Upload
others
View
2
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
´
ESTUDIOS AGRARIOS
AÑO 10, NÚM. 27, NUEVA ÉPOCA, SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2004
DIRECTORIO
Florencio Salazar AdameSECRETARIO DE LA REFORMA AGRARIA
Isaías Rivera RodríguezPROCURADOR AGRARIO
CONSEJO EDITORIAL: Vicente Javier Aguirre Moreno, Elia Avendaño Villafuerte, José Luis Ávila Martínez, OthónBaños Ramírez, Ernesto Camou Healy, Hubert C. de Grammont, Mario de la Madrid Andrade, Klaus Deininger, CarlosDurand Alcántara, Roberto Escalante Semerena, Gisela Espinosa Damián, Andrés Fábregas Puig, José Fernández Santillán,Margarita Flores de la Vega, Sergio García Ramírez, Cipriano Gómez Lara, Gustavo Gordillo de Anda, NatividadGutiérrez Chong, Fauzi Hamdan Amad, María Teresa Herrera Tello, José Félix Hoyo Arana, Thierry Linck, FernandoLozano, Francisco Xavier Manzanero Escutia, Boris Marañón, Guadalupe Martínez Yáñez, Jaime Matus Gardea, ReynaMoguel Viveros, Víctor Manuel Montoya Rivero, María Cristina Núñez Madrazo, Lilia Isabel Ochoa Muñoz, IgnacioOrendain Kunhardt, Ramiro Peña Díaz, Erick Raúl Peón Ruiz, Rosario Pérez Espejo, Alberto Reyes Ibarra, SergioSarmiento Silva, Juan Carlos Solís, Jesús Sotomayor Garza, Diego Valadés Ríos, Ramón Valdivia Alcalá, Jesús VelascoMata, Guillermo Zepeda Lecuona, Carlos Zolla Luque.
DIRECCIÓN Y EDICIÓN
Director General de Estudios y Publicaciones: Fermín Salcedo CourtadeEditor: Alberto Mc LeanDiseño: Carmen Hernández Servín / Foto de cubierta: tomadas del libro México, Flint River Press, 1992.Diagramación: Leobardo Vargas Huerta / Producción editorial: Perspectiva Digital, S.A de C.V.
Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación cuatrimestral. Certificado de Reserva deDerechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud deContenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Morelos Vargas Gómez.
Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejannecesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículossin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de laProcuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.
Correspondencia: Dirección General de Estudios y Publicaciones E-mail: [email protected] Estudios Agrarios Consúltenos enProcuraduría Agraria Internet: http://www.pa.gob.mxPalacio Nacional, Patio Central, cuarto piso Teléfono: 5542 1322Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F. Fax: 5522 2004
DR© 2004 Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.
ISSN 1405-2466
Esta edición consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2004 en PerspectivaDigital, S.A. de C.V., México, D.F.
Rogelio Parra SilvaSUBPROCURADOR GENERAL
Erick Raúl Peón RuizCOORDINADOR GENERAL
DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALES
Alejandra de Maria y Campos OrricoCOORDINADORA DE ASESORES
José Manuel López ValeroDIRECTOR GENERAL DE QUEJAS Y DENUNCIAS
Jaime Rafael Morfín CoronaDIRECTOR GENERAL DE ORGANIZACIÓN AGRARIA
Fermín Salcedo CourtadeDIRECTOR GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES
Germán Campero LópezDIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIÓN
Cuauhtémoc Saavedra MéndezDIRECTOR GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL
Morelos Vargas GómezSECRETARIO GENERAL
Carlos Nuño RoblesCOORDINADOR GENERAL DE DELEGACIONES
Juan Manuel Madrigal IbarraDIRECTOR GENERAL JURÍDICO Y DE REPRESENTACIÓN AGRARIA
Ricardo Cruz RodríguezDIRECTOR GENERAL DE CONCILIACIÓN,
ARBITRAJE Y SERVICIOS PERICIALES
Francisco Hugo Santiago RamírezDIRECTOR GENERAL DE APOYO AL
ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL
Víctor Manuel Navarrete RuizDIRECTOR GENERAL DE PROGRAMACIÓN,
ORGANIZACIÓN Y PRESUPUESTO
Leonardo Riveros FragosoTITULAR DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL
´
5
editorial
ESTUDIOS AGRARIOS
Cerramos el presente año con nuestro tercer número dedicado a al-
gunos de los trabajos ganadores del IX Premio Estudios Agrarios y
VII Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004.
Como en años anteriores, nuestra Institución se llena de orgullo por
la aceptación y participación que estos concursos merecen de par-
te de todos aquellos preocupados por la cuestión rural y el desarro-
llo del campo en México: el reconocimiento del que gozan tanto en
la academia como en las instituciones y la sociedad en general
motivan, en más de un sentido, el continuar con este loable esfuer-
zo. Estamos convencidos de que la promoción de estudios que ver-
sen sobre la situación agraria sin duda fortalece el quehacer
institucional.
Iniciamos la sección de Análisis con el texto de José Bernabé
González Camargo, “Una estrategia integral para la conciliación de
controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios en el
estado de Oaxaca”, trabajo que obtuvo el segundo lugar del VII
Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004, el
cual aborda el importante tema de los conflictos por límites de te-
rrenos para el caso particular de Oaxaca, entidad en la que, según
afirma el autor, dicha cuestión “reviste mayor importancia por el
EDITORIAL
6
editorial
ANÁLISIS
paroxismo de sus manifestaciones”; por ello, propone la construc-
ción de una estrategia que ayude a resolver las controversias en
la entidad, considerando siempre la especificidad de los casos y la
cooperación interinstitucional.
En su trabajo “La comunidad indígena de San Gerónimo
Zacapexco: un largo camino para el reconocimiento de sus tierras”,
Ruperto Mendoza Monroy —quien obtuviera el tercer lugar del VII
Certamen Investigación Agraria “Dr. Arturo Warman Gryj” 2004—
presenta la singular historia de una comunidad mexiquense y las
múltiples vicisitudes que tuvo que sortear para obtener el reconoci-
miento de sus tierras; desde la Colonia hasta la historia reciente,
San Gerónimo Zacapexco es muestra fiel del esfuerzo tenaz y firme
por alcanzar un propósito. Finalmente, el autor destaca algunos
asuntos pendientes por resolver para la comunidad y en los que la
participación de la Procuraduría Agraria es de suma importancia.
Por su parte, Juan Carlos Pérez Castañeda ofrece una
acuciosa semblanza y tipología del concepto de latifundio dentro de
la historia de nuestro país, en su ensayo “El proceso de acumula-
ción de la tierra (concepto y tipos de latifundio)”, donde se infiere,
considerando los distintos momentos y contextos, que el concepto
pareciera tener distintas significaciones y/o consecuencias de acuer-
do con la perspectiva y el enfoque con que se mire.
En “La procuración de justicia agraria en México”, Rubén Gallar-
do Zúñiga presenta un recuento del papel que la procuración de jus-
ticia, en sus múltiples facetas, ha tenido en la historia de nuestro
país; desde la época colonial hasta nuestros días, el autor describe de
manera concisa el devenir de dicha figura dentro del ámbito jurídico-
agrario, así como las particularidades que hoy día presenta.
7
editorial
ESTUDIOS AGRARIOS
Regresando a los trabajos galardonados, ahora del IX Premio
Estudios Agrarios 2004, Nilbia Coyote Millanes, ganadora del primer
lugar con el ensayo “Conflictividad por la tierra en México, 1990-
2002. Propuesta conceptual y explicativa para una mayor compren-
sión del fenómeno”, plantea una propuesta sobre la manera de
abordar la conflictividad y sus consecuencias dentro del entorno
rural, tratando de responder a tres preguntas: ¿cuáles son las carac-
terísticas de la conflictividad por tierra en los últimos años?, ¿cómo
dibuja la situación actual? y ¿cuáles podrían ser los factores políti-
cos, sociales o de otra índole que condicionan la formación, expan-
sión o simplemente el estallido de estos fenómenos en los núcleos
agrarios?
Concluyendo el presente número, aparece el trabajo que obtu-
vo el segundo lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004, de Fran-
cisco Javier Gómez Carpinteiro, ensayo intitulado “La reconstrucción
de la comunidad moral. Campesinos, Estado y reformas neoliberales
en el manejo del agua”, en el cual el autor trata de analizar las “ac-
ciones, ideas y formas de organización que los campesinos de la
cuenca baja del río Nexapa, Puebla, desplegaron [...] para constituir
un distrito de riego”, en el marco de la actual legislación sobre
aguas (1992), en paralelo con la actuación de la Comisión Nacional
del Agua para transferir o descentralizar la administración de este
preciado recurso.
9
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
La intención
Estadistica y socialmente, se muestra al estado de Oaxaca como
la entidad federativa que concentra en su territorio a 15 de los 56
grupos o sociedades indígenas existentes en el país, esto es, 26.7%
de la presencia indígena nacional se ubica en él con un agitado
dinamismo.
Un sector social en el que incide directa y profundamente el
factor indígena es, sin lugar a dudas, el sector agrario: la relación
de aquí emanada constituye una estructura compleja y única que
tiene como cimiento la dicotomía hombre-tierra.
Dentro del sector agrario en Oaxaca, el problema que reviste
mayor importancia por el paroxismo de sus manifestaciones es el
de las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios
o pueblos. Por sus manifestaciones violentas, estos problemas de-
ben ser abordados con mecanismos integrales y perfectamente de-
finidos, de manera que nos permita sistemáticamente brindarles la
atención debida hasta lograr la solución favorable para los involu-
ANÁLISIS José Bernabé González Camargo*
UNA ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LA
CONCILIACIÓN DE CONTROVERSIAS POR
LÍMITES DE TERRENOS ENTRE NÚCLEOS
AGRARIOS EN EL ESTADO DE OAXACA**
* Jefe de Residencia de la PA en Ixtla de Juárez, Oaxaca.** Este trabajo obtuvo el 2o lugar del VII Certamen Investigación Agraria, “Dr.Arturo Warman Gryj” 2004.
10
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
crados. Siendo así, este documento intenta ser una provocación
conceptual y metodológica para construir una “estrategia integral
para la conciliación de las controversias por límites de terrenos en-
tre núcleos agrarios en el estado de Oaxaca”.
Panorama general
Oaxaca se caracteriza por el gran número de municipios que lo con-
forman (570) y las 15 lenguas indígenas y sus variantes dialectales
que en él se hablan, que corresponden a igual número de socieda-
des indígenas diferenciadas una de la otra y que mantienen un
constante movimiento intra e interétnico; hablamos en Oaxaca de
las sociedades amuzga, chatina, chinanteca, chocholteca, chontal,
cuicateca, huave, ixcateca, mazateca, mixe, mixteca, náhuatl, triqui,
zapoteca y zoque.
En conjunto, los indígenas mayores de cinco años arrojan una
cifra de un millón 120 mil 312 habitantes en el estado, lo que repre-
senta 32.76% del total de la población (XII Censo de Población, INEGI,
2000) y, si a la anterior cifra le agregamos la población representa-
da por los afro-americanos o negros de la costa oaxaqueña, el por-
centaje de población diferenciada se incrementa en términos
étnicos.
Territorialmente, la población indígena se distribuye sobre una
superficie de 6,915.428 hectáreas, cuya naturaleza jurídica se inscri-
be en la propiedad social, dividida en dos de los tres regímenes de
propiedad, es decir, en ejidos y comunidades; específicamente en
812 ejidos y 688 comunidades.
De manera individual y por su superficie, los ejidos ocupan
15% del territorio oaxaqueño mientras que, por su parte, las comu-
11
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
nidades ocupan 57% del mismo territorio (Atlas Agrario del estado de
Oaxaca, SRA, CORETT, PA, RAN, Oaxaca, México, 1996).
De los porcentajes exhibidos se deduce que la propiedad so-
cial representa 72% de las 9,536.400 ha de tierra con las que cuen-
ta la entidad.
Cabe destacar el dato referente a las comunidades pues nos
indica que ocupan más de la mitad de superficie en el estado. Esto
obedece a una razón histórica innegable, ésta es, el derecho de pro-
piedad ancestral que ejercen las comunidades sobre sus tierras
durante el transcurso de su formación social.
Con los ejidos no sucede lo mismo, pues son núcleos agrarios
constituidos a partir del reparto agrario post-revolucionario.
Los datos de población indígena y de tenencia de la tierra
consignados aquí no pueden verse como meras estadísticas ais-
ladas, por el contrario, tienen la intención de invitarnos a pensar
detenidamente en la relación tierra-hombre que establece mística-
mente el indígena, y que rebasa con mucho las connotaciones ju-
rídicas, económicas o productivas simplistas que pudieron observar
quienes no son indígenas.
Si a lo dicho anteriormente añadimos el factor geográfico de
Oaxaca, tenemos como resultado una compleja red de relaciones
agrarias que oscilan desde lo jurídico hasta lo étnico, encontrando
en ese compás una amplia gama de expresiones.
De las complejidades agrarias con repercusiones sociales sen-
tidas en el estado, la de mayor trascendencia es la presentada por
las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios, de
las cuales se registran hasta el 2004, 317 de ellas (según el Sistema
12
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
Único de Información de la Procuraduría Agraria en Oaxaca), que
afectan principalmente a las poblaciones indígenas.
Si bien es cierto que en Oaxaca los asuntos agrarios com-
plejos son muchos (migración, descapitalización, minifundis-
mo, etc.), cierto es también que ninguno de ellos representa riesgos
de desestabilización social como sucede en el caso particular de
las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios,
pues una atención inadecuada de las mismas detona de manera
violenta.
Aun cuando las controversias por límites de terrenos se pre-
senta entre núcleos agrarios o pueblos y de manera generalizada
por todo Oaxaca, sus orígenes y sus manifestaciones son muy va-
riadas, de manera tal que cada una de ellas es diferente a las otras
en función de la relación que guardan entre sí los elementos que
las componen, o bien, del comportamiento del elemento predomi-
nante de tal composición.
La tendencia mostrada por este fenómeno social-agrario se
mantiene como una constante en la cotidianidad agraria del estado.
Hasta el momento no se perciben avances significativos en la solu-
ción de tal fenómeno, por el contrario, se observa un estancamien-
to y la formación de círculos viciosos en la atención de éstos, dado
por formas de atención inadecuadas o insuficientes que desembo-
can en la pérdida del control de dichas controversias con conse-
cuencias muy dolorosas.
El fenómeno de límites entre núcleos agrarios o pueblos
permea todos los niveles de vida de quienes los padecen, desta-
cándose como uno de los mayores obstáculos para el desarrollo
agrario y social en el campo oaxaqueño y, además, como un gigan-
13
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
tesco reto a las instituciones del sector agrario y del gobierno esta-
tal para enfrentarlo con resultados positivos.
Los antecedentes
Las actuales controversias agrarias por límites de terrenos entre
núcleos agrarios o pueblos presentan una amplia gama de manifes-
taciones y comportamientos en función a su origen y evolución, sin
embargo, tales controversias no siempre se generan al interior de
los pueblos, o entre ellos, por el contrario, dichos pueblos aparecen
como víctimas circunstanciales de conceptualizaciones de la territo-
rialidad completamente ajena a ellos e impuesta contra su voluntad
durante el devenir de su formación social.
En el caso particular de los ejidos, se puede señalar la década
de los años treinta, es decir, el periodo del reparto agrario car-
denista, como el momento de génesis de las controversias a las
cuales asistimos hoy. El mismo momento y la misma acción gu-
bernamental agraria afecta las posesiones de las ancestrales co-
munidades pues las dotaciones y ejecuciones de terrenos ejidales
y posteriormente las confirmaciones, reconocimientos y titulacio-
nes, así como sus consecuentes ejecuciones en bienes comunales,
no respetaron las colindancias históricamente trazadas y acepta-
das tradicionalmente por los pueblos colindantes y que eran re-
conocidos por consenso con anterioridad a los decretos jurídicos
mencionados.
Sin el mutuo consentimiento real y físico de los pueblos, el
decreto jurídico provocó el enfrentamiento entre las estructuras de
poder de uno y otro pueblo cuando se les impuso, por “derecho”, un
nuevo orden territorial.
14
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
Otro problema colateral nacido con los decretos jurídicos del
nuevo orden territorial se dio al interior de los pueblos cuando se
les dividió otorgándoles categorías agrarias; a unos se les recono-
ció como “núcleo agrario o centro” del territorio y a las poblaciones
periféricas pero pertenecientes a la misma jurisdicción agraria se
les denominó “anexos” o subcomunidades. Con tales categorías
agrarias se rompió el lazo de unidad comunal y solidaridad y se
fomentó el sentimiento separatista y las rivalidades internas para
lograr su independencia del núcleo central para convertirse en otro
núcleo agrario.
Como vemos, la problemática de límites por terrenos entre
pueblos es una responsabilidad histórica heredada que debe ser
compartida por los pueblos que las padecen y por las instituciones
del sector agrario y del gobierno estatal que las atienden.
El encontrar el equilibrio de esas responsabilidades depende
de la capacidad para construir y aplicar una “estrategia integral
conciliatoria”.
El objetivo
Construir una estrategia integral a partir del quehacer cotidiano del
sector agrario federal y sus similares estatales en Oaxaca, incorpo-
rando también a las instancias municipales para la atención de las
controversias por límites de tierras entre núcleos agrarios o pueblos
es el objetivo.
La estrategia deberá conducirnos de manera tal que el análi-
sis de los elementos generales y particulares de ellas nos posibili-
te abordarlas bajo un marco conceptual razonado y con un método
15
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
general con capacidad de flexibilidad, adaptación y aplicación a
todas y cada una de estas controversias.
El universo de controversias y su ubicación geográfica
Como se dijo, la Procuraduria Agraria registra 317 controversias por
límites de terrenos entre núcleos agrarios en Oaxaca, otras instan-
cias del gobierno federal o del gobierno estatal podrán mencionar
otras cifras que incluso la dupliquen, sin embargo, la Procuraduría
Agraria es confiable y por tanto su información bien puede servir de
parámetro general.
Las 317 controversias registradas se distribuyen y ubican
geográficamente en seis regiones del estado en el siguiente orden:
1. Valles centrales 55 controversias
2. Sierra sur 51 ”
3. Sierra norte 22 ”
4. Itsmo 58 ”
5. Mixteca 81 ”
6. Costa 50 ”
Los números y su ubicación pueden presentar imprecisiones lige-
ras pues esta relación es un diagnóstico preliminar y por tanto
provisional.
El concepto
Resulta ocioso y aventurado abocarse a la atención de un problema
por límites de terrenos sin antes haberlo razonado, esto es, sin an-
tes conceptualizarlo.
16
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
Siendo imprescindible la construcción de concepto para en-
tender en todas sus dimensiones y magnitudes una controversia por
límites que implica penetrar en una compleja red de elementos ob-
jetivos y subjetivos, se propone el siguiente concepto:
Las controversias por límites de terrenos entre núcleos agra-
rios o pueblos son un fenómeno social-agrario histórico, las cuales
tienen origen, evolución y conclusión y en sus manifestaciones son
una indefinición real o simulada, de hecho o de derecho, total o par-
cial de linderos que se da entre dos o más núcleos agrarios o pue-
blos y en la cual confluyen determinantemente factores jurídicos,
técnicos, sociales, políticos, económicos o étnicos que les imprimen
singularidades propias a cada controversia, de manera tal que éstas
se expresan como fenómenos complejos y dinámicos que se trans-
forman coyunturalmente en función de las relaciones que asumen
entre sí los múltiples elementos que las componen, o bien, del com-
portamiento particular del elemento predominante en ellas.
La fundamentación jurídica de una estrategia integral
Si bien esta propuesta de trabajo considera como base el quehacer
cotidiano del sector agrario federal en acción conjunta con su simi-
lar estatal y municipal, resulta necesario soportar jurídicamente su
propósito dentro del marco señalado para ello por el Estado de de-
recho que rige el pacto federal.
La constitucionalidad de la participación del orden federal en
la atención de las controversias descritas anteriormente descansa
en la fracción XIX del Artículo 27 constitucional que a la letra seña-
la: “son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites
ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de estos, se
17
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de pobla-
ción; así como los relacionados con la tenencia de la tierra de los
ejidos y comunidades”.
El párrafo de la misma fracción personaliza la procuración de
justicia agraria en un órgano para ello, el cual adquiere forma en la
Procuraduría Agraria por efectos de la Ley Agraria, reglamentaria
del Artículo 27 constitucional.
Por tratarse de nucleos agrarios cuya población se constituye
por indígenas es de observarse en esta misma propuesta los orde-
namientos al respecto contenidos en las fracciones I, II, IV, V, VI, VIII
del apartado A y la fracción I del apartado B, ambos del Artículo 2°constitucional.
Dado que el Estado cuenta con su particular “Ley de Derechos
de los Pueblos y Comunidades Indígenas del estado de Oaxaca”,
revisamos los artículos 28, 29, 30, 32 y 51 de la referida ley local.
El procedimiento conciliatorio en Oaxaca y la operatividad de la
Comisión Interinstitucional
Para la atención de las controversias agrarias como las aquí men-
cionadas, el gobierno estatal ha constituido internamente la de-
nominada “Comisión Interinstitucional”, integrada por la Junta de
Conciliación Agraria del estado de Oaxaca, las delegaciones regio-
nales de gobierno estatal en cada distrito, la Representación Espe-
cial Agraria de la Secretaría de la Reforma Agraria en el estado y la
Procuraduría Agraria.
La coordinación de tal Comisión regionalmente recae en los
delegados de gobierno en cada distrito y a nivel central en la Sub-
secretaría de Desarrollo Político del gobierno estatal.
18
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
De inmediato, al escuchar de la existencia de una comisión de
tal naturaleza nos resulta una acción gubernamental acertada y
oportuna, lamentablemente la acción se queda corta y sólo resulta
ser una quimera institucional con una buena intención. La Comisión
Interinstitucional trabaja hasta la fecha como un instrumento
heterogéneo y anárquico, pues desde su composición se observan
incoherencias institucionales e incompatibilidades operativas. Por
tanto, carece de normas rectoras en cuanto a su función, siendo en
su actuar anárquica, improvisada, casuística y en muchos casos
infundada.
Operativamente, la coordinación la asumen las delegaciones
regionales de gobierno, siendo éstas sólo unidades administrativas
del ejecutivo estatal a nivel local y sin facultades agrarias.
Orgánicamente la funcionalidad de la Comisión se desglosa
de la siguiente manera:
La Junta de Conciliación Agraria de Oaxaca depende directa-
mente de la Subsecretaría de Desarrollo Político del gobierno esta-
tal y determina arbitrariamente los tiempos y espacios para atender
las audiencias conciliatorias agendadas por el subsecretario, su fun-
damento se encuentra en la Ley Orgánica de dicha junta aprobada
por el legislativo estatal, que la faculta para actuar como mediadora
en las controversias agrarias. Tal Ley Orgánica es general, impreci-
sa y ambigua.
La Representación Especial de la Secretaría de la Reforma
Agraria participa únicamente como ventanilla de enlace entre las
controversias agrarias y los apoyos y recursos provenientes de la
federación destinados a impulsar la conciliación.
19
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
La Procuraduría Agraria, aun cuando competente en la mate-
ria su actuar, se restringe a subordinarse a las decisiones emitidas
por la Subsecretaría de Desarrollo Político, olvidando por completo
el carácter de asesor en materia agraria.
La conciliación por parte de la Procuraduría Agraria y sus limitantes
En cuanto al procedimiento que por facultades le otorga la Ley
Agraria a la Procuraduría Agraria en materia de conciliación como
instancia federal aplicado en Oaxaca, resulta operativamente limi-
tante e inacabado pues basa su funcionalidad en dos determinis-
mos: el primero, concibe las controversias por límites como un
problema jurídico en estricto sentido, y el segundo, que las conci-
be como un mero problema de procedimiento únicamente.
Nada más equivocado que caer en determinismos en los ca-
sos de límites pues éstos nos aíslan de la realidad de los problemas
(para demostrar lo anterior basta con ver el catálogo asunto-acción
de la Procuraduría Agraria para estos problemas, es más, la institu-
ción valora lo mismo la conciliación de límites que la conciliación
sencilla individual, omitiendo la importancia y complejidad de los
problemas entre pueblos).
La perspectiva de la Procuraduría Agraria nos remite a pensar
que su procedimiento institucional presenta deficiencias en la con-
ceptualización de las controversias aludidas, o bien, existen en él
fallas sustanciales en cuanto a las apreciaciones de los pasos a se-
guir, pues encajonan en tecnisismos del juicio agrario los procedi-
mientos conciliatorios excluyendo asi los elementos extra-juridicos
que conllevan las controversias por limites, por tanto, las formas y
tiempos de la procuraduria agraria resultan ser totalmente inoperan-
20
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
tes en su aplicación, pues son esquematicamente rigidos y se rom-
pen facilmente con la dinamica social-agraria real y cotidiana.
Estos tecnicismos del procedimiento de la Procuraduría Agra-
ria imposibilitan a su personal para brindar una atención integral a
los problemas en cuestión.
La necesidad de un nuevo procedimiento conciliatorio (para normar la
Comisión Interinstitucional)
Tratándose de un fenómeno agrario perfectamente definido en el
Artículo 27 constitucional, pero también por sus implicaciones so-
ciales que impactan directamente en el gobierno estatal, resulta im-
perioso normar el sentido y la forma de operar de la llamada
“Comisión Interinstitucional para la atención de asuntos agrarios de
Oaxaca”; definiendo claramente funciones, atribuciones, tiempos,
espacios y responsabilidades de cada una de las instituciones que
la conforman y de todas en conjunto. El sentido y la operatividad
normada de la Comisión debe darse bajo los principios fundamen-
tales del federalismo.
Una tipología de controversias por límites
Como se dijo, cada controversia por límites guarda su singularidad,
por tanto es indispensable conocer su origen y evolución, contras-
tando el antecedente obtenido con las expresiones coyunturales que
adquieren cada una de las controversias, esto dentro de un contexto
mayor que las envuelve.
Conociendo el origen, evolución, coyuntura y el contexto de
cada controversia se nos posibilitaría construir su propio diagnósti-
co general y, al mismo tiempo, ubicarlas sobre una tipología defini-
21
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
da que sería punto de partida firme para diseñar la estrategia con-
ciliatoria más adecuada a las características de cada una de ellas.
Por sus expresiones manifiestas, las controversias por límites
de terrenos entre núcleos agrarios o pueblos las podemos esque-
matizar así:
• Jurídicas
• Técnicas
• Etnohistóricas
• Políticas
• Económicas
Controversias jurídicas: son aquellas ocasionadas por los ordena-
mientos de autoridad que originaron la constitución legal de los
núcleos agrarios, es decir, las ocasionadas por los errores y aberra-
ciones jurídicas en las resoluciones presidenciales. Se pueden men-
cionar como ejemplo de estos casos la dotación o reconocimiento
y titulación de la misma superficie de terreno para dos núcleos o pue-
blos diferentes. En este mismo tipo caben algunos casos de reza-
go agrario con procedimientos jurídicos equivocados o inconclusos.
Controversias técnicas: son aquellas en las que las acciones
de ejecución para otorgar la posesión física de las tierras no coin-
ciden con lo declarado en las resoluciones presidenciales. Podemos
citar en estos casos las ejecuciones virtuales o hechos en escrito-
rio y las sobreposiciones de planos.
Controversias etnohistóricas: en este orden ubicamos aque-
llas que tienen su génesis en coyunturas históricas y que se conti-
núan hasta nuestros días, en ellas el factor predominante es el de
22
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
la “identidad”, que se manifiesta de múltiples maneras y es difícil
captar y entender de momento. En este rubro encajan las controver-
sias creadas cuando dos núcleos tuvieron un mismo origen y se dis-
putan actualmente por igual los terrenos que una vez compartieron
de manera conjunta y que por el mandato de autoridad fueron di-
vididos.
Controversias políticas: son aquellas recreadas o retoma-
das por organizaciones o partidos políticos, o bien, que se dan por
pugnas internas entre grupos de poder locales. En estos casos ha-
blamos de invasiones u ocupaciones de tierras sin argumentos ju-
rídicos o históricos.
Controversias económicas: se inscriben en este renglón
aquellas en las que los beneficios o riquezas potenciales de los re-
cursos naturales de la zona en disputa son su motivo. Hablamos de
disputas por recursos forestales, minerales, aguas, etc.
Las controversias pueden presentar características de uno de
estos tipos o, también, pueden presentar características simultáneas
de varios o todos los tipos.
Un nuevo procedimiento conciliatorio (una propuesta para Oaxaca)
Dado que la conciliación no debe ser un procedimiento mecánico,
sino más bien un procedimiento flexible y apegado a la naturaleza
misma de la controversia atendida, se propone un esquema que
contempla durante su aplicación las actividades de acopio docu-
mental, de análisis (gabinete), operativas, de concertación y de ne-
gociación, invertidas en él. Así pues el esquema se puntualiza
siguiendo un orden y secuencia de manera tal que toda acción
queda sustentada y permite el libre desarrollo del paso siguiente:
23
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
� Manifestación y registro de la controversia.� Acopio y revisión de los documentos sustanciales de las partes.� Análisis y diagnóstico documental.� Clasificación del asunto dentro de la tipología para conocer los
requerimientos en su atención.� Entrevistas por separado con los representantes de cada núcleo
así como con sus autoridades municipales, grupos de caracteri-
zados, principales, tata-mandones, consejos de ancianos, etc., se-
gún sea el caso (autoridades tradicionales).� Asistencia a primera asamblea en cada núcleo agrario para dar
a conocer en ella el resultado del análisis previo del asunto, así
como para recoger el sentir de la asamblea al respecto.� Reunión de los integrantes del nivel operativo y analítico para
conjuntar la interpretación documental y la interpretación empí-
rica de la asamblea.� Elaboración del cuadernillo que contenga la imagen jurídica, téc-
nica y social del asunto, destacando el asunto y su origen, es
decir, que describa y fundamente la trayectoria histórica del
mismo.� Difusión del cuadernillo a todas las instituciones municipales,
estatales, federales, de derechos humanos y civiles que partici-
pen en el mismo asunto, con la finalidad de uniformar criterios
para su atención.� Concertación interinstitucional sin participación de los núcleos
agrarios.� Audiencia conciliatoria para tomar los primeros acuerdos con-
sensados una vez escuchado el análisis de la situación real que
presenta el asunto.
24
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
• Asistencia a segunda asamblea en cada núcleo agrario para cono-
cer propuestas de solución y nombramiento de la comisión nego-
ciadora que auxiliará a sus representantes agrarios.
• Recorridos físicos por el área en controversia, de ser necesario.
• Reanudación de audiencia conciliatoria con participación inter-
institucional y ofertas institucionales.
• Asistencia a tercera asamblea para dar a conocer los avances de
la audiencia conciliatoria.
• Gestiones de apoyo para satisfacer las propuestas de la audien-
cia conciliatoria, de ser necesario.
• Reanudación de audiencia para evaluar el avance del asunto, de
ser posible elaboración del proyecto del convenio conciliatorio.
• Reanudación de audiencia para firma del convenio conciliatorio.
• Ejecución del convenio conciliatorio.
• Ratificación del convenio conciliatorio ante el tribunal unitario
agrario e inscripción al Registro Agrario Nacional, de ser ne-
cesario.
Las asambleas se repetirán tantas veces como el asunto lo amerite.
Este procedimiento requiere que la Comisión Interinstitucional rea-
lice dos visitas a los núcleos agrarios independientemente de las
asistencias a las asambleas con el propósito de fomentar y mante-
ner durante el procedimiento el ánimo en alto para lograr la con-
ciliación. Además de lo anterior y en virtud de que los suje-
tos agrarios en Oaxaca son dados a reunir a toda instancia posible
para manifestar su problema, confundiendo en muchos casos a
esas instancias, se pretende involucrar en el desahogo de la audien-
25
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
cia conciliatoria, en la medida de que se lo permitan sus funciones
y atribuciones, a las siguientes instituciones:
• Comisión Nacional de Derechos Humanos
• Comisión Estatal de Derechos Humanos
• Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
• Secretaría de Asuntos Indígenas en el estado de Oaxaca
• Secretaría General del Gobierno del estado de Oaxaca
• Secretaría de la Reforma Agraria
Para facilitar la coordinación interinstitucional de las instancias arri-
ba mencionadas, se compactaría la información referente al asun-
to a tratar en un cuadernillo denominado de información básica, el
cual serviría como banco de datos a cada una de ellas con lo cual
se evitarían confusiones y se propiciaría la creación de criterios uni-
formes.
Esta interrelación interinstitucional de trabajo evitaría en gran
medida duplicar e invadir funciones y, lo principal, no confundir a
los núcleos agrarios con criterios infundados, ahorrando tiempos,
recursos y garantizando la efectividad del convenio conciliatorio y
su ejecución física.
Una metodología conceptual
Metodológicamente, las controversias por límites de terrenos entre
núcleos agrarios deben atenderse a partir de conceptualizarlas
como fenómenos agrarios históricos, esto es, considerando su ori-
gen, evolución y manifestación coyuntural actual dentro del contex-
to social mayor que lo envuelve, lo que obliga a tener presente que
26
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
cada controversia tiene su dinámica propia y en transformación
permanente. Por tanto, el abordar estos fenómenos debe darse me-
diante un proceso de análisis-síntesis de su propia naturaleza, inclu-
yendo todos los elementos colaterales que le son inherentes, tales
como sociales, políticos, étnicos, etc.
Resumiendo metodológicamente, estos problemas o controver-
sias deben ser concebidos como entes vivos en constante movi-
miento y transformación.
Un método de atención
El método a aplicar en la atención de las controversias es
suntancial para el logro de un resultado positivo.
Aquí se propone un método dividido en cinco fases con tiem-
pos, espacios, actores y funciones claramente especificadas; las
cuales pueden ser secuenciales o bien pueden traslaparse indistin-
tamente durante el procedimiento conciliatorio.
Veamos el método en su fluidez esquemática:
1° sensibilización
2° conciliación
3° concertación
4° negociación
5° conclusión
��
��
��
��
27
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
El grado de avance que pudiera alcanzarse en cada fase depende en
gran medida de la complejidad de la controversia y del impacto
provocado en los núcleos agrarios durante la fase de sensibilización.
Lograr la eficacia del método requiere de ubicar correctamente
los niveles de participación en el transcurso del procedimiento con-
ciliatorio y, por tratarse de una participación interinstitucional con
intervención de los tres órdenes de gobierno, es preciso primera-
mente establecer una relación operativa entre ellas, pues hasta aho-
ra no la hay, sólo existe una relación a manera de protocolo político
directo y sin orientación alguna expresada de esta manera simple:
controversia comisión
agraria interinstitucional
Por lo tanto, para dinamizar la relación anterior tendríamos que re-
funcionalizarla de la siguiente manera.
gobierno gobierno
federal estatal
controversia
agraria
gobierno
municipal
��
��
�
�
�
�
�
�
�
�
�
�
28
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
Cu
ad
ro 1
. A
rgu
men
tac
ión
del
esq
uem
a p
or
fases
Fase
Ac
tore
sE
sp
ac
ioTi
em
po
sFu
nc
ion
es
Se
nsib
iliz
ac
ión
- p
ers
on
al
inte
rin
sti
tuc
ion
al
- o
fic
ina
s d
e c
om
isa
ria
do
sLo
s n
ec
esa
rio
sC
rea
r e
l a
mb
ien
te p
rop
icio
- o
rg.
de
re
p.
y vi
gila
nc
ia-
pa
lac
ios o
ag
en
cia
s m
un
icip
ale
sp
ara
in
icia
r la
co
nc
ilia
ció
n
- a
uto
rid
ad
es m
un
icip
ale
s-
asa
mb
lea
sc
on
la
pa
rtic
ipa
ció
n
- a
uto
rid
ad
es t
rad
icio
na
les
co
nsc
ien
te y
co
nse
nsa
da
- e
jid
ata
rio
s y
/o c
om
un
ero
sd
e t
od
os l
os a
cto
res
en
la
co
ntr
ove
rsia
Co
nc
ilia
ció
n-
pe
rso
na
l in
teri
nsti
tuc
ion
al
-ne
utr
al
pa
ra l
os
Lo
s c
on
se
nsa
do
sA
ven
ir l
as v
olu
nta
de
s d
e
- o
rg.
de
re
pre
. y
vig
ila
nc
ian
úc
leo
s a
gra
rio
s y
po
r lo
s a
cto
res
las p
art
es p
ara
lo
gra
r
- a
uto
rid
ad
es m
un
icip
ale
so
fic
ial
insti
tuc
ion
alm
en
tea
cu
erd
os.
A p
art
ir
- a
ut.
tra
dic
ion
ale
s-
ofi
cia
les (
inte
rna
)d
e s
us p
rop
ias p
rop
ue
sta
s
Co
nc
ert
ac
ión
- p
ers
on
al
inte
rin
sti
tuc
ion
al
- m
esa
de
tra
ba
jo1
° o
fic
iale
sP
erf
ila
r la
s p
osib
ilid
ad
es
- o
rg.
rep
. y
vig
ila
nc
ia-
asa
mb
lea
s(i
nste
rin
sti
tuc
ion
al)
y c
on
dic
ion
es d
e a
po
yos
- a
uto
rid
ad
es m
un
icip
ale
s2
° c
oo
rdin
ad
os
insti
tuc
ion
ale
s
- a
uto
rid
ad
es t
rad
icio
na
les
en
tre
to
do
s l
os
ac
tore
s
Ne
go
cia
ció
n-
pe
rso
na
l in
teri
nsti
tuc
ion
al
- o
fic
ial
co
ord
ina
do
s p
or
Va
lora
r la
s v
ialid
ad
es y
- o
rg.
rep
. y
vig
ila
nc
ia(m
esa
de
tra
ba
jo)
los a
cto
res
ac
ep
tac
ión
de
la
s
- a
uto
rid
ad
es m
un
icip
ale
sp
rop
ue
sta
s i
nsti
tuc
ion
ale
s
- a
uto
rid
ad
es t
rad
icio
na
les
Co
nc
lusió
n-
pe
rso
na
l in
teri
nsti
tuc
ion
al
- O
fic
ial
co
ord
ina
do
s p
or
Su
sc
rib
ir c
on
ven
ios q
ue
- o
rg.
rep
. y
vig
ila
nc
ialo
s a
cto
res
po
ng
an
fin
a l
a
- a
uto
rid
ad
es m
un
icip
ale
sc
on
tro
vers
iay
- a
uto
rid
ad
es t
rad
icio
na
les
cu
mp
lim
ien
to d
e l
os
ac
ue
rdo
s n
eg
oc
iad
os
29
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
Los niveles de atención
La atención de las controversias de límites requieren ser abordadas
simultáneamente por un conjunto de disciplinas a aplicar en tiempo
y espacio, de esta manera se obtendrá la imagen real de la contro-
versia en toda su magnitud; en consecuencia, la atención debe
planearse bajo la estrategia integral que actualice los aspectos rele-
vantes de cada una de ellas pero también que le asigne la importan-
cia que conllevan los aspectos colaterales de las mismas, por tanto,
la atención debe darse por niveles integrados por equipos
interinstitucionales con funciones y espacios definidos (ver cuadro 2).
Los niveles mencionados deberán relacionarse entre sí garan-
tizando que permitan la fluidez de información de manera homogé-
nea y bajo los mismos criterios, complementándose uno con el otro.
Nivel operativo
Nivel analítico
y dictaminador
Nivel consultor
Nivel resolutivo
30
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
Cu
ad
ro 2
Niv
el
Inte
gra
ció
nFu
nc
ión
Me
cá
nic
a
Op
era
tivo
Eq
uip
o i
nte
rdis
cip
lin
ari
o:
-all
eg
ars
e d
e e
lem
en
tos d
e p
rue
ba
La
s a
cc
ion
es d
eb
erá
n s
er
en
top
óg
rafo
, a
bo
ga
do
- se
nsib
iliz
ac
ion
a l
as p
art
es
co
ord
ina
ció
n y
co
nstr
uir
al
an
tro
pó
log
o,
so
ció
log
o-
rec
orr
ido
s d
e c
am
po
mo
de
lo d
e l
a c
on
tro
vers
ia p
ara
- a
sis
ten
cia
a a
sa
mb
lea
str
aza
r e
str
ate
gia
s a
pa
rtir
- vi
sit
as
de
la
na
tura
lesa
de
la
mis
ma
- e
ntr
evi
sta
sc
on
tro
vers
ia
- e
lab
ora
ció
n d
e d
iag
nó
sti
co
s
An
alíti
co
y d
icta
min
ad
or
- c
om
ité
ju
ríd
ico
- a
ná
lisis
So
me
ter
a c
on
sid
era
ció
n d
e
- e
sp
ec
ialista
en
cie
nc
ias
- va
lora
ció
n d
e l
os e
lem
en
tos
esp
ec
ialista
s l
os e
lem
en
tos
so
cia
les
de
pru
eb
aju
ríd
ico
s,
téc
nic
os y
so
cia
les
- in
sti
tuc
ion
es f
ed
era
les,
- p
erf
ila
r p
rop
ue
sta
sp
ara
ori
en
tar
co
nfo
rme
a
mu
nic
ipa
les y
esta
tale
s i
nsti
tuc
ion
ale
sd
ere
ch
o l
a c
on
tro
vers
ia
Co
nsu
lto
r-
insta
nc
ias f
ed
era
les,
esta
tale
s-
ase
so
rar
Em
itir
alt
ern
ati
vas v
iab
les q
ue
y m
un
icip
ale
s-
pro
po
ne
rc
oa
dyu
ven
a e
nc
on
tra
r so
luc
ion
es
- tr
ibu
na
les a
gra
rio
s,
cu
an
do
- vi
gila
ra
la
s c
on
tro
vers
ias
el
ca
so
lo
pe
rmit
a-
ga
ran
tiza
r
- o
rga
nis
mo
s c
ivile
s y
de
de
rec
ho
s h
um
an
os
Re
so
luti
vo-
insta
nc
ias f
ed
era
les,
esta
tale
s-
firm
as d
e c
on
ven
ios
- g
esti
on
ar
pa
qu
ete
s d
e o
fert
as
y m
un
icip
ale
s-
cu
mp
lim
ien
to d
ein
sti
tuc
ion
ale
s
ac
ue
rdo
s i
nsti
tuc
ion
ale
s-
ga
ran
tiza
r e
l c
um
plim
ien
to
- e
jec
uc
ión
fís
ica
de
ac
ue
rdo
s
de
lo
s c
on
ven
ios
31
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
Dentro de las funciones del nivel resolutivo debe tenerse extremo
cuidado de ofertar como apoyos a la conciliación recursos moneta-
rios, pues en muchos casos éstos generan problemas al interior de
los pueblos que lo reciben, sólo se deberá contemplar cuando el ni-
vel consultor lo recomiende en casos especiales.
Los paquetes de apoyos insterinstitucionales deben ser orien-
tados hacia mejoras de infraestructura, salud, educación, proyectos
productivos, etc. Es decir, que impulsen el desarrollo social de los
pueblos.
Las metas
Considerando que la Procuraduría Agraria cuenta con personal pro-
fesional altamente calificado para brindar atención integral a las
controversias, conocidos como “visitadores agrarios”, de los cuales
76 de ellos se encuentran adscritos al estado de Oaxaca y, si con-
sideramos también que la misma institución mantiene una infraes-
tructura completa para el efecto, puede pensarse en comprometer
institucionalmente a cada uno de los visitadores agrarios para dar
atención y seguimiento hasta su conclusión a una controversia
por límites. Siendo así, estaríamos concluyendo 76 controversias por
año, más las que pudieran resolverse en los tribunales agrarios
por parte de los abogados agrarios de la misma institución, que son
16. Sumarían entonces 92 controversias resueltas por año.
Manteniendo constante esta tendencia se podrían concluir la
totalidad de las controversias por límites entre pueblos a mediano
plazo.
Dependiendo de su complejidad, las controversias por límites
de terrenos entre núcleos agrarios requieren de inversión de tiem-
po que puede ser mínima de medio año y máxima de dos años.
32
Una estrategia integral para la conciliación…
ANÁLISIS
La ratificación jurisdiccional
La experiencia de doce años nos indica que lo prudente es evitar al
máximo enviar a los tribunales unitarios agrarios los problemas por
límites de terrenos entre núcleos agrarios, toda vez que dicho órga-
no jurisdiccional se apega en todo momento y de manera lineal al
procedimiento del juicio agrario, sin permitir en su desahogo la par-
ticipación de elementos extra-jurídicos. La omisión de estos elemen-
tos provoca que, una vez emitida la sentencia, el perdedor no la
acepte, enconando la controversia que originó el juicio. Finalmente,
los tribunales agrarios muestran una total incapacidad para ejecu-
tar sus propias sentencias, sea por imposibilidades materiales, so-
ciales o políticas.
La imposibilidad para la ejecución regresa a punto de cero la
controversia, dificultando aún más la conciliación.
Vista la imposibilidad presentada por los tribunales agrarios,
estos deben ser contemplados preferentemente para dos casos:
Primero: como el órgano jurisdiccional competente para san-
cionar el resultado final del proceso conciliatorio que modifica, crea
o extingue derechos agrarios, por tanto, el convenio resultado de la
conciliación deberá ajustarse en forma y fondo a los tecnicismos
jurídicos para ello.
Segundo: como instancia consultora durante el procedimiento
conciliatorio fuera de juicio, en el caso que lo permitan las circuns-
tancias. Otro caso puede darse cuando las controversias se encuen-
tren radicadas en los tribunales agrarios, aquí la estrategia integral
propuesta podrá aplicarse de manera paralela y en coadyuvancia,
sin riesgo alguno de interferir o contravenir los acuerdos de autori-
dad, muy por el contrario, servirá de complemento para afinar los
criterios del tribunal al respecto.
33
José Bernabé González Camargo
ESTUDIOS AGRARIOS
Para lo anterior será necesario establecer una relación estre-
cha con los tribunales con la finalidad de definir los momentos y las
formas de coadyuvancia.
35
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
La relación de los Estados nacionales latinoamericanos respecto a sus pobla-
dores indígenas ha estado definida por la concepción de sociedad nacional
como un todo integrado y homogéneo, culturalmente, es decir sin indígenas
(Dandler, 1992). Sin embargo la resistencia de éstos a desaparecer, el ascenso
de su organización y la clarificación de sus demandas ha cuestionado dicho
enfoque e incidido en la realización de reformas en el derecho internacional
y nacional. Entre ellas el convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,
donde se establecen como principios el respeto a su cultura, religión, orga-
nización socioeconómica e identidad propia.
Flavia Echánove Huacuja
De las razones que llevaron a la comunidad a replantearse su futuro
El presente estudio es parte de los trabajos que realizamos con la
comunidad de San Gerónimo Zacapexco, municipio de Villa del
Carbón, Estado de México, para regularizar los derechos de propie-
dad y construir normas internas —a partir de sus propios usos y
costumbres— que le dé sustento a su territorio y mejoren el apro-
ANÁLISIS Ruperto Mendoza Monroy*
LA COMUNIDAD INDÍGENA DE
SAN GERÓNIMO ZACAPEXCO:
UN LARGO CAMINO PARA EL
RECONOCIMIENTO DE SUS TIERRAS**
* Visitador Agrario en la Residencia Tultitlán de la PA en el Estado de México.** Este trabajo obtuvo el 3er. lugar del VII Certamen Investigación Agraria “Dr.Arturo Warman Gryj”, 2004.
