Zodpovednosť spravodajských služieb - Born; Leigh (2005)

Zodpovednosť spravodajských služieb:

Právne normy a vhodná prax pre dohľad nad spravodajskými

službami

Hans Born a Ian Leigh

Zodpovednosť spravodajských služieb: Právne normy a vhodná prax pre dohľad nad spravodajskými službami

2

Autori: Hans Born a Ian Leigh

Asistenti redakcie: Thorsten Wetzling a Ingrid Thorburn

Poradný zbor:Ian Cameron, Alistair Corbett, Alain Faupin, Hakon Huus-Hansen, Kalman Kocsis, Frederik Sejersted, Fred Schreier

Konzultanti: Andrew Butler, Marina Caparini, Richard B. Doyle, Willem F. van Eekelen, Peter Gill, George Lotz, Barry Wickersham

Jazykový redaktor:Oliver Wates

CopyrightsVšetky práva vyhradené. Žiadna časť tejto publikácie nesmie byť publikovaná, uložená vo vyhľadávacom systéme, alebo prenesená akoukoľvek formou alebo prostriedkami, elektronicky, mechanicky, fotokopírovaním, nahrávkou alebo inak, bez predošlého povolenia Ženevského strediska pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, alebo Nórskeho parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami alebo Strediská pre ľudské práva Univerzity v Durhame (V. Británia). Táto publikácia sa vydáva pod podmienkou, že nebude žiadnym spôsobom predmetom predaja, pôžičky, prenájmu alebo inak cirkulovať bez predchádzajúceho súhlasu vydavateľa v akejkoľvek forme viazania alebo obálky inej, ako v ktorej bola vydaná a taktiež bez podobnej podmienky vrátane uvedenej pre ďalšieho vydavateľa.

PoznámkaUvedené názory sú názormi autorov a nemusia vyjadrovať názory Ženevského strediska pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, alebo Nórskeho parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami alebo Strediská pre ľudské práva Univerzity v Durhame (V. Británia).

ISBN978-92-9222-069-3VydavateľVydavateľstvo Parlamentu Nórska, Oslo

Originálna verzia: v anglickom jazyku, Oslo, 2005


Zaviesť systém zodpovednosti spravodajských služieb, ktorý je demokratický a zároveň účinný, je jednou z najnáročnejších výziev moderných štátov. Táto neľahká úloha je však nevyhnutná, pretože úkolovanie a reforma spravodajských služieb prispieva k zabráneniu ich zneužívania ako aj k zvýšeniu efektívnosti všetkých zúčastnených orgánov vlády.

Doteraz sa na poli systematického porovnávania demokratickej zodpovednosti spravodajských služieb v medzinárodnom meradle urobilo iba málo a preto sa ešte nevytvorili medzinárodné štandardy zodpovednosti demokratických služieb. Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami a Stredisko pre ľudské práva Durhamskej univerzity sa spojili, aby vypracovali túto publikáciu, ktorej cieľom je zaplniť túto medzeru katalogizáciou a vyhodnotením existujúcich právnych noriem týkajúcich sa demokratickej zodpovednosti spravodajských služieb. Táto publikácia tiež identifikuje a odporúča najlepšiu vhodnú prax, ktorá sa dá uplatniť ako v nových, tak i v zavedených demokraciách.

Zámerom týchto noriem a príkladov vhodnej praxe nie je vytvoriť dojem, že existuje iba jediný model demokratického dohľadu platný pre všetky krajiny. Systém demokratického dohľadu nad spravodajskými službami závisí od histórie krajiny, jej ústavného a právneho systému ako i od demokratickej tradície a politickej kultúry.

Pravidlá a prax, prijateľné a účinné na jednom mieste, môžu byť menej náležité inde. Vzhľadom na rôzne skutočnosti, niektoré z návrhov v tejto príručke sa budú nevyhnutne javiť pre niektoré krajiny ako nevhodné. Napriek tomu, z hľadiska demokratického vládnutia, dohľad nad spravodajskými službami je zodpovednosť, o ktorú sa delí exekutíva, zákonodarstvo a justícia. Je potrebný zdravý systém kontrol a poistiek, v ktorom exekutíva nemá výlučnú výsadu dohľadu nad spravodajskými službami. V tomto úsilí zohrávajú svoju úlohu aj samotné spravodajské služby, národné parlamenty ako aj externé monitorovacie orgány.

Dúfame, že táto publikácia zvýši vedomie verejnosti o tejto komplexnej a významnej oblasti vládnutia a že prispeje k tomu, aby bezpečnostná politika a prax skutočne odrážala želania ľudí, ktorým má slúžiť.

Veľvyslanec Leif Mevik Veľvyslanec Dr. Theodor WinklerPredseda Nórskeho parlamentného Riaditeľ Ženevského strediska prevýboru pre dohľad nad demokratickú kontrolu spravodajskými službami ozbrojených síl

3

Predhovor


2

Autori: Hans Born a Ian Leigh

Asistenti redakcie: Thorsten Wetzling a Ingrid Thorburn

Poradný zbor:Ian Cameron, Alistair Corbett, Alain Faupin, Hakon Huus-Hansen, Kalman Kocsis, Frederik Sejersted, Fred Schreier

Konzultanti: Andrew Butler, Marina Caparini, Richard B. Doyle, Willem F. van Eekelen, Peter Gill, George Lotz, Barry Wickersham

Jazykový redaktor:Oliver Wates

CopyrightsVšetky práva vyhradené. Žiadna časť tejto publikácie nesmie byť publikovaná, uložená vo vyhľadávacom systéme, alebo prenesená akoukoľvek formou alebo prostriedkami, elektronicky, mechanicky, fotokopírovaním, nahrávkou alebo inak, bez predošlého povolenia Ženevského strediska pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, alebo Nórskeho parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami alebo Strediská pre ľudské práva Univerzity v Durhame (V. Británia). Táto publikácia sa vydáva pod podmienkou, že nebude žiadnym spôsobom predmetom predaja, pôžičky, prenájmu alebo inak cirkulovať bez predchádzajúceho súhlasu vydavateľa v akejkoľvek forme viazania alebo obálky inej, ako v ktorej bola vydaná a taktiež bez podobnej podmienky vrátane uvedenej pre ďalšieho vydavateľa.

PoznámkaUvedené názory sú názormi autorov a nemusia vyjadrovať názory Ženevského strediska pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, alebo Nórskeho parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami alebo Strediská pre ľudské práva Univerzity v Durhame (V. Británia).

ISBN978-92-9222-069-3VydavateľVydavateľstvo Parlamentu Nórska, Oslo

Originálna verzia: v anglickom jazyku, Oslo, 2005


Zaviesť systém zodpovednosti spravodajských služieb, ktorý je demokratický a zároveň účinný, je jednou z najnáročnejších výziev moderných štátov. Táto neľahká úloha je však nevyhnutná, pretože úkolovanie a reforma spravodajských služieb prispieva k zabráneniu ich zneužívania ako aj k zvýšeniu efektívnosti všetkých zúčastnených orgánov vlády.

Doteraz sa na poli systematického porovnávania demokratickej zodpovednosti spravodajských služieb v medzinárodnom meradle urobilo iba málo a preto sa ešte nevytvorili medzinárodné štandardy zodpovednosti demokratických služieb. Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami a Stredisko pre ľudské práva Durhamskej univerzity sa spojili, aby vypracovali túto publikáciu, ktorej cieľom je zaplniť túto medzeru katalogizáciou a vyhodnotením existujúcich právnych noriem týkajúcich sa demokratickej zodpovednosti spravodajských služieb. Táto publikácia tiež identifikuje a odporúča najlepšiu vhodnú prax, ktorá sa dá uplatniť ako v nových, tak i v zavedených demokraciách.

Zámerom týchto noriem a príkladov vhodnej praxe nie je vytvoriť dojem, že existuje iba jediný model demokratického dohľadu platný pre všetky krajiny. Systém demokratického dohľadu nad spravodajskými službami závisí od histórie krajiny, jej ústavného a právneho systému ako i od demokratickej tradície a politickej kultúry.

Pravidlá a prax, prijateľné a účinné na jednom mieste, môžu byť menej náležité inde. Vzhľadom na rôzne skutočnosti, niektoré z návrhov v tejto príručke sa budú nevyhnutne javiť pre niektoré krajiny ako nevhodné. Napriek tomu, z hľadiska demokratického vládnutia, dohľad nad spravodajskými službami je zodpovednosť, o ktorú sa delí exekutíva, zákonodarstvo a justícia. Je potrebný zdravý systém kontrol a poistiek, v ktorom exekutíva nemá výlučnú výsadu dohľadu nad spravodajskými službami. V tomto úsilí zohrávajú svoju úlohu aj samotné spravodajské služby, národné parlamenty ako aj externé monitorovacie orgány.

Dúfame, že táto publikácia zvýši vedomie verejnosti o tejto komplexnej a významnej oblasti vládnutia a že prispeje k tomu, aby bezpečnostná politika a prax skutočne odrážala želania ľudí, ktorým má slúžiť.

Veľvyslanec Leif Mevik Veľvyslanec Dr. Theodor WinklerPredseda Nórskeho parlamentného Riaditeľ Ženevského strediska prevýboru pre dohľad nad demokratickú kontrolu spravodajskými službami ozbrojených síl

3

Predhovor


Predhovor 3

Obsah 5

Zoznam tabuliek 7

Zoznam skratiek 10

Sekcia I Úvod

Kapitola 1 Definícia demokratického dohľadu nad 13 bezpečnostnými a spravodajskými službami

Kapitola 2 Potreba dohľadu nad bezpečnostnými 16 a spravodajskýmislužbami

Kapitola 3 Hľadanie právnych noriem a najlepšej 21 praxe dohľadu: Ciele, rozsah a metodika

Sekcia II Služba

Kapitola 4 Definovanie mandátu 29

Kapitola 5 Menovanie riaditeľa 34

Kapitola 6 Povolenie použitia špeciálnych právomocí 37

Kapitola 7 Informácie a ich evidencia 43

Kapitola 8 Vnútorné riadenie a kontrola služby 46

Sekcia III Úloha exekutívy

Kapitola 9 Dôvody na exekutívnu kontrolu 55

Kapitola 10 Informovanosť ministrov a kontrola 57 spravodajských služieb

Kapitola 11 Kontrola špeciálnych operácií 60

Kapitola 12 Medzinárodná spolupráca 64

Kapitola 13 Poistky proti zneužitiu ministrami 68

Obsah

5


6

Sekcia IV Úloha parlamentu

Kapitola 14 Dôvody na parlamentný dohľad 77

Kapitola 15 Mandát orgánov parlamentného dohľadu 80

Kapitola 16 Zloženie parlamentného orgánu dohľadu 85

Kapitola 17 Bezpečnostná previerka členov orgánu 88 dohľadu

Kapitola 18 Právomoci parlamentu na získanie 91 informácií a dokumentov

Kapitola 19 Predkladanie správ parlamentu 94

Kapitola 20 Kontrola rozpočtu 96

Sekcia V Úloha externých kontrolných orgánov

Kapitola 21 Riešenie sťažností občanov 105

Kapitola 22 Dohľad nad službami nezávislými orgánmi 110 v rámci administratívy

Kapitola 23 Nezávislé orgány auditu 113

Prehľad najvhodnejšej praxe 121

Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl (DCAF) 131

Stredisko pre ľudské práva Univerzity v Durhame 132

Nórsky parlamentný výbor na dohľad nad spravodajskými službam 133

Prispievatelia 135

Slovník termínov 137


7

Zoznam tabuliek

Tabuľka 1: Normy a štandardy demokratického dohľadu nad bezpečnostný- mi a spravodajskými službami prijaté (vybranými) medzinárodnými organizáciamiTabuľka 2: Inštitúcie a činitelia dohľaduTabuľka 3: Neodňateľné ľudské právaTabuľka 4: Potreba uzákonenia spravodajských služieb podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach (ECHR)Tabuľka 5: Test kvality zákonaTabuľka 6: Európsky súd pre ľudské práva a „bezpečnosť štátu“Tabuľka 7: Legislatívna definícia národnej bezpečnosti (Bosna a Hercegovina)Tabuľka 8: Bezpečnostné záruky na zabránenie zneužitia spravodajských služieb vládnymi činiteľmi proti ich domácim politickým protivníkom (Argentína)Tabuľka 9: Spoluzodpovednosť parlamentu pri menovaní riaditeľa (Austrália)Tabuľka 10: Spoluzodpovednosť exekutívy pri menovaní riaditeľa (Maďarsko)Tabuľka 11: Dôvody na odvolanie riaditeľa služby (Poľsko)Tabuľka 12: Špeciálne právomoci vnútorných bezpečnostných a spravodaj- ských služieb Tabuľka 13: Vybrané smernice Výboru ministrov Rady Európy o ľudských právach a boji proti terorizmu, 2002.Tabuľka 14: Prípady na Európskom súde pre ľudské práva, týkajúce sa práva na súkromieTabuľka 15: Právo na nahliadnutie do informácií (Holandsko)Tabuľka 16: Ustanovenie o hlásení nezákonných činností v bosnianskom Zákone o bezpečnostnej a spravodajskej službeTabuľka 17: Pravidlá ochrany pri prezradení chránených informácií (Kanada)Tabuľka 18: Juhoafrické Zásady správania pre pracovníkov spravodajských služiebTabuľka 19: Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe, Bosna a HercegovinaTabuľka 20: Rozdelenie právomocí medzi predsedom vlády a riaditeľom služby (Poľsko)Tabuľka 21: Práva ministra / Zodpovednosti službyTabuľka 22: Konzultácia riaditeľa s ministrom (námestníkom)Tabuľka 23: Definícia špeciálnej operácie (USA)Tabuľka 24: Schvaľovanie špeciálnych operácií v zahraničí (Spojené kráľovstvo)Tabuľka 25: MučenieTabuľka 26: Legalizácia ministerskej kontroly špeciálnych operácií (Austrália)

