sinumero de actividades no
previstas:
Dentro del ámbito urbano no fueron pocas las situaciones en la que el contingente
Argentino debió realizar una serie de tareas entre las que se encuentran los checkpoints,
rastrillajes casa por casa, combate urbano y recepción de denuncias. Este tipo de tareas
inesperadas surgió en gran parte, debido a la necesidad de tomar decisiones en situación de
stress, o bien debido a la ausencia o inefectividad de las Fuerzas Policiales, o bien a causa
de situaciones no previstas que demandaron una acción excepcional.
Checkpoints: Son puestos de control de población ubicados en las calles o rutas de
ingreso o egreso a las ciudades. En un primer momento, cuando la UNPOL (policía de las
Naciones Unidas) aún no había sido organizada y la Policía Nacional de Haití era
prácticamente inexistente, las tareas eran realizadas casi exclusivamente por la
MINUSTAH. En la actualidad, los militares argentinos que participan de la misión se
dedican en los checkpoints al apoyo a las Fuerzas de Seguridad que controlan vehículos y
personas que entran y salen de la zona que deben inspeccionar. La patrulla debería estar
formada por miembros de la Policía Nacional de Haití y un traductor, escoltados estos por
miembros de la MINUSTAH con el fin de garantizar la seguridad mediante la disuasión.
Sin embargo en numerosas situaciones las Fuerzas Policiales no estaban presentes en
tiempo y forma en los sitios destinados a Checkpoints, debiendo las Fuerzas Armadas llevar
adelante acciones destinadas a las Fuerzas Policiales.
Rastrillaje: Consiste en patrullaje, observación y detección de anomalías. Ante la
advertencia de cadáveres, robos y/o movimientos extraños, se debe informar a la UNPOL.
Está prohibido para los integrantes del contingente militar argentino violar la propiedad
privada. Las tareas de rastrillaje son realizadas mediante inserciones de patrulla de corto y
largo alcance en zonas principalmente urbanas y pobres. Las tres fuerzas en conjunto
efectúan estas labores.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
El patrullaje se realiza en compañía de uno o dos efectivos de la UNPOL y de la
PNH. Son estos últimos los que intervienen con la población (law enforcement) en caso que
sea necesario. Las Fuerzas Armadas se encargan de asegurar el lugar para que la PNH y la
UNPOL puedan actuar.
En los primeros años de la MINUSTAH principalmente, y aún en la actualidad, el
rastrillaje significa hacer frente a situaciones de stress y contención del desborde social. No
fueron pocas las situaciones que las Fuerzas Armadas se encontraron ante el dilema de
saber cuándo intervenir y cuando dejar que actúen las poco efectivas Fuerzas Policiales.
Recepción de denuncias: En materia de recepción de denuncias, como en otros
casos, las acciones llevadas a cabo por los integrantes de los diferentes contingentes,
estuvieron fuertemente influenciadas por el contexto. Es así que, en los momentos iniciales
de la MINUSTAH, debido a la ineficiencia de la PNH y de la UNPOL, se registraron casos
en los que las Fuerzas Armadas llegaron a recibir denuncias de la sociedad civil.
Una vez avanzada la incipiente institucionalización de Haití, junto con el mejor
funcionamiento de la UNPOL, los contingentes argentinos cesaron de realizar esta tarea. En
la actualidad, en caso de que algún ciudadano haitiano se acerque a las tropas argentinas
para realizar una denuncia, se los deriva inmediatamente a la UNPOL, y ésta junto a la
PNH asumen sus tareas prescritas por las normas.
Conclusiones
El objetivo de este trabajo consiste en determinar si las acciones inesperadas
realizadas por nuestro contingente en Haití puede llevar a que, en el corto o mediano plazo,
se produzca un cambio o reforma en las Fuerzas Armadas Argentinas, que tome las
lecciones aprendidas en Haití y las incorpore en su marco normativo y doctrinario.
Existe un balance de difícil resolución entre obtener logros de largo plazo y
conseguir relativa calma inmediata. Más difícil es su solución cuando la situación impone
tomar medidas inmediatas para paliar las posibles revueltas internas.
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Patricio Barbini
Hoy en día parecen priorizarse las cuestiones de corto plazo, motivo para lo cual
son utilizadas las Fuerzas Armadas a diario.
El problema de los objetivos de largo plazo consiste en asegurarse que tanto la
misión como la atención internacional mantengan su interés en seguir aportando fuerzas,
trabajo y fondos en Haití. Sin embargo para obtener estos resultados no son las Fuerzas
Militares aquellas que deban actuar.
A medida que la atención sobre la isla comienza una curva descendente,
desaparecen progresivamente los fondos internacionales, las ONG, los miembros de las
embajadas, la atención internacional, la prensa, las cámaras de TV y por lo tanto
desaparecen las posibilidades de alcanzar objetivos de largo alcance.
En conclusión es muy posible que ante la desilusión que traen las soluciones de
corto plazo, y el cansancio de la población haitiana, aparezcan propuestas que prometan
echar por la borda tantos años de accionar militar, efectivo en lo táctico/operacional pero
poco claro en el plano estratégico.
No es de extrañar que empiecen a aparecer propuestas para el Gobierno Haitiano,
que con soluciones radicales pretendan calmar la impaciencia de la población Haitiana, y
echar por la borda los el trabajo de la MINUSTAH. De hecho ya se empiezan a escuchar las
voces de algunos países que están interesados en hacer sus aportes a la isla del Caribe. En
distintos foros se alzaron propuestas por militarizar las Fuerzas Policiales y generar una
Agencia Central de Información, para lo cual algunos países aportarían recursos Humanos
y Materiales.
Si bien esta solución, echa por la borda muchos años de trabajo de los países
actualmente presentes en Haití, que ya están trabajando con la finalidad de constituir una
Policía Nacional de Haití, toda propuesta de cambio no deja de ser escuchada por la
dirigencia Haitiana quienes se encuentran presionados por su población y por los grupos
internos que quieren socavar el poder político a través del malestar social. No debe
olvidarse que el agotamiento de la población y la falta de cambios en el corto plazo
favorecen la aparición de propuestas milagrosas que aporten esperanza y fondos
económicos a la isla.
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Lecciones aprendidas y lecciones imprevistas
El mandato de las Naciones Unidas, insta a la MUNISTAH a mantener el entorno
estable y seguro, pero es necesario remarcar que este es un objetivo de corto plazo. Queda
pendiente un cambio institucional, económico y social en la isla.
Queda claro también de este trabajo, que la solución a los problemas de la isla en el
largo plazo no puede ser resuelto por Fuerzas Militares, sino por la acción de la Comunidad
Internacional. En tanto y en cuanto la misión militar siga perpetuándose demuestra que los
objetivos de largo plazo no se están cumpliendo y detrás de ello aparece la impaciencia de
la población haitiana que esperará de la comunidad internacional soluciones milagrosas
para un futuro cuyo presente no es claro.
A partir del análisis del espíritu de la misión y de las actividades del contingente
argentino en la isla, se observa que existen ciertas actividades “imprevistas” realizadas por
el contingente Argentino que no estaban planificadas. Estas lecciones imprevistas merecen
ser estudiadas en tanto puedan provocar un impacto en la doctrina, o accionar de las
Fuerzas.
De perpetuarse esta misión como viene sucediendo desde el 2004 estaremos ante un
problema de nunca acabar y demostraría de parte de las Naciones Unidas una incapacidad
cuya responsabilidad terminará recayendo injustamente en las Fuerzas Armadas, presentes
en el terreno, ejerciendo un sinfín de tareas No Previstas, y no en la comunidad civil que
solicitó su presencia en la isla y que hasta el día de hoy poco aporte realizó para pensar en
una solución de largo alcance.
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Horacio Sánchez Mariño
El valor de la MINUSTAHHoracio Sánchez Mariño
Sabemos que en el pasado la ONU no fue lo suficientemente eficaz, lo suficientemente rápida, para proteger los derechos humanos, como hemos visto en Rwanda y en Srebrenica. Eso nos ha dado una buena lección. Y los líderes han adoptado un principio muy importante, el de la responsabilidad de proteger. Me alegro de que por primera vez el Consejo de Seguridad haya invocado el principio de la responsabilidad de proteger. Como Secretario General, junto con el Consejo de Seguridad y los Estados miembros, siempre voy a tratar de sostener ese principio.
Ban Ki Moon96
Introducción
La misión de las Naciones Unidas para estabilizar Haití, la MINUSTAH, presenta un
balance positivo, a pesar de las críticas que periódicamente recibe. El cumplimiento del
mandato del Consejo de Seguridad permite sostener que la primera misión de paz liderada
por los países de la región ha obtenido resultados positivos. Entre los especialistas y, en
particular, la comunidad que se dedica a los temas humanitarios, el reconocimiento por la
tarea ha sido unánime, mientras que la evolución de la Misión proporciona enseñanzas
útiles para otras operaciones de paz. La gente haitiana también reconoce los efectos
beneficiosos.
Desde la llegada de las tropas en 2004 y hasta la fecha, la MINUSTAH logró
estabilizar el país, facilitando las condiciones de seguridad necesarias para desarrollar el
proceso eleccionario que culminó en la instauración de un gobierno legítimo,
democráticamente elegido, en paz y tranquilidad. Hoy, Haití atraviesa un momento muy
difícil de su historia, como consecuencia del terremoto que arrasó el país en enero de 2010,
esforzándose por reconstruir un país devastado. La participación de las Naciones Unidas es
96 Ban Ki Moon. “Llegó el momento de actuar en Siria”. La Nación. Buenos Aires, 12 de junio de 2011.
- 191 -
El valor de la MINUSTAH
crucial en esta ingente tarea.
El valor de la MINUSTAH reside en el hecho de que, mas allá de las difíciles
circunstancias en que desarrolló su tarea, se trata de una operación de paz que ha tenido
éxito. He narrado ya la campaña de Haití, sus desafíos militares, resultados y experiencias97,
por lo que este artículo se presenta con el acotado propósito de acercar a los alumnos a una
realidad que muchas veces se desconoce o se desmerece, inspirado en la convicción y el
deseo de fomentar el apoyo a una nación hermana que, desde su origen, ha pagado un alto
precio por su libertad e independencia.
Al respecto, dividiremos este análisis en dos etapas bien diferenciadas: la primera,
que va desde el despliegue inicial de la Misión, en 2004 hasta el terremoto de enero de
2010. La segunda etapa, desde ese luctuoso accidente natural hasta nuestros días. La
periodicidad establecida no merece demasiados detalles, teniendo en cuenta que, como
resultado del sismo murieron más de doscientos treinta mil personas y cerca de ochocientos
mil perdieron sus hogares. Estos datos nos eximen, además, de mayores explicaciones
sobre la necesidad de ayudar a Haití en su momento de mayor debilidad.
Qué es una misión de paz
Para comprender un poco de que hablamos cuando analizamos lo actuado por la
MINUSTAH, es necesario recordar algunas de las características de estas misiones. ¿Qué
significa, concretamente, una misión de paz de las Naciones Unidas? Para responder esta
pregunta nos apoyaremos en Juan Gabriel Valdés, ex jefe de la misión en Haití, un hombre
que lo entendió muy bien.98 Básicamente, una misión de paz consiste en llevar ayuda
humanitaria a un país necesitado y es, a la vez, una operación militar. Tiene todas las
complejidades institucionales, burocráticas, logísticas y políticas que un despliegue militar
ocasiona en cualquier lugar de la tierra. Es cierto que se constituye por un acto legal, en
respuesta a un pedido de las autoridades del país y, estrictamente, nace de una resolución
97 SÁNCHEZ MARIÑO, Horacio. “La campaña de Haití” en CALLE, Fabián y BOSOER, Fabián. 2010, una agenda para la región. Editorial Taeda. Buenos Aires, 2007.98 ALDUNATE, Eduardo. Misión en Haití. Con la mochila cargada de esperanzas. Centro de Estudios Bicentenario. Santiago, 2007. Prólogo de Juan Gabriel VALDES. Paginas XI a XIV.
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Horacio Sánchez Mariño
del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pero resulta muy importante lograr la
aceptación por parte de los habitantes. Esta aceptación, dice Valdés, no es sencilla: algunos
están contentos por la llegada de las tropas y otros las desafiarán. Dice Valdés: “Y una
misión de paz es una tarea, la más compleja y difícil imaginable; consiste en desarmar las
manos y los espíritus de quienes no quieren hacerlo. Requiere de disciplina y de valor.
Necesita soportar las presiones, las incomprensiones, así como tener la habilidad de
combinar intereses. Tanto los de aquellos que se disputan en la sociedad intervenida, como
la de esos países que sienten que sus intereses se hallan comprometidos en esa pelea.”99
Una fuerza de paz debe mantener una imparcialidad en medio de un ambiente
generalmente hostil. Nunca está de más recordar la afirmación de Dag Hammarskjöld,
Secretario General de las Naciones Unidas que refrendó con su vida el compromiso
asumido en defensa de la paz: “Esta no es una misión para soldados pero solo los soldados
pueden cumplirla”. Es una tarea compleja, como la describe Carlos Pissolito, que requiere
profesionalismo, prudencia y coraje. 100
El primer impacto de un peacekeeper al llegar a una Misión se parece a esa escena
de la “Guerra de las Galaxias” cuando los protagonistas al entrar al bar en los confines del
universo, se encuentran con exponentes de exóticos planetas. Para un soldado, una misión
de paz representa una descarnada exposición a culturas extrañas, junto a exigencias
profesionales rigurosas que, al final de la experiencia, resultan sumamente beneficiosas. El
peacekeeper entra en contacto con soldados de otros países, funcionarios de la ONU, los
nativos y su cultura tan particular, cada uno con su idioma y costumbres, comunicándose en
el moderno latín, que es el inglés, en su lengua materna o como pueden. Estos esfuerzos de
comunicación son también beneficiosos por cuanto acercan a los hombres. Sin embargo, lo
que mantiene unidos a estos individuos de heterogéneo origen son los valores.
¿Cuáles son los valores que persiguen las organizaciones de paz? Las Naciones
Unidas, dijimos, defienden valores universales plasmados en la Carta de la Organización.
Específicamente, las misiones de paz se establecen para mantener la paz y estabilidad en
lugares castigados por la violencia. Buscan la promoción de los pueblos y el respeto de los
99 ALDUNATE, Eduardo. Op cit, página XI.100 CAECOPAZ. Guía doctrinaria para operaciones complejas. 2007. Editorial Dunken. Buenos Aires, 2007.
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El valor de la MINUSTAH
derechos humanos de los habitantes en riesgo. En política internacional, estas misiones
ponen de manifiesto la responsabilidad de los países contribuyentes con tropas para el logro
de los objetivos de la ONU. Expresan la solidaridad de los pueblos civilizados para con sus
congéneres, en una tradición que ya adquirió en nuestro país el carácter de política de
Estado.
Una Misión de Paz proyecta en el escenario internacional los valores que el país
defiende en el plano interno. Al respecto, la opinión de Mónica Hirst es acertada: “La
redefinición de las relaciones cívico – militares en los países latinoamericanos favoreció la
definición de nuevas funciones para las Fuerzas Armadas que valoriza la proyección
exterior del país en escenarios de crisis sujetos a la intervención de la comunidad
internacional”.101 El tema que nos ocupa transcurre en uno de estos escenarios de crisis,
Haití, así que repasemos un poco de su historia.
Antecedentes
La historia de Haití es triste y dolorosa. Una buena guía para conocer lo ocurrido en sus
comienzos es el texto de María Isabel Grau, “La revolución negra. La rebelión de los
esclavos en Haití (1791 – 1804)”102 que expone sintéticamente las vicisitudes de las
rebeliones de mulatos y negros, el pavoroso trámite de una revolución que tuvo éxito pero
debió pagar con sangre su esfuerzo para sacudirse de uno de los yugos mas infamantes de la
historia de la humanidad, la esclavitud. En esta dirección, en un excelente libro basado en
su tesis doctoral, Eduardo Grüner expone su interpretación de los orígenes de la revolución
haitiana y sus consecuencias en el mundo de fines de siglo XVIII y principios del siglo
XIX103. La Revolución Francesa expuso ante el mundo valores de carácter subversivo que,
a pesar de su fuerza, no se tuvieron en cuenta a la hora de considerar a los esclavos de
Haití, la colonia más productiva y rica del Caribe. Los rebeldes debieron luchar a muerte
para defenderse de los ejércitos coloniales y decenas de miles pagaron con su sangre el
precio de la libertad. Dice Grüner: “Los efectos de esa transformación no fueron solamente 101 HIRST, Mónica. “La intervención sudamericana en Haití.” En Crisis del Estado e Intervención Internacional. Editorial Edhasa. Buenos Aires, 2009, página 333. 102 GRAU, María Isabel. La revolución negra. La rebelión de los esclavos en Haití (1791 – 1804). Ocean Sur. México, 2009.103 GRÜNER, Eduardo. La oscuridad y las luces. Capitalismo, cultura y revolución. Editorial Edhasa. Buenos Aires, 2010.
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Horacio Sánchez Mariño
políticos y sociales – que ya hubieran bastado para calificarla de “revolucionaria” – sino,
más sutil pero también más profundamente, filosófico- culturales. Por primera vez en la
historia de la hegemonía del nuevo sistema – mundo comandado por el colonialismo
europeo, surgía un radical desmentido de facto a las pretensiones de un falso universalismo
que demostraba ser la ideología de una parte que, por ser dominante se auto postulaba como
el todo. La revolución francesa, al hacer explícita (con las “mejores intenciones”, sin duda)
esa pretensión irónica y dialécticamente creó las propias condiciones para su de –
construcción – como se dice ahora – por parte de esos otros – los esclavos afro americanos
– que, aparentemente, habían sido descontados del “todo”.104
El país haitiano sufrió la revolución de los esclavos, luego, una guerra
revolucionaria muy sangrienta, de la que emergió una republica negra que declaró su
independencia y debió aislarse porque las potencias coloniales la condenaron a la
inexistencia. Debió soportar, durante doscientos años, la ocupación de su territorio y
dictaduras del vudú. Christophe Wargny, periodista de Le Monde Diplomatique que
colaboró con el detestable Aristide lo desarrolla en un texto clave para entender la historia
de este pueblo sufrido: “Haití n´existe pas. Deux cents ans de solitude (1804-2004)” Hoy,
Haití es el país más pobre de América y el más necesitado de ayuda exterior. Sus
condiciones de vida son deplorables: las enfermedades ya erradicadas en los países de
Latino América siguen cobrando vidas allí y, a pesar de los avances en la lucha contra el
HIV, el porcentaje de infectados es aún muy alto. Sin producción rentable, con un índice de
desocupación altísimo, sin inversión, con un PBI ínfimo, depredado ecológicamente, desde
el punto de vista económico parece inviable, reduciéndose sus ingresos a las remesas que
los haitianos de la diáspora envían periódicamente y a los recursos emanados de la droga y
la delincuencia, Haití depende de la ayuda internacional. Mas allá de postura de Gruner
respecto al origen de sus males en el capitalismo incipiente del siglo XVIII, este caso nos
recuerda el cliché de lo terrible que resulta ser explotado por el capitalismo pero aún más
terrible resulta no pertenecer al sistema.
Primeras misiones de la ONU
104 GRUNER, Eduardo. Op cit, página 290.
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El valor de la MINUSTAH
Hagamos un salto en la historia de Haití para mencionar que hubo allí misiones de paz que
no alcanzaron todo el éxito esperado. En 1986 una rebelión cruenta expulsa del poder a
Jean Claude “Baby” Doc Duvalier, cerrando un capítulo iniciado veintinueve años antes
por su padre, Francois “Papa Doc” Duvalier. En 1990, Jean Bertrand Aristide asumió la
presidencia en elecciones libres. En doscientos años de historia, sólo se había producido un
cambio pacífico de presidente pero esto duró poco. Siete meses después, Aristide era
echado por el Ejército.
En efecto, en 1991, un golpe militar liderado por el general Raoul Cedrás derrocó al
presidente surgido de las urnas. La Organización de Estados Americanos y las Naciones
Unidas, que habían observado las elecciones, elevaron su queja al dictador y desde octubre
de 1991 intentaron, sin éxito, mediar en la situación de crisis. En diciembre de 1992, el
Secretario General de la ONU nombró al ex canciller de la Argentina Dante Caputo como
su Enviado Especial en la isla. En 1993, después de que el Consejo de Seguridad impusiera
sanciones a Haití, las partes firmaron el Acuerdo de Governor’s Island para asegurar una
transición pacífica al régimen legal que preveía la vuelta de Aristide, el reemplazo de
Cedrás como Comandante del Ejército y la presencia de una Misión de las Naciones Unidas
para Haití (UNMIH) creada a través de la resolución 867 del Consejo de Seguridad. La
Misión no logró desplegarse debido la oposición del Gobierno haitiano. En julio de 1994, el
Consejo de Seguridad autorizó, por la resolución 940, la creación de una Fuerza
Multinacional para restaurar la democracia en Haití, que se desplegó sin encontrar
oposición.
En septiembre de 1994, el presidente Aristide fue repuesto en el poder.
Paralelamente, se desplegó el grupo de avanzada de UNMIH para reemplazar a la Fuerza
Multinacional por la Misión de la ONU, UNMIH, que desplegó un máximo de seis mil
efectivos. Su principal función era asistir al establecimiento de un ambiente seguro que
permitiera la convocatoria a elecciones legislativas y entrenar y supervisar a la policía. La
misión estaba compuesta por observadores de policía, ingenieros e instructores militares
encargados de observar la conducta de la policía de Haití, formar una nueva fuerza de
policía y modernizar las Fuerzas Armadas de dicho país.
Argentina estuvo presente a través de la Gendarmería Nacional desde el 31 de marzo
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Horacio Sánchez Mariño
de 1995 hasta marzo de 1996, desarrollando actividades de monitoreo policial, asistencia y
entrenamiento de la nueva policía haitiana, verificación del respeto de los derechos
humanos, asistencia y cooperación con otros organismos de la ONU y apoyo a la
distribución de efectos para ayuda humanitaria. Siete gendarmes ofrendaron su vida en el
cumplimiento del deber, al caer un helicóptero en las montañas. Posteriormente, como
consecuencia de la situación de tranquilidad alcanzada, el componente de Policía Civil fue
reducido considerablemente, manteniendo el despliegue de cinco gendarmes como
Monitores de Policía Civil en la Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití
(UNTMIH), posteriormente denominada Misión Policial de Naciones Unidas en Haití
(MIPONUH). En MIPONUH se produjeron cuatro rotaciones desde diciembre de 1997
hasta 1999. A fines de mayo de 1995 la Fuerza Aérea Argentina participó en UNMIH con
el envío de un Oficial al Estado Mayor, siete oficiales y nueve suboficiales tripulantes de
una aeronave Fokker F-27. Este equipo fue afectado a misiones de apoyo, consistentes en el
transporte aéreo de autoridades, personal de relevo y carga así como traslados y evacuación
sanitaria.
Rene Preval reemplazó a Aristide y gobernó durante el período constitucional
correspondiente. Al término de su gobierno, respetado y querido, se retiró a su pueblo natal.
Aristide fue elegido nuevamente en el 2000, esta vez con una baja asistencia de votantes y
denuncias de fraude pendientes. Aristide, a pesar de sus compromisos con los
representantes de los países que le enviaban ayuda, ejerce el poder de manera autoritaria y
corrupta, asesinando opositores y desviando los recursos de la ayuda internacional. Bandas
de delincuentes adictos al régimen se adueñan de los barrios más pobres, garantizando la
protección y obediencia al gobierno.
Una sórdida carrera de muerte recorre el país. Algunos datos de ese momento
pueden resaltar la crítica situación que se vivía en la isla, donde los estrafalarios nombres
que parecen salidos de “El reino de este mundo” no ocultan la gravedad de los hechos. En
septiembre de 2003, Aniot Metayer, líder de un grupo conocido como el “Ejército Caníbal”
fue asesinado en Gonaives por seguidores de Aristide. Esta agrupación, entonces, cambia
de nombre, adoptando el título de “Frente de la Resistencia de Gonaives” e inicia la
persecución de los seguidores de Aristide. En Puerto Príncipe son asesinados cuarenta y
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El valor de la MINUSTAH
cinco manifestantes contra el fraude de las elecciones de 2000 por los chimeres
(monstruos), una guardia de corps del presidente. En enero de 2004, el Ejército de la
Resistencia mata doce policías en Gonaives mientras un ex jefe de policía, Guy Phillipe
junto a un antiguo jefe de escuadrones de la muerte, Louis Joyel Chamberlain,
prácticamente toman Cap Haitien, la segunda ciudad de Haití.
En febrero de 2004 los Estados Unidos, Canadá, Francia, la OEA, la ONU y el
CARICOM presentaron a Aristide un plan de salvataje que incluía la formación de un
nuevo gobierno, con la participación de la oposición, fijando fecha para nuevas elecciones.
El proceso sería apoyado con el despliegue de fuerzas de paz. El plan fue aceptado por el
presidente pero sufrió el rechazo de los opositores. Grupos armados del norte amenazaron,
entonces, con avanzar sobre Puerto Príncipe, ciudad defendida por las bandas de
delincuentes y los chimeres. La situación está a punto de estallar en un caos de violencia, lo
que obliga a Aristide a dejar precipitadamente la isla, el 27 de febrero de 2004, a riesgo de
ser asesinado.
La MINUSTAH
A fin de febrero las organizaciones internacionales que monitoreaban la situación instaron a
los países a conformar la MIF, Fuerza Multinacional de Paz Interina, para evitar que la
situación saliera de madre. Tomada la decisión, casi cuatro mil hombres de Estados Unidos,
Chile, Francia y Canadá rápidamente desembarcaron en Haití y ocuparon las principales
ciudades, dando tiempo al Consejo de Seguridad de organizar la fuerza definitiva. Este
órgano creó la MINUSTAH, Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití,
autorizando el despliegue de 6700 Cascos Azules y 1622 policías civiles. La característica
más importante de la MINUSTAH fue su conformación: el Representante Especial del
Secretario General era el chileno Juan Gabriel Valdés, el Comandante de Fuerza, el general
brasileño Heleno Ribeiro, el Segundo Comandante, el general argentino Eduardo Lugani y
la mayoría de las tropas provenían de contingentes de América del Sur. Dice Hirst: “De
hecho, la presencia en Haití corresponde a la primera intervención militar y política
coordinada de los Estados sudamericanos. Si bien su concepción parte de una iniciativa
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Horacio Sánchez Mariño
diplomática y militar regional, su implementación fue operacionalizada por medios
institucionales extra-regionales. 105
Al huir Aristide, se hizo cargo del gobierno el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia, Boniface Alexandre y un Consejo de Sabios, cuerpo colegiado de asesoramiento
convocado para avanzar en la reconciliación nacional, nombra Primer Ministro a Gerard
Latortue, un economista que se había desempeñado como funcionario de las Naciones
Unidas. En el Palacio Nacional se firmó luego un “Consenso de Transición Política”,
consistente en un compromiso de las autoridades provisionales para combatir la
inseguridad, desarmar a las bandas ilegales, mejorar la organización de la Policía Nacional
de Haití, crear el Consejo Electoral Provisional y sentar las bases para las elecciones de
2005. Al llegar Valdés, debió trabajar arduamente para apagar el incendio general, como el
mismo expresó: “La primera tarea política de la Misión fue impedir que quienes habían
vencido desataran una persecución generalizada de los partidarios del antiguo régimen.
Esto no significaba, naturalmente, interponerse en el camino de la justicia, por más que ella
fuera frágil y corrupta, sino impedir el abuso y la violencia en contra de aquellos que
habían sido partidarios de Aristide. Debíamos no sólo acoger a quienes se sentían
representantes de aquellos sectores, sino también persuadirlos con firmeza que la Misión no
toleraría un doble juego de reclamar por sus derechos democráticos, y al mismo tiempo
alentar a los líderes de las bandas armadas. No había en esta política solo un afán pluralista,
sino un profundo realismo”.106
En Haití, desde su llegada en 2004, la MINUSTAH enfrentó desafíos muy
complicados. Nada resultó fácil y Valdés lo expresa claramente: “Los resultados no fueron
del todo favorables. La ayuda externa llegó mal y tarde, muchas promesas se disolvieron en
procesos burocráticos que parecían confesiones de perplejidad ante la incapacidad de
trabajar con un estado inexistente. La resistencia de algunas ONGs a “aparecer” vinculadas
a la Misión no contribuyó igualmente a los propósitos de la Misión de promover la paz
mediante acciones destinadas a crear empleo y servicios para la población”.107 Las tropas se
desplegaron de manera gradual y un tanto lenta para lo que se esperaba pero lo hicieron de 105 HIRST, Mónica. Op cit, página 331. 106 VALDÉS, Juan Gabriel. “La MINUSTAH y la reconstrucción política de Haití” En HIRST, Mónica. Crisis del Estado e Intervención Internacional. Editorial Edhasa. Buenos Aires, 2009, página 318/319.107 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 321.
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El valor de la MINUSTAH
manera poco traumática. El contingente chileno rápidamente desarmó a los ex FADHS y el
contingente argentino hizo lo propio con el antiguo territorio del Ejército Caníbal. Lenta
pero progresivamente, pacificaron las áreas más peligrosas, mediante la ocupación del
terreno y el apoyo a la policía, facilitando la ayuda humanitaria para los más carenciados.
Según Valdés: “Si bien el esfuerzo fue mayor y los recursos militares se emplearon
plenamente, la MINUSTAH no atacó a las bandas de manera frontal, no realizó operativos
masivos, ni puso en riesgo la vida de las poblaciones civiles que habitaban las áreas
controladas por las bandas armadas”.108
El país se pacificó y MINUSTAH adoptó otro rol, que Hirst describe así: “A su vez,
desde julio de 2006 hasta la actualidad la Misión asesora a las autoridades nacionales y
locales en funciones de gestión y elaboración de políticas públicas. En este contexto la
Misión asumió la postura de “sentarse en el banco de atrás” del proceso político haitiano
reconociendo que su capacidad de influencia y control se tornaron más reducidas a partir de
esta etapa”.109 A pesar de los problemas, los huracanes, las inundaciones y las crisis
alimentarias como en 2008, cuando el gobierno subió el precio del arroz y se produjeron
rebeliones de hambreados que produjeron daños y sólo se calmaron con la llegada de
cargamentos alimenticios del exterior. A pesar del terremoto, hay un gobierno legítimo, hay
una institucionalidad incipiente que los haitianos valoran.