36
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
vechamiento de sus recursos naturales, humanos, técnicos y de in-
fraestructura.
En 1998, un grupo de comuneros, encabezados por sus repre-
sentantes comunales Eusebio Peralta Gómez, Concepción Monroy
González y Joel Barrera Barrera, consideraron que era importante
resolver la problemática agraria, ya que un grupo de pequeños pro-
pietarios de Villa del Carbón, encabezados por José Arana Tinoco
—supuesto pequeño propietario—, los representantes de los peque-
ños propietarios: Francisco Barrera García y Raymundo Jiménez
Rueda, y con el apoyo del Ayuntamiento de Villa del Carbón, repre-
sentado en ese momento por el Ing. Urbano Tinoco Mancilla, que-
rían despojar de parte de sus tierras a la comunidad.
No eran sólo los intentos de despojo lo que motivó a luchar
por recuperar el control de su territorio, sino también aprovechar los
importantes recursos naturales que disponía la comunidad: 4 mil
hectáreas de bosque de pino-encino; la presa del Llano que era
administrada por el municipio y que fue recuperada en el 2001; va-
rios bancos de materiales para la construcción, y manantiales de
agua que abastecen a diferentes pueblos circunvecinos y a la pro-
pia comunidad. Además, su territorio es considerado como ruta
central de migración de las aves, que utilizan esta zona como sitio
de descanso, para pasar el invierno o de tránsito a Centro y
Sudamérica (Rusell, citado por SEPIA, 1996: 15).
Como señala Barkin (2000: 62):
Las poblaciones campesinas e indígenas están en este mo-
mento a la vanguardia en la búsqueda de alternativas. Si se
piensa bien, resulta muy sorprendente que, a pesar de más de
37
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
medio siglo de intentos por sacar al campesinado de su me-
dio, de múltiples y variadas políticas discriminatorias sociales
y económicas, millones de personas continúan viviendo en sus
comunidades rurales, o consideren a éstas como sus verda-
deros hogares aun cuando algunos hayan sido forzados a
trabajar en otro lugar. Todavía más sorprendente resulta el ex-
traordinario esfuerzo organizado por el campesinado para
transferir recursos a sus regiones y asegurar así la superviven-
cia de sus familias y la viabilidad de sus comunidades.
Resolver los conflictos agrarios y aprovechar los recursos naturales
para el beneficio de la comunidad requería necesariamente dar res-
puesta a los siguientes problemas:
1. Su cercanía con la ciudad ha provocado que en sus tierras
se presenten varios asentamientos humanos irregulares localizados
en los barrios de San Gerónimo, Plan y Los Domínguez, que se ge-
neraron por la venta de tierras hechas por comuneros o los ex re-
presentantes de la comunidad.
2. Existen supuestos pequeños propietarios que le disputaban
las tierras a San Gerónimo, por lo que era importante iniciar, con-
tinuar y concluir con los juicios de restitución de tierras comunales,
en contra de las exclusiones que promovieron los propietarios.
3. La disputa por las tierras también afectó la explotación
maderera, los supuestos pequeños propietarios se oponían, con la
ayuda del municipio y los representantes de la pequeña propiedad,
a que la comunidad aproveche el bosque de pino y encino. La co-
munidad que viene explotando estos recursos quiere reafirmar los
derechos sobre estas tierras mediante la regularización, y ordenar
38
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
el aprovechamiento del bosque, así como procurar su conserva-
ción.
4. La comunidad cuenta con Estatuto de Bienes Comunales
inscrito en el Registro Agrario Nacional que norma los diferentes
usos de la tierra, sin embargo, no existe una vida comunitaria só-
lida y fuerte que detenga los aprovechamientos irregulares de sus
tierras. Lo que se busca es que el Estatuto se aplique en la prác-
tica y sea reconocido por todos los comuneros como su ley inter-
na.
5. Varios comuneros consideraron a la tierra como un bien
transferible entre ellos mismos y a terceros, lo que les permitió
solventar sus necesidades económicas pero siempre en desventaja
para ellos. Esta situación dio lugar a la venta de tierras perdiéndo-
se la identidad de la comunidad, pues los nuevos propietarios no
reconocen a la comunidad ni están comprometidos con sus usos y
costumbres. Se busca que todos estos supuestos propietarios reco-
nozcan que las tierras son de la comunidad y que deben respetar
las reglas internas.
6. Los comuneros no tienden a actualizar el padrón comunal.
Tampoco existe un registro de los cambios de comuneros producto
del fallecimiento de sus miembros, de aquellos que han abierto tie-
rras al cultivo y de los avecindados. Por ejemplo, la Resolución Pre-
sidencial de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales
reconoce 1,092 derechos, mientras que en la lista de sujetos de de-
recho para el Programa de Regularización de Comunidades ya se
tienen registrado 1,562 comuneros. Se pretende, al finalizar la
regularización, contar con el padrón actualizado de comuneros y
avecindados.
39
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
7. Aunque existen instancias de representación, como el Conse-
jo Comunal y la Asamblea General, se reúnen esporádicamente y sólo
se llevan a cabo dos asambleas al año. Lo que se pretende es que se
dé una mayor participación de los miembros de la comunidad.
San Gerónimo Zacapexco, una comunidad
indígena que defendió su territorio
De acuerdo con el título primordial, don Luis de Velasco, Virrey
Gobernador de Nueva España y Presidente de la Real Audiencia, les
concedió el 3 de mayo de 1559 la licencia a los naturales del pue-
blo de San Gerónimo Exotetlán de la provincia de Jilotepec para
fundar su pueblo y congregación, que va de dos y cuatro patrimo-
nios de tierras para su comunidad al pie de unos cerros altos que
se localizan por el poniente y por el oriente con los terrenos de di-
cho pueblo, en la parte que nombraron Costepec (Gorostieta, 1890:).
La resolución del Virrey señalaba que las tierras fueron entre-
gadas para que:
dentro de un año labren y beneficien sus dichas tierras para su
comunidad y que gocen de tierras huecas, baldías, montes,
pastos, aguajes y en ningún tiempo las pueden vender, cambiar,
enajenar, ni haber persona alguna, sopena que esta merced sea
ninguna y de ningún valor, ha efecto de que puedan las dichas
tierras hacer merced de ellas libremente o a otra persona.
Igualmente ordenó a la justicia de dicha provincia haga guardar,
cumplir y ejecutar el tenor de esta dicha y ninguna persona vaya
contra el tenor de él (ídem).
40
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
Varios de los estudios realizados sobre la región (Soustelle,
1993: 30) permiten afirmar que los primeros pobladores de San
Gerónimo eran otomíes, entre los antecedentes que refuerzan esta
tesis están: los documentos históricos que atestiguan las denuncias
hechas por los indígenas por los intentos de despojarlos de sus tie-
rras y por maltratos recibidos. El mandamiento expedido por el Vi-
rrey de la Ciudad de México del 3 de mayo de 1559, en que por él
consta haberles hecho merced de dicho pueblo, y el mandamiento
de ejecución en donde don Sebastián de Argüelles, representante
de la Justicia mayor y en compañía del escribano público don Al-
fonso Bautista, obedeció el mandato del Virrey, dándoles la posesión
real el día 23 de septiembre de 1559, siendo éste el título primordial
de la comunidad indígena de San Gerónimo.
También en el año de 1716, los naturales de la comunidad
asisten ante el Juez Privativo de Ventas, Composiciones de Tierras
y Aguas Baldías o Realengas, en reclamo del cumplimiento de una
Real Cédula que confirma sus tierras y aguas. Más adelante, en el
año de 1758, en cumplimiento de otra Real Cédula, ocurrieron al
juzgado privativo y por segunda vez manifestaron ser dueños de las
tierras contenidas en sus títulos primordiales. En esta última presen-
taron un documento de la cantidad de sus tierras, señales y linde-
ros. El juez decretó a su favor ordenando que se amparase a los
naturales en la actual posesión de sus tierras. El 24 de abril de 1784,
el Juez Privativo de Tierras y Aguas mandó que la justicia de
Jilotepec proceda a deslindar y amojonar las tierras del pueblo de
San Gerónimo con total arreglo a lo que pidió el abogado fiscal
(sentencia de jurisdicción voluntaria promovida por la comunidad de
San Gerónimo Zacapexco).
41
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
Otro de los documentos que confirman la presencia otomí en
la región es el dictamen del Tenedor del Registro Público del Dis-
trito de Toluca. En él se menciona que los títulos primordiales da-
taban de 1559 y que procede a inscribirlos en la notaría que él
preside, en donde aparece perfectamente comprobada la propiedad
que corresponde al citado pueblo de San Gerónimo. El Tenedor pro-
cedió, previo pago de derechos, a inscribir el título primordial en el
libro Tercero del Registro Público de la Propiedad de la ciudad de
Toluca (documento que testifica el Lic. Melquíades Gorostieta, tene-
dor del Registro Público del Distrito de Toluca, julio 19 de 1890).
También en 1851, los que suscriben originales y vecinos prin-
cipales notables del pueblo de San Gerónimo Zacapexco, de la
municipalidad del pueblo de la Villa del Carbón, de la jurisdicción
de Jilotepec, México, comparecieron ante la autoridad y manifes-
taron que con base en el artículo 96 de la Ley del 19 de noviem-
bre del año de 1846, el Virrey Luis de Velasco hizo merced de
tierras a favor de la antigua congregación de Zacapexco y les con-
cedió las tierras.
La presencia otomí se encuentra asociada a dos fenómenos:
1) a la caída del imperio mexica en 1521 y 2) a la expansión de los
otomíes en el centro y norte del país. De acuerdo con Prieto y
Utrilla, el doblamiento otomí en la actualidad tiene sus orígenes en
los intensos movimientos poblacionales que se desencadenaron en
el centro-norte de México tras la caída de Tenochtitlan en 1521 y,
específicamente, en los movimientos de expansión, conquista y
doblamiento que emprendieron los otomíes durante el siglo XVI,
principalmente desde Jilotepec, pero también desde Tlaxcala,
Ixmiquilpan y Michoacán, sobre el territorio conocido por los nahuas
42
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
como Chichimecapan y llamado por los conquistadores españoles
Las Chichimecas (Prieto y Utrilla, 2000:10).
Estos mismos autores mencionan que Jilotepec, en el Estado
de México, fue considerado, en tiempo de los mexicas, el principal
centro político otomí; se erigió a su vez como el punto de partida y
el centro rector de la principal corriente de la colonización otomí en
el siglo XVI. De allí provenían los principales jefes que aparecen en
las crónicas de conquista y fundación de pueblos otomíes en el
centro-norte de México durante el siglo XVI. En la región el asenta-
miento se configuró básicamente como una extensión natural del
poblamiento otomí preexistente en la zona norte del estado de Méxi-
co (Jilotepec) y el suroeste de Hidalgo” (ídem, 2000: 12).
La presencia otomí en la región es documentada ampliamen-
te por Soustelle; este investigador menciona que cuando los
mexicas dominaban el centro del país, los otomíes se desempeña-
ban como interlocutores entre los pueblos agrícolas del área y los
chichimecas recolectores y cazadores con quienes compartían una
frontera y algunos rasgos culturales, incluyendo el parentesco
lingüístico con los pames y jonaces, que pertenecen a la misma
familia lingüística otopame. Con la caída del imperio mexica se
perdió el control que tenían sobre otros grupos indígenas, lo que
fue aprovechado en un principio por los otomíes que se extendieron
hacía el centro-norte del país. Esta expansión fue permitida por los
españoles pues buscaban así pacificar los caminos hacia las minas
de Guanajuato, Zacatecas y San Luis Potosí. Los otomíes fueron
desde ese momento preciosos auxiliares para la colonización espa-
ñola; de hecho, fueron ellos los que pacificaron gran parte del terri-
torio chichimeca (Soustelle, 1993: 540).
43
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
Con la caída del imperio mexica los otomíes se expandieron,
sin embargo, posteriormente empezaron a perder su territorio. En
la medida que los españoles se asentaron, fueron controlando a
los otomíes y desplazándolos de sus tierras. De acuerdo con Prieto
y Utrillas, desde el siglo XVII se observó un proceso progresivo de
desplazamiento de la vieja élite otomí por los nuevos grupos de
ganaderos, mineros y hacendados de origen español o criollo que
paulatinamente se fueron haciendo del mando y la hegemonía
en los principales centros urbanos de la región, y la población
otomí se vio relegada a la zona de montañas (Prieto y Utrilla, 2000:
13-14).
Los documentos históricos que reflejan la presencia otomí
desde 1554 refuerzan la tesis de Soustelle que afirma que los oto-
míes poblaron la región, inmediatamente después de la conquista,
lo que explica la frecuencia de los nombres de lugares otomíes sin
que sean de origen precortesiano (Soustelle, 1993: 542). También
refleja que durante muchos años se pretendió despojar a este gru-
po indígena de sus tierras.
El largo camino para la confirmación y titulación de sus tierras
En este apartado explicaré cómo se dio el proceso de reparto de tie-
rras en San Gerónimo, desde la primera solicitud para el reconoci-
miento de sus tierras en 1916, hasta la regularización por el
Programa de Certificación de Derechos Comunales —PROCECOM—
en el 2003. El interés de rescatar el proceso de reforma agraria en
esta localidad es mostrar las evidencias sobre las dificultades que
tuvieron los pueblos indígenas de nuestro país para que se les re-
conocieran o restituyeran sus tierras.
44
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
La recuperación de las tierras por parte de San Gerónimo no
fue fácil, durante sesenta años la perseverancia de estos poblado-
res logró vencer las marañas burocráticas. El recorrido para que les
confirmaran sus tierras inició el 31 de octubre de 1916, año y nue-
ve meses después de que se promulgó la Ley del 6 de enero de
1915 y meses antes de que se le diera a esta Ley rango constitucio-
nal. No existe duda, los indígenas querían recuperar sus tierras y así
lo manifestaron en la solicitud que presentaron ante la Comisión
Agraria Local. Se podría decir que estos pobladores son de los pri-
meros en el país que querían poner en práctica los alcances del
movimiento revolucionario de 1910.
Son cuatro elementos que resaltan en el escrito que presen-
taron ante las autoridades agrarias y que debieron de considerarse
en los diferentes dictámenes que expidió la Comisión Agraria Local
(CAL): 1) sus tierras se las reconoció la Corona española (títulos pri-
mordiales); 2) personas han tomado indebidamente sus tierras (des-
pojo); 3) solicitan reconocimiento y titulación de sus tierras, y 4) su
forma de organización es comunitaria. En la solicitud se presentan
todos los argumentos para el reconocimiento y confirmación de
bienes comunales, sin embargo, no fue suficiente.
En la solicitud se señala que:
los suscritos, miembros de la comunidad de San Gerónimo
Zacapexco, ante usted, con el debido respeto […] decimos
que: en el año de 1559 nos dio posesión a este pueblo Don
Sebastián Argüelles, en nombre y representación del virrey
[…] Que en tal virtud, nos encontramos comprendidos en la
fracción primera del artículo primero del decreto de mayo úl-
45
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
timo expedido por el C. Primer Jefe del Ejército Constitucio-
nalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Nación, referente
a la restitución y dotación de ejidos que han pertenecido a los
pueblos (solicitud de 1916).
Al no prosperar el reconocimiento de sus tierras se revirtió a dotación
de ejidos. Los argumentos para rechazar la solicitud son aquellos que
se les aplicaron a casi todos las poblaciones indígenas del país: los
documentos que citan los pobladores son contradictorios o apócri-
fos; que no demostraron con documentos que hayan pertenecido a
ellos; que los naturales sólo poseían unas suertes de temporal y no
las superficies que ellos señalan, y que no hay constancia de ninguno
de los despojos de que se quejan. Podemos concluir que el pueblo de
San Gerónimo, al igual que la mayoría de los pueblos indígenas,
enfrentó muchos obstáculos para que les reconocieran sus tierras.
Cuando empezamos la lucha por el reconocimiento de nues-
tras tierras de la comunidad para realizar las gestiones ante la
Secretaría de la Reforma Agraria, nos íbamos caminando de
nuestro poblado hasta Toluca. Esto nos llevaba hasta tres días
y cuando llegábamos no había respuesta y que regresáramos
otro día. Nunca nos desanimamos, a pesar de que los propie-
tarios privados asistían en carro (entrevista con Fredesvindo
Cruz Mercado, presidente del Comisariado de Bienes Comuna-
les, 12 de julio de 2004).
Las explicaciones que dio el Estado para no proceder a confirmar o
restituir tierras de bienes comunales fueron de diversa índole. De
46
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
acuerdo con Robles y Concheiro (2002: 75), producto de la revisión
de las disposiciones jurídicas que existían en ese momento, los ra-
zonamientos en que se fundaron los dictámenes negativos y la ac-
tuación parcial de un número importante de funcionarios agrarios,
se sintetizan en cuatro:
a) Por negligencia política. Los primeros gobiernos después de
la Revolución de 1910 no tenían la voluntad política para entregar
las tierras a los campesinos e intentaron por todos los medios pos-
poner el reparto de tierras. El resultado para los pueblos indígenas
no fue nada favorable en la primera etapa de la reforma agraria, en
el periodo que va de Venustiano Carranza a Lázaro Cárdenas no se
instrumentaron acciones específicas encaminadas a la restitución o
confirmación de bienes comunales, en esa etapa se llevaron sólo
seis acciones agrarias que implicaron una superficie de 36 mil hec-
táreas en beneficio de 1,115 campesinos, lo que representa sólo
0.47% de las tierras que se reconocieron o confirmaron en todo el
proceso de reparto de tierras en el país.
b) Por falta de disposiciones jurídicas. Si bien los expedientes
de Restitución y Dotación de tierras empezaron a tramitarse a par-
tir del Decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1940 cuando el
Código Agrario normó el procedimiento jurídico para la titulación de
terrenos de bienes comunales diferenciándolo de otros procedimien-
tos agrarios. “Es a partir de Ruiz Cortinez en donde se empieza a
aplicar de manera intensa el procedimiento de Confirmación y
Titulación de Bienes Comunales —CTBC— y la Restitución y Titu-
lación de Bienes Comunales —RTBC.
c) Por dificultades para demostrar los derechos sobre la tierra.
Los pueblos que fueron privados de sus tierras, bosques o aguas
47
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
tenían derecho a que se les restituyeran, pero estaban obligados a
demostrar la propiedad de la tierra, así como la fecha y condiciones
del despojo. Como no todos los pueblos podían cumplir con estas
condiciones, la legislación consideró que al momento de iniciar el
proceso de Restitución (a comunidades) también se abriera un ex-
pediente de Dotación (en ejidos o Nuevos Centros de Población Eji-
dal). Así, en caso de no proceder el expediente de Restitución el
expediente de Dotación procedería sin tener que iniciar un nuevo
trámite. Esto fue lo más frecuente y dio lugar a que actualmente
predomine entre los indígenas la propiedad ejidal.
d) Para el reconocimiento, confirmación y titulación de bienes
comunales se estableció “el procedimiento agrario mediante el cual
los pueblos que guardan el estado comunal solicitaron a las auto-
ridades agrarias les confirmaran y titularan, mediante una Resolu-
ción Presidencial, las tierras que habían poseído de ‘tiempo
inmemorial”. La asociación del procedimiento agrario de RTBC y
CTBC con el concepto “los pueblos que guardan el estado comunal”
y no el concepto “pueblos indígenas” les permitió a las autoridades
agrarias utilizar criterios discrecionales, de ahí que en varios casos
se le reconocieran tierras a población mestiza para evitar el repar-
to de sus haciendas.
En el caso de San Gerónimo, como lo señalamos anteriormen-
te, no existió la disposición a reconocerles sus tierras. Las autorida-
des agrarias reconocieron primero al ejido que a la comunidad. El
26 de mayo de 1927 dotaron de 728 hectáreas al ejido de San
Gerónimo Zacapexco; posteriormente, el 30 de junio de 1937 le
ampliaron sus tierras con 2,567 hectáreas, y por último, en 1964, de
acuerdo con el mandamiento del gobernador del estado, se les nie-
48
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
ga una nueva ampliación solicitada por 470 hectáreas. Cabe seña-
lar que los naturales se inscribieron como ejidatarios y actualmen-
te muchos de ellos tienen la doble calidad: son también comuneros
(SRA, 25 de enero de 1989).
El 9 de junio de 1954 la comunidad vuelve a insistir en el re-
conocimiento de sus tierras y mediante escrito solicitan al Departa-
mento Agrario el Reconocimiento y Titulación de sus Bienes
Comunales. Pasaron 13 años sin respuesta positiva a su solicitud,
fue hasta el 20 de enero de 1967, que la Dirección General de Bie-
nes Comunales inició el expediente de RTBC, con el nombramiento,
en Asamblea general, de los representantes de bienes comunales,
con la realización de los trabajos técnicos informativos y el levanta-
miento del censo del poblado.
Los trabajos realizados permitieron que el 22 de septiembre de
1970 se publicara en el Diario Oficial de la Federación —DOF— la Re-
solución Presidencial, confirmando una superficie de 8,825 hectá-
reas en beneficio de 1,092 comuneros. Sin embargo, esto no fue
suficiente, pasaron otros 10 años para que la Resolución se ejecu-
tara parcialmente; se les entregaron sólo 6,555 hectáreas.
Alejandro Monroy Bericochea, delegado de la Reforma Agra-
ria en el estado fue el que nos hizo caso y nos ayudó en la de-
fensa contra los pequeños propietarios. La comunidad le tiene
un gran reconocimiento y en agradecimiento los comuneros le
regalaron un terreno con una casa de las que había en el
pueblo (Gil Sandoval Aldana, presidente de la Comisión Auxi-
liar, 20 de octubre del 2003).
49
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
Con la ejecución de la Resolución Presidencial se evidenció otro
problema, el de las supuestas pequeñas propiedades enclavadas en
bienes comunales. La Resolución Presidencial, en el resolutivo cuar-
to, dejó abierta la posibilidad de exclusión de los pequeños propie-
tarios que contaran con títulos debidamente legalizados o se
encontraran amparados por lo dispuesto en el artículo 66 del Códi-
go Agrario vigente y concurran a deducir sus derechos ante el De-
partamento de Asuntos Agrarios y Colonización en un plazo de
cinco años contados a partir de la fecha de ejecución de esta Re-
solución (DOF, 17 de octubre de 1970).
Con fundamento en lo anterior, diversos particulares solicitan
extemporáneamente la exclusión de una superficie de aproximada-
mente 2,013 hectáreas. El 15 de noviembre de 1986 el Cuerpo Con-
sultivo Agrario emitió un acuerdo de archivo para 833 solicitudes de
exclusión, por no contar con los documentos que las amparasen, es-
pecialmente porque los contratos de compra-venta de los predios
omiten señalar los antecedentes de propiedad de las personas que
transmiten los derechos, produciéndose en consecuencia la imposi-
bilidad de conocer el origen privado de la propiedad. Además de se-
ñalarse que dichos contratos adolecen de la correspondiente
ratificación de firmas a que se refiere el artículo 2317 del Código Ci-
vil, infringiendo con ello un requisito formal establecido para perfec-
cionar tales actos sin lo cual no puede producirse consecuencias
jurídicas, amén de no contar con su inscripción correspondiente en
el Registro Público de la Propiedad. Otras ocho solicitudes cuentan
con sentencia de improcedencia emitida por el Tribunal Unitario
Agrario, las cuales ya fueron notificadas. Finalmente, sólo dos soli-
citudes se encuentran en trámite.
50
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
Asimismo, en cumplimiento a la ejecutoria dictada en los jui-
cios de amparo 484/95 y 599/95, fueron turnados por el extinto Cuer-
po Consultivo Agrario dos expedientes al Tribunal Unitario Agrario,
de los cuales, uno cuenta con sentencia de improcedencia pen-
diente de notificar. Por su parte, la comunidad tiene instaurados 38
juicios de restitución de tierras resueltos a favor suyo (acta de
asamblea, enero 2002).
De 39 juicios de exclusión, sólo uno ha sido procedente, corres-
ponde al pequeño propietario Pedro Adib Checa Acra, asociado al
Hipódromo de las Américas. En este caso, el Comisariado de Bienes
Comunales, en Asamblea general del 26 de marzo del 2000, acordó
establecer un convenio con el propietario que posteriormente fue
ratificado ante el Tribunal Unitario Agrario el 9 de mayo del 2000 por
el Comisariado Ejidal. El propietario otorgó a la comunidad, como
contraprestación, un módulo con 20 máquinas completas marca
Brother de costura recta con palanca de retroceso; electrificación
trifásica para el aserradero localizado en el barrio El Cerrito que inclu-
ye transformador de 150 kva; tendido de línea de conducción eléctrica
trifásica, para el taller de la secundaria en el barrio de San Lucas, dio
otro transformador de 75 kva, y la cantidad de 220 mil pesos.
A la fecha, la comunidad ha logrado recuperar 400 hectáreas
mediante juicios agrarios, destacando por su importancia los pre-
dios conocidos como: Rancho Escondido 21-04-08 ha, que anterior-
mente fueron instalaciones de una granja avícola y que la
infraestructura que disponía se encuentra lista para ser operada por
la comunidad.
51
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
Expediente Demandado Predio Superficie Situación actual
número ha
TUA/10ºDTO José Arana El Cerrito de Restituido y en
/(R)257/95 Tinoco y otra Santa María 24-58-00 posesión de la
comunidad
TUA/10º DTO/ Alejandro Predio la Angora 51-25-07 Restituido y en
(R)347/95 Villaseñor Íñiguez posesión de la
comunidad
TUA/10º DTO/ Selfa Cruz Predio la Angora 49-86-60 Es el mismo que el
(O)222/96-E Hernández de Alejandro
Villaseñor Íñiguez
TUA/10º DTO María del Carmen Innominado 1-44-97 Restituido y se
/(R)66/97 Vaca Corre San Gerónimo destinó a la
secundaria de
San Gerónimo
TUA/10º DTO Guadalupe El Chinguirito 6-77-32 Convenio en el cual
/(R)64/97 Alcantara Vda. se le reconocen las
de González construcciones y las
áreas que no son
bosque incluyendo
el balneario
TUA/10º DTO Cirilo Serrano Loma de Trojes 1-12-78 Restituido y en po-
/(R)65/97 Jiménez sesión de la comu-
nidad
TUA/10º DTO Manuel Las Ánimas y 41-46-12 Restituido y en po-
/(R)74/97 Cruz Fuentes Las Tinajas 42-88-36 sesión de la comu-
nidad, únicamente
respetadas las
cabañas
TUA/10º DTO Fernando El Tejón (hoy 24-77-85? Restituido y en
/(R)79/97 Balcázar Salazar Río Escondido) y 46-61-69 posesión de la
Barranca Honda comunidad
TUA/10º DTO Ma. del Carmen Potrero Chico 70-57-57 Concluido por
/(R)56/01 Barrera Gutiérrez convenio
(inmobiliaria
Tibet Carpets)
TUA/10º DTO
/(R)75/97 Enrique Rancho Escondido 21-04-08 Restituido y en
Salinas Moreno posesión de la
comunidad
Informe de la situación actual de algunos juicios de la comunidad
ante el Tribunal Unitario Agrario, Distrito 10º
Fuente: Acta de asamblea, 26 de enero de 2002.
52
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
También Cerrito de Santa María 24-58-00 ha de bosque de
pino-encino; La Angora 51-25-07 ha, con bosque de pino-encino; San
Gerónimo 1-44-97 ha, se destinaron para la construcción de una
secundaria; Las Ánimas y Las Tinajas 41-46-12 y 42-88-36 ha, respec-
tivamente; El Tejón 24-77-85, y Barranca Honda 46-61-69 ha, La Fá-
brica, El Tejón y las Amarillas, recuperadas el año pasado, cuentan
con instalaciones que pueden ser aprovechadas.
El proceso de la reforma agraria en la comunidad
Este apartado tiene la intención de mostrar cómo se dio la reforma
agraria en la comunidad, de tal manera que permita identificar
similitudes y diferencias respecto al proceso de reforma agraria
nacional. Se ha discutido mucho sobre las motivaciones para
implementar una reforma agraria, cuáles son sus objetivos y el im-
pacto que se pretende. De acuerdo con varios investigadores (Flo-
res, 1972; Warman, 2001 y Gordillo, 2002), la reforma agraria es una
respuesta a estructuras agrarias atrasadas; a la gran desigualdad en
la distribución del ingreso; a la necesidad de introducir innovacio-
nes técnicas en los procesos productivos; a modificar las estructu-
ras de poder y permitir una distribución más amplia del poder
económico y político, y al papel asignado a la agricultura en el de-
sarrollo nacional.
1) La concepción inicial de la reforma agraria mexicana fue
restitutoria. Su objetivo era reponer a sus dueños originales las tie-
rras que les fueron despojadas. La dotación se concibió como com-
plemento. Sin embargo, esta última fue la vía preferente para
acceder a la tierra por las dificultades para demostrar la propiedad
de la tierra y la fecha y condiciones del despojo. La legislación con-
53
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
sideró que al momento de iniciar el proceso de restitución también
se abriera un expediente de dotación, situación que se repitió en la
mayoría de los casos.
En San Gerónimo se siguieron los dos procesos: el de restitu-
ción y el de dotación. La reforma agraria dotó de tierras por la vía
del ejido, lo que modificó la forma de organización y aprovecha-
miento comunal de la tierra que tenían los otomíes de la región y
muchos años después reconoció y confirmó los bienes comunales.
El largo periodo que transcurrió entre la primera solicitud y la eje-
cución de la Resolución explica muchos de los conflictos agrarios
que se dieron. La comunidad fue poco a poco invadida en sus tie-
rras por supuestos pequeños propietarios y a la fecha, si bien han
vencido en juicio a la mayoría, todavía quedan algunos asuntos por
resolver.
2) De acuerdo con Flores (1972: 312-313) para que la reforma
agraria sea verdaderamente eficaz debe llenar las siguientes condi-
ciones: a) debe afectar tierra productiva y mejorar el ingreso; b)
debe llevarse a cabo en forma rápida y masiva, digamos en una o
cuando más dos décadas, y c) debe ser acompañada de vigorosas
políticas de desarrollo dentro y fuera de la agricultura.
En San Gerónimo Zacapexco estas tres consideraciones no se
cumplieron del todo. Las tierras que se entregaron a los comuneros
en su gran mayoría no son aptas para la agricultura. Tampoco fue
un proceso agrario rápido, entre la primera solicitud hasta la ejecu-
ción de la resolución, se llevó 65 años, más de cinco veces el tiem-
po del promedio nacional que reporta el Centro de Investigaciones
Agrarias (CDIA); de acuerdo con este organismo, entre 1915 y 1967
se requerían en promedio nueve años entre la solicitud de tierras y
54
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
la posesión definitiva y más de 10 años en la época del presidente
Miguel de la Madrid (Warman, 2001: 59-60).
En San Gerónimo, al igual que en le resto del país, el reparto
de tierras se dio por lo general de manera aislada, los apoyos gu-
bernamentales a los comuneros han sido escasos. En síntesis, la
política agraria siempre estuvo divorciada del resto de las acciones
públicas para fortalecer el acceso a la tierra. Esta situación se agra-
vó en los últimos años con el retiro del Estado. Como señala el
Grupo Charlovi1 (2000: 377), las reformas agrarias van más allá de la
simple distribución de la tierra y, por lo tanto, todavía viene siendo
una necesidad no resuelta la demanda de articulación de activida-
des que faciliten la productividad, la producción y el mercadeo,
paralelamente con procesos de distribución de tierras.
3) La forma de tenencia comunal o ejidal actual no es la mis-
ma que la que reconocían los pueblos en el siglo XIX. Para estos
pueblos, el ejido y la comunidad, en lugar de ser un espacio relati-
vamente pequeño y desocupado situado a la entrada de la aldea, se
ensancha e incluye todas las tierras agrícolas comunales del pobla-
do. Además, todos los miembros de la comunidad tenían derecho al
uso y disfrute de las tierras.
En la concepción del Artículo 27 constitucional, el núcleo agra-
rio se encuentra delimitado, de muy diversos tamaños y sólo aque-
llos que aparecen en la Resolución Presidencial tienen derecho a
las tierras y por lo tanto no necesariamente coincidía con la totali-
dad de los jefes de familia de un pueblo. Se transita de una concep-
1 El Grupo Charlovi es una iniciativa de más de 30 investigadores latinoamericanos que dis-
cute por medios electrónicos los principales problemas que afectan al medio rural. Además
establecen lazos de solidaridad en caso de algún problema e intercambian experiencias
regionales exitosas.
55
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
ción comunal, en donde todos los miembros del poblado pueden
disfrutar de los recursos, a otra concepción donde se otorga domi-
nio a un grupo de personas quienes son los únicos beneficiarios. Es
decir, se pasa del derecho comunal de todos al derecho individual.
Podemos decir que dominó la teoría evolutiva de los derechos
de propiedad, que señala que al aumentar la escasez de un bien (en
este caso la tierra), se genera un sistema de incentivos que tienden
a instaurar derechos de propiedad individual, exclusivos y libremen-
te transferibles. Estos derechos se consideran más eficientes que la
propiedad comunal, porque permiten una mejor asignación y uso de
los recursos. Ahora se han rescatado experiencias en África y Asia
que cuestionan esta teoría y reconocen la funcionalidad y la
durabilidad, bajo ciertas condiciones, de instituciones locales colec-
tivas de acceso a la tierra (Bouquet, 1999: 71).
En San Gerónimo, en el siglo XIX era comunal la propiedad,
sus tierras pertenecían a todos los miembros de la comunidad quie-
nes también se beneficiaban del aprovechamiento de los recursos
naturales. Hay documentos que reseñan las formas de organización
de los otomíes de la región y cómo aprovechan sus recursos, inclu-
so señalan que
los habitantes del poblado viven enteramente independientes
y no alquilan su trabajo ni a cambio de salarios excepcionales,
como son los que se ofrecen en las fincas de campo de los al-
rededores, en las épocas de pizca, siegas o trillas, donde en-
cuentran ocupaciones los trabajadores procedentes de otros
lugares de la región atraídos por la oferta de buenos jornales
[…] no podrá encontrarse trabajando o prestando sus servi-
56
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
cios a ningún nativo […] ni aun respondiendo a la demanda
de aparceros o medieros, cuyos contratos no buscan ni acep-
tan, señales todas inequívocas de la independencia económi-
ca en la que viven (Serna, 1998: 69).
4) La concepción de reforma agraria de carácter individual conllevó
a tratar de incluir en la legislación agraria normas que intentaron
definir el tamaño de la unidad de dotación, por ejemplo, en agosto
de 1927 se estipulaba que las unidades de dotación individual serían
de dos a tres hectáreas de riego de primera calidad, de cuatro a
seis de buen temporal y seis a ocho de temporal errático. En 1934
se estableció que debería de ser cuatro hectáreas de riego y ocho
hectáreas de temporal. En 1946 tuvo lugar una nueva reforma al
Artículo 27, según la cual la unidad de dotación debería de ser en-
tre ocho y diez hectáreas de riego y de 12 a 20 ha de temporal
(Avellaneda, 1976: 43-60).
En San Gerónimo estas disposiciones nunca se aplicaron. Las
parcelas asignadas a los comuneros, al momento de la ejecución de
la Resolución Presidencial de Confirmación y Titulación de Bienes
Comunales, son de una hectárea. En la actualidad sólo cinco comu-
neros superan las cinco hectáreas y fue por transmisión de la tierra
por lazos familiares, por apertura de tierras al cultivo y por compra
de tierras.
Esta revisión del proceso de reforma agraria nos da dos leccio-
nes. La primera tiene que ver con la necesidad de acompañar la re-
forma agraria con otras reformas institucionales relacionadas sobre
todo con el papel de las organizaciones rurales, las formas de inter-
vención estatal y los mecanismos para garantizar el cumplimiento de
57
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
acuerdos y contratos. La segunda lección concierne a la necesidad de
reformas en las políticas sectoriales mismas, sobre todo en términos
del papel asignado a la agricultura y al desarrollo rural.
La regularización de las tierras comunales:
un gran acuerdo de paz y el principio para
ordenar los aprovechamientos de sus recursos naturales
La comunidad se dio cuenta que no era suficiente entablar juicios
para recuperar sus tierras, que ahora era necesario definir con
claridad los límites de la comunidad, reconocer a los que son co-
muneros y avecindados y establecer las grandes áreas como meca-
nismo para defender su territorio. Es por ello que acuerdan, en
Asamblea del 30 de mayo de 1998, dar anuencia para que se lleven
a cabo los trabajos de regularización y solicitar a las instituciones
agrarias que procedan a realizar los trabajos respectivos.
El proceso de regularización no ha sido sencillo, se llevó seis
años entre la Asamblea de información y anuencia (AICA) y la Asam-
blea de delimitación, destino y asignación de tierras (ADDAT). Es
decir, cinco veces más que el tiempo promedio nacional de regula-
rización de núcleos agrarios, lo que muestra la gran dificultad de
ordenar la propiedad comunal.
Los problemas que tuvieron que resolver fueron de dos tipos:
jurídicos y sociales. En cuanto a lo jurídico fue necesario que se
desahogaran, por un lado, los juicios de exclusiones de presuntas
pequeñas propiedades. Por el otro, el reconocimiento de los límites
con el pueblo de Villa del Carbón. En este último caso, los delega-
dos municipales de los barrios Del Plan y Los Domínguez firmaron
las actas convenio de reconocimiento de linderos.
58
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
En el caso de las exclusiones de pequeñas propiedades, como
señalamos anteriormente, fueron improcedentes, a excepción de la
pequeña propiedad de Pedro Abid Checa Acra, aunque existen per-
sonas de los barrios de Santa María y El Ocotal que se consideran
a sí mismos pequeños propietarios. El ex comisariado comunal Ja-
vier Cruz Monroy les hizo ver la importancia de participar en el
PROCECOM para que obtuvieran la calidad de comuneros y posterior-
mente se procediera a la separación de su barrio de los bienes co-
munales, propuesta que nunca aceptaron.
En un principio la Comisión Auxiliar intentó poner estacas en
cada una de sus parcelas y darles certificados parcelarios, sin em-
bargo, los presuntos propietarios privados se opusieron. En res-
puesta, la comunidad procedió a delimitar esas áreas como tierras
de uso común y reactivó el juicio de restitución de los terrenos de
la familia Vargas, que fueron los principales opositores a la certi-
ficación.
Avalados por las asambleas del 28 de febrero, 26 de marzo y
13 de mayo del 2001, la comunidad en todo momento estuvo y está
dispuesta al diálogo y a la búsqueda de acuerdos. Los comuneros
acordaron convenir con un grupo de campesinos (aproximadamente
60), que se dicen ser pequeños propietarios de los poblados de
Santa María y El Ocotal, regularizarles sus tierras a cambio de una
contraprestación por la cantidad de mil trescientos pesos por hec-
tárea. La oposición de estos grupos no le dejó otra salida a la co-
munidad que delimitar las tierras que usufructúan como tierras de
uso común.
Otro de los principales problemas fue el padrón de comune-
ros. Existían varios padrones, el de la Resolución Presidencial con
59
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
1,092 comuneros; del Censo de Actualización de Comuneros realiza-
do en el año de 1986 sólo confirma derechos a 814 comuneros y se
solicita el reconocimiento de 30 personas más, ya que los restantes
comuneros se encontraban desavecindados o fallecidos. En ese cen-
so no se tomó en cuenta a los sucesores como herederos de los
derechos agrarios de sus familiares comuneros, dejándolos en esta-
do de indefensión. El Censo de 1989 reconoce derechos a los hijos
de comuneros y a otras personas que vivían en el poblado, lo que
dio como resultado 1,135 comuneros. Por último, el padrón propor-
cionado por el Registro Agrario Nacional (RAN), de fecha 2 de mayo
de 1996, reconoce a 2,201 comuneros.
El primer trabajo a realizar fue la comparación de los diferen-
tes padrones que existían. En el del RAN encontramos 639 personas
repetidas; en la Resolución Presidencial 700 comuneros difuntos, y
en los censos no se había incluido a varios de los herederos que se
encontraban en posesión de la tierra. Para llegar al padrón definitivo
fue necesaria la participación del Comisariado de Bienes Comuna-
les, Consejo de Vigilancia, Consejo Comunal, constituido por las
personas más notables de la comunidad y que ocuparon cargos
dentro de la estructura comunal, los delegados municipales que
representan a cada uno de los 12 barrios y la Comisión Auxiliar. La
apertura para que fuera esta estructura de representación y media-
ción la que definiera el padrón, y no sólo la agraria, fue lo que po-
sibilitó llegar a un padrón definitivo.
De esta experiencia obtuvimos dos lecciones. Primera, es
necesario apoyarnos en todas las estructuras de mediación para al-
canzar los objetivos en el proceso de regularización de las comu-
nidades; independientemente de su carácter de representantes
60
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
agrarios, tradicionales, municipales, de barrio, etcétera. Segunda,
entre más participen los comuneros en los trabajos del PROCECOM
es más fácil llegar a los consensos. En la comunidad se entendió
que la regularización de la tierra debe ser entendida como un pro-
ceso de participación social, pues sólo así se podría superar la fal-
ta de un padrón, los conflictos por la posesión de parcelas, el
reconocimiento de nuevos miembros y la delimitación de las gran-
des áreas y parcelas.
En la Asamblea del 27 de septiembre del 2003 de Regulariza-
ción del Padrón Comunal e Informe de la Comisión Auxiliar, se pro-
cedió a la aceptación del padrón preliminar, conformado por 1,562
comuneros con sus derechos legalmente reconocidos. También fue
necesaria la separación temporal de los comuneros difuntos y
desavecindados, con lo que el padrón se redujo a 589 comuneros.
Con este universo de comuneros fue posible la realización de la
ADDAT, el día 26 de octubre de 2003, cinco años después de inicia-
dos los trabajos.
Estos trabajos generaron toda una discusión en la comunidad
respecto a la aceptación de nuevos comuneros. Una vez más se
tuvieron que mover todos los hilos internos que influyen en la toma
de decisiones de la comunidad. En este caso existían dos posicio-
nes. La primera, representada por Javier Cruz Monroy y Gil Sandoval
Aldana, quienes propusieron el reconocimiento como comuneros a
todos los miembros de la comunidad que contaran con parcela, vi-
vieran en la comunidad y fueran hijos de comuneros.
La segunda postura, representada por los ex comisariados de
bienes comunales, proponía que el padrón de comuneros se queda-
rá como estaba, argumentando que el reconocimiento de nuevos
61
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
comuneros no permitiría la realización de las asambleas comunales
debido al número tan grande de personas.
Sin llegar a confrontarse, y con base en el Estatuto Comunal,
se llegó al acuerdo de reconocer nuevos comuneros y que las asam-
bleas se realicen con todos —nuevos y antiguos comuneros— en el
lugar de costumbre. Además, se estableció como acuerdo que los
nuevos comuneros no podían ocupar cargos de representación en el
Comisariado de Bienes Comunales, aunque esto no es procedente
legalmente. Igualmente, se consideró que no era correcto realizar
reuniones por barrios para tratar asuntos agrarios de la comunidad,
porque se pierde el sentido de grupo, lo que no quita que se lleven
a cabo reuniones en cada barrio, convocadas por su delegado mu-
nicipal, para resolver asuntos referentes a los servicios y programas
sociales.
Con estos consensos, el 26 de octubre de 2003 se llegó a la
ADDAT. En dicha asamblea se llegaron a los siguientes acuerdos: 1) la
aceptación de nuevos comuneros, con lo que el padrón llegó a 2,626;
2) dejar las tierras de bosque como tierras de uso común y asignar-
les derechos sólo a los 1,562 comuneros que en ese momento esta-
ban legalmente reconocidos; 3) el reconocimiento como avecindados
a todos aquellos campesinos que tienen una parcela pero que no
eran hijos de comuneros; 4) dejar sus derechos a salvo de la super-
ficie que no fue ejecutada en la Resolución Presidencial que ascien-
de a alrededor de 2 mil hectáreas, con lo que reclaman todo su
territorio; 5) confirmar el acuerdo que existía anteriormente, de aque-
llas personas que no quisieron participar como comuneros, sus tie-
rras fueran delimitadas y destinadas como de uso común, y 6)
facultar al Consejo Comunal —los notables— para vigilar el proceso
62
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
de comuneros y avecindados y que no se fuera a incluir a aquellas
personas que no tienen derecho o se oponían a la comunidad.
Algunas características sobresalientes de la comunidad
que reflejó la regularización
De la población que le fue regularizado sus derechos de propiedad,
1,438 tienen la calidad de comuneros, 828 son avecindados y ningu-
no posesionario. Es decir, dos terceras partes de los reconocidos tie-
nen derechos sobre las tierras parceladas y de uso común. Las
asambleas comunales se llevarán con los 1,438 comuneros y los
avecindados participarán en los asuntos del poblado en las asam-
bleas de barrio.
En cuanto al género predominan los hombres, al representar
alrededor de 90% de los comuneros y sólo 10% son mujeres (245
comuneras). Como sucede en la mayoría de las comunidades indí-
genas, la presencia de las mujeres con tierra es menor en ocho
puntos porcentuales que el nacional, lo que indica que en estos
grupos la mujer no logra alcanzar los mismos derechos que los
hombres y que la transmisión de la tierra por herencia es funda-
mentalmente patrilineal. Si bien las mujeres en términos relativos
son pocas, en términos absolutos son 245 mujeres; que requieren
ser atendidas con proyectos productivos. El Programa de la Mujer
del Sector Agrario debería de capitalizar algunos proyectos, como el
taller de costura.
En relación con la edad, se aprecia que más de la mitad de los
comuneros superan los 50 años. Además, 17.5% tiene más de 69 años
y sólo 0.8% tiene menos de 20 años. La edad promedio es de 62 años,
diez años más viejos que el promedio nacional de edad de los ejida-
63
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
tarios. El envejecimiento de los comuneros obliga a fortalecer las
acciones en torno al Programa Hereda para que más adelante no
existan conflictos entre familiares por la posesión de la parcela.
Pirámide de edad de los comuneros de San Gerónimo Zacapexco
Hasta 18
Más de 18 a 20
Más de 20 a 25
Más de 25 a 30
Más de 30 a 35
Más de 35 a 40
Más de 40 a 45
Más de 45 a 50
Más de 50 a 55
Más de 55 a 60
Más de 60 a 65
Más de 65
Hombres
Mujeres
De
De
De
De
De
De
De
De
De
De
De 18
Más de 65
Debemos de reconocer que en estas comunidades los jóvenes ya no
participan en la agricultura, en gran parte porque la agricultura, por
la situación de crisis en la que se encuentra, ya no permite el sus-
tento de una familia. Podemos afirmar que ahora el acceso a la tie-
rra por sí sólo no asegura la reducción de la pobreza. Necesita de
condiciones tales como: organización de los productores, asistencia
técnica, financiamiento de las actividades productivas, competitivi-
dad en los mercados de productos; remuneración del trabajo mayor
que el costo de oportunidad y alimentos producidos para el auto-
consumo más baratos que aquéllos comprados en el mercado.