14

151819

203031

32

34353537

39

41

4446

4748

49

56

58286061

6263


8


9

Tabuľka 27: Rôzne metódy spolupráce spravodajských služieb: Bilaterálne zdieľanieTabuľka 28: Multilaterálne zdieľanie spravodajských informácií: Obnovený záväzok USA – EÚTabuľka 29: Poskytovanie informácií o vlastných občanoch cudzím bezpečnostným službám: Príklad z nemeckej legislatívy o spravodajských službáchTabuľka 30: Povinnosť Bosnianskej spravodajskej služby spolupracovať s Medzinárodným trestným tribunálom pre bývalú JuhosláviuTabuľka 31: Riadenie a kontrola národných bezpečnostných služieb v MaďarskuTabuľka 32: Povinnosti ministra voči službe (Austrália)Tabuľka 33: Opatrenia na ochranu nestrannosti službyTabuľka 34: Právo riaditeľa služby na prístup k predsedovi vlády (Veľká Británia)Tabuľka 35: Porovnanie externých a parlamentných orgánov dohľadu vo vybraných krajináchTabuľka 36: Kompletný zoznam úloh parlamentného orgánu pre dohľadTabuľka 37: Prvky parlamentného dohľadu (Nemecko)Tabuľka 38: Poskytovanie ad hoc informácií o operačných záležitostiach Parlamentnému orgánu dohľaduTabuľka 39: Parlamentný dohľad zameraný na právny poriadok a ľudské práva: Príklad NórskaTabuľka 40: Menovanie členov parlamentných orgánov pre dohľad nad spravodajskými a bezpečnostnými službami: príklady z vybraných štátovTabuľka 41: Previerka nórskeho Parlamentného výboru pre dohľad nad spravodajskými službamiTabuľka 42: Postup pri neudelení bezpečnostnej previerky poslancom parlamentu v Bosne a HercegovineTabuľka 43: Právo na informácie argentínskeho Spoločného výboruTabuľka 44: Povinnosť plného a aktuálneho informovania Kongresového výboru o spravodajských aktivitách (USA)Tabuľka 45: Informovanie spravodajských výborov Kongresu USA o špeciálnych operáciáchTabuľka 46: Konzultácie s externými odborníkmi (Luxembursko)Tabuľka 47: Informovanie legislatívy a exekutívy o aktivitách a odporúčaniach Výboru (Južná Afrika)Tabuľka 48: Obmedzenia pri informovaní parlamentu (Austrália)Tabuľka 49: Finančná revízia nemeckým Parlamentným kontrolným výboromTabuľka 50: Kompletná parlamentná kontrola rozpočtu (Maďarsko)Tabuľka 51: Riešenie sťažností: Holandský národný ombudsmanTabuľka 52: Riešenie sťažností: Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službamiTabuľka 53: Riešenie sťažností: Kontrolný výbor kanadskej bezpečnostnej služby

Tabuľka 54: Funkcie kanadského generálneho inšpektoraTabuľka 55: Generálny auditor Tabuľka 56: Zákonné odkrytie informácií služieb auditorovi (V. Británia)Tabuľka 57: Finančná zodpovednosť (Luxembursko)Tabuľka 58: Nezávislý audit projektov: Príklad auditu projektu budovania centrály Kanadskej bezpečnostnej a spravodajskej služby (CSIS) vykonávaného generálnym auditorom Kanady

64

65

67

67

69

697070

78

818183

83

86

88

89

9191

92

9394

959899

106106

107

111114115116117


8


9

Tabuľka 27: Rôzne metódy spolupráce spravodajských služieb: Bilaterálne zdieľanieTabuľka 28: Multilaterálne zdieľanie spravodajských informácií: Obnovený záväzok USA – EÚTabuľka 29: Poskytovanie informácií o vlastných občanoch cudzím bezpečnostným službám: Príklad z nemeckej legislatívy o spravodajských službáchTabuľka 30: Povinnosť Bosnianskej spravodajskej služby spolupracovať s Medzinárodným trestným tribunálom pre bývalú JuhosláviuTabuľka 31: Riadenie a kontrola národných bezpečnostných služieb v MaďarskuTabuľka 32: Povinnosti ministra voči službe (Austrália)Tabuľka 33: Opatrenia na ochranu nestrannosti službyTabuľka 34: Právo riaditeľa služby na prístup k predsedovi vlády (Veľká Británia)Tabuľka 35: Porovnanie externých a parlamentných orgánov dohľadu vo vybraných krajináchTabuľka 36: Kompletný zoznam úloh parlamentného orgánu pre dohľadTabuľka 37: Prvky parlamentného dohľadu (Nemecko)Tabuľka 38: Poskytovanie ad hoc informácií o operačných záležitostiach Parlamentnému orgánu dohľaduTabuľka 39: Parlamentný dohľad zameraný na právny poriadok a ľudské práva: Príklad NórskaTabuľka 40: Menovanie členov parlamentných orgánov pre dohľad nad spravodajskými a bezpečnostnými službami: príklady z vybraných štátovTabuľka 41: Previerka nórskeho Parlamentného výboru pre dohľad nad spravodajskými službamiTabuľka 42: Postup pri neudelení bezpečnostnej previerky poslancom parlamentu v Bosne a HercegovineTabuľka 43: Právo na informácie argentínskeho Spoločného výboruTabuľka 44: Povinnosť plného a aktuálneho informovania Kongresového výboru o spravodajských aktivitách (USA)Tabuľka 45: Informovanie spravodajských výborov Kongresu USA o špeciálnych operáciáchTabuľka 46: Konzultácie s externými odborníkmi (Luxembursko)Tabuľka 47: Informovanie legislatívy a exekutívy o aktivitách a odporúčaniach Výboru (Južná Afrika)Tabuľka 48: Obmedzenia pri informovaní parlamentu (Austrália)Tabuľka 49: Finančná revízia nemeckým Parlamentným kontrolným výboromTabuľka 50: Kompletná parlamentná kontrola rozpočtu (Maďarsko)Tabuľka 51: Riešenie sťažností: Holandský národný ombudsmanTabuľka 52: Riešenie sťažností: Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službamiTabuľka 53: Riešenie sťažností: Kontrolný výbor kanadskej bezpečnostnej služby

Tabuľka 54: Funkcie kanadského generálneho inšpektoraTabuľka 55: Generálny auditor Tabuľka 56: Zákonné odkrytie informácií služieb auditorovi (V. Británia)Tabuľka 57: Finančná zodpovednosť (Luxembursko)Tabuľka 58: Nezávislý audit projektov: Príklad auditu projektu budovania centrály Kanadskej bezpečnostnej a spravodajskej služby (CSIS) vykonávaného generálnym auditorom Kanady

64

65

67

67

69

697070

78

818183

83

86

88

89

9191

92

9394

959899

106106

107

111114115116117


10

Zoznam skratiekAHRB Arts and Humanities Research Board (Výskumná rada pre umenie a humanitné štúdiá)ASIO Australian Security Intelligence Organisation (Austrálska bezpečnostná a spravodajská organizácia)ASIS Australian Secret Intelligence Service (Austrálska tajná spravodajská služba)CAT Convention against torture (Dohovor proti mučeniu)CIA Central Intelligence Agency (US) (Ústredná spravodajská služba – USA)CoE Council of Europe (Rada Európy)Cth Commonwealth (Spoločenstvo národov) CSIS Canadian Security Intelligence Service (Kanadská bezpečnostná a spravodajská služba)CDPC European Committee on Crime Problems (Európsky výbor pre problematiku kriminality)DAC Development Assistance Committee (OECD) (Výbor pre rozvojovú pomoc)DCAF Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl)DSD Defence Signals Directorate (Australia) (Správa technickej rozviedky – Austrália)ECHR European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd)ECtHR European Court of Human Rights (Európsky súd pre ľudské práva)EHRR European Human Rights Reports (Európske správy o ľudských právach)EOS Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight Committee (Nórsky Parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskou službou)EU European Union (Európska únia)FRG Federal Republic of Germany (Spolková republika Nemecko)GCHQ Government Communications Headquarters (UK) (Technická spravodajská služba – Veľká Británia) ICCPR International Covenant on Civil and Political Rights (Medzinárodný dohovor o občianskych a politických právach)ICESCR International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Medzinárodný dohovor o ekonomických, sociálnych a kultúrnych právach)IPU Inter-Parliamentary Union (Medziparlamentná únia)MI5 Security Service (UK) (Bezpečnostná služba – Veľká Británia)MI6 Secret Intelligence Service (UK) (Tajná spravodajská služba – Veľká Británia)OECD Organisation for Economic Cooperation and Development (Organizácia pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj)OSCE Organisation for Security and Cooperation in Europe (Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe)PACE Parliamentary Assembly of the Council of Europe (Parlamentné zhromaždenie Rady Európy)PC-S-SEC Group of Specialists on Internal Security Services (CoE) (Skupina expertov na vnútorné bezpečnostné služby – Rada Európy)PKGrG Law on the German Parliamentary Control Panel (Zákon o nemeckom Parlamentnom kontrolnom výbore) PKGr German Parliamentary Control Panel (nemecký Parlamentný kontrolný výbor)RCMP Royal Canadian Mounted Police (Kráľovská kanadská jazdná polícia)RSA Republic of South Africa (Juhoafrická republika)SIRC Security Intelligence Review Committee (Canada) (Výbor pre kontrolu bezpečnosti a spravodajstva – Kanada)UK United Kingdom (Spojené kráľovstvo [Veľkej Británie a Sev. Írska])UN United Nations (Organizácia spojených národov – OSN)UNDHR Universal Declaration of Human Rights (Všeobecná deklarácia ľudských práv)UNDP United Nations Development Programme (Rozvojový program OSN)UN GA United Nations General Assemby (Valné zhormaždenie OSN)USC United States Code (Zákonník USA)WEU Western European Union (Západoeurópska únia)

Úvod

Sekcia I


13

Definícia demokratického dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami

V súčasnosti je ten najvhodnejší čas zaoberať sa otázkami bezpečnostných a spravodajských služieb. Po udalostiach z 11. septembra 2001 v USA a po teroristickom útoku v Madride 11. 3. 2004, mnohí z tých, ktorí sú zodpovední za dohľad nad spravodajskými službami v parlamentoch a exekutíve sú v súčasnosti zaangažovaní do vyšetrovania týchto služieb a spôsobov, akým politickí lídri narábajú so spravodajskými informáciami. Pred všetkými, ktorí sa podieľajú na dohľade nad špeciálnymi službami, nielen poslancami parlamentov a zodpovednými ministrami ale vrátane súdnictva a (vo voľnejšom slova zmysle) médiami a organizáciami občianskej spoločnosti, stojí neľahká úloha. Pri dodržaní rovnováhy medzi záväzkami bezpečnosti a demokracie, musia posúdiť, či návrhy spravodajských služieb sú oprávnené v zmysle zefektívnenia týchto služieb na jednej strane, pri dodržaní ich zodpovednosti a právneho poriadku na strane druhej.