Mediante el diálogo político, los funcionarios internacionales consiguieron ganar las
mentes y los corazones, como fijaba el sentido común. Con mesura y crítico seguimiento, la
MINUSTAH apoyó al gobierno provisional de Alexandre y Latortue, defendiendo los
intereses del pueblo en general. Valdés rescata, al final del día, la tarea del Gobierno
provisional y recuerda las grandes dificultades que debió enfrentar: “En realidad, la
MINUSTAH no habría podido realizar una contribución al diálogo político, a la
organización de las elecciones y a la creación de las condiciones políticas para enfrentar las
bandas armadas, de no haber sido por la forma crecientemente inclusiva en que Latortue
condujo el gobierno de transición. Sus críticos, que abundan, olvidan la hazaña política que
implica ser relevante cuando se esta la cabeza de un gobierno con poder virtual, sobre un
Estado colapsado, en un país ocupado por tropas de Naciones Unidas y una sociedad tan
108 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 324. 109 HIRST, Mónica. Op cit, página 335.
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Horacio Sánchez Mariño
violenta como dividida políticamente entre facciones acostumbradas a danzar al borde del
precipicio”.110 Como otro mérito plausible, al final del mandato de Preval, la MINUSTAH
garantizó el recambio presidencial, que se realizó, a pesar de las circunstancias adversas y
los intentos de fraude, en relativa tranquilidad. Éste gobernó cinco años y entregó la Banda
Presidencial a su sucesor, Claude Martelly.
Visión
Desde el principio, la MINUSTAH tuvo una visión: era necesario fortalecer el régimen
político y recrear el Estado. En efecto, desde el principio se advirtió que el problema
fundamental era político y no militar. Como bien lo explica el SRSG111: “En este marco, la
principal característica del conflicto interno que se pretendía contener e incluso erradicar,
era su naturaleza esencialmente política y solo muy secundariamente su carácter militar. De
tal manera que el choque de percepciones y la cuestión esencial del debate trabado entre
los haitianos y entre éstos y los extranjeros fue sobre el sentido político de la intervención,
el contenido de lo que debía construirse o reconstruirse.”112 Para ello debía emplearse el
diálogo con todos los sectores, fortalecer la Policía Nacional Haitiana (PNH) y coordinar el
trabajo de las ONG. Sin la presencia de la MINUTAH, estas no estarían allí. Sobre el
empleo militar dice Valdés: “La estrategia militar de la MINUSTAH en ese período fue la
de contener a los bandidos en sus lugares de acción, controlar los accesos y la circulación
de gente armada, e iniciar el proceso de separación de los bandidos de las poblaciones
dependientes.”113
El mandato se cumplió sin fisuras, la violencia generalizada que varios vaticinaban,
la tormenta perfecta, no estalló. Huracanes, crecidas e inundaciones, terremotos, ningún
factor natural consiguió debilitar el espíritu de los Cascos Azules ni de los funcionarios de
la ONU. Ciento dos miembros de la MINUSTAH, soldados, funcionarios, generales, civiles
y militares murieron, entre los que se cuenta el Cabo de Gendarmería Nacional Gustavo
110 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 321. 111 SRSG (Special Representative of the Secretary General) Representante Especial del Secretario General, título del jefe de una Misión de Naciones Unidas. 112VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 311. 113 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 316.
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El valor de la MINUSTAH
Ariel GÓMEZ, que pereció en su puesto, dejando esposa y tres hijos. En años anteriores,
otros dos suboficiales del Ejército murieron en la isla como Cascos Azules, trabajando muy
cerca de la población. Los analistas valoran el estilo sudamericano de las operaciones de
paz en Haití. Al respecto, dice Hirst: “Entre los sudamericanos los contingentes argentino y
brasileño se destacan por su presencia numérica, sus responsabilidades y el nivel de
comunicación entre los oficiales. También se nota entre los militares del ABC una
valoración del “estilo” de acción adoptado de la MINUSTAH, lo que sugiere la idea de que
la cooperación sudamericana ofrece a las Naciones Unidas un tipo de intervención que se
diferencia cualitativamente con respecto a otras OP”.114
La MINUSTAH tuvo éxito en la primera etapa considerada –desde 2004 hasta el
terremoto- porque contribuyó de manera decisiva para que el pueblo haitiano recuperara la
democracia. Logró implementar elecciones exitosas, debilitando el poder de las bandas; de
esa manera, ayudó a minimizar la violencia, induciendo lentamente el retorno de la
vigencia de los derechos humanos y el funcionamiento de la justicia. Valdés recuerda de
esta manera los dilemas que debió enfrentar: “La urgencia de reconstruir y otorgar
legitimidad a la policía haitiana, que la Misión halló en condiciones de práctica
inexistencia, así como de recomponer los lazos del Estado con esas poblaciones, era una
prioridad política de primer orden, que no podían tener soluciones automáticas. Requería
tiempo, y sobre todo, la constitución por la sociedad haitiana de una base propia y soberana
de poder que luchara por el aislamiento y la exclusión de los violentos. De aquí se deduce
que para la MINUSTAH la organización de elecciones legítimas, participativas y con
resultados aceptados por todos, fuera siempre una prioridad superior. La propia
estabilización y pacificación de la sociedad haitiana dependía de ellas.”115
Terremoto
Ocurrido el terremoto, la MINUSTAH favoreció la gestión de la crisis y el control de los
114 HIRST, Mónica. Op cit, página 343.
115 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 317.
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Horacio Sánchez Mariño
terribles daños. Casi el 80 % de los habitantes de la capital perdieron sus hogares, los
hospitales dejaron de funcionar, se destruyó el Palacio Presidencial y el gobierno entró en
shock. Lo mismo ocurrió con el Poder Legislativo, que pareció desaparecer bajo los
escombros del Congreso.
Las MINUSTAH tomó el control de la situación. Muertos el Representante Especial
del Secretario General de la ONU, el tunecino Hedi Annabi y su segundo, el brasileño Luiz
Da Costa, se hizo cargo de la misión el militar de más alto rango, el General de Brigada
Ricardo Toro. Este chileno, que había estado antes como Oficial de Operaciones, se
desempeñaba como Segundo Comandante de la Fuerza Militar y perdió a su mujer en el
derrumbamiento del Hotel Montana. Toro condujo la reacción de las Fuerzas Militares y
Organizaciones Civiles, coordinando las acciones con los elementos que traían ayuda
externa. La ciudad se convirtió en un gigantesco campamento, recorrida por grupos de
sobrevivientes y heridos que deambulaban, agravándose la situación sanitaria con un brote
de cólera, hacia fin de año.
Al respecto, el primer envío de ayuda a la isla provino de nuestro país. La ONU
organizó un comité ad hoc para tomar el control de la Misión, a cargo de alguien que
conocía bien el terreno, Edmond Mulet. Este diplomático guatemalteco estuvo
anteriormente como Representante Especial y llegó acompañado de funcionarios que lo
habían secundado durante su gestión. Trabajaron sin descanso durante meses hasta que la
situación fue controlada, aunque Haití es, aún un país en carne viva. A pesar de los serios
inconvenientes, la MINUSTAH apoyó el proceso eleccionario que permitió el recambio
presidencial. Hubo acusaciones de fraude que obligaron a la OEA y la MINUSTAH a
exigir al presidente Preval quitar de la puja electoral a su candidato, Jude Celestin, lo que
colocó en el ballotage a Claude Martelly, un famoso cantante que finalmente ganó y fue
ungido presidente.
Queda mucho por hacer, habida cuenta de los serios problemas estructurales, de
seguridad y políticos que se deben solucionar. Como expresa el Director del Programa para
América latina y el Caribe del Internacional Crisis Group: “La Misión de Naciones Unidas
en Haití (MINUSTAH) ha hecho un gran trabajo hasta ahora pero hace falta mucho más.
Principalmente, apoyar a las autoridades haitianas en sus esfuerzos por mejorar su estado de
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El valor de la MINUSTAH
derecho. Las agencias de cooperación, públicas y privadas, deben ser mas eficientes y
coordinar mejor la ayuda para no desperdiciar recursos que son escasos.”116 El hecho de
que la MINUSTAH estuviera en plaza cuando ocurrió el terremoto no sólo fue beneficioso,
fue -me atrevería a llamarlo así- una bendición.
Apoyo argentino
En los 90, la Argentina se lanzó decididamente a integrar Misiones de Paz con tropas. Hoy,
es un referente internacional, respetado y escuchado en el seno de las Naciones Unidas. La
Misión en Haití es un caso testigo ya que América latina se hizo cargo de los puestos más
relevantes, asignando el sesenta por ciento de las tropas en presencia. “Esto plantea
preguntas de mayor envergadura: - dice Valdés - ¿hasta que punto el predominio de
militares latinoamericanos entre los efectivos de MINUSTAH, el nombramiento de
latinoamericanos en la conducción de la Misión, y el compromiso de los gobiernos
latinoamericanos con la MINUSTAH, estableció diferencias con las intervenciones previas
de países u organismos internacionales en Haití? Más aún, ¿hasta que punto la forma en que
fue interpretado y “comprendido” el proceso político haitiano correspondió a
transposiciones de experiencias latinoamericanas? ¿no hay acaso un conjunto de reacciones
típicas en la región ante problemas como “desarrollo”, “transición”, “derechos humanos”,
política y elecciones?”117 Creo que nuestras capacidades y experiencias resultaron muy
valiosas a la hora de enfrentar los problemas haitianos.
La Argentina apoya a Haití con las tropas de la MINUSTAH y los Oficiales del
Estado Mayor, pero además, provee asistencia técnica con profesionales del Ministerio de
Economía y de la Secretaria de Agricultura. El plan Pro-Huerta es un aporte interesante
para un país que necesita recuperar su capacidad productiva doméstica, en materia de
alimentos. Finalmente, a través de la organización de los Estados Americanos (OEA)
nuestro país lleva adelante un fructífero apoyo político, que quedó en evidencia en la
solución de las acusaciones de fraude en la última elección presidencial. ¿Qué llevó a que
116 CIURLIZZA, Javier. “Una oportunidad para Haití”. Internacional Crisis Group Newsletter. 5 de abril de 2011. 117 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 313.
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se produjeran estas sospechas? No lo sabemos, sospechamos que el poder produce en países
pobres los mismos mareos. Si sabemos que la OEA y sus asesores facilitaron la evidencia
para que se evitaran males mayores a una democracia en peligro. Al respecto, dice Mónica
Hirst: “Desde el punto de vista de la población haitiana, existe un reconocimiento creciente
sobre el impacto positivo de la acción de la Misión frente a la realidad política de
desoladora – agravada por la devastación causada por desastres naturales”.118 Creo que la
Argentina puede estar orgullosa de su apoyo a Haití y este capítulo de las operaciones de
paz brillará con luz propia entre todas las que participó el país.
La ONU
La Organización de las Naciones Unidas es imperfecta, tiene muchos defectos pero, en el
mundo de hoy, es imprescindible. Fuera de ella rige la ley del más fuerte. Recordamos la
respuesta del sofista ante la pregunta que recorre la “República” de Platón, ¿que es la
justicia? Trasímaco afirma muy seguro: la justicia es la voluntad del poderoso. Esta
concepción que parece remontarse a la más remota Antigüedad, puede verificarse en varios
sitios de la Tierra: Libia, Afganistán, Irak, el Tibet, el Medio Oriente, entre varios. La ONU
entiende la cuestión internacional de otra manera y la MINUSTAH lo corrobora. Como
dice Hirst: “La presencia de la MINUSTAH fue una plataforma política para reforzar la
visión de que en el actual orden internacional solo el Consejo de Seguridad de la ONU
puede legitimar la intervención militar en países soberanos. Este tipo de postura implica la
desaprobación velada del unilateralismo militar practicado por los Estados Unidos a partir
de su invasión a Irak”.119
Cuando se juzga a las Naciones Unidas, el rigor predomina. Es cierto que en varios
escenarios su tarea es defectuosa pero, si consideramos su proyección global, es más
eficiente de lo que se cree. Es también más barata. Es cierto que no alcanza todos sus
objetivos pero sus valores son universales, constituyendo el deber ser en la materia. En el
caso de la misión que nos ocupa, esto es evidente, como explica Hirst: “La MINUSTAH
118 HIRST, Mónica. Op cit, página 334.
119 HIRST, Mónica. Op cit, página 338.
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El valor de la MINUSTAH
tiene una dimensión simbólica e histórica en la cual se reúnen elementos de la memoria
colectiva latinoamericana, referencias ideológicas y culturales como también antecedentes
políticos y diplomáticos. La peculiaridad de esta yuxtaposición ha inspirado la construcción
de un discurso que acompaña la presencia en Haití de los países sudamericanos. Se busca
sumar un sentido específico a las motivaciones ético – políticas normalmente presentes en
OP”.120 La ONU está en todo lugar de conflicto, con las botas en el terreno. Por eso, las
críticas desde el gabinete, no deberían alcanzarla. En efecto, los ciento dos funcionarios y
Cascos Azules muertos en Haití le otorgan la suficiente autoridad moral. La expertise de la
organización debe ser respetada, así como su conocimiento del escenario y su compromiso
con el pueblo haitiano, valorados. Los analistas deberían otorgar mayor crédito a quienes
trabajan hace años en el terreno, en el contacto directo con los verdaderos problemas, así
como se debe dejar a los propios integrantes de la Misión evaluar las condiciones de
seguridad en la que realizan sus tareas. Los intelectuales desconfían siempre pero no
deberían subestimar a los funcionarios de la MINUSTAH, que evalúan las condiciones de
de seguridad semestralmente, presentan informes firmados por los responsables on the spot,
que deben ser aprobados por sus superiores en New York.
Al respecto, es apropiado recomendar a los jóvenes profesionales de ciencias
sociales que se interesen por los empleos que tiene para ofrecer la Organización de las
Naciones Unidas. Los puestos en el campo o en la sede central garantizan una vida atractiva
y llena de aventura, sustentado por sólidos valores humanos para dedicarse a ayudar al
prójimo. ¿Qué más se puede pedir de un trabajo? Gruner sostiene en su libro la importancia
que la revolución haitiana tiene para América latina y expone la interrelación de las
variables que el investigó: “Como acabamos de decir, el “estudio de caso” de la particular
tragedia haitiana, si se lo emprendiera con el rigor intelectual y el compromiso político que
merece, podría servir para movilizar un cruce creativo de todos los saberes “universales”
puestos en juego por las ciencias sociales y humanas”.121. Para los académicos que buscan
una mirada regional de los problemas del mundo, alejándose lo más posible del
eurocentrismo, Haití presenta una problemática muy atractiva, como demuestra el trabajo
de Gruner. Es, sin duda, un desafío muy interesante para los jóvenes profesionales, tanto
120 HIRST, Mónica. Op cit, página 345. 121 GRUNER, Eduardo. Op cit, página 87
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Horacio Sánchez Mariño
desde el punto de vista de proyectos laborales como desde el punto de vista académico,
como tema y fuente de investigación.
Conclusiones
El despliegue de la MINUSTAH permitió mantener la paz y la estabilidad en Haití, realizar
elecciones que facilitaron la constitución de un gobierno legítimo en la isla, pacificar el
territorio y dar un impulso fuerte a la recuperación de la democracia. En efecto, la
MINUSTAH planificó, preparó y efectuó elecciones en las que nadie creía. Los habitantes
fueron considerados, tal vez por primera vez, ciudadanos y el documento de identidad que
recibieron, de nuevo, por primera vez en su vida, certificaba la identidad del agente y
garantizaba que era portante de derechos civiles y políticos, que eran ciudadanos haitianos.
Dejemos a Valdés, que jugó su suerte y prestigio en esta empresa, comentar el peso de las
decisiones: ¿Era necesario aplicar la fuerza y “pacificar” en camino de la construcción
electoral e institucional, o por el contrario, era necesario impulsar la construcción de un
gobierno legítimo, que asegurara las condiciones políticas necesarias para aplicar la fuerza
contra los violentos? ¿Qué debía ir primero, la aplicación de la fuerza para permitir la
elección, o la elección de un gobierno que permitiera el uso de la fuerza? La MINUSTAH
se inclinó clara y firmemente por esta segunda opción. Y no se equivocó. 122 En la
ocurrencia del terremoto, la presencia de la MINUSTAH fue providencial para enfrentar la
catástrofe más destructiva en la historia del país, facilitando el control de daños. La Misión
ayudó a canalizar la ayuda exterior, garantizando el apoyo sanitario a la masa de los
afectados, mientras mantenía la seguridad mínima en medio de la crisis. Las dimensiones
de la desgracia son tan gigantescas que no es necesario explicar el esfuerzo que los
integrantes de la Misión realizan. Al respecto, basta recordar a los ciento dos integrantes
fallecidos en el terremoto, en sus puestos de trabajo, con el escudo de las Naciones Unidas
en el hombro.
Las decisiones políticas son una apuesta y nadie puede garantizar que saldrán bien.
Al enviar tropas a la isla, Argentina se jugó para proteger a los haitianos en riesgo. El
122 VALDÉS, Juan Gabriel. Op cit, página 324.
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El valor de la MINUSTAH
resultado ha sido positivo y creo que la MINUSTAH honra los ideales de las Naciones
Unidas. Esta organización funciona en defensa de valores universales, como los derechos
del hombre, la democracia, el respeto y cuidado de las identidades culturales, el género, la
solidaridad, la estabilidad, la paz. Todos los integrantes de una misión suscriben estos
valores y hacen su aporte para el éxito final, que nunca está garantizado. En esto reside
mucho del valor de la MINUSTAH, una misión que alcanzó los objetivos fijados en el
mandato, que no es poco si se compara con otras misiones fracasadas, como la de Ruanda,
Somalia, Sudán y varias más. Se han dado grandes avances en la isla del Caribe pero, luego
de la tragedia del sismo, el camino por transitar es arduo. El compromiso regional con Haití
obedece a una lógica que las Naciones Unidas apoyan. Afirma Hirst: “La presencia de los
países sudamericanos en Haití se inscribe en la actual tendencia de búsqueda de soluciones
regionales para situaciones de crisis terminal de Estado, caracterizadas por violencia y
quebramiento de la gobernabilidad”.123 Pero también refleja el compromiso político de los
países de Sud América con valores, como la democracia, los derechos humanos y el estado
de derecho. Sin duda, Haití es una responsabilidad que tenemos como integrantes de la
comunidad internacional y lo que hagamos para ayudarla sirve para demostrar nuestro
compromiso con los ideales más altos de la humanidad.
Para cerrar esta presentación podemos decir que, como toda empresa humana, el
valor de la MINUSTAH es relativo y solo puede contarse con la objetividad-honestidad de
los analistas para evaluarlo. Es intangible, difícil de cuantificar, es cierto, pero
absolutamente real. Al decir de la profesora Hirst, cuya investigación tiene mucho sustento
por cuanto realizó un trabajo de campo muchas veces obviado por los analistas: “Además
de preservar la estabilidad, la Misión llevó adelante una amplia gama de responsabilidades
vinculadas a la asistencia electoral, la seguridad pública, la ayuda humanitaria, la
protección de los derechos humanos y el medio ambiente y el desarrollo económico”.124 En
el desarrollo de su tarea puede haber problemas, de hecho los hubo: inundaciones,
huracanes, un terremoto espantoso por sus consecuencias, pero la Misión sigue allí.
Nuestros Soldados siguen allí y los países de la América Latina no abandonan al país
hermano. Esta circunstancia permite el optimismo con respecto a la evolución de la 123 HIRST, Mónica. Op cit, página 330.
124 HIRST, Mónica. Op cit, página 332.
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Horacio Sánchez Mariño
Operaciones de Paz, tema de este seminario, como bien dice Hirst: “La participación
destacada de Argentina, Brasil y Chile (ABC), junto a otros países, logró que esta Misión
adquiriese un sentido emblemático como una iniciativa de cooperación sudamericana
adecuada a las nuevas modalidades de intervención multilateral en escenarios de colapso
institucional”.125
Estoy seguro que los historiadores, que no son proclives a la indulgencia, juzgarán
con generosidad esta empresa. La Argentina refleja en su política con Haití los valores que
sustenta en su interior: democracia, estado de derecho, protección de los derechos humanos,
solidaridad con el más débil, compromiso con la paz. Esto, creo, es el valor de la
MINUSTAH.
125 HIRST, Mónica. Op cit, página 332.
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Internacionalismo e imperialismo
Sebastián Vigliero
La encrucijada del intervencionismo moderno: entre la norma, los intereses y la
instrumentación- notas para debate.
Sebastián Vigliero
En los transcurridos últimos veinte años la explosión y proliferación de guerras civiles y conflictos inter-estatales puso a los mecanismos de pacificación y resolución de conflictos al tope de sus límites y capacidades. Eventos como la implosión de la ex Yugoslavia, el genocidio en la ex Zaire o el asedio de poblaciones enteras como Kosovo, Afganistán, o incluso la desestabilización de Haití motivaron la intervención de la Comunidad Internacional en diversas formas con el objetivo de estabilizar los conflictos, pacificar a las partes y reconstruir el estado. Aun así, y más allá de esta coyuntura, la falta de claridad en los objetivos de la intervención internacional, sumados la multiplicidad de problemas de instrumentación y/o de coordinación y la ineptitud de los propios gobiernos intervenidos, dificultan en la actualidad las estrategias “post-conflicto” -particularmente en aquellas misiones encaradas por la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (North Atlantic Treaty Organization, NATO)126- poniendo en duda la justificación misma de la intervención en territorios soberanos. El debate en ciernes se circunscribe entonces a entender si la intervención internacional representa o no una herramienta eficaz de estabilización, de pacificación y de acción humanitaria en aquellos estados soberanos o comunidades que la demanden. La hipótesis de la cuál partimos es que a la hora de intervenir, existen contradicciones entre los fundamentos del derecho internacional, los intereses nacionales y la forma operativa en la que se ejecutan las intervenciones, todos los cuales afectan la eficacia de las mismas para cumplir los objetivos que se le fijan.
126 La NATO fue establecida mediante el acuerdo denominado Tratado del Atlántico Norte firmado en Washington DC el 4 de abril de 1949. Mientras que en marzo de 1948, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo y el Reino Unido firmaron el Tratado de Bruselas, por el cual creaban una alianza militar, la Alianza Atlántica, ante la creciente amenaza soviética, se decidió ampliar la Alianza, por lo que se llevaron a cabo negociaciones entre Estados Unidos, Canadá y la Alianza Atlántica. Se decidió invitar a Canadá, Dinamarca, Islandia, Italia, Noruega y Portugal. Las negociaciones giraron en torno a la creación de una alianza militar que tuviese una base en el artículo 51 de la Carta de la ONU, y tuvieron como resultado la firma del Tratado de Washington, el 4 de abril de 1949, por la que se establecían las bases de la creación la Organización del Tratado del Atlántico Norte. En 1952 se unieron a la NATO Grecia y Turquía. La República Federal de Alemania accedió en 1955 y, en 1982 lo hizo España. La República Checa, Hungría y Polonia se convirtieron en miembros en 1999. Y en 2004 accedieron Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania. Por último, Croacia y Albania ingresaron en 2009.
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La encrucijada del intervencionismo moderno
La “intervención” será nuestra “unidad de análisis”. La “norma”, el “interés” y la “instrumentación” son las tres variables seleccionadas de nuestro trabajo en virtud de que constituyen tres herramientas esenciales a la hora de explicar nuestra mencionada unidad de análisis. Cada una cuenta con “indicadores” vinculados a la temática, tales como la apelación al derecho internacional, la esencia del interés de cada uno de los países seleccionados, así como el cúmulo de operaciones internacionales que se han sucedido contemporáneamente. Respecto del derecho, tomaremos algunos de los estudios clásicos entre el siglo XVII y XVIII, puesto que son la base para entender gran parte de la fundamentación ideológica de las “normas” del derecho internacional moderno y rol que deben desempeñar los Estados en la Comunidad Internacional para configurar un orden internacional justo. En cuanto al “interés”, el recorrido histórico de las estrategias internacionales de los países también nos ayudará a detectar las razones del por qué en distintos momentos los Estados adoptan determinadas decisiones. En tanto que por el lado de la “instrumentación” de las intervenciones apelamos a un cúmulo de ejemplos contemporáneos de operaciones militares de finales del siglo XX y comienzos del XXI que nos permiten evaluar in situ –la cursiva pertenece al autor- las consecuencias y significación de las mismas. Dentro de cada una de nuestras variables encontramos “índices” de tipo cualitativo –argumentativo- y/o cuantitativo, con lo cual damos un sustento a cada una de las variables.
Resta aclarar que también las “variables” han sido seleccionadas en virtud de que cada una puede operar como “variable de control” de las demás. Por ejemplo, en función del “derecho” es posible medir y analizar los “intereses” y la “instrumentación”. Es más, buscamos una interpretación donde las variables actúen “de pares” y que una tercera sea “variable de control”. Sabemos que existen Estados con más peso que otros en las decisiones internacionales, o que participan más en el campo de las operaciones militares, situación que somete a la “norma” a quedar afectada, sensibilizada o politizada.
Así, entendemos que nuestro propósito no es otro que un análisis más rico y más sustantivo de las intervenciones. Para ello nos proponemos analizar, en primer lugar, algunos de los elementos en los que se basa el iusnaturalismo, el derecho natural surgido en la edad moderna y su derivación doctrinaria en el intervencionismo contemporáneo. En segundo término, revisaremos aquellos aspectos referidos a la tensión existente entre “interés nacional” y el “interés comunitario”, así como las implicancias frente la intervención. Por último, tomaremos nota de las consecuencias que la intervención contemporánea y de su impacto en la resolución de conflictos inter-estatales e intra-estatales. Así, y de esta manera, relevando la simbiosis y la relación directa entre el “derecho natural” y el “interés” de los países, junto a la instrumentación de las operaciones de intervención militar en distintos escenarios, podremos plantear el punto de partida de la compleja encrucijada que presentan estos ingredientes para definir los alcances, algunas de sus limitaciones, así como los éxitos y los fracasos de la intervención internacional.
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Sebastián Vigliero
Nos encontramos con que existe una hipótesis adicional a la mencionada, pero que en rigor de verdad opera como auxiliar, a saber: en cada una de nuestras tres variables también existen posiciones contradictorias o cuanto menos dicotómicas que condicionan la sustentabilidad de las mismas.
La norma y los dilemas del intervencionismo.
Para concentrarnos en nuestra hipótesis creemos necesario indagar, primero, acerca de las causas de la intervención internacional, y qué mejor que recurrir a las ideas o principios del derecho natural comprendidas entre comienzos del siglo XVII y finales del XVIII, y transpolar sus derivaciones a la actualidad. Las obras de Hugo Groccio, Thomas Hobbes, John Locke e Immanuel Kant, son clave no para interpretar la norma y reglas ya dadas, sino “… descubrir las reglas universales de la conducta a través del estudio de la naturaleza del hombre …”127. Como ciencia demostrativa del derecho asignará el carácter científico al comportamiento humano para erigirse en una ciencia moral que estudie “… la conformidad o disconformidad de las acciones humanas con las reglas establecidas”128 si pretendemos podemos decodificar los verdaderos fundamentos que sustentan el intervencionismo contemporáneo.
En primer lugar, al iniciar nuestro recorrido teórico con Groccio nos hallamos frente a una sucesión de principios de fundamento racional que datan del siglo XVII y que giran alrededor del “derecho natural”, los cuales dieron origen y sustento al “derecho internacional”. Clara muestra de esto son Mare liberum (1609), donde el autor ensaya la defensa de la libertad de comercio de los mares, entendiendo a éstos no sólo como territorios despojados de la propiedad privada sino también un territorio compartido por todos. A pedido de Luis XIII de Francia, Groccio escribió también De jure belli ac pacis (1625), considerado como el primer tratado de derecho internacional consistente -nada más y nada menos- que en la codificación del derecho de guerra y la paz, la autodefensa, la reparación, la sanción y las reglas que gobiernan la guerra. Esta última obra fue “… reconocida como derecho para utilizar la fuerza por uno o más estados para parar el maltrato de un estado a sus propios habitantes cuando la conducta fuese tan brutal y de gran escala como para amedrentar la consciencia de la comunidad de naciones”129.
127 Bobbio, Norberto (1985). Estudios de historia de la filosofía. Madrid: Debate, 82.
128 Bobbio, op. cit., 84.
129 Weiss, Thomas G. and Collins, Cindy (2000). Humanitarian Challenges & Intervention. Westview Press: Boulder Colorado, 17; Thomas Buergenthal (1988), International Human Rights Law. St. Paul: West, 3.
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La encrucijada del intervencionismo moderno
Algunas ideas del pensamiento de Groccio podemos verlas reflejadas en lo que
es hoy es el Capítulo VI de la Carta de la ONU, titulado “Arreglo pacífico de
controversias”. Su artículo 33 dispone que “Las partes en una controversia cuya
continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la
investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a
organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”. Asimismo,
sostiene que “El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las partes a que
arreglen sus controversias por dichos medios”. En tanto que en el Capítulo VII, donde la
Carta hace expresa mención a la “Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos
de la paz o actos de agresión”, existen amplias fundamentaciones que dan sustento al
empleo de las actuales Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP). El mantenimiento
de la paz supone “… el uso por las Naciones Unidas de personal militar y formaciones no
en un rol de lucha o de imposición pero interpuesto como un mecanismo para finalizar las
hostilidades y zonas de exclusión entre fuerzas hostiles. En efecto, sirve como un pretexto
internacional constituido para frenar la lucha entre las partes en un conflicto y como
mecanismo para mantener el cese del fuego”.130. Es decir, que en una OMP los UN
peacekeepers –la cursiva pertenece al autor- proveen seguridad, así como el apoyo político
y de reconstrucción para ayudar a los países a hacer la difícil y temprana transición del
conflicto a la paz.” Sus tres principios básicos son: “el consentimiento de las partes; la
imparcialidad y el no-uso de la fuerza salvo en casa de autodefensa y en defensa del
mandato impuesto”131. En tanto que, la “imposición por la fuerza”, si bien militar no deja de
ser primariamente “legal”132 desde el momento en que se refiere a las acciones autorizadas
bajo el Cap. VII de la Carta. Sin embargo, subsisten controversias desde el momento en
que, mientras que el mantenimiento de la paz significa una acción en orden a coordinar
130 Urquhart, Brian (1981). International Peace and Security: Thoughts on the Twentieth Anniversary of Dag Hammarskjold’s Death”. Foreign Affairs, Fall 1981, p. 6; Ruggie, John (1993). Wandering the Void. Charting the U.N.’s New Strategic Role. Foreign Affairs, November/December, 28.
131 Definición según el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU ( Department of Peacekeeping Operations, DPKO), citado en http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/peacekeeping.shtml.