64
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
Consideramos que actualmente los productores tienen una
economía altamente diferenciada con una gran variedad de estrate-
gias para la generación de ingresos familiares. Los hogares del
medio rural se comportan a modo de empresas multisectoriales
cuyas exigencias van más allá de los enfoques de políticas
monosectoriales tradicionales. Como señala Robles (2003: 10), la vi-
sión de que los trabajadores de zonas rurales van a proveer su sub-
sistencia sólo a través de las actividades agropecuarias, llevó a
formular políticas de tierra de sentido limitado. La realidad actual es
que la pluriactividad constituye la tendencia dominante y en ese
caso la tierra absorberá el trabajo en tiempo parcial del trabajador
y la combinación entre actividades agrícolas y no agrícolas depen-
derá de la disponibilidad de activos y del contexto.
La superficie total regularizada fue de 6,774 hectáreas. De és-
tas corresponden a tierras de uso común 59% y a superficie parce-
lada 41%. Estos datos indican la importancia de las tierras de uso
común; es decir, las TUC, ante la pulverización de la tierra parcela-
da, pueden ser el sustento económico de la comunidad. El otro dato
que destaca, es que la comunidad es de los pocos núcleos agrarios
en la entidad que todavía es dueña de importantes tierras de bos-
ques comunales.
Se regularizó una superficie parcelada de 2,713 hectáreas, di-
vididas en 6,573 parcelas, en manos de 1,438 comuneros y 828
avecindados.2 Los promedios son: 0.4 hectáreas por cada parcela;
1.9 parcelas por comunero y 0.76 ha por predio. Estos datos indican
2 En las comunidades no se reconocen posesionarios. Tampoco se regularizó el área de
asentamiento humano. En este caso a los avecindados se les regularizó una parcela, que
tiene la función de solar, pues en esa área tienen su vivienda, siembran pequeñas franjas
con maíz y mantienen sus animales.
65
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
gran pulverización de la tierra, que sólo podrá ser superada median-
te formas comunitarias o colectivas de organización para el aprove-
chamiento, adquisición de insumos y comercialización de sus
productos.
Comparando estos datos con los resultados nacionales encon-
tramos grandes contrastes. A nivel nacional el promedio por predio
por sujeto agrario es de 9.5 ha, 8.7 ha mayor al registrado en la co-
munidad (PA, 2003: 2-3). En el país, el número de sujetos con hasta
5 ha representa la mitad mientras que en San Gerónimo 80% tiene
menos de 1 ha. En este caso sólo 5 comuneros tienen más de 5 ha
y uno de ellos 31 hectáreas. Sólo en el caso del número de parcelas
por sujeto hay similitud, en ambos es de 1.9 parcelas por sujeto.
Concepto San Gerónimo Nacional
Zacapexco
Tamaño de parcela (número) 0.4 5.0
Número de parcelas por comunero (número) 1.9 1.9
Sujetos agrarios hasta 5 hectáreas (ha) 99% 50.0
Superficie promedio por sujeto agrario (ha) 0.76 9.5
Edad promedio (años) 62.0 52.0
Porcentaje de mujeres con tierra respecto
al total de sujetos con tierra (%) 10.0 18.0
Comparativo entre la comunidades
de San Gerónimo Zacapexco y el comportamiento nacional
Fuente: elaboración propia con datos de PROCECOM y PROCEDE.
Las tierras de uso común ocupan una superficie de 4,004 hectáreas
en manos de 1,562 comuneros. En este caso no se les reconocieron
derechos a comuneros de nuevo ingreso. Estas tierras son conside-
66
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
radas el sustento de la comunidad pues tienen bosques de pino-
encino, una presa, materiales como grava y arena y varias cabañas
para el turismo. La comunidad considera que, con los procesos ju-
diciales muy avanzados para recuperar las tierras de los supuestos
pequeños propietarios y la regularización, se cumplieron dos etapas.
Ahora tendrán que dar el siguiente paso: el aprovechamiento sus-
tentable de los recursos naturales y que éstos a su vez generen
beneficios a la comunidad. Son cuatro las acciones que la comuni-
dad necesita emprender:
1. Del aprovechamiento del bosque se cuenta con un progra-
ma de manejo que permite que se obtenga tierra de hoja, madera
en rollo y otra parte se procesa en el aserradero de la comunidad.
Son varios los problemas que hay que superar; áreas que se en-
cuentran deforestadas, infraestructura subutilizada, tala clandestina
y falta de una cultura forestal de todos los comuneros.
2. En el caso de la presa Del Llano se ofrecen varios servicios:
paseos en lancha, pesca deportiva, renta de cabañas, criadero de
truchas, campismo y se realiza año con año una carrera de
pentatlón con participantes de diferentes estados de la República.
Los recursos que se generan de la presa sirven para pagarle al per-
sonal e incrementar la infraestructura. Sin embargo, existe
inconformidad de un grupo de personas porque sienten que no se
generan beneficios para los barrios. Establecer mecanismos de co-
municación entre la planta administrativa de la presa del Llano y
sistemas contables, capacitar y renovar la planta administrativa en
la presa son algunas de las tareas a llevar a cabo.
3. Se cuenta con un aserradero en donde se procesa la made-
ra en rollo. Asimismo tienen una estufa solar para el secado de la
67
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
madera. Se pretende darle mayor valor agregado con la transforma-
ción de la madera en muebles. El gobierno del estado les autorizó un
crédito para la compra de la maquinaria y para la capacitación del
personal que va operar el taller. Este es uno de los problemas a su-
perar dado que la comunidad no cuenta con el capital humano capa-
citado para operar esta empresa. El otro problema a superar será
encontrar los mercados y lograr competir contra otras empresas.
4. Cuentan con un módulo de 20 máquinas de coser que no
han logrado operar adecuadamente. Asimismo se ha recuperado
infraestructura de los supuestos pequeños propietarios que no se
utiliza, lo que le genera pérdidas a la comunidad por el manteni-
miento y vigilancia del equipo y las instalaciones. Existe el interés
de poner a operar toda esta infraestructura pues generaría ingresos
y empleo a los comuneros, pero aún no saben cómo.
En conclusión, en la comunidad consideran que es importan-
te aprender de las estrategias que actualmente tratan de aplicar
muchas comunidades campesinas del país. Ellos consideran que
estas lógicas de manejo sustentable pueden ser una alternativa
frente al empobrecimiento individual y degradación ambiental de
sus recursos naturales. Esta alternativa deberá de realizarse con
base en tres principios mínimos: autonomía, autosuficiencia y diver-
sificación productiva.
Como dice Toledo (citado por Barkin, 2001: 68), las nuevas es-
trategias tendrán que generar productos con calidades especiales
(orgánicas, genéricas y campesinas), ofrecer servicios que puedan
compensar, alentar e impulsar el fortalecimiento de actividades de
un manejo ambiental sustentable. Este enfoque sugerido por la
búsqueda de la sustentabilidad y participación popular tiene el fin
68
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
de crear mecanismos dondequiera que las comunidades campesi-
nas e indígenas encuentren apoyo para continuar cultivando en sus
propias regiones.
Consideramos importante el apoyar los proyectos de los pue-
blos campesinos indígenas y periurbanos, lo que implica fortalecer
las capacidades productivas en la agricultura, la ganadería y la
selvicultura. Además, estos sistemas productivos tienen que ser
complementados con otras actividades que agregan valor median-
te su procesamiento, la conservación y protección de los recursos,
para evitar que la explotación se vuelva otro mecanismo de destruc-
ción de la naturaleza, las fuentes de la riqueza, de la calidad am-
biental y de la vida.
De los problemas a superar en donde la Procuraduría
Agraria desempeña un papel importante
• Dado el tamaño de la comunidad y el número tan grande de
comuneros y avecindados existen varios pendientes a resolver:
rechazo del RAN de algunos expedientes debido a que existen
errores en los nombres o falta de documentación; faltaron por
asignar parcelas porque se desconocía a quién le pertenecían;
parcelas asignadas que no cuentan con expedientes individua-
les porque la gente no entregó su documentación, y parcelas
asignadas en conflicto porque los familiares no se pusieron de
acuerdo respecto a quién le pertenecía el derecho. Es necesa-
rio que la PA asesore a la comunidad para solventar esta pro-
blemática.
• La administración de los recursos del fondo común de este
núcleo agrario por parte del Comisariado de Bienes Comuna-
69
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
les ha generado inconformidad en un grupo de comuneros, ar-
gumentando que el manejo y la aplicación de los mismos
sean más transparentes, ya que en muchas ocasiones no se
consulta a la asamblea de los movimientos contables del fon-
do de la Comunidad. Ayudar a construir los sistemas conta-
bles debería de ser una de nuestras tareas. Es importante
recalcar que en este caso el libro de contabilidad que promo-
vemos en la PA no es suficiente. De lo que hablamos es de un
sistema contable.
• La mayoría de los comuneros legalmente reconocidos son
personas que rebasan los 50 años de edad y aún no han de-
signado sucesores, lo que significa que a su fallecimiento se
quedará intestado el derecho, situación que provocará conflic-
tos familiares entre los miembros de la familia que tengan o
no derecho a heredar la tierra. Es importante promover de
manera inmediata el Programa Hereda.
• Si bien la comunidad cuenta con importantes recursos natu-
rales que le permiten desarrollar una actividad económica di-
versa, presenta una serie de problemas de manejo y
aprovechamiento sustentable a lo que se requiere dar respues-
ta. Además, los usos y costumbres y los procesos de organi-
zación tradicional se han visto expuestos ante el crecimiento
de la comunidad, lo que ha dado lugar a que una parte de los
pobladores de la comunidad no los respete, mientras que
otros consideran que son las reglas que deberían de normar
a toda la comunidad, tengan derecho o no a la tierra. Actua-
lizar el Estatuto Comunal es una de nuestras tareas principa-
les así como fortalecer la organización de productores.
70
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
• Su cercanía con la ciudad ha provocado que en sus tierras se
presenten varios asentamientos humanos irregulares que se
generaron por la venta de tierras hechas por comuneros o los
representantes de la comunidad. Resolver la situación de es-
tos asentamientos humanos irregulares es uno de los siguien-
tes pasos para brindar seguridad jurídica en la tenencia de la
tierra. En este caso la PA, con el consentimiento de la comu-
nidad, debe gestionar ante la Comisión Regularizadora de la
Tenencia de la Tierra la atención de este asunto o mediante la
titulación regularizar los diferentes asentamientos humanos
irregulares.
• La disputa de las tierras también afectó la explotación
maderera. Los supuestos pequeños propietarios se oponen,
con la ayuda del municipio y los representantes de la peque-
ña propiedad, a que la comunidad aproveche el bosque de
pino y encino. La PA deberá impulsar la conciliación entre las
partes y asesorar a la comunidad en los juicios que empren-
da contra las personas que ocupan ilegalmente sus tierras.
• El crecimiento urbano y poblacional ha generado que la tierra
se pulverice, especialmente en los barrios de San Gerónimo
Centro, El Plan, Los Domínguez y Alanises. En estos barrios
cada vez es mayor el crecimiento de asentamientos humanos
irregulares en detrimento de las tierras para cultivo. Detener el
proceso de fragmentación de las tierras es una de nuestras
tareas.
Estos son los elementos que caracterizan a la comunidad y a los
que debemos dar respuesta. Cómo lograr la constitución de una
71
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
comunidad que tenga el control de su territorio y que a su vez le
permita un aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales
en beneficio de todos los comuneros y sus familias. Responder a
este reto es un compromiso de los visitadores responsables de aten-
der a la comunidad y deberá ser un compromiso de la Procuradu-
ría Agraria, con lo que será consecuente con el objetivo que le dio
origen como institución: defender en sus derechos agrarios a las
mujeres y hombres del campo.
Bibliografía
Aguirre Avellaneda, Jerjes, 1976, La política ejidal en México, Instituto Mexicano de
Sociología, AC, México.
Barkin, David, 2001, “participación comunitaria para el manejo sustentable de re-
cursos rurales”, en Sociedades rurales. Producción y Medio Ambiente, vol. 2,
núm. 2, diciembre 2001, UAM, México.
Bouquet, Emmanuelle, 1999, “Mercado de tierras ejidales en Tlaxcala. Formalidad
e informalidad del cambio institucional”, en Estudios Agrarios, Revista de la
Procuraduría Agraria, número 11, enero-abril, México.
Echánove, Flavia, 2000, “La cuestión indígena en la Cámara de Diputados: recuen-
to de un episodio histórico”, en Estudios Agrarios, Revista de la Procuradu-
ría Agraria, número 14, enero-abril, México.
Flores, Edmundo, 1972, La teoría económica y la tipología de la reforma agraria,
Lecturas del Trimestre, Desarrollo Agrícola, Fondo de Cultura Económica,
México.
Gordillo, Gustavo, 2002, “Economía política de los derechos de propiedad y las
instituciones agrarias en América latina”, ponencia presentada en el foro
Políticas de tierra. Encuentro Latinoamericano y del Caribe, Pachuca, Hi-
dalgo.
Grupo Charlovi, 2000, “Reforma agraria y mercado de tierras”, en Reforma agraria
y desarrollo rural en el siglo XXI, Procuraduría Agraria y Plaza y Valdés Edi-
tores, México.
72
La comunidad indígena de San Gerónimo Zacapexco…
ANÁLISIS
PA, 2003, Estadísticas básicas del Procede, Procuraduría Agraria, México.
Prieto Hernández, Diego y Beatriz Utrilla Sarmiento, 2000, Yá hnini ya ñäñho Maxei.
Estructura social y organización comunitaria de los pueblos otomíes en el
estado de Querétaro, mimeo, INAH-Querétaro, México.
Robles Héctor, 2003, Los tratos agrarios, formas campesinas de acceso a la tierra,
mimeo, México.
y Luciano Concheiro, 2004. Entre las fábulas y la realidad, los ejidos y
las comunidades con población indígena, CDI, UAM-X, México.
SEPIA, 1996, Programa de Rehabilitación Ecológica para el Proyecto: banco de mate-
riales El Chinguirito. Asesoría, Estudios, Planeación, Construcción y Renta
de maquinaria, mimeo, México.
Serna Jiménez, Alfonso, 1998, La migración en la estrategia de la vida rural, Univer-
sidad Autónoma de Querétaro, México.
Soustelle, Jacques, 1993, La familia otomí-pame del centro de México, México,
UAEM, Instituto Mexiquense de Cultura, México.
Warman, Arturo, 2001, El campo mexicano en el siglo XX, Fondo de Cultura Econó-
mica, México.
Documentos
Escrito de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 31 de octubre de 1916
en donde se solicita el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales.
Escrito de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 9 de junio de 1954 en
donde se solicita el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales.
Procedencia de la solicitud de la comunidad de San Gerónimo Zacapexco del 20
de enero de 1967.
Diario Oficial de la Federación del 17 de octubre de 1970.
Título Primordial de la Comunidad de San Gerónimo Zacapexco. Inscrito en el
Registro Público de la Propiedad de la ciudad de Toluca el día 19 de ju-
lio de 1980.
Actualización del Censo Comunal emitido por el Registro Agrario Nacional, del 4
de septiembre de 1986.
73
Ruperto Mendoza Monroy
ESTUDIOS AGRARIOS
Resolución del Cuerpo Consultivo Agrario del 15 de noviembre de 1986.
Padrón de comuneros emitido por el Registro Agrario Nacional del 2 de mayo de
1996.
Dictamen de la Secretaría de la Reforma Agraria del 25 de enero de 1989.
Actualización del Censo Comunal emitido por el Registro Agrario Nacional, del 8
de octubre de 1989.
Acta de Asamblea de Información y Anuencia del 30 de mayo de 1998.
Acta de Asamblea General Comunal del 26 de marzo del 2000.
Sentencia emitida por el Tribunal Unitario Agrario dentro del juicio agrario 310/
2001, del 4 de mayo del 2001.
Acta de Asamblea General Comunal del 26 de enero del 2002.
Acta de Asamblea de Regularización del Padrón Comunal e Informe de la Comi-
sión Auxiliar del 27 de septiembre del 2003.
Acta de Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de las Tierras del 26 de
octubre del 2003.
75
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
Introducción
Para muchos abordar el tema del latifundio en los albores del siglo
XXI pudiera parecer anacrónico o acaso carecer de sentido, sobre
todo a la luz del modelo de desarrollo en boga que, en aras del li-
bre mercado, minimiza la importancia de la propiedad rústica y
alienta la integración de grandes concentraciones territoriales.
Sin embargo, el carácter histórico de los procesos agrarios
fundamentales, como lo es el monopolio de la tierra, muestra exac-
tamente lo contrario. Los fenómenos territoriales de gran enverga-
dura son de naturaleza cíclica, razón por la cual las megatendencias
registradas por las estructuras agrarias se replican periódicamente.
Esa es la lógica de la unidad y lucha de contrarios que han
escenificado milenariamente la distribución y la concentración de la
propiedad. En una etapa histórica predomina una y enseguida
la otra, prácticamente se turnan al alimón. Por ello, luego del cierre
de una fase de reparto agrario que se prolongó por tres cuartas par-
tes del siglo XX (1917-1992), se deduce que estamos inmersos en un
ANÁLISIS Juan Carlos Pérez Castañeda*
EL PROCESO DE ACUMULACIÓN
DE LA TIERRA (CONCEPTO
Y TIPOS DE LATIFUNDIO)
* Abogado-consultor y autor del libro El nuevo sistema de propiedad agraria en
México, Palabra en Vuelo, 2002.
76
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
nuevo proceso de reconcentración de la tierra, esto es, de recom-
posición de los latifundios.
No se trata de vaticinar futuras catástrofes ni de empeñarse
en erigir obstáculos contra lo inevitable, sino de mantener la obje-
tividad y de reconocer con rigor científico lo que tiene que suceder.
Ello permitirá tomar providencias para que sus efectos resulten lo
menos dañinos al desarrollo del país y no se conviertan en causa de
nuevos estallidos sociales.
En ese sentido, en el primer punto de este ensayo se echa una
hojeada a los antecedentes de la acumulación de la propiedad
fundaria en el Mundo occidental a fin de constatar el carácter histó-
rico y cíclico del latifundismo. Seguidamente se efectúa una breve
incursión en su concepto y en los diferentes tipos de latifundio que
de acuerdo con la legislación pueden clasificarse en México. Ello
proporciona algunos elementos que, más adelante, permitan identifi-
car la clase de proceso de reconcentración de la tierra que empieza
a experimentar nuestro país luego de un largo periodo de reparto.
Carácter histórico del proceso de concentración de la tierra
La concentración del suelo y su contrario, la distribución, tienen
carácter histórico. El origen de todo se encuentra en los primeros
procesos de formación de la propiedad fundaria registrados en las
tierras de las nacientes ciudades-estado que eran transferidas a los
particulares (o cuya tenencia era reconocida por la comunidad), en
una suerte de reparto agrario primigenio, traducido de facto en la
subdivisión originaria del territorio.
Diferentes fueron las formas en que se realizó la distribución
original de tierras por parte de las distintas culturas occidentales,
77
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
pero en la mayoría de los casos, luego de un determinado periodo
de reparto, a veces corto a veces largo (en cuyo transcurso se iban
delineando las modalidades jurídicas de la propiedad), aparecieron
las primeras prácticas monopólicas inmobiliarias, esto es, los mo-
dos primitivos de acaparamiento de la tierra, que muy pronto mos-
traron sus efectos insurreccionales entre los sectores de labriegos
no propietarios.
La acumulación de bienes materiales proviene del afán de
concentración de riquezas, misma que encontró uno de sus mejo-
res cauces con el surgimiento de la propiedad privada. Así ocurrió
desde la aparición de las culturas más antiguas, así sucede en la
actualidad y así sucederá siempre. No bien es creada la propiedad,
o dispuesta una redistribución de la tierra, cuando aflora la tenden-
cia a su concentración y al poco tiempo una de sus consecuencias
menos deseadas: la inconformidad social.
Ello fue reconocido desde el comienzo de la historia, como lo
expresa evasivamente Aristóteles:
...en opinión de algunos el ordenamiento justo de la propiedad
es lo más importante, ya que en torno a este problema, según
dicen, se producen toda las revoluciones.1
Sin duda, el mentor de Alejandro tenía presente la guerra civil que
estalló en la región del Ática durante el siglo VI a.C. entre los peque-
ños propietarios y los grandes terratenientes, conflicto que culminó
gracias a la sabia mediación de Solón, quien, además de regular el
1 Aristóteles, Política, Porrúa, libro II, cap. I, México, 1991, p. 173.
78
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
tamaño de la propiedad, abolió, entre otras cosas, la adscripción y
esclavitud por deudas a la tierra.
Uno de los propósitos principales de este levantamiento agra-
rio “fue impedir el crecimiento de las fincas nobiliarias y estabilizar
el modelo de las pequeñas y medianas propiedades”,2 lo cual da
una idea de la aguda concentración de la tierra que experimentó la
Grecia Clásica.
En la Península Itálica sucedía lo mismo. Al poco tiempo de
fundada la ciudad de Roma (753 a.C.), Rómulo efectuó el reparto
original de la siguiente manera:
...dividió su pueblo en tribus, y las tribus en curias. Después
dividió el suelo en treinta porciones iguales, y asignó a cada
curia una de estas porciones. Las tribus eran tres. Cada tribu
de diez curias, las que a su vez se dividían en un número de
centurias, y cada centuria tenía cien defensores. Cada defen-
sor tenía un lote pequeño de tierra. Las dos yugadas de los
romanos, eran equivalentes a una media hectárea de terreno,
es decir, que cada defensor tenía aproximadamente lo que se
llama una labor entre nosotros, de mil varas por cada lado. Tal
fue en realidad la primera ley agraria y la manera con que se
dividió el ager romanus.3
Pasadas algunas décadas, la tendencia al acaparamiento hizo su
aparición inicial. El monopolio de la propiedad por parte de los
2 Perry Anderson, Transiciones de la antigüedad al feudalismo, Siglo XXI Editores, México,
1982, p. 26.3 Manuel Payno, Tratado de la Propiedad, SRA-CEHAM, México, 1981, p. 31.
79
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
patricios era oprobioso. Éstos, además de reducir a la mayoría del
campesinado a la condición de servidumbre por deudas, se habían
ido adueñando impune y progresivamente del ager publicus (tierras
comunales).
Así, en 376 a.C., mediante las Leyes Licinio Sextianas (llamadas
así por sus autores Cayo Licinio y Lucio Sextio) se puso freno a la
situación.4 Conforme dichas leyes ningún ciudadano romano podía
poseer más de 500 yugadas (equivalentes a 120 hectáreas), disposi-
ción que implicó la subdivisión de numerosas propiedades de gran-
des dimensiones y originó un fondo de tierras para un nuevo
reparto agrario.5
Ahora bien, una vez que la efervescencia por el fraccio-
namiento de los latifundios y la redistribución de la tierra hubo ce-
sado, la tendencia a la acumulación reapareció en escena. Este
proceso debió ser detenido nuevamente alrededor del año 123 a.C.,
a consecuencia del movimiento reformador encabezado por los her-
manos Tiberio y Cayo Graco (entre cuyas demandas se encontraba
el restablecimiento de las Leyes Licinias).
Así comenzó el segundo gran proceso de subdivisión de lati-
fundios y la tercera distribución de la tierra en la historia de Roma.
Replicando el pasado, a los pocos años empezaron a resurgir las
grandes propiedades, pero ahora con mayor ímpetu, debido al pro-
fuso flujo de esclavos proveniente de las campañas expansionistas
de las legiones romanas.
El resultado fue la aparición de propiedades agrarias de di-
mensiones nunca antes vistas, explotadas por fuerza de trabajo
4 Issac Asimov, La República Romana, Editorial Alianza, México, 1983, p. 49.5 Payno, op. cit., p. 44.
80
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
esclava. En el siglo I d.C., muchos patricios romanos llegaron a
poseer más de 80 mil hectáreas, las que no formaban necesaria-
mente bloques compactos de tierra sino que se componían de va-
rias fincas de mediana extensión, en ocasiones contiguas, pero las
más de las veces diseminadas por todo el Imperio.6
Desde entonces, y hasta la caída del Imperio de Occidente
(476 d.C.), los latifundios se entronizaron en la campiña romana.
Hay que decir, sin embargo, que su tamaño había ido reduciéndo-
se gradualmente debido a la progresiva escasez de esclavos.
Al finalizar la Edad Antigua y comenzar la Edad Media (hacia
la mitad del siglo V d.C.), aún dominaban el agro europeo las gran-
des propiedades territoriales, las cuales se iban pulverizando confor-
me se entraba al Medioevo a causa de la inseguridad imperante.
Esa situación desencadenó un proceso de descomposición territorial
que tuvo por consecuencia el fraccionamiento de la inmensa mayo-
ría de los latifundios y la proliferación de miles de minúsculas pro-
piedades. Las contadas grandes fincas que lograron mantenerse
integradas se convirtieron a la postre en basamento de algunos
señoríos.
Después de un secular proceso de reconstitución de la propie-
dad, hacia el siglo IX la tierra comenzó a concentrarse de nuevo en
pocas manos, en esta ocasión en las de los señores feudales. La
historia marcaba así el comienzo de un nuevo ciclo que habría de
prolongarse por varios siglos.
En la Península Ibérica ello empezó más tarde que en el res-
to de Europa, en virtud de que la mayor parte del suelo español
6 Anderson, op. cit., p. 56.
81
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
estaba bajo control morisco, lo cual significó que la reconstitución
de las grandes propiedades se presentase al mismo tiempo que se
reconquistaba y recolonizaba el territorio, a veces por parte de
actores eclesiásticos y en otras por actores laicos. Por esa cau-
sa, durante los siglos XI al XIV, se atestiguó la expansión y contrac-
ción alternada de los latifundios de la Iglesia y de los señores
feudales.
La Corona española pudo revertir esta situación hasta el pri-
mer tercio del siglo XV, en la alborada del Estado monárquico
absolutista, al comenzar a acotar el poder de los señoríos a partir de
la reducción de sus propiedades. Dicha política fue retomada e in-
tensificada por los Reyes Católicos justo en el momento en que se
aplastaba el último reducto árabe en tierras hispanas y se realiza-
ba el descubrimiento de América.
En Mesoamérica la implantación del sistema agrario traído por
los conquistadores significó el inicio de un proceso de formación de
la propiedad no exento de los vicios intrínsecos al paradigma espa-
ñol, entre ellos, las prácticas de acumulación y amortización de la
tierra. Estas tendencias echaron raíces en el campo novohispano
desde el momento en que Hernán Cortés realizó el primer reparto
agrario, en 1519. Desde entonces, cíclicamente han estado presen-
tes en el campo mexicano.
De acuerdo con José L. Cossío, el suelo de lo que hoy es
México había sido monopolizado hasta principios del siglo XX en
tres ocasiones, delimitadas por él de la siguiente forma:
a) El primer monopolio comenzó con la Conquista, a cuyo ampa-
ro los grandes señores se hicieron de vastos territorios vincu-
lados posteriormente a través de los mayorazgos. Muchas de
82
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
estas propiedades se fueron fraccionando con el transcurso de
los años, habiéndose casi agotado con la Colonia.
b) El segundo monopolio surgió con el proceso de división de
las grandes propiedades privadas que iban cayendo en ma-
nos del clero. Éste comenzó a ser roto con la confiscación y
remate de los bienes de los jesuitas (a mediados del siglo
XVIII), la enajenación de propiedades de obras pías para el
pago de los vales reales, la venta de los bienes de la Santa
Inquisición y las temporalidades y, por último, las Leyes de
Reforma.
c) El tercer monopolio fue consecuencia de la Ley de Coloniza-
ción y Compañías Deslindadoras expedida el 15 de diciembre
de 1883, al calor de la cual enormes extensiones fueron trans-
feridas a manos privadas.7
Dado que lo anterior fue escrito en 1914, el autor no alcanzó a ver
que el tercer monopolio al que se refería fue resquebrajado y rever-
tido en 1917 para dar inicio a un intenso proceso de fraccionamien-
to de latifundios y a una nueva etapa de redistribución de la tierra.
En efecto, con la Constitución Política del 5 de febrero de 1917
comenzó un proceso de reforma agraria que se tradujo en el reparto
de cerca de 130 millones de hectáreas, tanto por la vía del reparto
individual (en propiedad privada) como grupal (en propiedad social),
superficie que rebasa las dos terceras partes del país. Esta
redistribución de la tierra tuvo como principales fuentes los terrenos
nacionales y los latifundios.
7 José L. Cossío, “Monopolio y Fraccionamiento de la Propiedad Rústica”, en La cuestión de
la tierra (1913-1914), por Jesús Silva Herzog, SRA-CEHAM, 1981, pp. 291-292.
83
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
En 1992, luego de 75 años de reforma agraria, el proceso de
reparto fue formalmente cancelado. En contrapartida, dio inicio una
nueva etapa de concentración de la tierra en la historia de México
(el cuarto monopolio diría Cossío) que, tarde que temprano, se re-
vertirá. Esa es la lógica de los procesos agrarios fundamentales, por
ello, no hay que sorprenderse.
Concepto de latifundio
La noción de “latifundio” está ligada a las circunstancias históricas
concretas más que a parámetros dimensionales. De ahí que su ta-
maño específico varíe de acuerdo con las condiciones propias de
cada etapa y contexto por las que transita la propiedad.
La extensión que puede ser calificada como latifundio obedece
a la combinación de diversos factores de orden técnico, social, po-
lítico, económico y cultural, entre otros. De esta suerte, lo que
actualmente es un latifundio en México, hubiera cabido decenas o
centenares de veces en un latifundio de la Colonia o del Porfiriato;
o bien, lo que en nuestro país es hoy en día una pequeña propiedad
sería un latifundio en Europa.
En fin, son las circunstancias específicas (incluyendo las tec-
nológicas), vinculadas al derecho de propiedad inmueble, las que
determinan la dimensión del latifundio en un momento histórico
determinado. Escárcega y Caraveo sentencian que:
Pequeña propiedad y latifundio no son conceptos que puedan
definirse en términos estrictamente dimensionales y al margen
de las necesarias referencias y relaciones de carácter histórico.8
8 Everardo Escárcega López y Efrén Caraveo Caraveo, Inafectabilidad Agraria y Pequeña Pro-
piedad, T I, CEHAM, México, 1989, p. 22.
84
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
Debe tenerse presente que el problema del latifundismo no es sólo
una cuestión de forma cuya existencia y número puedan suprimirse
o reducirse por decreto. Su arraigamiento en la estructura agraria y
el encaje jurídico de la gran propiedad territorial son tales que su
liquidación implica el trabajo técnico y legal de muchos años, siem-
pre a contrapelo de los intereses que ineludiblemente surgen en el
trayecto de todo proceso de cambio.
Baste recordar que todavía para 1930, las fincas rústicas con
extensiones mayores de 10 mil hectáreas representaban 0.3 por
ciento del total de las propiedades privadas y concentraban 55.8 por
ciento de la superficie total del país.9
Desde el punto de vista etimológico, el vocablo “latifundio”, de
obvio origen latino, significa “finca grande”. Como muchos otros
conceptos jurídicos el término nació en Roma, donde se considera-
ba como tal aquella extensión que rebasara una “huebra”, esto es,
la superficie que podía cultivar personalmente el conjunto de miem-
bros de una familia. Quien poseía una extensión superior era visto
como un ciudadano dañino a la sociedad, pues afectaba los dere-
chos de otros al menoscabar sus posibilidades de aprovechar la tie-
rra.10
Este criterio resultaba en extremo casuístico puesto que para
determinar el tamaño del predio que podía detentar cada familia era
necesario calcularlo caso por caso, en función del número especí-
fico de sus integrantes. Sin embargo, más allá de la implicación de
9 Simpson, Eyler N., “El Ejido: única salida para México”. Problemas Agrícolas e Industriales
de México. Número IV, México, 1952, p. 58.10 Fernández y Fernández, Ramón. Economía agrícola y reforma agraria. CEMLA, México, 1965,
p. 127.
85
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
su significado, lo rescatable del hecho es que su connotación nació
asociada al concepto de “acaparamiento injusto de la riqueza”.
Debe advertirse, sin embargo, que el Imperio de los Césares
no fue el primer Estado en fijar legalmente una extensión máxima
para la propiedad inmueble. Ya antes, en Atenas, se había aplicado
esta medida con el propósito de poner un freno a la avidez de quie-
nes pretendían concentrar la tierra despojando a los labriegos po-
bres.
Normalmente, la magnitud de las fincas rústicas se define en
función de su superficie; empero, para determinar su capacidad real
de generación de riqueza es menester que se consideren algunos
elementos colaterales como la fertilidad y la vocación del suelo, la
localización física del predio o las inversiones que en él existan.
Con el paso de los siglos el concepto de latifundio ha evolu-
cionado, tanto en lo que se refiere a su dimensión como en lo con-
cerniente a su contenido, sin que en ningún caso sus modalidades
dejen de reflejar fielmente las relaciones de poder imperantes en el
contexto específico de que se trate. En ello, nuestro país ha confir-
mado la regla.
En la actualidad, el concepto de latifundio se encuentra en
una fase de revisión de alcance mundial impulsada por las escue-
las neoliberales que pretenden homogeneizarlo en la mayoría de los
países por vía del acondicionamiento de sus Constituciones, con la
finalidad de adaptarlo a las necesidades de la globalización de la
economía.
86
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
Tipos de latifundio en México
Además de no representar un concepto monolítico y unidimen-
sional, el latifundio puede responder a distintas connotaciones, no
incompatibles entre sí, cuyo contenido atañe a contextos o enfoques
diferentes. De esta suerte, el latifundio puede ser observado a tras-
luz de prismas asociados a las circunstancias históricas, jurídicas,
sociales, económicas, físicas, en fin. En ello estriba, justamente, la
complejidad de su caracterización. Así, lo que hoy constituye un
latifundio aquí pudiera no haberlo sido ayer o no serlo actualmen-
te respecto de algunas legislaciones extranjeras.
Conforme la historia de nuestro país, el latifundio puede ser
clasificado desde distintas perspectivas a las que corresponde
igual número de enfoques, dentro de los que se pueden citar los
siguientes:
a) Enfoque económico
- latifundio productivo
- latifundio improductivo
b) Enfoque social
- latifundio social
- latifundio natural
c) Enfoque jurídico
- latifundio formal (tradicional)
- latifundio informal (simulado)
- latifundio legal (constitucional)
d) Enfoque geofísico (geográfico)
- latifundio integrado
- latifundio disperso
87
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
e) Enfoque según el tipo de propiedad
- latifundio ejidal
- latifundio privado
- latifundio mixto
- latifundio societario
f) Enfoque según el tipo de propietario
- latifundio civil
- latifundio eclesiástico
- latifundio público
Esta relación no es exhaustiva, existen otros puntos de vista desde
los que pudieran clasificarse las grandes concentraciones territoria-
les, por ejemplo, desde el enfoque del modo de producción habría
latifundios esclavista, feudal y capitalista.
a) Enfoque económico
Desde el punto de vista económico la gran concentración de tierras
se observa a partir del análisis de su eficiencia o ineficiencia como
empresa rural, sin tomar en consideración sus efectos sociales.
Desde esta óptica los latifundios pueden clasificarse en productivos
e improductivos.
Latifundio productivo (gran explotación capitalista)
Cuando una vasta acumulación de tierras logra combinar con efi-
ciencia los diferentes factores de la producción agropecuaria y ob-
tener buenos resultados en términos de producción, productividad
y mercado, el enfoque económico sustituye el concepto de latifun-
dio por el de gran explotación capitalista, con lo que da a entender
88
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
que lo importante no es quiénes ni cuántos poseen la tierra, sino
que ésta sea bien aprovechada.11
En tales circunstancias, si la gran concentración tiene algo
censurable esto no es la integración de un monopolio territorial sino
su ineficiencia productiva.
Latifundio improductivo o económico
Este tipo de concentración puede describirse como aquella pro-
piedad de gran superficie, mal explotada, en la que concurren en
forma desequilibrada los diversos factores de la producción agrope-
cuaria y forestal, de tal manera que la tierra es abundante, el capi-
tal y el trabajo escaso y su organización interna muy deficiente. En
otras palabras, el latifundio económico configura una gran propiedad
con una pequeña empresa.12
Si esta clase de explotación logra alcanzar la eficiencia a tra-
vés de la inyección de capital, de la intensificación del trabajo y de
una administración profesionalizada, en ese momento la gran pro-
piedad territorial deja de configurar un latifundio económico (latifun-
dio improductivo) y se convierte en una gran explotación capitalista
(latifundio productivo).
b) El latifundio desde la óptica social
Desde este punto de vista, la concentración de tierras es observa-
da en función de sus repercusiones en la órbita de la distribución
del ingreso y la riqueza, sin considerar el régimen de tenencia ni la
forma jurídica que asuman o si se trata de explotaciones rurales
11 Ibíd., p. 129.12 Ibíd., p. 128.
89
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
eficientes o ineficientes. Desde aquí, el latifundio se puede clasifi-
car en social y natural.
Latifundio social
Desde el punto de vista social, toda acumulación territorial es no-
civa en sí misma debido a que refleja una distribución poco equita-
tiva de la riqueza. En consecuencia, en la medida que le es implícita
la polarización del ingreso, cualquier acaparamiento de tierras cons-
tituye un latifundio social, al margen de si es o no productivo o de
si se encuentra o no proscrito por la legislación.
Este latifundio es definido como: “la extensión desorbitada,
excesivamente grande, de tierras en manos de una sola persona o
de una sola empresa. Tal hecho en sí, sin considerar la calidad de
la explotación de esa tierra, significa un mal, es fuente de malestar
colectivo y de problemas políticos”.13
En este contexto, toda gran propiedad territorial, configure un
latifundio económico o una gran explotación capitalista, será inva-
riablemente un latifundio social.
Latifundio natural
Es aquella vasta extensión territorial que se encuentra a nombre de
una sola persona o empresa y en la que, por sus desventajosas
características geofísicas, la actividad agropecuaria en superficies
reducidas resulta incosteable.
En estos casos la integración de latifundios es en apariencia
indispensable, ya que la pésima calidad del suelo, su ubicación o la
13 Ibíd., p. 130.
90
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
falta de agua, entre otros factores, hacen que la única manera de
que una empresa se mantenga a flote sea solamente a través
de un alta concentración de la tierra, en busca de las economías de
escala.
Ello no justifica, sin embargo, la conformación de latifundios
naturales, toda vez que la integración y explotación de grandes su-
perficies puede darse también a través de la compactación de áreas
pertenecientes a distintos propietarios.
Un latifundio natural bien administrado, o sea, el que logra
hacer un uso eficiente de los recursos disponibles, lo que más al-
canza a registrar son niveles medios de productividad. Cuando és-
tos se rebasan, lo más seguro es que ello se esté haciendo a partir
de la explotación intensiva de la fuerza de trabajo.
c) Enfoque jurídico
En la legislación agraria mexicana los latifundios pueden también
ser clasificados por su apariencia jurídica, es decir, a partir del as-
pecto legal que éstos asumen, pudiéndose hablar de latifundios
formales, simulados y legales.
Latifundio formal (físico, abierto o tradicional)
Este configura la forma tradicional del latifundio. Su constitución se
basa exclusivamente en la concentración jurídica y material de la
propiedad. Por lo mismo, la locución latifundio formal únicamente es
aplicable ahí donde se ha establecido un límite determinado a la
superficie detentable por un solo individuo o sociedad.
En ese sentido, puede describirse al latifundio formal como
aquella gran extensión territorial registrada a nombre de una sola
91
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
persona o empresa, que rebasa los límites máximos establecidos
por la ley.
De hecho, este enfoque corresponde a una visión estática del
latifundio, pues se endereza exclusivamente en función de la forma
jurídica externa de los actos de acumulación, sin duda, su modali-
dad primitiva y, hoy por hoy, la menos estilada. Cabe señalar que en
aquellos países donde los propietarios son libres de poseer la super-
ficie que les plazca no es jurídicamente correcto hablar de latifun-
dio sino de gran propiedad territorial.
Latifundio informal (simulado o neolatifundio)
Este configura una de las formas modernas de acaparamiento de la
riqueza a través de la explotación y aprovechamiento de la tierra. De
ahí su designación de neolatifundio.
En rigor jurídico, no se trata de una concentración de tierras,
sino de una forma de exacción de sus provechos y beneficios, ya
que en apariencia (en registros y escrituras) los predios rústicos
pertenecen a varios individuos, pero en realidad son propiedad de
una sola persona.
Este tipo de latifundio asume generalmente formas sofistica-
das de simulación y ocultamiento. La más conocida de ellas es, por
mucho, la figura de los llamados “prestanombres”, aunque también
suele adoptar otros mecanismos para encubrir los hechos, como la
clasificación errónea de la calidad de la tierra o del uso del suelo.
De tal modo, si se atiende a la forma, dado que la propiedad
inmueble rural aparece en favor de distintas personas, no existe
acumulación de tierras ni, por ende, concentración de la riqueza;
pero si se acude al fondo se encuentra con que un solo individuo
92
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
está acaparando el producto de su explotación o beneficiándose con
su uso.
Latifundio legal (o constitucional)
Esta forma de latifundio surge al amparo de la cobertura o pro-
tección que el marco jurídico brinda en determinados casos a la
propiedad inmueble, de manera que lo que jurídicamente es catalo-
gado como una pequeña propiedad rústica, de hecho constituye un
auténtico latifundio.
Es decir, aunque desde el punto de vista jurídico una gran
extensión territorial no configure un latifundio en virtud de los cri-
terios técnicos y legales imperantes, ello no impide que desde la
perspectiva dimensional sí lo constituya.
En consecuencia, cabe definir al latifundio legal como una
vasta extensión territorial, propiedad de una sola persona o empre-
sa, que se encuentra dentro de los límites establecidos en la ley,
pero cuya magnitud corresponde a una propiedad rústica tan gran-
de que literalmente conforma un latifundio. Tal es el caso de la
pequeña propiedad ganadera en México.
d) Enfoque geofísico
Otra perspectiva más desde la que pueden clasificarse los latifun-
dios es la geofísica o geográfica. Ésta parte de la observación de su
grado de integración o compactación territorial. Desde aquí las
grandes concentraciones rústicas se pueden catalogar en latifundios
integrados y dispersos.
93
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
Latifundio integrado
Se denomina así a la gran propiedad territorial constituida legalmente
por una sola unidad topográfica que es observable a simple vista.
Latifundio disperso
Por contraposición, se llaman latifundios dispersos a los conforma-
dos por varias fracciones aisladas, completamente desintegradas
entre sí, que constituyen heredades independientes.
Es muy probable que las grandes propiedades que empiecen
a reconstituirse lo hagan a partir de predios separados unos de
otros, repartidos en distintos municipios, incluso, en diferentes en-
tidades de la República.
e) Enfoque desde el tipo de tenencia
El latifundio puede también ser clasificado desde el punto de vista
del régimen de tenencia al que pertenece. Con anterioridad a las
reformas de 1992, debido a las características del marco jurídico
derogado, sólo podía existir el latifundio privado, de manera que era
viable elaborar clasificación alguna. Empero, con la legislación vi-
gente sus variantes se ampliaron originando la existencia de los
latifundios: ejidal, privado, mixto y societario.
Latifundio ejidal
Este se conforma exclusivamente con el acaparamiento de parcelas
o tierras ejidales de uso común por parte de una sola persona,
sea o no ejidatario.
Aunque la ley utiliza el término “excedente” para referirse a la
superficie que rebasa los límites legales de la pequeña propiedad,
94
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
puede decirse que este latifundio se da cuando al interior de un
núcleo de población ejidal un solo individuo adquiere un área supe-
rior al cinco por ciento de su extensión total o del tope establecido
para la propiedad privada.
La investigación de esta clase de concentraciones correspon-
de a la Secretaría de la Reforma Agraria, al igual que el desahogo
del procedimiento para el fraccionamiento de los excedentes.
Latifundio privado
Este tipo de latifundio se conforma cuando la superficie que perte-
nece a un solo individuo corresponde exclusivamente al régimen de
propiedad privada en pleno dominio y excede los límites estableci-
dos para la pequeña propiedad agrícola, ganadera o forestal, de
acuerdo con la región de que se trate.
La investigación de este tipo de latifundio es competencia de
la Procuraduría Agraria, pero su división corresponde a las autorida-
des de las entidades federativas, de acuerdo con los procedimien-
tos que dispongan sus congresos locales.
Latifundio mixto (privado-ejidal)
Este tipo de concentración de tierras se configura cuando una sola
persona es al mismo tiempo propietaria de terrenos privados en
pleno dominio y de parcelas ejidales, cuya suma sobrepasa el máxi-
mo establecido para la pequeña propiedad rústica.
La investigación y fraccionamiento de esta clase de concen-
traciones territoriales se da en los mismos términos que para el
latifundio ejidal y privado, en lo que a cada clase de tierras corres-
ponde.
95
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
Latifundio societario (corporativo)
El marco jurídico vigente restableció la capacidad jurídica a las
sociedades civiles y mercantiles para ser propietarias de tierras, las
cuales pueden poseer una extensión de hasta 25 veces la superficie
límite señalada para la pequeña propiedad, debiendo participar en
las mismas, por lo menos, tantos individuos como veces se rebase
dicha superficie.
Las concentraciones que se den por este conducto deben ser
investigadas por la Secretaría de la Reforma Agraria, quedando su
fraccionamiento a cargo de los gobiernos estatales, en las condicio-
nes y términos establecidos por los congresos locales.
f) Enfoque desde el tipo de sujeto propietario
Otra clasificación posible de los latifundios se sustenta en la natu-
raleza del sujeto propietario de las tierras. Desde esta perspectiva
puede hablarse de latifundio civil, eclesiástico y público.
Latifundio civil
Se denomina así a la gran concentración de tierras en manos de
personas físicas o morales que no pertenecen al Estado ni a ningu-
na orden religiosa.
El ejemplo clásico del latifundio de personas físicas es el
encarnado por el hacendado, en tanto que del segundo, las corpo-
raciones mercantiles del tipo de las grandes compañías deslinda-
doras.
El primero, a su vez, se puede clasificar en individual (gran
superficie perteneciente a una sola persona) y en familiar (propie-
dades individuales que si bien aisladamente no llegan a latifundio,
96
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
juntas rebasan con mucho la superficie necesaria para la subsisten-
cia de una familia).
Latifundio eclesiástico
Recibe este nombre el latifundio perteneciente a las corporaciones
religiosas. Su aplicación está en desuso desde el 26 de junio de
1856 merced a la Ley de Desamortización de Bienes de la Iglesia (o
Ley Lerdo) que desconoció su capacidad jurídica para poseer más
propiedades que las estrictamente necesarias para el desempeño de
sus funciones.
Los mayores latifundios eclesiásticos en la historia de México
los detentó la Compañía de Jesús, mismos que fueron confiscados
por la Corona en la segunda mitad del siglo XVIII al expulsarlos de
los dominios españoles.