Medzinárodný konsenzus

V súčasnosti rastie medzinárodný konsenzus v otázke demokratického dohľadu nad spravodajskými službami. Medzinárodné organizácie, ako Organizácia pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj (OECD)1, Organizácia spojených národov (OSN)2, Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OSCE)3, Parlamentné zhromaždenie Rady Európy (PACE)4 a Medziparlamentná únia5 jednoznačne uznávajú, že spravodajské služby by sa mali podrobovať povinnosti demokratickej zodpovednosti. Tabuľka 1 podáva ďalší prehľad noriem a štandardov dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami, prijatými regionálnymi a globálnymi medzinárodnými organizáciami.6

Demokratický dohľad: Rôzne inštitúcie a činitelia

Demokratická zodpovednosť spravodajských služieb si vyžaduje exekutívnu kontrolu a parlamentný dohľad ako aj vstupy občianskej spoločnosti. Celkovým cieľom je izolácia bezpečnostných a spravodajských služieb od politického zneužitia bez izolácie od exekutívneho riadenia.7 Bezpečnostné a spravodajské služby musia reagovať na potreby ľudí prostredníctvom ich volených predstaviteľov, t.j., volených civilov v kabinete a parlamente, ktorí stelesňujú prevahu politickej kontroly nad bezpečnostnými a spravodajskými službami. V stručnosti, demokratický dohľad nad bezpečnostnými službami zahrnuje celý rad inštitúcií a činiteľov (Pozri Tabuľku 2).8

Kapitola 1

14


Organizácia

UNDP

OSCE

Rada Európy(Parlamentné zhromaždenie)

EÚ (Európsky parlament)

Americký samit

Medziparla-mentná únia

Západoeurópske zhromaždenie (WEU)

OECD

Norma/ štandard

demokratická civilná kontrola armády, polície a ostatných bezpečnostných síl (správa uvádza princípy demokratického riadenia bezpečnostného sektora)

„Demokratická politická kontrola vojenských, polovojenských a bezpečnostných síl ako aj spravodajských služieb a polície“ (špecifikované podrobným radom ustanovení)

„Vnútorné bezpečnostné služby musia dodržiavať Európsky dohovor o ľudských právach... Akékoľvek porušenie Európskeho dohovoru pre ľudské práva na základe činnosti vnútorných bezpečnostných služieb musí byť schválené zákonom.“ „Legislatíva musí schváliť jednoznačné a primerané zákony, ktoré dajú vnútorným bezpečnostným službám zákonný základ.“

„Kodanské kritériá“ pre vstup zahrnujú: „právnu zodpovednosť polície, armády a bezpečnostných služieb...“

„Ústavné podriadenie sa ozbrojených a bezpečnostných síl legálne ustanoveným orgánom našich štátov je pre demokraciu základom.“

Demokratický dohľad spravodajských štruktúr by sa mal začať stanovením jasného a jednoznačne právneho rámca, uvedením spravodajských organizácií v štatútoch štátu, schválených parlamentom. Štatúty by mali ďalej špecifikovať limity právomocí týchto služieb, operačné metódy a tiež prostriedky, ktorými budú volané na zodpovednosť.

Vyzýva národné parlamenty, aby (1) podporovali plány na reformy spravodajských systémov, brániac parlamentné výsady s cieľom dosiahnuť účinnejšie a efektívnejšie demokratické skúmanie činností na zhromažďovanie spravodajských informácií ako aj použitia týchto informácií.

Systém bezpečnosti (vrátane bezpečnostných a spravodajských služieb) by sa mal riadiť rovnakými princípmi zodpovednosti a transparentnosti platnými pre verejný sektor, najmä prostredníctvom väčšieho civilného dohľadu nad bezpečnostnými procesmi.

Tabuľka 1: Normy a štandardy demokratického dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami prijaté (vybranými) medzinárodnými organizáciami

Zdroj

Human DevelopmentReport (Správa a ľudskom rozvoji) (2002)

Pravidlá politických a vojenských aspektov bezpečnosti (1994)

Odporúčanie 1402 (1999)

Agenda 2000, § 9

Quebecký akčný plán, (2001)

Parlamentný dohľad nad bezpeč. sektorom: Princípy, mechanizmy a prax, Príručka pre poslancov parlamentu č. 5., Ženeva, IPU/DCAF, 2003, s. 64.

Rezolúcia 113 (prijatá jednohlasne a bezo zmien Zhromaždením dňa 4. decembra 2002 (9. zasadanie)

Rad smerníc a odkazov DAC „Reforma bezpečnostného systému a riadenie: politika a správna prax“, 2004


15

Každý činiteľ alebo inštitúcia dohľadu má svoju funkciu. Exekutíva kontroluje služby tým, že im stanovuje usmernenie, vrátane úloh, priorít a poskytuje dostupné zdroje. Okrem toho, parlament sa zameriava na dohľad, ktorý je zameraný skôr na všeobecné otázky a schvaľovanie rozpočtu. Parlament je aktívnejší pri ustanovovaní výborov na vyšetrenie škandálov. Súdnictvo má za úlohu monitorovať používanie špeciálnych právomocí (okrem adjudikovania nekalých praktík). Občianska spoločnosť, expertné skupiny (think-tanks) a občania môžu obmedziť fungovanie služieb poskytovaním alternatívnych názorov (think-tanks), odhaľovaním škandálov a kríz (médiá), alebo sťažnosťami týkajúcimi sa nekalých praktík (občania).

Tabuľka 2 :Inštitúcie a činitelia dohľadu

• Vnútorná kontrola samotnými službami na základe legalizácie ich činnosti zákonom (schváleným parlamentom), vnútorné riadenie a podpora profesionálneho pracovného postoja;

• Exekutíva, ktorá vykonáva priamu kontrolu, určuje rozpočet, stanovuje všeobecné smernice a priority činností bezpečnostných a spravodajských služieb;

• Legislatíva, ktorá vykonáva parlamentný dohľad schvaľovaním zákonov, definujúcich a regulujúcich bezpečnostné a spravodajské služby ako aj ich špeciálne právomoci a prijímaním prideľovania zodpovedajúcich rozpočtových opatrení;

• Súdnictvo, ktoré monitoruje špeciálne právomoci bezpečnostných a spravodajských služieb a stíha delikty ich zamestnancov;

• Skupiny občianskej spoločnosti, médiá, think-tanks a výskumné ústavy, ktoré monitorujú štruktúru a fungovanie bezpečnostných a spravodajských služieb predovšetkým na základe verejných zdrojov. Jednotliví občania môžu obmedziť používanie špeciálnych právomocí bezpečnostných a spravodajských služieb prostredníctvom špeciálnych tribunálov, nezávislých ombudsmanov a alebo komisárov/generálnych inšpektorov ako aj národných a medzinárodných súdov;

• Na medzinárodnej úrovni neexistuje dohľad nad bezpečnostnými a spravodajskými službami, i keď Európsky súd pre ľudské práva (ECHR), ktorý pôsobí na základe Európskeho dohovoru o ľudských právach, môže dostať petície od jednotlivcov o činnosti vládnych orgánov z takmer všetkých európskych štátov.

Naviac, vzhľadom na to, že demokratický dohľad nad spravodajskými službami zahrnuje správanie rôznych zúčastnených činiteľov, je to tiež vecou politickej kultúry. Základy demokratickej povinnosti zodpovedať sa ako transparentnosť, zodpovednosť, účasť a citlivosť (voči ľuďom) naznačujú kultúru a určité správanie, ktoré prekračujú zákony a iné právne pravidlá. Napriek tomu, zákony by mali stanoviť a rešpektovať ľudské práva.

1716


Kapitola 2

Potreba dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službamiBezpečnostné a spravodajské služby poskytujú cenné služby demokratickým spoločnostiam pri ochrane národnej bezpečnosti a slobodného poriadku demokratického štátu. Vzhľadom na to, že tieto služby pôsobia v utajení a charakter ich úloh si vyžaduje vykonávať ich povinnosti tajne, sú v rozpore s princípmi otvorenej spoločnosti. Kvôli tomuto paradoxu (obrana otvorenej spoločnosti utajovanými prostriedkami) by bezpečnostné a spravodajské služby mali byť predmetom demokratickej povinnosti zodpovedať sa a civilnej kontroly. Verejná kontrola týchto služieb je dôležitá z najmenej piatich dôvodov.

Po prvé, v kontraste s konceptom transparentnosti a otvorenosti, ktorý je v jadre demokratického dohľadu, bezpečnostné a spravodajské služby často pôsobia v utajení. Keďže utajovanie môže zakryť ich činnosti pred skúmaním verejnosti, je dôležité, aby parlament a najmä exekutíva mohli na ne prísne dohliadať. Po druhé, bezpečnostné a spravodajské služby majú špeciálne právomoci, ako možnosť zasahovať do súkromného vlastníctva alebo komunikácií, čo môže jasne obmedziť ľudské práva a vyžaduje si monitorovanie určenými inštitúciami dohľadu. Ako uvádza Parlamentné zhromaždenie Rady Európy :

Existujú vážne obavy, že vnútorné bezpečnostné služby členských štátov Rady Európy často uprednostňujú záujem, ktorý vnímajú ako záujem národnej bezpečnosti a štátu, pred rešpektovaním práv jednotlivca. Ak sa k tomu pridá nedostatočná kontrola vnútorných bezpečnostných služieb, vysoko stúpa riziko zneužitia moci a porušovanie ľudských práv, pokiaľ neexistujú legislatívne a ústavné ochranné mechanizmy.9

Problémy vznikajú najmä v prípadoch, kde vnútorné bezpečnostné služby získali určité právomoci, ako metódy prevencie a vynucovania, v kombinácii s nedostatočnou kontrolou zo strany exekutívy, zákonodarstva a súdnictva, ako aj v prípade, keď krajina má veľký počet rôznych tajných služieb.10

Po tretie, v období po skončení studenej vojny a najmä po 11. septembri 2001, spravodajské komunity takmer všetkých štátov sú v procese prispôsobovania sa novým bezpečnostným hrozbám. Najviac vnímaným ohrozením fungovania demokratických spoločností už nie je hrozba cudzieho vojenského vpádu, ale skôr organizovaný zločin, terorizmus, presah dôsledkov regionálnych konfliktov alebo rozvrátených krajín, a nezákonný obchod s ľuďmi a tovarom. Tento proces prispôsobenia by mal byť pod dohľadom volených civilných úradov, ktoré môžu poskytnúť ubezpečenie, že služby sa reštrukturujú podľa potrieb ľudí. Okrem toho, spravodajské služby sú veľké vládne byrokratické inštitúcie so vžitým odporom voči zmenám a s určitým stupňom byrokratickej strnulosti a preto vonkajšie inštitúcie ako exekutíva a parlament musia zabezpečiť, aby sa želané zmeny realizovali efektívnym spôsobom.

Po štvrté, bezpečnostné a spravodajské služby majú za úlohu zhromažďovať a analyzovať informácie o možných ohrozeniach a vypracovávať hodnotenia ohrození. Vzhľadom na to, že tieto hodnotenia sú východiskovým podkladom pre iné bezpečnostné sily štátu (armáda, polícia, pohraničná stráž), je veľmi dôležité aby sa tieto hodnotenia ohrození vypracovávali pod demokratickým riadením. Je to dôležité najmä preto, lebo tieto hodnotenia naznačujú priority ohrození, čo zvyčajne má za následok závažné politické dopady.

Piaty dôvod sa vzťahuje na tie krajiny, ktoré boli pod autoritárskym režimom a ktoré iba nedávno prešli k demokracii. V minulosti bolo hlavnou úlohou vnútorných bezpečnostných a spravodajských služieb v týchto krajinách chrániť autoritárskych vodcov pred ich vlastným ľudom. Bezpečnostné a spravodajské služby plnili predovšetkým represívne funkcie. Reformovať staré bezpečnostné služby na moderné demokratické služby je obrovskou úlohou. Reforma služieb, ktorou sa majú premeniť z nástroja represie na moderný nástroj bezpečnostnej politiky si vyžaduje starostlivé monitorovanie exekutívou a parlamentom.