132 Ruggie, op. cit., 28.
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Sebastián Vigliero
esfuerzos entre las partes involucradas, la imposición es esencialmente adoptar medidas que
en definitiva llevan a la guerra y pretenden forzar al agresor133.
De manera que el legado grocciano –la cursiva pertenece al autor-, además ser la base del derecho internacional que nos rige hoy, lo es también de aquellas recomendaciones sobre medidas para adoptar la paz y seguridad internacionales (artículos 39 y 40) -como también a las formas de instrumentar éstas-, de las previsiones necesarias para el uso de la fuerza y, del compromiso de las fuerzas armadas de los estado miembros para mantener la paz (artículo 43).
Desde otra óptica, Hobbes entiende que el mundo es un “estado de naturaleza”, en donde las reglas de convivencia están dadas en un ambiente de “anarquía” y que el único instrumento capaz de dirimir el grado de regulación que tienen los Estados entre sí, es la imposición por la fuerza -los “fuertes” harán lo que tengan que hacer y los “débiles” sufrirán lo que deban, diría Tucídides-. En ese estado de anarquía “… no hay lugar para la industria porque el fruto de eso es incierto: y consecuentemente ninguna cultura del mundo; ninguna navegación, tampoco el uso de los commodities que deben ser importados por mar; ninguna edificación cómoda, ningún instrumento de mover y remover, tales como requerir mucha fuerza; ningún conocimiento de la cara del mundo; ninguna cuenta del tiempo, ningún arte; ninguna carta, ninguna sociedad; y lo que es peor de todo, miedo constante, y peligro de muerte violenta; y la vida del hombre, solitario, pobre, repugnante, bruto y corto”134. Entonces, y a falta de reglas de convivencia entre los individuos, será cada Estado el que busque su propio “… cobijo, comida, sexo, estima, seguridad”, maximizando incluso su ganancia respecto del otro. Este escenario -denominado de “suma cero”- nos embarca en una carrera por disponer -como mejor podamos- de aquellos bienes indispensables para nuestra supervivencia, convirtiéndonos en seres racionales y egoístas, sea por ambición y acumulación de poder-. De allí el legítimo “derecho a la defensa y un deseo racional de seguridad”135 que tendrá de cada Estado. Ejemplos de esto, son los conflictos inter étnicos, en donde las distintas facciones se han embarcado en una guerra civil, tal cual los acontecimientos desarrollados en Costa de Marfil, Liberia, Sierra Leona, el ex Congo francés, Ruanda y Uganda, Etiopía y Eritrea, entre otros. En Europa tenemos los casos de la desintegración de la ex Yugoslavia y sus derivaciones en la cruenta guerra civil entre Serbia y Kosovo.
A decir verdad, si hoy quedáramos presos del mundo descripto por Hobbes, estaríamos impedidos de cualquier posibilidad de pacificación, presuponiendo que la
133 Ruggie, op. cit., 29.
134 Doyle, Michael (1997). Ways of War and Peace. Realism, Liberalism, and Socialism. New York-London, W.W. Norton & Company Inc., 114.
135 Doyle, op. cit., 115.
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La encrucijada del intervencionismo moderno
cooperación internacional resulta extremadamente improbable y que el dilema de seguridad está siempre latente136.
Cuando Locke hace referencia al “estado de naturaleza”, a diferencia de Hobbes nos ofrece dos interpretaciones: por un lado, “… un estado de perfecta libertad para que cada uno ordene sus acciones y disponga de posesiones y personas como juzgue oportuno, dentro de los límites de la ley de naturaleza…”; segundo, “… un estado de igualdad, en el que todo poder y jurisdicción son recíprocos, y donde nadie los disfruta en mayor medida que los demás”137. Pero cuando estas dos reglas básicas de convivencia se alteran, los hombres abandonan el estado de “naturaleza” y pasan a otro de “guerra”. Así lo describe Hobbes aceptando que “... es razonable y justo que yo tenga el derecho de destruir a quien amenaza con destruirme a mí”138. Si bien Locke entiende la posibilidad de apelar a la ley y a los jueces, es escéptico a causa de la “… perversión de la justicia y una obvia tergiversación de las leyes para proteger o dejar indemnes la violencia o las injurias cometidas por algunos hombres…”, lo que hace “… difícil imaginar otro estado que no sea el de la guerra”139.
Locke sugiere que tanto la “libertad” de los hombres como también su “derecho de propiedad” son los artífices esenciales para afianzar el estado de convivencia o de naturaleza. Respecto de la “libertad”, lejos de estar bajo el yugo de nadie, responde a los designios regidos por un poder legislativo elegido por consenso y que opera en el seno del Estado140. Sobre el “derecho de propiedad”, si bien las cosas mundanas pertenecen al común de los hombres, la propiedad privada viene a dar forma cuando “… cada hombre tiene, sin embargo, una propiedad que pertenece a su propia persona; y a esa propiedad nadie tiene derecho, excepto él mismo”; pues es “… el trabajo de su cuerpo y la labor producida por sus manos, podemos decir que son suyos”141.
Entonces, ¿Qué aportes ha realizado el pensamiento de Locke al derecho internacional contemporáneo? Lo antepuesto guarda relación con la “Declaración Universal de los Derechos Humanos” suscripta en el año 1948, que sostiene “… el derecho a la vida, la libertad y a la seguridad de la persona” (art.3); que “…. Nadie debe ser sujeto a tortura o
136 Doyle, Michael (1983a). Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs”, Philosophy & Public Affairs, Vol. 12, No. 3, 218.
137 Locke, John (1990). Segundo tratado sobre el gobierno civil. Madrid: Alianza Editorial, 36. (Versión original 1690).
138 Locke, op. cit., 46.
139 Locke, op. cit., 49.
140 Locke, op. cit., 52.
141 Locke, op. cit., 56.
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Sebastián Vigliero
crueldad, inhumana o tratamiento degradante o punible”(art.5): “… cada uno tiene derecho a la libertad de pensamiento, consciencia y religión” (art.18) a “… a libertad de opinión y expresión”(art.19); y cada uno tiene “… el derecho a una estándar de vida adecuado para su salud y bienestar propio y el de su familia, incluyendo alimentos, vestimenta, vivienda y cuidado médico, y los servicios sociales necesarios” (art.25). “La Declaración” refleja el espíritu de la Revolución Francesa que hoy es considerado representativo de “tres generaciones” de derechos humanos: la liberté, la primera generación de derechos civiles y políticos (arts. 2-21); la egalité, la segunda generación de derechos económicos, sociales y culturales (arts. 22-27): y la fraternité, la tercera generación de derechos solidarios (art.28)142.
Sin embargo, y según Michael Doyle, Locke es consciente que las “… relaciones internacionales de las comunidades liberales está en manos de actores estatales racionales y no se encuentran constreñidos directamente por el gobierno populares o legislaciones”143. Y que aquellas son también gobernadas por “… prudentes estrategas que persiguen intereses generales…”144, y que los miembros de esa comunidad liberal diferirán en cuanto a estar sometidos a la obligación de no violar la ley, pues podrán o no respetarla y/o ejercer una prudente ventaja cuando duden que otros estén por encima de la ley145. Esto guarda relación directa con el tipo de percepción diferente que los estados tienen de sí en torno a la cooperación en las instituciones internacionales en función de cómo cada uno se sitúa frente a la anarquía: unos serán más pesimistas y desconfiados, por ende condicionales a cooperar sólo en aquellos casos en los que las ventajas resulten considerablemente superiores en relación a los beneficios obtenidos por la contraparte -los realistas-; mientras que los otros tratarán de cooperar siempre que sea posible, a fin de obtener las mayores ventajas posibles para todos los actores involucrados146.
142 Weiss y Collins, op. cit., 17.
143 Doyle, Ways … , 220.
144 Ibídem.
145 Ibídem.
146 Grieco, Joseph (1988). Anarchy and the Limits of Cooperation: A realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism. En Baldwin, David (ed.) (1993), Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (pp. 116 – 140). New York: Columbia University Press.
------------ (1993). Understanding the Problem of International Cooperation: The Limits of Neoliberal Institutionalism and the Future of Realist Theory. En Baldwin, op. cit. (pp. 301 – 338).
Keohane, Robert (1993), Institutional Theory and the Realist Challenge After the Cold War. En Baldwin, op. cit. (pp. 269 – 300).
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La encrucijada del intervencionismo moderno
Si bien los aportes de Locke están por demás claros en cuanto a la aplicación de sanciones a quienes transgredan la ley -muertes, esclavismo y robos-, ante quienes ocupan territorios extranjeros, y por sobre los principios del Derecho Penal Internacional y el respeto los derechos humanos de los individuos no combatientes147, aún continúa flotando el siguiente interrogante: ¿Existe un derecho al llevar a cabo una intervención internacional?; ¿No sería el pueblo soberano quien debiera arrogarse la potestad de retirar o cambiar a dicho gobierno?148. Esta es el interrogante del Iraq post Saddam Hussein, o incluso el de Afganistán y hasta el de Libia hoy. Si bien Locke defiende el derecho a “poseer”, no deja en claro cuáles son los alcances de una ética de la igualdad, el derecho a la vida y de la prohibición de los excesos149. En consecuencia, sería como tener una noción de alcance incondicionado sobre el derecho de propiedad pero sin prever sus consecuencias. Entonces, la paz lockeana –la cursiva pertenece al autor- desnuda las diferentes carencias o “inconveniencias” que hasta incluso le “impiden” manifestarse en torno a cuestiones como las causas de la guerra; la parcialidad, la pasión, la revancha en beneficio del propio interés; y finalmente, la debilidad y el miedo como efecto distorsionador de la aplicación de la ley-150.
Más contemporáneamente, Stanley Hoffman advierte algunas de las “dificultades” que se le presentarían hoy al liberalismo a la hora de intervenir y que guardan relación con la “multiplicación de conflictos” y la posibilidad de un “caos mayor” con consecuencias irreversibles, situaciones que ponen en peligro normas tales como la “soberanía”, el “autogobierno”, la “autodeterminación” y los “derechos humanos”151, tal cual los tres ejemplos mencionados en la actualidad. Pero fue Doyle quien advirtió en el liberalismo una doble disyuntiva: el compromiso o no frente a la intervención humanitaria y el grado de injerencia en el ordenamiento social y económico152. Por un lado, un ojo agudo de las relaciones internacionales nos permitiría aseverar que es impensable afirmar que los asuntos domésticos ajenos se resuelven por medio de la intervención externa. Como contrapartida, la justificación de la Comunidad Internacional a intervenir en un escenario global en pos de ciertos valores liberales resulta prueba suficiente de este dilema. Sin embargo, existen niveles de tolerancia para el “escándalo” internacional, y también para el interés nacional. El grado de relacionamiento político, económico o social internacional a 147 Doyle, Ways …, 220-221.
148 Doyle, Ways …, 223.
149 Ibidem.
150 Doyle, Ways …, op. cit., 223-224.
151 Hoffmann, Stanley (1995-1996). La crisis del internacionalismo liberal. Revista Archivos del Presente nº 3 verano, 50.
152 Doyle, Michael (1983b). Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs, Part 2. Philosophy & Public Affairs, Vol. 12, No. 4 (Fall), 338-9.
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causa de la interdependencia nos hace creer que tarde o temprano los escenarios de caos que creemos ajenos, nos podrán afectar153. Por lo tanto nadie puede ignorar o estar exento a los peligros en los que la seguridad nacional está involucrada154.
Por último, cuando Kant postula que el hombre es un fin en sí mismo deja manifiestamente en claro que aquel no es un medio para alcanzar sus objetivos sino un imperativo práctico del comportamiento humano. Al plantear “Obra de tal modo que trates a la humanidad, en tu persona o en la de los demás, siempre y al mismo tiempo como un fin y nunca meramente como un medio”155, entiende la voluntad del hombre en tanto sujeto racional y fuente del derecho universalmente válida, no así su deseo o inclinación conducidos por un interés. Cuando presenta la máxima “Obra de tal modo que la máxima de tu voluntad pueda ser siempre al mismo tiempo válida como principio productor de ley universal”156, le otorga crédito a la idea que la autonomía de la voluntad humana se constituye en un “principio supremo de la moralidad”157 y en “único principio de todas las leyes morales y de los deberes correspondientes”158.
Kant -al igual que Groccio- parte de una misma noción de derecho, además de sus imperativos categóricos es contundente respecto de los reales alcances de la paz y la convivencia entre las naciones. En su Primer artículo definitivo para la paz perpetua, entiende la necesidad y factibilidad de cada Estado de darse una Constitución republicana que asegure la libertad, sometiendo a sus habitantes a una legislación común y a cumplir con el principio de igualdad ante la ley159, aspecto que daría lugar a conformación de una “paz inter-democrática” -tal cual el Segundo artículo definitivo para la paz perpetua- y que parte de la premisa siguiente:“… en el hombre una disposición moral más profunda, latente por el momento, a dominar el principio malo que mora en él (que no puede negar) y a esperar esto mismo de los otros …”160.
153 Hoffmann, Stanley (1996). In Defense of Mother Teresa. Foreign Affairs, March/April, 173.
154 Hoffmann, “In Defense … , 175.
155 Kant, Immanuel, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, p. 429. (Versión original 1797); ver Copleston, Frederick (2002). Historia de la Filosofía. Vol. 6: de Wolff a Kant. Barcelona: Ariel Filosofía, 308.
156 Kant, Crítica a la Razón Práctica, 54. (Versión Original 1788); ver Copleston, op. cit., 309-310.
157 Kant, Fundamentación de la metafísica … , 440; ver Copleston, 310.
158 Kant, Crítica … , 58; ver Copleston, op. cit., 310.
159 Kant, Immanuel (1991). Sobre la paz perpetua (3 ed.). Madrid: Tecnos, 15. (Versión original 1795).
160 Kant, op. cit., 23.
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Para los “post kantianos” “una sociedad ordenada es <efectivamente regulada por la concepción pública de justicia>…”, pues parte de “…creencias que están ampliamente aceptadas”161 y que conforman una concepción moral de sociedad democrática162. Se presupone la sujeción de los individuos que pertenecen a una sociedad a reglas impuestas desde “arriba” -y que normalmente son aceptadas por definición- reúnen un carácter cosmopolita” –la cursiva pertenece al autor-, siendo que la noción de “justicia” parte del consenso de cada una de las partes involucradas, momento en el que los bienes compartidos de una comunidad -así como sus valores y su identidad- definen y asumen la soberanía de un estado nación163. Si a ello le agregamos el derecho que una comunidad tiene a permanecer en un territorio164 y el imbricado proceso cultural, religioso y político en el que están sumergidos sus habitantes165, nuestra noción de justicia tendrá vestigios de tipo “comunitarista” –la cursiva pertenece al autor-.
Pero aun así tampoco nos serviría una alternativa definitiva tal cual la propone Kant, porque ninguno de sus artículos definitivos para la paz son lo suficientemente consistentes como para escapar a los preceptos “realistas” o al “estado de naturaleza”. El liberalismo carece además de dos defectos adicionales, sea su por acción u omisión y que lo hacen inexcusable a la hora de revisar las intervenciones de los últimos cuarenta años: primero, su carácter “imprudentemente vehemente”166 queriendo convertir conflictos diplomáticos en cruzadas ideológicas al servicio de intereses particulares, tal cual Iraq en 2003; segundo, que al mismo tiempo es “sumamente complaciente y desinteresado” cuando es renuente a sobre-involucrase y adoptar una postura “autoindulgente”, tal cual lo ocurrido en Ruanda en la década de los años 90’167; y en tercer lugar, debido a la “incertidumbre política” imperante en las sociedades liberales al no lograr formular una política externa liberal que logre formar los puentes necesarios para relacionarse con sociedades no liberales, sin por ello comprometer sus propios principios.
161 Rawls, John (1980). Kantian Constructivism in Moral Theory. Journal of Philosophy, 77, 537; Cochran, Molly (1999). Normative Theory in International Relations. A Pragmatic Approach. United Kingdom: Cambridge University Press, 31.
162 Rawls, John (1987). The Idea of an Overlapping Consensus. Oxford Journal of Legal Studies 7, 3-7; Cochran, op. cit., 34-35.
163 Cochran, op. cit., 52.
164 Walzer, Michael (1983). Spheres of Justice. New York: Basic Books, 42-43; Cochran, op. cit., 56.
165 Walzer, op. cit., 65); Cochran, op. cit., 56.
166 Doyle (1983b), 324.
167 Doyle (1983b), 337.
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Comentarios sobre el debate del poder frente al deber.
Lo antepuesto representa algunos de los elementos básicos que nos permite construir un análisis sobre la eficacia o no de la intervención. Debiéramos preguntarnos sobre las razones de “¿Por qué intervenir?”, es decir, por qué algunos Estados deberían ocuparse de los problemas en territorios ajenos. En realidad hay dos preguntas subyacentes: ¿Se puede intervenir? y ¿Se debe intervenir? La primera tiene que ver la posibilidad y la probabilidad de la intervención. A la hora de intervenir y de hacer uso de la fuerza no podemos desechar que, en rigor de verdad, los Estados que hacen uso de la misma pueden hacerlo de manera imprudente sin tener que rendir cuentas a nadie. Esto sería el mundo anárquico de Hobbes. Las intervenciones realizadas por Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU) en América Central en los años 80’ y en Iraq en 2003 son un ejemplo de cómo una un actor estatal ejerce unilateralmente el derecho a intervenir, cuándo y dónde le parezca. Lo mismo ocurrió con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) –en adelante Unión Soviética- cuando invadió Afganistán en 1979 o cuando la Federación Rusa invadió de manera unilateral la República de Georgia en 2008.
Tampoco debemos dejar de lado el hecho de que un Estado o grupo de estados tengan el “deber de intervenir”. Esto es, en razón de una acción humanitaria desesperante la Comunidad Internacional está obligada a preservar la paz y los intereses de la seguridad internacional. Supone una intervención para preservar la libertad y el derecho a la propiedad privada, tal cual el mundo de Locke. ¿Por qué ha sido un deber intervenir en la región de los Grandes Lagos en pleno corazón de África?; ¿Por qué fue necesario llevar a cabo una acción humanitaria en los Balcanes, particularmente en Bosnia, Kosovo y Serbia? La paz y seguridad guardan relación con el derecho internacional en tanto éste como fijador de límites y de reglas de juego para la convivencia entre los estados (Groccio y la ONU), ya que de lo contrario imperaría un sistema de autoayuda donde cada estado dependería de sí mismo -un ¡sálvense quien pueda!-. Ejemplo de ello es la invasión de Iraq a Kuwait el 2 de agosto de 1990, circunstancia que obligó a la Coalición Internacional llevar adelante la llamada Guerra del Golfo-168. En cambio, la acción humanitaria representa un principio moral, pues actúa en favor de la defensa de la dignidad humana y la preservación de los derechos humanos esenciales. La acción de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) tiene hoy como objetivo evitar la desarticulación del país, donde la regla del más fuerte y la ausencia de la ley se anteponen a las condiciones mínimas de los derechos humanos.
168 El 2 de agosto de 1990 Iraq invadió Kuwait, circunstancia que motivó al Consejo de Seguridad de la ONU (CS-ONU), mediante la Resolución nº665/90, a establecer un embargo de materiales, mercaderías y carga en general con destino a Irak y Kuwait. Instó asimismo, a los estados miembros de la ONU a cooperar con el gobierno de Kuwait desplegando las fuerzas marítimas necesarias en la región -bajo la autoridad del CS - para detener a todo el transporte marítimo que entrara y saliese, a fin de poder inspeccionar y verificar sus cargamentos y destinos, asegurando la aplicación estricta de las disposiciones relativas al transporte marítimo establecidas en la Resolución nº 661/90.
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Ahora bien, existe también la posibilidad de que los Estados desistan de intervenir. ¿Cuáles son entonces las razones para ello?; “¿Por qué no intervenir?”. Para responder debemos preguntarnos antes si se puede “no intervenir” y si “no se debe intervenir”.
Cuando partimos de la base que un estado “no interviene” en los asuntos de otro, existen razones suficientes para pensar y creer que cada territorio es soberano, en razón de que detenta instituciones políticas suficientes que aseguren la libertad, igualdad, justicia, seguridad, la defensa, el monopolio de la fuerza y los derechos humanos. Será cada comunidad local y/o nacional la que fije los principios de su organización política y las reglas a sus conciudadanos, condición que debería ser respetada por la comunidad internacional. Pero ¿Cuál es el límite del no poder intervenir/ deber intervenir cuando subsiste un conjunto de reglas y normas internacionales que hacen a la convivencia entre las naciones?, las cuales velan por la seguridad, la amistad y la solidaridad internacional entre las naciones que conforman una federación de estados. Ningún Estado puede arrogarse conductas violatorias de los derechos ajenos y del conjunto, pues le caben las reglas que fija la Comunidad Internacional y las sanciones respectivas. De esta manera se evita también la anarquía internacional. Este es el mundo de Kant.
De igual modo, resta preguntarnos si los países pueden realmente intervenir cuando quieren y, si lo hacen, en nombre de quién y con qué propósito. En definitiva ¿A qué llamamos intervención?; ¿Es lo mismo intervenir en un territorio para anticiparse o prevenir un conflicto inminente, para evitar una guerra, o en caso de un genocidio o un ambiente de caos generalizado?; ¿Cuándo tiene lugar el empleo de la fuerza?; ¿Se puede –y se debe- forzar el desarrollo de los acontecimientos, modificando un status quo –la cursiva pertenece al autor- determinado?
La intervención se trata de un derecho y de una obligación cuando carga con la responsabilidad de proteger. Pero ¿Proteger a quién?; ¿A la soberanía del Estado o al individuo? Algunos hablan de intervenir para proteger a individuos cuya vida está en riesgo, según el criterio adoptado, pero lo cierto que esto suscita una “tensión entre el principio de soberanía y de intervención169. Dicha intervención no sería entonces militar sino sólo a efectos preventivos170, debidamente fundamentada por razones de carácter político, diplomático y humanitario hasta asegurar la protección adecuada a los individuos. ¿Pero constituye esto una forma de violación a la soberanía de un Estado? Hoy la soberanía del Estado asiste a condiciones diferentes que al mero monopolio legítimo de la fuerza. Los estados están cada vez más embarcados en un proceso de globalización, transnacionalización y de cambios en el orden internacional que diluyen cada vez más el concepto de soberanía y los subsume dentro de condiciones de una alta interdependencia171, haciendo endeble el límite entre derecho o no a intervenir, circunstancia que pone a prueba
169 (2008, May 17th). To protect sovereignty or to protect lives? The Economist, 67.
170 To protect … op. cit., 68.
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la obligación de hacerlo a o no. Las estructuras tradicionales de la soberanía territorial son cuestionadas en algunos casos a partir de la presión y/o emergencia de tres factores tanto endógenos como exógenos172. Por un lado, la “revolución del conocimiento”, lo que permite el individuo y las colectividades informarse, instruirse y clarificar el tipo de condición de ciudadanía en los asuntos nacionales e internacionales. Algo de ello está detrás de la primavera árabe –la cursiva pertenece al autor-. En segundo término, porque emergen casos de “relocalización de la autoridad”, sea desde la desarticulación del régimen soviético y su reemplazo por el ejercicio democrático hasta el abierto desafío que las sociedades presentan a los regímenes de gobierno en Egipto, Libia y Yemen. Claro que la calidad democrática en estos países aun es incipiente -o al menos diferente-, pues si bien hay libertad de expresión y el sufragio universal, subsisten todavía prácticas autoritarias, sospechas evidentes de corrupción y la falta de una fuerte oposición política. Tercero, porque la “bifurcación” de estructuras de poder hace que, lejos de primar de forma monopólica una lógica estado céntrica –la cursiva pertenece al autor-, hoy se sumen actores como las empresas transnacionales, instituciones, Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s), etnias, minorías, colectividades, etc. Actualmente, los Estados están sujetos a leyes, acuerdos internacionales y a intereses comunitarios que no los eximen ni de defender su seguridad nacional ni de ciertas obligaciones que hacen a la paz, la seguridad y al derecho internacional.
El interés nacional y comunitario en el orden internacional contemporáneo. Implicancias para el intervencionismo.
Partiendo de la base que en nuestro trabajo analizamos casos de “por qué se interviene” en tal o cual escenario, cabe indagar antes ¿Por qué ocurren las intervenciones o qué factores detonan las mismas?; ¿Cuáles son los motivos o las razones?; ¿Qué lleva a los países a inmiscuirse en las intervenciones?; ¿Existen verdaderamente respuestas o argumentos válidos? Comúnmente, el debate en torno a la intervención suscita cuanto menos diversas interpretaciones. Entre las más llamativas están aquellas que sostienen que las OMP de la ONU sólo obedecen a intereses de los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU (CS-ONU)173. Esto es, cada Estado responde según su conveniencia a la hora de preservar un
171 Keohane, Robert O. (1995). Hobbes’s Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International Society. En Henrik Holm, Hans and Sorensen, Georg Sorensen. Whose World Order?: Uneven Globalization and the End of the Cold War (p. 174). Boulder: Westview Press.
172 Rosenau, James (1995). Sovereignty, in a Turbulent World. En Lyons, G. and Mastanduno, Michael (eds.), State Sovereignty and International Intervention Society (pp. 204 – 211). The Johns Hopkins University Press, 1995.
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status quo –la cursiva pertenece al autor- determinado174 en tanto sus acciones están dirigidas directamente a preservar el auto-interés en un ambiente de incertidumbre. Estaríamos en el contexto de Hobbes explicado. Pero ante el sufrimiento humano también existen razones de carácter altruista y de compromiso175, donde persisten el simple y genuino deseo de promover la democracia en el mundo176. Aquí planteamos el contexto de Locke aludido anteriormente. De hecho, la Carta de la ONU ampara sus acciones sobre la existencia de una amenaza a la paz y seguridad mundial -art. 39-, en el ejercicio del derecho colectivo o individual a la autodefensa en caso de una agresión a un país miembro (art. 51) y, así como en el uso de la fuerza – Cap. VII-.
Si bien éstas y otras afirmaciones más podrían ser válidas, sus interpretaciones no carecen de reparos, pues todas encierran suspicacias metodológicas a priori –la cursiva pertenece al autor-. En el caso de la ONU, Michael Gilligan y Stephen Stedman sostienen que definir metodológicamente qué razones son las que motivan la intervención se ha convertido poco más que en “aproximaciones tautológicas”: “cualquier miembro permanente puede vetar una resolución del Consejo de Seguridad y su asentimiento es un requisito legal para cualquier operación …”177, sugieren. Ello equivale a sostener que “las misiones de mantenimiento de la paz no pueden salirse del terreno sin el apoyo de las grandes potencias”178, lo cual plantea una paradoja -y un problema a la vez- ya que si bien las potencias recurren al unilateralismo cuando consideran que el veto de otro miembro podría paralizar la acción de la ONU, éste no debería violar su obligación de acatar las decisiones consensuadas179.
173 Gilligan, Michael and Stedman, Stephen John (2003). Where Do the Peacekeepers Go? International Studies Review, 5 (4), p. 39; ver además De Jonge Oudraat, Chantal (1996). The United Nations and Internal Conflict. En Brown, Michael E.(ed.) (1996), International Dimensions of Internal Conflicts (pp. 518-519). MA: MIT Press.
174 Gilligan and Stedman, op. cit., p. 39; ver además, Neack, Laura (1995). UN Peace-Keeping: In the Interest of Community or Self? Journal of Peace Research, No. 32, 181-196.
175 Gilligan and Stedman, op. cit., p. 39; ver además Jacobsen, Peter, Viggio (1996). National Interest, Humanitarianism or CNN: What Triggers UN Peace Enforcement after the Cold War?, Journal of Peace Research, No. 33, 205-215.
176 Gilligan and Stedman, op. cit., p. 39; Andersson, Andreas (2000). Democracies and UN Peacekeeping Operations, 1990-1996. International Peacekeeping, No. 7, 1-22.
177 Gilligan and Stedman, op. cit., 39.
178 Durch, William J. (1993). Getting Involved: The Political-Military Context. En Durch, William J (ed.), The Evolution of UN Peacekeeping: Case Studies and Comparative Analysis. New York, St. Martin’s, 36; Gilligan and Stedman, op. cit., 40;
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En segundo lugar, hay un número importante de “hipótesis de trabajo carentes de sustento” -y sumamente especulativas- que lo único que lograron es generar más interrogantes que certezas -por ejemplo, la intervención como medio de instaurar la democracia-. En tercer lugar, y con relación a lo anterior, subsiste un problema cuando intentamos relacionar o acomodar las “variables” en estudio, pues si bien los resultados dependen de la rigurosidad científica, subsiste el interrogante sobre cómo se deberían relacionar esas variables180.
En razón de ello debemos identificar “variables” que guarden relación –como dijimos antes- con las demandas reales de las razones por las cuales los Estados intervienen181: ¿Se interviene cuando cobra notoriedad la cantidad de “muertes”?; o ¿Según sea el marco contextual político? -hace treinta años las intervenciones se daban en el marco de la “guerra fría”-; o ¿Simplemente a partir de la importancia que se asignan a los recursos de exportación del país a intervenir, sus valores democráticos o su status de “antigua colonia” de alguno de los países centrales? Otras variables giran en torno a la “elección” de entre “distintas regiones geográficas del mundo”, sea por “población”, “tamaño del ejército” a enfrentar, así como el grado de “autonomía rebelde y control del Gobierno”. Las mediciones de Gilligan muestran que la intervención de la ONU es directamente proporcional a la gravedad del conflicto y a la cantidad de muertos presentes, tal cual ocurrió en Bosnia y Ruanda182. Si bien la ONU es renuente a participar en operaciones en donde el país intervenido cuente con una importante cantidad de efectivos militares, ante una guerra inminente la probabilidad de intervención es alta183. Comúnmente, existe una autorización de las “partes” para aceptar la intervención, salvo en casos como la acción unilateral de EE.UU en Afganistán o la operación de la NATO en Libia, donde la decisión fue ajena a los a lo que decidiese Libia. En cuanto a la selección de misiones, la ONU sí toma en cuenta y opta por determinadas misiones184 aunque lejos está de probarse que interviene en países donde prima una economía de productos primarios de exportación, o que lo hace menos en países con “democracias” que en aquellos que poseen “no-democracias”, o que a menudo se despliega en las antiguas colonias pertenecientes a alguno de los miembros del CS. De esta manera, resulta posible afirmar que sí hay
179 Report of the International Comission On Intervention And State Sovereignty (2001). The Responsability To Protect. December, 51.