Latifundio público (o gubernamental)
Existen numerosas propiedades rústicas que en calidad de bienes
del dominio privado de la Federación están en manos del Gobierno
de la República, registrados a nombre de dependencias con funcio-
nes ligadas al desarrollo rural.
Quizá el ejemplo más claro sea el caso de la hoy denomina-
da Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), propietaria de múltiples inmuebles anterior-
mente utilizados como campos experimentales de centros de inves-
tigación, la mayoría de los cuales son poco aprovechados.
Concepto actual del latifundio
La concepción social de la propiedad constitucionalizada en 1917
trajo consigo una visión del latifundio distinta a la tradicional, según
97
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
la cual éste solamente se da cuando se concentra jurídica y física-
mente la propiedad de la tierra. El concepto introducido por el Cons-
tituyente de Querétaro permitió trascender el plano de la mera
forma jurídica para enfocarse también a la esencia del acto.
Así, se reputaba latifundio tanto a la acumulación físicamen-
te de la tierra y los derechos de propiedad, cuanto el acaparar los
provechos y beneficios derivados de su uso y explotación, práctica
que era posible a través de la simulación jurídica, es decir, aparen-
tando en los documentos que los predios pertenecían a personas
distintas a los dueños reales (prestanombres).
En el terreno legal, la simulación de la propiedad a través de
miembros de una sola familia planteó un conflicto entre los criterios
civilista y constitucionalista. El primero pugnaba por el respeto
irrestricto a la libertad y a la capacidad jurídica de las personas
para adquirir por sí o por medio de sus representantes legítimos
cualquier bien susceptible de ser apropiado. El segundo, proponía
defender la supremacía de los principios y mandatos constituciona-
les en materia de distribución de la riqueza.
El Código Agrario de 1942 adoptó la postura civilista al dispo-
ner que las propiedades de menores, mujeres o incapacitados no
debían computarse como partes de un solo predio aunque fuesen
usufructuadas por una misma persona (cabeza de la familia). A
partir de 1971, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Refor-
ma Agraria, se impuso el criterio constitucionalista, de suerte que
las propiedades en esas condiciones pasaron a considerarse latifun-
dios familiares.
Con la promulgación de la Ley Agraria se volvió de nuevo al
enfoque civilista. De este modo, desde 1992, el hecho de acaparar
98
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
los provechos y beneficios provenientes de la explotación de varios
predios detentando la propiedad a través de interpósitas personas,
ya no es considerado latifundismo simulado, ni tampoco el hecho
de registrar las fincas a nombre de cónyuges ni de menores de
edad es visto como latifundismo familiar.
La fracción XV del Artículo 27 constitucional establece letra a
letra que los latifundios en México están prohibidos. Sin embargo,
al revisarse su reglamentación es claro que se refiere exclusivamen-
te a los latifundios tradicionales, territoriales, esto es, los que se
configuran cuando se monopoliza solamente el derecho de propie-
dad, permitiendo la existencia legal de formas ocultas y simuladas
de acaparamiento.
Se basa en la apariencia y soslaya la sustancia. Por conclu-
sión, se trata de una prohibición expresa, pero sumamente limitada,
cuyo contenido carece de implicaciones sociales y no corresponde
a una concepción de reforma agraria de corte reivindicatorio.
La concepción de la propiedad enarbolada por la nueva legis-
lación agraria ya no está sellada por su tendencia distributiva. En
consecuencia, permite que los particulares acaparen los provechos
y beneficios emanados de la explotación agropecuaria; no concibe
como latifundio la extensa superficie que pueden poseer las socie-
dades agrarias civiles o mercantiles; autoriza que las áreas catalo-
gadas como excedentes sean enajenadas por sus dueños; facilita la
constitución de fraccionamientos simulados; faculta a los propieta-
rios de predios ganaderos a cambiar el uso del suelo a agrícola o
forestal sin menoscabo alguno de la superficie, y continúa soste-
niendo el mismo criterio obsoleto respecto a la superficie máxima
señalada para la pequeña propiedad ganadera, además de allegar
otros privilegios a sus titulares.
99
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
Para la nueva concepción del latifundio la búsqueda de la jus-
ticia social ya no se logra por vía de la distribución equitativa de la
riqueza, sino a través de la creación de condiciones que permitan a
los individuos acceder a empleos que, a su vez, posibiliten la
obtención de un ingreso.
La concepción vigente del latifundio estima que la indignación
campesina en contra de la gran propiedad terrateniente manifesta-
da de modo explosivo a partir de 1910 no radicó tanto en la existen-
cia de enormes superficies concentradas en pocas manos, como en
el hecho de que éstas se encontraban improductivas en su mayor
parte.
Tras esa visión se encubre el reconocimiento de que el latifun-
dio sólo es reprochable cuando la tierra está ociosa o es mal explo-
tada. Por el contrario, si la gran propiedad fundaria permanece en
producción, generando alimentos y fuentes de trabajo, se está ante
la presencia de un latifundio benéfico.
Esta corriente considera que lo importante es que el bien rús-
tico esté siendo aprovechado y no cuántos se benefician con la ri-
queza que genera. En otras palabras, para esa visión la gran
concentración de la propiedad territorial es censurable en tanto la-
tifundio económico —por virtud de su ineficiencia— pero no en
cuanto latifundio social.
La protección al latifundio productivo ya había sido considera-
da con anterioridad en la legislación agraria a través del Reglamen-
to de la Ley de Ejidos, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 18 de abril de 1922, por el Presidente Álvaro Obregón, mismo que
en la fracción IV de su artículo 14 estableció que serían inafectables
para efectos de dotación: “Las propiedades que por su naturaleza
100
El proceso de acumulación de la tierra…
ANÁLISIS
representan una unidad agrícola industrial en explotación”, base
jurídica suficiente para mantener a los latifundios temporalmente a
salvo de la justicia agraria. Esta disposición fue derogada median-
te las reformas legislativas promovidas por el Presidente Lázaro
Cárdenas doce años después.
Las reformas legislativas de 1992 flexibilizaron la sanción al
latifundio tradicional, crearon un marco jurídico que no reprueba el
latifundio simulado y continuaron regulando diversas formas de la-
tifundio legal.
Así, disminuido con la cancelación de las acciones dotatorias,
el combate a la concentración de provechos y beneficios dejó de ser
objetivo de la reforma agraria en México.
Ahora la tarea del Estado se reduce simplemente a prevenir el
latifundio descrito en el artículo 115 de la Ley Agraria, es decir, al
que “siendo propiedad de un solo individuo, exceda los límites de
la pequeña propiedad”, situación en la que sólo cabe el latifundio
abierto o tradicional.
Lo anterior implica que todas aquellas triquiñuelas legales de
las que muchos acaparadores de los recursos echaban mano para
eludir la acción de la justicia agraria ya no son tales y que la simu-
lación ha desaparecido del decálogo de proscripciones nacionales.
En síntesis, de lo expuesto se concluye que: primero, el prin-
cipio de la acumulación de la riqueza con base en la concentración
de la tierra fue reincorporado al conjunto de fuerzas motrices con
las que se pretende impulsar el desarrollo nacional; segundo, la
reforma agraria perdió uno de los principales matices que le permi-
tían mantener vivo su sentido justicialista a través de la persecución
de los acaparamientos, y, tercero, se abrió la puerta a la prolifera-
101
Juan Carlos Pérez Castañeda
ESTUDIOS AGRARIOS
ción de los latifundios legales, económicos y simulados. Esto dio fin
al perfil reivindicador que por más de tres cuartos de siglo distin-
guió a la legislación agraria mexicana.
103
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Preliminar
Quiero expresar mi gratitud y agradecimiento a la Universidad
Anáhuac y a la Procuraduría Agraria, instituciones convocantes de
este importante diplomado “El Derecho Agrario Integral y las opor-
tunidades en el Desarrollo del Campo”, en el que se habrán de
abordar temas que inciden en el Derecho Agrario y, más aún, en lo
que hoy se ha constituido como la búsqueda de un verdadero pro-
ceso de desarrollo rural en México.
Hoy en día es innegable la realidad que se vive en el medio
rural, la que tiene su punto de partida, en general, desde la Ley del
6 de Enero de 1915 y, en particular, con la reforma al Artículo 27
constitucional del 6 de enero de 1992, fecha a partir de la cual te-
nemos una nueva cultura e institucionalidad agrarias. Bajo ese con-
texto, puede considerarse que la procuración de justicia en la
ANÁLISIS Rubén Gallardo Zúñiga*
LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA AGRARIA
EN MÉXICO**
* Director de Investigación Agraria de la Procuraduría Agraria. Autor de los obras:Prontuario Agrario, Ley Agraria Comentada y Régimen Jurídico Agrario, todos publi-cados por Editorial Porrúa.** Texto presentado en el Diplomado “El Derecho Agrario Integral y las oportuni-dades en el Desarrollo del Campo”, organizado por la Universidad Anáhuac y laProcuraduría Agraria.
104
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
materia corresponde, precisamente, a la Procuraduría Agraria: aten-
der los diversos planteamientos o asuntos que hagan de su cono-
cimiento los hombres y mujeres del campo, particularmente los
distintos sujetos de Derecho Agrario.
Surgimiento y evolución
Del surgimiento
Procurar justicia a favor de los hombres del campo se remonta a la
época de la conquista y la colonización, puede decirse que por sus
propias características fueron los “indígenas” y sus tierras (las de
común repartimiento) los que merecieron una atención especial en
razón del sometimiento y abusos del conquistador en su contra.
Al respecto, pueden señalarse algunas disposiciones que refie-
ren precisamente la existencia de la figura del defensor de los cam-
pesinos.
Ley VI. Que las tierras se repartan con asistencia
del Procurador del lugar
El Emperador D. Carlos á 26 de junio de 1523, y en Toledo á 24 de
mayo de 1534.
Al repartimiento de las vecindades, caballerías, y peonías de
tierras, que hubieren de dar a los vecinos: Mandamos, que se halle
presente el Procurador de la Ciudad, ó Villa donde se ha de hacer”.
Ley XVII. Que no se admita á composición de tierras, que hubieren
sido de los indios, o con título vicioso, y de los Fiscales, y Protecto-
res sigan su justicia
D. Felipe IV, en Zaragoza á 30 de junio de 1646.
105
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Para más favorecer y amparar á los indios, y que no reciban
perjuicios: Mandamos, que las composiciones de tierras no sean de
las que los Españoles hubieren adquirido de Indios contra nuestras
Cédulas Reales, y Ordenanzas, ó poseyeren con título vicioso, por-
que en estas es nuestra voluntad, que los Fiscales-Protectores, ó de
las Audiencias, si no hubiere Protectores-Fiscales, sigan su justicia,
y el derecho, que les compete por Cédulas y Ordenanzas, para pe-
dir nulidad contra semejantes contratos. Y encargamos a los Virre-
yes, Presidentes y Audiencias, que les den toda asistencia para su
entero cumplimiento”.
No obstante la expedición de Leyes y Ordenanzas que preten-
dieron la protección de los derechos de los naturales sobre sus tie-
rras, no lograron su cometido, a grado tal que se prestó la perdida
de sus propiedades y el inicio de la hacienda. Todo ello, marcó la
pauta para lo que a la postre se estableció una de las acciones
agrarias importantes, me refiero a la Restitución de Tierras.
De su evolución
Procuraduría de Pobres
En marzo de 1847, don Ponciano Arriaga, entonces diputado local
en el estado de San Luis Potosí, propuso la creación de la Procura-
duría de los Pobres, expidiéndose el decreto núm. 18, por el que se
establecieron tres procuradores de pobres, cuya tarea era la defen-
sa de las personas más desvalidas.
Pensamiento del Constituyente de 1917
Recordemos que en los albores del siglo XX, la problemática social y
en particular la del campo, hacía necesario buscar la solución a di-
106
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
chos problemas, como lo sostenía en la máxima tribuna de la nación
el diputado don Luis Cabrera y más tarde el Constituyente de Que-
rétaro en 1917, estos últimos hicieron suyo el ideario del pensamiento
revolucionario, plasmando en la Constitución los principios rectores
de la política de reparto agrario (ya considerada en la Ley del 6 de
Enero de 1915) y los mecanismos para llevar a cabo su redistribución,
el racional aprovechamiento de los recursos y, con ello, propiciar el
bienestar de los hombres del campo; con todo esto surgió la propie-
dad social que constituyen los ejidos y comunidades del país.
Como ilustración a la importancia y urgencia para atender los
problemas del campo mexicano, permítaseme anotar alguno de los
planteamientos de los constituyentes; al respecto, el diputado
Bojórquez decía lo siguiente:
...Señores diputados: En estos momentos se ha iniciado el
debate más importante de este Congreso; tenemos a nuestra
vista, tenemos que estudiar, durante estos debates, el proble-
ma capital de la Revolución, que es la cuestión agraria. Digo
que la cuestión agraria es el problema capital de la Revolu-
ción y el que más debe interesarnos, porque ya en la concien-
cia de todos los revolucionarios está que si no resolvemos
debidamente este asunto, continuará la guerra...
Procuraduría de Pueblos
Como resultado de la puesta en práctica de la política de reparto
agrario, el Congreso de la Unión, con fecha 17 de abril de 1922,
expidió la Ley por la que se creó la Procuraduría de Pueblos, cuya
tarea consistía en patrocinar a los diversos pueblos o grupos de
107
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
solicitantes de tierras a través de la restitución o dotación de tierras,
bosques o aguas.
Dicha asistencia era de manera gratuita. El nombramiento de
los integrantes de dicha Procuraduría corría a cargo de la Comisión
Nacional Agraria (creada mediante la Ley del 6 de Enero de 1915).
Congruente con las necesidades, la evolución de dicha insti-
tución y de las dependencias agrarias responsables de la aplicación
de las leyes sobre la materia, en 1934 se creó el Departamento
Agrario, que dio paso en la década de los cincuenta del siglo XX al
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, y éste, a su vez,
en diciembre de 1974 a la Secretaría de la Reforma Agraria, todos
como dependencias del Ejecutivo Federal, las cuales incluyeron en
su estructura esta instancia de procuración de justicia agraria.
Procuraduría de Asuntos Agrarios
Ante la imperiosa necesidad de fortalecer esta materia, mediante
decreto presidencial del 1º de julio de 1953, se creó la Procuraduría
de Asuntos Agrarios (publicándose un año más tarde su Reglamen-
to), ampliándose sus atribuciones en materia de conciliación para
atender controversias y aspectos para la organización en cooperati-
vas, así como para crear asociaciones para el mejoramiento de la
población campesina.
Dirección General de Procuración, Quejas e Investigación Agraria
Al publicarse en 1980 el Reglamento Interior de la Secretaría de la
Reforma Agraria, se estableció la competencia de la Dirección Ge-
neral de Procuración, Quejas e Investigación Agraria, la que se se-
ñaló en su numeral 21 en los términos siguientes:
108
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
...brindar los servicios de procuración agraria; coadyuvar con
los campesinos en los trámites de acciones y procedimientos
agrarios; proporcionar asesoría gratuita a los campesinos y
autoridades ejidales y comunales en los asuntos de su interés
y representarlos en sus negocios agrarios, siempre a petición
de parte. Para desarrollar los servicios anteriores, se estable-
ció un Procurador Agrario en cada delegación agraria, quien
dependería de esta Dirección; también llevaría a cabo las in-
vestigaciones por violaciones a la ley o contra el personal ofi-
cial, estudiando las quejas y reclamaciones que formulen
particulares, ejidatarios y comuneros; intervendría por la vía
conciliatoria en las controversias agrarias; practicaría investi-
gaciones y diligencias sobre divisiones, fraccionamientos,
transmisiones y acaparamientos.
Para concluir esta evolución, hago mención que en los años de 1983
y 1985 se buscó dar mayor amplitud constitucional y legal en esta
materia, en el primero de los casos reformándose el Artículo 27
constitucional en el que se fijó la obligación del Estado mexicano
para apoyar la asesoría legal de los campesinos (fracción XIX) y, en
el segundo, al establecer la Dirección General de Procuración Social
Agraria.
Reforma constitucional de 1992
Frente a una realidad insoslayable en el medio rural, en 1992 se
reformó el Artículo 27 constitucional en materia agraria (cabe men-
cionar que fue la decimocuarta reforma), fueron varias las vertien-
tes abordadas; sin embargo, para efectos del presente tema puede
109
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
afirmarse que ante el establecimiento de una nueva cultura e insti-
tucionalidad agrarias, se analizó y concluyó con la necesidad de
crear un órgano de procuración de justicia agraria que estuviera a
la altura de la nueva realidad y, por ende, también de las necesida-
des de los hombres y mujeres del campo.
Cabe mencionar, que originalmente la fracción XIX del Artículo
27 constitucional únicamente contemplaba el establecimiento de los
Tribunales Agrarios; no así de la Procuraduría Agraria. Pero al igual
que con el Constituyente de Querétaro, al interior de la LV Legisla-
tura existieron voces que se pronunciaron por la necesidad de crear
una instancia que apoyara la problemática de los campesinos (su-
jetos agrarios) y, gracias a ello, se creó constitucionalmente la refe-
rida Procuraduría Agraria.
En tales circunstancias, en la fracción XIX, en lo conducente,
se estableció lo siguiente: “...La ley establecerá un órgano para la
procuración de justicia agraria...”
La Procuraduría Agraria
De su naturaleza jurídica
El artículo 134 de la Ley Agraria considera a la Procuraduría Agra-
ria como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica
y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de la Reforma
Agraria.
Dicha institución, de acuerdo con lo preceptuado por el nume-
ral 136 del ordenamiento legal invocado, tiene funciones de servicio
social y está encargada de la defensa de los derechos de los suje-
tos agrarios (en lo individual y colectivo), mediante la aplicación de
las atribuciones que le confiere la ley y su reglamento interior, cuan-
110
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
do así se lo soliciten, o de oficio, en los casos en que así se con-
temple.
Para dar cumplimiento a las atribuciones legales y reglamenta-
rias, son muy diversas las acciones que ha realizado la Procuraduría
a partir de su creación, las que se inscriben propiamente a partir de
la expedición de su primer Reglamento Interior, que data del 30 de
marzo de 1992. Sin embargo, para efectos de esta participación, quie-
ro referirme de manera más puntual a los siguientes rubros.
Asesoría legal
En este apartado, son atendidas las diversas solicitudes formuladas
a la Procuraduría Agraria por los distintos sujetos agrarios, en lo
individual y en forma colectiva a favor de los ejidos y comunidades,
a través de sus órganos de representación y vigilancia, así como por
las organizaciones campesinas, estas últimas, por conducto del
Comité Permanente de Control y Seguimiento (COPECOSE).
A la fecha, han sido innumerables las gestiones realizadas,
entre ellas, se han significado: la solicitud para obtener la carpeta
básica o constancia ante el Registro Agrario Nacional, gestionar
estado de cuenta ante el FIFONAFE sobre fondos comunes de ejidos
o comunidades y en lo relativo a gestión y, en su caso, la obtención
de indemnización a pequeños propietarios por afectación, etcétera.
La conciliación
Actualmente, la conciliación se ha constituido como la vía preferen-
te para la solución de controversias en materia agraria, dicho pro-
ceso tiene como principio fundamental que de toda conciliación,
“idealmente”, debe culminarse con un convenio. Por lo tanto, en
111
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
ella, las partes en conflicto deben contar con la “intención” de en-
contrar una solución al problema planteado, mediante el acuerdo de
voluntades.
Regulan el procedimiento, en lo conducente, los artículos 136,
fracción III de la Ley Agraria y 5°, fracción IV y 42 del Reglamento
Interior de la Procuraduría Agraria:
Artículo 136. Son atribuciones de la Procuraduría Agraria las
siguientes:
[…]PIII. Promover y procurar la conciliación de intereses entre
las personas a que se refiere el artículo anterior, en casos con-
trovertidos que se relacionen con la normatividad agraria.
Artículo 5°. Para el logro de sus objetivos, la Procuraduría ten-
drá las siguientes facultades:
[…]PIV. Promover y procurar la conciliación de intereses de los
sujetos agrarios, en las materias reguladas por la ley, como vía
preferente para la solución de los conflictos.
Artículo 42. La conciliación constituye la vía preferente para
resolver los conflictos sobre derechos agrarios que le son
planteados a la Procuraduría Agraria, y que no se trate de
asuntos que por su naturaleza deba acordarlos la asamblea de
los núcleos de población agrarios.
En esta materia, como se dijo, se ha buscado privilegiar la figura de
la conciliación como la mejor forma para la solución de controver-
sias en el medio rural (no puedo omitir que en ocasiones, no obs-
tante contar con sentencia de los tribunales agrarios, resulta difícil
su ejecución), no sucede lo mismo cuando mediante la conciliación
son atendidos los conflictos.
112
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
Para el desahogo de este proceso, la Procuraduría Agraria
ajusta su actuación a los principios de oralidad, economía proce-
sal, inmediatez, suplencia de la deficiencia de la queja e igualdad
real de las partes; consecuentemente, los planteamientos de las
partes serán atendidos en forma equitativa y con apego estricto a
derecho.
Con el propósito de ahondar sobre este tema, se señala
grosso modo el procedimiento conciliatorio que se desahoga en la
Procuraduría Agraria, mediante las siguientes etapas.
Inicio del procedimiento. Puede darse por escrito o por sim-
ple comparecencia, en este último caso, debe levantarse el acta
respectiva, en la que se señalan entre otros datos: nombre del inte-
resado, poblado al que pertenece, carácter con el que promueve
(con el objeto de acreditar la personalidad e interés jurídico) y en
qué hace consistir su asunto o conflicto.
Acuerdo de radicación. Es el documento por el cual se da por
recibida la petición, estableciéndose en forma precisa la materia de
la controversia, identificándose a la contraparte. Además, deberá
señalarse fecha, hora y lugar para la celebración de la primera au-
diencia conciliatoria (la que deberá realizarse dentro de los 10 días
naturales siguientes a la emisión de aquel).
Cédulas de notificación. Con el objeto de cumplir con las
formalidades, se procede a la elaboración y traslado de las cédulas
de notificación a cada una de las partes para que comparezcan a la
audiencia a exponer lo que a su derecho convenga, en el lugar y
fecha determinada en el referido acuerdo de radicación.
Audiencia conciliatoria. En esta etapa del procedimiento el
papel que debe realizar el conciliador es fundamental; por lo que es
113
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
oportuno tener presente que está encargado de impulsar entre las
partes en conflicto la avenencia, constituyéndose como tercero im-
parcial (lo que le permitirá ganarse la confianza de las partes) y,
además, su actuación será de buena fe, para poder resolver satisfac-
toriamente la controversia mediante la conciliación.
Con lo anterior, exhortará a las partes a celebrar las pláticas
necesarias y presentando, incluso, alternativas de solución. Asimis-
mo, las partes podrán solicitar la suspensión de la audiencia, en
cuyo caso deberá señalarse nueva fecha y hora para poder conti-
nuarla. Como resultado, se debe levantar el acta correspondiente en
la que se reseñe el desarrollo de la audiencia y, de manera particu-
lar, el interés expresado por las partes para encontrar la solución al
problema planteado.
Cuando en esta etapa exista una segunda notificación y no
haya asistido alguna de las partes a la audiencia, deberá levantar-
se el acta en la que se haga constar tal ausencia y debe emitirse el
acuerdo dándose por concluido el procedimiento, dejando a “salvo”
los derechos del interesado. Lo que le permitirá hacer valer sus
derechos en el momento procesal oportuno.
En consonancia con lo anterior, la Procuraduría Agraria ofre-
cerá al sujeto agrario los servicios de representación jurídica para
poder demandar, en su caso, ante el tribunal unitario agrario corres-
pondiente.
Convenio conciliatorio. Al respecto, el artículo 1792 del Códi-
go Civil Federal (hoy de aplicación supletoria en la materia, de con-
formidad al artículo 2° de la Ley Agraria), define al convenio como
“...el acuerdo de voluntades de dos o más personas para crear,
transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones”.
114
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
Si las partes llegan a un acuerdo, ello se hará constar en el
convenio respectivo, en el que el conciliador (visitador o abogado
agrario), deberá cuidar que se cumplan las disposiciones legales y
reglamentarias correspondientes.
Es importante que en el referido convenio se establezca que
no existió error, dolo o mala fe de alguna de las partes; por lo que,
ambos, se comprometen a cumplirlo. Cuando de él se derive que se
afectan derechos colectivos (del núcleo de población ejidal o comu-
nal), debe considerarse la ratificación por la asamblea, para que
surta los efectos correspondientes.
Elementos de existencia y requisitos de validez. Al respec-
to, los artículos 1794 y 1795 del ordenamiento legal invocado, con-
templan, el primero de ellos, que para su existencia, se requiere:
a) El consentimiento de las partes, y
b) Que el objeto pueda ser materia del contrato.
Por su parte, el artículo 1795 contempla los requisitos de validez, los
que a saber son los siguientes:
a) Capacidad de las partes (de goce y de ejercicio).
b) Ausencia de vicios en el consentimiento. Los vicios que afec-
tan la voluntad de las partes están previstos en el artículo
1812, el que sobre el particular sostiene que: “...el consenti-
miento no es válido si ha sido dado por error, arrancado por
violencia o sorprendido por dolo”.
c) Licitud en el objeto. Para que el convenio sea válido, es nece-
sario que la obligación de las partes, así como su proceder,
sean lícitos, es decir, apegados a la ley, y
d) Que la manifestación del consentimiento se encuentre plas-
mado por escrito, con ello se podrá contar con un medio de
115
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
prueba respecto de la realización del acto, debiéndose preci-
sar los derechos y obligaciones de las partes.
Cabe mencionar, que en materia de conciliación no necesariamen-
te debe cumplirse formalidad alguna, a diferencia del contrato de
compra-venta en el que para su validez será necesario se realice
mediante escritura pública.
De su ratificación ante el TUA. En principio, una vez conclui-
do el procedimiento y suscrito el convenio anterior, se busca su ca-
lificación por parte del Tribunal Unitario Agrario y, en su caso,
tendrá el carácter de cosa juzgada. Por lo anterior, se estima de la
mayor importancia que se cumplan los requisitos de forma y fondo
en el procedimiento para que pueda elevarse a nivel de sentencia.
Aspecto importante reviste lo previsto por el artículo 185, frac-
ción VI de la Ley Agraria, así como lo realizado por el Magistrado
del Tribunal Unitario Agrario, quien en cualquier etapa del procedi-
miento y hasta antes de que se dicte la sentencia invitará a las
partes a una amigable composición.
En ambos casos, se podría estar ante cosa juzgada y, conse-
cuentemente, se puede ordenar la inscripción en el Registro Agra-
rio Nacional, siempre que se creen, modifiquen o extingan derechos
y obligaciones en materia agraria.
Como colorario, puede decirse que mediante este procedi-
miento y, particularmente, a través de la celebración de convenios,
se pueden evitar juicios agrarios; además, es una de las mejores
alternativas para concluir muchos de los problemas que actualmen-
te se presentan en el campo, más aún, se pueden elevar a nivel de
sentencia y a cosa juzgada, como se dijo; asimismo, se puede evi-
tar la doble representación.
116
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
Arbitraje agrario
En caso que las partes no logren resolver su conflicto por la vía
conciliatoria, se les ofrecerá el arbitraje como otro medio para
dirimir su controversia.
Puede decirse que tanto el arbitraje agrario como la concilia-
ción son procedimientos que permiten encontrar la solución a pro-
blemas de carácter agrario. A mayor abundamiento, el arbitraje se
ha constituido como una de las formas más antiguas que le han
permitido al hombre atender y solucionar en diversas materias su
problemática.
Norman el procedimiento arbitral los artículos 46 al 54, inclu-
so del Reglamento Interior de la referida Procuraduría Agraria.
Respecto al arbitraje, el tratadista José Ovalle Favela, en su
obra Teoría General del Proceso, refiere que:
los principios procesales son aquellos criterios o ideas funda-
mentales, contenidos en forma explícita o implícita en el
ordenamiento jurídico, que señalan las características princi-
pales del derecho procesal y sus diversos sectores, y que
orientan el desarrollo de la actividad procesal, ellos tienen su
propia ubicación histórica y cada uno de ellos tiene su justi-
ficación en la propia experiencia procesal.
Al respecto, el artículo 36 del Reglamento Interior de la Procuradu-
ría Agraria establece los principios especiales y particulares que
deben ser aplicados en el desarrollo del “juicio” arbitral, en los pro-
cedimientos que ante ella se realicen. Tal es el caso de: la oralidad,
economía procesal, inmediatez, suplencia de la deficiencia de la
queja e igualdad formal (real) de las partes.
117
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Estructura del arbitraje agrario. No obstante que el juicio
arbitral es una figura de cuño reciente en el Derecho Agrario, se ha
constituido a partir del primer Reglamento Interior de la Procuradu-
ría como la segunda vía para la solución de controversias sobre la
materia. A diferencia de los dos primeros reglamentos (ambos de
fecha 30 de marzo de 1992 y 1993, respectivamente), el 28 de di-
ciembre de 1996 se expidió el actual, por virtud del cual se fortale-
ció el procedimiento arbitral, de manera independiente y no como
parte del procedimiento conciliatorio, como se hizo antes.
El arbitraje puede presentarse por los aspectos siguientes:
a) De conformidad a lo previsto por el artículo 46 del Reglamento
Interior de la Procuraduría, cuando lo soliciten las partes de
común acuerdo, y
b) Por la preexistencia de un juicio agrario, llevado ante el
Tribunal Unitario Agrario, pero en el que las partes deciden re-
solver su conflicto a través del arbitraje. Bajo tales circunstan-
cias, deben darse los siguientes presupuestos: que las partes
se desistan del proceso jurisdiccional y que la Procuraduría
Agraria no haya fungido como representante de alguna de las
partes (artículo 49 del Reglamento).
Del nombramiento del árbitro. Desde el punto de vista institucio-
nal, actualmente la Procuraduría, además de buscar la solución de
controversias por la vía conciliatoria, de no prosperar dicho proce-
dimiento invita a las partes para que se sometan al juicio arbitral,
en cuyo caso exhorta a las partes para que —de común acuerdo—
la nombren como árbitro. En tales circunstancias, corresponde al
Procurador Agrario y/o al Subprocurador General la designación de
quién deba fungir con ese carácter, cabe recordar que la persona
118
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
designada pueda ser abogado; sin embargo, cabe la posibilidad de
que sea nombrada cualquier otra persona en razón de su experien-
cia, profesión, reconocimiento moral o idoneidad.
La persona designada “árbitro”, asume el compromiso de
atender el asunto sometido a su conocimiento hasta dictar el laudo
respectivo, quien podrá ser sustituido por algún impedimento, excu-
sa o recusación y por causa de muerte. En cuyo caso, deberá
notificarse de dicho cambio a las partes.
Del compromiso arbitral. Aspecto importante tiene el com-
promiso arbitral que se formaliza por escrito, mediante la firma de
un contrato de arbitraje; con ello, las partes en conflicto fijan las
bases para su desahogo y, particularmente, las cuestiones sustan-
tivas que serán objeto del “juicio”, entre ellas, se pueden señalar las
siguientes:
a) Los puntos materia de la litis.
b) El lugar en donde habrá de celebrarse la audiencia arbitral.
c) Fijación de las cuestiones procesales (pueden citarse el ofre-
cimiento, admisión y desahogo de pruebas, así como la formu-
lación de alegatos y la emisión del laudo).
Del procedimiento arbitral
Audiencia arbitral. Es responsabilidad del árbitro acordar día y hora
para la celebración de la audiencia, la que deberá celebrarse den-
tro de los 15 días hábiles siguientes a la firma del compromiso
arbitral, debiendo notificar a las partes (artículo 50, fracción I).
En la audiencia, las partes expondrán los hechos materia de la
controversia, podrán además aportar todas las pruebas, siempre que
no sean contrarias a la Ley, asimismo, expondrán su pretensiones.
119
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Con los elementos anteriores, el árbitro determina lo relativo
a su admisión, debiendo desahogarse de acuerdo con su naturale-
za (de ser necesario, podrá señalarse nueva fecha para continuar
con la audiencia). Una vez desahogadas todas las pruebas se pasa
al periodo de alegatos y se declara cerrada la instrucción.
En tales circunstancias, deberá emitirse el laudo dentro de los
15 días naturales siguientes, el cual debe ser preciso y congruente
con los hechos materia de la controversia, así como con las preten-
siones de las partes y, en su estructura, deberá tener la formalidad
de una sentencia.
De su homologación. En su oportunidad, el laudo, debe pre-
sentarse ante el Tribunal Unitario Agrario para que verifique su le-
galidad y disponga su homologación, misma que traerá aparejada
ejecución (artículos 18, fracción XIII de la Ley Orgánica de los Tri-
bunales Agrarios y 54 del Reglamento Interior de la Procuraduría
Agraria).
De su inscripción ante el Registro Agrario Nacional. De
conformidad a lo previsto por el artículo 152, fracción I de la Ley
Agraria, los laudos homologados a nivel resolución administrativa
deberán inscribirse en dicho Registro, siempre que reconozca, cree,
modifique o extinga derechos ejidales o comunales.
Cabe mencionar, asimismo, que no procederá recurso legal
alguno en contra del laudo, excepto en contra de su ejecución; en
cuyo caso podrá promoverse el amparo en contra del Tribunal Uni-
tario Agrario correspondiente.
Finalmente, este procedimiento se presenta en la praxis como
un medio alternativo, ágil y flexible para la solución de controversias
en la materia; aspecto importante es el hecho de que puede homo-
120
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
logarse a nivel de sentencia. Por su parte, la Procuraduría cuenta
con un cuerpo especializado en esta materia y, particularmente, con
un bien ganado prestigio institucional.
Hoy en día, por las bondades tanto de la conciliación así
como del arbitraje agrario, es muy importante su consolidación
como vías alternativas para la solución de controversias. Respecto
al arbitraje, estimo importante su difusión, puesta en práctica y la
necesidad de contar con el marco jurídico (Ley Agraria) que le per-
mita a la Procuraduría Agraria contar con los instrumentos jurídicos
necesarios para su atención, en razón de que a la fecha únicamente
está considerado en su Reglamento Interior.
Por lo expuesto, puede señalarse que el arbitraje es un meca-
nismo ágil y económico, tanto en tiempo como en dinero; situacio-
nes que se traducen a favor de la clase campesina (Reyes
Armendáriz, Óscar Arturo, Estudios Agrarios, Revista de la Procura-
duría Agraria, núm. 26).
Representación legal
En relación con este rubro, puede decirse que se cumple a partir de
la solicitud de los sujetos agrarios previsto en el artículo 135 de la
Ley Agraria, en relación con los artículos 1° y 41 del Reglamento
Interior de la Procuraduría Agraria.
Por otra parte, el artículo 179 de la Ley de la materia señala
respecto del juicio agrario, que “...Será optativo para las partes acu-
dir asesoradas...”. Sin embargo, en caso de que una de las partes
acuda asesorada y la otra no, con suspensión al procedimiento, se
solicitará a la Procuraduría Agraria le asigne los servicios de un
defensor.
121
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Puede considerarse que es precisamente en este momento,
cuando podría presentarse la figura de la doble representación; sin
embargo, en estas condiciones (cuando medie orden del Tribunal
Unitario Agrario) se “debe” asignar los servicios de un abogado agra-
rio, para que ambas partes en juicio se encuentren en igualdad real.
Sobre este último aspecto, estimo útil hacer mención en for-
ma enunciativa más no limitativa de lo contemplado por el artícu-
lo 2589 del Código Civil Federal (de aplicación supletoria), el que a
la letra sostiene lo siguiente: “...El procurador o abogado que acepte
el mandato de una de las partes no puede admitir el del contrario,
en el mismo juicio, aunque renuncie al primero”.
Es oportuno señalar que en ocasiones es necesario actuar con
urgencia; asimismo, puede afirmarse que la Institución cuenta con
un cuerpo de abogados con amplios conocimientos y experiencia en
la materia, lo que le ha valido ganarse la confianza de los
justiciables.
Para evitar la doble representación, se han venido suscribien-
do convenios de colaboración con entidades federativas y con uni-
versidades con el objeto de que los sujetos agrarios y partes en
juicio cuenten con la asistencia jurídica necesaria.
Es importante mencionar que la actuación de la Procuraduría
se cumple en materia de juicio agrario, así como en los diversos
recursos, incluso el extraordinario (juicio de amparo).
El Ombudsman agrario
Además de las diversas atribuciones conferidas al Procurador Agra-
rio, en general, con lo previsto por el numeral 136, en particular, se
encuentra su carácter de Ombudsman, de conformidad con lo con-
templado por las fracciones IV y X de dicho artículo.
122
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
En tales circunstancias, se concede al Procurador Agrario la
facultad para prevenir y denunciar irregularidades y violaciones al
régimen jurídico agrario, para con ello hacer respetar el derecho de
sus asistidos e instar a las autoridades agrarias a la realización de
funciones a su cargo y emitir las recomendaciones que considere
pertinentes.
Actualmente, como resultado del procedimiento de quejas
previsto en el Reglamento Interior de la Institución (artículos 5°,fracción XII, y del 55 al 75 inclusive), pueden llegar a emitirse la
recomendaciones.
Resulta por demás importante hacer referencia a que:
...La Procuraduría Agraria fue concebida bajo la vertiente de
ombudsman ejecutivo, a diferencia del ombudsman parlamen-
tario, al depender del Titular del Poder Ejecutivo, puesto que
su nombramiento y remoción es facultad directa (Isaías Rivera
Rodríguez, Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agra-
ria, núm. 23).
De su reconocimiento. Si bien es cierto que las atribuciones con-
cedidas al Procurador Agrario, en su carácter de defensor de los
derechos humanos de los hombres y mujeres del campo, se des-
prenden de la interpretación de las fracciones IV y X del artículo
136, cabe mencionar que a la fecha no se incluye en disposición
alguna mayores atribuciones, por lo que resulta importante el con-
tenido del acuerdo núm. 3/92, de fecha 6 de mayo de 1992, el que
a la letra sostiene lo siguiente:
123
Rubén Gallardo Zúñiga
ESTUDIOS AGRARIOS
Considerando que la Procuraduría Agraria, de acuerdo con la
Ley que la rige, es caracterizada como un Ombudsman espe-
cializado para atender asuntos agrarios, las quejas de esta
naturaleza radicadas hasta ahora y las que pudieran presen-
tarse en el futuro en la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, y que corresponden a la competencia legalmente
establecida de dicha Procuraduría, le serán turnadas para la
continuación o iniciación de su trámite y determinación jurídi-
ca. En estos casos, los quejosos deberán ser debidamente
notificados de la referida remisión, así como de la radicación
de la queja en esa Procuraduría Agraria.
A mayor abundamiento, el artículo 22 del Reglamento de la citada
Comisión Nacional establece lo siguiente:
Cuando la Comisión Nacional reciba una queja por presuntas
violaciones a los Derechos Humanos en materia agraria, que
sea de la competencia de la Procuraduría Agraria, la turnará
de inmediato a dicha Procuraduría notificando de esta remi-
sión al quejoso. En este caso se acusará recibo al quejoso,
pero no admitirá la instancia y se actuará en los mismos tér-
minos señalados en el segundo párrafo del artículo anterior.
Acuerdo Nacional para el Campo
Con el propósito de contar con elementos para poder establecer una
Política de Estado para el campo, el 18 de febrero de 2003 se des-
ahogó una de las diversas mesas de diálogo; en ella, la Secretaria
de la Reforma Agraria sostenía lo siguiente:
124
La procuración de justicia agraria en México
ANÁLISIS
...El Señor Presidente, Vicente Fox, nos ha llamado a todos a
que participemos en este diálogo, porque el campo es un
tema de interés nacional. Por ello, los exhorto a que dialogue-
mos con la mirada puesta en el futuro, considerando por en-
cima de todo el interés supremo de la Nación y que veamos
al campo como nuevo proyecto de Nación (Gallardo Zúñiga,
Rubén, Régimen Jurídico Agrario, Porrúa).
En tales condiciones, y después de diversos encuentros entre los
principales actores del campo mexicano, el 28 de abril de ese año,
en Palacio Nacional, contando con el concurso del Presidente de la
República, los titulares de las dependencias de los sectores Agrario
y Agropecuario, se suscribió el Acuerdo Nacional para el Campo; en
su numeral 254, sobre la figura del Ombudsman Agrario, determina-
ron lo siguiente:
Fortalecer a la Procuraduría Agraria como un Ombudsman
Agrario, ajustando sus funciones a las asignadas en la frac-
ción XIX del Artículo 27 constitucional y la Ley Agraria, me-
diante su reingeniería organizacional que contemple la
creación de un Consejo de Evaluación y Seguimiento y la rea-
signación de funciones dentro del sector agrario.
125
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Introducción
A doce años de la reforma agraria de 1992, el campo ha dejado de
ser objeto de grandes debates como fuente de problemas sociales.
La crisis económica del agro, las condiciones de vida y de subsis-
tencia actuales, así como la pobreza que envuelve a casi toda la
población de ese importante sector del país, han sido reconocidas
y “aceptadas” por la sociedad mexicana. De estos fenómenos deso-
ladores, así como de sus consecuencias (la migración, por ejemplo)
surgen la mayoría de los estudios e investigaciones sobre el cam-
po. El movimiento campesino —representado por las organizaciones
campesinas— se encuentra desgastado a nivel nacional, lo que se
ve reflejado en la ausencia de informes o estudios. El tema de este
ensayo, la conflictividad por la tierra, parece sufrir el mismo desti-
no. Sin embargo, este fenómeno está presente en la vida diaria del
país: protestas por expropiaciones polémicas en nombre de la uti-
lidad pública, detenciones de campesinos que defienden sus bos-
ques contra la tala ilegal, matanzas entre indígenas y caciques por
ANÁLISIS Nilbia Coyote Millanes*
CONFLICTIVIDAD POR LA TIERRA
EN MÉXICO, 1990-2002. PROPUESTA
CONCEPTUAL Y EXPLICATIVA PARA UNA
MAYOR COMPRENSIÓN DEL FENÓMENO**
* Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el CIDE; investi-gadora asistente en El Colegio de México con la Dra. Kirsten Appendini.** Este trabajo obtuvo el 1er. lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004.
126
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
la tierra de una ex hacienda, desplazamientos de poblados enteros
por encontrarse en zonas de selvas protegidas. Si todo esto sucede
día a día, ¿dónde están las miradas críticas?
Con timidez resurge el debate en los medios de comunicación
sobre algunos estallidos sociales en el campo a causa de conflictos
por la tierra. Con excepción de algunos casos aislados, el tema
parece estar presente pero no es constante. Las instituciones encar-
gadas de llevar a cabo la titulación certera del territorio nacional y
las controversias que esta labor implica, como la Secretaría de la
Reforma Agraria, el Registro Agrario Nacional y/o los Tribunales
Agrarios, entre otras, controlan el monopolio de la atención guber-
namental para estos fenómenos. Es poco lo que se sabe de la
conflictividad por la tierra y es exiguo lo que se intenta averiguar
sobre ella desde el punto de vista académico. Estudiar este fenóme-
no social representa, por un lado, introducirse en un tema viejo que
no está teóricamente respaldado por investigaciones profundas y,
por el otro, cuestionar un fenómeno actual y fundamental para la
estabilidad social de muchas zonas del país.
Como objeto de estudio e investigación, el conflicto por la tie-
rra se tambalea en una peligrosa paradoja: por un lado, a pesar de
la longevidad de la problemática, los saldos negativos a causa de
este fenómeno siguen reportándose hasta la fecha, y, por el otro, no
existen manuales, reportes de características, listados de tipos y
formas de conflictos abiertos al público en general, así como
mapeos nacionales en vías de ser explotados por investigadores.
Esto no significa que no exista del todo información o bancos de
datos oficiales o de otras organizaciones sobre el tema, simplemen-
te, desde el punto de vista académico, no parecen producirse los
127
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
trabajos o programas de investigación que, a su vez, incentiven o
retroalimenten los programas de resolución de las conflictividad.
Más allá de las escasas interpretaciones antropológicas, se
han realizado algunos trabajos serios en relación con esta proble-
mática mas no trabajos que contemplen los conflictos por tierra ac-
tuales como la variable principal a explicar.1 Los conflictos por la
tierra en México se presentan generalmente como problemas de ca-
rácter ancestral, si no datan de la Colonia, por lo menos de uno o
dos siglos atrás. Muchos de los conflictos no están sustentados en
papeles o mapas que los justifiquen, y son portados oralmente por
los campesinos o indígenas oriundos del pueblo. Sin embargo, el no
1 Entre esos trabajos serios encontramos el caso de Kirsten Appendini, quien propone en su
ensayo “Land Regularization and Conflict Resolution: The Case of Mexico” incentivar la
existencia de mecanismos informales de resolución de controversias intracomunitarias
mediante una mayor participación e inclusión de los habitantes del núcleo a un proceso de
negociación ajeno al procedimiento institucional del PROCEDE (Appendini, 2001). Para la au-
tora, las autoridades deben aprovechar las normas sociales y culturales preexistentes en los
núcleos agrarios que trascienden la arena política, que es la asamblea general. Las normas
podrían, en efecto, facilitar la cooperación, coordinación y negociación entre pobladores
ejidales o comunales, así como la construcción de soluciones satisfactorias a los problemas
y además evitar acudir a las instancias formales y legales de resolución de conflictos (con-
ciliación, arbitraje y por tribunales agrarios).
Se considera que Appendini hace un esfuerzo valioso con este ensayo pues deja un claro
mensaje respecto a los graves conflictos por tierra. Mientras los actores del conflicto no pe-
netren en la dinámica de resolución, y en tanto no se encuentren mecanismos de resolu-
ción condicionados a los contextos sociales y culturales, los costos de los actores se
elevarán y los conflictos perdurarán. Sin embargo, la autora no osa involucrarse con más
profundidad en las dinámicas causales del conflicto. No busca entender los factores que
favorecen el surgimiento o el resurgimiento de estos problemas. ¿Cómo querer entender y
mejorar el proceso de resolución sino se adentra en los orígenes del fenómeno?
Los otros trabajos, como el libro de Guillermo Zepeda (2000), Transformación agraria. Los
derechos de propiedad en el campo mexicano bajo el nuevo marco institucional, aunque apor-
ten un análisis económico e institucional interesante sobre la situación de los derechos de
propiedad y el PROCEDE, no proponen explicaciones, directamente, al conflicto por tierra en sí.
128
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
poder fechar o explicar los orígenes de algún conflicto —tarea que
tampoco es irrealizable— no resta legitimidad al alcance que tiene
para muchos ciudadanos del país. Según datos propios, los prime-
ros dos años del gobierno foxista presentan, en promedio, 137 casos
de conflictos por tierra por año, mientras que durante el gobierno de
Salinas de Gortari el promedio fue de 107. El tema es hoy por de-
más urgente de descifrar y de entender, pues no sólo representa un
problema social, sino que se relaciona con problemáticas históricas
tales como la persistente y olvidada lucha por la tierra, las historias
locales de la reforma agraria, y hasta con membranas tan delicadas
como son las violaciones de los derechos humanos de los indivi-
duos involucrados.