Potreba legislatívy

Právny poriadok je základným a nevyhnutným prvkom demokracie. O bezpečnostných a spravodajských službách možno povedať, že sú legitímne iba ak sú ustanovené zákonom a odvodzujú svoje právomoci z právneho režimu. Bez takéhoto rámca neexistuje základ pre rozlišovanie činov v mene štátu a činov porušovateľov zákona, vrátane teroristov. „Bezpečnosť štátu“ by nemala byť zámienkou opustiť záväzky voči právnemu poriadku, ktorý charakterizuje demokratické štáty, dokonca ani v extrémnych situáciách. Práve naopak, výnimočné právomoci bezpečnostných služieb musia byť zakotvené v právnom rámci a v systéme právnych kontrol.

Legislatíva je právnym stelesnením demokratickej vôle. Vo väčšine štátov, schvaľovanie legislatívy (spolu so skúmaním činov vlády) patrí medzi kľúčové úlohy parlamentu. Preto je vhodné, aby v demokraciách, kde vládne právny poriadok, bezpečnostné a spravodajské služby radšej odvodzovali svoju existenciu a právomoci z legislatívy, než si robili nárok na výnimočné právomoci ako na svoje privilégiá. Toto zvýrazňuje legitímnosť služieb a umožňuje demokratickým predstaviteľom zaoberať sa princípmi, ktoré by mali riadiť tak závažnú oblasť činnosti štátu a stanoviť limity pre prácu takýchto služieb. Navyše, bezpečnostný sektor si musí odvodzovať svoje právomoci z legislatívy práve preto, aby si mohol nárokovať možnosť právnych výnimiek z noriem ľudských práv pre bezpečnosť štátu.

Parlamentné schválenie ustanovenia, mandátu a právomocí bezpečnostných úradov je potrebné, nie je však dostačujúcou podmienkou na dodržanie právneho poriadku. Právny základ zvyšuje legitímnosť existencie týchto úradov ako aj ich právomocí (často výnimočných). Ako aj v iných oblastiach, kľúčovou úlohou legislatívy je delegovať právomoci vládnej administratíve, ale aj odstupňovať a obmedziť plné moci zákonom.

1716


Kapitola 2

Potreba dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službamiBezpečnostné a spravodajské služby poskytujú cenné služby demokratickým spoločnostiam pri ochrane národnej bezpečnosti a slobodného poriadku demokratického štátu. Vzhľadom na to, že tieto služby pôsobia v utajení a charakter ich úloh si vyžaduje vykonávať ich povinnosti tajne, sú v rozpore s princípmi otvorenej spoločnosti. Kvôli tomuto paradoxu (obrana otvorenej spoločnosti utajovanými prostriedkami) by bezpečnostné a spravodajské služby mali byť predmetom demokratickej povinnosti zodpovedať sa a civilnej kontroly. Verejná kontrola týchto služieb je dôležitá z najmenej piatich dôvodov.

Po prvé, v kontraste s konceptom transparentnosti a otvorenosti, ktorý je v jadre demokratického dohľadu, bezpečnostné a spravodajské služby často pôsobia v utajení. Keďže utajovanie môže zakryť ich činnosti pred skúmaním verejnosti, je dôležité, aby parlament a najmä exekutíva mohli na ne prísne dohliadať. Po druhé, bezpečnostné a spravodajské služby majú špeciálne právomoci, ako možnosť zasahovať do súkromného vlastníctva alebo komunikácií, čo môže jasne obmedziť ľudské práva a vyžaduje si monitorovanie určenými inštitúciami dohľadu. Ako uvádza Parlamentné zhromaždenie Rady Európy :

Existujú vážne obavy, že vnútorné bezpečnostné služby členských štátov Rady Európy často uprednostňujú záujem, ktorý vnímajú ako záujem národnej bezpečnosti a štátu, pred rešpektovaním práv jednotlivca. Ak sa k tomu pridá nedostatočná kontrola vnútorných bezpečnostných služieb, vysoko stúpa riziko zneužitia moci a porušovanie ľudských práv, pokiaľ neexistujú legislatívne a ústavné ochranné mechanizmy.9

Problémy vznikajú najmä v prípadoch, kde vnútorné bezpečnostné služby získali určité právomoci, ako metódy prevencie a vynucovania, v kombinácii s nedostatočnou kontrolou zo strany exekutívy, zákonodarstva a súdnictva, ako aj v prípade, keď krajina má veľký počet rôznych tajných služieb.10

Po tretie, v období po skončení studenej vojny a najmä po 11. septembri 2001, spravodajské komunity takmer všetkých štátov sú v procese prispôsobovania sa novým bezpečnostným hrozbám. Najviac vnímaným ohrozením fungovania demokratických spoločností už nie je hrozba cudzieho vojenského vpádu, ale skôr organizovaný zločin, terorizmus, presah dôsledkov regionálnych konfliktov alebo rozvrátených krajín, a nezákonný obchod s ľuďmi a tovarom. Tento proces prispôsobenia by mal byť pod dohľadom volených civilných úradov, ktoré môžu poskytnúť ubezpečenie, že služby sa reštrukturujú podľa potrieb ľudí. Okrem toho, spravodajské služby sú veľké vládne byrokratické inštitúcie so vžitým odporom voči zmenám a s určitým stupňom byrokratickej strnulosti a preto vonkajšie inštitúcie ako exekutíva a parlament musia zabezpečiť, aby sa želané zmeny realizovali efektívnym spôsobom.

Po štvrté, bezpečnostné a spravodajské služby majú za úlohu zhromažďovať a analyzovať informácie o možných ohrozeniach a vypracovávať hodnotenia ohrození. Vzhľadom na to, že tieto hodnotenia sú východiskovým podkladom pre iné bezpečnostné sily štátu (armáda, polícia, pohraničná stráž), je veľmi dôležité aby sa tieto hodnotenia ohrození vypracovávali pod demokratickým riadením. Je to dôležité najmä preto, lebo tieto hodnotenia naznačujú priority ohrození, čo zvyčajne má za následok závažné politické dopady.

Piaty dôvod sa vzťahuje na tie krajiny, ktoré boli pod autoritárskym režimom a ktoré iba nedávno prešli k demokracii. V minulosti bolo hlavnou úlohou vnútorných bezpečnostných a spravodajských služieb v týchto krajinách chrániť autoritárskych vodcov pred ich vlastným ľudom. Bezpečnostné a spravodajské služby plnili predovšetkým represívne funkcie. Reformovať staré bezpečnostné služby na moderné demokratické služby je obrovskou úlohou. Reforma služieb, ktorou sa majú premeniť z nástroja represie na moderný nástroj bezpečnostnej politiky si vyžaduje starostlivé monitorovanie exekutívou a parlamentom.

Potreba legislatívy

Právny poriadok je základným a nevyhnutným prvkom demokracie. O bezpečnostných a spravodajských službách možno povedať, že sú legitímne iba ak sú ustanovené zákonom a odvodzujú svoje právomoci z právneho režimu. Bez takéhoto rámca neexistuje základ pre rozlišovanie činov v mene štátu a činov porušovateľov zákona, vrátane teroristov. „Bezpečnosť štátu“ by nemala byť zámienkou opustiť záväzky voči právnemu poriadku, ktorý charakterizuje demokratické štáty, dokonca ani v extrémnych situáciách. Práve naopak, výnimočné právomoci bezpečnostných služieb musia byť zakotvené v právnom rámci a v systéme právnych kontrol.

Legislatíva je právnym stelesnením demokratickej vôle. Vo väčšine štátov, schvaľovanie legislatívy (spolu so skúmaním činov vlády) patrí medzi kľúčové úlohy parlamentu. Preto je vhodné, aby v demokraciách, kde vládne právny poriadok, bezpečnostné a spravodajské služby radšej odvodzovali svoju existenciu a právomoci z legislatívy, než si robili nárok na výnimočné právomoci ako na svoje privilégiá. Toto zvýrazňuje legitímnosť služieb a umožňuje demokratickým predstaviteľom zaoberať sa princípmi, ktoré by mali riadiť tak závažnú oblasť činnosti štátu a stanoviť limity pre prácu takýchto služieb. Navyše, bezpečnostný sektor si musí odvodzovať svoje právomoci z legislatívy práve preto, aby si mohol nárokovať možnosť právnych výnimiek z noriem ľudských práv pre bezpečnosť štátu.

Parlamentné schválenie ustanovenia, mandátu a právomocí bezpečnostných úradov je potrebné, nie je však dostačujúcou podmienkou na dodržanie právneho poriadku. Právny základ zvyšuje legitímnosť existencie týchto úradov ako aj ich právomocí (často výnimočných). Ako aj v iných oblastiach, kľúčovou úlohou legislatívy je delegovať právomoci vládnej administratíve, ale aj odstupňovať a obmedziť plné moci zákonom.

1918


Obmedzovanie ústavných a ľudských práv

Legislatíva je tiež potrebná pri zámeroch kvalifikovať alebo obmedziť ústavné práva jednotlivcov v záujme bezpečnosti štátu. Na to existujú dva spôsoby. Prvým je prostredníctvom zákonného obmedzenia ľudských práv zohľadniť spoločenské záujmy.11 Zrejmým príkladom je obmedzenie slobody prejavu príslušníkov spravodajských služieb na zachovanie tajomstva týkajúce ho sa ich práce. Po druhé, v mimoriadnych situáciách závažného ohrozenia bezpečnosti štátu, môže byť povolené dočasné pozastavenie výkonu niektorých práv. Ako uvádza Tabuľka 3, niektoré ľudské práva sú i tak neodňateľné.

Tabuľka 3.Neodňateľné ľudské práva

Podľa Článku 4, § 2 Medzinárodného dohovoru o občianskych a politických právach (ICCPR) nie je dovolené odňať nasledujúce práva:• na život (Článok 6);• nebyť podrobený mučeniu alebo krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu

zaobchádzaniu alebo trestu (Článok 7);• nebyť držaný v otroctve alebo nevoľníctve (Článok 8);• nebyť uväznený za zlyhanie pri plnení zmluvného záväzku (Článok 11);• nebyť predmetom retroaktívnych trestných opatrení (Článok 15);• na uznanie osobnosti pred zákonom (Článok 16);• na slobodu myslenia, svedomia a náboženského vyznania (Článok 18) Zdroj: Medzinárodný dohovor o občianskych a politických právach

(platný od r.1976)

V prípade práv, ktoré by mohli byť obmedzené na medzinárodnej úrovni, napríklad Európsky dohovor o ľudských právach (ECHR) povoľuje obmedzenia práva na verejný proces, rešpektovanie súkromia, náboženskej slobody, slobody prejavu a spolčovania „v súlade so zákonom“ (Pozri Tabuľku 5, Test kvality zákona), a kde je to „potrebné v demokratickej spoločnosti“ v záujme národnej bezpečnosti.12 Okrem toho, ak služby majú právomoc zasahovať do súkromného majetku a komunikácií, občania by mali mať k dispozícii právny postup na podanie sťažností v prípade krivdy. Toto je jeden zo spôsobov, akým môžu krajiny-signatári ECHR splniť svoj záväzok poskytnúť účinný opravný prostriedok pri pravdepodobných porušeniach ľudských práv podľa článku 13 tohto Dohovoru (pozri tiež Kapitolu 21).

Z predpokladu potreby legislatívy na obmedzenie politických a ľudských práv ako východiska vyplývajú dve implikácie. Po prvé, spravodajské služby musia vzniknúť na základe legislatívy, po druhé, špeciálne právomoci spravodajských služieb musia byť zakotvené v zákone.

Bezpečnostné služby by mali byť zriadené legislatívou

Mnohé štáty teraz pristúpili ku kodifikovaniu zriadenia svojich bezpečnostných služieb v zákone. Medzi nedávne príklady patrí legislatíva v Bosne a Hercegovine, Slovinsku, Litve, Estónsku a Južnej Afrike.13 Sú však medzi nimi podstatné odchýlky. Nie je

prekvapením, že služby pôsobiace v domácej sfére vzbudzujú strach zo zneužitia alebo škandálu dokonca i v dlhšie zavedených demokraciách. V štátoch, ktoré sú v štádiu prechodu k demokracii, domáce bezpečnostné služby sú často zaťažené represívnou minulosťou.