180 Gilligan and Stedman, op. cit., 40-41.
181 Gilligan and Stedman, op. cit., 42.
182 Gilligan and Stedman, op. cit., 44-46.
183 Gilligan and Stedman, op. cit., 48.
184 Gilligan and Stedman, op. cit., 49.
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evidencia de que desde el final de la guerra fría la ONU participa más activamente en las OMP185.
Y aunque no existe una contradicción entre las normas internacionales y los intereses nacionales, prevalecen cuanto menos distintas interpretaciones de la intervención. Las reglas de la ONU fueron hechas por los Estados miembros. Lejos de entrar en argumentos tautológicos que den a entender que unos pocos actores internacionales “hacen lo que quieren” en materia de intervención, al menos es verdad que los “objetivos nacionales” sufren fuertes contrastes con los “objetivos comunitarios”-. Ello, partiendo de la premisa que la estructura de las relaciones internacionales no es vertical o jerárquica sino anárquica. Tanto los partidarios de la defensa del status quo –la cursiva pertenece al autor- como los que proponen la paz y estabilidad en la seguridad internacional no escapan a la lógica de puja de intereses estatales que, si bien circunscriptos a un ámbito de cooperación, operan en un contexto anárquico.
Una explicación para interpretar las causas de las intervenciones es comprender entonces los “intereses” de sus principales artífices –los Estados-. Esto nos ayudará a dilucidar mejor por qué intevienen o por qué no lo hacen. Qué mejor entonces que repasar las políticas exteriores de algunas de las grandes potencias a lo largo del tiempo para pensar que los estados se manejan por “intereses nacionales”, entendidos como aquellos los vinculados con la supervivencia vital del Estado mismo, o por “intereses comunitarios”, referidos a su estrategia en la relación con la Comunidad Internacional en orden a resguardar su seguridad vital y/o preservar la paz, y la seguridad internacional.
El interés de las naciones.
A continuación analizamos los “intereses nacionales” y la gran estrategia de cuatro países –Rusia, Alemania, Reino Unido y EE.UU- que tienen un rol activo en misiones de intervención. Rusia, si bien potencia militar, y miembro del CS, no es miembro de la NATO. Alemania como potencia militar de segundo orden y económica de primer orden, no es miembro permanente del CS aunque así de la NATO. Estos países actúan como variable de control frente a Reino Unido y EE.UU que sí son potencias económicas y militares de primer orden, miembros permanentes del CS y de la NATO.
La estrategia de los grandes poderes a finales del siglo XIX y principios del XX.El siglo XIX reunió claramente las características de una era “multipolar” en la
política internacional, signada por la competencia y la desconfianza que cada uno de los actores estatales tenía frente a las intenciones del otro. Los objetivos de mínima que cada uno reunía tendían a optimizar su supervivencia en el sistema interestatal –basado en un
185 Gilligan and Stedman, op. cit., 50.
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claro “interés nacional”-, mientras que los de máxima consistían en evitar un desbalance del orden de ese sistema.
En Rusia, el científico Dimitri Mendeleev pensaba que el interés nacional de su país “... demanda el desarrollo de relaciones económicas y de comercio con los países vecinos del oeste como del este”186. Tras la derrota en la guerra de Crimea se temía que Rusia quedara relegada a la condición de potencia de segunda orden. Entonces, el príncipe Aleksandr Gorchakov -un ideólogo de la política exterior rusa- encaró una estrategia diplomática capaz de perseguir un “doble objetivo”: “... mantener a Rusia a salvo de convertirse en cualquier complicación que pudiera diversificar nuestro esfuerzo lejos de nuestro propio desarrollo interno” y “… hacer todos los esfuerzos durante todo este tiempo para asegurar que ningún cambio –sea territorial o en el balance de poder y la influencia- ocurra en Europa que pueda alterar seriamente nuestros intereses o situación política”187. En cuanto a la diplomacia comunitaria –en tanto su contribución a la paz y seguridad mundial-, ésta representó el pivot –la cursiva pertenece al autor- sobre el que tradicionalmente se gestionaron las relaciones internacionales de Rusia y su participación en la creación del orden internacional; “...después de la derrota de Napoleón, Rusia fue uno de los participantes que creó el nuevo orden internacional de Europa -el Concierto Europeo, como también la Santa Alianza-”188, contexto frente al que Gorchakov planteaba ante el posible desequilibrio en Europa y la pérdida de Rusia. En ese sentido, la Primera Conferencia de la Haya en 1899 permitió al entonces ministro de Asuntos Externos, M.N. Muriarev, proclamar la necesidad de “... preservar la paz universal y reducir como mucho sea posible las armas que amenacen al hombre”189, aspecto clave para “… incrementar la comunicación intensa entre los estados y alcanzar una gobernabilidad más estable del mundo”190.
Dada su situación geopolítica, los estadistas en el Reino Unido consideraron que la diplomacia debía actuar a tiempo evitando perder por todos los medios la influencia inglesa en las relaciones internacionales. En 1856, Lord Palmerston bautizó el interés nacional británico como algo que “... nos proponemos hacer lo que nos parezca mejor, haciendo del interés de nuestro país un principio guía”191. Tomaba como premisa lo siguiente: “...no tenemos aliados eternos ni enemigos permanentes” sino que “... nuestros intereses son
186 Ivanov, Igor S. (2002). The New Russian Diplomacy. Washington DC: The Nixon Center and Brookings Institution Press, 15.
187 Ivanov, op. cit., 26.
188 Ivanov, op. cit., 32.
189 Ibídem
190 Ivanov, op. cit., 33.
191 De Palmerston a Clarendon, 20 de julio de 1856, citado en Temperley, Harold and Penson, Lilian M. (1938). Foundations of British Foreign Policy from Pitt (1792) to Salisbury (1902). Cambridge: Cambridge University Press, p.88; in Kissinger, Henry (1994). Diplomacy. New York: Simon & Schuster, 95.
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eternos, y nuestro deber es servir a esos intereses”192. Winston Churchill describió acerca del rol que cupo al país en el equilibrio de poder británico: “... por cuatrocientos años la política exterior británica ha consistido en oponerse al poder más fuerte, más agresivo y más dominante del continente ... Encarnado por Felipe II de España, contra Luis XIV bajo Guillermo III y Malborough, contra Napoleón, contra Guillermo II de Alemania, … hubiera sido fácil aliarse con el más poderoso y compartir los frutos de su conquista. Sin embargo, siempre tomamos el curso más duro, aliándonos con las potencias menos poderosas, hacer una combinación entre ellos, desafiar y frustrar a la tiranía continental y militar”193. Claramente la función en el equilibrio de poder era “balancear, no conquistar a Europa”194. Lo mismo ocurrió en el plano de la comunidad internacional. Según narra Kissinger “... los líderes británicos no consideraban en ningún sentido la ampliación de las instituciones representativas como una pieza clave para la paz”195, si bien existía un apego a defender el principio de “no intervención” en los asuntos domésticos de otros Estados, esta regla caducaba en el caso de que un país intentara anexar a otro mediante la fuerza. Su clase dirigente siempre estuvo preocupada con la preservación del margen de maniobra de su diplomacia –o de la libertad del mismo- en las relaciones internacionales.“... No es usual para Inglaterra entrar en compromisos que actualmente no han aparecido, o que no están inmediatamente en perspectiva”196, sostenía Palmerston siendo que, ese “espléndido aislacionismo” era funcional quedar atados a esquemas seguridad colectiva per se dado que se “...podía perder más de lo que podía ganar de las alianzas”197.
¿Y cómo era la cuestión en Alemania? El ideario de interés nacional construido por Otto von Bismarck fue la base de una respuesta pragmática al sistema de equilibrio multipolar del siglo XIX y a los cimientos que generarían la destrucción de las bases de reconfiguración del orden internacional acordado en del Concierto de Viena tras las guerras napoleónicas por las potencias en 1814198. Mientras que desde la vecina Austria von Metternich concebía al mundo desde “… el equilibrio de poder en Europa, el equilibrio
192 Palmerston, en Asa Briggs (1959), The Age of Improvement 1783-1867. London: Longmans, 345; Kissinger, op. cit., 96.
193 Discurso a los miembros Conservadores del comité de Asuntos Externos en marzo de 1936 y reproducido por Winston S. Churchill (1948). The gathering Storm, vol. 1, The second World War. Boston: Houghton Mifflin, pp. 207-208; in Josef Joffe, Defying History and Theory, in G. John Ikenberry. (ed.). (2002). America Unrivaled (pp. 159-160). Ithaca: Cornell University Press.
194 Joffe, Josef, Defying History and Theory: The United States as the “Last Remaining Superpower, in Ikenberry, G. John (ed.), op. cit., 161.
195 Kissinger, op. cit., 96.
196 Despacho de Palmerston nº 6 a la Marquís de Clarincarde (Embajador en St. Petersburgo), el 11 de enero de 1841; en Temperley, Harold and Penson, Lilian M., Foundations of British ... , op. cit., 137; Kissinger, op. cit., 97.
197 Ibídem.
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interno de Austria y Prusia y un sistema de alianzas basado en la unidad de valores conservadores”199, la situación de Alemania era bien distinta: rodeada y amenazada por grandes potencias, ella misma era el “centro” del continente y el eje sobre el cual se produciría el equilibrio de poder europeo. Bismarck “desafió esas premisas” y estaba“... convencido que Prusia había devenido en el estado alemán más fuerte y que no necesitaba de la Santa Alianza como lazo hacia Rusia”. En su visión, había llegado la hora de los intereses nacionales y veía en Rusia aspiraciones de realpolitik como así también a Austria como un “verdadero obstáculo más que un socio”200. Distinto a Metternich, Bismarck entendió que “... Prusia podría imponer sus preferencias de manera unilateral; que Prusia podía ser conservadora en casa sin atar su suerte a Austria o a algún otro Estado en política exterior y que no necesitaba alianzas para lidiar con los problemas domésticos”201. Esta política de “no alineamiento” sostenía el propio Bismarck en razón de que “… no podemos morigerar las relaciones de las Grandes Potencias entre sí, pero podemos mantener la libertad de acción para utilizar nuestra ventaja aquellas relaciones vienen”202. En cuanto al plano diplomático comunitario, creía que la Comunidad Internacional no consistía más que en una serie de “interlocking alliances”, “... parcialmente cubierta y parcialmente competitiva, que aseguraban a Austria contra un ataque de Rusia, a ésta contra una aventura de Austria, y a Alemania contra un encerramiento y que llevó a Inglaterra a resistir la expansión de Rusia hacia el Mediterráneo”203. Esto fue lo que le permitió recrear una “...situación política universal en la que todas las potencias excepto Francia necesitan de nosotros y, a fuerza de sus mutuas relaciones, son alejadas en la medida de lo posible de formar coaliciones contra nosotros”204. En ese sentido el sistema de balance tenía como prioridad la preservación del status quo –la cursiva pertenece al autor- y fue construido a partir de una estrategia defensiva, no ofensiva; pues “Bismarck no construyó su sistema en orden a agregar poder, sino en orden a devaluarlo”205.
198 El “Congreso de Viena” pautado entre las potencias había consensuado dos objetivos medios esenciales para preservar la paz: el equilibrio de capacidades y valores compartidos.
199 Kissinger, op. cit., 121.
200 Ibídem.
201 Kissinger, op. cit., 122.
202 Citado en A.J.P. Taylor (1965). The Struggle for Mastery in Europe 1848-1918. Oxford: Oxford University Press, 54, in Kissinger, op. cit., 123.
203 Kissinger, op. cit., 160.
204 The Diktat (“dictation”) fue formulado en el retrato a Bismarck Bad Kissingen el 15 de junio de 1877. En Johannes Lepsius et al. (eds.). (1924). Die Grosse Politik der Europaischen Kabinette, vol.2, Der Berliner Kongress, seine Voraussetzungen und Nachwirkungen, 1871-1877. Berlin: Deutsche Verlagsgesellschaft fur Politik und Geschichte, p. 154. In Joffe, op. cit., 161.
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Por el lado de EE.UU, este país comenzó a fijar su interés nacional en el siglo XVIII inmediatamente después de declarada su independencia. Kissinger describe que EE.UU observaba que “… como ningún país europeo era capaz de constituir una auténtica amenaza mientras tuviese que enfrentarse a otros rivales, los Padres Fundadores se mostraron perfectamente dispuestos a manipular el despreciado equilibrio de poder cuando así conviniera a sus necesidades. En realidad, lograron ser extraordinariamente hábiles maniobrando entre Francia y la Gran Bretaña, no sólo para conservar la independencia sino para ensanchar las fronteras”206. Esta postura fue clarificada a través de la noción de “equilibrio de poder”, tanto de Thomas Jefferson -identificaba a Francia como la tiranía “continental” y a Gran Bretaña como la tiranía “marítima”- como por el pensamiento geopolítico de George Washington, fundado en el “excepcionalismo territorial y moral”. Uno y otro estaban basados en un determinado interés nacional y fueron consecuencia del contexto de finales del siglo XIX y principios del XX, donde emergía la competencia por el acceso a mercados económicos entre las principales potencias. De allí “... se abrió la etapa del imperialismo plenamente desarrollado, basado en el monopolismo, la hegemonía del sector financiero sobre los demás sectores y la rivalidad acentuada por la captación de mercados de capital y fuentes de materia prima”207; “... en esta etapa nuevos centros de poder, tales como Alemania, Estados Unidos, Japón e Italia, se colocaron al lado de los imperios capitalistas tradicionales –Inglaterra y Francia- y compitieron con ellos por el control sobre los mercados y los recursos de América Latina”208. Al tiempo que eso sucedía, dos ideas bien definidas fueron forjarían los conceptos de interés nacional e interés de la comunidad internacional de EE.UU.; por un lado, Theodore Roosevelt mantuvo una preferencia por observar la realidad internacional en términos de “equilibrio de poder”, delimitando así el concepto de interés nacional: exigía para su país un rol de proporción desde el momento en que “... su interés nacional así lo demandaba y porque un balance global era inconcebible sin la participación estadounidense”209. Roosevelt, “... influido por el darwinismo social, a la vez que por la ideología imperial anglosajona de figuras como Rudyard Kipling y Joseph Chamberlain, creía que la competencia es la ley del mundo y que los más fuertes están destinados a ejercer su dominación”210; su sucesor, el presidente William H. Taft, como también su Secretario de Estado, Philander Knox, coincidían con la “diplomacia del dólar” desde el momento en que reflejaba los intereses del establishment
205 Joffe, op. cit., 162.
206 Ibídem.
207 Boersner, Demetrio (1996). Relaciones Internacionales de América Latina. Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 137.
208 Ibídem.
209 Kissinger, op. cit., 30.
210 Boersner, op. cit., 148.
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capitalista de Wall Street. Ambos apelaron así a un “rol mesiánico”211 del país, forjado no ya a partir de un balanceo frente a otros actores, sino en su obligación de “difundir los principios”212 de la “libertad”, la “prosperidad” y la “democracia”213. Fue Woodrow Wilson quien opuesto a la idea de imperial como doctrina y principio, “proclamó su vehemente repudio a la diplomacia del dólar y a las intervenciones imperialistas”214, promoviendo un tratamiento más democrático en la Comunidad Internacional que el propuesto por Roosevelt y Taft. Se identificó con una visión optimista de la evolución de la naturaleza violenta de la Comunidad Internacional y su modelo fue la Liga de las Naciones215, institución internacional empeñada más en difundir la seguridad colectiva que en definir un sistema de alianzas. Pero aun lejos de abandonar las prácticas intervencionistas, Wilson “continuó la política intervencionista de Taft y hasta la intensificó” convencido de que aquellas estaban dirigidas a los enemigos de la democracia y destinadas a “...ayudar a los pueblos pobres a liberarse de gobernantes indeseables” 216.
La estrategia durante la guerra fría.
Al terminar la Segunda Guerra los intereses “nacionales” y “comunitarios” mutarían según la necesidad o conveniencia de cada uno de los países mencionados en un contexto de “Guerra Fría” y un orden bipolar. Si bien Rusia, el Reino Unido, Alemania (República Federal de Alemania, RFA), y EE.UU ya eran miembros de Naciones Unidas, las diferentes herramientas desarrolladas por el bando de “Occidente” en el plano militar (NATO) y económico no estuvieron más destinadas a resguardar su seguridad y conceder estabilidad. Primaba entonces la lógica de la “seguridad común”, instancia que los estados identificaban con el derecho internacional, la promoción de la democracia, las instituciones internacionales, el desarme, etc. Lo mismo ocurría del bando “Oriental”, donde los planes quinquenales de la URSS, así como también su carrera armamentista y la propagación de sus ideas por todos los confines del mundo, tuvieron por objetivo evitar caer en manos de la cultura liberal occidental y capitalista considerada, entonces, hostil. De allí que su principal estrategia no fuese sólo militar sino también “cultural”. Uno y otro bando echaron mano al interés “nacional” y/o al “comunitario”, según su conveniencia y estrategia. En lo que 211 Kissinger, op. cit., 30.
212 Ibídem.
213 Un claro ejemplo fueron las diversas interpretaciones de la Doctrina Monroe que desde de 1823 permitieron la intervención de las fuerzas armadas estadounidenses en otros países en apoyo a los intereses económicos de sus empresas multinacionales.
214 Boersner, op. cit., 151.
215 La “Sociedad de Naciones” (SDN) fue un organismo internacional creado por el Tratado de Versalles, el 28 de junio de 1919. Se proponía establecer las bases para la paz y la reorganización de las relaciones internacionales una vez finalizada la Primera Guerra Mundial.
216 Ibídem.
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respecta a los intereses “comunitarios”, los países de occidente se fueron incorporando a la NATO cuyo objetivo principal era la defensa del “Atlántico Norte”217. En el plano económico, la apertura económica de occidente vinculada con la creación de instituciones internacionales sobre la base de Bretton Woods permitió construir el Acuerdo General de Tarifas (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), tres piedras angulares de las instituciones de comercio y financieras destinadas a administrar las reglas de la economía global capitalista. Un comentario aparte merece la integración europea y sus consecuencias. Dentro de la misma Europa, la conformación de la Unión Europea Occidental (UEO)218, en 1948, el Plan Schuman219 y el Tratado del Acero y el Carbón (CECA)220 de 1950 y, fueron el punto de partida de unidad de Europa. Tras la firma del acta de Roma en 1957, la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) 221 –hoy Unión Europea (UE)- era un bloque que, sin perjuicio del “interés nacional” de cada uno de sus miembros, forjaría un patrón común de conductas y hábitos destinadas no sólo a regular el comercio, sino también a crear instancias como la OSCE para dirimir cuestiones fronterizas y de derechos humanos. Pero del lado Oriental, el principal promotor de los intereses comunitarios era la URSS -
217 El primer secretario General, el Lord Ismay, sostenía entonces que la NATO esto era además una forma de mantener a “los rusos afuera”, a “los alemanes abajo” y a “los estadounidenses adentro” de Europa.
218 Las bases de la UEO se establecieron en el Tratado de Bruselas de 1948, como organización europea de defensa y seguridad. Esta organización internacional, creada originariamente por Francia, Bélgica, Reino Unido, Luxemburgo y Países Bajos, se crea, en un principio, para asistir a cualquiera de sus integrantes en caso de recibir una agresión y también, igual que el Consejo de Europa y las diferentes Comunidades Europeas (embrión de la UE), para ayudar a la cooperación e integración europea. El año de su creación es muy cercano al final de la Segunda Guerra Mundial, y eso explica su razón de ser, pues los países europeos que habían quedado fuera del bloque comunista tenían miedo de un posible ataque de los países soviéticos e intentan de este modo crear una organización común de defensa. En 1954 entraron a formar parte de ella la Alemania Occidental (República Federal de Alemania, RFA) e Italia, antiguos enemigos en la Segunda Guerra Mundial de los países que fundaron esta organización internacional. A pesar de que la UEO contaba con una estructura propia bien definida, la creciente importancia de la NATO en (establecida en 1949) impidió que la UEO actuara de forma independiente, quedando relegada a un segundo término.
219 La Declaración de Schuman es el título con el que se conoce el discurso pronunciado por el Ministro de Asuntos Exteriores francés Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950, en el que —tal como lo reconoce oficialmente la UE— se dio el primer paso para la formación de esta organización supraestatal, al proponer que el carbón y el acero de Alemania y Francia se sometieran a una administración conjunta.
220 La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) fue un organismo internacional del ámbito europeo que regulaba los sectores del carbón y del acero de los estados miembros. Fue promovida y alentada desde 1950 por los franceses Robert Schuman, entonces ministro de Relaciones Exteriores de Francia y Jean Monnet, negociador designado por el gobierno francés y más tarde primer presidente de la Alta Autoridad (organismo rector) del CECA. El objetivo económico del tratado era establecer un mercado común del carbón y del acero, es decir suprimir aranceles, subvenciones nacionales o medidas discriminatorias, para asegurar así la libre competencia en este sector, obtener precios más baratos y un abastecimiento sin interrupción.
221 Hoy la Unión Europea está compuesta por Alemania (1957), Austria (1995), Bélgica (1957), Bulgaria (2007), Chipre (2004), Dinamarca (1973), Eslovaquia, Eslovenia (2004), España (1986), Estonia (2004), Finlandia (1995), Francia (1957), Grecia (1981), Hungría (2004), Irlanda (1973), Italia (1957), Letonia, Lituania (2004), Luxemburgo (1957), Malta (2004), Países Bajos (1957), Polonia (2004), Portugal (1986), Reino Unido (1973), República Checa (2004), Rumanía (2007) y Suecia (1995).
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miembro del CS-ONU-, todos los cuales confluían en distintas organizaciones internacionales, tales como la ONU, el Consejo de Ayuda Mutua Económica (COMECON)”222, el Pacto de Varsovia223, las sucursales de los partidos comunistas en Europa y la revolución en países de Asia, África y América Latina. Si bien la URSS tenía poder de veto la ONU, ésta no era el ámbito para dirimir las cuestiones estratégicas. Respecto del COMECON, su objetivo era diseñar una división del trabajo en el bloque soviético capaz de competir con su contraparte occidental, aunque no exento de problemas para subsistir. En tanto que el interés nacional para la RFA significaba prepararse militarmente para una eventual invasión de la URSS por su frontera Este. Lejos de tener los atributos militares de antes, su rol estaba destinado a convertirse en un motor económico amparado por la protección militar de EE.UU. Alemania era un Estado que, más que intereses territoriales y expansionistas, perseguía aquellos vinculados con el comercio a raíz de la imposibilidad de reeditar un expansionismo territorial de antaño, situación que le evitó el aislamiento internacional, consolidar sus relaciones internacionales y no quedándole “... más remedio que adoptar el sistema comercial como única alternativa a su alcance”224. En el caso del Reino Unido –miembro del CS-, su seguridad nacional de posguerra guardaba relación directa con la amenaza soviética y con la “política de contención” de EE.UU. Partidaria de negociar un acuerdo entre los aliados y la URSS, siempre dudaba de la eficacia de la estrategia de contención estadounidense. A pesar de ser miembro de la NATO, demoró su ingreso a la CEE y no delegó en nadie más que en ella misma su capacidad nuclear y su moneda -la libra esterlina-. Para su socio EE.UU, la seguridad nacional consistía, en cambio, resguardar su territorio del avance o del ataque soviético y proteger todas aquellas posiciones geopolíticamente relevantes que pudieran amenazar su seguridad nacional y pusieran al descubierto su integridad como nación. Esto significaba la necesidad
222 El Consejo de Ayuda Mutua Económica fue una organización de cooperación económica formada en torno a la URSS por diversos países socialistas cuyos objetivos eran el fomento de las relaciones comerciales entre los estados miembro, en un intento de contrarrestar a los organismos económicos internacionales de economía capitalista , así como presentar una alternativa al denominado Plan Marshall desarrollado por los Estados Unidos para la reorganización de la economía europea tras la Segunda Guerra Mundial , y equivalente también a la Comunidad Económica Europea . Eran miembros Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Rumanía, Unión Soviética, Albania (1949), República Democrática Alemana (1950), Mongolia (1962), Cuba (1972) y Vietnam (1978).
223 El Tratado de Amistad, Colaboración y Asistencia Mutua, más conocido como Pacto de Varsovia por la ciudad en que fue firmado, fue un acuerdo de cooperación militar firmado el 14 de mayo de 1955 en Polonia por los países del Bloque del Este. Diseñado bajo liderazgo de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, su objetivo expreso era contrarrestar la amenaza de la la Organización del Tratado del Atlántico Norte (North Atlantic Treaty Organization, NATO), y en especial el rearme de la República Federal Alemana. Fueron miembros Unión Soviética, Polonia, Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Rumania, Albania y República Democrática Alemana.
224 Rosecrance, Richard (1986). The rise of trading State-Commerce and conquest in the modern world. New York: Basic Books, Inc., 158.
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de proyectar poder en todo el mundo, con la intención de balancear cualquier intento que perjudicara y sometiese a EE.UU a los designios de la “cortina de hierro” soviética.
La estrategia actual de los grandes poderes.Claro que si comparamos perspectiva histórica de los intereses “nacionales” y “comunitarios” con nuestra realidad contemporánea habremos de encontrar que hoy el interés “nacional” y “comunitario” sólo son “intereses de los Estados”. La Federación Rusa visualiza un claro dominio de parte de los países desarrollados de Occidente en la Comunidad Internacional, bajo el liderazgo y posibles soluciones de carácter unilateral que limitan el ejercicio del derecho internacional225. Frente a esto, los “intereses nacionales” son la resultante, en primer término, de “...una combinación y un balance de intereses” del individuo, la sociedad y el Estado en el plano de la seguridad, la economía, la política doméstica, internacional y la militar, entre otras. Su “interés nacional” propugna asegurar la base de una economía sustentable en el ámbito doméstico –base de la soberanía- capaz de posicionarla como “gran potencia” y ejercer influencia en las relaciones internacionales. En el ámbito de la Comunidad Internacional, el Kremlin aprecia una minimización de los mecanismos de seguridad internacional, el fortalecimiento de bloques militares, la presencia de tropas extranjeras en territorio ruso, la proliferación de Armas de Destrucción Masiva (ADM), el ejercicio unilateral de EE.UU, el avance de la NATO y los posibles conflictos fronterizos que podrían poner en riesgo la seguridad internacional226. El tipo de respuesta previsto consiste en mantener una política exterior activa que asegure los mecanismos y eficacia en el marco de las instituciones internacionales, las condiciones favorables para el desarrollo, el involucramiento económico tanto regional como global así como la asistencia en la solución de conflictos -incluyendo OMP en la ONU, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE)227 y la Comunidad de Estados Independientes (CEI)228- el cumplimiento de los acuerdos de desarme y, en caso de ser necesario, reservarse el uso de
225 National Security Council. Russian Federation Government (2000). National Security Concept of the Russian Federation. Firmado por el presidente Vladimir Putin, apenas asumido. Moscú: Autor.
226 Blank, Stephen J. (2010). No need to threaten us, we are frightened of ourselves, Russia’s blueprint for a police state, the new security strategy. In Blank, Stepehen J and Weitz, Richard (eds.), The Russian military. Today and tomorrow: Essays in memory of Mart Fitzgerald (pp. 26-28, 42-43). Washington DC: Strategic Studies Institute (SSI), US, Army.
227 La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), tiene su origen en la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), celebrada en Helsinki en 1975, y está conformada actualmente por 56 Estados participantes, todos ellos son países de Europa (incluyendo la Federación Rusa y todos los países de la Unión Europea), Asia Central y América del Norte (Canadá y Estados Unidos). Está reconocida como organismo regional conforme al Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas. Ofrece un Foro para negociaciones políticas y decisiones en los campos de alerta temprana, prevención de conflicto, administración de crisis y rehabilitación post-conflicto, y pone en práctica el deseo político de sus estados participantes a través de su única red de misiones.
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la fuerza. La política exterior del presidente Vladimir Putin no hizo más que jugando una realpolitik estratégica -la cursiva pertenece al autor- del siglo XIX y colocar a Rusia como actor central de los asuntos mundiales, desafiando directamente el unilateralismo de EE.UU en Kosovo, Iraq y eventualmente en Irán o el mismo Tratado de las Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (Conventional Armed Forces Treaty in Europe, CFE)229. Su sucesor, Dimitri Medvedev, ha recuperado un país cuyos sus atributos de poder que no sólo hacen que continúe jugando en la “alta política” -Rusia es potencia nuclear y encara una ambiciosa modernización de sus fuerzas armadas- sino que esté embarcada en “estrategias geopolíticas” - administra una economía exportadora de petróleo, gas y bélica de nivel mundial-, sino que además despliega y articula estrategias de carácter geo-económicas cuando busca profundizar su integración a la Unión Económica de Asia Central230 y la Organización de la Cooperación de Shangai231. El documento “Concepto de Seguridad Nacional”232, si bien pone de manifiesto la adhesión de Rusia a los mecanismos institucionales de seguridad internacional, hace expresas reservas sobre la potestad de emprender una acción militar preventiva de carácter unilateral de la fuerza frente a
228 Los líderes de Rusia, Bielorrusia y Ucrania se reunieron el 8 de diciembre de 1991 para fijar las bases de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), fundada oficialmente el 21 de diciembre de 1991. representa un conjunto de países que supieron ser parte de la ex URSS (ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas) y que hoy conviven como repúblicas independientes. Está conformada por tres regiones: Europa Oriental (Bielorrusia, Ucrania y Moldavia), la Transcaucásica (Georgia –ribereña al Mar Negro-, Armenia y Azerbaiján –ribereños al Mar Caspio-) y Asia Central, ésta tierra de tanes (la cursiva es del autor) desde el momento de estar compuesta por Turkmenistán, Uzbekistán, Kazajstán, Kirguizistán, y Tayikistán.
229 El FCE estableció desde 1989 hasta 1992 límites precisos en categorías clave del equipamiento militar convencional en Europa -desde el Océano Atlántico hasta los Urales-, y ordenó la destrucción completa del armamento excedente. El Tratado propuso límites iguales para los dos "grupos de Estados", la NATO y el Pacto de Varsovia.
230 Propuesta conformada por Kazajstán, conjuntamente con Kirguizistán, Tayikistán, Uzbekistán y Turkmenistán para emular a la UE.