¿Conflictividad o conflicto?
Antes que nada, es necesario aclarar los conceptos empleados en
este trabajo. Se ha escogido denominar este fenómeno que involu-
cra la ‘lucha’o la ‘pugna’ por la tierra como la conflictividad por la
tierra, en lugar de tan sólo denominarlo conflicto. Esto se debe a
que el trabajo sugiere, entre otras cosas, que esta ‘lucha’ por el
recurso tierra se expresa mediante múltiples manifestaciones, tales
como una huelga de hambre frente a alguna instancia agraria, un
ataque armado en contra del invasor, o hasta la interposición de
un juicio de amparo en contra de una resolución presidencial, en-
tre muchas más.
La conflictividad por la tierra envuelve todas esas manifesta-
ciones dentro de su propia lógica, mientras que el conflicto hace
únicamente referencia, en nuestra opinión, a una sola manifestación
del fenómeno que es la interacción directa entre los dos bandos en
129
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
oposición. Para este trabajo se crearon dos grandes grupos que
envuelven a su vez todas las manifestaciones de la conflictividad:
actos de protesta y actos de conflicto. Cabe señalar que estos con-
ceptos serán definidos en el primer apartado y, a menos que se
especifique el porqué, se hablará de conflictividad por tierra de
ahora en adelante.
Objetivo, pregunta y argumentos
El objetivo primero de este ensayo es proponer una serie de defini-
ciones y explicaciones a partir de metodologías alternativas sobre el
fenómeno que nos interesa. En efecto, se sugiere que para el estu-
dio de este tema, la creación de herramientas alternativas puede
ayudar a entender mucho más la conflictividad por la tierra debido
al vacío de información al cual se enfrenta cualquier individuo es-
tudioso. Estas herramientas no son nada más nuevas propuestas
para la investigación, pero, además, representan un complemento
para la información oficial y las investigaciones producidas a partir
de la anterior. De esta manera, se presenta una propuesta concep-
tual (definiciones de los conceptos), metodológica (bases de datos
construidas ex profeso para esta investigación) y explicativa (hipóte-
sis y hallazgos econométricos) desde el punto de vista de la cien-
cia política.
Este trabajo busca plantear una propuesta profunda sobre la
manera de estudiar este trabajo, se contempla, mediante nuestras
bases de datos, definir los conceptos, enumerar algunas de las ca-
racterísticas más importantes, localizar las conflictividades por tie-
rra a nivel nacional, y proponer ciertas causas de los surgimientos
o resurgimientos a partir de hipótesis. Se busca responder tres
130
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
preguntas principalmente: ¿Cuáles son las características de la
conflictividad por tierra en los últimos años? ¿Cómo dibuja la si-
tuación nacional? y ¿cuáles podrían ser, entonces, los factores po-
líticos, sociales o de otra índole que condicionan la formación,
expansión o simplemente el estallido de estos fenómenos en nú-
cleos agrarios?
En los tres apartados del análisis se intenta responder a esta
serie de preguntas. En una primera parte, se presentarán las pro-
puestas conceptuales como las definiciones de los conceptos, y la
herramienta más importante para este trabajo que es la base de
datos CONTIERRA. En una segunda parte, se responderán a las dos
primeras preguntas. Por un lado, se enumerarán las características
esenciales —según nuestra definición de conflictividad. Por el otro,
se expondrá un panorama nacional tanto en tiempo como en espa-
cio. Finalmente, en una tercera parte, se explorarán las hipótesis
que permitirán descifrar los elementos de la vida política y social
que pudiesen vincularse con la existencia de las conflictividades,
con el fin de proponer ciertos hallazgos como posibles explicacio-
nes del surgimiento o resurgimiento del fenómeno.2
Propuesta metodológica y conceptual sobre
la conflictividad por la tierra
¿Cómo reunir patrones comunes de eventos potencialmente diferen-
tes como una invasión de tierra otorgada y no entregada, una
balacera por límites o una apropiación ilegal de tierra? ¿Cómo ex-
2 Cabe señalar que no se contempló buscar explicaciones relacionadas con el PROCEDE y
con elementos teóricos de corte institucional sobre los derechos de propiedad por falta de
tiempo y de información.
131
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
plicar la conflictividad que sucede en lugares tan apartados como
Coahuila y Veracruz? ¿Cómo comprender lo que ha sucedido en
tantos años de conflictividad por tierra tan diversa y heterogénea?
¿Cómo pinta el panorama nacional a lo largo de trece años? ¿Es
posible dividir al país por niveles de conflictividad?
Todas estas preguntas guían el análisis de las dos primeras
partes de este trabajo. Esta primera sección está dedicada, sin
embargo, a presentar las propuestas metodológicas y conceptuales
a partir de las cuales se llevó a cabo la investigación. Nuestro últi-
mo fin es ofrecer explicaciones a la conflictividad por tierra gracias
a metodologías de investigación alternativas a la información oficial.
No obstante, el primer paso a dar para entender este fenómeno es
recrear el panorama de la situación en el país, y como dinámica
misma, entender qué características la conforman.
Se presentan a continuación las bases de datos CONTIERRA, el
proceso de creación, el tipo de datos que recopila, etc., así como
sus limitaciones. En una segunda parte, se explican detalladamen-
te algunas secciones de la misma base que, en sí, proporcionan el
sustento teórico sobre el concepto de conflictividad propuesto por
este trabajo, y finalmente, los límites de la propuesta.
Bases de datos Conflictividad por la Tierra 1990-2002
La escasez de información actualizada y la dificultad para acceder
a la existente —principalmente la oficial— obligó a que se crearan
dos bases de datos como herramientas para contestar las pregun-
tas de este ensayo. A partir de éstas se realizó todo el estudio cuan-
titativo (análisis estadístico y econométrico) con el fin de sintetizar
los tipos de conflictividad en un primer paso y, en un segundo, com-
132
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
probar de manera general las hipótesis planteadas en la tercera
parte del trabajo.
La primera base de datos, Conflictividad por la Tierra 1990-
2002 (CONTIERRA), reúne trece años de conflictividad por la tierra en
México a escala nacional de 1990 al 2002 y es, hasta ahora, la úni-
ca en su género en el ámbito académico pues, no existe otra fuen-
te de información sobre este tema.3 La segunda herramienta
empleada en este proyecto es otra base de datos pero en forma-
to panel —CONTIERRA II— que se construyó ex profeso para el es-
tudio econométrico que requería la verificación de las hipótesis,
presentadas en la tercera parte de este trabajo. En tanto, retoma
de la primera base solamente las variables dependientes (número
de actos de conflicto y de actos de protesta por municipio) y se
compone, por demás, de todas las variables independientes del
modelo.
La base de datos CONTIERRA es una recopilación de informa-
ción de catorce periódicos nacionales. Su creación permitió
introducirse en el tema de la conflictividad gracias a la diversidad
de las fuentes documentales y, tras obtener los resultados preli-
mares de la estadística, plantear las características propias a la
conflictividad, presentar el panorama de la situación actual y
visualizar geográficamente el fenómeno en todo el país en un perio-
do de trece años (segunda parte del trabajo). Sin embargo, debido
a que CONTIERRA fue realizada a partir de una investigación
hemerográfica en periódicos nacionales, la base se enfrenta a varias
limitaciones relacionadas con este único género de información.
3 Esto, por supuesto, en el ámbito académico, no dudamos que las instituciones oficiales,
así como ciertas ONG’s tengan acervos con información propia.
133
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
El periodismo encierra, en efecto, varios defectos transmisibles
a la base de datos tales como la calidad de la información, la can-
tidad de noticias sobre un hecho en particular (el porqué de esta
exclusividad), y la cuestionable intención del periodista.4 Se inten-
tó, no obstante, evitar mayores errores en repetidas ocasiones. En
cuanto a la calidad de las noticias, se procuró verificar y limpiar lo
más posible la información. Cuando ésta era demasiado dudosa o
incompleta, no se seleccionó la noticia.5
La gran cantidad de noticias sobre un hecho en particular es
otra característica inevitable del periodismo. Esta exclusividad de-
pende de varios factores, desde los contextos políticos, la censura,
las intenciones del periódico, hasta la misma mediatización del
caso. En la conflictividad por tierra, la capacidad de escándalo que
llegan a provocar algunos ejemplos de conflictividad —como los
“focos rojos” agrarios—6 se ve reflejada en la intensidad o cantidad
de noticias producidas. Respecto a esto, cuando se encontró más
de una versión sobre la misma noticia, se intentó limpiar la informa-
ción comparando las diferentes narraciones. A esta falta de garan-
tía de precisión, debe sumarse la desconocida intención del
periodista que aporta, igualmente, cierto sesgo a la base.
Sin embargo, a pesar de esas carencias, se considera que
CONTIERRA representa un primer acercamiento confiable y serio para
4 Cabe recalcar que se está consciente de estas limitaciones y de los posibles sesgos con-
secuentes en la recopilación de la información.5 Se consultaron otras fuentes de información como páginas de Internet de periódicos lo-
cales así como de gobiernos estatales, mapas regionales, información de ONG’s nacionales
e internacionales, etc., con el objetivo de verificar datos incompletos.6 Los “focos rojos” agrarios son los conflictos por tierra más importantes según el gobier-
no y autoridades agrarias del país.
134
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
los estudios alternativos sobre la conflictividad por tierra en México
ante la falta de una sistematización de información abierta al pú-
blico en general.7 Las limitaciones de nuestra principal fuente de
información obliga a recordar que el acceso a otras fuentes de in-
formación —como la documentación oficial o los acervos de otras
instituciones como organizaciones no gubernamentales— de ser
plausible, requiere de un proceso largo y difícil, ante lo cual la cons-
trucción de recopilaciones de información alternativas es una res-
puesta interesante, original y de gran utilidad.
A continuación se presenta la propuesta conceptual sobre el
fenómeno que nos interesa. Se definirá, entonces, la variable depen-
diente, así como otros conceptos que consideramos indispensables
para el entendimiento de la problemática agraria. Cabe señalar que,
en efecto, esta propuesta proviene de la base de datos, pues de la
manera en que se definieron y justificaron los conceptos, fue reco-
pilada la información ya bajo parámetros y controles precisos.
Propuesta conceptual sobre la conflictividad
La conflictividad por la tierra se presenta en México bajo diversas
formas. Algunas de las expresiones más conocidas en los últimos
años van desde el plantón de un campesino de San Luis Potosí con
su burro en el Zócalo capitalino, el bloqueo de carreteras por cam-
pesinos de Atenco con machetes en mano, hasta enfrentamientos
con piedras y palos entre habitantes del Ajusco y campesinos
mexiquenses.8 Desde luego, estos ejemplos representan una peque-
7 A pesar de las limitaciones del periodismo, los medios escritos realizan investigaciones o
revelan, por lo menos, documentación sobre temas, como el tema agrario nacional, que se
caracterizan por ser huecos en la información pública.
135
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
ña fracción de todos los tipos de actos que se acumulan en trece
años, ante lo cual, se decidió reunir todas las modalidades registra-
das en dos grandes clasificaciones: los actos de conflicto y los ac-
tos de protesta. Se considera que ambas manifestaciones son
representativas de la movilización social,9 y se sugiere que, debido
a su constancia y repetición en el tiempo, reflejan los actos de ac-
ción colectiva más recurrentes en la pugna por la tierra en México.
Definición de la conflictividad por tierra
Se han definido las situaciones de conflictividad por la tenencia de
la tierra como aquellas situaciones de oposición entre sujetos o
colectividades necesariamente agrarios contra el mismo tipo de
actor, o bien contra otros actores no agrarios (instituciones, particu-
lares, funcionarios, empresas, fraccionadoras, etc.),10 surgidas por la
posesión, legal o ilegal, de una proporción de tierra. Estas pugnas
se traducen en actos legales o extra-legales llevados a cabo desde
la esfera privada o pública, e involucran, en su mayoría, las lógicas
8 Un hecho claro es que son conocidos por la mediatización que recibieron y, sobre todo,
por el matiz anecdótico que caracteriza a estos ejemplos.9 Entendida como “una forma de acción colectiva no efímera, en la cual un grupo más o
menos organizado recurre a acciones extrainstitucionales a fin de promover o impedir cier-
tos cambios” (McAdam y Snow, 1996). Este ensayo se limita a utilizar estas dos categorías
de manifestaciones disruptivas o contenciosas —el conflicto y la protesta— aunque esto no
implica que se descarte o se niegue la existencia de otros actos pertenecientes al “reper-
torio de contención” (retomando a Sydney Tarrow, 1996) o simplemente, otras “formas de
resistencia diarias” más sencillas que no requieran de mucha capacidad de coordinación
(retomando a James Scott, 1985).10 El ensayo se concentra en las conflictividades propiamente agrarias en las que, por lo
menos, uno de los sujetos o colectividades contendientes es agrario (ya sea campesino,
ejidatario, o bien, núcleo de población agraria). No se toman en cuenta, entonces, las
conflictividades que no involucren del todo actores agrarios.
136
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
reclamante-usufructuario, o agresor-agredido —no correspondientes
la una con la otra—, donde el uso de la violencia es frecuente, mas
no siempre explícito.
Las manifestaciones propias a la conflictividad se dividen en
dos tipos de actos que implican movilización social: de conflicto y
de protesta. Por un lado, el primero es entendido como: “[...] una
forma de interacción entre individuos, grupos, organizaciones y co-
lectividades que implica enfrentamientos [directos]” (Regalia, en
Bobbio, 1983), pero también invasiones, ataques, discusiones, des-
alojos, etc. El acto de protesta es entendido como una forma con-
tenciosa de acción colectiva que opone un grupo civil a una
autoridad. La protesta se relaciona directamente con la presencia de
conflictividad y se acompaña de demandas por tierra por parte de
alguno de los involucrados. Finalmente, cabe recalcar que ambas
manifestaciones pueden surgir al mismo tiempo y que en ocasiones
reciben respuesta represiva de parte de las autoridades, principal-
mente estatales.
Esta definición intenta retomar los diferentes elementos pre-
sentes en la base de datos CONTIERRA, los cuales no serán presen-
tados uno a uno en la siguiente parte, pero sí se explicarán ciertos
detalles de estas rúbricas del índice informativo en vista de lograr
un mayor entendimiento de los datos luego expuestos.
Otros elementos importantes de CONTIERRA
Dado que se intenta recopilar información sobre conflictividad, se
tuvo mucho cuidado en no perder la esencia del ‘conflicto’ como
concepto, es decir, la participación simultánea de dos o más acto-
res en situación de oposición. Para esto, la base fue diseñada con
137
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
el fin de registrar los datos de ambos contrincantes, y más es-
pecíficamente, se siguió la lógica del reclamante/usufructuario por
encima de la lógica agresor/agredido.
Por ‘reclamante’ se entiende aquellos actores —sujetos o co-
lectividades agrarios o no agrarios—11 que no detentan de manera
oficial la proporción de tierra bajo disputa, y como ‘usufructuario’
aquellos actores —sujetos o colectividades agrarios o no agrarios—
que poseen de manera oficial la proporción de tierra disputada. La
distinción se hace, en efecto, a partir de quien detenta la tierra de
manera oficial o legal o, quien posee los papeles emitidos por reso-
lución, ya sea por el Presidente de la República o por la Secretaría
o Tribunal con tales facultades. Sin embargo, como es bien sabido,
quien detenta oficialmente la tierra no es necesariamente quien la
ocupa, trabaje o posea física y materialmente. Fue a partir de esto
último que se logró controlar el dato.
Por ejemplo, en el caso del ‘conflicto’ huichol,12 en los límites
de los estados de Jalisco y Nayarit, se sabe que histórica y legal-
mente las tierras en litigio son detentadas por los huicholes, y no
obstante, son los ganaderos nayaritas quienes las ocupan y traba-
jan. Según el lenguaje de la base de datos, los ganaderos de
Nayarit son el grupo reclamante y el grupo agresor. Cabe señalar
que no se escogió la lógica agredido/agresor como dato de distin-
ción para los actores porque esta información se especifica en otra
parte de la base donde se retoma la acción del registro. Además, se
11 Por lo menos uno de los actores es considerado actor agrario.12 En general, cuando se mencionan los ejemplos, se emplea el término ‘conflicto’ ya que
el gobierno siempre los ha presentado de esa manera en sus reportes y, más especí-
ficamente, como ‘conflictos agrarios’.
138
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
considera que ambas designaciones fueron creadas sólo como
medidas de control pues, como es evidente, no siempre la informa-
ción de los periódicos confirma qué grupo o actor es el reclaman-
te y cuál es el usufructuario.13 Está por demás comentar que estas
categorías son etiquetas, que en muchos casos suelen ser designa-
das según el historial de la conflictividad, según expedientes lega-
les o, incluso, según los actos propios de la conflictividad surgidos
hasta ese momento.
Para la clasificación de los actores agrarios y no agrarios, se
hizo simplemente la diferencia entre los individuos pertenecientes a
algún núcleo de población agraria donde la propiedad es de tipo
social (ejido, bienes comunales, pequeña propiedad), o derivaciones
de núcleos agrarios como poblado, pueblo, rancho, finca, asenta-
miento irregular, etc.,14 y aquellos no pertenecientes como caciques,
parvifundistas y latifundistas —considerados como dueños de pro-
piedad no social—; gobiernos federal, estatal, municipal, local; fun-
cionarios, particulares, empresas de las cuales resaltan las
fraccionadoras, inmobiliarias, y secretarías e instancias guberna-
mentales.
La última característica de la base de datos que merece expli-
cación suplementaria es la parte del acto de conflicto y del acto de
protesta. En cuanto al diseño de la base, se decidió que ambos
datos fueran separados porque, aunque estén involucrados en la
misma problemática de la conflictividad, no representan el mismo
13 Esto remite una vez más a ciertas limitaciones de la información recabada en noticias pe-
riodísticas. Sin embargo, estas etiquetas sirvieron de manera congruente en 94% de los
datos.14 Esto se hizo cuando la información no era tan específica.
139
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
procedimiento y no se debe confundir el uno con el otro. La
conflictividad implica (como se dijo) una situación de oposición
entre dos o más sujetos o colectividades que se manifiesta a través
de diversos actos de movilización social. Los involucrados llevan a
cabo estos actos con dos fines: intimidar o contestar a su adversa-
rio (por la defensa o la provocación), o bien, cuestionar la actitud o
respuesta de alguna autoridad gubernamental o no gubernamental
(aunque no en todas las ocasiones) respecto a una conflictividad
existente previamente. Esta dualidad de objetivos se traduce en dos
tipos de actos que se han calificado como actos de conflicto y ac-
tos de protesta.
El acto de conflicto representa un acto directo cuyo procedi-
miento está relacionado con la lógica del encuentro conflictivo, es
decir, un juego de secuencias y réplicas entre los litigantes dentro
o fuera de la legalidad. Se registraron como tales actos, enfren-
tamientos, ataques, hostigamientos y balaceras, etc., entre actores
que interactúan, como sujetos o colectividades, que están en ese
juego con o sin reglas. De igual manera, los problemas por la te-
nencia de la tierra exigen que ciertos eventos sean tomados en
cuenta como otros actos de conflicto típicos en una situación de
oposición dentro de ese contexto. Se registraron como tales invasio-
nes, despojos o robos de tierra, desalojos e, incluso, firmas de reso-
lución entre actores involucrados, restituciones o entregas de tierra,
expropiaciones y entregas de indemnización.
En cuanto al acto de protesta, la diferencia con el acto de
conflicto radica en dos puntos: en primera, la protesta anuncia la
existencia de alguna conflictividad y, en segunda, es la interacción
indirecta entre sujetos o colectividades contendientes. El procedi-
140
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
miento de la protesta, en la conflictividad por la tierra, puede inter-
pretarse como un fin (cuando un actor cuestiona alguna autoridad
superior porque ésta es su contrincante) o como un medio para
demandar algo (cuando el contrincante es otro actor y no la auto-
ridad, y el cuestionamiento es el medio, por ejemplo, para llegar a
una solución del problema).
Los actos de protesta van desde una marcha, toma de tierra,
hasta la declaración de municipio autónomo y suelen acompañar-
se de demandas económicas enfocadas en la demanda por tierra.
En los trece años revisados, en efecto, la solicitud de tierra (o de
ampliación, entrega, devolución, etc.) es la demanda con más
peso. Sin embargo, se han subdividido en tres categorías las de-
mandas: ‘física’ por tierra, legal por tierra y sociales y políticas a
partir de una conflictividad por tierra. Para el primer caso, se en-
contró, por ejemplo, la demanda de entrega de tierra legalmente
otorgada; de devolución de tierra; de regularización, o de desalo-
jo, etc. Respecto a los asuntos legales, sobresalen la demanda de
agilización del proceso o de resolución del ‘conflicto’, en contra
del fallo de algún tribunal agrario (TSA o TUA), contra el fallo de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra decreto
expropiatorio o contra la misma resolución presidencial. Finalmen-
te, para el tercer tipo de demanda, se encuentran principalmente
el alto a la represión y la libertad de campesinos presos.
La situación en la conflictiva zona yaqui en Sonora refleja el
caso que se acompaña de demandas legales. Esta problemática lle-
va más de 30 años sin ser resuelta de manera definitiva por las au-
toridades correspondientes. En 1997 se intentó controlar el
‘conflicto’ gracias a la entrega oficial, mediante una resolución pre-
141
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
sidencial, de las más de 500,000 ha de tierras disputadas. Sin em-
bargo, debido a errores de cálculo por parte de las autoridades, el
conflicto, lejos de ser resuelto, se complica aún más cuando dos de
los ocho pueblos, que conforman la asamblea popular del pueblo
yaqui, interponen un juicio de amparo ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación contra la resolución presidencial. Desde enton-
ces el conflicto ha pasado a ser un asunto puramente legal y admi-
nistrativo, lo cual implica un aumento en los costos de los
involucrados y, en particular, de la parte usufructuaria.
Es indispensable pensar la evolución de la conflictividad por
tierra a partir de la evolución de los actos de conflicto por un lado,
y la evolución de la protesta por tierra por el otro. Esto se debe a
que ambas tendencias pueden justamente ofrecer mayores explica-
ciones sobre las diversas dinámicas de la conflictividad por tierra a
lo largo de los últimos años, por ejemplo, verificar en qué
momento(s) la protesta por tierra es más fuerte que los actos de
conflicto y viceversa, o en qué lugar(es) suceden más el uno que el
otro y el porqué de esto.
La unidad de análisis para este trabajo es el municipio; se
favorece por encima de otras posibles unidades de análisis debido
a que, primero que nada, representa ciertamente una mayor posibi-
lidad de variación en la variable dependiente, pero además,
metodológicamente es, quizás, menos arbitrario retomar todos los
municipios bajo cierta condición que escoger, por ejemplo, ciertos
casos de ‘conflicto’.15 Efectivamente, existe información sobre los
conflictos por la tierra más peligrosos del país que representan una
15 Nuevamente se hace referencia a la manera de denominar los fenómenos por parte del
gobierno.
142
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
interesante muestra a estudiar, pero al seleccionar este tipo de ca-
sos se está delimitando notablemente no sólo la variable dependien-
te, aunque también los posibles factores que rodeen no sólo estos
ejemplos sino otros menos conocidos, menos peligrosos o simple-
mente menos mediatizados.16
En cuanto a la entidad como unidad de análisis es, efectiva-
mente, una buena guía para entender el fenómeno mas no suficien-
te. Su poca precisión espacial obliga a recurrir tanto a los estados
como a sus municipios en vista de un mayor entendimiento del fe-
nómeno y una localización más precisa. No obstante, escoger las
comunidades, ejidos o pueblos como unidad de análisis podría re-
presentar, quizás, la mejor opción ya que se trabajaría con la unidad
espacial donde realmente sucede la conflictividad. Sin embargo,
esta unidad, comparada con el municipio, acarrearía más problemas
de información, debido a la escasez tanto en los datos recopilados
(en muchos no se obtuvo información tan específica), como en la
operacionalización de las variables independientes por la falta de
datos a un nivel espacial tan micro.
La base de datos Conflictividad por la Tierra 1990-2002 recopi-
la, entonces, información sobre actos de conflictividad por la tenen-
16 La “exclusividad” notoria de ciertos casos en los medios no fue traducida en una exclu-
sividad en la base de datos. Todas las noticias que no reportaron un acto de conflicto o de
protesta, sino alguna noticia relacionada con un conflicto, no fueron seleccionadas. Eviden-
temente, la repetición de un mismo acto en varios periódicos también fue controlada para
evitar mayores sesgos u errores. Cabe mencionar que se verificaron lo más posible, para el
estado de Oaxaca, todas las noticias que reportaban existencia de conflictividad, incluso,
mediante mapas de cada distrito dado el exorbitante número de municipios y de
colindancias que a veces las agencias de noticias reportan sin ser comprobadas (ver www.e-
local.gob.mx). De esta manera, se desecharon numerosas fichas sobre conflictividades en-
tre municipios oaxaqueños que ni siquiera colindaban.
143
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
cia de la tierra en un periodo de 13 años de 1990 a finales del año
2002 y contempla, en un principio, los 32 estados de la República
mexicana. A partir de ejercicios estadísticos, se reunieron las carac-
terísticas principales de la conflictividad por tierra que a continua-
ción se enumeran, tanto en el tiempo como en el espacio.
La evolución de las características de la conflictividad
Esta segunda parte del ensayo intenta recapitular la ‘historia con-
temporánea’ de la conflictividad por tierra entre 1990 y 2002. La fal-
ta de un sustento teórico así como de documentos empíricos que
expongan las dinámicas conflictivas existentes en México,
incentiva a presentar, de manera ordenada, las características pre-
dominantes de este gran fenómeno como primer ejercicio de ex-
ploración. Para esto, se escogió desagregar la información
contenida en la base de datos CONTIERRA a partir del método esta-
dístico y clasificar la recopilación de conflictividades, de proporcio-
nes particulares y modalidades propias, en patrones comunes a lo
largo del tiempo y en patrones espaciales o regionales según el
grado de conflictividad.
Se intenta, entonces, describir el panorama y la evolución de
la conflictividad por la tierra en México en los últimos trece años,
tanto en tiempo como en espacio. Se busca entender si ha habido
años más problemáticos y cuáles han sido las características y los
patrones principales de este problema. Por último, se intenta verifi-
car cuáles son las “zonas” que generan los más fuertes brotes de
conflictividad. Antes de responder si éstas son las regiones hacia
donde es preciso voltear, se deben de reconocer cuáles son los es-
tados y, por lo tanto, los municipios que, en su conjunto, represen-
144
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
tan la masa crítica de la conflictividad por la tenencia de la tierra en
el país.
La evolución de la conflictividad en general, 1990-2002
Para empezar, se analiza la evolución en general de la conflictividad
por la tierra en estos últimos años con la gráfica 117 que represen-
ta el número total de actos de conflictividad que se registró para
cada año. La tendencia general de la conflictividad en estos trece
años es irregular, en algunos momentos creciente, en otros decre-
cientes. Sobresalen, en efecto, el fuerte aumento de 1994, un cier-
to equilibrio en los siguientes años, y finalmente una caída en 1999
seguida de una tendencia creciente en los últimos años. Se cons-
truyó la gráfica 2 —que en presente expresa la tendencia en prome-
dio por sexenio— con el fin de comparar la tendencia en cada
sexenio. Aunque se evidencia un ascenso, cabe señalar que la base
de datos sólo contempla cuatro años del sexenio de Salinas, los seis
de Zedillo y tan sólo los dos primeros del sexenio de Fox. De igual
manera, lo fundamental de cada sexenio se encuentra en los años
concentradores de casos: bajo CSG, la concentración de 1990 y 1994
sesgan los demás años, bajo EZP, el promedio refleja bastante bien la
tendencia del sexenio, y finalmente, bajo VFQ, el año de 2002 concen-
tra la mayor cantidad de casos.
17 Todas las gráficas y tablas son de elaboración propia a partir de CONTIERRA.
145
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Durante el sexenio de Salinas de Gortari, de 1990 a 1994, el núme-
ro de actos de conflictividad es elevado desde su inicio, aunque lo
Gráfica 2. Promedio de actos de conflictividad por año de sexenio
Gráfica 1. Conflictividad por tierra por año en México, 1990-2002
146
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
verdaderamente relevante es el detonante 1994-Chiapas, indiscu-
tiblemente, el año del renacimiento de la demanda por tierra.
Curiosamente, durante los dos años anteriores los niveles de
conflictividad son moderados, incluso el año de 1993 se podría ca-
racterizar como tranquilo,18 los casos de conflictividad corresponden
a inmensas movilizaciones sociales registradas en lugares muy lo-
calizados, como San Luis Potosí o Guerrero. El año de 1994 contri-
buye con 191 actos de conflictividad de los cuales a Chiapas le
corresponde 40% de los eventos. Dato importante si se toma en
cuenta que Oaxaca, Veracruz y Morelos, estados que le siguen a
Chiapas con los niveles más elevados, reúnen en conjunto 25% de
los registros. El fenómeno Chiapas tiene efectos de contagio tanto
en la parte sur, con los estados de Oaxaca y Veracruz, como en la
zona de la Huasteca hidalguense.
Entre los años de 1995 y 2000, el nivel de registros se mantie-
ne en los 130 actos de conflictividad por año. Bajo Zedillo los nive-
les recuerdan los del año de 1990. Sobresalen, por un lado, los actos
de desalojo de los grupos agrarios que habían invadido tierras, tanto
en Chiapas como en Veracruz o Hidalgo. Por el otro, Guerrero apa-
rece fuerte con casi 13% del total de registros. El año electoral de
1997 corresponde a uno de los años más conflictivos, con un total
de 158 casos de conflictividad. Es el año en el que salen a la luz los
‘conflictos’ más alarmantes hasta nuestros días. La caída del nivel
de conflictividad por tierra es bastante notable en 1999 pues des-
cienden en 50% respecto a 1998. No obstante, el sexenio de Ernes-
18 Esto quizás se deba al escenario de estabilidad social que Salinas había conseguido al
negociar con algunas de las organizaciones campesinas previamente a la firma de la refor-
ma al Artículo 27 constitucional.
147
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
to Zedillo representa, en su conjunto, la época con mayores niveles
de conflictividad.
Los dos primeros años del sexenio de Vicente Fox son reve-
ladores, aunque no se pueda pronosticar a partir de ellos: en pro-
medio 137 casos de conflictividad por año, la cifra ponderada,
paradójicamente, más elevada de los tres sexenios. Basta mencio-
nar que en el año de 2002 los niveles de conflictividad son compa-
rables a los niveles que se encontraron en 1990, o durante los años
más problemáticos del sexenio de Zedillo. El contexto del país, a
partir de la llegada de Fox al poder, puede ayudar a entender esta ten-
dencia: se trata de una época de incertidumbre donde es certero que
las clases políticas y las élites gobernantes están en transformación,
lo cual abre una ventana de oportunidad para los actores de la
conflictividad por tierra que aprovechan la conyuntura.
La gráfica 2 confirma que, por lo menos, la conflictividad por
la tierra vive un proceso de permanencia en la realidad del campo,
y a pesar de que la base incluya dos años del nuevo gobierno, el
nivel de 2002 tiene un alcance interesante.19 ¿Cómo explicar esta
tendencia dentro del contexto del nuevo régimen democrático? Es
innegable que este tipo de conflictividades toma mucho tiempo en
ser resuelto y que, tarde o temprano, tendría que resurgir en el es-
cenario nacional. ¿La democratización a nivel local, al igual que a
nivel federal, estaría ligada al fenómeno de la conflictividad? ¿Los
actores involucrados en la conflictividad agraria verían en la llega-
da de nuevos partidos y élites gobernantes potenciales negociantes
para la obtención de tierra? ¿O quizás las nuevas formas de orga-
19 Ver Anexo para mayor precisión sobre la evolución de la conflictividad por estado. Se pre-
senta una tabla con el número de conflictividades desglosado por estado y por año.
148
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
nización social —en competencia— puedan resultar fuentes de ca-
pital organizacional adecuado para la movilización social? Estos son
puntos que se tratarán de verificar en la última parte del trabajo.
Mientras tanto, se expondrá cómo las manifestaciones de la con-
flictividad han evolucionado en los últimos trece años.
El conflicto y la protesta
El fenómeno de la conflictividad por la tierra se expresa mediante
dos manifestaciones: por actos de conflicto (interacción directa
entre reclamante y usufructuario) y por actos de protesta (interac-
ción indirecta de alguna de las partes litigantes contra alguna au-
toridad, u contra su contendiente). ¿Cómo se comportan ambas
expresiones a lo largo de trece años?
Los actos de conflicto tienden a sobrepasar por poco los ac-
tos de protesta por año pero, en general, ambos actos van práctica-
mente de la mano. En efecto, la protesta y el acto de conflicto no
parecen ser polos opuestos pues es tan sólo en 19% que los actos
de conflicto rebasan a la protesta. La situación cambia en una oca-
sión, entre los años de 1996 y 1997 cuando el número de actos de
protesta es mayor al número de actos de conflicto. Probablemente
1999 sea el año más sobresaliente dado que los actos de protesta
representan 50% de los actos de conflicto. En total, de 1990 a 2002
se registraron 859 actos de conflictos y 759 actos de protesta.
149
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
La diferencia relevante entre el número de actos de conflicto y de
actos de protesta radica en los datos desagregados por estados, ya
que cada entidad tiene un historial agrario diferente y de esto de-
pende la preferencia por alguna de las manifestaciones. Dos ejem-
plos totalmente opuestos son los casos de San Luis Potosí y
Oaxaca: en el primero los actos de protesta son 71% del total y los
de conflicto 29%, mientras que en el segundo, los de protesta repre-
sentan apenas 28% del total, mientras que los actos de conflicto
representan 72% de los actos totales.
Las organizaciones y los actores involucrados
Todas las modalidades de los actos de conflicto y de protesta20 evi-
dencian la acentuada cantidad de dinámicas de conflictividad que
20 Ver Anexo.
Gráfica 3. Actos de conflicto y de protesta en México, 1990-2002
150
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
puede existir en el país. Asimismo, a través del tipo de actores que
llegan a estar involucrados en la disputa por tierra en México (des-
de campesinos, comunidades enteras, gobiernos, caciques, iglesias,
organizaciones ejidales, hasta secretarías de Estado), surgen mu-
chas más combinaciones que conforman, a su vez, más tipos de
conflictividad. Con el fin de esclarecer y ordenar todas las posibili-
dades, se estudiaron las modalidades de conflictividad a partir de
los grandes tipos de actores. Así, se consideraron las organizacio-
nes campesinas y los grupos políticos por un lado, y los sujetos
agrarios y los no agrarios, por el otro.
a) Las organizaciones campesinas y los grupos políticos
Definidas como los “[...] espacios de sociabilidad legítimos, en tanto
constituyen campos de intermediación con un área de influencia en
el sistema institucional, controlando y manipulando las demandas
y movilizaciones de los grupos campesinos representados por éstas”
(Granados, 1988; Gordillo, 1992, citados por Villafuerte, 1999) las
organizaciones campesinas (OC) han representado históricamente
un pilar en las acciones y en la vida de los campesinos mexicanos.
La lucha por la tierra ha sido prácticamente la bandera principal de
las OC posrevolucionarias, oficiales o independientes, por lo que es
pertinente encontrar la presencia de estos actores en la conflicti-
vidad por tierra.
A partir de CONTIERRA, se encontró que las OC que llegan a in-
volucrarse en alguna conflictividad suelen estar más presentes en
los actos de protesta (en 53%) que en los de conflicto (45%). Has-
ta cierto punto esto suena lógico, pues las organizaciones tienen la
capacidad de impulsar la acción colectiva, mediante capital
151
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
organizacional o mediante empresarios políticos, que se requiere
para llevar a cabo una protesta. Durante los primeros años de los
noventa, una estrategia muy común entre la población campesina
afiliada a alguna OC ante la falta de tierra, o la no entrega de dota-
ciones, eran las invasiones masivas de propiedades para exigir el
cumplimiento de sus demandas. La presencia de las OC vive su apo-
geo en 1990, 1994 y 1997. En tan sólo esos tres años, las OC lleva-
ron a cabo 42% de los actos de protesta.
¿Qué pasa con los actos de conflicto? ¿Por qué las organiza-
ciones campesinas parecen tener cierta preferencia por el acto de
protesta por encima del acto de conflicto? Mediante la observación
de la información revisada, se sugiere, como explicación tentativa,
que las OC tienen que garantizar cierto prestigio ante la población
que representan y que los costos de haber participado en actos de
conflicto con saldos negativos suelen ser más elevados que haber
participado en actos de protesta. La protesta con saldo negativo es
igualmente costosa, pero si se toma en cuenta que los actos de
conflicto llegan a enfrentar a dos grupos jerárquicamente iguales,21
mientras que en la protesta tiene como fin cuestionar un protago-
nista más poderoso como es el gobierno, el efecto suele ser diferen-
te ante la población campesina.
Además de OC, los partidos políticos (PP) son uno de los gru-
pos políticos más presentes en la conflictividad por tierra. Según los
datos de la base de datos CONTIERRA, las OC con más presencia son:
la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Unión General Obre-
ra Campesina Popular (UGOCP), el Movimiento Huasteco Democrá-
21 Esta es otra característica que será discutida más adelante cuando se describan los ac-
tores involucrados en la conflictividad por tierra.
152
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
tico (MHD) y la Organización Campesina Emiliano Zapata (OCEZ). Los
PP que más aparecen son el Partido Revolucionario Institucional
(PRI), el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido del
Trabajo (PT) y el Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional
(PFCRN).
Por un lado las organizaciones afiliadas al PRI como la CNC o
Antorcha Campesina (independiente pero vinculada con el PRI) son
las organizaciones que más penetraron en la lucha por la tierra a
nivel nacional. Por el otro, las organizaciones campesinas más loca-
les o regionales e independientes se han posesionado de papeles
fundamentales en la protesta por tierra, tal es el caso del MHD que
hasta nuestros días sigue teniendo una fuerte presencia en Hidalgo
y en San Luis Potosí.
La gran diferencia entre estos dos tipos de OC es, además de
su afiliación o independencia del PRI, la época de su protagonis-
mo. Aunque el PRI y sus organizaciones sigan teniendo fuertes
bases de apoyo en el campo, tanto electorales como políticas,
otros partidos como el PRD o PFCRN han logrado desde hace más
de diez años posicionarse en el campo. El PRD es el segundo par-
tido con más presencia en la conflictividad después del PRI y sus
organizaciones.
A continuación se describirán los tres escenarios más comu-
nes en los conflictos por tierra con organización campesina y/o
partido político en los años revisados:
• Presencia de OC en actos de protesta. Años 1990 a 1994. Las OC
apoyan el grupo campesino reclamante o agresor en cuanto
que son ellos quienes llevan a cabo la acción en contra de un
contrincante no necesariamente apoyado por otra OC. Momen-
153
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
to crucial para la CNC, la UGOCP y Antorcha Campesina (AC).
Asimismo, cabe señalar que es la época del apogeo de los
grandes líderes campesinos.
• Presencia de OC en actos de protesta. Años 1994, 1997 a 2002.
Las OC regionales se involucran en la actual demanda de tierra
tanto como reclamante o agresor, aunque cada vez es menor la
aparición de alguna de éstas. La OCEZ en Chiapas sobresale por
encima de las demás y el MHD en la Huasteca.
• Presencia de OC y PP en actos de conflicto. Años 1999 a 2002.
Tanto organizaciones campesinas como partidos políticos se
ven envueltos en conflictividades como reclamante/agresor
o usufructuario/agredido y viceversa. Suelen ser partícipes
de los ‘conflictos’ por tierra más violentos pues implican,
en su mayoría, enfrentamientos, ataques y escala de vio-
lencias.
b) Los actores agrarios y los no agrarios
Según las estadísticas, los actores agrarios que más suelen involu-
crarse en la conflictividad por tierra, tanto como reclamantes como
usufructuarios, son los campesinos denominados comuneros y eji-
datarios22 con 63% de los casos. Para no entrar en tantas divisiones
categóricas, en esta parte se reúne como campesinos a comuneros,
22 La Ley Agraria define al comunero como “[el] sujeto individual que forma parte de una
comunidad agraria, el cual tiene derecho a las tierras del repartimiento y a disfrutar de los
bienes de uso común. La calidad de comunero se adquiere legalmente por ser miembro de
un núcleo de población campesina, que de hecho o por derecho guarda el estado comunal”
(Ley Agraria, 1992). Tanto el comunero como el ejidatario (cuya definición no es tan preci-
sa como la anterior) son los sujetos que por ley tienen derecho a la tierra —individual y
comunal— y que representan de manera general al campesino como categoría ideal.
154
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
ejidatarios, posesionarios y avecindados. Como actores no agrarios,
le siguen como reclamantes los gobiernos estatales y las empresas
(41%); como usufructuarios los actores no agrarios más relaciona-
dos con la conflictividad por tierra son los caciques o parvifundistas
(45%). ¿En qué orden se dan estas relaciones reclamante/usufruc-
tuario? Para poder responder a esto, es necesario distinguir el tipo
de conflictividades existentes basados en los actores agrarios o no
agrarios involucrados.
Se identificaron las conflictividades de lo general a lo parti-
cular: por geografía política y por grupos y categorías sociales
(“clases”) o clivajes. En el primer caso, se reconoce la conflic-
tividad entre estados (casos entre municipios de diferentes esta-
dos), que al parecer tienden a ser más largos debido al conflicto
político y a los intereses que surgen entre los gobiernos estatales.
En general, la capacidad de respuesta de las instancias agrarias
en cuanto a la resolución del problema se ve interrumpida por ese
exceso de actores inmiscuidos. Este obstáculo no es propio de la
conflictividad entre estados pues el segundo caso, la conflictividad
intraestatal, también se caracteriza por la participación —en mu-
chos de los casos— del gobierno estatal como mediador o nego-
ciador. Por lo mismo, en ambas conflictividades se crea un círculo
vicioso entre las respuestas de los gobiernos estatales y los actos
de protesta de los reclamantes y usufructuarios según la observa-
ción hecha.
Conflictividad integral:
—Involucra siempre un municipio de un estado en contra de otro
perteneciente a otro estado.
155
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
—Estado contra estado, lo que implica en numerosas ocasiones la
intromisión de los gobiernos estatales.
—Ejemplo: caso ejido Bernalejo de la Sierra, Zacatecas, contra la
comunidad Santa María Ocotlán, Durango.
Conflictividad intraestatal:
—Municipio contra municipio.
—Generalmente el gobierno del estado debe mediar entre las partes.
—La mayoría de la conflictividad por tierra.
Sin embargo, las conflictividades más comunes en estos trece años
son las problemáticas individuales, es decir, aquellas que no invo-
lucran colectividades como el estado o el gobierno. Se dividen en
dos tipos: la conflictividad interclase (conflictividad vertical) y la
conflictividad intraclase (conflictividad horizontal). Con el concepto
de “clase”, se refiere a grupos o categorías sociales cuya diferencia
radica en el poder económico, político y material de cada uno de
ellos. Es por eso que para la conflictividad interclase, los actores en
oposición son básicamente individuos de diferentes grupos o cate-
gorías sociales, campesinos y alguna otra clase más poderosa, por
ejemplo.
Esta información es incompleta si no se toma en cuenta el
otro tipo de conflictividad más importante en los últimos trece años:
la conflictividad intraclase. En efecto, en estos casos, los indivi-
duos23 en oposición, tanto reclamante como usufructuario, provienen
23 Los individuos en cuestión son comunidades, ejidos, pueblos, en resumen núcleos agra-
rios, que también pueden ser municipios enteros, esto depende de la información que se
tenga, pero, debido a que la unidad de análisis de este trabajo es el municipio, los indivi-
duos ideales dentro de una dinámica de conflictividad serían los municipios.
156
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
del mismo (o similar) grupo o categoría social, en cuanto a poder
económico y a capacidad material. Los actores enfrentados surgen
de un medio donde las condiciones sociales y económicas son pa-
recidas, como son campesinos o indígenas pobres. Constituyen, a
nuestro parecer, el punto crucial del problema por la tierra actual-
mente en el país, pues de 1997 a la fecha, el litigio entre “iguales”
ha rebasado en violencia y en presencia al litigio interclase, cuan-
do éste, sin embargo, ha representado el patrón de conflicto más
generalizable en la historia. Finalmente, es necesario señalar que se
trata de las conflictividades más violentas, y más dramáticas del
país donde suelen producirse verdaderas matanzas entre campesi-
nos o indígenas. Oaxaca es el estado representativo de este patrón,
al igual que Chiapas, Guerrero y zonas de Hidalgo.
Conflictividad interclase:
—Involucran individuos provenientes de diferentes grupos y catego-
rías sociales.
c.1 Campesinos contra empresas o particulares.
c.2 Campesinos contra parvifundistas, terratenientes
o caciques.
Conflictividad interclase:
—Involucran a individuos que provienen de grupos y categorías so-
ciales iguales o similares.
d.1 Campesinos contra campesinos.
d.2 Campesinos contra indígenas.
157
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Las demandas en la conflictividad por tierra
Las demandas que acompañan la protesta se dividen, básicamente, en
tres grupos. La económica se refiere, únicamente, al reclamo de tierra,
que se denominó demanda ‘física’ por tierra. Dentro de este primer
grupo entran todas las derivaciones como la regularización, dotación,
restitución o entrega de tierra legalmente otorgada, la demanda en
contra de despojo, etcétera.
El segundo tipo de demanda tiene que ver con todas las de-
mandas por tierra que se llevan a cabo mediante la jurisdicción.
Entre estas demandas legales por tierra, se encuentran: en contra
del fallo de un tribunal agrario, de resolución de litigio o controver-
sia, de ejecución de resolución o de agilización del proceso.
El tercer grupo son las demandas sociales y políticas deriva-
das de una conflictividad por tierra. De éstas sobresalen: de inter-
vención de alguna autoridad en medio de la controversia; contra el
incumplimiento de alguna autoridad agraria; el cese a represión de
caciques, ganaderos, o policías; de libertad de presos, etc. Se trata
de un conjunto de demandas sociales y políticas que si bien no
reflejan directamente el reclamo de tierra, surgen a partir de su
conflictividad y de las violaciones a los derechos que pueden impli-
car estos fenómenos.
En la gráfica 4 se exponen los tres tipos de demanda a nivel
agregado con el fin de verificar cuál es la demanda más frecuente.
A lo largo de los trece años de conflictividad, según esta estadísti-
ca, la demanda predominante es la ‘física’ por tierra que represen-
ta 57% del total, mientras que las demandas legales son 22% y las
sociales y políticas 21% restante.