V tomto zmysle mnohé štáty najmä v posledných dvoch desaťročiach schvaľovali nové zákony pre tieto služby. Menej dôvodov je uviesť špionážnu službu krajiny na právny základ – Veľká Británia tak nezvyčajne urobila v prípade Secret Intelligence Service (tajnej spravodajskej služby) (MI6) zákonom o spravodajských službách (Intelligence Services Act) v roku 1994.14 Podobne, iba niekoľko málo štátov uzákonilo legislatívu týkajúcu sa vojenskej spravodajskej služby15 alebo koordinácie spravodajských služieb.16

Tabuľka 4:Potreba uzákonenia spravodajských služieb podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach (ECHR)

V prípade procesu Harman a Hewitt proti Veľkej Británii17 na základe ECHR, nedostatok špecifického základného štatútu Bezpečnostnej služby Spojeného kráľovstva (MI5) sa ukázal ako osudný pre zdôvodnenie, že jej operácie boli „v súlade so zákonom“ pri sťažnostiach proti sledovaniu a vedeniu záznamov v rozpore s Článkom 8 tohto Dohovoru, ktorý sa týka práva na súkromie. Administratívna charta – Smernica Maxwell-Fyfea z r. 1952 – neposkytovala dostatočnú právomoc na sledovanie a vedenie záznamov, pretože nemala silu zákona a jej obsah nebol právne záväzný alebo vymáhateľný. Navyše, bola sformulovaná takým spôsobom, ktorý nedokázal naznačiť „s požadovaným stupňom istoty, rozsah a spôsob konania úradov pri tajnom sledovaní.“18 Následkom súdneho rozhodnutia v tomto prípade Spojené kráľovstvo prijalo zákonný štatút pre MI5 (Security Service Act 1989) a neskôr aj pre Tajnú spravodajskú službu (MI6) a GCHQ (pozri Intelligence Services Act 1994).

Špecifické právomoci vykonávané spravodajskými službami by mali byť zakotvené v zákone

Požiadavkou legálnosti je, aby bezpečnostné sily pôsobili iba v rámci svojich právomocí podľa domáceho zákona. Z toho vyplýva oprávnenosť výlučne zákonného zásahu do ľudských práv podľa Európskeho dohovoru. Napríklad, po zistení, že grécka Národná spravodajská služby sledovala Svedkov Jehovových mimo rámec svojho mandátu, považovalo sa to za porušenie Článku 8, ktorý zaručuje rešpektovanie súkromia.19

Právny poriadok si však vyžaduje viac ako iba púhu pozlátku zákonnosti. Európsky súd pre ľudské práva sa naviac odvoláva na test „kvality zákona“ (pozri Tabuľku 5), ktorý vyžaduje, aby právny režim bol jasný, predvídateľný a dostupný. Napríklad, keď kráľovská vyhláška v Holandsku stanovila funkcie vojenského spravodajstva, vynechala však akúkoľvek zmienku o jeho právomociach sledovania civilistov, považovalo sa to za to neadekvátne.20 Podobne v prípade Rotaru proti Rumunsku21, Súd v Štrasburgu potvrdil, že zákon o bezpečnostných záznamoch nebol dostatočne jasný, pretože


1918


Obmedzovanie ústavných a ľudských práv

Legislatíva je tiež potrebná pri zámeroch kvalifikovať alebo obmedziť ústavné práva jednotlivcov v záujme bezpečnosti štátu. Na to existujú dva spôsoby. Prvým je prostredníctvom zákonného obmedzenia ľudských práv zohľadniť spoločenské záujmy.11 Zrejmým príkladom je obmedzenie slobody prejavu príslušníkov spravodajských služieb na zachovanie tajomstva týkajúce ho sa ich práce. Po druhé, v mimoriadnych situáciách závažného ohrozenia bezpečnosti štátu, môže byť povolené dočasné pozastavenie výkonu niektorých práv. Ako uvádza Tabuľka 3, niektoré ľudské práva sú i tak neodňateľné.

Tabuľka 3.Neodňateľné ľudské práva

Podľa Článku 4, § 2 Medzinárodného dohovoru o občianskych a politických právach (ICCPR) nie je dovolené odňať nasledujúce práva:• na život (Článok 6);• nebyť podrobený mučeniu alebo krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu

zaobchádzaniu alebo trestu (Článok 7);• nebyť držaný v otroctve alebo nevoľníctve (Článok 8);• nebyť uväznený za zlyhanie pri plnení zmluvného záväzku (Článok 11);• nebyť predmetom retroaktívnych trestných opatrení (Článok 15);• na uznanie osobnosti pred zákonom (Článok 16);• na slobodu myslenia, svedomia a náboženského vyznania (Článok 18) Zdroj: Medzinárodný dohovor o občianskych a politických právach

(platný od r.1976)

V prípade práv, ktoré by mohli byť obmedzené na medzinárodnej úrovni, napríklad Európsky dohovor o ľudských právach (ECHR) povoľuje obmedzenia práva na verejný proces, rešpektovanie súkromia, náboženskej slobody, slobody prejavu a spolčovania „v súlade so zákonom“ (Pozri Tabuľku 5, Test kvality zákona), a kde je to „potrebné v demokratickej spoločnosti“ v záujme národnej bezpečnosti.12 Okrem toho, ak služby majú právomoc zasahovať do súkromného majetku a komunikácií, občania by mali mať k dispozícii právny postup na podanie sťažností v prípade krivdy. Toto je jeden zo spôsobov, akým môžu krajiny-signatári ECHR splniť svoj záväzok poskytnúť účinný opravný prostriedok pri pravdepodobných porušeniach ľudských práv podľa článku 13 tohto Dohovoru (pozri tiež Kapitolu 21).

Z predpokladu potreby legislatívy na obmedzenie politických a ľudských práv ako východiska vyplývajú dve implikácie. Po prvé, spravodajské služby musia vzniknúť na základe legislatívy, po druhé, špeciálne právomoci spravodajských služieb musia byť zakotvené v zákone.

Bezpečnostné služby by mali byť zriadené legislatívou

Mnohé štáty teraz pristúpili ku kodifikovaniu zriadenia svojich bezpečnostných služieb v zákone. Medzi nedávne príklady patrí legislatíva v Bosne a Hercegovine, Slovinsku, Litve, Estónsku a Južnej Afrike.13 Sú však medzi nimi podstatné odchýlky. Nie je

prekvapením, že služby pôsobiace v domácej sfére vzbudzujú strach zo zneužitia alebo škandálu dokonca i v dlhšie zavedených demokraciách. V štátoch, ktoré sú v štádiu prechodu k demokracii, domáce bezpečnostné služby sú často zaťažené represívnou minulosťou.

V tomto zmysle mnohé štáty najmä v posledných dvoch desaťročiach schvaľovali nové zákony pre tieto služby. Menej dôvodov je uviesť špionážnu službu krajiny na právny základ – Veľká Británia tak nezvyčajne urobila v prípade Secret Intelligence Service (tajnej spravodajskej služby) (MI6) zákonom o spravodajských službách (Intelligence Services Act) v roku 1994.14 Podobne, iba niekoľko málo štátov uzákonilo legislatívu týkajúcu sa vojenskej spravodajskej služby15 alebo koordinácie spravodajských služieb.16

Tabuľka 4:Potreba uzákonenia spravodajských služieb podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach (ECHR)

V prípade procesu Harman a Hewitt proti Veľkej Británii17 na základe ECHR, nedostatok špecifického základného štatútu Bezpečnostnej služby Spojeného kráľovstva (MI5) sa ukázal ako osudný pre zdôvodnenie, že jej operácie boli „v súlade so zákonom“ pri sťažnostiach proti sledovaniu a vedeniu záznamov v rozpore s Článkom 8 tohto Dohovoru, ktorý sa týka práva na súkromie. Administratívna charta – Smernica Maxwell-Fyfea z r. 1952 – neposkytovala dostatočnú právomoc na sledovanie a vedenie záznamov, pretože nemala silu zákona a jej obsah nebol právne záväzný alebo vymáhateľný. Navyše, bola sformulovaná takým spôsobom, ktorý nedokázal naznačiť „s požadovaným stupňom istoty, rozsah a spôsob konania úradov pri tajnom sledovaní.“18 Následkom súdneho rozhodnutia v tomto prípade Spojené kráľovstvo prijalo zákonný štatút pre MI5 (Security Service Act 1989) a neskôr aj pre Tajnú spravodajskú službu (MI6) a GCHQ (pozri Intelligence Services Act 1994).

Špecifické právomoci vykonávané spravodajskými službami by mali byť zakotvené v zákone

Požiadavkou legálnosti je, aby bezpečnostné sily pôsobili iba v rámci svojich právomocí podľa domáceho zákona. Z toho vyplýva oprávnenosť výlučne zákonného zásahu do ľudských práv podľa Európskeho dohovoru. Napríklad, po zistení, že grécka Národná spravodajská služby sledovala Svedkov Jehovových mimo rámec svojho mandátu, považovalo sa to za porušenie Článku 8, ktorý zaručuje rešpektovanie súkromia.19

Právny poriadok si však vyžaduje viac ako iba púhu pozlátku zákonnosti. Európsky súd pre ľudské práva sa naviac odvoláva na test „kvality zákona“ (pozri Tabuľku 5), ktorý vyžaduje, aby právny režim bol jasný, predvídateľný a dostupný. Napríklad, keď kráľovská vyhláška v Holandsku stanovila funkcie vojenského spravodajstva, vynechala však akúkoľvek zmienku o jeho právomociach sledovania civilistov, považovalo sa to za to neadekvátne.20 Podobne v prípade Rotaru proti Rumunsku21, Súd v Štrasburgu potvrdil, že zákon o bezpečnostných záznamoch nebol dostatočne jasný, pretože


2120


nestanovil postupy s ohľadom na vek záznamov a spôsoby ich využitia, ani neustanovil mechanizmy na ich monitorovanie.

Test „kvality zákona“ Európskeho dohovoru pre ľudské práva kladie zvláštnu zodpovednosť na zákonodarné orgány. Jedným možným spôsobom je uviesť v zákone všeobecné ustanovenia, že právomoci služieb sa môžu použiť len keď je to „nevyhnutné“, že treba vždy uprednostniť alternatívy, ktoré menej obmedzujú ľudské práva a že treba dodržiavať zásadu proporcionality.22 Možno je vhodnejšia alternatíva, uplatňovaná v novej legislatíve Holandska, ktorá uvádza podrobné ustanovenia pre každú jednotlivú vyšetrovaciu techniku, ktorú môže služba využívať (pozri Kapitolu 6).23

Tabuľka 5:Test kvality zákona

Európsky dohovor o ľudských právach stanovuje, že v demokratickej spoločnosti môže byť právo na súkromie (Článok 8), sloboda myslenia, svedomia a náboženského vyznania (Článok 9) ako aj sloboda prejavu (Článok 10) a sloboda zhromažďovania a spolčovania (Článok 11) obmedzená, medziiným, v záujme bezpečnosti štátu a verejného poriadku. Dohovor však tiež určuje, že tieto obmedzenia musia byť vykonané „v súlade so zákonom“. Prípadové právo Európskeho súdu pre ľudské práva medziiným uvádza, že bezpečnostné a spravodajské služby môžu vykonávať svoje špeciálne právomoci iba ak sú regulované zákonom. V tomto ohľade, podľa Európskeho súdu:• Zákony musia obsahovať zákonné pravidlá ako aj štatúty a podriadenú legislatívu.

V takomto prípade Súd stanovil, že nato, aby sa norma kvalifikovala ako „zákon“, musí byť primerane dostupná a formulovaná dostatočne presne tak, aby umožnila občanovi regulovať svoje chovanie (Sunday Times proti Spojenému kráľovstvu, 26. 4. 1979, 2 EHRR 245, § 47);

• Zákon, ktorý „umožňuje výkon neobmedzeného voľného konania v individuálnych prípadoch, nemá základnú charakteristiku predvídateľnosti a tým nie je zákonom v uvedenom zmysle. Rozsah voľného konania sa musí indikovať s rozumnou istotou.“ (Silver a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, 25. 3. 1083, 5 EHRR 347 § 85);

• Ak sa majú dôsledne dodržiavať základné ľudské práva, musia byť ustanovené kontroly a iné záruky na zabránenie zneužitia právomocí spravodajskými službami. Musia existovať zákonom stanovené poistky proti zneužitiu voľného konania. (Silver a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, § 88-89);

• Pokiaľ tieto poistky nie sú uvedené v samotnom zákone, zákon musí aspoň stanoviť podmienky a postupy zasahovania (Klass proti Nemeckej spolkovej republike, No. 5029/71, Správa z 9. 3. 1977 § 63. Kruslin proti Francúzsku, 24. 4. 1990. A/176-A, § 35, Huvig proti Francúzsku, 24. 4. 1990, A/176-B, § 34).