231 Rusia, Kazakstán, Kirguizistán y Tayikistán firmaron un acuerdo en 1996 junto a China para formar la Organización del Grupo de Shangai y proponerse la desmilitarización de las fronteras. En 1997 suscribieron otro acuerdo para desmilitarizar 4.000 millas de la frontera sino-rusa. China ha estado utilizando el acuerdo para presionar a los países de Asia Central y para que las minorías Uighur dejen de apoyar al separatismo de la provincia china de Xinjiang. En junio 2001, y con la incorporación de Uzbekistán -buscaba reafirmar lazos con China- se rebautizó -a pedido suyo- el nombre del acuerdo, quedando establecido así la Organización de la Cooperación de Shangai. Esta alberga a cuatro países con status de Observadores -Mongolia, India, Pakistán e Irán–. Su objetivo consiste en mejorar la confianza, afirmar los lazos de amistad, promover la apertura entre sus miembros, incrementar la cooperación en diferentes áreas, cooperar en temas relacionados con la paz y formar un orden económico basado en un sistema de democracia y de justicia.
232 National Security Concept of the Russian Federation, op. cit.; National Security of the Russian federation until 2020, firmada por el presidente Dimitri Medvedev en mayo de 2009.
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amenazas que pongan en riesgo su seguridad territorial y nacional, tal cual ocurrió en la región separatista de Osetia del Norte y en la República de Georgia en el mes de agosto de 2008233.
Inmediatamente después de la guerra fría el interés nacional de Alemania se identificó prioritariamente con el proceso de unificación con el Este, asegurando así las fronteras nacionales. Si bien se preveía que un ascenso alemán iría contra los intereses del proceso de integración europea y una proyección como primus interpares –la cursiva pertenece al autor-, lo cierto es que aquellos se volvieron enteramente a favor de fortalecer y ser el motor económico de la entonces endeble UE. Su política exterior comenzaría por extender sus intereses fuera de su histórico radio de acción. Su pasividad en materia de seguridad, sumado a su falta de experiencia en combate en las últimas décadas y al apoyo dispensado a la comunidad de defensa a través de su membrecía a la NATO, mutó a un rol más activo en temas relacionados con la defensa de la libertad y los derechos humanos234. Con posterioridad a la reunificación, los alemanes participaron en operaciones militares de carácter estrictamente humanitarias en el marco de las OMP de la ONU235, cumpliendo un rol hoy cada vez más importante236; en el ámbito político de la ONU, Berlín aboga hoy por la reforma del CS y es uno de los más firmes candidatos a integrarlo. Representa uno de los países que mayores aportes de recursos económicos que se destina para los gastos de la organización después de EE.UU. y Japón–. Sin que pesare culpa alguna por su pasado beligerante militar y de enemistad con Europa y EE.UU, los gobiernos alemanes buscan afianzar una política multilateral en distintos temas de la agenda internacional: compromiso
233 Ver el comentario del ministro de Relaciones Exteriores de la Federación Rusa, Sergey Lavrov, sobre el discurso dado por el secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido, David Miliband, el 27 de agosto de 2008 (Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Information and Press Department 1254-27-08-2008). En el mismo, sostiene que Rusia fue la única que ha advertido con mucha anticipación las provocaciones de Georgia sobre los pacificadores rusos ubicados en Osetia del Norte.
234 Germany´s new foreign policy (2001), The International Institute for Strategic Studies, Vol.7 Issue 9, November, 1.
235 Desde entonces, éstas están destinadas a la preservación de los intereses de la comunidad internacional: en Camboya, la “Autoridad Transitoria de Naciones Unidas en Camboya” (United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC) y la “Misión de Naciones Unidas Avanzada en Camboya” (United Nations Advanced Mission in Cambodia, UNAMIC 1991-93, con servicios médicos); en Somalia, la “Misión de Naciones Unidas en Somalia” (United Mission in Somalia, UNOSOM II 1992-94), con 1.700 tropas; en Ruanda, en 1994 un puente aéreo en Kigali y Goma en la República Democrática del Congo; en Bosnia, la “Fuerza de estabilización Internacional” (“International Force”, IFOR y la “Fuerza de Estabilización” (Stabilization Force, SFOR, 1995), con efectivos militares; en Kosovo, la “Fuerza de Kosovo” (Kosovo Force, KFOR 1999); y en Timor del Este, la “Fuerza Internacional para el este de Timor” (International Force for East Timor, INTERFET), entre 1999-y 2000 con servicios médicos y en Macedonia, “Fuerza de Tareas Cosecha Esencial” (Task Force Essential Harvest) y “Fuerza de Tareas Lobo” (Task Force Fox) en 2001). En Germany´s new foreign… , 1.
236 Ibídem.
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con la integración y extensión de Europa –sea en el ámbito militar, como el económico y el político-, una decidida vocación institucionalista en el marco de la ONU y la relación especial con su otrora enemigo Francia237. Sea el gobierno que fuere, Alemania continúa bregando por otorgarle máxima prioridad al diálogo y consulta permanente entre EE.UU y la UE, al mismo tiempo que promueve un debate, como también así un compromiso permanente de todos los actores involucrados en diferentes instituciones multinacionales238.
Respecto al Reino Unido, hoy la estrategia del Foreign Office es guardar relación con los valores de la libertad, el imperio de la ley, los derechos humanos y los de una sociedad abierta. Alejado de un contexto de guerra fría y si bien miembro de la UE, aún no relega su moneda al liderazgo del euro, ni pretende asumir los costos al momento de tener tasas de alto crecimiento y bajo desempleo. Tanto su posición insular y su política exterior detentan una diplomacia pendular –la cursiva pertenece al autor- entre su pertenencia a la Alianza Atlántica, Europa y su alianza con EE.UU -su socio incondicional-. Aquí, nuevamente se puede apreciar la vigencia de las ideas de Palmerston. En 1999 el entonces premier británico, Tony Blair, pronunció un discurso denominado la Doctrine of International Community239 del Reino Unido en la que destaca conceptos como el de “guerra justa” -donde el enemigo representa “el demonio” y éste debe ser enfrentado “...hasta doblegarlo”- y donde justificó el “... derecho a sacar a un dictador -llevar a cabo una acción en tal sentido-” a partir de contar con “claros objetivos” y la “obligación de triunfar”. Estos “mandatos” son evidencia de que el Estado británico justifica los fundamentos de la cooperación internacional. En su perspectiva, “... una de las razones de por qué es tan importante ganar en un conflicto, es asegurar que otros no cometan el mismo error en el futuro”. Esto da cuenta del acervo moral del que están hechos los intereses nacionales ingleses y explicaría por qué ha estado presente en siete escenarios de guerra en los últimos quince años (Irak, 1991-2003; Sudán, 1998; Sierra Leona, 1998; Kosovo, 1999; Afganistán, 2001 en adelante y Libia 2011). The National Security Strategy of the United Kingdom de 2008, deja explícitamente en claro dos cuestiones al respecto: primero, la voluntad y necesidad de involucrarse en los asuntos de seguridad internacional: “La forma más eficaz para abordar todos los desafíos de seguridad implica compromiso. La forma más eficaz para reducir el terrorismo de término de amenaza a largo plazo es abordar las causas del extremismo violento, tanto en casa como en el extranjero. Asimismo, la forma más eficaz para reducir las amenazas planteadas por los Estados fallidos es apoyar a los Estados frágiles en el fortalecimiento de su gobernabilidad, su desarrollo, sus capacidades de seguridad y mejorar la capacidad de la comunidad internacional en actuar para detener la
237 En 2001 la presencia y el compromiso militar de Berlín estaba dado a partir de los 7.000 soldados a razón de U$S 182,5 millones anuales – entre gastos de personal y apoyo logístico-. A ello se le suman los intereses económicos como consecuencia de los que, en un futuro, será la reconstrucción de esa región.
238 Ver Germany´s new foreign policy … , 2.
239 Discurso preparado por el premier Tony Blair en la ciudad de Chicago, EE.UU, en abril de 1999.
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degeneración de los Estados” 240; segundo, sostiene que “Si bien creemos que debemos trabajar en asociación con otros sectores, reconocemos que el Gobierno tiene la última responsabilidad de proteger nuestra seguridad. Y si bien creemos que un enfoque multilateral es mejor, reconocemos que, a veces, el Reino Unido tiene que tomar una iniciativa o tratar problemas propia” 241.
Por último, y en el caso de EE.UU, observamos que sus intereses nacionales están en línea con su seguridad nacional. El diagnóstico realizado y con el cual acordaban algunos de los principales referentes es que desde los años 90´ existía una excesiva cantidad de tropas en el extranjero; el Presidente contaba con poco apoyo del Congreso para negociar acuerdos de libre comercio; el desarme frente a los rusos no era una importante prioridad hasta entonces; había una pérdida verdadera en discusiones vanas con los aliados; y el hecho de que nadie le estaba explicando al pueblo estadounidense en qué consistía el liderazgo de EE.UU en el mundo242. Había una necesidad de proyectar poder y pelear en defensa de los intereses nacionales, promover la apertura y el crecimiento económico, redefinir la relación con los aliados -y es especialmente con las grandes potencias- y enfrentar a los “estados villanos” -rogue states-. Estas cuestiones, sumadas a los atentados terroristas del 11 de setiembre de 2001 al corazón económico de ese país, fueron las tratadas en el documento de las National Security Strategy (NSS). En las NSS 2002 y 2006 apreciamos el origen conservador de la última política exterior estadounidense y, en virtud de ello, la coherencia -pero no la justificación- que guiaron inicialmente a la administración Bush hacia Afganistán -desde 2001- y a Iraq - desde en 2004-. La entonces asesora de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, ya lo advertía en 1999 cuando se refería a necesidad de “tratar en forma con la amenaza de los Estados villanos y poderes hostiles”243. En su perspectiva, si bien para el interés nacional habría sido reemplazado por los intereses humanitarios o de la comunidad internacional -es decir que sólo sería“… la persecución del interés nacional estadounidense el que creará las condiciones de que promueven la libertad, los mercados y la paz”244- advirtió acerca de la “competencia” no tan sola militar sino económica -plano comercial y de la integración regional- a la que su país estaría expuesta en los próximos años, y el desencadenamiento de una política entre grandes poderes245 –esta
240 Cabinet Office (2008). The National Security Strategy of the United Kingdom. Security in an interdependent world. March, 7. London: Autor.
241 Cabinet Office op. cit., 9.
242 Haass, Richard (1999). What to do with American Primacy. Foreign Affairs, Sep/Oct, Vol.78, N.5. New York: Council on Foreign Relations.
243 Rice, Condoleezza (2000). Promoting the National Interest, Foreign Affairs. January / February, Vol. 79, No. 1.
244 Ibídem.
245 Ibídem.
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vez por cuestiones geográficas y económicas- que afectaría el interés nacional estadounidense. De allí entonces que EE.UU se presenta como el campeón de la dignidad humana, teniendo que anudar alianzas para derrotar al terrorismo global y ejercer la acción preventiva en caso necesario; su prioridad es trabajar con otros para reducir los conflictos regionales - invertir tiempo y recursos en la construcción de instituciones internacionales-, prevenirse de enemigos tales como el terrorismo y evitar amenazas contra su territorio; en materia de economía internacional, el país debe promover una nueva era de crecimiento económico a través del libre comercio, la expansión del desarrollo a través de sociedades abiertas y la construcción de la democracia. Si bien debe promover la colaboración con otros centros de poder, se reserva el derecho a actuar unilateralmente. Esto no significa tener por objetivo direccionar la política de otro país sino influenciar los cálculos que motivan dichas decisiones.
Interés nacional vs. comunitario: Comentarios sobre un dilema contemporáneo.
¡Qué difícil es sopesar los intereses “nacionales” con los “comunitarios”! ¡y qué difícil es trazar la línea entre ambos a partir de distinciones nítidas! Pero cuánto más difícil es predecir y anticiparse a las decisiones de los estados sin antes tener detectados sus intereses. Hemos visto que las estrategias internacionales de los países varían según las necesidades, sean éstas de carácter geopolítico o económico, o de acuerdo a los distintos contextos históricos que se presentan. Si observamos a Alemania advertimos que en cien años atravesó escenarios con los que no siempre le fue fácil convivir; primero, rodeada de rivales en pos de la defensa de sus intereses vitales; durante la guerra fría, se erigió como aliada a la NATO y temerosa de la amenaza roja –la cursiva pertenece al autor-. Hoy en cambio, Alemania se encuentra en medio de países amigos, aunque en un contexto complicado como consecuencia de su pertenencia a la UE y de ser la locomotora económica de toda Europa. En cualquier caso representa una de las economías más fuertes del mundo. En el caso de los británicos y de los rusos advertimos siempre la necesidad de equilibrar y no quedar afuera del “gran juego”. El Reino Unido, obra como férreo defensor opuesto a la modificación del status quo –la cursiva pertenece al autor- europeo, frente a la cual se ha encargado por años de bregar por tener peso específico en la política internacional, sea como un balanceador insular –la cursiva pertenece al autor- o comprometiéndose internacionalmente cuando las condiciones así lo demandan. Y Rusia, sucumbiendo tradicionalmente a la necesidad de desarrollo y evitando escenarios que propugnen el aislamiento. En esto se parece a EE.UU, quien desde sus inicios puso el ojo en los imperialismos continentales y marítimos, tal cual con Francia, Gran Bretaña y, posteriormente el avance comunista. Rusia observaba con recelo las apetencias del imperio Otomano y cualquier desbalance en Europa.
En este contexto los intereses “nacionales” y los “comunitarios” son una radiografía del mundo y sus integrantes. Sin lugar a dudas las decisiones de la ONU o de la NATO son
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hasta el momento los instrumentos válidos -y también necesarios- para alcanzar la seguridad y la paz internacional –al menos hasta ahora-246. Claro está que a partir de los intereses vistos, ambas instituciones parecerían ser una solución de mínima, aunque también un problema de máxima. “Solución” en cuanto a mantener el status quo sin grandes alteraciones247, y “problema” en cuanto a que ese status quo –la cursiva pertenece al autor- se altera. Esto significa que los intereses “nacionales” y “comunitarios” de las naciones a veces “coinciden” y otras veces no. Coinciden cuando las soluciones son menos difíciles de alcanzar pero se erigen en un problema cuando las consecuencias son determinantes. Las diferencias son también el producto de cómo operan los diversos factores “endógenos” en los Estados, a saber, ¿Por qué motivo los Estados deben empeñarse en acciones que no pongan en peligro su seguridad nacional? ¿Cuál es el costo doméstico de asumir erogaciones económicas y el sacrificio de vidas humanas nacionales en escenarios que le son ajenos?; y si lo quisieran, ¿Están realmente todos los países en condiciones de asumir en forma satisfactoria los requisitos operativos-militares para poder embarcarse en una intervención? ¿Quién asume la responsabilidad internacional? Podríamos modificar estas preguntas y realizar el siguiente planteo: en la práctica, los países deberían asumir que su seguridad nacional está ligada, en alguna medida, a la seguridad y estabilidad internacional y en consecuencia deberían satisfacer los requisitos indispensables para participar de manera responsable en una intervención248. Pero sin embargo, ¿Por qué no siempre lo piensan de esta manera? Si observamos a simple vista las políticas exteriores de las grandes potencias mencionadas, notamos que cada una convive con una coyuntura diferente y amolda la retórica de la intervención de acuerdo a sus intereses. Si tomamos en cuenta las misiones de la ONU y la NATO, observamos que Rusia no interviene con muchos efectivos en las misiones de OMP de la ONU –sólo aporta 237 efectivos al 31 de mayo de 2011-, a lo que si sumamos su no-membrecía a la NATO podríamos concluir que existe un bajo interés en intervenciones multinacionales, no así en las acciones unilaterales, cuando socavan su seguridad nacional. Pero tampoco aportan mucho a las OMP el Reino Unido -282 efectivos-, Alemania -303 efectivos - y EE.UU -110 efectivos -, siendo en cambio otros países los sí lo hacen (Bangladesh -10.589 efectivos-, Pakistán -10.553-, India -8.488 efectivos-, Nigeria -5.726-, Egipto -5.486-, Nepal -4.321-, Jordania -4.008- y Ruanda -3.941-). Ahora bien, EE.UU es quien mayor cantidad de
246 Ikenberry, G. John and Deudney, Daniel H. (1996). Structural Liberalism: The Nature and Sources of Postwar Western Political Order. The University of Pennsylvania, May.
Ikenberry, G. John (1998-1999). Institutions, Strategic Restrain, and the Duration of Western Order. International Security 23, nº3 Winter, 43 – 78.
247 Waltz, Kenneth N., Structural Realism after the Cold War. International Security, Vol. 25, No. 1 (Summer 2000). (2000 by the President and fellows of Harvard College and the Massachusetts of Technology), 20.
248 Al respecto merece especial consideración el trabajo de Nye, Joseph S. (jr.) (1999). Redefining the National Interest. Foreign Affairs, July/ August, 28, 32.
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efectivos aporta a la NATO siendo que sólo en Afganistán destina 90.000 efectivos -al 6 de junio de 2011-, seguido por el Reino Unido que aporta 9.500 y Alemania que lo hace con 4.812. Esto, y a los fines metodológicos, supone un importante indicador de los intereses de los países.
Tomando el actual escenario de intervención en Afganistán como caso de controversia entre aspectos normativos e intereses, tanto Rusia, Reino Unido, Alemania, como EE.UU perciben a Afganistán como una amenaza a la estabilidad internacional. Afganistán es un caso de es un caso de “por qué se puede intervenir” desde el momento en que EE.UU intervino de manera unilateral en el país asistiendo a la “Alianza del Norte” para poder alcanzar su cometido: destruir al Talibán y a la organización terrorista Al Qaeda. A su vez, la misión de la “Fuerza de Asistencia a la Seguridad Internacional” (International Security Assistance Force, ISAF) es un caso de por qué se debe intervenir, pues es un país que albergó y se negó a entregar a importantes cabezas del terrorismo internacional. Una vez consumada la intervención los países están obligados a permanecer y tienen el deber de continuar en el territorio –el “deber de intervenir”- como una respuesta a la necesidad de estabilizar el conflicto interno en el país sobre la base de una política de reconstrucción económica y social del Estado afgano.
Pero asimismo, la ISAF tiene la misión de estabilizar un Afganistán que limita con el Cáucaso, región lindante con la frontera sur de Rusia, quien a su vez considera a ésta como su frontera cercana y de vital interés para su seguridad nacional. Si tomamos en cuenta que tanto la República de Georgia como la República de Moldavia buscan consolidar su democracia y deshacerse de la injerencia rusa para poder atraer la influencia europea, comprenderemos por qué este escenario se presenta como una preocupación para los intereses rusos. Sumado al hecho que las Repúblicas de Armenia y Azerbaiyán tratan por sí solos sus problemas, sin mencionar que debajo de esos conflictos está la llave del progreso económico para esos países y la UE: el ducto Baku (Azerbaiyán) –Tbilisi (Georgia) – Ceyhan (Turquía) o del posible tráfico de petróleo por el Océano Indico. Pero Afganistán también en la Transcaucásica –más allá del Cáucaso-, región donde hoy se juega la gobernabilidad del Centro de Asia. En ella confluyen Iraq e Irán -dos bastiones claves en el plano energético- con gravitación de EE.UU. En el caso de Irán, representa un punto de inflexión entre la región Transcaucásica y los confines del Gran Medio Oriente. Como potencia militar –y tal vez nuclear en el futuro– Rusia vio prácticamente desaparecer a su enemigo tradicional -Iraq- aunque hoy tiene frente a si a otro -EE.UU-. Como referente del mundo musulmán es una potencia de segundo orden con atributos económicos -el petróleo y probablemente energía nuclear- con cierto liderazgo en el Golfo Pérsico y entre los países que bordean el Mar Caspio -aunque compartido con Rusia y la República de Kazajstán-, lo cual le permite convertirse en uno de los más importantes jugadores del Gran Medio Oriente. Si a esto le sumamos su frontera limítrofe con el confín sur de Asia Central, la presencia de la NATO y de EE.UU representa toda una apuesta a la reconstrucción de Afganistán. Como parte de Asia Central, le cabe el rol de “corredor estratégico”, pues no
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sólo es la llave o el nexo económico entre Irán y Asia Central, sino también entre ésta y el subcontinente indio.
La instrumentación de la intervención post guerra fría.
Si bien las intervenciones de los últimos años supieron ser un factor de predictibilidad en cuanto a ser una solución de parte de la comunidad internacional, demostraron también tener un alto grado de incertidumbre. Al escenario internacional de posguerra fría se sumarían una serie de inconvenientes que la Comunidad Internacional advertiría a la hora de “intervenir”, a razón de un conjunto de factores cambiantes. El primero, una disminución en el número de conflictos armados entre los Estados frente a un crecimiento en el número de conflictos intra-estatales –la cursiva pertenece al autor-. Segundo -y prueba de lo anterior-, una disminución en la cantidad de efectivos militares involucrados en zonas de conflicto. Tan sólo “… en la guerra civil estadounidense el 95% de las bajas fueron militares; en Bosnia, Ruanda y Somalia, tal vez el 95% de las bajas hayan sido individuos no-combatientes y civiles”249. Esto demostraba que, a diferencia del pasado, los conflictos afectarían a las poblaciones civiles, al personal humanitario y a los corresponsales de prensa -por sólo mencionar algunos ejemplos-, los cuales pasaban a convertirse en los nuevos blancos preferidos de las partes en pugna. Tercero, se sumaba la dificultad en neutralizar a las fuerzas militares de las partes beligerantes y la incertidumbre acerca de con quién las fuerzas intervinientes debían establecer diálogo250. Esto suponía un grado de peligrosidad tal para la parte “interviniente”, quien debía tomar parte en un conflicto ajeno. Claramente, frente a cierta pasividad durante la guerra fría, la Comunidad Internacional se encontraba rápidamente con un ambiente estratégico donde la intervención –el “por qué debe”- estaría a la orden del día.
Hacia 1991 el entonces Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali, inauguró el programa Agenda para la Paz cuyo objetivo fue integrar las preocupaciones que tenían los Estados en torno al nuevo orden internacional, y el de los individuos y/o grupos victimizados por la injusticia de la más diversa índole. El uso de la fuerza consistía en un tipo de “diplomacia preventiva”, la “construcción de la paz” y en el “mantenimiento de la paz” o directamente en la “imposición de la paz”, todos mecanismos que giraban alrededor de la acelerada demanda de intervención humanitaria251.
Para darnos una idea de la “titánica” responsabilidad que su tarea representa, la ONU lleva desplegados desde su creación hasta el día de hoy, sesenta y cuatro misiones desde su creación en 1948 -hasta el 31 de marzo de 2011- en el mundo. Durante la “guerra fría”, de sesenta y tres conflictos civiles contabilizados, la ONU sólo intervino en cuatro 249 Weiss and Collins, op. cit., 28.
250 Weiss and Collins, op. cit., 34.
251 Weiss and Collins, op. cit., 31.
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misiones – dos en Chipre, una en Corea y otra en Congo-. En cambio, durante el período de “post guerra fría”, habiendo sesenta conflictos civiles, las misiones se ampliaron a diecinueve252. Desde 1991 mantuvo desplegados alrededor de 10.000 efectivos en diez misiones de paz, cifra que ascendió a la suma de 70.000 distribuidos en diecisiete misiones en diciembre de 1994, mermando abruptamente a 14.000 en 1999253. En la actualidad, la ONU lleva adelante quince operaciones de paz en cuatro continentes, administradas y apoyadas por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (Department of Peacekeeping Operations, DPKO), de las cuales catorce son OMP y una es una “misión política especial en Afganistán”. En cuanto al número de efectivos desplegados, hoy suman 99.010 uniformados (14.349 policías; 2.215 militares expertos y 82.446 soldados)254, 19.382 individuos catalogados como personal civil (5.727 internacional y 13.655 local), sumados a los 2.249 voluntarios de la ONU 255. Todo esto significa una asignación de recursos presupuestarios ostensible. Un cálculo aproximado del costo total de las operaciones de paz indica que desde su creación, la ONU lleva gastados alrededor de U$S 69.000 millones256. De un gasto de U$S 1,69 mil millones en 1992, las misiones de paz pasaron a demandar U$S 3,1 mil millones en 1994, para volver a ubicarse por debajo de los U$S 1 mil millones en 1997 y 1998257 en 1996. Hoy son ciento catorce los países involucrados en este tipo de misiones, los cuales contribuyen con recursos económicos a las misiones, siendo el “autorizado” en el último período fiscal - 1º de julio de 2010 y el 30 de junio de 2011- de U$S 7.830258.
En lo que se refiere a la NATO -nuestro segundo caso de análisis de intervención-, lejos de permanecer en objetivos tradicionales como responder a un eventual ataque militar del otrora Pacto de Varsovia, redefinió su concepción estratégica tras la guerra fría259 a
252 Gilligan, Michael and Stedman, Stephen John (2003).Where Do the Peacekeepers Go?. International Studies Review, 5 (4), 42.
253 Weiss and Collins, op. cit., 32.
254 Según el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, al 31 de mayo de 2011. http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2011/may11_1.pdf.
255 Según el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, al 31 de mayo de 2011. http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml.
256 Ibídem.
257 Weiss and Collins, op. cit., 31- 32.
258 Según el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, al 31 de mayo de 2011. http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml.
259 NATO (1990). Heads of State and Government participating in the Meeting of the North Atlantic Council in London, U.K. London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance. Issued on 5th-6th July.
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partir de una gradual reducción y reestructuración de sus fuerzas activas, junto con de la instauración de un mecanismo de resolución de crisis “flexible” y de la ejecución de las operaciones militares a través de la “Fuerza de Tareas Conjunta y Combinada” (Combined Joint Task Force, CJTF). La Alianza expandió260 no sólo sus funciones sino también la cantidad de nuevos miembros, fueran adherentes o permanentes, ampliando a su vez el radio de acción hacia escenarios fuera de sus límites habituales con el objeto de preservar la tradicional concepción defensiva de “seguridad colectiva” y llevar adelante tareas de carácter humanitario. Esto último significaba implementar misiones de carácter “multifuncional”261 comprendidas en el marco del CS-ONU262. Hoy, además de su presencia en misiones permanentes –Sarajevo, Macedonia, ex Yugoslavia, Afganistán e Iraq- la NATO mantiene cinco operaciones militares en simultáneo 263: desde 1999, la “Fuerza Kosovo” (Kosovo Force, KFOR)264, en tanto fuerza internacional encabezada por la Alianza y responsable de establecer y mantener la seguridad en Kosovo a partir de la Resolución 1244 del CS-ONU; desde 2001, la “Operación Esfuerzo Activo” (Operation Active Endeavour,OAE)265, como parte de la respuesta multifacética de los aliados a la amenaza terrorista tras los atentados del 9/11 en EE.UU, conjuntamente con ISAF266, que ayuda a
Belgium: Autor.
260 Van Moltke, G. (1996). NATO moves towards enlargement”. NATO Review nº1 January, Brussels, 3-6.
261 Lightburn, David (1996). NATO and the challenge of multifunctional peacekeeping. NATO Review nº2 March, Brussels, Belgium, 10.
262 Compuesto por EE.UU, Federación Rusa, Francia, Reino Unido y China.
263 Información oficial de la NATO: http://www.aco.nato.int/ongoingoperations.aspx.
264 El conflicto entre los militares serbios y sus fuerzas de seguridad, y las fuerzas albano-kosovares dejó un saldo de 1.500 kosovares y obligó el desplazamiento de alrededor de 400.000 personas de sus hogares. En tal sentido y, preocupada por la evolución de una escalada de conflicto y/o de sus consecuencias humanitarias así como la propagación del conflicto a otros países, la Comunidad Internacional resolvió en reunión del Consejo del Atlántico Norte -el 28 de mayo de 1998-: ayudar al logro de una solución pacífica de la crisis; promover la estabilidad y la seguridad en los vecinos países con especial énfasis en Albania y la ex República Yugoslava de Macedonia. El 13 de Octubre de ese mismo año y tras el deterioro de la situación la NATO ordenó un ataque aéreo sobre Serbia. Seguidamente, la resolución 1199 del CS-ONU llamó a las partes a cesar el fuego entre las fuerzas de seguridad serbias y el ejército yugoslavo.
265 Fue lanzada en Octubre de 2001por la NATO como una misión para conducir operaciones marítimas en el Mar Mediterráneo y tiene como misión destinada a disuadir, defender y proteger cualquier actividad terrorista.
266 ISAF se halla desplazada desde 2001 bajo mandato del CS-ONU, quien desde entonces autorizó el establecimiento de una fuerza para asistir al gobierno de Afganistán en “… el mantenimiento de la seguridad de Kabul y sus áreas aledañas, de tal manera que la Autoridad Interina Afgana así como también el personal de la ONU puedan operar en un ambiente seguro”. Sin embargo, la NATO asumió en
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Afganistán a alcanzar un gobierno representativo y una paz interna autosostenida; en tanto, desde 2009, la Alianza emprende una lucha contra la piratería en el Cuerno de África267 y desde 2011 decidió asumir “Protección Unificada” (Unified Protector), operación militar en Libia que mediante las resolución 1973 del CS, busca proteger a civiles y zonas pobladas por civiles bajo la amenaza de ataque del gobierno de ese país. Tomando en cuenta que el presupuesto de la Alianza268 pasó de U$S 503.906 millones en 1990 a U$S 1.084.915 en 2010, observamos un crecimiento de 115% en 20 años. Considerando períodos de cinco años y teniendo en cuenta la merma de los gastos de defensa en general, entre 1990-1995 el presupuesto de la Alianza descendió un 6%, hasta alcanzar U$S a 472.284 millones en 1995, tendencia que se estabilizó en el período 1995-2000, donde apenas recuperó el 0,43%, hasta ubicarse en U$S 474.338 en el año 2000. En cambio, si observamos el período 2000-2005 tenemos un significativo incremento del presupuesto del 61,61% que permitió ubicarlo en U$S 766.621 millones en 2005, circunstancia que se puso de manifiesto a partir de la suba en los presupuestos militares de los países miembros de la Alianza, especialmente de EE.UU, quien realizó –y realiza aun- el mayor aporte. Esa tendencia se mantuvo durante el período 2005-2010 donde la NATO aumentó su presupuesto en un 41,51%, hasta alcanzar U$S1.084.915 millones.
Ahora bien, ¿Cómo se ha comportado la ONU y qué mecanismos de intervención ha venido desarrollando en estos últimos años? Vale realizar un análisis ex ante del conflicto, y otro ex post -o sea con posterioridad al mismo-. Los estudios de Ottaway y Lacina269 sistematizan de manera muy didáctica esta cuestión.
En las misiones “ex ante” podemos contextualizar un prototipo de intervención que guarda relación con las tradicionales OMP realizadas bajo mandato del Capítulo VI de la Carta de la ONU: la misión interviene previo acuerdo alcanzado entre las partes, quienes a su vez aceptan la injerencia internacional en sus asuntos270. Es decir, existe un “pedido
comando pleno de la ISAF en agosto de 2003 a pedido de la ONU y del Gobierno de la República Islámica de Afganistán.