158
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Ahora, si se observa la evolución de cada una de estas demandas
en el tiempo (gráfica 5), se notará que tanto la demanda legal como
la demanda social y política, si bien no suman un gran porcentaje
a nivel agregado, se convierten, poco a poco, en demandas igual de
relevantes que la demanda ‘física’ por tierra. Efectivamente, por una
parte, durante los dos primeros años del régimen democrático las
demandas por tierra, ‘físicas’ y legales, se van cerrando cada vez
más hasta el punto en que prácticamente comparten el mismo por-
centaje (40%). Por otra parte, aunque la demanda social y política
conozca momentos de gran crecimiento (1993 y 1998), su mayor im-
portancia radica en que, ya para los últimos años, está casi al nivel
de las otras dos demandas —y sobre todo con la demanda ‘física’
por tierra. En 1990, los reclamos sociales y políticos no eran siquiera
de 10%, mientras que la demanda por tierra representaba más de
Gráfica 4. Demandas campesinas expresadas
en conflictividad por tierra en México, 1990-2002
(porcentaje)
159
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
70%, para el 2002 hay un equilibrio lo que indica que las tres son
igualmente trascendentes para aquellos que protestan, o que la
conflictividad por tierra es un proceso en mutación.
¿Qué implicaría el casi equilibrio al que llegan las tres demandas?
En primera, los actores involucrados en la conflictividad por proble-
mas de tierra se ven obligados a cambiar, en algún momento, a una
estrategia jurídica. Después de las reformas del 92, este tipo de
controversias comienzan a instituirse y a resolverse mediante los
tribunales agrarios. La lucha por la tierra es, además de lucha físi-
Gráfica 5
Demandas campesinas por categoría y por año en México, 1990-2002
(porcentaje)
160
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
ca —mediante actos de conflicto y de protesta—, una lucha mucho
más burocratizada o administrativa. En segunda, la defensa de la
tierra se convierte en un espacio mediante el cual, oportunamente,
se exige el cumplimiento de otras demandas sociales y políticas. De
éstas, resaltan el reclamo de respeto a los derechos humanos y,
sobre todo, los derechos humanos de los participantes en la
conflictividad por tierra.24
Variación regional en los niveles de conflicto y de protesta
Una de las características más notables de estos trece años de
conflictividad por la tenencia de la tierra es que en cada uno de los
32 estados de la República existe, por lo menos, un caso de
conflictividad. La base de datos que señala que, en efecto, la pre-
sencia de la conflictividad por tierra es generalizada a nivel nacio-
nal aunque no se pueda, por supuesto, hablar de un patrón único
de conflictividad a lo largo de las 32 entidades.
¿Por qué y cómo, entonces, localizar las zonas más conflicti-
vas? Por una parte, es importante localizar estas zonas pues, a pe-
sar que el país entero conozca este tipo de fenómenos, se debe de
verificar cuáles son las regiones, o los municipios, que acumulan,
de cierta manera, la mayor parte del fenómeno. Por otra parte, lo-
calizar estas zonas exige la creación de una manera rigurosa de
24 Según el Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: “[l]a defensa de la tie-
rra conduce con frecuencia a enfrentamientos con otros campesinos, o con propietarios pri-
vados, autoridades públicas y a veces con las fuerzas del orden (policías y militares). En este
contexto, se denuncian persistentes violaciones a los derechos humanos [...] Muchas de
estas violaciones permanecen impunes y provocan el agravamiento de los conflictos y el
recrudecimiento de la violencia”, Capítulo 6. Derechos de los pueblos indígenas, p. 186,
(ACNUDH, 2003).
161
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
comparación debido a los diversos niveles de población. Se resolvió
este problema mediante la comparación de los niveles de
conflictividad per cápita con la creación de categorías poblacionales
para una muestra de 1,735 municipios —con al menos 10% de po-
blación dedicada al sector agrario.25
La cuestión del acto de conflicto: ¿hacia dónde hay que mirar?
Existen dos posibles parámetros que sirven de ejes geográficos de
localización: los casos de conflictividad agraria conocidos como “fo-
cos rojos”26 y los que no son reconocidos como tales. Ambos serán
empleados en esta tesis. Según demuestran los datos del nivel de
conflictividad por municipio, tan sólo 3% de los municipios de la
muestra total representan los casos con el nivel de acto de
conflictividad más alto o alto. Se trata de los 60 municipios, de un
total de 10 estados, más conflictivos y que sin duda reflejan la masa
crítica de toda la muestra.
Por un lado, en esos 60 municipios es clara la presencia de
los casos de conflictividad conocidos como “focos rojos” que, en su
mayoría, involucran dos o tres municipios de uno o dos estados y
25 Para localizar correctamente las zonas con los niveles más elevados de conflictividad (con-
flicto y protesta), se compararon los municipios a partir del número de actos de conflicto
per cápita y del número de actos de protesta per cápita. Para esto, se seleccionó una nue-
va muestra (diferente a la muestra registrada en CONTIERRA): todos los municipios con al me-
nos 10% de población dedicada al sector agrario. De esta muestra de 1,735 municipios, se
calcularon con los datos de la primera base todos los actos de conflicto y de protesta per
cápita. El siguiente paso fue crear categorías poblacionales para lograr una comparación
más sofisticada y menos errónea (comparar municipios con poblaciones, cuantitativamente,
opuestas pero con cinco actos de protesta cada uno, por ejemplo). Finalmente, se constru-
yeron cuatro niveles de conflictividad para cada categoría poblacional.26 Así son denominados por la Secretaría de la Reforma Agraria y se trata de los 14 conflic-
tos agrarios —por tenencia de la tierra— de más alto riesgo en el país (entrevista a Floren-
cio Salazar Adame, titular de la SRA, El Universal, 2003).
162
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
son los que, tal vez, presenten niveles de conflictividad per cápita
más elevados independientemente de la población. Los casos que
saltan a la vista son —y se llamarán por como se les conoce—:27 el
conflicto huichol entre los municipios jaliscienses de Mezquitic y
Bolaños (municipio que no aparece en la muestra) y La Yesca en
Nayarit; el conflicto de Bernalejo entre Valparaíso en Zacatecas y el
Mezquital de Durango (municipio que tampoco aparece en la mues-
tra); el conflicto Mezquitic/Valparaíso, nuevamente entre esos muni-
cipios de Jalisco y Zacatecas, respectivamente, y que involucra
también a la etnia huichol.
Por otro lado, no se puede dejar de lado todas las conflic-
tividades “focos rojos” que persisten tanto en Oaxaca como en
Chiapas y, sin embargo, estos dos estados que parecen ser las dos
entidades que realmente suman la mayoría de las conflictividades
con más alto nivel de actos de conflicto per cápita, presencian asi-
mismo un resurgimiento de conflictividad por la tenencia de la tie-
rra, más allá de los casos ya conocidos y notificados por las más
importantes autoridades agrarias. Esto quiere decir que, a diferen-
cia de los casos citados anteriormente, las conflictividades en
Oaxaca y en Chiapas no son casos aislados, conforman una zona
totalmente especial debido al efecto de contagio que parecen pro-
ducir los casos más riesgosos y se convierten en estados rojos.
Aparecen entonces en la lista —así como en la lista del gobierno:
en Oaxaca, los casos de conflictividad en la Sierra Sur entre los
municipios de Santo Domingo Teojomulco y San Lorenzo Texme-
lucan (donde su ubica la comunidad Santiago Xochiltepec), la
27 Al hacer referencia a estos casos nombrados por el gobierno, se les denominarán ‘con-
flictos’.
163
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
comunidad huave San Francisco del Mar contra los zoques de
San Francisco Ixhuatán, ambos municipios ubicados en el distrito
de Juchitán en la zona del Istmo de Tehuantepec; también en ese
distrito se encuentran las comunidades y municipios de Santa
María Chimalapa y San Miguel Chimalapa en conflicto con el
municipio de Cintalapa en Chiapas, así como con Matías Rome-
ro, Oaxaca.
Chiapas, por su parte, reporta altos niveles de conflicto per
cápita en varias zonas del municipio de Ocosingo: por un lado, la
etnia lacandona en contra de los ejidos y poblados asentados en la
selva; por otro, el constante problema generado en la zona de
Montes Azules, y por último, los problemas por la tierra que se han
expandido entre las comunidades asentadas en los municipios au-
tónomos rebeldes zapatistas (MAREZ), tanto de Ocosingo (Francisco
Gómez, Ricardo Flores Magón, Primero de Enero), como en el mu-
nicipio constitucional de Las Margaritas (Emiliano Zapata). Asimis-
mo, Chiapas registra niveles de conflictividad altos en la parte
noreste del estado, en zona chol y tzeltal de Palenque, y en las zo-
nas tzotziles del norte de Los Altos como Bochil y Simojovel. Los
municipios que llevan la delantera en cuestión de nivel de conflic-
to per cápita —nivel muy alto— son tres municipios: Cintalapa, que
aunque se encuentre lejos de la zona zapatista, es el escenario de
la conflictividad por Los Chimalapas con su estado vecino Oaxaca;
segundo, Venustiano Carranza ubicado en la zona de los valles cen-
trales donde también se desarrolla un grave caso de conflictividad
por tierra y por poder político entre dos grupos del mismo munici-
pio. Tercero, el municipio de Suchiate, en la zona oriente sur del
estado, también presenta un muy alto nivel de conflicto per cápita.
164
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Otras regiones importantes
Las otras zonas del país que forman parte de la masa crítica, la
conforman los estados de Hidalgo, Guerrero, Veracruz y Michoacán.
Hidalgo presenta cuatro municipios de muy alto nivel de con-
flicto per cápita: del lado de la Huasteca, los municipios de pobla-
ción nahua Yahualica y Atlapexco parecen ser los más importantes;
mientras que del lado del Valle del Mezquital, el municipio de
Tezontepec de Aldama el cual, debido a su conflictividad en contra
del municipio de Mizquiahuala (que no apareció en la lista), se ca-
racteriza por un fuerte nivel de conflicto, y por último, en la región
del Pánuco, el municipio de Ixmiquilpan aparece, también, como
fuente importante de conflictividad por tierra.
Guerrero sólo logró entrar con dos centros de conflictividad
muy elevados. El municipio tlapaneco de Acatepec debe su alto
nivel al problema por límites que mantiene con su vecino Zapotitlán
Tablas (que no aparece en la lista del nivel más alto), también mu-
nicipio tlapaneco de la Montaña guerrerense al igual que el segun-
do municipio importante como centro de conflictividad, Atlixtac. A
diferencia de Hidalgo, Veracruz contribuye con tres puntos de gran
nivel en actos de conflicto, en plena zona de la Huasteca, con los
municipios de Texcatepec, Benito Juárez y Zontecomatlán.
Por último, Michoacán aparece con un solo municipio con alto
nivel de conflicto per cápita: Charapan, que se encuentra en plena
Meseta Purépecha. Municipios como Cherán o Tzizio apenas regis-
tran niveles moderados, si no es que bajos, por lo cual Michoacán
no es considerado un estado que realmente sea una fuente de fuer-
te conflictividad a pesar de que el gobierno lo califique como tal. En
conclusión, la zona más importante después de Chiapas, Oaxaca y
165
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
los aislados conflictos “focos rojos”, es, sin duda, una región sur
dividida entre la zona montañosa de Guerrero, parte de la Huasteca
veracruzana e hidalguense, y una pequeña parte del Valle del
Mezquital de Hidalgo.
La protesta: ¿quién protesta y actúa, y quién sólo protesta?
Es interesante comprobar que los casos localizados como “focos
rojos”, que en lenguaje cotidiano podrían ser definidos como los
casos de conflictividad agraria más importantes del país debido a
su historial, su violencia e implicaciones en la inestabilidad de esas
zonas, se caracterizan tanto por acumular numerosos actos de con-
flicto como de protesta. Efectivamente, en la selección de los mu-
nicipios con más altos niveles de protesta per cápita —en total 60
municipios—,28 se recuperan primero que nada los casos “focos ro-
jos” mencionados. Las protestas se convierten en un medio para
reflejar las demandas de solución o de ejecución de viejas resolu-
ciones, se podría llegar a pensar. Sobresalen entonces el conflicto
huichol en Jalisco y en Nayarit, el de Bernalejo en Zacatecas y el
conflicto yaqui en Bacúm, Sonora.
No obstante, Chiapas y Oaxaca siguen siendo también primor-
diales en este aspecto, aunque, el nivel de protesta per cápita tan
elevado se debe, precisamente, a las conflictividades ya existentes
en la zona, como en el municipio de Venustiano Carranza, y
Cintalapa para Chiapas. Asimismo, los municipios más afectados
por las invasiones masivas que se desarrollaron en toda la zona del
conflicto zapatista desde 1994 aparecen, ya sea como municipios
con altos niveles de protesta per cápita o con niveles moderados:
28 Ver Tabla 1.
166
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Bochil, Las Margaritas, Ocosingo, Yajalón, Palenque, Simojovel, o
bien municipios no necesariamente en la zona conflictiva, como
Suchiate, Catazajá o Villa Comatitlán.
Oaxaca refleja el mismo caso. Los casos de conflictividad más
importantes vuelven a aparecer en la lista (desde el caso de Los
Chimalapas, hasta las conflictividades más persistentes en Valles
Centrales), pero algunos parecen tener, sin embargo, un nivel de
protesta mucho más elevado que el nivel de conflicto, como es el
caso de la conflictividad que involucra a la comunidad indígena
mixe San Juan Maninaltepec del municipio Santiago Choapam. Los
municipios de San Miguel Soyaltepec y San Lucas Ojitlán del dis-
trito de Tuxtepec en la Cuenca del Papaloapan, tienden a protestar
mucho más que a actuar según actos de conflicto. Como se verá
más adelante, la zona triqui no se caracteriza del todo por tener un
nivel elevado de conflicto, más bien de un nivel moderado y, sin
embargo, su nivel de protesta se encuentra en un nivel alto, en
particular el municipio de San Juan Ñumi en el distrito de Tlaxiaco.
Jalisco, Sonora, Nayarit y Zacatecas mantienen cada uno de
ellos un “foco rojo” en el estado, pero también presentan a lo lar-
go de estos trece años, un nivel de protesta per cápita muy alto en
cuanto a otros municipios lo que orilla a pensar que tal vez se lle-
varon a cabo protestas debido a conflictividades por tierra contagia-
dos por los casos famosos. Tal es el caso del municipio La Huerta
en Jalisco, o en el caso de Sonora en el municipio de Pitiquito don-
de habitan etnias diferentes a la yaqui.
Aparecen además estados que no estaban presentes en el
acto de conflicto: Chihuahua, Morelos, Tlaxcala, Puebla, Nuevo
León, México y San Luis Potosí. Quizás el caso más interesante de
167
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
todos sea el de San Luis Potosí, pues entra en la lista de los muni-
cipios con el nivel más alto de protesta per cápita con cinco muni-
cipios, es decir, Villa de Arriaga, Tanlajás, Ébano, Tamuín y
Aquismón, todos ellos pertenecientes a la región de la Huasteca
potosina. Esta región se convierte en un eje geográfico importante
no sólo por la presencia de estos municipios —además de otros
como San Vicente Tancuayalab que mantiene un nivel moderado a
diferencia de los anteriores—, pero debido al historial de rezago
agrario y de luchas por la tierra entre los diversos sectores de la
población en esa región.
Finalmente, cabe señalar que Veracruz se convierte en otra
zona central para la protesta en el fenómeno de la conflictividad por
tierra: la Huasteca se mantiene fuerte con los municipios de Beni-
to Juárez, Chiconamel y también Ozuluama de Mascarenos; así
como la pequeña presencia de la zona norte con los municipios de
Nautla y Martínez de la Torre que presentan alto nivel de protesta
per cápita. Por último, la zona de las grandes montañas, con el
municipio de El Naranjal y, a lo lejos, con un nivel moderado, el
municipio de Tequila, en la zona de Zongolica, mantienen niveles
considerables de protesta.
Como conclusión, se presenta a continuación una tabla que
recapitula sobre los municipios con más conflictividad en los trece
años estudiados. Los municipios que van del 1) al 16) son algunos
de los lugares que el gobierno también ha reportado en los infor-
mes del sector agrario.
168
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
1) Chiapas, Cintalapa, nivel muy alto
2) Chiapas, Nicolás Ruiz, nivel muy alto
3) Chiapas, Venustiano Carranza, nivel muy alto
4) Chiapas, Ocosingo, nivel muy alto
5) Chiapas, Chenalhó, Chalchihuitán, nivel
moderado
6) Jalisco, Mezquitic: nivel muy alto
7) Nayarit, La Yesca: nivel muy alto
8) Zacatecas, Valparaíso: nivel muy alto
9) Oaxaca, San Francisco del Mar: nivel muy alto
10) Oaxaca, San Francisco Ixhuatán: nivel muy
alto
11) Oaxaca, San Juan Lalana: nivel muy alto
12) Oaxaca, Santa María Chimalapa: nivel muy
alto
13) Oaxaca, Santo Domingo Teojomulco: nivel
alto
14) Oaxaca, Santiago Xochiltepec: nivel muy
alto
15) Sonora, Bacúm: nivel muy alto
16) Durango, Mezquital: nivel muy alto
17) Chiapas, Bochil, nivel alto
18) Chiapas, Villa Comaltitlán, nivel alto
19) Chiapas, Simojovel, nivel alto
20) Chiapas, Palenque, nivel alto
21) Chiapas, Suchiate, nivel muy alto
22) Guerrero, Acatepec, nivel alto
23) Guerrero, Atlixtac, nivel muy alto
Tabla 1.
Resumen de los municipios con los
más altos niveles de conflictividad
Conflictos registrados por la base de datos CONTIERRA:
niveles de conflictividad (conflicto y protesta)
24) Hidalgo, Atlapexco, nivel alto
25) Hidalgo, Ixmiquilpan, nivel alto
26) Hidalgo, Yahualica, nivel muy alto
27) Hidalgo, Tezontepec, nivel muy alto
28) Jalisco, La Huerta, nivel alto
29) Michoacán, Cherán, nivel moderado
30) Michoacán, Tzitzio, nivel moderado
31) Michoacán, Cherapan, nivel alto
32) Nayarit, El Nayar, nivel muy alto
33) Oaxaca, Santo Domingo Ixcatlán, nivel alto
34) Oaxaca, Santa María Temaxcaltepec, nivel
alto
35) Oaxaca, Santiago del Río, nivel alto
36) Oaxaca, Santo Domingo Ozolotepec, nivel
alto
37) Oaxaca, Santa María Zaniza, nivel alto
38) Oaxaca, San Juan Tabáa, nivel alto
39) Oaxaca, Asunción Cacalotepec, nivel alto
40) Oaxaca, Zapotitlán del Río, nivel alto
41) Oaxaca, Santa Cruz Zenzontepec, nivel alto
42) Oaxaca, San Ildefonso Sola, nivel muy alto
43) Oaxaca, Yaxe, nivel muy alto
44) Oaxaca, Santa Catarina Yosonatú, nivel muy
alto
45) Oaxaca, Santa Lucía Monteverde, nivel muy
alto
46) Oaxaca, San Miguel Chimalapa, nivel muy
alto
169
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
47) Oaxaca, Santiago Amoltepec, nivel muy alto
48) Oaxaca, Putla Villa de Guerreo, nivel muy
alto
49) Oaxaca, San Juan Cotzocón, nivel muy alto
50) Oaxaca, San Juan Ñumi, nivel muy alto
51) Oaxaca, Tepelmeme Villa de Morelos, nivel
muy alto
52) Oaxaca, San Miguel Soyaltepec, nivel muy
alto
53) Oaxaca, San Andrés Yáa, nivel muy alto
54) San Luis Potosí, Aquismón, nivel alto
55) San Luis Potosí, Villa de Arriaga, nivel muy alto
56) San Luis Potosí, Tanlajás, nivel muy alto
57) San Luis Potosí, Ébano, nivel muy alto
58) San Luis Potosí, Tamuín, nivel muy alto
59) Veracruz, Texcatepec, nivel muy alto
60) Veracruz, Zontecomatlán, nivel muy alto
62) Veracruz, Benito Juárez, nivel muy alto
63) Veracruz, Nautla, nivel muy alto
64) Veracruz, Naranjal, nivel muy alto
65) Veracruz, Martinez de la Torre, nivel alto
66) Sonora, Pitiquito, nivel muy alto
Habiendo respondido a nuestras dos primeras preguntas, en la úl-
tima parte se contemplará encontrar los factores políticos, sociales
o de otra índole que condicionan la formación, expansión o simple-
mente el estallido de estos fenómenos en núcleos agrarios. Para
llevar a cabo esto, se proponen hipótesis relacionadas con el au-
mento de la pluralidad en las comunidades rurales, manifestada en
el aumento de la presencia de partidos políticos, de grupos religio-
sos y en mayor presencia de jóvenes. Esta propuesta, que se veri-
ficará de manera empírica y, de ser exitosa, se propondrá como
hallazgo sobre la conflictividad.
Las lógicas de la conflictividad por la tierra y la pluralidad
El objetivo de esta última parte es identificar los posibles factores
explicativos que incentivan el estallido o el resurgimiento de la
conflictividad agraria en México entre 1990 y 2002. Se apuesta a que
las lógicas de la conflictividad por tierra se encuentran en los con-
textos sociodemográficos y político-institucionales que moldean los
municipios estudiados. Al dejar de lado, desde un principio, los muy
170
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
a menudo citados argumentos sobre los “tiempos inmemoriales”
que caracterizan a este tipo de problemáticas, se busca volver a la
configuración política y social de la actual sociedad rural con el fin
de entender por qué se está viviendo un resurgimiento —o una per-
sistente existencia— de la conflictividad agraria.
¿Cuáles son entonces los factores políticos y sociodemo-
gráficos presentes en los municipios con conflictividad por la tierra?
Se espera que el proceso de resurgimiento de la disputa por tierra
esté motivada por dos razones principales. Por un lado, una trans-
formación interna a los núcleos agrarios debido al advenimiento de
la pluralidad ya sea política, social o demográfica, y por el otro, la
existencia de otras condiciones externas tales como la colindancia
territorial entre comunidades (o municipios), la actitud represora de
las autoridades públicas, la guerrilla y el contexto social y político
del sistema de usos y costumbres. En estas circunstancias de ma-
yor pluralidad y de mezcla de factores alternativos, las comunidades
agrarias son más proclives a propiciar, o secundar, una conflictivi-
dad por la tierra.
Tras probar estadísticamente estas hipótesis con modelos de
regresión binomial negativo, se encontró que el papel de las igle-
sias, así como la presencia de población joven dentro de los nú-
cleos agrarios, son fundamentales para la transformación de la
pluralidad y para llevar a cabo la conflictividad por la tierra. Además
de estos factores, resultaron significativos para el estallido de la
problemática la colindancia entre límites territoriales, la represión de
algunas autoridades y los usos y costumbres.
171
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Las hipótesis: pluralidad y factores alternativos
Antes de enunciar las hipótesis, tratamos de dibujar en qué tipo de
comunidades puede surgir o resurgir la conflictividad. Aunque esta-
mos conscientes que actualmente estas situaciones no sean muy
realistas, esto es tan sólo un ejercicio hipotético.
Supuesto 1: Las comunidades agrarias con conflictividad son
pobres, son habitadas principalmente por campesinos y/o indígenas,
y son estables o cerradas.
Supuesto 2: Además de la pobreza, la estabilidad y el
hermetismo, la vida en las comunidades está condicionada por la
escasez de la tierra, relacionada a su vez con un precario historial
de reforma agraria.
Suponemos, en efecto, que el punto de partida de la conflic-
tividad por tierra es, justamente, la falta de ésta. La primera lógica
a la que remite este fenómeno es que existe conflictividad porque
el recurso de la tierra no es suficiente. No obstante, puede ser sim-
plemente que existe una relación causal, no con la escasez, sino
con un precario historial de reforma agraria. Las zonas donde per-
sisten luchas ancestrales por errores, irregularidades, son zonas
donde el círculo vicioso termina no nada más con la resolución,
sino con la satisfacción de todas las partes.
Estos supuestos delimitaron las variables de control: pobreza,
población indígena y población agraria.
Tres propuestas: tres fuentes de pluralidad
Hipótesis 1: la pluralidad demográfica
La población joven, dentro del sector agrario, es mucho más
proclive a participar en la conflictividad por la tierra que la pobla-
172
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
ción vieja pues representa las primeras generaciones en no poder
acceder, de manera oficial, a nuevas dotaciones de tierra. Se espe-
ra, entonces, que cuando la pluralidad llega por la vía demográfi-
ca (la población joven supera a la población vieja), sean los
miembros de las nuevas generaciones los principales actores de
esos fenómenos.
El objetivo principal es saber qué clivaje poblacional es aquel
que tiende más a participar en la conflictividad por tierra en los
últimos trece años, si la población joven (de 15 años a 34 años) o
la población vieja (35 años en adelante). Se escogieron estos
cohortes de edad por dos razones; por un lado, la esperanza de vida
en el campo es de alrededor de 65 años y en general la vida labo-
ral del campesino promedio mexicano que trabaja la tierra empie-
za desde muy temprana edad, por lo que a los 40 años ya se le
considera una persona mayor (INEGI, 1990, 2000). Por el otro, los jó-
venes de un núcleo agrario no adquieren con facilidad un papel ac-
tivo dentro de la vida pública del poblado, a menos que se
conviertan en ejidatarios o comuneros, lo cual es un interesante
indicador del papel que pudiesen asumir y del papel que resguar-
dan las poblaciones más viejas.29
Ahora, la hipótesis de la pluralidad demográfica espera que
sean los individuos jóvenes quienes tomen ese riesgo, pero, ¿por
qué los jóvenes? La presión por la tierra es la problemática que
29 En efecto, una desventaja del órgano central de los ejidos y comunidades, la Asamblea,
es que no representa a la perfección los grupos heterogéneos que son los núcleos agrarios.
Para poder participar en la Asamblea, se debe de tener título de ejidatario o comunero, tener
permiso del marido, o del padre, o ser viuda. Aunque los jóvenes no sean considerados
grupos excluidos, como lo pueden ser más fácilmente las mujeres o los pobres, no es tam-
poco evidente que los hijos, sin título sobre tierras, de avencindados o ejidatarios, puedan
participar en la toma de decisiones.
173
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
salta más a la vista. Según un estudio de la Procuraduría Agraria,
en 1999 existían por lo menos 12 millones de campesinos jóvenes
(menores a los 20 años) que para el 2010 no tendrían acceso a tie-
rra (Robles Berlanga, 1999). En otros términos, casi la mitad del
total de la población campesina de México (24 millones según
Warman en 1995) debe en pocos años, o buscar nuevas alternativas
de supervivencia, o tratar de subsistir con la superficie heredada y
fragmentada por sus padres. El problema es el mismo para la po-
blación actual de 15 a 34 años, la presión por la tierra y la escasez
de nuevas tierras son el principal obstáculo de los jóvenes campe-
sinos que heredan el final del reparto agrario de 1992.
Conjugada con esta situación, la crisis económica en el cam-
po es igualmente un argumento a favor de la opción de la conflic-
tividad por la tierra para los jóvenes. La crisis en el campo se ve
reflejada antes que nada en la crisis productiva del minifundio, que
paradójicamente sigue siendo la única vía de producción de los
campesinos (quienes deben heredar a sus hijos tierras más frag-
mentadas aún),30 pero que produce cada vez menos. Los jóvenes
hijos pueden aceptar o no trabajar la poca tierra heredada o buscar
nuevas opciones, sin embargo, el espectro de alternativas no es
muy grande, salvo la migración o los subempleos. No hay entonces
una verdadera protección material.
En cuanto a la vida pública, los jóvenes parecen también per-
der opciones en la actualidad. Si los jóvenes no detentan algún ti-
30 Incluso, cuando un campesino acepta participar voluntariamente en el programa del
PROCEDE, sabe que debe, entre otras obligaciones, determinar a quiénes les asiste la facul-
tad para heredar su tierra. Con esto, muchos campesinos se ven obligados a entregar sus
derechos agrarios a algunos de sus hijos por la falta de hectáreas o a fragmentar más aún
sus extensión de 2.8 ha del promedio nacional (Robles Berlanga, 1999).
174
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
tulo sobre la tierra, como ser ejidatarios, comuneros o, en el peor de
los casos, posesionarios, es muy difícil que tengan acceso a parti-
cipar directamente en la toma de decisiones de las comunidades.
Se debe de recordar que los núcleos agrarios del país ejercen su
autogobierno mediante las decisiones que se toman en la Asam-
blea, para lo cual es menester poseer algún título, pues de eso de-
pende los derechos a voz y a voto de cada lugareño. Es posible que
en muchos de los casos los jóvenes tengan el permiso de su pa-
dre o madre ejidatario para representarlos en la Asamblea, pero
esto no es la regla general. En definitiva, el papel de los jóvenes
está, incluso, restringido por la misma dinámica institucional del
núcleo agrario.
¿Por qué y cómo, entonces, los jóvenes aceptan entrar al jue-
go de la conflictividad? Se piensa que los jóvenes representan la frac-
ción de la población que menos concuerda con el statu quo
(Lichbach, 1996), aunque lo acepta y vive en él. Esto se debe en gran
parte a lo planteado anteriormente: al no tener muchas elecciones,
quedarse en la crisis del campo implica sobrevivir del campo a como
dé lugar, pero en el momento en que se escoge la vía de la
conflictividad, la opción de vivir del campo no se deja totalmente de
lado. El mantener el statu quo tiene un costo bajo para los jóvenes.
Para los jóvenes campesinos el costo de oportunidad es me-
nor ya que no dejan de lado su vida cotidiana dado que los actos
de conflicto y los de protesta tienden a ser muy puntuales y
repetitivos.31 La dinámica misma de la conflictividad por tierra se
aleja de la dinámica de la guerrilla, por ejemplo, en cuanto al
31 Se ha comprobado, gracias a la observación de los casos revisados para la creación de
la base de datos CONTIERRA, que en las zonas donde las interacciones típicas al conflicto
175
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
tiempo que sus actores le dedican a la preparación de los actos de
contención, aunque esto no implica que no se necesite de una ver-
dadera organización, como se verá más adelante.
A pesar de que los jóvenes no concuerden totalmente con el
statu quo y sean partícipes del mismo, son tomadores de riesgo al
aceptar entrar a la conflictividad, lo cual explica por qué deciden
apostar a movimientos cuyos resultados son inciertos. El contexto
motiva a los jóvenes a buscar otras opciones, tanto de participación
en la vida pública, como en mejoramiento de las condiciones de
vida. Además de tomar riesgos, los jóvenes tienen horizontes tem-
porales amplios, con lo que es posible que sean más propensos a
preferir nuevas vías de participación ciudadana o civil, como son
todo tipo de organización social o política que garanticen su parti-
cipación a largo plazo. Estas nuevas opciones canalizan, entonces,
las demandas que el contexto del núcleo agrario no permite, y se
aprovecha, involuntariamente, de las divisiones que llegan a surgir
entre la población joven y la población vieja (o quizás los jóvenes
con buenas oportunidades), lo cual tiene como consecuencia la
mutación de esa sociedad estable y cerrada.32
Por último, se espera encontrar una relación positiva entre el
clivaje 15-35 años y la conflictividad por tierra.
tienden a ser más puntuales, como en Oaxaca o Michoacán, la “lógica de los golpes” sigue
la lógica del calendario del ciclo agrícola. La tierra en conflicto abierto, aunque debería en-
contrarse sin uso, siempre se trabaja: alguno de los litigantes (a menudo los jóvenes sin tí-
tulo) la labora, la siembra e invierte dinero y tiempo. Cuando se viene la cosecha, se inicia
el ciclo de los actos de conflicto.32 Para comprobar la presencia de población joven en nuestra muestra, se utilizó el porcen-
taje poblacional, que representa tanto la población joven como la población vieja, sobre la
total de cada municipio.
176
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Hipótesis 2: la pluralidad religiosa
La competencia religiosa entre diversos grupos contribuye a la crea-
ción de espacios autónomos y públicos, así como canales de acción
colectiva que pueden ser aprovechados para llevar a cabo la
conflictividad. Cuando la pluralidad llega por la vía de las iglesias,
la población joven campesina tiene en sus manos el capital
organizacional necesario para el estallido o resurgimiento de una
conflictividad, esto ligado a la escasez de tierra y al precario histo-
rial de la reforma agraria.
Se considera que un factor social que conlleva a la transfor-
mación interna de las comunidades agrarias es la pluralidad religio-
sa. La existencia de diversas iglesias, en especial las católicas
confrontadas a las evangélicas, implica una competencia entre és-
tas en vista de obtener el mayor número de fieles entre sus filas.
Las iglesias buscan maximizar su influencia en los miembros de la
sociedad y para esto, crean y refuerzan las redes sociales entre los
individuos adheridos, e incluso llegan a traslapar clivajes religiosos
con políticos.
En el caso del mundo rural mexicano, como varios autores lo
han expuesto (Harvey, 2002; De Vos, 2002), la penetración de la igle-
sia protestante en Chiapas y su acercamiento con las poblaciones
indígena y campesina, apresuró la respuesta progresista de la igle-
sia católica. Así, en vistas de vencer la influencia protestante sobre
la población, la iglesia católica se acercó igualmente al “pobre” pero
de una manera distinta, es decir, proveyendo algunas de las funcio-
nes que el Estado mexicano no proporcionaba. Según estos mismos
autores, los grupos católicos al rescatar la identidad indígena y
conjugar las acciones religiosas con luchas profanas cada vez más
177
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
politizadas sentaron las bases sociales para la propagación de la
organización campesina e indígena consciente de sus necesidades,
derechos y de su lucha. Como Trejo sugiere, la competencia religio-
sa creó involuntariamente capital social y redes informales de co-
operación comunal que sirvieron como fuente de reclutamiento para
las organizaciones y movimientos campesinos indígenas (Trejo,
2004).
La pluralidad religiosa contribuye a la conflictividad, en cuan-
to a que puede llegar a crear divisiones dentro de la estabilidad y
hermetismo que caracterizan las comunidades agrarias que, se su-
giere, entran en la lógica del conflicto. Estas divisiones provienen
de las nuevas alternativas de participación social que ofrece a la
sociedad rural, y en particular, a las fracciones de la población que
no tienen acceso a las arenas públicas institucionales. Cabe men-
cionar que los grupos religiosos pueden, muy probablemente, con-
vertirse en las opciones a las que recurran los miembros de la
población joven, pues ofrece igualmente voz y voto informales
sobre los asuntos relacionados con la comunidad y con las condi-
ciones de vida. Dentro de ese proceso de división, la preferencia
por la conflictividad por la tierra es una opción verdadera, en el
momento en que algún grupo de individuos tiene la capacidad de
actuar colectivamente.
Los grupos religiosos aportan, de cierta manera, las herra-
mientas sociales para la acción colectiva pues, al buscar fortalecer
los lazos entre ella y sus adeptos, así como los lazos de solidaridad,
las iglesias crean las redes sociales formales e informales (Tarrow,
1994; Lichbach, 1996) que se requieren para la movilización social.
En este caso, las iglesias otorgan, además, cierta capacidad de or-
178
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
ganización a los campesinos, quienes, envueltos también en el pro-
ceso del capital social, adquieren las bases para coordinarse. Dado
que se fueron forjando los canales de movilización previamente, la
competencia religiosa fortifica núcleos que pueden optar por la
conflictividad.
Por último, como se especificó para el caso chiapaneco, las
iglesias, al competir entre ellas, crearon una estrategia propia para
penetrar de pleno en el mundo campesino indígena de las comuni-
dades en la década de los setenta. Esto demuestra que, una vez más,
las instituciones religiosas son capaces de representar una lucha po-
lítica en particular, así como identidades que, al fin de cuentas, tam-
bién promueven sus intereses. Esto quiere decir que, en el caso de la
disputa por tierra, los grupos que utilicen los canales de acción abier-
tos por los grupos religiosos pueden, además, tratar de difundir su
“lucha” mediante los clivajes propuestos por la iglesia.33
Se espera encontrar una relación positiva entre el aumento en
el número efectivo de religiones y la presencia de conflictividad por
tierra.
Hipótesis 3: la pluralidad política
La pluralidad política y la competencia electoral (cuando es recono-
cida y aceptada por todas las fuerzas políticas) modifican la estabi-
33 Para medir la presencia de grupos religiosos en cada municipio, se calculó el índice de
números efectivos de religiones con la fórmula original del Taagepera político 1/∑(ri2) donde
ri es el porcentaje de adeptos de cada religión en cada municipio (Lakso y Taagepera, 1979)
para los trece años en cuestión, todo con base en información de los Censos Poblaciona-
les del INEGI (1990, 2000). Se reportaron los porcentajes de individuos pertenecientes a las
iglesias: católica, protestante o evangélica, judía y otras. La información de ambos censos
fueron adoptados y modificados para que no se tomaran en cuenta otras variables.
179
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
lidad política de las comunidades cerradas. Se sugiere que la diver-
sidad política aumenta las probabilidades de que coexistan nuevos
polos de poder, con lo que:
a) La población joven tiene más alternativas y, al entrar en algu-
na de éstas, crean a su vez más arenas de organización social;
b) Alguno de estos grupos políticos opta por la conflictividad
para maximizar sus intereses, el grupo político aprovecha la
existencia o la posibilidad de un problema por tierra.
Dentro del marco de esta comunidad agraria estable (monopolio de
un partido en el poder) y cerrada, la transformación interna provie-
ne de las religiones en competencia y/o de los partidos políticos.
Como se había sugerido al principio de este capítulo, cuando la
transformación en una comunidad con precario historial de reforma
agraria se da por un aumento en la pluralidad (social y política),
aumenta la probabilidad de que se inicie la conflictividad debido a
los canales de movilización que se definen poco a poco. Se sugie-
re que la existencia y permanencia de más de un partido político en
la vida del núcleo agrario implica que nuevos espacios de participa-
ción ciudadana son susceptibles de surgir. De éstos, se unen los
jóvenes sin oportunidad de ascenso político y participación, por lo
que se cree que, a largo plazo, la capacidad de organización de
estos grupos aumente y, quizás gracias a empresarios políticos, sur-
ja la movilización social.
Se asume, además, que el papel de los partidos políticos va
más allá de crear nuevos horizontes de participación para los cam-
pesinos jóvenes. No hay que olvidar que los partidos políticos son
actores que también maximizan sus intereses. En este caso, no
180
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
sólo maximizar votos electorales es el ideal del partido político,
pues el estallido o resurgimiento de una conflictividad agraria
politizada podría, tristemente, traer más beneficios al partido al
apoyar, o liderar, alguno de los litigantes en el momento en el que
cualquiera de los gobiernos (municipal, estatal o federal) empieza
a mediar en el asunto o, por lo menos, introduzca, públicamente,
la situación en su agenda.
Un caso de conflictividad politizado y mediatizado produce
mayor efecto en el gobierno. En efecto, los graves casos de
conflictividad por tierra, designados por el gobierno como “focos
rojos”, reciben atención no nada más de las instancias gubernamen-
tales encargadas y de los medios, sino incluso de organizaciones no
gubernamentales y otros organismos, cuya atención se ve reflejada
en las acciones del gobierno. Esto podría representar, a posteriori,
beneficios para los participantes ya que la resolución sería negocia-
da con el propio gobierno.
Por último, es importante mencionar que en el campo, no
nada más los partidos políticos emplean el instrumento de la orga-
nización para cohesionar grupos, pero también las organizaciones
campesinas. Efectivamente, éstas y las organizaciones interejidales,
y las asociaciones de producción agraria, tienen esa misma capaci-
dad, gracias a la creación de conciencias e identidades sociales, o
intereses grupales. Por lo mismo, las organizaciones campesinas
son el otro grupo cuya capacidad para lograr el estallido o la reivin-
dicación de un problema por tierra, es probable. Se piensa que las
organizaciones campesinas “abanderan” también la causa y su in-
terés es ganar el mayor beneficio.
Recapitulando, al igual que las iglesias, los grupos políticos
tejen, poco a poco, redes sociales dentro de la comunidad. No es
181
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
improbable que apoyen y lideren la conflictividad por la tierra con-
tra alguno de los vecinos, pues se espera que entre en la agenda
gubernamental a largo plazo.34
Más propuestas, los factores externos
Hipótesis 4: el efecto de la colindancia limítrofe
En la medida en que municipios de un estado colinden con los lí-
mites de otro estado (y entonces con municipios de otro estado), la
tendencia a la conflictividad por tierra será mayor.
¿Por qué la colindancia entre estados es fuente de conflic-
tividad?
Aunque la conflictividad sea latente en todas partes (no hace
falta que el municipio vecino pertenezca a otra entidad para sufrir
de problemas de límites), se ha observado que la conflictividad
interestatal está muy presente a lo largo de los trece años y, en es-
pecífico, tiende a provocar largos y complejos litigios, debido a la
masa de actores que llegan a involucrarse en la situación y en la
mediación.35
Se espera que entre más colindancia interestatal exista en la
muestra, mayores serán los puntos de conflictividad en el mapa
nacional.
34 Esta variable se operacionalizó en función del número efectivo de partidos para cada
municipio, a partir de la fórmula del Índice de Taagepera 1/∑(pi2) donde pi representa el
porcentaje de votos de cada partido (Lakso y Taagepera, 1979). Se construyó con los datos
de 10 años de elecciones municipales a partir de De Remes (2000). Se piensa que al aumen-
tar el número efectivo de partidos, la probabilidad de que surjan conflictividades por tierra
se incremente también.35 Para comprobar esta hipótesis se construyó una variable dummy para todos los munici-
pios de la muestra que indica si el municipio en cuestión colinda con otro estado o no (1=
colinda, 0= no colinda).
182
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Hipótesis 5: la represión estatal
Aunque la represión estatal esté presente a lo largo de los años
estudiados, es mucho más constante en los actos de protesta que
en los actos de conflicto. La represión estatal incentiva mayor
conflictividad por la tierra.
La represión representa una respuesta directa, de parte de
alguna de las autoridades gubernamentales —ya sea federales, es-
tatales o locales— hacia los actores de la conflictividad, es intere-
sante introducir el argumento de la represión como fuente de más
conflictividad, pues muy pocas veces se han relacionando ambos
fenómenos.
Los actos de conflicto por tierra implican, en numerosa oca-
siones, actos de violencia entre los mismos actores involucrados,
mientras que los de protesta parecen sufrir más represión por
parte de los gobiernos, por lo que se espera, entonces, una rela-
ción positiva entre la represión y la conflictividad expresada en
protesta. Los actos de represión que se encontraron van desde
hostigamiento, desalojo, destrucción de vivienda o de producción,
agresión física, arrestos ilegales, hasta asesinatos. Además de
querer verificar lo anterior, se sugiere que la represión estatal oca-
siona mayores actos de protesta y, por lo tanto, manifestaciones
de conflictividad.36
Hipótesis 6: la guerrilla
Los municipios donde hay presencia de grupos guerrilleros pueden
igualmente ser zonas de conflictividad por tierra.
36 Para operacionalizar la variable, se contabilizaron todos los actos de represión por muni-
cipio en los trece años revisados.
183
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Esta hipótesis ha sido en muchas ocasiones propuesta por
funcionarios de diversas dependencias agrarias, e incluso por los
medios de comunicación. En este trabajo se tratará de comprobar
o refutar esta hipótesis alternativa. En alguna ocasión, la Secreta-
ría de la Reforma Agraria vinculó, directamente, a grupos armados
con los ‘focos rojos’, es decir, grupos guerrilleros que podrían ar-
mar a los campesinos. En efecto, esta hipótesis podría resultar un
argumento lógico.37 Donde hay guerrilla, hay toda una organización
bien fundamentada por grupos coordinados, desde hace más de
tres décadas, que siguen reivindicando una serie de demandas so-
ciales, políticas y económicas, entre las cuales se podría encontrar
la tierra.38
Se espera encontrar una fuerte relación entre los municipios
caracterizados por conflictividad agraria y por brotes de guerrilla.
Hipótesis 7: usos y costumbres
Los municipios regidos por el sistema de cargos y de elecciones
mediante usos y costumbres, tienden más a la conflictividad por la
tierra, debido a que la competencia por el poder se traduce en com-
petencia por recursos, i.e. por tierra.
Aunque esta variable sólo corresponda al caso de Oaxaca,
relacionar los usos y costumbres con la conflictividad por tierra
37 Entrevista al titular de la Secretaría de la Reforma Agraria (El Universal, 2003). Cabe se-
ñalar que esta acusación es terriblemente común en los medios. Cuando sucede un caso
de conflictividad con un trágico saldo, los medios (televisión, editoriales y opiniones en la
radio) suelen, a toda costa, relacionar grupos guerrilleros con la violencia en la lucha por
tierra.38 El índice de guerrilla que se utilizó es una variable dummy que indica todos los munici-
pios, a nivel nacional, donde se han presentado brotes de guerrilla en los últimos 25 años
(1= guerrilla, 0= no guerrilla) (Trejo, 2004).
184
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
podría resultar revelador e interesante. Como se aclaró en el segun-
do capítulo, Oaxaca es el estado con el nivel más elevado de
conflictividad por tierra y con los casos más largos y violentos, por
lo que se intenta identificar entonces ¿por qué la accidentada situa-
ción es tan persistente en esta entidad?
Debido a que el proceso de selección de cargos se realiza a
partir de tradiciones y costumbres, y la participación de los partidos
políticos no está permitida constitucionalmente, se sugiere que la
lucha por la tierra llega a ser el reflejo de la lucha por el poder. Sin
embargo, al no tener los suficientes elementos empíricos para com-
probar lo anterior con exactitud, se espera, por lo menos, averiguar
si la relación entre la variable dependiente (actos de conflicto) y la
variable de usos y costumbre es positiva. Esto último implicaría que
la tendencia a la conflictividad es mayor en los municipios con usos
y costumbres.39
Es importante señalar que las dos últimas hipótesis, guerrilla
y usos y costumbres, son variables con poca variabilidad y que,
además, sólo reflejan la situación en pocos lugares y años, por lo
que no se tienen muchas expectativas en sus resultados.
Resultados estadísticos
Tras realizar las regresiones, gracias a CONTIERRA II, los resultados
significativos obtenidos fueron los siguientes (ver Tabla 2): los fac-
tores sociales y políticos más valiosos para entender el contexto
social en donde surgen o resurgen las conflictividades por tierra son
39 La variable fue operacionalizada con una dummy que indica si el municipio se rige bajo
el sistema de usos y costumbres o bajo el sistema de partidos políticos (1= usos y costum-
bres, 0= partidos políticos).
185
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
la población joven, el número efectivo de religiones, la represión, los
usos y costumbres, y la colindancia territorial. El número efectivo de
partidos y la guerrilla son factores reveladores, únicamente, en el
caso de la protesta. En conclusión, las hipótesis con más posibili-
dades de éxito son: 1, la pluralidad demográfica; 2, la pluralidad
religiosa; 4, el efecto de la colindancia limítrofe; 6, la represión es-
tatal, y 7: usos y costumbres. A continuación, se presentan los re-
sultados para la variable dependiente del conflicto.
186
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Conflicto Modelo 1a Modelo 2b Modelo 3c
Variables independientes Coef. Est. t Coef. Est. t Coef. Est.