Zdroj: webová stránka Európskeho súdu pre ľudské práva http://www.echr.coe.int/ Ian Cameron, National Security and the European


Hľadanie právnych noriem a najlepšej praxe dohľadu:

Ciele, rozsah a metodika

S cieľom pomôcť pri procese objasňovania charakteru dohľadu a šírenia vhodnej praxe, sa Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl (DCAF), Stredisko pre ľudské práva Durhamskej univerzity (V. Británia) a nórsky Parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami rozhodli spojiť svoje sily navrhnúť právne normy demokratickej zodpovednosti bezpečnostných a spravodajských služieb ako aj zhromaždiť najlepšie právne postupy a prax dohľadu. Táto publikácia predkladá právne normy na základe analýzy právneho rámca dohľadu v liberálnych demokraciách v Amerike, Európe, Afrike a Ázii. Cieľom je abstrahovať tie najlepšie postupy a prax o dohľade nad spravodajskými službami z legislatívy rôznych demokratických štátov a tým poskytnúť užitočný odkazový nástroj pre poslancov parlamentov a ich tímy, pre vládnych a iných úradníkov z inštitúcii dohľadu, pre spravodajské služby samotné ako i pre občiansku spoločnosť (médiá, výskumné ústavy atď.). Sú tu pokryté hlavné aspekty demokratického dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami vrátane exekutívy, zákonodarstva, súdnictva ako i nezávislých organizácií pre dohľad, ako sú ombudsmani alebo generálni inšpektori.

Dobré spravovanie

Právne normy a najlepšia prax sa vyberali na základe toho, či predstavujú alebo podporujú dobré spravovanie bezpečnostného sektora. Dobré spravovanie, ako dôležitý aspekt demokratického dohľadu nad bezpečnostným sektorom, je kľúčovým faktorom pre akúkoľvek fungujúcu vládu. Ako uvádza Svetová banka (World Bank), Dobré spravovanie je stelesnené predvídateľným, otvoreným a osvieteným politickým rozhodovaním, byrokraciou naplnenou profesionálnym étosom pôsobenia v prospech verejného blaha, právneho poriadku, transparentných procesov a intenzívnej účasti občianskej spoločnosti na verejných záležitostiach.24

Každé dobré spravovanie sa vyznačuje nasledovnými princípmi:

• nestrannosť• účasť• pluralizmus• partnerstvo• subsidiarita• transparentnosť• zodpovednosť

Kapitola 3

2120


nestanovil postupy s ohľadom na vek záznamov a spôsoby ich využitia, ani neustanovil mechanizmy na ich monitorovanie.

Test „kvality zákona“ Európskeho dohovoru pre ľudské práva kladie zvláštnu zodpovednosť na zákonodarné orgány. Jedným možným spôsobom je uviesť v zákone všeobecné ustanovenia, že právomoci služieb sa môžu použiť len keď je to „nevyhnutné“, že treba vždy uprednostniť alternatívy, ktoré menej obmedzujú ľudské práva a že treba dodržiavať zásadu proporcionality.22 Možno je vhodnejšia alternatíva, uplatňovaná v novej legislatíve Holandska, ktorá uvádza podrobné ustanovenia pre každú jednotlivú vyšetrovaciu techniku, ktorú môže služba využívať (pozri Kapitolu 6).23

Tabuľka 5:Test kvality zákona

Európsky dohovor o ľudských právach stanovuje, že v demokratickej spoločnosti môže byť právo na súkromie (Článok 8), sloboda myslenia, svedomia a náboženského vyznania (Článok 9) ako aj sloboda prejavu (Článok 10) a sloboda zhromažďovania a spolčovania (Článok 11) obmedzená, medziiným, v záujme bezpečnosti štátu a verejného poriadku. Dohovor však tiež určuje, že tieto obmedzenia musia byť vykonané „v súlade so zákonom“. Prípadové právo Európskeho súdu pre ľudské práva medziiným uvádza, že bezpečnostné a spravodajské služby môžu vykonávať svoje špeciálne právomoci iba ak sú regulované zákonom. V tomto ohľade, podľa Európskeho súdu:• Zákony musia obsahovať zákonné pravidlá ako aj štatúty a podriadenú legislatívu.

V takomto prípade Súd stanovil, že nato, aby sa norma kvalifikovala ako „zákon“, musí byť primerane dostupná a formulovaná dostatočne presne tak, aby umožnila občanovi regulovať svoje chovanie (Sunday Times proti Spojenému kráľovstvu, 26. 4. 1979, 2 EHRR 245, § 47);

• Zákon, ktorý „umožňuje výkon neobmedzeného voľného konania v individuálnych prípadoch, nemá základnú charakteristiku predvídateľnosti a tým nie je zákonom v uvedenom zmysle. Rozsah voľného konania sa musí indikovať s rozumnou istotou.“ (Silver a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, 25. 3. 1083, 5 EHRR 347 § 85);

• Ak sa majú dôsledne dodržiavať základné ľudské práva, musia byť ustanovené kontroly a iné záruky na zabránenie zneužitia právomocí spravodajskými službami. Musia existovať zákonom stanovené poistky proti zneužitiu voľného konania. (Silver a ostatní proti Spojenému kráľovstvu, § 88-89);

• Pokiaľ tieto poistky nie sú uvedené v samotnom zákone, zákon musí aspoň stanoviť podmienky a postupy zasahovania (Klass proti Nemeckej spolkovej republike, No. 5029/71, Správa z 9. 3. 1977 § 63. Kruslin proti Francúzsku, 24. 4. 1990. A/176-A, § 35, Huvig proti Francúzsku, 24. 4. 1990, A/176-B, § 34).

Zdroj: webová stránka Európskeho súdu pre ľudské práva http://www.echr.coe.int/ Ian Cameron, National Security and the European


Hľadanie právnych noriem a najlepšej praxe dohľadu:

Ciele, rozsah a metodika

S cieľom pomôcť pri procese objasňovania charakteru dohľadu a šírenia vhodnej praxe, sa Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl (DCAF), Stredisko pre ľudské práva Durhamskej univerzity (V. Británia) a nórsky Parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami rozhodli spojiť svoje sily navrhnúť právne normy demokratickej zodpovednosti bezpečnostných a spravodajských služieb ako aj zhromaždiť najlepšie právne postupy a prax dohľadu. Táto publikácia predkladá právne normy na základe analýzy právneho rámca dohľadu v liberálnych demokraciách v Amerike, Európe, Afrike a Ázii. Cieľom je abstrahovať tie najlepšie postupy a prax o dohľade nad spravodajskými službami z legislatívy rôznych demokratických štátov a tým poskytnúť užitočný odkazový nástroj pre poslancov parlamentov a ich tímy, pre vládnych a iných úradníkov z inštitúcii dohľadu, pre spravodajské služby samotné ako i pre občiansku spoločnosť (médiá, výskumné ústavy atď.). Sú tu pokryté hlavné aspekty demokratického dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami vrátane exekutívy, zákonodarstva, súdnictva ako i nezávislých organizácií pre dohľad, ako sú ombudsmani alebo generálni inšpektori.

Dobré spravovanie

Právne normy a najlepšia prax sa vyberali na základe toho, či predstavujú alebo podporujú dobré spravovanie bezpečnostného sektora. Dobré spravovanie, ako dôležitý aspekt demokratického dohľadu nad bezpečnostným sektorom, je kľúčovým faktorom pre akúkoľvek fungujúcu vládu. Ako uvádza Svetová banka (World Bank), Dobré spravovanie je stelesnené predvídateľným, otvoreným a osvieteným politickým rozhodovaním, byrokraciou naplnenou profesionálnym étosom pôsobenia v prospech verejného blaha, právneho poriadku, transparentných procesov a intenzívnej účasti občianskej spoločnosti na verejných záležitostiach.24

Každé dobré spravovanie sa vyznačuje nasledovnými princípmi:

• nestrannosť• účasť• pluralizmus• partnerstvo• subsidiarita• transparentnosť• zodpovednosť

Kapitola 3

22


• právny poriadok• ľudské práva• účinnosť• efektívnosť• citlivosť• udržateľnosť

25

Dobré spravovanie predstavuje pravidlá, inštitúcie a prax efektívnej a demokratickej vlády vrátane rešpektovania ľudských práv. Na druhej strane zlé spravovanie je charakterizované „svojvoľnou politikou, byrokraciou bez zodpovednosti, nevymáhateľnosťou práva alebo nespravodlivým právnym systémom, zneužívaním výkonnej moci, neangažovaním občianskej spoločnosti vo verejnom živote a rozšírenou korupciou.26 Dodržiavanie princípov dobrého spravovania vládou je veľmi dôležité pre stanovenie prijateľných politických a právnych hraníc fungovania bezpečnostných a spravodajských služieb.

Rozsah

Rozsah záberu tejto publikácie je však obmedzený dvomi spôsobmi. Po prvé, navrhované právne normy sa zaoberajú výlučne spravodajskými službami, nie policajnými orgánmi (činnými v trestnom konaní). Po druhé, vzhľadom na to, že podrobnejšie otázky sú za normálnych okolností regulované exekutívnymi nariadeniami a vyhláškami, zaoberáme sa iba všeobecnejšími otázkami demokratického dohľadu.

Zhromažďovanie a vyhodnocovanie právnych noriem o dohľade môže pomôcť príslušným vedúcim činiteľom prijať nové, prípadne novelizovať existujúce zákony o dohľade, nie je však všeliekom na všetky problémy dohľadu. Hlavnou príčinou je, že zákony majú svoje hranice. Politická a administratívna kultúra, médiá a verejná mienka sú definitívne tie najlepšie bezpečnostné záruky demokratických hodnôt. Moderné dejiny sú plné štátov, ktoré nerešpektovali ľudské práva, i keď sa hlásili k vznešene znejúcim ústavným dokumentom a zmluvám. Napriek tomu, právny rámec môže pomôcť posilniť tieto hodnoty a dať im symbolické postavenie, ktoré bude výzvou vysokopostaveným činiteľom, aby ich rešpektovali. Toto je obzvlášť potrebné tam, kde sa budujú nové inštitúcie – právny rámec môže byť prostriedkom na vštepovanie nového demokratického poriadku a konkretizáciu reforiem.

Hľadanie univerzálnych princípov sa môže na prvý pohľad zdať zbytočné vzhľadom na rôzne politické a kultúrne tradície. Okrem rozdielov medzi zavedenými Západnými štátmi a novými demokraciami existuje aj viacero ústavných modelov, najmä „prezidentské výkonné moci“ ako v USA, „duálna výkonná moc“ ako vo Francúzsku, alebo parlamentná výkonná moc westminsterského typu ako vo Veľkej Británii. Niektoré krajiny poverujú právomocami ústavnej kontroly súdy, podľa vzoru Najvyššieho súdu USA, v iných krajinách, ktorých príkladom je Veľká Británia, súdy sa podrobujú parlamentu. Dokonca i v rámci jedného typu systému môžu existovať najrôznejšie varianty – napríklad celkom odlišné modely dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami sa vytvorili vo Veľkej Británii, Austrálii, Kanade a na Novom Zélande.27

23


Kvôli tomu sme sa nepokúšali poskytnúť jednoduchý návod alebo modelový zákon, ktorý by sa dal včleniť do domáceho práva, bez ohľadu na ústavné rozdiely. Náš postup bol skôr zameraný na identifikáciu spoločných problémov, ktoré vznikajú bez ohľadu na tieto rozdiely a na navrhovanie spôsobov na ich prekonanie, jednak návrhom minimálnych demokratických štandardov, ako aj uvádzaním príkladov dobrej právnej praxe v rôznych krajinách. Na základe ich zhromažďovania a diskusie o dobrej právnej praxi dohľadu nad bezpečnostnými a spravodajskými službami v demokraciách, zámerom navrhovaných právnych noriem je poskytnúť zákonodarcom, vládnym pred- staviteľom a zástupcom občianskej spoločnosti, tak v zavedených ako aj v nových demokraciách, vodítka a alternatívy pre legislatívu. Navrhované právne normy by sa nemali vykladať ako zvieracia kazajka demokratického dohľadu, ony predstavujú vlastne sústavu princípov, na základe ktorých možno vypracovať jednotlivé národné pravidlá. Nejaké „zlaté pravidlo“ alebo zákon pre demokratický dohľad neexistuje a ani existovať nemôže.