267 Como consecuencia del creciente número de incidentes de “piratería” en el Golfo de Adén, en 2008 los países de la Alianza comenzaron a tomar medidas para contrarrestar este fenómeno. En tal sentido, la NATO aprobó la operación Allied Provider destinada a proteger el suministro de alimentos de buques destinados a la ayuda a Somalia en el marco del World Food Program.
268 Según las últimas estadísticas del período 1990-2010, publicadas el 10 de marzo de 2010 por la NATO: http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_03/20110309_PR_CP_2011_027.pdf.
269 Ottaway, Marina and Lacina, Bethany (2003). International Interventions and Imperialism: Lessons from the 1990’s. SAIS Review vol. XXIII no. 2 (Summer-Fall), 76-80.
270 Tal cual sucedió en Angola, Namibia y Nicaragua, en 1989; Sahara Occidental, El Salvador y Camboya, en 1991; Somalia y Mozambique, en 1992; Georgia, Liberia, Haití y Ruanda, en 1993; Tayikistán, en 1994;
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formal” de las partes a la ONU para considerar la situación, y será el CS quien evalúe, considere y finalmente autorice el despliegue de la fuerza militar. Un segundo tipo de intervención posee un criterio de carácter más “coercitivo”, donde el cese del fuego entre las partes en conflicto es “impuesto” a través del uso de la fuerza –“imposición de la paz” (peace enforcement)- que ordena el CS. Los casos más resonantes en cuanto a envergadura de sus misiones fueron las intervenciones en Croacia y Bosnia (1992), y en Somalia (1992-1993) luego de la fallida Operación “Restauración de la Esperanza” (Operation Restore Hope), encarada por las fuerzas armadas de EE.UU. Por último, un tercer tipo de intervención es aquella que involucra a los actores internacionales que están por fuera de la órbita de la ONU. Además de autorizar la participación de actores estatales, el CS acepta el involucramiento de organizaciones multilaterales para asumir situaciones consideradas de “extrema complejidad” y que requieren un determinado grado en el uso de la fuerza militar aun no del todo desarrolladas o adquiridas271. Así fue –y continúa siendo- el trabajo de “Médicos Sin Fronteras” y de la “Cruz Roja Internacional”, entre otras ONG’s.
Ahora bien, ¿Qué ocurre cuando la misión de intervención actúa con posterioridad al conflicto? Si tomamos el caso de la ONU, en escenarios como Angola, Nicaragua, El Salvador, Mozambique, Haití, Tajikistán, Guatemala, República Centro Africana y Sierra Leona -todos países en su momento colapsados-, el común denominador fue que las misiones actuaron cuando el conflicto ya se había desarrollado desde antes, siendo su objetivo la reconstrucción del Estado una vez que las partes hubieran logrado alcanzar acuerdos de paz -“construcción de la paz” (Peace Building)-272. Una primera modalidad de intervención “ex post conflicto” giró alrededor del consentimiento entre los gobiernos en pugna, y estuvo apoyada tanto en los procesos de paz en curso y la infraestructura existente en ese momento -fuerzas de seguridad y la estructura de poder civil del país intervenido-. Sin embargo, la eficacia del control del Estado no fue tan efectiva como se pensó inicialmente. Ejemplos de ello son la experiencia de Somalia, Liberia, Ruanda, República Democrática del Congo y Afganistán. Aquí se presenta un problema y a la vez un interrogante adicional: ¿Cómo construir un orden político estable a mediano y largo plazo,
Bosnia post conflicto, en 1995; Croacia post conflicto, en 1996; Guatemala 1997; República Centro Africana y Sierra Leona (1998); Kosovo post conflicto, Timor del Este y República Democrática del Congo (1999); Afganistán post invasión, en 2002.
271 Ejemplo de este tipo de intervenciones fueron los casos de la “Comunidad Económica de Africa Occidental” (Economic Community of West African States, ECOWAS), en Liberia (2003) y Sierra Leona, las patrullas fronterizas de la “Comunidad de Estados Independientes” (CEI), en Tayikistán y en la región de Abjasia (Georgia), y de ISAF en Afganistán, la NATO en Bosnia, Kosovo y Afganistán, la “Fuerza de Tareas Unificada” (Unified Task Force, UNITAF) comandada por EE.UU en Somalia en 1993, la Fuerza Internacional en Timor Oriental (International Force for East Timor, INTERFET), entre 1999 y 2000, comandada por los australianos. Asimismo la “Misión Interafricana” (Inter-African Mission) para monitorear los acuerdos de de Bangui.
272 Ottaway and Lacina, op. cit., 82-85.
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y cómo lidiar -al mismo tiempo- con las necesidades más apremiantes que padecen poblaciones enteras en cuanto a necesidades básicas insatisfechas?
Una segunda modalidad estuvo adoptada, entonces, por aquellas misiones cuyo destino ha sido ayudar a gobiernos de transición en las tareas de reconstrucción del Estado, es decir instaurando –y ayudando a instaurar- instituciones civiles, proveyendo de infraestructura de servicios básicos y extendiendo la red de comunicaciones terrestres, entre otras, como también la asistencia a gobiernos de transición luego de un conflicto (Liberia, Congo y Afganistán). Y un tercer tipo “post conflicto” –y que involucra a la NATO- son aquellas misiones donde la imposición de una administración internacional por parte de la ONU ha corrido una suerte de desafío -Bosnia y Kosovo-. En este caso, si bien la experiencia indica que hubo una amplia cantidad de recursos dispuestos para una administración transitoria, el trabajo de las misiones no fue, sin embargo, suficiente para derrotar los desafíos que continuaron desatando la división y la violencia dentro de las poblaciones.
A modo indicativo vale tomar algunas de las experiencias en materia de instrumentación de intervención más representativas que se dieron a partir de la década de los años 90’ y también la nueva modalidad que las misiones asumieron. La naturaleza cambiante del conflicto redundó en modificaciones y en nuevas adaptaciones de las OMP, de las que la ONU y la NATO fueron sus grandes protagonistas a la hora de pensar la resolución de conflictos. Algunos casos exigieron la utilización de más diplomacia preventiva y mayor consenso entre las partes. En otros, se advirtió un creciente uso de la fuerza militar para terminar con una violencia que nos hacía revivir una película de la anarquía propia de la antigüedad y con dimensiones nunca vistas. Tras la derrota de las fuerzas iraquíes a manos de la Coalición Internacional en 1991, el mundo fue testigo de una explosión insurrecciones de poblaciones contra el régimen de Saddam Hussein, tanto en el norte como en el sur de Iraq, y que regularmente eran reprimidas por la Guardia Republicana. Fue entonces que el CS-ONU autorizó la Operación “Provisión de Bienestar” (Operation Provide Comfort) –Res. 688 del CS- para intervenir en una misión de características humanitarias. En sólo un mes unos 2,5 millones de kurdos se habían desplazado a la frontera con Turquía e Irán273. Sin embargo, cabe destacar que el núcleo de la misión estuvo montado sobre la NATO.
Somalia estaba inmersa una guerra civil entre facciones que incluso permitía a las partes pertrecharse y vender la ayuda humanitaria que llegaba de la ONU. Del total de las 60.000 toneladas cúbicas de alimento de emergencia en raciones mensuales destinadas a
273 Minear, Larry, Chelliah, U.B.P., Crisp, Jeff, Mackinlay, John, and Weiss, Thomas G. (1992). United Nations Coordination of the International Humanitarian Response to the Gulf Crisis, 1990-92. Occasional Paper No. 13 (Providence, R.I.: Brown University, Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies,1; Weiss and Collins, op. cit., 78.
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paliar la hambruna, sólo entre el 40% y el 80% llegaba a sus verdaderos destinatarios274. Ante esto, y luego de verse por televisión la deplorable condición social del país, la “Operación de Naciones Unidas en Somalia” (UN Operation on Somalia, UNOSOM I) apostó la presencia de cincuenta observadores para monitorear el cese de fuego entre las partes en abril de 1992. Pero siendo su presencia tardía –llegaron cuatro meses tarde- e insuficiente en cantidad, el entonces enviado especial del Secretario General de la ONU demandó una mayor cantidad de efectivos. En respuesta, la Resolución 775 del CS autorizó una nueva misión humanitaria cuya llegada, una vez más, había sido demorada. Habiéndose tornado la situación en desesperante, finalmente la ONU decidió llevar adelante la primera misión humanitaria con mandato Capítulo VII bajo su expreso comando y control, pero confiando la responsabilidad y ejecución de la tarea a las fuerzas militares de EE.UU. Pero la Operation Restore Hope de la “Fuerza de Tareas de EE.UU” (United Task Force, US-UNITAF) fracasó en parte tras haberse convertido en una casería del General Mohamed Farah Aidid, líder de la facción acusada de asesinar a 24 cascos azules paquistaníes, y como consecuencia del derribo de dos helicópteros estadounidenses y la muerte de 18 efectivos de ese país. Esta situación enervó los ánimos del Congreso de EE.UU e instó al presidente Clinton a ordenar el retiro estadounidense de la misión275.
Tras la desintegración de Yugoslavia, y con el guiño de la UE, Croacia y Eslovenia
declararon su independencia en junio de 1991. Las escaramuzas entre serbios y croatas no
cesaban y en consecuencia el CS obró invocando el Capítulo VII -Resolución 713
mediante- e imponiendo un embargo de armas para todas las partes en disputa. Con
posterioridad, y a través de la Resolución 724, la ONU desplegó la “Fuerza de Protección
de Naciones Unidas” (Protection Force, UNPROFOR) en Croacia. Tras la independencia
de Bosnia-Herzegóvina en abril de 1992 -de 4,4 millones de habitantes en 1991, 44% eran
musulmanes, 31% serbios, 17% croatas y el restante 8% de declaraban yugoslavos”-276 y
ante la “limpieza étnica” de serbios contra los musulmanes, el bloqueo de toda la asistencia
humanitaria de la ONU y la violación sistemática de sus mandatos, el CS decidió desplegar
la UNPROFOR en Bosnia -Resolución 770- con el objetivo de asistir en el envío de la
ayuda humanitaria con colaboración de la NATO. La “Implementación de la Fuerza”
(Implementation Force, IFOR) consistió en una fuerza multinacional de la NATO en
274 Augelli, Enrico and Murphy, Craig N. (1995). Lessons of Somalia for Future Multilateral Humanitarian Assistance Operations. Global Governance 1, no. 3 (September-December), 341-368. Weiss y Collins, op. cit., pp. 82-83.
275 Weiss and Collins, op. cit., 83-84.
276 Datos consignados en Weiss and Collins, op. cit., 87.
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Bosnia Herzegovina desplegada por espacio de un año -20 de diciembre de 1995 a 20 de
diciembre de 1996- que operó bajo el nombre de “Operación Esfuerzo Conjunto”
(Operation Joint Endeavour) y que tuvo como meta implementar los anexos militares del
“Acuerdo Marco General para la Paz en Bosnia y Herzegovina” (General Framework
Agreement for Peace, GFAP) in Bosnia and Herzegovina. La NATO se involucró en el
conflicto bosnio en apoyo a la ONU para imponer sanciones económicas, un embargo de
armas y una zona de exclusión aérea y para proporcionar planes militares de
contingencia277. Bajo los términos del GFAP, la Alianza desplegó un contingente de 60.000
efectivos como fuerzas de paz por primera vez. Al cabo de un año - diciembre de 1996-, la
IFOR terminó su labor y fue reemplazada por una fuerza de estabilización menor
denominada “Fuerza de Estabilización” (Stabilization Force, SFOR). Además de impedir
una reanudación de las hostilidades la SFOR se amplió tras contar con el apoyo y soporte
de organismos civiles involucrados en los esfuerzos de la comunidad internacional para
construir una paz duradera en el país278. Al mismo tiempo, la Resolución 795 había resuelto
el despliegue de cascos azules en Macedonia para prevenir la extensión del conflicto a su
territorio.
Existió un caso subsidiario al de la ex Yugoslavia que comenzaba a ser visible y que derivaría en consecuencias lamentables. Kosovo representó la singularidad de ser la “primera guerra humanitaria”279 y también la primera seguida a través de los medios de comunicación, especialmente por Internet280 -la Guerra del Golfo en 1991 fue la primera guerra moderna televisada por la cadena informativa Cable de Red de Noticias (Cable News Network, CNN). Librada de la influencia del gobierno de Tito desde 1974, hacia 1990 la población de Kosovo estaba compuesta en un 90% por albano kosovares, frente a un 10% de otras minorías, dentro de las cuales los serbios constituían el grupo mayoritario281. Ya cuando en 1989 el presidente serbio, Slobodan Milosevic, abolió la Constitución kosovar ordenó que el territorio de Kosovo pasara a ser parte de Serbia, se desató una lucha encarnizada entre las fuerzas militares serbias y el Ejército de Liberación de Kosovo 277 Al respecto, consultar http://www.aco.nato.int/page139104827.aspx.
278 Ibídem.
279 Roberts, Adam (1999). NATO’s Humanitarian War over Kosovo. Survival 41, No. 3 (Summer), 102–103; Krauthammer, Charles. The Short Unhappy History of Humanitarian War. National Interest 57 (Fall), 5-8. Weiss - Collins, op. cit., 93.
280 Durant, David M. (1999). Web Watch. Library Journal 124, No., 14; 134, 136; Weiss-Collins, op. cit., 93.
281 Weiss and Collins, op. cit., 94.
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(Liberation Army of Kosovo, KLA). Lejos de estar contemplada en los “Acuerdos de Paz de Dayton”282 por Bosnia, Kosovo continuó siendo “botín de guerra”. En octubre de 1998, una primera intervención indirecta de la NATO logró un cese del fuego, aunque en enero del siguiente año derivó en la asonada de serbios contra los albano-kosovares en Racak, suscitando todo tipo de atrocidades283. A pesar de los “Acuerdos de Rambouillet” (Francia)284 los esfuerzos habían demostrado ser en vano y en consecuencia la NATO intervino a partir del 24 de marzo de 1999 por espacio de setenta y ocho días con el objetivo de “…prevenir una catástrofe humanitaria y forzar a Milosevic a aceptar los términos de la Conferencia de Rambouillet y a retirar sus fuerzas de Kosovo”285. Finalmente, los serbios se rindieron y su Parlamento aprobó el plan de paz preparado por la NATO el 3 de junio de ese mismo año286.
Un tercer escenario fue lo ocurrido en la región de los Grandes Lagos. Tras el derribo de un avión por fuerzas irregulares que el 6 de abril de 1994 transportaba al ex presidente de Ruanda, Juvenal Habyarimana –de la mayoría Hutu-, y al Presidente de Burundí, Cyprien Ntaryamira, la guerra civil en Ruanda recrudeció y dejó atrás el período de apaciguamiento que las facciones venían gestando. La muerte de Habyarimana y el asesinato del Primer Ministro Agathe Uwlingiyimana junto a 10 soldados belgas de la “Misión de Asistencia de Naciones Unidas para Ruanda” (United Nations Assistance Mission for Rwanda,UNAMIR) -asentados desde el 5 de octubre de 1993- había sido 282 Entre el 1º y el 21 de noviembre de 1995, tuvo lugar la Conferencia en la base de la fuerza aérea
estadounidense de Wright-Patterson, ubicada en Dayton (Ohio, EE.UU), que derivó en el “Acuerdo-Marco General Para la Paz en Bosnia y Herzegovina” (AMGPPBH), conocido como Acuerdos de Dayton o Protocolo de París. El presidente serbio Slobodan Milosevic, el croata Franjo Tudjman, el bosnio Alija Izetbegovic, el negociador estadounidense Richard Holbrooke y el general estadounidense, Wesley Clark, sellaron un acuerdo – firmado en París (Francia) el 14 de diciembre de ese año.
283 Weiss and Collins, op. cit., 94
284 El 18 de marzo de 1999 las delegaciones albana, estadounidense e inglesa suscribieron los al mismo tiempo que las de Serbia y Rusia rehusaron hacerlo. Estos acuerdos consistieron en que Kosovo fuera administrada por la NATO pero como una provincia autónoma en Yugoslavia; 30.000 efectivos fueron previstos para mantener el orden Kosovo, para lo cual se exigía un derecho irrestricto de pasaje de tropas de NATO sobre territorio yugoslavo -incluyendo Kosovo- y que las tropas tuvieran inmunidad frente a la ley yugoslava.
285 Weiss and Collins, op. cit., 95.
286 Los tres puntos clave de éste fueron: final inmediato y verificable de la violencia y represión en Kosovo; retiro verificable de Kosovo de todas las fuerzas militares, policiales y paramilitares de acuerdo a un cronograma; presencia de seguridad internacional con una sustancial participación de la NATO. Días después, fue el Consejo de Seguridad quien creó una “Misión de Administración Interina de la ONU en Kosovo” (United Nations Mission in Kosovo, UNMIK), y cuyos objetivos principales eran la administración interina (ONU), los asuntos humanitarios (UNHCR), la reconstrucción (UE) y la construcción institucional (OSCE).
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adjudicada a la facción Frente Patriótico (FPR), hecho que desencadenó el endurecimiento del gobierno hutu, posponiendo cualquier vestigio de continuar las conversaciones de Arusha287, y permitió la llegada al poder de un sector aun más radical de los hutus -la facción Interahamwe-. Con presencia mínima de la ONU –el CS había ordenado la reducción de la cantidad de efectivos- y con la toma del poder por facciones hutus, se inauguraba una era de masacres y genocidios en el país. Entre los meses de abril y julio de 1994 se produjo el “genocidio de Ruanda”, en el cual y, según el “Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados” (United Nations High Refugee Comissioner, UNHRC) murieron alrededor de 500.000 personas; 2,1 millones se refugiaron en los países vecinos -1,5 millones en Zaire, 200.000 en Burundí y 460.000 en Tanzania- y 1 millón fue el número de nacionales desplazados internamente. Cabe recalcar que el genocidio ruandés no sólo fue “étnico” sino también “político”, pues había un plan sistemático de matanzas organizado por el gobierno para eliminar opositores al gobierno, fueran hutus o tutsis.
Tras intensas luchas y con el apoyo de la ONU y de algunos gobiernos, el FPR conducido entonces por Paul Kagame -en el exilio- logró desplazar del gobierno a los hutus, tras lo cual comenzó el proceso de reconstrucción del país apoyado por el Banco Mundial y la UE. La UNHCR, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (United Nations International Children's Emergency Fund) y el Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas (United Nations World Food Programme) se movilizaron y distribuyeron recursos en las zonas calientes. El Departamento de Asuntos Humanitarios (Department of Humanitarian Assistance, DHA) comenzó coordinó las operaciones de la ONU y de las ONG’s, al tiempo que la UNAMIR regresó a Ruanda con pacificadores enrolados bajo Capítulo VI hasta tanto se pudiera concretar la formación en pleno de un gobierno ruandés.
Lecciones de la intervención – el legado de la ONU y de la NATO.
Sin lugar a dudas podemos decir que las intervenciones realizadas bajo mandato de la ONU y la NATO tuvieron lugar en escenarios donde la vida humana estaba en riesgo. Las misiones de carácter humanitario y la asistencia a países devastados por la guerra permitieron a la ONU cobrar una importante responsabilidad en la instrumentación de la “prevención” de un conflicto u otras formas de catástrofe humana288, y adoptar tanto iniciativas como resoluciones para avanzar en materia de gobernabilidad, los derechos humanos, así también como en diálogo y reconciliación entre las partes. La Comunidad
287 El 4 agosto de 1993 las partes rubricaron los Acuerdos de Arusha, organizados por EE.UU, Francia y la Organización de la Unión Africana (African Union Organization, OUA). Los Acuerdos proponían la constitución de un gabinete de transición con mayor participación del rebelde Frente Patriótico -conducido por el tutsi Paul Kagame-, la puesta en acción de una Comisión que supervisara la vuelta de refugiados, y el establecimiento de nuevas fuerzas armadas.
288 Report of the International Commission On Intervention And State Sovereignty. December 2001, 19.
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Internacional estableció mecanismos de resolución y manejo de conflictos, tales como los de la OSCE y la Organización de Unión Africana (African Union Organization, OUA)289; más de U$S 200.000 millones se gastaron en siete grandes intervenciones como Bosnia y Hezegovina, Somalia, Ruanda, Haití, el Golfo Pérsico, Camboya y El Salvador. Ello sin contar la existencia de una importante red de ONG’s relacionadas con el alerta temprana, tales como la Cruz Roja Internacional, Humans Right Watch o la Federation internationales des ligues des droits de l’homme (FIDH), que permitieron a la ONU llevar adelante con precisión informes y resoluciones. La prevención tuvo como instrumentos aquellas medidas vinculadas con la labor política, diplomática y económica. La conformación de tribunales especiales para juzgar crímenes de lesa humanidad, el establecimiento de la Corte Penal Internacional o la aplicación de las convenciones de Ginebra y de la Convención contra la Tortura, también se destacaron por una labor prevenir la repetición de abusos y violación a los derechos humanos en un país.
Una segunda forma de instrumentación más directa consistió en la “reacción”290 de la ONU. En el plano militar encontramos el embargo de armas impuesto por el CS y la suspensión de la cooperación y asistencia; en el área económica, las sanciones económicas financieras y las comerciales, tales como la prohibición de determinadas actividades, las restricciones en el acceso al petróleo y la prohibición de vuelos comerciales; finalmente -y en un nivel de carácter más diplomático-, la suspensión de las relaciones entre países, el retiro de funcionarios de Embajada, las restricciones de viajar a personalidades de países sancionados y la expulsión de representantes en Organismos Internacionales y Regionales. En todos estos casos, las medidas han sido lo suficientemente duras como para aislar o presionar severamente a un Estado del mundo.
En cuanto a la instrumentación de la “reconstrucción”291, una vez se asentadas en el territorio intervenido las misiones tuvieron la difícil tarea de participar en la reconstrucción del país: la provisión de servicios básicos, la asistencia en el armado de instituciones que aseguraran la futura gobernabilidad, el establecimiento de condiciones para el desarrollo económico y relaciones diplomáticas, como así también la provisión de un ambiente de seguridad a los habitantes del territorio intervenido -lidiando con el genocidio y limpiezas
289 La OUA fue una organización regional que agrupaba a los países del continente africano. Fue fundada el 25 de mayo de 1963 -un año después de la disolución de la Unión de Estados Africanos- y reemplazada el 9 de julio del 2002 por la OUA. Su fundación se debió al impulso de importantes líderes del Tercer Mundo como el Emperador de Etiopía Haile Selassie I, Kwame Nkrumah y Gamal Abdel Nasser.Sus fines fueron promover la unidad y solidaridad de los estados africanos y servir como vocería colectiva del continente. También estaba dedicada a erradicar el colonialismo y promover la cooperación internacional. Su sede estaba en Adís Abeba, Etiopía. Contaba al 2002 con 53 estados miembros más la República Árabe Saharaui Democrática (Sáhara Occidental). Con motivo de esta última incorporación Marruecos se retiró en 1985 de la OUA. También el Movimiento para la “Autodeterminación e Independencia del Archipiélago Canario” (MPAIAC) fue miembro observador.
290 Report of the International …, 29-31.
291 Report of the International …, 40-41.
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étnicas, desarmando y desmovilizando a la población, y asegurando el regreso de ésta a sus hogares-. A esto se sumaron un conjunto de acciones destinadas a evitar la violación a los derechos humanos y a restaurar el sistema de justicia –“Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya” (United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC)-. La suspensión temporal de la soberanía fue una constante hasta tanto y en cuanto se restableciera el imperio de la ley en el territorio intervenido. Revisten particularidad los intentos de recrear a priori –la cursiva pertenece al autor- un sentido de identidad y de comunidad en poblaciones enteras queriéndolas dotar de un sistema de normas para su posible convivencia292. Para esto, cabe mencionar los alcances del universalismo del liberalismo propuesto por Kant en donde la democracia sería garante definitiva para la convivencia pacífica entre los estados. En este sentido, la intervención de Kosovo fue fundada sobre un mundo de fantasía293. Si bien las OMP demostraron cierto éxito en el desarme de los grupos armados y/o en el establecimiento del servicio de policía, lejos estuvieron de implementar estructuras civiles, en especial aquellas vinculadas con la seguridad294. Tan sólo pensemos que en 1997 el colapso social-económico de Albania fue lo que aceleró la formación del KLA pese a los esfuerzos de coordinación de la ONU, la NATO, la OSCE y la UE, como así el de la “Misión de Naciones Unidas en Kosovo” (United Nations Mission in Kosovo, UNMIK)295 y la KFOR296, en particular. Kosovo también representa un buen ejemplo de cómo se ha insistido en los imperativos que conllevan las misiones de paz –del “por qué se debe intervenir”-, aunque también del yerro de las intervenciones en cuestiones relacionadas con la gobernabilidad y la institucionalidad297. Hasta no hace mucho el aparato de seguridad kosovar insumía alrededor del 16% del presupuesto, siendo que la participación de civiles kosovares en los resortes de seguridad es nula.
Claro que muchas veces la estadía y prolongación de las misiones de intervención no fueron bien vistas por las poblaciones como consecuencia del natural desgaste de su legitimidad, y por omitir la colaboración de actores locales en las tareas de intervención. Si a esto le sumamos la dependencia económica y financiera externa en que incurrieron
292 Bassuener, Kurt W. (2005). Lost Opportunities and Unlearned Lessons – the Continuing Legacy of Bosnia”, in Ebnother, Anja H. and Fluri, Philip (eds.), op. cit., 128.
293 Rees, Edward, “Public Security Management and Peace Operations”, in Anja H. Ebnother and Philip Fluri (eds.), op. cit., 199.
294 Rees, op. cit., 202.
295 La UNMIK es responsable de administrar la ley y el orden en Kosovo como así también la capacitación policial.
296 Al 7 de noviembre de 2010 la KFOR reúne a 8.454 efectivos.
297 Rees, op. cit., 207-8.
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muchos países intervenidos, afloran distintos efectos distorsionadores y de dependencia que atentaron contra el establecimiento de la independencia definitiva de los territorios intervenidos298.
¿Fueron oportunas y efectivas las misiones de intervención? En algunas misiones el timing –la cursiva pertenece al autor- fue inoportuno (Somalia, Kosovo y Ruanda). “Llegaron tarde muchachos” -o “dudaron mucho en intervenir”- diría alguien de manera sensata. La intervención estadounidense en Somalia cobró un impulso inicial aunque fue severamente debilitada tras la humillación y muerte pública de sus soldados, y ante la repentina emergencia de un “Estado fallido”, es decir, carente de instituciones y/o de reglas que le provocan la pérdida del control de su territorio y el monopolio del uso de la fuerza. O incluso ocurrió que algunas misiones de intervención se “excedieron” en las expectativas de la misión: volviendo a la ex Yugoslavia, “la acción humanitaria, el esfuerzo masivo de de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU y un cuidadoso ataque aéreo, fueron insuficientes para revertir el hambre de la elite política serbia por un nuevo territorio o su deseo de restablecer los crímenes de guerra para alcanzar sus objetivos”299. En Bosnia, tanto la falta de oportunidad como una buena “primera impresión” del escenario, han sido los generadores de dificultades, dudas y desacuerdos entre los actores intervinientes300, todas cuestiones que obraron en favor del retroceso y la pérdida de tiempo.
Resulta aleccionador que la consecución de objetivos y estrategias acordes–inexistentes en Bosnia-301 hayan tenido la voluntad de establecer un compromiso político302, a sabiendas que los problemas nunca desaparecerían si no se los afrontaba de manera adecuada y acertada303. En esto, tanto la falta de olfato o la inadvertencia de señales de alerta temprana a la hora de intervenir, sumado a los distintos intereses en juego de los países, han sido la fuente ulterior de problemas que desmotivaron la intervención. Con posterioridad al conflicto, la seguridad pública en Bosnia no pudo proteger a las minorías refugiadas, arrestar a los culpables por crímenes de lesa humanidad304, ni otorgar un tratamiento igualitario a los croatas repatriados, y menos asegurar la provisión de servicios básicos, asistencia, empleo y derecho de propiedad a la población305. La misión de la ONU 298 Report of the International … , 44.
299 Weiss and Collins, op. cit., 109.
300 Bassuener, op. cit., 121-124.
301 Bassuener, op. cit., 124.
302 Bassuener, op. cit., 125.
303 Bassuener, op. cit., 126.
304 Bassuener, op. cit., 105.
305 Report of the International … .
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en ese territorio se limitó a evitar su extinción como comunidad constituida306. Sin embargo, el involucramiento de toda la estructura de seguridad pública local en actividades de guerra se había tornado la causante de crímenes, realidad que generaba temor y amenaza dentro de la ciudadanía307. En el caso de Kosovo, la agresión serbia contra la mayoría albano-kosovar fue largamente ignorada hasta que las masacres cobraron estado público308.
En Ruanda hubo directamente un error de percepción. El CS se fue estado concentrando en una OMP y no en la “asistencia humanitaria”, con lo cual la situación sanitaria y la desprotección de los derechos humanos no hicieron más que agravarse309, llevando la “confusión institucional y falta de claridad en los roles y las relaciones entre el desarrollo humanitario y las armas político-diplomáticas de la ONU”310.
Desde el punto de vista de la eficacia operativa, los contingentes de cascos azules enviados, muchas veces se encontraron frente a una realidad poco familiar, hecho que dificultó y obligó a permanentes cambios en la estrategia militar, circunstancia que generaba dudas en la eficacia de su accionar. Esto era producto de la subestimación de real resistencia local, tal cual la ex Yugoslavia, Iraq y Afganistán, a la hora indagar entre posibles los motivos que dificultaban el éxito de la misión. El hostil y desconocido ambiente hizo que los contingentes tomaran consciencia de la inferioridad de condiciones en que estaban para encarar la misión -tal cual se demostró en UNPROFOR-, y que primaran la protección y seguridad del propio contingente militar por sobre la de los civiles y/o no combatientes del terreno311. Ese ambiente hostil, junto a la falta de infraestructura básica, fue lo que dificultó el freno y/o a la modificación de la desmovilización de los individuos, impidiendo el regreso a un estado de normalidad, y redundando en individuos relegados psicológicamente a una condición ciudadana carente de todo sustento, y afectando a la larga la estabilidad política y social312. La permanencia de las OMP fue -y aun lo es hoy- cada vez más onerosa y en algunos casos hasta perniciosa. Si bien es fácil imaginar los resultados publicados por el CS, muy distinto es alcanzar el éxito de una misión en el terreno cuando ésta se prolonga en el tiempo y sobrepasa los costos
306 Bassuener, op. cit., 107.
307 Bassuener, op. cit., 110.
308 Weiss and Collins, op. cit., 109.
309 Weiss and Collins, op. cit., 110.
310 Donini, Antonio and Niland Norah, Rwanda (1994). Lessons Learned: A Report on the Coordination of Humanitarian Activities. Geneva: U.N. Department of Humanitarian Affairs), 2-3, 11; Weiss and Collins, op. cit., 103-104.