A. Pluralidad
Jóvenes 0.046*** 4.01 0.044*** 3.91 0.041*** 3.65
NER 0.584*** 2.65 0.361** 1.78 0.439** 2.05
NEP 0.089 1.21 0.054* 0.68 0.471 0.59
B. Alternativas
Colindancia 0.385*** 3.11
Represión 1.406*** 18.05 1.383*** 17.74
Guerrilla -0.131 -1.27 -0.099 -0.96
Usos y costumbres 0.454*** 2.87 0.531*** 3.36
C. Controles
Agraria 0.000*** 4.35 0.000*** 6.22 0.001*** 6.27
Analfabetismo 0.016*** 2.56 0.014*** 2.43 0.021*** 4.62
Indígena 0.002* 1.26 0.002* 1.06
Const -5.89 -5.71 -5.871
No Obs. 22100 22100 22463
Adj. R2 0.0346 0.0557 0.0613
Tabla 2. Regresión binomial negativa (efectos aleatorios) para los
actos de conflicto como variable dependiente, 1990-2002
a. Modelo 1. Contempla las variables de pluralidad y las variables de control.
b. Modelo 2. Contempla las variables de pluralidad, las variables de control y tres variables
alternativas (represión, guerrilla, usos y costumbres).
c. Modelo 3. Contempla las variables de pluralidad, las 2 variables de control más significati-
vas (población agraria y analfabetismo), y 4 variables alternativas (represión, guerrilla, usos y
costumbres, y colindancia).
187
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
¿Qué implican estos resultados para el entendimiento del fe-
nómeno de la conflictividad por la tierra?
En efecto, se corrieron varios modelos con el fin de ir delimi-
tando las variables con verdadero poder explicativo. Esta metodolo-
gía tiene el beneficio de dictar resultados generalizables (claro, no
absolutos), por lo que se considera un instrumento valioso para
estudiar este número de observaciones. Éstas son alrededor de
22,500 en los trece años. La estadística simplemente nos indica
que las conflictividades pueden darse en medios agrarios, pobres
o indígenas. Ambas variables de control se correlacionaban mutua-
mente, lo que explica que no siempre las conflictividades sucedan
en lugares de población indígena, quizás ocurran en lugares de
pobreza, pero tampoco es suficiente ese tipo de explicación.40 No
obstante, los resultados aclaran que la pluralidad podría provenir
no de los grupos políticos (NEP), pero más bien de la población
joven y de los grupos religiosos. Por otra parte, de las variables
alternativas o factores externos, encontramos que la guerrilla pa-
rece no ser una condición tan importante para la existencia de
focos agrarios. Por lo contrario, resultaron muy significativas tan-
to la represión de las autoridades como el contexto de usos y cos-
tumbres, y por último, la condición territorial de la colindancia.
Este último dato es muy interesante y recuerda la arbitrariedad
que rodea siempre las fronteras o límites entre estados. No hay
que olvidar que algunos de los casos de conflictos más tormento-
40 En efecto, no sólo las etnias son víctimas de las conflictividades por tierra, sino también
aquellos individuos que responden sólo al adjetivo de campesinos, así como otros actores
agrarios como los terratenientes, ganaderos, rancheros o grandes productores. Esto último
a su vez recuerda que no sólo los casos considerados “focos rojos” reflejan la dinámica
generalizada de la conflictividad por tierra en el país.
188
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
sos para la vida social del país, se dan por la incertidumbre alre-
dedor de la frontera interestatal.
La represión estatal sigue una lógica especial en la conflicti-
vidad agraria, pues el gobierno responde para interceder por los
intereses de alguno de los actores en oposición, tanto en el acto de
conflicto como en el caso de la protesta. Se sugería como hipóte-
sis que la represión estaba más ligada con los actos de protesta
que con los de conflicto pero los resultados de los modelos indican
que esto no es cierto. La diferencia entre ambas manifestaciones y
la represión es, quizás, la violencia perpetrada por los agentes del
gobierno al reprimir. Los actos de invasiones de tierras como protes-
ta suelen ser intervenidos por el gobierno (municipal, estatal o fe-
deral) con un acto de desalojo cuya problemática radica en la
violencia con que se efectúa, legitimada además en nombre de la
ley. De esta manera, la represión en la mayoría de los casos no cesa
la conflictividad, aunque sí disminuya en algunas ocasiones.
En cuanto a los usos y costumbres en el caso específico de
Oaxaca, es un resultado no sólo interesante sino vasto y que requie-
re de mucho más análisis. Literalmente, se da a entender que en los
municipios con usos y costumbres hay más probabilidades de que
surjan o resurjan las conflictividades. Se podría sugerir que la lucha
por el recurso de la tierra es un reflejo de las luchas por el poder
político, sin embargo, Oaxaca es un caso difícil de generalizar pues,
por un lado, conviven los distritos donde fuerzas políticas y socia-
les se disputan todo tipo de poder, y del otro, los distritos totalmen-
te aislados donde la presencia estatal es mínima, al igual que las
otras fuerzas independientes del Estado (como los partidos políti-
cos). En este caso, se cree entonces que la hipótesis es susceptible
189
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
de no ser verosímil, debido a que la causalidad no proviene preci-
samente de la variable de usos y costumbres. Es, no obstante, un
hallazgo que permanece abierto a más investigación.
Conclusiones
Este ensayo buscó plantear una propuesta profunda sobre la mane-
ra de estudiar la conflictividad. Mediante la creación de herramien-
tas alternativas (dos bases de datos, búsquedas hemerográficas y
estadísticos), se buscó definir los conceptos, recrear un panorama
temporal de los trece años estudiados tanto con características so-
bre el fenómeno como con un mapeo nacional, y finalmente, se
buscó delimitar ciertas hipótesis del lado de la ciencia política so-
bre este tipo de problemática.
El aumento de la pluralidad en las comunidades agrarias nos
indica un fenómeno aparte: la penetración de diversos grupos u
organizaciones sociales de cualquier índole dentro de la vida agra-
ria del país. Esto no es un fenómeno nuevo, pero quizás dejado de
lado en cuanto a la búsqueda de explicaciones sobre el porqué de
la persistencia de los graves conflictos por tierra.
Estos resultados o hallazgos quieren decir una cosa más: hay
que pensar más este tipo de fenómenos desde el punto de vista de
la ciencia y la sociología políticas. Si bien es cierto que estos fac-
tores no sean absolutos y determinantes del surgimiento o resurgi-
miento de la conflictividad, son pistas interesantes que ayudan a
entender, de alguna manera, nuestro fenómeno.
No obstante, es menester insistir en la variable de partidos
políticos que no obtuvo grandes niveles de significancia en los
modelos corridos. No hay que olvidar que, en muchos casos, inclui-
190
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
dos dentro de nuestra lista de los más de 60 municipios con altos
niveles de conflictividad, existen los ejemplos donde la conflictividad
sí proviene de un aumento en la pluralidad.
Finalmente, es necesario recalcar la relevancia de los hallaz-
gos de las hipótesis, los cuales, aunque no detenten la verdad sobre
ese fenómeno, pueden guiar otras investigaciones. Efectivamente, es
indispensable continuar investigando todos los factores políticos,
sociales, incluso económicos, institucionales y culturales que propi-
cian el brote de conflictividad por tierra en México a partir de todas
las ciencias sociales.
191
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Estado/Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total
01 Aguascalientes 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 2
02 Baja California 2 0 2 0 2 0 3 1 0 1 4 7 1 23
03 Baja California Sur 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3
04 Campeche 2 0 0 0 1 2 1 0 3 0 3 2 0 14
05 Coahuila 9 4 0 0 0 0 0 2 0 1 0 2 2 20
06 Colima 0 0 0 0 0 4 0 0 0 1 0 1 0 6
07 Chiapas 28 10 15 2 68 21 24 12 11 6 17 9 26 249
08 Chihuahua 0 0 0 0 3 0 4 6 0 1 3 1 2 20
09 Distrito Federal 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 3
10 Durango 5 3 1 0 1 5 5 4 4 2 4 3 10 47
11 Guanajuato 1 1 2 3 0 0 2 0 1 0 3 4 1 18
12 Guerrero 2 1 1 4 9 19 3 8 3 1 2 2 13 68
13 Hidalgo 2 3 1 1 7 18 5 13 12 4 4 1 6 77
14 Jalisco 1 5 3 1 4 10 7 18 10 2 10 1 4 76
15 México 2 1 2 7 9 10 5 13 9 6 1 4 21 90
16 Michoacán 9 1 1 0 2 5 2 5 7 3 6 5 3 49
17 Morelos 9 6 2 0 13 0 2 5 3 5 3 1 2 51
18 Nayarit 0 5 4 1 5 8 2 6 6 1 5 0 1 44
19 Nuevo León 0 0 0 1 0 1 4 2 7 1 0 0 2 18
20 Oaxaca 17 19 6 6 26 21 17 21 27 18 10 19 42 249
21 Puebla 8 2 14 3 5 2 1 3 1 4 1 0 8 52
22 Querétaro 1 0 1 3 0 0 1 0 0 1 2 1 0 10
23 Quintana Roo 1 0 0 0 1 1 3 1 1 0 4 1 0 13
24 San Luis Potosí 2 4 2 2 7 3 12 13 2 1 1 21 0 70
25 Sinaloa 1 4 0 0 3 0 1 3 4 0 0 0 0 16
26 Sonora 7 0 2 0 1 5 15 7 9 3 1 1 1 52
27 Tabasco 0 1 0 1 2 1 2 2 2 0 1 0 0 12
28 Tamaulipas 1 0 5 1 1 2 1 0 0 0 0 2 2 15
29 Tlaxcala 1 4 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 2 10
30 Veracruz 21 10 18 2 17 4 8 4 13 3 9 7 7 123
30 Yucatán 0 0 0 0 1 4 0 1 1 0 2 0 0 9
31 Zacatecas 1 1 2 1 2 3 3 7 4 5 0 2 15 46
Total 135 85 84 40 191 149 134 158 140 71 96 101 173
Anexo
Tabla 3. Total de conflictividades por estado y por año
192
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Protesta Conflicto
01 Bloqueo de carretera o camino 01 Invasión de tierras ilegal
02 Denuncia a autoridades 02 Invasión de tierras legal
03 Denuncia a medios 03 Invasión de tierras por OC/PP
04 Huelga de hambre 04 Invasión de tierra(s)
05 Marcha 05 Despojo de tierra(s)
06 Mitin 06 Expropiación
07 Plantón 07 Intento de desalojo(s)
08 Toma de instalaciones 08 Desalojo(s)
09 Toma de tierra 09 Amenaza(s)
10 Bloqueo de labores 10 Discusión
11 Secuestro 11 Hostigamiento
12 Desalojo voluntario 12 Enfrentamiento(s)
13 Retención de funcionario(s) 13 Emboscada
14 Demanda legal 14 Asesinato(s)
15 Queja ante CNDH 15 Ataque(s)
16 Marcha-caravana 16 Balacera
17 Ultimátum 17 Incendio provocado
18 Impugnación de resolución presidencial 18 Disputa por indefinición de límites internos
19 Recurso de amparo 19 Disputa interna por venta de tierra(s)
20 Retención maquinaria 20 Restitución/entrega tierra(s)
21 Declaración de municipio autónomo
21 Detención
22 Expulsión
23 Operativo de cateo
24 Firma de resolución
25 Toma de pueblo (sitiado)
26 Secuestro
27 Entrega de indemnización
28 Realeo
29 Arraigo comunitario
30 Deslinde de límites
31 Tala
32 Orden de desalojo violenta
33 Liberación
99 No especificado
Tabla 4. Actos de protesta Tabla 5. Actos de conflicto
193
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
Bibliografía
LIBROS Y DOCUMENTOS
Alejos, José (1999), Ch’ol / Kaxlan. Identidades étnicas y conflicto agrario en el norte
de Chiapas, 1914-1940, México, Universidad Nacional Autónoma de México.
Alston, Lee et al., (1999), Titles, Conflict, and Land Use. The Development of
Property Rights and Land Reform on the Brazilian Amazon Frontier, Michigan,
The University of Michigan Press.
Appendini, Kirsten (2001), “Land Regularization and Conflict Resolution, the Case
of México”, Documento de la Food and Agriculture Organization (FAO),
Rural Development Division Land Tenure.
Bartra, Armando (1996), Guerrero Bronco. Campesinos, ciudadanos y guerrilleros en
la Costa Chica, México, Ediciones Era.
Bonfil, Guillermo (1987), México profundo. Una civilización negada, México, Edito-
rial Grijalbo.
Dahl, Robert (1991), Los dilemas del pluralismo democrático. Autonomía versus
control, México, Alianza Editorial.
Dehouve, Danièle (2001), Ensayo de geopolítica indígena. Los municipios
tlapanecos, México, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en An-
tropología Social, Editorial Porrúa.
Dennis, Philip A. (1976), Conflictos por Tierras en el Valle de Oaxaca, México, Direc-
ción General de Publicaciones del Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes, Instituto Nacional Indigenista.
De Vos, Jan (2002), Una tierra para sembrar sueños. Historia reciente de la Selva
Lacandona, 1950-2000, México, Centro de Investigaciones y Estudios Supe-
riores en Antropología Social, Fondo de Cultura Económica.
Escobar, Antonio et al., (2001), Estructuras y formas agrarias en México, del pasa-
do y del presente, México, Secretaría de la Reforma Agraria y Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social. Escobar
Ohmstede, Antonio y Teresa Rojas Rabiela (coord.), Estructuras y formas
agrarias en México, del pasado y del presente, México: Secretaría de la Re-
forma Agraria y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antro-
pología Social, 2001.
194
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
Hardin, Russell (1995), One for All. The Logic of Group Conflict, New Jersey,
Princeton University Press.
Harvey, Neil (2000), “Reformas rurales y rebelión zapatista: Chiapas 1988-1994”, en
Jane-Dale Lloyd (coord.), Paisajes rebeldes. Una larga noche de rebelión in-
dígena, México, Universidad Iberoamericana, pp. 211-237.
Hoffman, John (2004), Generalized Linear Models. An applied approach, Boston,
Pearon Education.
Laakso, M y R. Taagepera (1979), “Effective Number of Parties: A Measure with
Application to Western Europe”, Comparative Political Studies, No. 12, pp. 3-
27.
Lichbach, Mark (1996), The Rebel’s Dilema, Ann Arbor, The University of Michigan
Press.
McAdam, Doug et al., (1996), Comparative Perspectives on Social Movements.
Political Opportunities, Mobilizing Structures, and Cultural Framings,
Cambridge, Cambridge University Press.
Meyer, Jean (1991), Les chrétiens d’Amérique Latine XIXe-XXe siècle, Paris, Déclée.
North, Douglass (1993), Instituciones, cambio institucional y desempeño económi-
co, México, Fondo de Cultura Económica.
Scott, James (1985), Weapons of the Weak. Everyday forms of peasant resistance,
New Haven, Yale University Press.
Sour, Laura et al., (s.a.) Nota metodológica para un análisis de panel para medir el
esfuerzo fiscal municipal en México, México, Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
Regalia, Ida (1983), “Conflicto”, en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Política,
México, Siglo XXI Editores.
Robles, Héctor (1996), “Tipología de los sujetos agrarios PROCEDE”, en Estudios
Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria, México, núm. 4, julio-septiem-
bre, pp. 11-39.
Tarrow, Sidney (1994), Power in Movement. Social Movement, Collective Action and
Politics, Cambridge, Cambrigde University Press.
Trejo, Guillermo (2004), Indigenous insurgency, protest, rebellion and the formation
195
Nilbia Coyote Millanes
ESTUDIOS AGRARIOS
of ethnic identities in 20th century Mexico, Tesis Doctoral, Universidad de
Chicago.
(2001), The Political Foundations of Ethnic Mobilization and Territorial
Conflict in Mexico, México, Documento de trabajo, Centro de Investigación
y Docencia Económicas.
(2000), Religious Competition, State Actino and the Renaissance of
Indigenous Identities in Chiapas, México, Documento de trabajo, Centro de
Investigación y Docencia Económicas.
(2000), “Etnicidad y movilización social. Una revisión teórica con
aplicaciones a la “cuarta ola” de movilizaciones indígenas en América La-
tina”, México, Política y Gobierno, vol. VII, núm. 1, primer semestre, pp. 205-
250.
Varo Berra, Rosario (2002), La Reforma agraria en México desde 1853. Sus tres ci-
clos legales, Guadalajara, Los Ángeles, Universidad de Guadalajara, UCLA
Program on Mexico.
Velásquez Zepeda, María Cristina (2000), “Frontiers of municipal governability un
Oaxaca, México: the legal recognition of Usos y Costumbres in the election
of indigenous authorities”, en Donna Lee Van Cott, The friendly liquidation
of the past. The politics of Diversity in Latin America, Pittsburg, University
Press of Pittsburg, pp. 165-179.
Villafuerte, Daniel et al., (1999), La tierra en Chiapas, viejos problemas nuevos,
México, Plaza y Valdés.
Viqueira, Juan Pedro y Willibald Sonnleitner (2000), Democracia en tierras indíge-
nas. Las elecciones en Los Altos de Chiapas (1991-1998), México, Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, El Colegio de
México, Instituto Federal Electoral.
Warman, Arturo (2001), El campo mexicano en el siglo XX, México, Fondo de Cul-
tura Económica.
Zepeda, Jorge (1988), Las sociedades rurales hoy, México, El Colegio de Michoacán.
Zepeda, Guillermo (2000), Transformación agraria. Los derechos de propiedad en el
campo mexicano bajo el nuevo marco institucional, Centro de Investigación
para el Desarrollo, Editorial Porrúa.
196
Conflictividad por la tierra en México…
ANÁLISIS
OBRAS DE CONSULTA
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2003),
Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México,
ACNUDH.
De Remes, Alain (2000), Banco de Datos Electorales a Nivel Municipal 1980-1999,
México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Procuraduría Agraria,
Secretaría de la Reforma Agraria, Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (2002), Las mujeres en el México ru-
ral, México.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Censo de Población y
Vivienda 1990 (1991) y Censo de Población y de Vivienda 2000 (2001), Méxi-
co.
Procuraduría Agraria (1999), Estudios Agrarios, Revista de la PA, “Principales carac-
terísticas del ejido-tipo por entidad federativa”, núm. 13, pp. 139-182.
Procuraduría Agraria (2001), Conflictos agrarios de alto riesgo, México, Procuraduría
Agraria.
Secretaría de la Reforma Agraria (2001), Informe de labores, México, Secretaría de
la Reforma Agraria.
197
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
Las comunidades rurales en México han basado su relativa autono-
mía en el control de recursos naturales (Tutino 2002). Con todas sus
paradojas, tal autonomía se ha dado en el marco de la formación
histórica del Estado. Ante la aparente erosión de la capacidad de los
Estados para controlar las economías nacionales en un mundo cada
vez más globalizado, ¿podrán las comunidades seguir resolviendo sus
demandas históricas y por lo tanto negociar, resistir, adaptarse o per-
sistir? El caso de los campesinos de la cuenca baja del río Nexapa
que aquí expongo puede ilustrar cómo las modificaciones en la na-
turaleza del Estado mexicano están teniendo efectos diversos en los
modos en que se organizan y gestionan tales recursos, al mismo
tiempo que se crean nuevas formas de sociabilidad y subjetividad de
los actores rurales, todo ello dentro de un proceso hegemónico desa-
rrollado con enormes contradicciones en el contexto neoliberal.
Concretamente, el objetivo de este trabajo es analizar accio-
nes, ideas y formas de organización que los campesinos de la cuen-
ANÁLISIS Francisco Javier Gómez Carpinteiro*
LA RECONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD
MORAL. CAMPESINOS, ESTADO Y REFORMAS
NEOLIBERALES EN EL MANEJO DEL AGUA**
* Maestro en Antropología Social por la UDLA y doctor en Ciencias Sociales por ElColegio de Michoacán. Investigador del Posgrado en Sociología del Instituto deCiencias Sociales y Humanidades-BUAP.** Este trabajo obtuvo el 2o lugar del IX Premio Estudios Agrarios 2004.
198
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
ca baja del río Nexapa, ubicada en el suroeste de Puebla, desplega-
ron en los últimos años para constituir un “distrito de riego” en el
marco de la nueva Ley de Aguas (1992) y las actividades que desa-
rrolla desde 1989 la Comisión Nacional del Agua (CNA) para trans-
ferir o descentralizar la administración de este recurso. Entre los
habitantes de pueblos y barrios representados por un comité regio-
nal de regantes, no existía un consenso absoluto sobre la pertinen-
cia de crear el distrito de riego. De hecho, en cada lugar, de más de
40 comunidades con derechos reconocidos de agua, hubo en su
interior grupos o facciones opuestas a ese propósito, y barrios y
pueblos enteros manifestaron tajantemente su negativa a formar
parte de tal proyecto. No obstante esas desavenencias, fue percep-
tible un sólido deseo por transformar una organización que con re-
lativo éxito había administrado y controlado el agua por varias
décadas en una entidad que formara parte del estado y, por esa
condición, de los “beneficios” que gozarían los regantes por entrar
en el campo de la política y la burocracia estatal.
El distrito fue creado finalmente. El 22 de abril de 2004, en la
ciudad de Izúcar, los integrantes de la directiva de tal organismo rin-
dieron protesta ante la presencia de un alto funcionario de la CNA.
Desde principios de este año, el antiguo comité dejó de trabajar. El
distrito realmente funcionará como una asociación amplia de diversas
unidades de riego; la cual ahora se encuentra en la fase de la
obtención plena de su figura jurídica. Entre otras cosas, la nueva di-
rectiva planea organizar sus tareas bajo la existencia de dos “módu-
los” de riego; uno para los “nexapeños del norte” y el otro para los
“cañeros del sur”, es decir, los usuarios de la parte baja del Nexapa.
Ambos módulos tendrán sus propios comités administrativos.
199
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
Diversos analistas han reparado en la trascendencia de las
reformas neoliberales en la administración del agua en México
(Gorriz et al., 1995; Johnson, 1997; Kloezen et al., 1997; Palacios,
1998). Ellos han señalado oportunamente cómo las iniciativas que el
gobierno federal puso en práctica desde hace poco más de una dé-
cada fueron juzgadas por expertos, consultores y los mismos usua-
rios como exitosas, recomendándose que el modelo mexicano se
implemente en otros países que desean mejorar sus sistemas hi-
dráulicos. Entre estos análisis, una interpretación interesante desta-
ca que las políticas de Carlos Salinas de Gortari basadas en la
descentralización y la consecuente transferencia de los distritos de
riego a sus usuarios para reducir subsidios gubernamentales y adel-
gazar el personal burocrático, tienen que ser consideradas más allá
de los simples condicionamientos de organismos internacionales de
financiamiento (Rap et al., s/f).1 Los autores sugieren relacionar esos
procesos de descentralización con la concentración de poder de im-
portantes segmentos de la burocracia hidráulica. Sin cuestionar este
razonamiento, en este trabajo quisiera fijar la atención en cómo lo-
calmente las políticas y las reformas neoliberales del Estado mexi-
cano están siendo recibidas.
Argumento que la conformación de la unidad de riego activa
deseos por (re)construir una comunidad política que posibilite una
intervención más firme y directa del Estado en el mejoramiento de
1 Dentro del marco de reformas impulsadas por los gobiernos neoliberales en el campo
mexicano, la administración estatal del agua ha experimentado radicales cambios. De acuer-
do con Rap et al. (2001), esto puede identificarse con: 1) la creación de la Comisión Nacio-
nal del Agua en 1989, 2) la transferencia que el gobierno ha hecho de los distritos de riego
a asociaciones de usuarios, desde ese mismo año a la fecha, y 3) la promulgación de una
nueva Ley de Aguas en 1992.
200
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
la infraestructura física y social y que moralmente sancione prácti-
cas y formas de organización. Con la pretendida creación de un
espacio de interacción entre el Estado y los campesinos, diversos
grupos y actores albergan la posibilidad de frenar disputas, regla-
mentar prácticas organizativas, eliminar abusos, corrupción y, en
suma, constituir un escenario propicio para la expresión de proyec-
tos productivos e ideas que modernicen la administración del siste-
ma de riego. Tales deseos, relacionados a diferentes actores, aluden
también directamente a la heterogeneidad que constituye la base de
los campesinos-regantes. En efecto, distintas y opuestas categorías
sociales identifican a esta gente, y la génesis de cada una de ellas
está asociada a procesos pasados vinculados a estructuras históri-
cas de organización del trabajo.
Como problema teórico, esto contradice interpretaciones re-
cientes que consideran que ante la nueva era global los Estados
nacionales no representan marcos propicios para generar identida-
des colectivas (por ejemplo, Appadurai, 2001; Kearney, 1996). Esta
cuestión concierne también a la construcción de formas de concien-
cia social construidas a través de tradiciones y valores, tal como lo
entendió E. P. Thompson (1979, 1989). En términos empíricos, pue-
de observarse que la generación de una conciencia conduce a la
gente a promover y abrazar sentimientos comunitarios locales y
nacionales, vinculados a procesos de formación del Estado y acu-
mulación capitalista (Roseberry, 1989: 224-228). Como parece suge-
rir Antonio Gramsci, la conciencia y la formación de la comunidad
obedecen a un proceso hegemónico asociado a la historia de los
grupos o las clases subalternas (Gramsci, 1999: 182-183). Ese proce-
so hegemónico puede descubrir las contradicciones o ambigüeda-
201
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
des de alianzas, movimientos, luchas culturales y políticas en con-
textos de dominación y resistencia. Por esa razón, un marco analí-
tico que pone énfasis en la noción de hegemonía como proceso
puede ser valioso para comprender empíricamente los mecanismos
que han operado en la activación de diversas formas de comunidad,
ligadas al control de los recursos materiales, y entender la dialéc-
tica que media entre el presente y el pasado de regantes caracteri-
zados por categorías muy heterogéneas, las cuales viven hoy en un
mundo cada vez más dislocado.
Pero observar los términos en que se activan comunidades
locales de regantes no implica celebrar de manera acrítica la polí-
tica de los grupos subordinados. De hecho, es difícil establecer que
esas comunidades surgieron sobre la base de prácticas y organiza-
ciones alternativas completamente autónomas, pues su definición
siempre estuvo en relación dialéctica con poderes externos y centra-
les. Por eso mismo, no reconozco la existencia de un conocimien-
to local sobre los usos del agua que ahora el Estado mexicano
considera sustancial para el desarrollo de sus reformas descentra-
lizadoras, contraviniendo la mentalidad hegemónica de la burocra-
cia que ha excluido sistemáticamente ese conocimiento en los
proyectos de mejoramiento y desarrollo social (Scott, 1998: 6). Inclu-
so, las organizaciones locales o regionales, gestionando el riego,
parecen actuar como el propio Estado (Ibídem).
Estado posrevolucionario,
modernización capitalista y geografía de riego
La comunidad de regantes del suroeste de Puebla en relación con
una autoridad central tiene una historia muy larga. De hecho, co-
202
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
mienza con la concesión de agua que Juan González de Peñafiel,
enviado de la Corona, otorga en 1635 a propietarios españoles de
haciendas de la zona y a vecinos de pueblos y barrios indígenas.2
Las disposiciones de Peñafiel fueron relativamente respetadas a lo
largo del tiempo. Entonces, cada pueblo logró controlar un volumen
de agua para garantizar la producción agrícola de granos y frutales.
Empero, a partir de las reformas liberales de la segunda mitad del
siglo XIX las políticas de desamortización tuvieron efectos serios en
la propiedad comunal. Se creó un dinámico mercado de tierras que
incorporó a ricos inmigrantes españoles que fijaron su residencia en
la ciudad de Puebla, a una élite local de comerciantes, profesio-
nistas y agricultores, así como a vecinos de pueblos y barrios indí-
genas dispuestos a vender sus propiedades.3 Las transacciones
comerciales para la compra-venta de tierra transcurrieron aparente-
mente sin ningún contratiempo, y principalmente los propietarios
españoles incrementaron la extensión de sus haciendas a costa de
posesiones que iban adquiriendo dentro de los límites de pueblos y
barrios. Sin embargo, los problemas surgieron cuando los nuevos
dueños de tierra quisieron reclamar los volúmenes de agua para
2 “Copia certificada de la simple del testimonio del Título de Aguas”, amparado precisamen-
te por la “sentencia” de Peñafiel. Este documento es común encontrarlo en los archivos de
ejidos y asociaciones locales de regantes. Generalmente, autoridades locales pidieron una
copia al Archivo General de la Nación al comienzo de la fase posrevolucionaria para ratifi-
car sus derechos al riego ante el Estado.3 Ofrezco algunos ejemplos de las transacciones que se hicieron para comprar y vender tie-
rra en la zona durante la etapa. Archivo General de Notarias, Puebla (AGNP), Notaría Izúcar
de Matamoros, Libro de Registro 1882, fojas 7: terreno de labor en el campo Tezoquiapa del
pueblo de Tlapanalá que vendió Tomás de la Cruz a favor de José Díaz Rubín; f. 10: terre-
no de labor, regadío, en el paraje Zapote Blanco del pueblo de Tilapa que vendió Joaquín
Vargas a José Díaz Rubín; f. 11: terreno de labor ubicado en el paraje Ahuehuetitla, Tilapa,
que Julián Pérez, previo consentimiento de su esposa Valeria Rojas, vendió a José Díaz
203
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
irrigar esas tierras. Las tierras se vendían sin los derechos de agua,
pues las autoridades locales reclamaban que la posesión de ellos
era colectiva. En efecto, dado que esas concesiones de agua fueron
otorgadas en el pasado por una autoridad colonial, los vecinos aún
consideraban que sus derechos colectivos eran plenamente vigen-
tes y así lucharon ante instancias locales y nacionales para hacer-
los valer.
Durante el gobierno de Porfirio Díaz, los conflictos y tensiones
por agua fueron constantes. Los problemas llegaron a tal extremo
que la burocracia federal ordenó una inspección técnica para deter-
minar el volumen de agua que correspondía realmente a cada con-
cesionario, entre pueblos, barrios y haciendas (Kroeber, 1994:
136-138). En este contexto, los pueblos hicieron uso de representan-
tes legales que auxiliaban directamente a las autoridades locales
para la defensa del agua.4 Los representantes o apoderados eran fi-
Rubín; f. 12: terreno de labor localizado en el pasaje La Ciénega, Tlapanalá, que Juan
Paulino Amarillas vendió a José Díaz Rubín; Libro de Registro 1983, f. 20: terreno de labor
en el paraje Tezoquiapa, Tlapanalá, que vendió Juan Anselmo Gaspar, con el consentimiento
de su esposa María Josefa Mendoza, a José Díaz Rubín, representado por Manuel Huerta,
f. 21: huerta de árboles frutales, ubicada en Tilapa, que vendió Joaquín Vargas a José Díaz
Rubín; f. 23: un sitio con casa habitación y huerta de árboles frutales, en Tilapa, que Manuel
Velis Mora vendió a José Díaz Rubín; f. 24: terreno de riego, localizado en el paraje
Cantlalca, Tilapa, que José Díaz Rubín vendió a Teodoro Zamora; Notaría Izúcar de
Matamoros, Libro de Registro de Documentos 1897, f. 70: “Los señores José Bello y
Sebastián B. De Mier celebraron el contrato de venta en pacto de retroventa, vendiendo el
primero a favor del segundo cuatro terrenos, sitios en Matzaco”.4 Un ejemplo de este forma de defender la tierra fue la labor llevada a cabo por Calixto
Dalvis, representante de un barrio de Izúcar que en 1898 logró ante el gobierno de Porfirio
Díaz el reconocimiento de las dotaciones primordiales de agua para sus representados.
Archivo Histórico del Agua (AHA), Archivos Superficiales (AS), caja 528, exp. 8082, ff. 240-
268: certificado de copia simple del testimonio de confirmación de los derechos al uso del
agua a favor de los vecinos del barrio Santiago Mihuacán de septiembre de 1930.
204
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
guras centrales en la configuración del poder local, sus funciones
estaban articuladas a las de las autoridades de pueblos cuyos car-
gos a su vez se relacionaban a las estructuras cívico-religiosas. En
este sentido, los pueblos eran representados en su conjunto por
hombres mayores, con el suficiente control de recursos materiales
y simbólicos para ejercer con legitimidad la autoridad, defendiendo
ante fuerzas y grupos externos los derechos de agua de sus veci-
nos. Esta estructura jerárquica —asociada a los cargos cívico-religio-
sos, a cuestiones de clase y género— logró con relativo éxito la
defensa colectiva de los recursos materiales y garantizó la propie-
dad individual separadamente tanto la de la tierra como la del agua.
En suma, las reformas liberales puestas en práctica desde la
segunda mitad del siglo XIX crearon las condiciones propicias no
sólo para la mercantilización de los recursos materiales, sino para
el desvanecimiento de solidaridades y organizaciones locales. El
caso del suroeste de Puebla indica un movimiento contrario, pese
al desarrollo de procesos de privatización.
Al término de la revolución armada (1910-1920), la estructura
agraria de la zona contempló visibles transformaciones. Los cam-
bios estuvieron básicamente asociados a la modernización capitalis-
ta y a la formación del Estado posrevolucionario. Por principio de
cuentas, la vieja élite de propietarios españoles fue desplazada por
un industrial norteamericano, quien construyó un complejo
agroindustrial para la fabricación de azúcar y sus derivados. En tan-
to las políticas de regulación social impulsadas por el Estado pug-
naron por una centralización más efectiva del agua de riego y la
formación de nuevas categorías políticas articuladas a un nuevo
sentido de conciencia nacional, lo primero fue visible con las accio-
205
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
nes desarrolladas por empleados de las agencias federales y lo se-
gundo con el impulso de una reforma cultural basada principalmen-
te en la creación de ejidos y el impulso a la educación pública.5
William O. Jenkins, cónsul de Estados Unidos en Puebla, logró
concentrar gran cantidad de tierra y agua para su agroindustria.
Primero, compró directamente a los antiguos grandes propietarios
sus haciendas, incluyendo sus derechos al agua, que les resultaron
difícil de seguir costeando, debido a su visible ruina financiera y a
las ausentes conexiones políticas que tuvieron con la clase política
que emergió de la Revolución. Luego de eso, Jenkins entabló diver-
sas relaciones con líderes y facciones locales para lograr comprar
y/o rentar tierras y derechos de agua a cambio de una serie de “be-
neficios” que otorgó para el aparente progreso de ciertos pueblos.
Sin embargo, tales relaciones, a diferencia de los escasos vínculos
que los viejos propietarios mantuvieron con la élite política, fueron
enmarcadas por los cercanos nexos que Jenkins mantuvo con las
fuerzas hegemónicas del país a partir del ascenso del presidente
Álvaro Obregón y que particularmente fueron más visibles durante
el cacicazgo del gobernador Maximino Ávila Camacho, que comenzó
a crear en 1935 cuando se convirtió en jefe de operaciones milita-
res de Puebla.
Entre 1921 y 1938, Jenkins logró que se dedicara al cultivo de
caña cerca de 15 mil hectáreas irrigadas, incorporando tierra y
aguas de pueblos y barrios a la producción. Sus acciones moder-
5 Las leyes agrarias que emanaron de la revolución mexicana, visibles en el Artículo 27
constitucional antes de su reforma en 1992, establecieron formas para que el Estado resti-
tuyera o dotara de tierras a campesinos a través de la constitución de ejidos, una forma de
posesión de la tierra propiedad de la nación, que usufructuarían los ejidatarios para traba-
jar y ganarse la vida.
206
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
nizadoras incluyeron la integración más racional del espacio produc-
tivo. Para ello, concentró la fabricación de azúcar y sus derivados en
un solo molino y vinculó a éste todos sus campos de cultivo de
caña a través de la construcción de una extensa red de caminos y
vías de ferrocarril. Por otra parte, mejoró y amplió la infraestructu-
ra hidráulica e introdujo nuevas y más productivas variedades de
caña.
La modernización impulsada por Jenkins estuvo relacionada a
principios organizativos de la época. Como un agente modernizador
actuó con una lógica diferente a la élite porfirista. El industrial es-
tadounidense logró prácticamente deshacer la organización produc-
tiva instaurada en la Colonia que funcionaba con la relativa
autonomía productiva de cada una de las haciendas. Esta moderni-
zación vino bien a las políticas centralizadoras del Estado y a su
proceso de generar y organizar subjetividades. Jenkins favoreció la
creación de categorías políticas como la de ejidatario e incluso pa-
trocinó la formación de sindicalistas, al impulsar la creación de sin-
dicatos primero con fines desestabilizadores en las haciendas de
dueños renuentes a vender sus propiedades a él y después para
entablar relaciones más modernas entre capital y trabajo. Pero en
términos de sus propias experiencias cotidianas, ¿qué representó
para moradores de pueblos y ranchos esta modernización y el pro-
ceso mismo de formación del Estado, y cuáles fueron sus efectos
más visibles en la organización y la política del manejo local del
agua?
Cuando la revuelta armada terminó, los vecinos de pueblos
rurales se apresuraron a ratificar sus concesiones de agua ante la
burocracia federal. Sin embargo, tal ratificación se dio en medio de
207
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
una serie de relaciones conflictivas mantenidas entre diferentes
actores por el control de los recursos productivos, así como por la
lucha desplegada por los moradores locales para asegurar ante el
gobierno la plena autonomía de sus organizaciones y respeto a sus
convenciones locales para el manejo del agua. Diversos casos his-
tórico-etnográficos que he reconstruido dan cuenta de los términos
en que estas tensiones y movimientos se desplegaron como parte
de un proceso hegemónico que reveló las contradictorias y vacilan-
tes acciones del Estado, los proyectos de Jenkins que representaban
a una élite política y las ambiguas políticas locales.
Los empleados del gobierno federal trataron de reglamentar y
normar el riego. Sin embargo, desde sus primeras inspecciones
percibieron una situación caótica, principalmente por muchos pro-
blemas y disputas en torno a tomas clandestinas, reclamos que
mutuamente los distintos concesionarios se hacían entre ellos por
robos de agua, escasez del líquido y ventas aparentemente ilegales
de agua.6 Como una medida para regularizar la situación, ellos pro-
cedieron al estudio técnico que permitiera, como en el pasado, de-
terminar los volúmenes de agua para cada concesionario. La
finalidad de este procedimiento era crear “Juntas de Aguas”, que
sirvieran como institución oficial, integrada por los propios veci-
nos, para vigilar y sancionar la correcta y racional distribución del
recurso.7
6 AHA, AS, caja 528, exp. 8082, ff. 4-9: memoria descriptiva de 24 de septiembre de 1926, Jefe
de la VII Zona del Aguas.7 AHA, AS, caja 528, exp. 8082, ff. 80-89: reglamento provisional sin fecha para la distribu-
ción de las aguas del río Nexapa y sus afluentes los ríos Nexac, Apol, Alseseca, Barranca
de la Leona, Barranca del Carmen, Cantarranas, Manantiales de Axocopan, Epatlán,
Ahuehueyo y Tototl, Cuenca del Balsas, estado de Puebla; caja, 527, exp. 8081, ff. 61-62:
208
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
Los agentes del gobierno tuvieron serios problemas para llevar
a cabo sus planes. Por principio de cuentas, los vecinos de pueblos
y barrios fueron bastante escépticos sobre las labores de éstos.
Pocas veces accedieron a brindar los datos adecuados acerca del
número de usuarios y hectáreas regadas por el agua del río y cuan-
do accedían a proporcionar alguna cifra casi siempre falseaban la
información. Además, abiertamente se opusieron al funcionamiento
de las juntas de aguas. Incluso cuando el empeño del gobierno fue
mayor e instaló tales organismos en pueblos o barrios, los vecinos
fueron reticentes a seguir sus instrucciones y la mayoría de las
veces desconocieron su autoridad para organizar y normar los usos
locales del agua.8
La operación de las juntas de agua implicaba fundamental-
mente la supeditación a una institución del Estado para desarrollar
prácticas que tradicionalmente se hacían en el marco de organiza-
ciones y convenciones locales. En adición, suponía un debilitamien-
to de la estructura de control jerárquica y la posibilidad de la
disolución de los principales canales para la expresión ritual de la
comunidad.
Sin embargo, al interior de las localidades hubo moradores
que apoyaron la iniciativa del gobierno para fundar las juntas de
informe de 23 de marzo de 1933 sobre la inspección practicada a la caja del canal de la
hacienda de Raboso y los barrios orientales.8 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 376: oficio de 18 de mayo de 1936 del presidente de la
Junta de Aguas de los barrios occidentales al jefe del Departamento de Aguas de la Secre-
taría de Agricultura y Fomento (SAyF); f. 300: oficio del 18 de mayo de 1936 de los integran-
tes de la Junta de Agua de los barrios occidentales al jefe de Departamento de Aguas de
la SAyF; caja 527, exp. 8081, f.298: oficio de 19 de mayo de 1936 de representantes y veci-
nos del barrio de Santa Catarina a la SAyF.
209
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
agua. Tales personas participaron entonces activamente en su
funcionamiento y enfrentaron directamente la oposición de sus ve-
cinos.9 Las personas que dirigieron esas juntas de agua tuvieron
serios problemas para realizar sus labores. Generalmente, las cuo-
tas que el gobierno establecía para el uso del agua y los turnos y
tiempos de distribución del líquido fueron ignorados. Básicamente,
quienes dirigieron esos organismos explicaron que la oposición a la
junta de agua se debía a la labor de los individuos que habitual-
mente habían dirigido el manejo del agua de las comunidades; se
trataba de personas ligadas al clero y opuestas a los designios del
gobierno federal.10 Este tipo de interpretaciones que contraponían
una visión secular al manejo “tradicional” del agua, en verdad esta-
ba en el centro de conflictos que se relacionaban a la economía
política en la que se insertaba el agua, al control que ciertos grupos
hacían de este recurso y a la formación de subjetividades sociales.
Al principio de la década de 1920, la mayoría de las disputas
entre los diferentes hacendados y los vecinos de los pueblos ocu-
rrieron por agua. Luego de que Jenkins obtuvo prácticamente todas
las haciendas de la zona, mantuvo los mismos conflictos con la
gente de las distintas comunidades. A las disputas entre hacenda-
dos y pueblos y entre Jenkins y pueblos, se agregó otra confronta-
ción: la que estos actores mantuvieron ahora con los ejidos que se
fueron creando con la reforma agraria y que según su decreto
fundacional respectivo gozarían de tierras de riego. En este sentido,
9 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 246: oficio de 22 de mayo de 1935 de vecinos del barrio
de San Bernardino a la SAyF.10 AHA, AS, caja 527, exp. 8081, f. 331: oficio de 20 de julio de 1936 de la Junta de Aguas
de los barrios occidentales al jefe federal de Hacienda y al agente del Ministerio Público.
210
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
la creación de ejidos significó el reconocimiento oficial de nuevos
derechos de agua que tenían que cubrirse con el caudal de un río
que ya de por sí estaba bastante mermado para cubrir las concesio-
nes primordiales de pueblos y haciendas; cabe indicar que los eji-
dos se crearon en pueblos que ya tenían derechos al agua o en
otros que carecían de ellos.
La creación de un nuevo concesionario de agua, los ejidatarios
con derecho a riego, implicó muchas tareas de empleados del
Estado; principalmente para calcular los volúmenes que correspon-
derían a los respectivos ejidos, los cuales fueron creados en exten-
siones de tierras expropiadas a las haciendas. La cuestión de la
fundación de ejidos con riego generó disputas y negociaciones intra
y extracomunitarias, y entre los pueblos y Jenkins.
Los vecinos de los pueblos celosamente observaron que su
caudal no disminuyera luego de las concesiones que iba otorgando
el gobierno a los ejidos. A menudo eso ocasionaba que entraran en
conflicto con los moradores de los pueblos con ejidos, pues les re-
clamaban tomar más agua de la que les correspondía, o bien los
ejidatarios se quejaban ante el gobierno que los pueblos bloquea-
ban el flujo del agua hacia sus canales.11
Por otra parte, al interior de los mismos pueblos la formación
de ejidos reveló problemas muy agudos, los cuales refirieron a la
naturaleza que adquirió la reforma agraria y a los contenidos alta-
mente políticos del agua. En buena medida, Jenkins estuvo atrás de
la expropiación y el fraccionamiento de las haciendas. En un primer
momento, cuando él no era dueño de todas o ninguna de ellas,
11 AHA, Aprovechamientos Superficiales, caja 527, exp. 8081, f. 355: informe número 370 del
20 de agosto de 1936, elaborado por el ingeniero auxiliar Joaquín Serrano G.
211
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
impulsó a los agraristas locales, liderados por combatientes ex za-
patistas, para que solicitaran al gobierno la creación de un ejido.
Luego de que los ejidos eran concedidos, Jenkins negociaba con los
líderes locales para que los núcleos ejidales creados no abarcaran
extensiones de tierra irrigada de las haciendas que él iba adquirien-
do. Como indiqué, esas negociaciones implicaron el surgimiento
y/o fortalecimiento de liderazgos locales, cuya fuerza también
fue impulsada por la formación del Estado posrevolucionario. La
obtención de tierras y eventualmente agua por medio de la reforma
agraria, alentó expectativas entre aquellos grupos que no poseían
esos recursos. Los líderes pudieron así impulsar ese deseo y des-
pués distribuir los beneficios que se obtenían cuando la reforma
agraria se aplicaba en sus comunidades. Además, en la arena local
la modernización impulsada por Jenkins hacía factible tener otros
beneficios para los propios liderazgos y las facciones que repre-
sentaban.
Por ejemplo, en el pueblo de Tepeojuma Jenkins, en alianza
con un líder agrarista, condujo los términos en que se desarrolló en
el lugar la reforma agraria.12 Ambos lograron evitar que tierras irri-
gadas de Jenkins fueran afectadas por la creación del ejido; a cam-
bio de eso Jenkins reparó la escuela pública del lugar. Una
situación similar sucedió en la localidad de Santa María Tatetla,
donde además Jenkins compró terrenos de pequeños propietarios
del lugar, pues deseaba enlazar tierras de Tepeojuma con las de ese
pueblo para racionalizar el riego y las formas de siembra y cultivo
de caña. También en Santa María Tatetla, Jenkins construyó una
12 Archivo del Registro Agrario Nacional, Puebla (ARANP), exp. 599 (dotación), f.4: resolu-
ción de 13 de noviembre de 1925, para la dotación de ejido al pueblo de Tepeojuma.
212
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
escuela pública. En San Martín Alchichica, la cuestión fue aún más
complicada. Jenkins —con auxilio de autoridades locales— modificó
un primer decreto que concedía tierras irrigadas a la gente de ese
lugar y que eran parte de una hacienda adquirida por él mismo. En-
tonces, propuso intercambiar los terrenos de riego por unas cante-
ras, ante la promesa de explotar una mina que contrataría a los
vecinos de este sitios para su trabajo.13 La gente de San Martín
aceptó; a cambio recibió una escuela pública y el remozamiento de
su iglesia, obras que Jenkins financió. Respecto a la mina, en efecto
fue abierta, pero el industrial trajo a personas de otros sitios a la-
borar en ella.
Igualmente Jenkins negoció con autoridades y grupos locales
permiso para llevar a cabo reparaciones y ampliaciones de la red
hidráulica. Este fue el caso de los convenios que mantuvo con pue-
blos como los de Ahuehuetzingo, Porfirio Díaz y Matzaco.14 A cambio
de esos permisos, Jenkins otra vez financió escuelas públicas y rega-
ló, como en el caso de Ahuehuetzingo, un terreno para viviendas.