Metodika

Právne normy a vhodná prax pre dohľad nad bezpečnostnými a spravodajskými službami sa musí vypracovať na štyroch úrovniach. Každú úroveň možno vnímať ako vrstvu demokratického dohľadu, ktorá je zahrnutá v nasledujúcej vrstve:

• vnútorná kontrola na úrovni služby• exekutívna kontrola• parlamentný dohľad• dohľad nezávislými orgánmi Po prvé, dohľad sa vykonáva na úrovni samotnej služby. Kontrola na tejto úrovni zahŕňa problémy, ako správne uplatňovanie zákonov a vládnej politiky, autorita a činnosť vedúceho služby, správna manipulácia s informáciami a záznamami, používanie špeciálnych právomocí v súlade so zákonom a vnútorné riadenie služby. Postupy vnútornej kontroly tohto druhu na úrovni služby samotnej sú neodmysliteľným základom vonkajšieho demokratického dohľadu orgánmi exekutívy, parlamentu ako aj nezávislými orgánmi. Tieto vnútorné kontrolné mechanizmy zabezpečujú uplatňovanie zákonov a vládnej politiky efektívnym, profesionálnym a legálnym spôsobom.

Druhá vrstva sa týka kontroly exekutívou, ktorá dáva službám úlohy a priority, vrátane ministerských poznatkov a kontroly služieb, kontroly špeciálnych operácií, kontroly medzinárodnej spolupráce a poistiek proti zneužitiu ministermi. Tretia vrstva sa týka parlamentného dohľadu, ktorý plní významnú úlohu v systéme kontrol a rovnováhy dohľadom nad všeobecným zameraním, financiami a legalitou služieb. Vo väčšine krajín pôsobenie služieb je zakotvené v zákonoch schválených parlamentom. Úloha nezávislých orgánov vo štvrtej vrstve demokratického dohľadu, sa týka nezávislej kontroly z hľadiska občana (napr. ombudsman alebo člen parlamentnej komisie), z hľadiska promptného výkonu vládnej politiky (napr. generálny inšpektor) a z hľadiska peňazí daňového poplatníka (nezávislé auditorské úrady).

Dva dôležité činitele nie sú viditeľne zahrnuté do vrstiev demokratického dohľadu. Súdnictvo (vrátane medzinárodných súdov) je vynechané, pretože o jeho činnosti sa

2524


diskutuje v rámci všetkých štyroch vrstiev, napríklad, čo sa týka použitia špeciálnych právomocí alebo postupov pri sťažnostiach. Okrem toho je vynechaná aj občianska spoločnosť, pretože táto publikácia je zameraná predovšetkým na úlohu (nezávislých) štátnych inštitúcií. Napriek tomu, postavenie občana je predmetom diskusie na viacerých miestach tohto dokumentu, napríklad pri manipulácii so záznamami a informáciami, pri úlohe parlamentu ako zástupcu občanov ako aj pri postupoch na vybavovanie sťažností.

Príklady právnych noriem a praxe sa zakladajú na rozsiahlom porovnávacom výskume v demokratických spoločnostiach. Medzi analyzované krajiny patrí, medziiným, Argentína, Austrália, Belgicko, Bosna-Hercegovina, Kanada, Estónsko, Nemecko, Maďarsko, Luxembursko, Holandsko, Nórsko, Poľsko, Južná Afrika, Turecko, Veľká Británia a USA. Vybrané štáty sú všetky demokraciami, ktorých legislatíva schválila zákony o dohľade nad spravodajskými službami; sú príkladmi parlamentných i prezidentských politických systémov a zahrnujú zavedené i nové demokracie ako aj rôzne politické kultúry.


Poznámky Sekcie 1 – Úvod:

1. OECD, Development Assistance Committee, Development Co-operation Report 2000, s. 8. Správa dostupná na http://www.oecd.org/home/

2. UNDP, Development Report 2002, Deepening democracy in a fragmented world (Prehl-bovanie demokracie v rozdelenom svete), s. 87, Správa dostupná na: <http://hdr.undp.org/reports/global/2002/en>

3. OSCE, Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security (Pravidlá politických a vojenských aspektov bezpečnosti), 1994, odstavce 20-21.

4. Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Recommendation 1402 (Odporúčanie 1402). Dostupné online na: http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm/

5. Born.H., Fluri,Ph., Johnsson, A. (eds.) Parliamentary Oversight of the Security Sector; Principles, Mechanisms and Practices (Parlamentný dohľad nad bezpečnostným sekto-rom; princípy, mechanizmy a prax), (Ženeva:IPU/DCAF,2003), s. 64-69.

6. Pozri tiež Hänggi, H., „Making Sense of Security Sector Governance“ (Zmysluplnosť riad-enia bezpečnostného sektora), in: Hänggi, H., Winkler, t. (eds.), Challenges of Security Sector Governance (Výzvy riadenia bezpečnostného sektora), (Berlin/Brunswick, NJ:LIT Publishers, 2003).

7. Leigh, I., „More Closely Watching the Spies: Three Decades of Experiences“ (Bližšie sle-dovanie špiónov: Tri desaťročia skúseností), in: Born, H., Johnson, L., Leigh, I., Who´s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability. (Kto stráži špiónov? Zavedenie zodpovednosti spravodajských služieb) (Dulles, V., A.: Potomac Books, INC., 2005

8. Podľa Born, H. et al., „Parliamentary Oversight“ (Parlamentný dohľad), s. 21.9. Parlamentné zhromaždenie Rady Európy. Odporúčanie 1402, bod 2.10. Tamtiež, bod 5.11. Pozri tiež Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the Interna-

tional Covenant on Civil and Political Rights (Sirakúzske zásady ustanovení o obmedzení a porušení v Medzinárodnom dohovore o občianskych a politických právach) , (UN Doc, E/CN. 4/1985/Annex 4), dostupné na: <http://www1.umn.edu/humanrts/instree/siracu-saprinciples.html>; Lillich,R. B., „The Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in the State of Emergency“ (Parížske minimálne štandardy noriem ľudských práv pri mimori-adnom stave), American Journal of International Law, Vol. 79 (1985) s. 1072-1081.

12. Európsky dohovor o ľudských právach, články 6, 8, 9, 10 a 11.13. Slovinsko: Zákon o obrane, 28. 12. 1994, články 33-36; Základy národnej bezpečnosti

Litvy, 1966; Estónsko: Zákon o bezpečnostných úradoch schválený 20. 12. 2000; Juhoaf-rická republika: Zákon o spravodajských službách, 1994.

14. Tento zákon sa vzťahuje aj na GCHQ, spravodajskú službu pre komunikácie.15. Pozri, napr., holandský Zákon o spravodajských a bezpečnostných službách 2002, čl. 7.16. Článok 5 holandského Zákona; Zákon o národnom strategickom spravodajstve, 1994,

Juhoafrická republika.17. Harman a Hewitt proti Spojenému kráľovstvu (1992) 14 E.H.R.R. 65718. Tamtiež, § 40.19. Tsavachadis proti Grécku, Appl. No. 28802/95, (1999) 27 E.H.R.R. CD 27.20. V. a ostatní proti Holandsku, Správa komisie z 3. 12. 1991+ a pozri tiež aplikovanie testu

„zákonnosti“ na rôzne formy sledovania: Malone proti Spojenému kráľovstvu (1984) 7 E.H.R.R. 14; Khan proti Spojenému kráľovstvu, 12. 5. 2000, ECtHR (2000) 8 BHRC 310; P. G: a J. H. proti Spojenému kráľovstvu, Európsky súd pre ľudské práva, 25. 9. 2001, EctHR Tretia sekcia.

21. No 433, kde sa stanovuje že, ak má byť narušenie súkromia „ v súlade so zákonom“, musí

2524


diskutuje v rámci všetkých štyroch vrstiev, napríklad, čo sa týka použitia špeciálnych právomocí alebo postupov pri sťažnostiach. Okrem toho je vynechaná aj občianska spoločnosť, pretože táto publikácia je zameraná predovšetkým na úlohu (nezávislých) štátnych inštitúcií. Napriek tomu, postavenie občana je predmetom diskusie na viacerých miestach tohto dokumentu, napríklad pri manipulácii so záznamami a informáciami, pri úlohe parlamentu ako zástupcu občanov ako aj pri postupoch na vybavovanie sťažností.

Príklady právnych noriem a praxe sa zakladajú na rozsiahlom porovnávacom výskume v demokratických spoločnostiach. Medzi analyzované krajiny patrí, medziiným, Argentína, Austrália, Belgicko, Bosna-Hercegovina, Kanada, Estónsko, Nemecko, Maďarsko, Luxembursko, Holandsko, Nórsko, Poľsko, Južná Afrika, Turecko, Veľká Británia a USA. Vybrané štáty sú všetky demokraciami, ktorých legislatíva schválila zákony o dohľade nad spravodajskými službami; sú príkladmi parlamentných i prezidentských politických systémov a zahrnujú zavedené i nové demokracie ako aj rôzne politické kultúry.


Poznámky Sekcie 1 – Úvod:

1. OECD, Development Assistance Committee, Development Co-operation Report 2000, s. 8. Správa dostupná na http://www.oecd.org/home/

2. UNDP, Development Report 2002, Deepening democracy in a fragmented world (Prehl-bovanie demokracie v rozdelenom svete), s. 87, Správa dostupná na: <http://hdr.undp.org/reports/global/2002/en>

3. OSCE, Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security (Pravidlá politických a vojenských aspektov bezpečnosti), 1994, odstavce 20-21.

4. Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Recommendation 1402 (Odporúčanie 1402). Dostupné online na: http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm/

5. Born.H., Fluri,Ph., Johnsson, A. (eds.) Parliamentary Oversight of the Security Sector; Principles, Mechanisms and Practices (Parlamentný dohľad nad bezpečnostným sekto-rom; princípy, mechanizmy a prax), (Ženeva:IPU/DCAF,2003), s. 64-69.

6. Pozri tiež Hänggi, H., „Making Sense of Security Sector Governance“ (Zmysluplnosť riad-enia bezpečnostného sektora), in: Hänggi, H., Winkler, t. (eds.), Challenges of Security Sector Governance (Výzvy riadenia bezpečnostného sektora), (Berlin/Brunswick, NJ:LIT Publishers, 2003).

7. Leigh, I., „More Closely Watching the Spies: Three Decades of Experiences“ (Bližšie sle-dovanie špiónov: Tri desaťročia skúseností), in: Born, H., Johnson, L., Leigh, I., Who´s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability. (Kto stráži špiónov? Zavedenie zodpovednosti spravodajských služieb) (Dulles, V., A.: Potomac Books, INC., 2005

8. Podľa Born, H. et al., „Parliamentary Oversight“ (Parlamentný dohľad), s. 21.9. Parlamentné zhromaždenie Rady Európy. Odporúčanie 1402, bod 2.10. Tamtiež, bod 5.11. Pozri tiež Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the Interna-

tional Covenant on Civil and Political Rights (Sirakúzske zásady ustanovení o obmedzení a porušení v Medzinárodnom dohovore o občianskych a politických právach) , (UN Doc, E/CN. 4/1985/Annex 4), dostupné na: <http://www1.umn.edu/humanrts/instree/siracu-saprinciples.html>; Lillich,R. B., „The Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in the State of Emergency“ (Parížske minimálne štandardy noriem ľudských práv pri mimori-adnom stave), American Journal of International Law, Vol. 79 (1985) s. 1072-1081.

12. Európsky dohovor o ľudských právach, články 6, 8, 9, 10 a 11.13. Slovinsko: Zákon o obrane, 28. 12. 1994, články 33-36; Základy národnej bezpečnosti

Litvy, 1966; Estónsko: Zákon o bezpečnostných úradoch schválený 20. 12. 2000; Juhoaf-rická republika: Zákon o spravodajských službách, 1994.

14. Tento zákon sa vzťahuje aj na GCHQ, spravodajskú službu pre komunikácie.15. Pozri, napr., holandský Zákon o spravodajských a bezpečnostných službách 2002, čl. 7.16. Článok 5 holandského Zákona; Zákon o národnom strategickom spravodajstve, 1994,

Juhoafrická republika.17. Harman a Hewitt proti Spojenému kráľovstvu (1992) 14 E.H.R.R. 65718. Tamtiež, § 40.19. Tsavachadis proti Grécku, Appl. No. 28802/95, (1999) 27 E.H.R.R. CD 27.20. V. a ostatní proti Holandsku, Správa komisie z 3. 12. 1991+ a pozri tiež aplikovanie testu

„zákonnosti“ na rôzne formy sledovania: Malone proti Spojenému kráľovstvu (1984) 7 E.H.R.R. 14; Khan proti Spojenému kráľovstvu, 12. 5. 2000, ECtHR (2000) 8 BHRC 310; P. G: a J. H. proti Spojenému kráľovstvu, Európsky súd pre ľudské práva, 25. 9. 2001, EctHR Tretia sekcia.