311 Weiss and Collins, op. cit., 92.
312 Weiss and Collins, op. cit., 35.
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inicialmente previstos313. Además, a esto se suman los costos futuros. Sólo pensemos en la cantidad de organizaciones involucradas y en la logística necesaria a tal efecto.
Esto trae a colación la dificultad que la ONU tiene en coordinar las actividades en el terreno. Finalizada la intervención de la Coalición Internacional en el Golfo Pérsico para frenar a la invasión iraquí a Kuwait, la crisis humanitaria de casi 2,5 millones de la minoría kurda en Irak puso en alerta a la ONU, quien a través de la Operation Provided Comfort -Resolución 688 del 5 de abril de 1991- asistió humanitariamente a los kurdos desplazados a la frontera norte con Turquía. Por más buena voluntad de las fuerzas militares presentes, la falta de coordinación interna entre el Departamento de Asuntos Humanitarios y el resto de las oficinas que entendían en el asunto314 quedó al descubierto la inexistencia de un sistema eficiente para actuar en tales crisis315.
En Kosovo, la distribución de ayuda humanitaria se hizo a través de unas trescientas cincuenta ONG’s, situación de por sí complicada para la tarea que llevaba adelante la ONU. La distribución de alimentos y medicamentos no era la adecuada, con lo cual se puso en evidencia la falta de información sobre necesidades nutricionales y de problemas sanitarios en la población316. Algo similar ocurrió en el plano político-diplomático. La misión en Kosovo fue vista como la puja de intereses políticos que desarrollaban la ONU -desde New York-, la NATO -desde Bruselas-, la OSCE -desde Viena- y de la UE -en Bruselas317, todos virtualmente faltos de coordinación. Pero lo más grave fue la repercusión en las instituciones ad-hoc –la cursiva pertenece al autor- y el grado de debilitamiento producto de la escasa coordinación y la ineficiencia a la hora de coordinar fuerzas extranjeras. En el año 2005 la burocracia kosovar no controlaba aun su sistema de seguridad318, sea porque no había un real interés de parte de la intervención por crearla o porque nadie sabía en verdad cómo implementarla, circunstancia que generó resabios hacia la misma intervención. Quizá el factor más importante para el éxito de algunas intervenciones haya sido el haber contado
313 Weiss and Collins, op. cit., 36.
314 “Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo” (UN Development Program (UNDP); “Oficina de Socorro ante Desastres” (UN Disaster Relief Office, UNDRO); “Alto Comisionado para Refugiados” (UN High Commissioner for Refugees, UNHCR); “Fondo de Emergencias para los niños” (UN Children’s Emergency Fund, UNICEF); Programa Mundial Alimentario” (World Food Program,WFP) y el “Programa Mundial para la Salud” (World Health Program,WHO).
315 Weiss and Collins, op. cit., 80.
316 Weiss and Collins, op. cit., 99.
317 Rees, op. cit., 209.
318 Rees, op. cit., 221.
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con el apoyo de poblaciones autóctonas/locales. El ingreso de las fuerzas militares de EE.UU con la intervención de la ONU en Timor Oriental, Indonesia, fue un éxito319.
Por último, otro aspecto a destacar en la instrumentación de las operaciones de intervención es la aún persistente imprevisibilidad que ha reinado en su accionar y, en definitiva, en su resultado final. Hoy “… con más de cuarenta años de experiencia acumulada en negociaciones internacionales, el Consejo de Seguridad no ha podido crear una rutina de acuerdos en materia de OMP que satisfagan las agendas de los cinco miembros permanentes”320. Desde el punto de vista militar, “… la ONU no ha podido formar una capacidad militar institucionalizada, y encuentra extremadamente difícil imaginar cómo adquirir una”321. La regla del veto imperante, el poder diplomático y material existente entre sus miembros, como así la capacidad de acción unilateral con que cada país miembro cuenta, le permiten estar en condiciones de usufructuar la politización de determinados escenarios de extrema complejidad y gravedad en los que están involucrados los derechos humanos. Esto atenta contra la eficacia del accionar mismo de la ONU y deja entrever que, aun existiendo, “el sistema aparece respondiendo en forma ad-hoc a los eventos en vez de construir instituciones duraderas y permanente destinadas a afrontar la vulnerabilidad de los no combatientes durante los conflictos”322. Por ejemplo, se adolece de un protocolo capaz de adecuar mecanismos de vigilancia y control a la seguridad pública local323. No alcanza con tan sólo “intervenir” sino que resulta necesario asegurar el cambio del status quo imperante.
Para el caso de la NATO cabe destacar, en primer lugar, la pertenencia de sus miembros a la ONU, que como tales acudieron en apoyo a las resoluciones del CS –Yugoslavia y Afganistán- y en cumplimiento del Cap. VII de la Carta de Naciones Unidas. Pero no debemos desconocer que los países involucrados actuaron bajo el comando de una Alianza Atlántica y que ésta, como tal, se ha convertido desde mediados de los años 90’ en un brazo ejecutor y en una alternativa eficaz para la ONU. Tengamos en cuenta que la NATO no deja de ser una Alianza Militar, poseedora de una estrategia, doctrina y poder de fuego suficiente y decidido como para encarar un teatro de guerra de diversas características. En la actualidad, enfrenta amenazas no-convencionales, sea desde el terrorismo internacional, estados colapsados poseedores de armas de destrucción masiva, la
319 Terrall, Ben (2003).The UN in East Timor. Lessons for Iraq?. Radical Society, vol. 30, Nos. 3, 80.
320 Weiss and Collins, op. cit., 30.
321 Ruggie, op. cit., 28.
322 Ibídem.
323 Rees, op. cit., 227.
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disrupción de líneas de comunicaciones y la ciberguerra, entre otros324. Así como tomó por motus propio –la cursiva pertenece al autor- tomo la iniciativa de encarar operaciones internacionales de intervención (Kosovo, Mediterráneo y el Cuerno de África) y dar participación posterior a la ONU (Kosovo), también respondió al llamado del CS a la hora de buscar un actor capaz de estabilizar diversos escenarios (Yugoslavia, Afganistán y recientemente Libia).
La Alianza es la organización militar que mejor se adaptó a los tiempos actuales aunque ello no la eximió de dificultades graves. Si bien activa y exitosa en los 90’, sus verdaderos desafíos parecen acechar en el segundo milenio: desde la reafirmación del compromiso de seguridad colectiva, pasando por la protección contra amenazas no-convencionales y el enfrentamiento a problemas complejos, hasta definir reglas claras para el empleo de operaciones fuera del radio de acción, y el relacionamiento con otros socios325. Todos estos son, de alguna manera, los desafíos que le aguardan a la “Alianza” para poder persistir frente a un escenario distinto al de la guerra fría.
En esta línea están el antecedente de los ataques terroristas a EE.UU, tras los cuales la NATO desplegó una serie de operaciones en distintas partes del mundo. A partir de 2003, la ISAF -bajo mandato del CS- es la encargada de asistir al gobierno afgano en el establecimiento de un ambiente seguro y estable, alcanzando a 132.203 efectivos al 4 de maro de 2011, distribuidos en zonas inhóspitas, todas las cuales son abastecidas por vías terrestres aunque fundamentalmente aéreas. Desde el punto de vista de la seguridad, la toma de posesión del territorio por parte del comando de la Alianza Atlántica logró consolidar el accionar de la ISAF326 en 2003 –hasta entonces limitada sólo a Kabul-, extender su radio de acción a todo el país, e incrementar el número de tropas327, estableciendo áreas de despeje para ayuda humanitaria y de reconstrucción. Desde entonces, su objetivo es diezmar y cercar el radio de acción territorial de los insurgentes, y establecer conexiones entre las 34 provincias afganas con el gobierno de Kabul. Afganistán posee alrededor del 90% de su equipamiento con material de origen ruso328, además de la
324 (2010, November 13th). Briefing the future of NATO. The Economist, 27.
325 NATO 2020: assured security; dynamic engagement analysis and recommendations of the group of experts on a new strategic concept for NATO (2010). Moving Toward NATO 2020. May 17th. NATO Public Diplomacy Division.
326 Alrededor de 60% de las tropas de EE.UU en Afganistán están bajo mando de la NATO, mientras que el remante está abocada a la operación “Libertad Duradera” (Enduring Freedom), establecida por el gobierno de EE.UU el 7 de octubre de 2001 para llevar a cabo la guerra en Afganistán.
327 Al 15 de noviembre de 2010 la ISAF mantenía desplegados 130.930 efectivos. De acuerdo a la ONU y sus resoluciones la ISAF está destinada a asistir al gobierno afgano en el establecimiento de un ambiente seguro y estable en ese país.
328 Kemp and Saunders, op. cit., 36.
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promesa hecha por Moscú para proveer sin cargo aviones, equipos de comunicaciones, vehículos, adiestramiento y asistencia técnica así como el pertrecho militar.
Pero hasta el día de hoy la tarea no ha sido sencilla y, probablemente el afgano sea el teatro de operaciones con que mayor adversidad y contratiempos la Alianza se haya encontrado en toda su historia. No sólo ha padecido el mayor número de bajas jamás registrado desde su creación329, sino que se embarcó en una guerra logística en territorio desconocido y en un teatro de operaciones lejano. Llevó a cabo -por error- matanzas de civiles inocentes y se embarcó en un tipo de guerra asimétrica cuya prolongación generó un desgaste político y militar sin precedentes –más de 9 años-. Algo similar podríamos decir sobre la coalición militar liderada por EE.UU que intervino en Iraq en 2004, donde el saldo de bajas militares es muy importante330.
Tanto en Afganistán como en Iraq las fuerzas de intervención –NATO en Afganistán y EE.UU sumados otros países aliados en Iraq- se encontrado con dos factores de peso: primero, la distancia, lo que dificultó el esfuerzo logístico empleado; segundo, las intervenciones diezmaron al poder de turno –el Talibán en Afganistán y a Saddam Hussein en Iraq- aunque no midieron las consecuencias de la anomia social resultante tras la acefalía del poder. La “Operación Libertad Duradera en Filipinas” (Operation Enduring Freedom–Philippines) fue exitosa en cuanto las Fuerzas Especiales Militares de EE.UU cercenaron la actividad de Al Qaeda. Pero ello tras intervenir y contar con una bienvenida local, factor que posibilitó a las fuerzas de EE.UU ganarse la confianza de los moradores de la Isla de Basilán y contribuir a la restauración del gobierno de la Isla. Sin embargo, nada fue igual cuando EE.UU ingresó a Iraq, donde a pesar de querer emplear la misma fórmula que en Filipinas no sólo encontró una resistencia feroz sino que, carente de eficacia y resultados en el tiempo, destruyó al Partido oficial de Baath, base social sobre la que se establecía la burocracia económica, social, gubernamental y los trabajadores de ese país.
Respecto a la coordinación con otras instituciones, a la Alianza le aguarda una importante tarea mancomunada con la propia ONU y la UE, así como también las ONG’s331. Prueba de ello son los inconvenientes que afrontan los países intervinientes en Libia en cumplimiento de las resoluciones del CS de la ONU. En este escenario, la Alianza se halla abocada a proteger la vida de civiles y áreas de grandes concentraciones de
329 A Julio de 2011 y, de acuerdo al portal icasualties.org (http://icasualties.org/OEF/Nationality.aspx.), el número de bajas en ISAF supera alcanza los 2.564 muertos en combate: 1649 de EE.UU, 374 del Reino Unido, 157 de Canadá, 63 de Francia, 53 de Alemania, 40 de Dinamarca, 36 de Italia y 33 de España, entre otros.
330 Según consigna icasualties.org (http://icasualties.org/Iraq/index.aspx), el número de bajas de la coalición (EE.UU, Reino Unido, Ucrania, Italia, Polonia, entre otros) se ubica en 4.787, de los cuales 4.469 corresponden a EE.UU, 179 al Reino Unido, 33 a Italia, 23 a Polonia, 13 a Bulgaria y 11 a España.
331 Briefing the future of NATO, op. cit., 30.
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población, hoy amenazadas por el régimen de gobierno, un embargo de transferencia de armas y restricción del espacio aéreo del país. Sin embargo, no todos los miembros se embarcaron desde la primera hora en esta operación –Alemania, España y Polonia se abstuvieron inicialmente de participar –mientras que otros han sido muy activos -Francia y el Reino Unido han sido las puntas de lanza y quienes más insistieron para intervenir-. La novedad es que EE.UU, si bien participa, ha desistido de liderarla desde un comienzo. Esto ha traído disrupciones en las decisiones de la Alianza a la hora del empleo de la fuerza, siendo hoy que cada comenzó actuando siguiendo su propio interés. Precisamente lo que Italia -e incluso España- propugnaba era modificar esta situación si se pretendía su participación activa en la operación332. En esto también se juega el hecho de que, desde un principio subsistieron dudas acerca de si intervenir o no, siendo el motivo principal el excesivo apuro para hacerlo. Al mismo tiempo, en la Comunidad Internacional afloraron cuestionamientos acerca de si intervenir o no en los asuntos internos de Libia, siendo que algunos la consideran soberana y otros una no-democracia hoy comandada por una revolución sin legitimidad de origen. Hoy sin embargo, estas diferencias se han ido zanjando y la NATO interviene activamente en Libia.
Un balance final.
Hemos planteado la existencia de una coherencia en la argumentación que nos lleva a encontrar una contradicción insoslayable entre “norma”, “interés” e “instrumentación”, variables éstas que, traducidas en “derecho”, “acción de los estados” y la “práctica militar”, representan piezas claves a la hora de comprender las causas, desarrollo y consecuencias de una intervención. Lejos de prever comportamientos predecibles acerca de la intervención internacional moderna subsisten contradicciones permanentes dentro de cada una de las variables analizadas y por ende, entre ellas las mismas. Fijada la “norma”, subsiste una tensión entre el “poder de intervenir” aunque también del “deber de intervenir” –aspectos oportunamente desarrollados -, circunstancia que evidencia la interpretación de dos lógicas distintas a la hora de comprender la intervención. Cuando abordamos la cuestión de los “intereses” de los Estados, observamos que cada uno de éstos realiza sus cálculos en función de sus objetivos “nacionales” e “internacionales” y, como resultante, consigna cuáles son sus intereses nacionales y los comunitarios, así como las diferencias que subsisten entre ellos. En cuanto a la “instrumentación” de la intervención, abordamos tanto algunos de sus alcances como de sus limitaciones en que incurren la práctica diplomática y el instrumento militar, presentándonos aciertos como inconvenientes que conllevan las operaciones de intervención.
Cada una de las variables que hemos analizado –“norma”, “interés” e “instrumentación”- a su vez nos ha permitido descifrar algunos factores que condicionan su
332 (2011, 22 de marzo). Las disputas sobre la participación de la NATO divide a los aliados. El País, 3.
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Sebastián Vigliero
comportamiento y que los somete a distintas alternativas. De allí la meticulosidad con el tratamiento de cada una de ellas. Lo contrario hubiera sido incurrir en el simplismo de analizar la “intervención” a partir de una sola variable, sin siquiera apelar a un rigor de análisis, es decir, dejando de lado la historia, la estadística, el pensamiento clásico en materia de derecho y las enseñanzas que ofrece la experiencia en la intervención. La relación que impera entre estas variables es similar al descenso a tierra de un equipaje desde un barco apostado en un muelle. Esto es, una “carga” lista a ser desembarcada y que se encuentra suspendida de una grúa de la que penden tres cuerdas sujetas por operarios: uno de éstos está apostado en el muelle, otro en el barco y el tercero en el camión en tierra que transportará el equipaje. El objetivo es hacer descender la carga correctamente. La “norma”, el “interés” y la “instrumentación” son la carga que al momento de abandonar el buque, los tres operarios/variables de esta historia, “maniobrarán” tirando desde sus respectivas cuerdas buscando guiarla hasta ubicarla en el camión con suma precisión. Similarmente, y en nuestro caso de estudio, entendemos que el éxito de la maniobra lo será sólo a partir de una correcta administración de las fuerzas o de los argumentos necesarios a la hora de encuadrar el fenómeno de la intervención. Notamos que la mejor solución es la coordinación entre los operarios a la hora de maniobrar la “carga” –la “norma”, el “interés” y la instrumentación” de la operación de intervención- a sabiendas que de no hacerlo se crearán problemas y los tres enfrentarán el riesgo del fracaso. Esto es, que la “norma”, el “interés” y la instrumentación” no estén coordinados y que la intervención no llegue a buen puerto.
A la hora de sopesar las consecuencias de la intervención se observa la necesidad de un correcto empleo de la legalidad, los objetivos y el uso de la fuerza. Planteamos que en virtud de cada variable existen concepciones diferentes de la realidad según sea la visión que se tenga del “derecho”, “los intereses” y la “experiencia”. En un mundo “ideal” los fines altruistas o la mera búsqueda de la estabilidad que propone el “derecho” se enfrenta a reglas que distan mucho de asegurar aun el éxito automático de una intervención. Más bien, impera un mundo “real”, en el que se superponen al mismo tiempo diversos intereses y la efectiva instrumentación de las operaciones de intervención. Por el lado de los “intereses”, si bien varían de país en país –situación que genera colisión de intereses- subsiste una dificultad adicional a la hora de querer armonizarlos con los argumentos o mandatos internacionales. Aun así, nada nos impide hacer esfuerzos coordinados internacionalmente, tal cual lo hemos estudiado cuando los países se han predispuesto para acordar la manera y la forma de intervenir. En tanto que, por el lado de la “instrumentación”, si bien subsisten un cúmulo de dificultades operativas, sabemos que es sobre el terreno donde se aprende de las vicisitudes con que se encuentran la diplomacia multilateral y las fuerzas multinacionales. Es allí donde se observan realmente los distintos intereses nacionales y cuán decididos están los países para embarcarse en operaciones internacionales y cuánto se aprestan al cumplimiento normativo legal.
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La encrucijada del intervencionismo moderno
Hemos presentado, un manto de pesimismo sobre la intervención. Sabemos que las normas son a veces una “simple pausa”333 que se toman los Estados, siendo muchas veces que su ideología no es más que una excusa para alcanzar un objetivo334. Sin embargo, desde el optimismo nos soslayamos el hecho de que el mundo opera con al menos reglas de coexistencia donde los Estados pueden armonizar sus intereses335. Así sean comunitarios, éstos últimos operan también en función de los nacionales. La experiencia en la instrumentación también puede positiva desde el momento en que la Comunidad Internacional actúa como el “bombero” disponible de la ciudad que apaga un incendio, con sus aciertos y errores.
Si nuestro análisis ha resultado correcto, la incertidumbre en torno a la caja de sorpresas que le espera a la Comunidad Internacional en escenarios ajenos, cambiantes, donde a veces imperan el desgobierno, la violación a los derechos humanos y la desestabilización del orden internacional, será todo un desafío permanente cuando se requiera de la intervención internacional, quedando su resultado pendiente de cómo se resuelva la contradicción dentro y entre las variables seleccionadas.
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal: el fracaso de EE.UU. en
Haití (1994-1996)Luciano Anzelini
A la época imperial debió haberla sucedido una época de Estados-nación independientes, iguales y autogobernados. En realidad, lo que la ha sucedido es una época de limpieza étnica y fracaso estatal. Éste es el contexto en el que el imperialismo ha hecho su reaparición.
MICHAEL IGNATIEFF, El nuevo Imperio Americano (2004)
Introducción
Este ensayo se propone analizar el rol jugado por los Estados Unidos en la
“reconstrucción” del Estado haitiano tras su intervención en 1994-1996. Para ello
identificaremos en la literatura especializada ciertos trabajos que sustentan al denominado
“imperialismo liberal”, para luego abocarnos a una descripción del actual imperialismo
estadounidense. Ambas tareas –la descripción de la corriente imperialista-liberal y la
identificación de los pilares que sustentan la política exterior y de defensa neo-imperial de
EE.UU.– nos facilitarán el paraguas conceptual con el cual indagaremos sobre el proceso
de “construcción de naciones”336. Este último, clara expresión contemporánea del impulso
336 Las operaciones de “nation building” no forman parte de la tipología elaborada por las Naciones Unidas. De hecho, de acuerdo al informe Un Programa de Paz: Diplomacia Preventiva, Establecimiento de la Paz y Mantenimiento de la Paz (Una Agenda para la Paz) de dicha organización, las misiones pueden ser clasificadas en: diplomacia preventiva, “peacekeeping”, “peacemaking”, “peacebuilding” y “peace enforcement”. En verdad, el término “nation building” surge de la RAND Corporation, básicamente a partir del trabajo de James Dobbins The begginer’s guide to nation building (2007). Allí, el analista entiende a este concepto como “la habilidad para promover de manera duradera la transferencia de instituciones
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Luciano Anzelini
imperial, será analizado desde dos campos disciplinares específicos: las teorías de la
política internacional y las teorías de la administración pública.
Con respecto al primero de estos campos, será un enfoque centrado en la periferia el
que guíe nuestro estudio de los procesos de “reconstrucción nacional”. Esto significa que,
sin negar algunos de los presupuestos básicos del realismo337, nuestro énfasis estará puesto
en la manera en que los acontecimientos domésticos en países subdesarrollados fuerzan la
expansión de las grandes potencias (Mac Donald, 2004).338
En lo que hace al campo de la administración pública, el estudio de los procesos de
nation-building exigirá poner en claro dos cuestiones. En primer lugar, conocer el alcance y
las capacidades que, según la literatura especializada, deben reunir los Estados para no ser
considerados como “fallidos”. En segundo término, discernir entre las diferentes fases que
caracterizan a los procesos de reconstrucción nacional en contextos de fracaso estatal.
Posteriormente, haremos un rápido racconto de la experiencia haitiana de nation-
building en los años 1994-1996. Principalmente, nuestro trabajo enfatizará que dicho
término expresa una consideración particular de imperialismo ligado al mencionado
enfoque liberal. A la luz de lo expuesto, presentaremos nuestras conclusiones, poniendo de
relieve el fracaso estadounidense en lo que refiere al desafío autoimpuesto de crear en las
“periferias turbulentas”339 Estados capaces de proveer servicios eficaces a sus ciudadanos.
democráticas”. Nótese que este juicio es el producto de una determinada perspectiva que concibe a la democracia como un entramado jurídico-político con posibilidad de ser exportado e instaurado más allá de las condiciones sociales de una determinada nación.337 Pensamos en un “núcleo duro” de cuestiones que comparten todos los autores realistas: los Estados –unidades racionales y autónomas– son los principales actores de la política internacional, el poder es la principal categoría analítica de la teoría, y la anarquía (en tanto ausencia de gobierno universal) es la característica definitoria del sistema.338 El argumento aquí desarrollado contrasta con dos de las visiones clásicas que intentan explicar la expansión de las grandes potencias. La primera, característica del realismo estructural ofensivo, entiende que los Estados encuentran constantemente incentivos en el sistema internacional que los llevan a la expansión. De esta forma, logran maximizar poder y seguridad. (Mearsheimer, 2001). Por otro lado, encontramos teorías que analizan la expansión no como consecuencia de las constricciones del sistema internacional, sino como resultado de la presión de factores domésticos en las grandes potencias. Ejemplo de ello son los análisis que estudian la expansión a partir de la conformación de coaliciones locales con intereses concretos en la periferia. (Snyder, 1991). El enfoque adoptado en este trabajo reposa en dos premisas: a) que la expansión es producto de la interacción entre las grandes potencias y lo que ocurre en la periferia; y b) que los Estados periféricos, a causa de sus problemas, a menudo conducen dicha interacción. (Mac Donald, 2004).339 Sobre el concepto “periferia turbulenta”, ver Russell y Calle (2009).
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
En definitiva, este ensayo busca reforzar la idea de que los resultados alcanzados en Haití
durante el período 1994-1996 no escapan a la reciente historia estadounidense de
experiencias malogradas en la materia.
Marco teórico
El imperialismo liberal340
El debate acerca de si son los Estados Unidos un nuevo tipo de imperio es una
cuestión que ha despertado infinitas discusiones. La sucesión de interpretaciones sobre el
carácter imperial de Washington se ha revelado como inagotable desde la conclusión de la
Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, las diferencias se han agudizado aún más desde el
fin de la Guerra Fría y, particularmente, a partir de los cambios sustanciales que ha
experimentado la política exterior de los Estados Unidos tras los atentados terroristas del
11/9. En este marco, se destacan una serie de enfoques que analizan dicho tópico341. En
particular, y a los efectos del presente ensayo, nos ocuparemos del “imperialismo liberal”,
dado que los procesos de nation building representan la materialización empírica de un tipo
de enfoque que explica la expansión imperial de un modo “no tradicional”.
En tal virtud, cabe señalar que los autores de esta corriente impulsan decididamente
una política exterior de corte imperial por parte de Washington. Robert Cooper, Niall
Ferguson y Michael Ignatieff, sus más conspicuos representantes, abogan por un
imperialismo fundado más en razones humanitarias que en cuestiones de estricta seguridad
nacional. Esto los diferencia de los neoconservadores, quienes promueven una gama de
posibles medidas que incluyen desde la intervención en estados fallidos para impedir la
expansión de los grupos terroristas hasta el recurso estratégico a los ataques militares
340 Este apartado se basa en mi tesis de maestría titulada Estados Unidos e Imperio: una revisión del debate y sus implicancias para América Latina, Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, 2008. Ver Anzelini (2008).341 En mi opinión pueden discernirse cinco corrientes respecto de la cuestión de los Estados Unidos como actor imperial: neoconservadores, imperialistas liberales, realistas críticos, marxistas y negadores del imperio. Ver Anzelini (2011)
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Luciano Anzelini
preventivos, pasando por el cambio de régimen en los estados villanos. Asimismo, los
imperialistas liberales suelen coincidir en que los principales desafíos que enfrenta la
comunidad internacional son aquellos que se presentan en el “mundo premoderno” (Cooper
2003: 16), es decir, en las zonas del “Tercer Mundo” aquejadas por el subdesarrollo y la
guerra civil. Así pues, identifican como principales problemas contemporáneos la
diseminación de los conflictos étnicos, la violación sistemática de los derechos humanos, la
expansión del crimen, la pobreza y la indigencia, y la desaparición del Estado de derecho.
Además, de acuerdo con esta visión, la soberanía estatal es un concepto
problemático, puesto que en muchas oportunidades su inviolabilidad es esgrimida por los
más deleznables dictadores para llevar adelante abusos masivos contra los derechos
humanos de sus propios ciudadanos (Krasner 1999). Es por ello que los autores de esta
corriente se muestran a favor de un imperio más asertivo en su capacidad de dar respuesta a
los problemas antes enumerados, confiando plenamente en la posibilidad de que un
“imperialismo humanitario” puede revertir dicha tendencia.
Entre las políticas que recomiendan los imperialistas liberales se cuentan, en primer
lugar, los procesos de reconstrucción nacional (nation-building), tendientes a recomponer
las instituciones político-económicas de los Estados colapsados. En segundo lugar, y en lo
que representa una coincidencia con la escuela neoconservadora, los autores de este grupo
confían en las bondades del cambio de régimen, entendido éste como el único medio
disponible para remover dictadores y garantizar el resurgimiento de regímenes
democráticos. Finalmente, esta corriente se manifiesta en favor de un rol más activo por
parte de la comunidad internacional en la solución de los conflictos étnico-religiosos que
afectan a las zonas del planeta aquejadas por la guerra civil (Fearon y Laitin, 2004).
En resumidas cuentas, para los imperialistas liberales las motivaciones que llevan al
expansionismo por parte de los Estados Unidos se encuentran fundadas en razones
humanitarias, de modo que estaríamos en presencia –según la muy particular visión de
estos hombres– de una suerte de “imperio altruista”.
Causas del imperialismo estadounidense
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
El actual imperialismo de los Estados Unidos obedece a una lógica multicausal, una
combinación de factores estructurales, externos, metropolitanos y domésticos de otros
países (Russell, 2004). Antes de profundizar en ellos, es conveniente señalar que se trata de
un imperialismo de nuevo cuño, que se distingue por su carácter “informal”, no colonial en
su estructura política, en donde la dispersión de bases militares y la difusión de capitales en
distintos puntos del planeta es la tónica dominante (Aron, 1973; Schlesinger Jr., 1990).
El desmembramiento del bloque soviético en 1991 trajo aparejada una
redistribución de los recursos materiales de poder en el sistema internacional. Este cambio
sistémico342, reflejado en el pasaje de la bipolaridad estratégico-militar a una situación de
unipolaridad, ha acentuado la discrecionalidad de Washington en la gestión de los asuntos
del planeta. En este contexto, los destinatarios de las decisiones del gobierno
estadounidense experimentan sus intervenciones como una manifestación de imperialismo
aún más notoria que durante los años de la Guerra Fría.
En segundo lugar, es necesario sopesar los elementos contingentes a los que
habitualmente se recurre para explicar la expansión de la potencia imperial. Las agresiones
externas a manos del terrorismo transnacional y el carácter de los gobiernos
norteamericanos de turno –en particular el de George W. Bush– son dos de los factores más
mencionados cuando se analiza la situación internacional de la última década. Los
atentados del 11 de septiembre de 2001 representan, en este sentido, un parteaguas que
contribuyó a fortalecer el viejo mito de los Estados Unidos como “superpotencia
reluctante”343 (Bacevich, 2002). El resultado de esta coyuntura es, según los defensores de
esta visión, una mayor presencia “involuntaria” y “obligada” de Washington en el planeta
(Russell, 2004).
342 Es importante tener clara la diferencia entre los conceptos “cambio sistémico” y “cambio de sistema”. El primero implica una nueva distribución de recursos de poder entre los actores del sistema internacional. El segundo representa un cambio más profundo (y menos habitual) que supone el reemplazo de las unidades que operan el sistema. El surgimiento de los Estados modernos tras el medioevo sería un ejemplo de este segundo tipo. Ver Gilpin (1981).343 En palabras de Roberto Russell: “Este mito se basa en la idea de que Estados Unidos debe y debió actuar contra su voluntad, para defenderse y defender al mundo de distintos tipos de agresores (por ejemplo, el militarismo alemán en 1917, el nazismo, el fascismo y el imperialismo japonés en 1941, el comunismo luego de la Segunda Guerra Mundial y, más recientemente, el 11/9). Así a cada agresión sigue una reacción que siempre respondería a propósitos fundamentalmente altruistas”. (Russell, 2004: 40).