Cuando ciertos ejidos lograron manejar tierras de riego, enton-
ces Jenkins impulsó la siembra de caña de azúcar en estos lugares.
Otorgó créditos y estuvo siempre dispuesto a financiar obras públi-
cas o festejos tradicionales para obtener las simpatías de los mora-
13 ARAN-P, exp. 280, f. 310: acta levantada en el pueblo de San Martín Alchichica el 24 de
octubre de 1930.14 AHA, AS, caja 87, exp. 1070, f. 136: oficio de 2 de febrero de 1927 del oficial mayor de la
SHyCP al secretario de la SAyF; caja 1356, exp. 18513, S/n fojas: oficio de 22 de agosto de
1929 de Remigio Echegaray, Andrés Benítez y Esteban Mendoza, representantes del pueblo
de Ahuehuetzingo, al Secretario de la SAyF; ARAN-P, exp. 3593, f. 105: “sobre el caso de
Chietla que solicita ampliación de ejidos”; AHA, AS, caja 527, exp. 8081, ff- 150-152: infor-
me número 1213 de 11 de diciembre de 1933 del ingeniero auxiliar a la Dirección de Aguas,
Tierras y Colonización, SAyF.
213
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
dores de los pueblos o ciertos sectores dentro de ellos. Como ilus-
tración, refiero los tratos entablados entre Jenkins y líderes
agraristas locales para cultivar caña en los pueblos alrededor de la
hacienda San Nicolás Tolentino, cuyos ejidos fueron formados por
el fraccionamiento de algunos terrenos de ésta.15
Los acuerdos o negociaciones no estuvieron exentos de fric-
ciones, y muchos grupos jamás aceptaron los proyectos de Jenkins.
Aceptar tierras de temporal a través de la reforma agraria, permitir
la ampliación de las obras hidráulicas de Jenkins, vender o alquilar
tierra y agua a él mismo fueron asuntos polémicos dentro de los
pueblos. Por otra parte, esos mismos grupos lucharon para que la
formación de ejidos no se hiciera según la conveniencia de Jenkins.
De hecho, esta gente vio en la formación de núcleos ejidales la
oportunidad de activar comunidades políticas locales que se integra-
ran con el manejo propio de tierra y agua al proyecto de la forma-
ción de la conciencia nacional. Sin embargo, la oposición a Jenkins
tuvo consecuencias funestas para algunos campesinos y moradores
locales. Bajo un clima de violencia, pistoleros al servicio de Jenkins
o agentes policiacos ejercieron una fuerte represión contra oposito-
res. Además, la violencia adquirió formas intra y extracomunitarias,
pues frecuentemente los propios vecinos mantenían violentas dispu-
tas entre sí por el control y la posesión de los recursos, o bien las
luchas eran comunes entre pueblos por el mismo motivo, todo lo
cual era enmarcado por las alianzas o enemistades que facciones
locales mantenían con el industrial.16
15 ARAN-P, exp. 3593, ff. 1015-106: escrito “sobre el caso Chietla que solicita ampliación de
ejidos” sin fecha.16 Archivo General de la Nación-México (AGNM), Dirección General de Gobierno, caja 52, exp.
24, 2.012.2 (18) 100: carta de 2 de junio de 1934 de componentes de la Defensa Rural al
214
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
Pese a todo, los agraristas contrarios a Jenkins presionaron
durante el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas (1934-1940) para
formar ejidos en las propiedades de Jenkins. Los oponentes crearon
un movimiento regional fuerte y se propusieron expropiar las tierras
irrigadas del industrial norteamericano. Ante las presiones, en 1938
Cárdenas decretó la expropiación del complejo agroindustrial de
Jenkins para formar un ejido colectivo y una cooperativa. Los su-
puestos beneficiarios serían los trabajadores de Jenkins, quienes
como “ejidatarios” continuarían sembrando caña para seguir abas-
teciendo el molino que éste aún mantuvo (Ronfeldt: 1975). La deci-
sión del presidente fue favorable para Jenkins, pues se aseguró que
su complejo no fuera desbaratado y el agua siguió destinándose
para la producción de azúcar; además se generó una recampeni-
zación que creó una nueva categoría política en la región: los ejida-
tarios colectivos.
En resumen, la formación del Estado y la modernización capi-
talista tuvieron consecuencias en la construcción de subjetividades
y en la creación de formas materiales de sociabilidad, donde a
menudo tales identidades se opusieron entre sí. Las subjetividades
se expresaron en términos de categorías, que asentadas en líneas
previas de clase, género y localidad, a su vez reflejaron las maneras
en que los distintos actores sociales se vieron a sí mismos y a los
otros, así como evaluaron su relación con el Estado y con las fuer-
zas externas a sus comunidades.
gobernador del estado; AGN, Dirección General de Gobierno, exp. 44, 2012.2 (18) 21964: te-
legrama de 1° de diciembre de 1936 de Octaviano García, secretario del exterior de la Fede-
ración Campesina Emiliano Zapata, Chietla, al presidente de la República. Este documento
muestra un ejemplo de este tipo de problemas.
215
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
La(s) comunidad(es) de regantes y las transformaciones del Estado
Las transformaciones ocurridas en las formas de administración del
agua federal han tenido efectos directos en la organización local
para su uso. Esos cambios ocurrieron paralelamente al desarrollo de
otras iniciativas neoliberales para el campo orientadas a la reestruc-
turación de la política agraria (Fritscher, 1999: 230-238, Cornelius y
Myher, 1998: 3; Appendini, 1998; Diego y Concheiro, 1999). En esta
zona, la aplicación especialmente del Programa de Certificación de
Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE) y la repriva-
tización de la industria azucarera construyeron un nuevo contexto
de modernización dentro del cual los productores se han visto
inmersos en marcos diferentes de interacción con el Estado y el
capitalismo global. Esos marcos se han basado principalmente en
nuevos tipos de relaciones donde los campesinos han tendido a ser
vistos como productores individuales.
A partir de la puesta en práctica del PROCEDE, la CNA estable-
ció que las concesiones de agua tenían que renovarse de acuerdo
con los certificados de posesión individual otorgados por la Procu-
raduría Agraria (PA). Bajo esta premisa, la CNA anuló todas las con-
cesiones de agua que fueron otorgadas por el Estado durante la
década de 1930. Además, desestimó la existencia de convenciones
internas para el manejo de ese recurso seguidas habitualmente por
las comunidades, pero al mismo tiempo fomentó la posibilidad de
agruparse en asociaciones locales. Dado que la base para otorgar
el agua fueron los certificados parcelarios, el agua también se otor-
gó individualmente según la cantidad de tierra en posesión, por lo
que se dejó a esas asociaciones el papel de mediadores entre la
CNA y los usuarios individuales.
216
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
Por su parte, los cambios en la industria azucarera implica-
ron básicamente un proceso de reprivatización-reexpropiación para
preparar finalmente que inversionistas privados manejen otra vez las
empresas, como es el caso del ingenio de Atencingo ubicado en
esta zona. En el contexto de sus políticas de desincorporación de
las industrias estatales, el gobierno vendió a diversos capitalistas
los ingenios que había adquirido luego de estar sumidos en pérdi-
das y endeudamientos.17 La modificación más significativa con el
advenimiento de esta nueva relación ocurrió en el financiamiento de
la producción de caña de azúcar. Retirado el Estado de esta activi-
dad, los productores de caña, la mayoría de los campesinos de la
región, tuvieron que financiar individualmente prácticamente todas
las actividades de trabajo e insumos necesarios. La cancelación del
crédito, antes otorgado directamente por el Estado, constituyó la
prueba más evidente para los cañeros de que estaban ante un gran
desafío: autofinanciar la producción de caña. Ante este reto, las
cosas no marcharon bien para ellos. La crisis de la industria cañera
asociada a muchos factores, entre otros la sobreoferta de azúcar en
el mercado, impidió que los empresarios cubrieran con la regulari-
dad debida los pagos de cosecha a los productores. Las cosas lle-
garon a un clímax tal que el Estado se vio en la necesidad de
reapropiar en el verano de 2001 nuevamente los ingenios con el
interés de absorber las pérdidas, sanearlos y entregarlos nuevamen-
te a manos privadas (Singelmann, 2003: 128). Si los productores hi-
cieron su parte, invirtiendo capital y trabajo para fabricar azúcar,
17 Ante la visible quiebra de los empresarios, el Estado comenzó a mitad de la década de
los setenta un proceso de nacionalización que condujo a que poseyera, en 1982, 54 de los
64 ingenios existentes (Otero, 2004: 164; Singelmann, 1993: 73).
217
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
igualmente pusieron a disposición de los empresarios azucareros
sus tierras y aguas, lo que llevó a una serie de discusiones internas
en muchos pueblos hacia la conveniencia de destinar el agua al
riego para el cultivo de la caña.
Para los campesinos de la zona, la caña representa un pro-
ducto seguro, puesto que el comprador siempre ha sido el molino
asentado en la zona. El esquema del crédito por buen tiempo fue la
base para las estrategias de reproducción material y social de la
familia y la comunidad. Además, ser cañero brinda el derecho de
participar en el régimen de seguridad social del Estado a través de
su incorporación al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y
permite una cotización monetaria que asegurará una pensión vita-
licia. Por otra parte, los campesinos indican que difícilmente se
puede sembrar otra cosa que sea realmente productiva, debido al
desgaste ecológico que ha sufrido la tierra por el monocultivo de
caña. Pese a la centenaria orientación en la región para sembrar
caña, pues fue introducida por los españoles poco tiempo después
de la conquista, llegó a ser el cultivo dominante precisamente a
partir de las décadas de 1920 y 1930, cuando William O. Jenkins
creó su complejo agroindustrial. En estos días, he escuchado repe-
tidamente cómo los cañeros inventan una tradición para sí mismos:
“somos de cepa cañera”. El significado de esta frase tiene su ma-
terialización en los marcos organizativos y vida cotidiana de las
comunidades de la zona. La caña es un cultivo que demanda mu-
cha agua. Por tal motivo, es necesario que el riego se asegure para
su abastecimiento. Aunque los campesinos siembran de manera
individual su caña, hay otras actividades que requieren la organiza-
ción y la coordinación colectiva. Por ejemplo, la cosecha y el trans-
218
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
porte necesita el acuerdo entre los diferentes productores y general-
mente las autoridades de la comunidad se encargan de esas tareas.
Además esas mismas labores, pueden hacerse racionalmente si
hay una uniformidad en los cultivos, haciendo más eficiente el corte
—que en algunos sitios se hace con maquinaria— y facilitando la
transportación y el riego. “Somos cañeros”, dicen algunos campesi-
nos, como para no permitirse a sí mismos o a otros la posibilidad
de sembrar otra cosa.
Además, estas cuestiones se han materializado en los regla-
mentos internos de ejidos luego de la aplicación del PROCEDE y los
cambios en la administración del agua. En esos reglamentos se
dejan pocas posibilidades para sembrar otro tipo de producto di-
ferente a la caña y, particularmente, las actividades de riego están
condicionadas para hacer más racional el uso del agua. Sobre este
punto, dos casos relacionados con las interpretaciones y prácticas
locales de estas transformaciones me han llamado la atención para
introducir dos cuestiones vinculadas entre sí. Por un lado, qué ca-
racterísticas está adquiriendo la gestión del riego; por otro, qué con-
secuencias en términos del poder social está teniendo la política de
transferencia administrativa de los distritos de riego.
El primer caso se refiere a una plática que tuve con un
regante de un pueblo de la zona, quien al pretender usar agua para
regar un cultivo diferente al que siembra la mayoría, fue frenado en
su intento y recibió por parte de las autoridades del lugar la siguien-
te conseja: “quien se aparta de la manada se lo come el lobo”. El
segundo, tuvo consecuencias más funestas. Un vecino que había
participado incluso en una comisión de personas del mismo pueblo
que creó el nuevo reglamento para manejar el agua, fue cuestiona-
219
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
do por sus mismos compañeros y los encargados del cuidado del
agua de regar más horas de las determinadas por los acuerdos re-
cientemente aprobados en una asamblea colectiva. Tal persona no
quiso ajustarse a esas disposiciones (creadas también por él mis-
mo) y en pleno campo de cultivo, donde se había trasladado una
comisión de regantes que pretendía solucionar el conflicto, el encar-
gado de distribuir el agua cerró la compuerta que estaba dejando
pasar el flujo del líquido al sembradío del inconforme. Acto segui-
do, éste sacó una arma de fuego y disparó a su vecino, quien inme-
diatamente cayó al canal sin vida, mientras su asesino huía y se
perdía por los cañaverales que rodean al pueblo.
En el primer caso, el regante estaba convencido que los re-
cientes cambios en el ejido, donde ahora se contaba con certifica-
dos individuales de propiedad de su parcela, tal como lo establece
la Ley Agraria y el título de aguas procedente de la CNA, facultaría
a los vecinos para tomar decisiones propias en torno a qué sembrar,
usando el agua correspondiente y cubriendo la cuota de pago. Com-
prendió pronto que las cosas no eran así. El irónico y dramático
acontecimiento en el que estuvo envuelto uno de los autores de la
nueva normatividad, reflejó sin embargo una crisis en el tipo de
autoridad tradicional. Quien finalmente terminó siendo un asesino,
acompañó a los responsables del manejo del agua y a un emplea-
do federal para encontrar solución al problema. Él era una persona
con bastante reconocimiento moral en el pueblo y había ocupado
puestos públicos importantes. Según vecinos del pueblo, el hecho
de que en ese momento alguien le indicara qué hacer o ajustarse
en la práctica a nuevas determinaciones lo enfureció y lo hizo per-
der el control de sí mismo.
220
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
La organización local del riego en la cuenca baja del Nexapa
descansaba en una estructura de cargos socio-religiosos, la cual ha
experimentado paulatinamente su secularización. Es muy posible
que durante la Colonia estas figuras fueran creadas para la gestión
del riego, y tuvieron un papel decisivo en la defensa de los recursos
comunitarios ante fuerzas y clases más poderosas.18
Las funciones de estas figuras han cambiado a lo largo del
tiempo esencialmente por su articulación histórica a las demandas
administrativas del Estado. La gente de la zona se ha referido a
ellos como “principales”, “jueces” o “mayordomos” del agua y, junto
a tales personas, ha identificado a canaleros u otros tipos de ayu-
dantes que las apoyan en las labores de distribución de agua. Esta
misma estructura fue la que requirió e hizo uso de apoderados le-
gales, abogados o tinterillos, para que la representara ante el gobier-
no central en el reclamo y defensa de la tierra, lo que empezó con
la modernización liberal a partir de la segunda mitad del siglo XIX
y continuó hasta el final del porfiriato. En el pasado, las tareas de
estas autoridades estuvieron plenamente vinculadas a los rituales
de la religiosidad popular de pueblos y barrios, e incluso hoy en día
en algunos sitios cargos religiosos como las mayordomías están
enlazados al manejo del agua, aunque estas prácticas ya no son
generalizables para el resto.19 En el contexto actual, la estructura
18 Al parecer, Lipsett-Rivera indica qué figuras para la protección local del agua fueron crea-
das hasta 1808 en Puebla. Palerm Viqueira (2002) cuestiona esta afirmación y plantea que
por las tempranas regulaciones que autoridades coloniales hicieron a los usos de agua,
especialmente en la cuenca del Nexapa, hubiese antes instituciones y personal para admi-
nistrar localmente ese recurso.19 Por ejemplo, destaco la celebración del santísimo que anualmente se lleva a cabo en la
ciudad de Izúcar. Se trata de un festejo religioso en el que se congregan las mayordomías
de los 14 barrios del lugar, durante esa celebración se despliegan gran cantidad de símbo-
221
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
que organiza el riego sigue fijada al desafío de defender los intere-
ses locales a través de fuertes autoridades y representantes y a una
serie de prácticas y convenciones locales, que cada vez chocan más
con las transformaciones que está experimentando la esfera públi-
ca en México.
En el marco de los cambios, las estructuras locales de ma-
nejo de aguas, dirigidas por los principales, mayordomos y ayudan-
tes en las distintas labores de riego, se han modificado en una
estructura similar, pero que soslaya la importancia que ciertas con-
venciones y tradiciones tuvieron en el pasado. Para abordar estas
transformaciones y sus efectos en las comunidades, me referiré a
los casos del barrio de Santiago Miahuacán de la ciudad de Izúcar
y al del pueblo de Tepeojuma.
En Santiago Miahuacán ahora los regantes poseen “títulos de
agua” otorgados por la CNA. Es decir, su concesión no es ampara-
da por la vieja dotación concedida en la Colonia y ratificada por los
primeros gobiernos posrevolucionarios. Los vecinos están organiza-
dos en una “asociación de usuarios”, con un organigrama como el
que describí arriba. En este mismo barrio había antes de las refor-
mas una mayordomía (o “cofradía”, como le llaman los lugareños).
Los vecinos que servían en ella, con el objeto de celebrar la festivi-
dad del santo patrono, tenían derecho a gozar del agua concedida
al barrio. Existía una estructura de cargos —mayordomos, mando-
nes, diputados— rotativa y asociada al control del agua que gene-
ralmente garantizaba disfrutar su usufructo. Un vecino de este lugar
los que refieren a la importancia de la agricultura de riego y a las disputas que los mora-
dores de la periferia o barrios han mantenido con la gente del “centro” de la ciudad para
defender el agua.
222
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
que participó en la creación de la asociación que sustituyó a la
mayordomía del agua, indica que la creación de la asociación per-
mitió romper con esos compromisos o “costumbres” con la iglesia.
Ahora tiene derecho a tierra quien participe en la asociación, cum-
pla con sus cuotas y haga los trabajos que le correspondan para la
limpieza de los canales. Por otra parte, regantes lograron regulari-
zar una práctica común en ese barrio y otras comunidades de la
zona: la renta del agua cuando no se tenía tierra propia. En efecto,
como indiqué, en el pasado fue común que operara un sistema de
propiedad que distinguía la propiedad de la tierra de la del agua; de
manera que se podía vender la tierra pero aún seguir conservando
los derechos de agua que se rentaban a otro agricultor.
Para los vecinos del barrio, la venta constante de tierra conlle-
va a la proliferación de zonas residenciales o fraccionamientos que
dan otro uso al suelo. De esa forma, la asociación de usuarios ha
logrado controlar las concesiones individuales de agua, asegurando
que únicamente tendrán el líquido aquellas personas que justifiquen
la propiedad de una parcela. Con esta determinación han logrado
que los riegos se realicen hasta que se termine de humedecer com-
pletamente el área de cultivo, así que el tandeo de agua no se limita
a un número determinado de horas al día o a la semana.
En el pueblo de Tepeojuma ha operado también el cambio de
comité local de regantes a uno normado por las disposiciones de
la CNA. En este sitio se reconoce con derecho a agua a los peque-
ños propietarios y a los ejidatarios. El comité está compuesto por
un presidente y un tesorero, así como el trabajo de ocho regadores
que reparten el agua a los regantes. Cada usuario tiene derecho a
una hora al día de agua. La hora se cobra a cinco pesos por hec-
223
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
tárea. En ocasiones, el regante acuerda con el comité obtener otro
día más de agua, pues el riego normal no alcanza a cubrir las ne-
cesidades de sus cultivos. Además de pagar sus cuotas, los
regantes tienen la obligación de participar anualmente en dos lim-
pias al canal general y las veces que se requiera hacerlo con los
canales interiores. Cada regante limpiará un tramo del canal gene-
ral, calculando 15 metros por hectárea que posea. Cada seis me-
ses se lleva a cabo una asamblea, si existiera algo urgente que
tratar se realiza antes. El comité tiene plena facultad para tomar
decisiones respecto a los problemas que surjan o aplicar sancio-
nes a quienes no se apeguen a las normas aceptadas. En este si-
tio difícilmente se observan robos de agua, los regadores
supervisan que la distribución sea en orden. El agua ha sido siem-
pre una fuente de conflicto, antaño familias enteras estuvieron
envueltas en luchas faccionales bastante violentas. La gente
de aquí sabe que tomar más que la autorizada es un verdadero
peligro.
En Tepeojuma, al igual que en otras comunidades de la zona,
la organización del riego estaba relacionada con la vida ritual. En el
pasado, la elección de los miembros del comité, o antiguamente
llamados principales, ocurría con la sanción de la iglesia. Sus fun-
ciones además estaban llenas de gran parafernalia. La limpia de los
canales que siempre ha sido considerada como una tarea colectiva,
era anunciada con el sonido de un pequeño tambor, tallado en
madera y bastante antiguo que era pasado de generación en gene-
ración entre los principales. En estos momentos, la relación entre
los usos del agua y los rituales no es tan estrecha, tampoco existe
ningún condicionamiento para que los vecinos obtengan agua si no
224
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
cumplen obligaciones relacionadas con la religión o con el sistema
local de mayordomías.
Santiago Miahuacán y Tepeojuma comparten el mismo interés
no sólo en la conservación y limpia de sus respectivas infraestruc-
turas, sino también en su ampliación. Los representantes de agua
de estos sitios planean construir sendas represas para retener el
líquido en tiempo de lluvias. Se han acercado al gobierno para pe-
dir permiso, y sus peticiones se encuentran en estudio. Por otra
parte, las dos comunidades participan tanto en la limpieza y man-
tenimiento de la presa donde se ubica el partidor respectivo que
permite el paso del agua a sus tierras, como en hacer lo mismo al
túnel que sirve para unir aguas del río Atoyac con el caudal del
Nexapa. Estas actividades las realizan en coordinación con otros
pueblos que formaban parte de un organismo regional del agua lla-
mado “Comité de Vigilancia de los Ríos Atoyac y Nexapa”. Acerca
de las iniciativas que en los últimos meses impulsó este comité,
radican las principales cuestiones en torno a los cambios que es-
tán experimentando las formas locales de administrar y gestionar
el agua.
El Comité de Vigilancia y la creación del distrito de riego
El Comité de Vigilancia de los ríos Atoyac y Nexapa fue fundado a
principio de la década de los sesenta. El objetivo básico era super-
visar que las concesiones de agua de cada pueblo lograran respe-
tarse, principalmente en época de estiaje (octubre-mayo). El comité
agrupa a más de 40 pueblos, cada uno representado por sus pro-
pios comités locales. En su primera década de vida el comité fue
dirigido por los ejidatarios del ejido colectivo de Atencingo, que fue
225
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
creado en el gobierno del presidente Cárdenas como una medida
para frenar un movimiento agrarista regional y proteger el molino de
azúcar de Jenkins. El ejido colectivo constituyó desde su fundación
una entidad productiva estratégica para el Estado. Los gobiernos
siguientes a los de Cárdenas siguieron considerándolo así. A pesar
de que a la par de la creación del ejido se formó una cooperativa
para administrarlo autónomamente, siempre tuvo la ingerencia de la
administración del ingenio de azúcar de Jenkins. De hecho, el ad-
ministrador de ese lugar imponía a los dirigentes del ejido y deter-
minaba prácticamente sus funciones. Luego de un movimiento
democrático por terminar con ese control impulsado por un grupo
de líderes que llegaron a ocupar la dirección del ejido colectivo y
fueron violentamente reprimidos (1947-1952), el Estado refrendó su
interés por supervisar las actividades del ejido. Incluso creó en 1952
una “comisión intersecretarial” que aseguró la permanencia de bu-
rócratas de diferentes agencias para asignar la dirección de la coo-
perativa del ejido colectivo y supervisar sus funciones (Otero, 2004:
155). El Estado justificó una injerencia de este tipo bajo el argumen-
to de que el azúcar era una actividad estratégica cuya producción
de materia prima debía garantizarse.
Para el momento de la fundación del Comité de Vigilancia, la
dirigencia del ejido colectivo y su cooperativa tenían gran poder
político en la región. Los ejidatarios de aquel tiempo recuerdan a su
principal representante como un hombre envuelto y propiciando
redes de corrupción para lograr la protección de políticos y burócra-
tas. Por esta razón, se explica que la primera directiva de tal comi-
sión fue dominada por gente de la cooperativa ejidal. La fuerza del
ejido colectivo, concretamente de su dirección, era enorme, conta-
226
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
ba con la base de 2,000 ejidatarios que lo constituían y tenía
injerencia directa e indirecta en el nombramiento de puestos políti-
cos regionales: diputaciones, ayuntamientos, presidencias auxiliares,
etcétera.
Ante el fracaso de las juntas de agua que el gobierno quiso
crear en la cuenca baja del Nexapa durante la década de 1930, la
organización del riego quedó prácticamente a cargo de los organis-
mos locales, que aseguraron en alguna medida la relativa autono-
mía de las comunidades en el control de sus recursos materiales.
Las juntas de agua tendrían como fin hacer cumplir una normati-
vidad para regular los usos del agua, creando organismos de
supervisón y recaudación a manos de los propios regantes. Con la
creación del Comité de Vigilancia se vino a llenar un vacío institu-
cional. El problema fue que la comisión no era un organismo del
gobierno, aunque en sus operaciones se comportara como el propio
Estado. Por ese motivo, desde su nacimiento el Comité de Vigilan-
cia fue visto por las agencias federales encargadas de administrar
las cuestiones del agua de forma contradictoria: por un lado cele-
braron sus gestiones, mientras que por otro cuestionaron sus fun-
ciones carentes de legitimidad oficial (Rodríguez, 2000: 361).
Cuando el ejido colectivo comenzó su disolución a principios
de la década de los setenta y cada uno de los nueve anexos que lo
componían pasó a manejarse de manera individual con reconoci-
miento jurídico propio, la pérdida de hegemonía de estos ejidatarios
en el control del comité fue evidente. Entonces, a partir de la déca-
da siguiente representantes de otros pueblos comenzaron a ocupar
la dirigencia de tal organismo. Antes de su disolución, a principios
de 2004, en su dirigencia participaban representantes de diversas
227
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
comunidades, e incluso en los últimos años el puesto principal,
presidente, fue ocupado por una persona de un pueblo que no for-
ma parte de la cuenca baja del Nexapa.
Como en el pasado, el principal problema que enfrentaba el
Comité era resolver que los volúmenes de agua que correspondían
a cada comunidad de regantes se obtuvieran satisfactoriamente
para ella. La CNA mantiene en la región a unos aforadores que mi-
den el agua que llega a todas las tomas del río. La labor de los
aforadores es crucial para la CNA; ellos miden que los volúmenes de
agua que entran a cada toma sean los indicados. Cuando encuen-
tran un exceso, cierran las compuertas o determinan que se reduz-
ca el tamaño del orificio de las tomas. Por su puesto, sus acciones
causan serios problemas. Desde la perspectiva de los regantes de
las diversas comunidades, generalmente el trabajo de los aforadores
está en entredicho. Los volúmenes que miden no corresponden a
sus concesiones originales y en el tiempo de estiaje los cálculos
que ellos hacen para prorratear el agua entre todos los usuarios,
siempre son injustos. Los regantes piensan que los aforadores es-
tán envueltos en prácticas de corrupción, que favorecen a ciertas
comunidades y perjudican a otras. Igualmente, en las épocas de
sequía los problemas se agravan principalmente entre regantes de
arriba y abajo del río Nexapa, y ellos culpan a menudo a los
aforadores que determinan los volúmenes menguados que corres-
ponden tanto a unos como a otros.
El comité actuó como mediador de los conflictos que se gene-
raron por estas causas. A menudo, éste observaba los trabajos de
los aforadores y en asambleas generales trataba de resolver los
problemas suscitados entre comunidades vecinas. Su labor fue im-
228
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
portante, pero siempre estuvo amarrada a equilibrios muy frágiles.
Para algunos pueblos, existía contubernio entre los aforadores y el
Comité de Vigilancia. Vecinos de una comunidad de la zona me di-
jeron que el aforador, aliado con el Comité de Vigilancia, indicó que
ellos recibían más agua de la autorizada. Contrariamente, cuando
ellos contrataron a un ingeniero que no trabaja en la CNA para ha-
cer las medidas respectivas, éste les comentó que los volúmenes de
agua que llegaban a sus tomas eran muy bajos.
Si la escasez de agua ha sido el origen de los conflictos,
¿cómo resolver esos problemas? En general, priva entre los regantes
dos interpretaciones sobre la poca agua que llega para el riego:
1. La integración reciente de más pueblos al sistema de riego del
Nexapa, como una medida clientelar seguida por el gobierno
de la entidad de Puebla, que les expropió terrenos para cons-
truir una autopista a cambio de conceder derechos de agua, y
2. El envejecimiento de la infraestructura hidráulica en general y
particularmente del túnel que sirve para conectar el agua del
río Atoyac al Nexapa, que provoca la filtración y evaporación
excesiva del líquido.
El segundo punto fue central para que el comité reorganizara sus
fines y actividades. El comité estableció como prioritaria la repara-
ción total del túnel, visiblemente afectado por el paso del tiempo.
Por otra parte, sugirió que cada comunidad revistiera sus canales,
hiciera obras o reparaciones para evitar la trasminación, la evapora-
ción, las fugas o los escurrimientos que merman el volumen del
agua. Los regantes de cada comunidad estuvieron de acuerdo en
esos señalamientos. Ante este consenso, el comité planteó un pro-
229
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
yecto clave en las políticas recientes para la descentralización en el
manejo de los recursos hidráulicos propuestas por la CNA: transfor-
mar el comité en un distrito de riego. El argumento de esta inicia-
tiva fue que echar a andar proyectos para la reparación particular
del túnel y recibir asesoría técnica y financiera para mejorar la in-
fraestructura particular de cada comunidad se lograría si los
regantes decidían constituir, tal como quería el gobierno, un distri-
to de riego.
En los últimos meses, personal de la CNA llevó a cabo una se-
rie de reuniones en la cuenca baja del Nexapa para plantearles a
los regantes las bondades que presentaba la formación de un dis-
trito de riego. En las reuniones narraron experiencias y presentaron
videos de casos aparentemente exitosos en la constitución y opera-
ción de distritos de riego en otras partes del país. Estas prácticas de
sensibilización llegaron al grado de invitar a regantes de varias co-
munidades, generalmente los miembros de los comités locales de
agua, a visitar directamente algunos de esos distritos con el obje-
to de que observaran la forma de organización del riego, la infraes-
tructura, los grados de modernización y la eficiencia productiva
alcanzada. “Nos dijeron —según palabras de un regante que acudió
a una de esas visitas— que veamos cómo trabajan allá, lo que han
alcanzado, pues se parece mucho al sistema de trabajo que se tie-
ne en Estados Unidos”.
En efecto, los empleados de la CNA promovieron entre los
regantes la idea de desarrollar una agricultura moderna, con la ven-
taja de desligarse políticamente de las ataduras institucionales que
antes el Estado había creado para subyugar a los productores
agropecuarios. El distrito de riego proporcionaría así una organiza-
230
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
ción descentralizada que posibilitaría la plena administración autó-
noma del sistema de riego. Por otra parte, la creación del distrito
significaría ver a los regantes como actores económicos plenos,
asumiendo los retos y las responsabilidades del libre mercado, por
ejemplo pagar el valor real que tiene el agua y cumplir con otras
obligaciones fiscales. Finalmente, una razón más que pesó para
apoyar el proyecto de la CNA fue que el gobierno, federal y estatal,
se comprometieron a pagar la mitad del costo total de la reparación
del túnel, y se mostraron dispuestos a apoyar en otras obras.20
La iniciativa de la creación del distrito de riego tuvo diversas
respuestas. Aunque éstas no estuvieron polarizadas ni tampoco fue-
ron generalizables para un solo lugar, hubo tendencias a favor de
participar en su creación y otras que se opusieron.
Entre los regantes que abrazaban el proyecto de formar una
unidad de riego se manejaba la idea de las ventajas que se logra-
rían para modernizar efectivamente la infraestructura y el sistema
de riego, con apoyos técnicos y financieros que se logren del pro-
pio Estado. Además, juzgaban que el distrito sería un efectivo orga-
nismo que regularía correctamente la distribución de agua y
permitiría su manejo más eficiente, presionando para que aquellas
comunidades que no desean modernizar sus infraestructuras, oca-
sionando pérdidas de agua, se vieran en la necesidad de hacerlo a
riesgo de sufrir fuertes sanciones. Entre quienes aceptaron la forma-
ción de la unidad de riego se encuentran regantes que han logrado
20 A mediados de 2003, el gobernador de Puebla y funcionarios de la CNA tuvieron una re-
unión con diversos regantes de la región, encabezados por el Comité de Vigilancia, en el
pueblo de la Magdalena, Tepeojuma. En ese encuentro se hicieron esas promesas. Luego de
ese evento, prácticamente toda la gente que entrevisté hacía referencia a los compromisos
del gobierno planteados ese día.
231
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
obtener ciertas ventajas en el marco de las reformas neoliberales.
Se trata de personas que han comprado o rentado más terrenos a
sus propios vecinos o de otras de comunidades cercanas. Ellos ocu-
pan posiciones clave en los comités locales, o bien están detrás de
sus integrantes. En general, entre esos regantes prevalecen visiones
como la que me proporcionó un vecino de un pueblo de esta par-
te de la cuenca.
Sí, falta un distrito de riego. Necesitamos que alguien haga
realmente gestiones importantes y necesarias. El sistema es
viejo y tiene una infraestructura heredada, que ni siquiera
nosotros construimos, pues la construyó Jenkins y los españo-
les que fueron dueños de las haciendas antes que él. Y luego
trabajamos siempre bajo la sombra del gobierno. En otros lu-
gares, toman riesgos los agricultores. Aquí la gente no hace
eso, no quiere gastar su dinero ni sus recursos.
Quienes no deseaban la creación de un distrito de riego veían con
escepticismo los términos en que operaría y las obligaciones que
devendrían para los regantes. En primer lugar, consideraron que la
perspectiva del gobierno no tomaba en cuenta las propias realida-
des locales o, como dijo un regante, “no es lo mismo los videos
que las cosas que pasan en el campo”, al referirse a las proyeccio-
nes audiovisuales que los técnicos ligados a la CNA les trasmitie-
ron para mostrarles experiencias de la formación de distritos de
riego en otras partes del país. Sobre este punto, un regante que
acudió a un viaje que organizó la CNA para que productores de la
zona visitaran otras regiones del país donde ya se encontraba ope-
232
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
rando un distrito de riego, manifestó que los lugares no eran com-
parables entre sí.
Allá siembran cebada y otros granos (se refería a un valle
agrícola del estado de Guanajuato). La cebada requiere sólo
tres veces de riego al año; aquí la caña 15, y si es siembra
nueva 18. Luego vimos los campos, y no hay tantas pendien-
te, por lo cual el agua se aprovecha mejor. El agua es crista-
lina y no tan contaminada como la de aquí.
Por otro lado, los opositores a la formación de ejido cuestionaron
las altas cuotas que pagarían una vez formado éste; según sus cál-
culos, bastante más arriba de lo que pagaban al Comité de Vigilan-
cia. En adición a esto, mantuvieron fuertes dudas del destino que
tendrían las mencionadas cuotas, pues pensaban que ese mismo
comité no hacía uso honesto de las cuotas que recibían. Como al-
guien dijo, “quieren poner un comité corrupto para poner otro comi-
té corrupto”.
Para este tipo de inconformes, todo comenzó con las reformas
neoliberales, particularmente con la modificación del Artículo 27
constitucional.21 “Aquí mucha gente ya ha vendido sus tierras y con
el ingenio privatizado siguió nuestro calvario. No hay créditos. Nada.
¿Cómo vamos a pagar más por el agua?” Por eso mismo, pensaban
que los apoyos que ahora el gobierno condicionaba a la conforma-
ción de la unidad de riego —la reparación de túnel, el revestimiento
de canales, la compra de maquinaria—, tenían que entregarse a
ellos, formaran o no tal distrito.
21 Sobre los efectos de estas modificaciones, véase a Cornelius y Myhre (1998).
233
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
Los regantes que no apoyaron la creación del distrito de rie-
go pertenecen a la gran mayoría de cultivadores de caña, son ejida-
tarios y con menos de cuatro hectáreas de tierra. Forman parte de
comunidades que aún no organizan su riego con los reglamentos
establecidos por la CNA, o lo hacen así pero su aplicación cotidiana
genera muchos conflictos al interior de estos lugares. Además, en
todas estas comunidades se notan problemas de acaparamiento de
tierras y tensiones por la presión que están haciendo grupos de
vecinos más poderosos para dirigir los comités locales de agua.
De acuerdo con aquellos que promovieron su constitución, la
creación del distrito de riego puede resolver aspectos cruciales para
la reorganización y supervivencia del sistema hidráulico regional. No
obstante, su formación llevó a los campesinos a seguir un camino
inverso al que habían transitado en el pasado. Si tiempo atrás la
autonomía local en el manejo de los recursos se logró por eludir la
injerencia del Estado en la administración del agua de riego, ahora
se cree necesaria su intervención para brindar mejores condiciones
para hacer prosperar la agricultura tal vez en beneficio de unos
cuantos.
Por supuesto, el Estado con sus reformas y ajustes estructu-
rales constituyó un contexto propicio para que los campesinos se
encontraran en un dilema de esta naturaleza: abrazaban los cam-
bios o perdían toda posibilidad de apoyo financiero para seguir
manejando con algún éxito sus recursos. Ante esta disyuntiva, el
condicionamiento de apoyo particularmente para la reconstrucción
de un túnel propició que ellos se inclinaran por la segunda opción.
Con este resultado, si bien la nueva Ley de Aguas y en general el
marco jurídico que apoya las reformas recientes han conducido a la
234
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
descentralización y la transferencia de recursos, estos procesos se
han dado a costa de minar formas de organización colectivas y
liderazgos locales para dar paso al surgimiento de nuevos esque-
mas organizativos que subordinan más que nunca recursos y ga-
nancias de productores individuales a la producción capitalista
global.
Los procesos asociados a las transformaciones del Estado han
tendido a crear marcos institucionales acordes a las políticas de
privatización. En un contexto de esta índole, regionalmente se pudo
imaginar un nuevo tipo de comunidad política como parte de un
proceso organizado por el Estado. Sin embargo, la paradoja de esto
es que las iniciativas por desarticular una organización comunitaria
regional de riego pueden conducir en el futuro cercano, cuando no
se cumplan las expectativas prometidas, a la generación de oposi-
ciones sociales que incluyan diversos tipos de movimientos, alian-
zas e imágenes basadas en tradiciones selectivas del pasado.
Conclusiones
Actualmente, algunos grupos de campesinos regantes aspiran a
encontrar un espacio institucional que les permita su plena expre-
sión regional y con ello modificar las organizaciones y las prácticas
locales sobre el agua, que han favorecido su control comunitario. En
el pasado sus formas de organización operaron bajo la dirección de
una estructura jerárquica, convenciones locales y sobre la base de
categorías sociales creadas históricamente en contextos de subor-
dinación y lucha. Por su parte, en sus intentos por descorporativizar
organismos públicos y trasladar las tareas aparentes del Estado
hacia esferas privadas, la burocracia mexicana ha emprendido las
235
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
referidas acciones de transferencia en la administración del agua
con el interés también de fortalecer organismos de la “sociedad
civil” y al mismo mercado, debido básicamente a que el agua se
considera una mercancía cuyo valor debe ser cubierto plenamente
por los usuarios. Pero la descentralización, lejos de restar importan-
cia al Estado en la definición de marcos de sociabilidad y en la
consecuente formación de subjetividades, activa deseos por (re)-
constituir relaciones y discursos institucionales que apelen a una
cultura estatal, y en términos de las visiones de estos regantes se
da pie a la imaginación de una comunidad política donde moral-
mente el Estado pueda garantizar la continuidad de un sistema lo-
cal de riego y la reproducción social y material de sus regantes.
El caso de los regantes de la parte baja del Nexapa puede
ilustrar las contradictorias formas en que identidades, moviliza-
ciones y comunidades se reconstruyen en el marco de los Estados
neoliberales. El caso que mostré liga las políticas llevadas a cabo
por el Estado mexicano para transformarse y dar paso a una econo-
mía que privilegia al mercado como universo de infinitas transaccio-
nes que está alterando experiencias formativas de subjetividades
sociales, unidas al surgimiento de una comunidad nacional. Los
efectos de esas transformaciones en las comunidades de regantes
se han traducido en (1) la incertidumbre y el cuestionamiento ante
las políticas estatales que han fallado en proveer condiciones pro-
picias para la reproducción social y (2) la activación simultánea de
un idioma basado en una economía moral que busca restituir con-
diciones perdidas en buena medida a través de la creación de un
distrito de riego y los apoyos materiales, técnicos y asistenciales
que supuestamente generaría.
236
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
De acuerdo con las reformas neoliberales en la administración
federal del agua, la creación de un órgano administrativo favorecería
la descentralización y la consecuente transferencia de los distritos de
riego a sus usuarios para reducir subsidios gubernamentales y adel-
gazar el personal burocrático. Sin embargo, la CNA trata de impulsar
esto en un lugar donde regionalmente la historia social del agua
muestra que las articulaciones de los poderes central y local han
generado convenciones, prácticas y organizaciones que han favoreci-
do la autonomía en su manejo, aunque supeditada paradójicamente
a la economía política del azúcar; además, las tareas del Estado las
venían haciendo cotidianamente los organismos de cada comunidad
o un comité regional creado ex profeso para ese mismo fin.
No obstante, en el momento en que se aplican los cambios en
la administración federal del agua y en un contexto de crisis gra-
ve de la economía agrícola mexicana, los regantes de esta región
—como seguramente de otros sitios— reclaman nuevos sentidos
para reconstituir una comunidad moral, que debe ser también ima-
ginada y fabricada por el Estado; sobre todo para salir al paso de
las implicaciones socioculturales de esta coyuntura. Pero mirando
más allá de lo que puede parecer el activismo de la sociedad civil,
“que hace su propia tarea”, lo que tenemos aquí es una historia es-
pecífica de un proceso hegemónico que en el presente muestra va-
riadas categorías de regantes que luchan —y seguramente seguirán
luchando— para defender o conquistar el control de organizaciones
favorables a sus intereses, y con las contradicciones de clase, géne-
ro, generación o localidad que esto implica.
237
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
Bibliografía
Appadurai, Arjun, 2001 [1996], La modernidad desbordada. Dimensiones cultura-
les de la globalización, Ediciones Trilce, Fondo de Cultura Económica, Ar-
gentina.
Appendini, Kirsten, 1998 “Changing Agrarian Institutions: Interpreting the
Contradictions”, en The transformation of Rural Mexico. Reforming the Ejido
Sector, editado por Wayne A. Cornelius y David Myhre. Center for US-
Mexican Studies University of California, San Diego, La Jolla.
Cornelius, Wayne A. y David Myhre, 1998, “Introduction”, The transformation of
Rural Mexico. Reforming the Ejido Sector. Center for US-Mexican Studies
University of California, San Diego, La Jolla.
Diego Quintana, Roberto y Luciano Concherio Bórquez, 1999, “Política agraria y
mercado de tierras en México: Reflexiones en la perspectiva de una políti-
ca pública para el desarrollo rural”, en Sector Agropecuario y Alternativas
Comunitarias de Seguridad Alimentaria y Nutrición en México, coordinado
por Luz María Espinosa Cortés, Plaza y Valdés, UAM, CECIPROV, México.
Fritscher Mundt, Magda, 1999, “Reforma y crisis en el México rural”, en Sector
Agropecuario y Alternativas Comunitarias de Seguridad Alimentaria y Nutri-
ción en México, coordinado por Luz María Espinosa Cortés. Plaza y Valdés
Editores, UAM, CECIPROV, México.
Gorriz, C.M., A. Subramanian and J. Simas, 1995, Irrigation Management Transfer
in Mexico. Process and Progress, World Bank Technical Paper no. 292,
Washington, D.C.: World Bank.
Gramsci, Antonio, 1999, Cuadernos de la cárcel. Tomo 6, edición crítica del Instituto
Gramsci a cargo de Valentino Gerratana, Ediciones Era y Benemérita Uni-
versidad Autónoma de Puebla, México.
Johnson III, S.H., 1997, Irrigation Management Transfer: Decentralizing Public
Irrigation in Mexico, Water International, 22(3): 159-167.
Kearney, Michael, 1996, Reconceptualizig the Peasantry. Westview Press, Boulder.
Kloezen, W.H., C. Garcés-Restrepo and S.H. Johnson III, 1997, Impact Assessment
of Irrigation Management Transfer in the Alto Rio Lerma Irrigation District,
Mexico. IIMI Research Report no. 15. Colombo, Sri Lanka.
238
La reconstrucción de la comunidad moral…
ANÁLISIS
Kroeber, Clifton B., 1994 (1983), El hombre, la tierra y el agua. Las políticas en
torno a la irrigación en la agricultura de México, 1885-1911, CIESAS-IMTA,
México.
Otero, Gerardo, 2004, ¿Adiós al campesinado? Democracia y formación política de
las clases en el México rural, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, Univer-
sidad Autónoma de Zacatecas, Simon Fraser University.
Palerm Viqueira, Jacinta, 2000, Reseña del libro de Sonya Lipssett-Rivera, “To
Defend our Water with the Blood of our Veins. The Stuggle for Resources
in Colonial Puebla, Relaciones, 90.
Rap, Edwin, Philippus Wester y Luz Nereida Pérez-Prado, s/f, The Politics of
Creating Commitment: Irrigation Reforms and the Reconstitution of the
Hydraulic Bureaucracy in Mexico. Manuscrito.
Rodríguez Meza, J. Guadalupe, 2000, “El Comité de Vigilancia de los Ríos Atoyac
y Nexapa: formación de una organización”, en Antología sobre pequeño
riego (vol. II). Organizaciones autogestivas, Jacinta Palerm Viqueira y To-
más Martínez Saldaña. Colegio de Posgraduados, Plaza y Valdés Editores,
México.
Ronfeldt, David, 1975, Atencingo. La política de la lucha agraria en un ejido mexi-
cano, traducido por Mónica Hanson. Fondo de Cultura Económica, México.
Roseberry, William, 1989, Anthropologies and Histories. Essays in Culture, History,
and Political Economy, Rutgers University Press, New Brunswick.
Scott, James, 1998, Seeing like a State. How Certain Schemes to Improve the
Human Condition Have Failed, Yale University Press, New Haven y Londres.
Singelmann, Peter, 2003, “La transformación política de México y los gremios ca-
ñeros del PRI”. Revista Mexicana de Sociología, 65 (1): 117-152.
, 1993, “The Sugar Industry in Postrevolutionary Mexico: State
intervention and Private Capital”, Latin American Research Review, 28 (1):
61-88.
Thompson, E.P., 1989 [1963], La formación de la clase obrera en Inglaterra, traducido
por Enric Sauté, Editorial Crítica, Barcelona.
, 1979, Tradición, revuelta y consciencia de clase. Estudios sobre la cri-
239
Francisco Javier Gómez Carpinteiro
ESTUDIOS AGRARIOS
sis de la sociedad industrial, traducido por Eva Rodríguez, Editorial Crítica,
Barcelona.
Tutino, John, 2002, “Globalizaciones, autonomías y revoluciones: poder y participa-
ción popular en la historia de México”, en Crisis, Reforma y Revolución.
México: historias de fin de siglo, coordinado por Leticia Reina y Elisa Servín,
Taurus, CONACULTA, INAH, México.