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Luciano Anzelini
La ideología neoconservadora que ha dominado la política exterior de la
administración Bush –y que contra todos los pronósticos se ha mantenido inalterable en
determinadas agencias, sobre todo en el Pentágono, durante la administración Obama–
surge como otro factor contingente clave a la hora de explicar la sobreexpansión del poder
imperial. (Jervis, 2005; Ikenberry, 2005).344 Ello no debe ser óbice para comprender que la
extensión del poderío norteamericano es, ante todo, el resultado de una desigualdad de
poder sin precedentes en la estructura de poder mundial.
En lo que respecta a los factores metropolitanos, que se complementan para
potenciar el impulso imperialista de los Estados Unidos, cabe señalar un aspecto
económico-político-estratégico, y otro de naturaleza idealista. El primero de ellos sería el
objetivo de promover y garantizar, desde una posición de predominio, un mundo abierto
que sirva a los intereses económicos y de seguridad del país.345 El segundo alude a la
pretensión –vinculada con el “excepcionalismo norteamericano”– que Estados Unidos es el
depositario de una misión histórica: promover un mundo mejor a partir de la
universalización de los valores asociados a la libertad, la democracia y el mercado (Barber,
2004).346
Finalmente, lo que constituye un punto clave para nuestra exposición son los
factores internos de otros países347. En este sentido, la inestabilidad o colapso de los
Estados periféricos da lugar a reacciones metropolitanas que profundizan la tendencia
imperialista de los Estados Unidos. Los casos más recientes de “fronteras turbulentas”348
344 La política de primacía impulsada por el ala neoconservadora del gobierno de George W. Bush fue motivo de un trabajo anterior. Ver Anzelini y Roca (2004). 345 Este objetivo fue perseguido tras la Segunda Guerra Mundial a partir de una política exterior dominada por dos grandes líneas estratégicas: a) una de orientación realista en lo geopolítico, que se organizó en torno a la contención, la disuasión y el mantenimiento del equilibrio mundial; y b) otra de orientación liberal en lo económico, que buscó planificar la reconstrucción del comercio internacional. (Ikenberry, 2005).346 Valen citar en este punto las siguientes dos afirmaciones de Benjamin J. Barber: “No nation, however, has been so committed to its exceptionalist myths in its policies and practices as the United States, and none have made exceptionalism so central to their national life and their internacional politics” (Barber, 2004: 67) y “The reasons emanated from America’s exceptionalist virtues (…) its will to extend the compass of liberty, to bring free markets to its trading partners, to bring democracy to the whole wide world” (Barber, 2004: 75).347 Entre las fuentes de expansión imperial en la periferia cabe citar la estructura social de colaboración o no colaboración, la existencia de “fronteras turbulentas” y la debilidad, inestabilidad o colapso de los estados periféricos. Ver Russell (2004).
348 El concepto pertenece a John K. Galbraith (1959-60).
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
que han motivado la presencia intervencionista de Washington han sido los de Afganistán,
en una zona convulsionada de Asia Central, e Irak, en el conflictivo Medio Oriente.
El proceso de “nation-building”349
Cuando comúnmente se habla de “construcción de naciones” se está haciendo
referencia al ejercicio directo del poder político por parte de países o coaliciones
internacionales, en estrecha vinculación con gobiernos locales. (Fukuyama, 2005). En
palabras de Michael Ignatieff: “La construcción nacional es la clase de imperialismo
adecuada a un período en el que las grandes potencias creen simultáneamente en el derecho
de los países pequeños a gobernarse a sí mismos y en su propio derecho a gobernar el
mundo (…) Estos principios del poder imperial y la autodeterminación no son fáciles de
combinar simultáneamente. El imperio quiere obtener resultados rápidos y al menor coste
posible. Eso equivale a una salida temprana (…) los afganos quieren que los protejamos y,
al mismo tiempo, que les ayudemos a ponerse en pie. Eso significa que debemos quedarnos
durante un tiempo” (Ignatieff, 2004). Este conjunto de ideas requiere una profunda
disección conceptual.
En primer lugar, como paso previo al abordaje de la experiencia de intervención en
Haití (1994-96), debemos comprender qué se entiende por un Estado en pleno ejercicio de
sus capacidades. La respuesta a esta pregunta, que nos permitirá entender –aunque no
justificar– por qué desde Washington se ha definido a Haití como “Estado Fallido”, reside
en dos conceptos que cierta literatura ha tendido erróneamente a asumir de manera
equivalente. Se trata, por un lado, del alcance de las actividades estatales y, por el otro, de
la capacidad estatal o institucional.
349 Si bien algo ya se ha expresado al respecto, no hay espacio en este trabajo para referirnos extensamente al origen histórico del imperialismo de nation-building. Sólo baste decir que también se encuentra vinculado con los procesos de descolonización del siglo XX. Según Ignatieff: “El imperio es un intento de solucionar la crisis del orden estatal que ha seguido a dos procesos de descolonización chapuceros: el abandono soviético de Europa y el abandono europeo de África y de Asia”. (Ignatieff, 2004).
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Luciano Anzelini
En el primer caso referimos a “las diferentes funciones y objetivos que asumen los
gobiernos”, en tanto que con el segundo concepto aludimos a “la fuerza del poder del
Estado para programar y elaborar políticas, y aplicar las leyes con rigor y transparencia”
(Fukuyama, 2005). Cuando estos atributos encuentran dificultades para su cumplimiento,
aumenta la necesidad de recrear la capacidad estatal, lo que por lo general se busca alcanzar
mediante la intervención de la comunidad internacional.
A lo largo del período que se extiende desde la caída del muro de Berlín hasta la actualidad, la inmensa mayoría de las crisis internacionales han girado en torno a Estados débiles o fracasados. Entre ellos la literatura identifica los casos de Somalia, Haití, Bosnia, Kosovo, Afganistán e Irak. En palabras de Fukuyama: “La comunidad internacional, de muy diversas maneras, intervino en cada uno de estos conflictos –a menudo demasiado tarde y con unos recursos demasiado escasos– y en varios casos acabó arrebatándole a los actores locales el control de la función de gobernanza” (Fukuyama, 2005).
Esta última afirmación nos lleva a un análisis de las diferentes etapas que caracterizan
a los procesos de reconstrucción estatal.350 Este ejercicio nos permitirá identificar en qué
momento suelen aparecer los inconvenientes más notorios que impiden una recreación
exitosa de las capacidades estatales.
La primera fase en los procesos de nation-building es lo que se ha dado en llamar la
reconstrucción posconflicto. Afecta a los países que están saliendo de una crisis violenta, en
los que la autoridad estatal ha quedado derrumbada por completo y es necesario
reconstruirla desde la base. En esta etapa, la misión de los poderes externos consiste en
garantizar temporalmente la estabilidad mediante el aporte de fuerzas de seguridad, policía,
ayuda humanitaria y asistencia técnica para restablecer los sistemas de electricidad y agua.
Si el Estado colapsado es capaz de alcanzar un mínimo de estabilidad gracias al apoyo
internacional, se da paso a la segunda fase. Aquí el objetivo primordial es crear
instituciones estatales autosostenibles y capaces de sobrevivir tras la retirada de la
intervención externa. Esta meta es mucho más difícil de alcanzar, pero resulta esencial si
las potencias externas quieren que el país implicado salga exitosamente de la crisis.
350 Nos valemos para este punto de la periodización elaborada por Fukuyama (2005). Una visión similar, aunque no idéntica, sobre las fases de la reconstrucción estatal, puede encontrarse en Krasner y Pascual (2005).
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
La tercera etapa consiste en el fortalecimiento de los Estados débiles, en los que existe
una administración con una autoridad razonable, pero incapaz de cumplir determinadas
funciones necesarias tales como las de proteger los derechos de propiedad o proporcionar
educación primaria básica.351
Si uno se ciñe a la performance de la comunidad internacional en las intervenciones de
la posguerra fría, se encuentra con que se han cosechado algunos escasos éxitos en la
reconstrucción inmediatamente posterior a los conflictos. Sin embargo, el historial es
penoso en lo que hace a la segunda fase de construcción nacional, es decir, en la etapa en la
que los actores externos tratan de establecer instituciones políticas autosostenibles que
acaben permitiendo al gobierno local emanciparse de la ayuda externa. Lejos de la
recreación de la capacidad estatal, la regla dominante ha sido la “succión de capacidad”
(Ignatieff, 2003). La comunidad internacional, incluida la gran cantidad de ONGs que
forman parte de ella, ha tendido a desplazar, más que a complementar, las capacidades de
los Estados débiles. Esto hace, ya sea que se trate de una administración imperial
compartida o tutelada, que la capacidad autóctona no aumente y sea muy probable que los
países en cuestión vuelvan a la situación anterior a la crisis, una vez que la comunidad
internacional finalice su intervención.
La intervención estadounidense en Haití (1994-96)
El caso de Haití es paradigmático en el fracaso de los procesos de nation-building,
si consideramos que Jean-Bertrand Aristide, el mismo presidente democrático que Estados
Unidos ayudó a restituir en el cargo en octubre de 1994352, fue obligado a renunciar y
conducido al exilio por las propias fuerzas especiales norteamericanas nueve años y cuatro
351 Según Fukuyama: “Esta categoría es muy amplia, ya que abarca desde los Estados que cuentan con núcleos de experiencia en campos como la banca central y la gestión de los tipos de cambio pero que, a la vez, tienen problemas a la hora de ofrecer servicios como la educación o la aplicación de las leyes (como Perú o México), hasta países donde las instituciones son débiles a todos los niveles (como Kenya o Ghana)” (Fukuyama, 2005: 150).
352 Aristide, candidato del movimiento Lavalás, fue elegido presidente el 16 de diciembre de 1990 con el 67,5% de los votos, y asumió su cargo el 7 de febrero de 1991. El 30 de septiembre de 1991 Aristide fue derrocado por el Ejército haitiano comandado por el general Raoul Cedras.
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Luciano Anzelini
meses después, en febrero de 2004, en medio de un caos generalizado y con grupos
rebeldes avanzando sobre la ciudad de Puerto Príncipe, capital del país.
La Operación “Restaurar la Democracia” (Operation Uphold Democracy) 353, que se
extendió –bajo el paraguas de la ONU– desde septiembre de 1994 hasta febrero de 1996,
tuvo dos etapas: la primera consistió en desarmar el sistema represivo instaurado por la
dictadura haitiana, crear una fuerza policial profesional y reformar el sistema judicial; la
segunda apuntó a la realización de elecciones democráticas a nivel presidencial, legislativo
y municipal354. Para facilitar el proceso, Aristide aceptó no descontar de su mandato
quinquenal los tres años transcurridos en el exilio, posibilitando así la elección presidencial
de su "delfín" René Preval como nuevo presidente en diciembre de 1995.
Al momento de la finalización de la operación internacional no estaban dadas aún
las condiciones para una democratización absoluta del país. Prueba de esto fue la
paralización del Parlamento haitiano, que se negó a aprobar el gabinete de Preval y
desencadenó una crisis política que se extendió por 18 meses, en los que el país no tuvo
primer ministro355. Preval decidió entonces, en enero de 1999, el cierre del Poder
Legislativo y pasó a gobernar por decreto. La calidad institucional del país comenzó a
tambalear.
Las elecciones legislativas de mayo/julio de 2000, que dieron una mayoría
prácticamente absoluta al partido oficialista Familia Lavalás356, acentuaron la crisis de
poderes. La oposición acusó a Aristide, líder de Lavalás, de haber montado un fraude y de
encaminarse hacia una dictadura. En noviembre, finalmente, Aristide fue elegido para un
segundo mandato por el 92% del voto popular, y asumió en febrero de 2001, una vez más,
la presidencia. El control total del poder de parte de Lavalás estaba destinado a provocar,
más temprano que tarde, un enfrentamiento con la oposición y fuerzas para-militares.
353 Estados Unidos estacionó inicialmente en Haití 23.000 soldados, presencia reducida a 2.500 (de un total de 6.000 Cascos Azules) en septiembre de 1995.354 Ver Dobbins (1995). 355 El sistema político haitiano es semi-presidencialista, con un jefe de Estado elegido directamente por el pueblo y un gabinete encabezado por el primer ministro que debe gozar del respaldo parlamentario y someterse al voto de confianza de los legisladores antes de asumir sus funciones. 356 Familia Lavalás se alzó con 72 de las 83 bancas de la Cámara de Diputados y con 18 de las 19 bancas senatoriales en disputa.
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
Fue así como en febrero de 2004 grupos rebeldes se alzaron en armas y tomaron la
segunda y la tercera ciudades del país, Gonaives y Cap-Haitien357. La suerte de Aristide
estaba sellada. El retiro del apoyo de los Estados Unidos y de Francia, la antigua metrópoli,
determinaron su salida del poder. El 29 de febrero de 2004 Aristide entregó su renuncia y
partió rumbo al exilio.
Actualmente, la seguridad del país es garantizada por la presencia de 12.318
efectivos (8.740 soldados y 3.578 policías), que integran la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), donde efectivos argentinos desarrollan
diariamente un destacado papel.
Conclusiones
A lo largo de este trabajo, hemos descripto la actual fase del imperialismo
norteamericano, poniendo el foco en el papel jugado por Washington en Haití durante los
años 1994-1996. Asimismo, hemos caracterizado a esta experiencia como un proceso de
nation building, vinculándola con los postulados del imperialismo liberal, cuyos
principales autores propugnan para Estados Unidos la adopción de una política exterior
expansiva justificada por razones humanitarias. De esta manera, se pone de manifiesto la
mirada de la periferia como lugar esencialmente turbulento, en donde el centro –la
potencia imperial– se atribuye el derecho de intervenir para crear o construir las
instituciones de la democracia.
Sobre este punto cabe señalar que la experiencia de 1994-96 de intervención
norteamericana en Haití difiere profundamente del papel desempeñado en los últimos años
por la MINUSTAH, dado que sus fundamentos son radicalmente opuestos. Mientras la
primera procuraba enraizar desde afuera a la democracia, la segunda se encuentra
357 La revuelta comenzó siendo liderada por el Frente de Resistencia Revolucionaria de la Artibonita (FRRA), liderado por Buteur Métayer, un ex paramilitar aliado de Aristide que se rebeló contra él tras el asesinato de su hermano Amito. A él se sumaron, procedentes de la vecina República Dominicana, el antiguo jefe de Policía Guy Philippe y otro paramilitar, Luis Chamblain, antiguos colaboradores de la dictadura de Cedras.
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impulsada con el fin de lograr la estabilización en vistas de evitar flagelos sociales y
humanitarios.
De alguna manera, esta sutil pero gran diferencia pone en juego el viejo principio
kantiano expresado en La Paz Perpetua de 1795, en donde el filósofo alemán Immanuel
Kant argumentaba que la democracia no es susceptible de ser exportada sino que debe
surgir endógenamente. En este sentido, el fracaso de la intervención norteamericana en
Haití ha demostrado, una vez más, la ineptitud de los actores imperiales para recrear, en
contextos de crisis, la capacidad de administración directa por parte de la periferia.
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
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Luciano Anzelini
Preguntas y respuestas
-Es para el primer presentador, una cuestión que no me quedó muy clara sobre si la ONU reconoce o no reconoce el concepto de nation-building, y si no lo reconoce (como pienso que fue lo que se explicó): ¿no sería fácil reconocer que EEUU tiene un rol imperialista en la actualidad?
-Y agregaría una pregunta más, en esa exportación de la democracia de EEUU ¿Quedó implícita y explícitamente desde el libre mercado y la apertura de los mercados)?
-Interpretaste correctamente. Naciones Unidas no contempla esa definición. De hecho, entre los conceptos que introdujimos previamente, que sí están contemplados en Naciones Unidas, no figura el de nation-building. Por eso digo que la conceptualización de nation-building es algo que va mucho más allá, que supone una visión mucho más amplia de lo que es, estrictamente, el mantenimiento de la paz (peacekeeping). Inclusive hay una categoría que es la de peacebuilding, que se acerca bastante al concepto de nation-building, pero que tampoco alcanza a cubrirlo. En realidad, el de nation-building es un concepto construido académicamente o, si se quiere, elaborado dentro del marco de las actividades que realiza un think tank como la Rand Corporation -que acuña el concepto y lo emplea para analizar todas las experiencias de “reconstrucción estatal” desde 1945 hasta la fecha-. La RAND -institución conservadora- plantea que en la gran mayoría de esos casos no se ha logrado llevar adelante con éxito el enraizamiento de instituciones democráticas. Cuando yo trabajo la categoría de imperio, insisto, no lo hago en términos facciosos o provocativos, sino que lo hago con intenciones estrictamente académicas, empleando el término del mismo modo en que se emplea en los debates dentro de la propia academia norteamericana. En definitiva, y contesto a tu inquietud, la ONU no habla ni de imperialismo ni de nation-building. Ambos son términos que utilizo con fines estrictamente intelectuales, pero que exceden las categorías técnicas de una organización como las Naciones Unidas (Luciano Anzelini).
-Y EEUU ocupó Haití durante varias décadas
-De hecho si me permiten añadir, hay una secretaría que depende del departamento de estado, es una secretaría, creo que de construcciones, estabilización y cooperación, se constituyen en misiones paralelas, es decir, utilizan de base las misiones de EEUU en un país, y ante una alerta de crisis, que pasa por inputs que pasan por la misión de ese país, el Consejo de Seguridad nacional y otras entidades dentro del Pentágono inclusive, se pergeña una suerte de plan para la estabilización y la construcción de un país dado, que pasa desde, la difusión de servicios básicos, estabilización en términos de monopolización de la violencia en el territorio. Entonces, así sucesivamente. De hecho, el tema de que EEUU no esté participando en el tema de la Minustah, y haya ocupado, como dijo Tomás, durante
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Los procesos de nation-building como expresión del imperialismo liberal
décadas Haití. La embajada de EEUU en Haití, en este momento está a disposición como parte de este plan. Es bastante visible el rol que tiene este actor internacional, como una influencia muy importante. (Alejandro Salesi)
-Contestando a la pregunta de Tomás, siempre hay una declamación -constatable en todas las intervenciones de EE.UU.- que es la de construir democracias liberales. Ahora bien, tras esa postura, en principio democratizante, uno podría preguntarse si existen otras intenciones detrás. Quizás Irak y el petróleo constituyen el ejemplo reciente más cabal de intervención marcada por circunstancias e intereses corporativos. (Luciano Anzelini)
-Si con respecto a ese tema, yo quería relacionar también el concepto de seguridad humana a través de la órbita de la Naciones Unidas con el de nation-building.
-Podríamos decir que el concepto de seguridad humana tiene como eje de preocupación fundamental al individuo, de manera que toda la compleja trama de lo que hoy conocemos como “nuevas amenazas” -lo que incluye amenazas intra y transnacionales- es objeto de la seguridad humana. Si uno revisa las conflictividades domésticas a las que, supuestamente, buscan atender las operaciones de nation-building del imperialismo liberal, muchas de ellas tienen que ver, más que con la construcción de las capacidades estatales, con problemáticas transnacionales e intraestatales; por eso, podemos decir que la idea de seguridad humana está estrechamente relacionada con el imperialismo de nation-building. Ahora bien, insisto, nation-building no es una categoría que pertenezca al diccionario de Naciones Unidas. (Luciano Anzelini)
-¿Qué tal? Para el segundo expositor, quería preguntar y agregar, las direcciones de las FFAA de Argentina en Haití, más que en la experiencia de Chipre y algo que quedó enmarcado en la exposición fue, que son misiones completamente diferentes, quizás en Chipre misión secreta, mientras en Haití quizás nos acercamos más al caso de prevenir la creación de base de un Estado fallido, en tanto la organización del Estado y lo que genera un problema hacia la seguridad a nivel regional. El miércoles pasado se hablaba de que las misiones de paz, se inician ante la posibilidad de la génesis de un Estado fallido. En ese marco, hay ciertas características con respecto a un Estado fallido, como pueden ser, bandas armadas, insurgencias, narcotráfico, contrabando de varios tipos, en los cuales quedan implícitos en un campo de Estado fallido, o donde se va a generar una (). En ese marco, la pregunta sería, si tal vez en esas misiones donde se ha considerado capacitar o incentivar a las FFAA Argentinas en estos estudios, o en estas nuevas ideas sobre los nuevos escenarios de conflicto que ya no son simétricos per se, es decir, Estado contra Estado, sino que se van a encontrar con amenazas, puede ser de combate urbano o diferente índole, que dificultan o quizás terminan modificando el entrenamiento particular del soldado argentino en este caso.
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-Sí, bueno, la respuesta a tu pregunta tendría varias dimensiones, particularmente el caso que a mí me lleva a tu pregunta es el caso de Brasil. Brasil sí contemplo la necesidad de operar con una doctrina diferente, para el caso de misiones de paz, y para la posibilidad de que sus FFAA sí actúen en determinados casos de seguridad interna como el caso del combate al contrabando y el narcotráfico en las Favelas. Brasil sí toma esa nómina y readapta su doctrina, para las misiones de paz y cualquier eventualidad, para utilizarla en su propio territorio. Hasta incluso Brasil llegó a tener un cierto contacto con las FFAA de Vietnam para insertar cierto contacto humano, más que nada el combate insurgente. Si Brasil es un caso que afirma esto. En el caso de Argentina, la decisión fue siempre, lo que es combate urbano, no profundizar, sobre todo con respecto al gobierno, pero casi como una política de Estado. Las últimas administraciones del ministerio de Defensa, fue no profundizar el tema del combate urbano, que es una discusión que se genera y cuyo resultado está definido y ya se sabe lo que las FFAA deben hacer. Hay un consenso básico con respecto a eso. Así que lo que es el caso argentino, sí se decidió políticamente, no avanzar sobre el combate urbano, si existen manuales de combate urbano, en el caso del ejército por ejemplo, sin embargo ese manual, estaría como una especie de tipo doctrinario o revisión doctrinaria, que no se implementa o no se le da tanta importancia como a cierta actividad. Pero sí, creo que el debate doctrinario que yo planteaba era que los conflictos a los que se debe enfrentar Argentina, o si se quiere Brasil, son conflictos asimétricos, Argentina hoy no podría enfrentarse a un ejército regular de un gran Estado. Queda la pregunta de si ¿Conviene mantenerse en conflictos asimétricos o bien aumentar la capacidad de las FFAA para las acciones regulares que amerita tener las FFAA que tenemos? Por otro lado, Brasil tiene la amenaza de que avancen por el Amazonas, esto se entiende de otra manera, que se especializan en este tipo de combate. Creo que en el caso argentino, la ausencia de enemigos o de posibles conflictos en el corto plazo hace que no haya necesidad de avanzar en este tipo de doctrinas que políticamente no se quiere avanzar, así que… (Patricio Barbini)
-Podría darse en un aumento de intervenciones de paz, las cuales, justamente por eso, más allá del caso de Brasil, que Argentina no tenga éstas hipótesis de conflicto interno, experimentar la cuestión (…) Si existe este tipo de conflicto, y no lleva a la necesidad, aprovechando que (…) que sale ilustrada en este tipo de necesidad en el campo de en base a este tipo de realidades que forman estas circunstancias…
-La decisión es que no, que no se avance en ese camino, queda la pregunta de si es un error o no, no lo es. Pero creo que este debate, viene hace 15 años y la decisión está clara. Yate digo, n o es una decisión tanto de éste gobierno, sino que ya es casi una política de Estado, más allá de ésta línea. Creo que es respetable, yo estoy de acuerdo con este criterio. Queda la duda de porqué existe ese panorama gris en el caso de Haití. En lo que estoy de acuerdo es en no entrar en este tipo de doctrinas, desde EEUU con Irak, Colombia, Venezuela y de Brasil.(Patricio Barbini)
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-Yo quería agregar algo en relación a la pregunta que hiciste sobre defensa y seguridad interior. En primer lugar, destacar que tanto Alejandro Salesi como el Coronel Sánchez Mariño fueron absolutamente claros con respecto al marco legal, el cual señala muy tajantemente la diferencia entre seguridad interior y procesos de mantenimiento de la paz. Éste es un punto muy importante, porque las operaciones de paz están encuadradas dentro de lo que es la ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Por otra parte, no podemos perder de vista que uno de los criterios que sostiene la ley de seguridad interior, en su artículo 27, es que las FFAA pueden prestar apoyo a la seguridad interior a través de diversos servicios en situaciones determinadas. En última instancia, y aclaro que con fines estrictamente analíticos estoy forzando la legislación para brindar un ejemplo hipotético, las FFAA argentinas podrían brindar su apoyo a la policía nacional de Haití o a la de Naciones Unidas en dicho país, para fortalecer su capacidad policial en tanto constituye un apoyo logístico, tal como podría realizarlo en nuestro país. Es decir que, en última instancia, al prestar apoyo de este tipo no estarían haciendo law enforcement o policiamiento. (Luciano Anzelini)
-De todas maneras ahí, tiene que ver con la participación de los contingentes que en un procedimiento policial, plantean un cerco, un último cerco del accionar que realiza la policía. Es decir, el accionar de un efectivo militar va a ser la última opción cuando ya esté en peligro el último cerco de las personas que están bajo el accionar policial. (Alejandro Salesi)
- Quería añadir solamente, y en función de la pregunta que le formularon a Patricio, que los argentinos debemos valorar altamente nuestro ordenamiento normativo, el cual es prácticamente un tipo ideal weberiano en lo que respecta a la clara escisión entre seguridad interna y defensa. Esta escisión tiene que ver con nuestra historia, con la necesidad de fortalecer la democracia y con el largo proceso por el que tuvo que pasar nuestro país para trazar la efectiva subordinación militar al poder político. La historia de esta escisión entre seguridad interna y defensa exterior tiene que ver con la historia de las FFAA como partido militar, con su rol de tutelaje sobre el sistema político. De manera que entrar a revisar o plantear dudas respecto de la conveniencia de esta escisión o del tipo de entrenamiento que deberían recibir nuestros soldados, no sólo no me parece aconsejable, sino que lo encuentro totalmente injustificado y extemporáneo. (Luciano Anzelini)
-Quería preguntarle a los últimos dos oradores, que habían hablado del terremoto en Haití. Yo quería saber, no me quedó muy claro, si ¿Realmente el terremoto fue adicionarle más responsabilidad a la Minustah, o si simplemente fue una acción del momento?
- Está claro, el terremoto lo que hizo fue modificar muchas de las situaciones que estaban dadas en el escenario Haitiano. Y, a través de lo que dije yo y lo que dijo Andrea, la coordinación política de muchos países participantes en la misión, era de un escenario ya
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Luciano Anzelini
estabilizado y con menor necesidad de una presencia disuasoria del componente militar de la misión y un incremento de componentes civiles, técnicos, en cuanto a lo judicial, o lo policial, si se quiere, en las partes de seguridad o en la cuestión de un fortalecimiento institucional y la democracia haitiana. El terremoto lo que hizo fue barajar de nuevo en términos de quitar primero capacidad operativa de la misión, es el elemento en donde muere más gente que en una misión de Naciones Unidas de manera natural. Como dijo el Coronel, más de 100 personas, aparte muere el jefe de la misión, mueren altos funcionarios militares de la misión, con lo cual, queda desestructurada la base de la misión, quedan desarticulados varios de los componentes de la burocracia que ya estaba, de alguna manera, formada en Haití, tanto la policía como la burocracia gubernamental, con lo cual, más allá de contar con un país totalmente en ruinas, escasea el medio por el cual el Estado puede articular alguna respuesta para atender las necesidades que había. Por lo tanto, se redefine completamente en ese sentido. Otra de las cosas que sucede es que el terremoto genera, por ejemplo, la escapada de varios presidiarios, que resultaron ser prófugas después del terremoto. Es decir, aniquila la capacidad estatal, aniquila los medios que existían que eran pobres, pero eran, aniquila la capacidad de respuesta de la misión. Y, al mismo tiempo, lo que se genera después del terremoto, es la respuesta unánime de la Comunidad Internacional, totalmente desarticulada y sin capacidad de ser articulada desde la misión. Con lo cual llegaban cosas que no se habían pedido, llegaban cosas que se echaban a perder allá y quedaban cosas sin sentido. En ese sentido, quizás mencionábamos nosotros las misiones que corresponden al terremoto. Lo que sí vale la pena decir es que, mal o bien, el terremoto permite generar un reconocimiento de bueno, nos pasó esto, estamos acá y de repente nos cambiaron el tablero, bueno ¿Realmente seguimos haciendo lo que veníamos haciendo, con este resultado o sería mejor encararlo de esta otra manera? Y esa es la posición que tienen que tener. (Alejandro Salesi)
-Bueno mi pregunta va dirigida al último orador. Desde el 2003 para acá, ha disminuido (…) con relación al PBI y por otro lado ha aumentado la participación militar grupal ¿En qué medida la participación en misiones de paz permite pensar en un escenario donde se amplíe (…) considerando por un lado, en que se suman más capacidades y por el otro, que la participación en misiones de paz ha habilitado todo en manera de correlación de la región que puede facilitar el desarrollo del objetivo de forma efectiva de generar un polo de defensa subregional?
-Bueno, la pregunta es muy interesante y tiene que ver con uno de los lineamientos que yo no hice mención, de la participación de misiones de paz, por lo menos uno de los lineamientos de la inversión actual, que tiene que ver con un reflejo de lo que fue la guerra en un momento, es decir, la participación está guiada de manera sencilla en la medida de las posibilidades de participación. Articular lo que tenemos para participar de manera sencilla. Con lo cual, la actual participación se condice con lo que se tiene que formar y no creo que sea una dinámica que conlleve o que ayude a alzar el presupuesto, de por lo menos el área
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de defensa. Si se podría decir que, en organizaciones muy puntuales, en cuestiones muy específicas, por ejemplo Cruz del Sur, en términos de equipamientos ha existido refuerzos presupuestarios, y la posibilidad de (…) aérea, con helicópteros, capacidad para (…). Y se ha necesitado eso, pero no es un número muy definido en el presupuesto general de defensa. Lo que sí estimo es que, la importancia que tienen en participación, hace que sea más eficiente en cuanto la cooperación mutua con el país. Si Argentina tiene que establecer una fuerza con Cruz del Sur de manera unilateral, (…) a pesar de que después se hizo un pequeño extra, creo que hoy por hoy es muy pequeño en relación a las fuerzas. (Alejandro Salesi)
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