21. No 433, kde sa stanovuje že, ak má byť narušenie súkromia „ v súlade so zákonom“, musí

26


No. 28341/95, 4.5. 2000. Pozri tiež Leander proti Svédsku (1987) 9 E.H.R.R. 433, kde sa stanovuje že, ak má byť narušenie súkromia „ v súlade so zákonom“, musí

byť predvídateľné a schválené za podmienok dostupných pre jednotlivca. V kontexte bezpečnostnej previerky to však neznamená, že žiadateľ musí celkom predvídať tento pro-ces (mohol by sa ľahko obísť), ale zákon, ktorý takýto proces autorizuje, musí dostatočne jasne naznačiť všeobecnú prax, čo sa i stalo.

22. Toto je prístup uplatňovaný v Estónsku (Zákon o bezpečnostných orgánoch, § 3).23. Intelligence and Security Services Act 2002 (Zákon o spravodajských a bezpečnostných

službách), čl. 17-34 24. The World Bank, „Governance: The World Bank Experience“ (Svetová banka, „Spra-

vovanie. Skúsenosti Svetovej banky“) citované v Born, H, et al. „Parliamentary Oversight“ (Parlamentný dohľad), s. 23.

25. Zvláštnu zmienku si zasluhuje Magdy Martinez Soliman, manažérka praxe demokratického spravovania, z Úradu pre poltiku rozvoja UNDP, za jej cenné pohľady na princípy dobrého spravovania. Pre účely tejto publikácie vás odkazujeme na Slovník termínov, ktorý obsahuje výber najrelevantnejších pojmov zodpovednosti spravodajských služieb. Iné pojmy nájdete v slovníku UNDP dostupnom na http://www.undp.org/bdp/pm/chapters/glossary.pdf

26. Tamtiež.27. Lustgarten, L., Leigh, I., In From the Cold: National Security and Parliamentary Democracy

(Po studenej vojne: Bezpečnosť štátu a parlamentná demokracia), (Oxford, Oxford Univer-sity Press, 1994), kapitoly 15 a 16 sa v plnom rozsahu zaoberajú otázkou zodpovednosti.

21. ˇ

Služby

Sekcia II


Definovanie mandátu

Kapitola 4

29

Kľúčovým aspektom zodpovednosti bezpečnostných a spravodajských služieb je jasná definícia ich poslania a sféry pôsobenia. To je potrebné stanoviť legislatívou – zdôrazňujeme, že zodpovednosť za definovanie úloh pre bezpečnostnú alebo spravodajskú službu nesie parlament a túto úlohu nemožno zmeniť bez odkazu na zákonodarcov. Najmä v štátoch prechádzajúcich k demokracii toto môže pomôcť pri poskytnutí ochrany pred zneužitím služieb vládou. Právny základ je tiež potrebný kvôli výnimočným právomociam, ktoré sú často zverené týmto službám.

Takisto je dôležité odlíšiť bezpečnostné a spravodajské služby od iných inštitúcií ako sú orgány činné v trestnom konaní. Legislatívnym mandátom sa to dá dosiahnuť. Ak sa nepodarí takéto jednoznačné odlíšenie, vedie to k nejasným líniám zodpovednosti a k riziku, že špeciálne právomoci bezpečnostných a spravodajských služieb sa použijú v bežných situáciách, kedy nehrozí štátu skutočné nebezpečenstvo.

Musíme tu rozlíšiť, i keď to nie je jednoduché, medzi ohrozením bezpečnosti štátu a kriminálnym činom.1 Terorizmus a špionáž sú kriminálne činy, ktoré priamo podrývajú alebo dokonca pôsobia proti demokratickým procesom, a tiež ohrozujú integritu štátu a jeho kľúčové inštitúcie. Organizovaný zločin je však odlišný. Rada Európy prijala nasledujúcu definíciu:

Organizovaný zločin znamená: nezákonnú činnosť vykonávanú skupinami troch a viac osôb s vnútornou štruktúrou, ktoré existujú dlhšie časové obdobie a majú za cieľ páchanie závažných zločinov spoločným postupom prostredníctvom zastrašovania, násilia, korupcie alebo iných prostriedkov na získanie finančného alebo iného materiálového zisku, priamo, či nepriamo.2

Pre mnohé štáty je organizovaný zločin ako aj obchod s drogami a ľuďmi závažným spoločenským a ekonomickým problémom a záťažou, napriek tomu neohrozuje stabilitu alebo prežitie vládneho aparátu. V niektorých štátoch, najmä v období prechodu k demokracii, tieto problémy môžu nadobudnúť túto úroveň ohrozenia a preto sú oprávnene považované za ohrozenie „bezpečnosti štátu“.3 Vo väčšine prípadov sa organizovaný zločin vyznačuje rozsahom, dlhým trvaním a konšpiratívnou infraštruktúrou, ktorá ho odlišuje od „obyčajnej“ trestnej činnosti, nestavia ho však na úroveň, ktorá oprávňuje použitie bezpečnostných a spravodajských služieb na jeho vyšetrovanie alebo na boj proti nemu. Niekedy môžu nastať preukázateľné spojenia medzi organizovaným zločinom a terorizmom, nedá sa to však predpokladať v každom prípade. V niektorých krajinách napriek tomu dostávajú bezpečnostné a spravodajské služby právomoci pomáhať polícii a orgánov činným v trestnom konaní, i keď nie sú hlavnými inštitúciami zodpovednými za vyšetrovanie organizovaného zločinu.4

30


Tabuľka 6:Európsky súd pre ľudské práva( ECHR) a „bezpečnosť štátu“

Na základe prípadového práva Súdu možno, okrem iného, považovať za ohrozenie bezpečnosti štátu nasledovné aktivity:• špionáž (napríklad Klass proti Nemeckej spolkovej republike, rozsudok zo 6. 9.

1978, § 48);• podnecovanie a schvaľovanie terorizmu (rozsudok v prípade Zana z 19. 12. 1997,

§ 48-50);• rozvracanie parlamentnej demokracie (rozsudok v prípade Leander z 26. 3.

1987, § 59);• separatistické extrémistické organizácie, ktoré ohrozujú jednotu alebo bezpeč-

nosť štátu násilnými alebo nedemokratickými prostriedkami (rozsudok v prípade Jednotnej komunistickej strany Turecka a ostatných z 30. 1. 1998, § 39-41);

• podnecovanie nelojálnosti armádneho personálu (Poučenie č. 7050/75 k prí-padu Arrowsmith proti Spojenému kráľovstvu – Správa Európskej komisie pre ľudské práva prijatá 12. 10. 1978)

Zdroj: prípadové právo ECHR

V každom prípade je oveľa lepšie špecifikovať podrobnou legislatívou rôzne aspekty bezpečnosti štátu, ako ponechať mandát bezpečnostných a spravodajských služieb v podstate otvorený použitím frázy ako „ochrana bezpečnosti štátu“. Význam uvedenia špecifického obsahu koncepcie bezpečnosti štátu ilustrujú dva príklady – jeden z prípadového práva rešpektovaného medzinárodného arbitra (Európsky súd pre ľudské práva, pozri Tabuľku 6) a druhý z nedávnej legislatívy schválenej v Bosne a Hercegovine (pozri Tabuľku 7).

Okrem toho, užitočná je aj konzultácia so správou expertov Rady Európy, ktorá uvádza, že „iné záležitosti, ktoré možno považovať za ohrozenie bezpečnosti štátu, sú:(a) vonkajšie ohrozenia ekonomického blahobytu štátu,(b) pranie špinavých peňazí v rozsahu, ktorý pravdepodobne podryje bankový

a peňažný systém,(c) zásah do elektronických údajov týkajúcich sa obrany, zahraničných vecí alebo

iných záležitostí, životne dôležitých pre štát,(d) organizovaný zločin v rozsahu, ktorý môže ovplyvniť bezpečnosť alebo blahobyt

verejnosti alebo jej podstatnej časti.“5

Príklad zákona v Bosne a Hercegovine poukazuje na prednosti kodifikovanej právnej definície „bezpečnosti štátu“. Po prvé, to umožňuje poslancom parlamentu sa priamo zaangažovať do procesu diskusie o životne dôležitých záujmoch bezpečnosti štátu. Tieto všeobecné debaty sú často veľmi poučné a prispievajú ku kvalite zákona. Po druhé, definícia pridáva legitímnosť spravodajským metódam použitých s cieľom legálneho riešenia národných bezpečnostných záujmov. Zákon, ktorý jasne definuje aspekty národnej bezpečnosti takto pomáha chrániť národ pred spolitizovaním a jed- noznačným zneužívaním jeho spravodajských služieb.


31

Ďalší povšimnutiahodný aspekt, ktorý sa vzťahuje na mandát služieb, sa týka ich teritoriálnych kompetencií a rôznych úrovní zaangažovania. Pritom je možné rozlíšiť medzi štyrmi rozdielnymi variabilnými formami: vnútorná (domáca) služba, vonkajšia (zahraničná) služba, služba s mandátom obmedzeným na zhromažďovanie a analýzu informácií, ako aj služba s mandátom umožňujúcim pôsobiť proti domácim alebo zahraničným bezpečnostným hrozbám. Vzhľadom na prvé dve formy je bežnou praxou označovať ako „spravodajské služby“ služby so zahraničným mandátom a ako „bezpečnostné služby“ služby s domácim mandátom. „Spravodajské“ ako i „bezpečnostné“ služby môžu mať buď proaktívnejší mandát alebo byť obmedzené na zhromažďovanie a analýzu informácií. Kombinovaním týchto faktorov štáty prijali niekoľko rôznych typov inštitucionálnych usporiadaní:

A. Zjednotená bezpečnostná i spravodajská (domáca i zahraničná) služba, napr. Bosna a Hercegovina, Holandsko, Španielsko a Turecko.

B. Samostatné služby pre domáce i zahraničné spravodajstvo a bezpečnosť, či už s oddelenými alebo prekrývajúcimi sa teritoriálnymi kompetenciami, napr. Veľká Británia, Poľsko, Maďarsko a Nemecko.

C. Domáca bezpečnostná služba bez priznanej alebo skutočne existujúcej zahraničnej spravodajskej služby, napr. Kanada.

Tabuľka 7:Legislatívna definícia národnej bezpečnosti (Bosna a Hercegovina)

Pre účely tohto zákona sa pod „ohrozeniami bezpečnosti Bosny a Hercegoviny“ rozumejú ohrozenia suverenity, územnej celistvosti, ústavného poriadku a základnej ekonomickej stability Bosny a Hercegoviny, ako aj ohrozenia globálnej bezpečnosti, ktoré poškodzujú Bosnu a Hercegovinu, zahŕňajúce:1. terorizmus, vrátane medzinárodného terorizmu;2. špionáž proti Bosne a Hercegovine alebo inak poškodzujúca bezpečnosť Bosny

a Hercegoviny;3. sabotáž zameraná proti životne dôležitej národnej infraštruktúre Bosny a Herce- goviny alebo inak namierená proti Bosne a Hercegovine;4. organizovaný zločin zameraný proti Bosne a Hercegovine alebo inak poškodzujúci

bezpečnosť Bosny a Hercegoviny;5. obchodovanie s drogami, zbraňami a ľuďmi zamerané proti Bosne a Hercegovine

alebo inak poškodzujúce bezpečnosť Bosny a Hercegoviny;6. ilegálna medzinárodná proliferácia zbraní hromadného ničenia alebo ich kompo-

nentov, ako aj materiálov a nástrojov potrebných na ich výrobu;7. ilegálne obchodovanie s medzinárodne kontrolovanými výrobkami a technológia-

mi;8. činy, trestné podľa medzinárodného humanitného práva; a organizované akty

násilia alebo zastrašovania voči etnickým alebo náboženským skupinám v rámci Bosny a Hercegoviny.

Zdroj: Článok 5, Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe Bosny a Hercegoviny, 2004

Treba sa tiež zmieniť o zvláštnej situácii spravodajských služieb vo federálnych štátoch ako sú Spojené štáty americké alebo Nemecko. Vzhľadom na federálnu štruktúru, každý zo 16 nemeckých štátov (Bundesländer) má svoju vlastnú službu domáceho

32


spravodajstva (Landesamt fűr Verfassungsschutz), ktoré spolupracujú navzájom ako aj s federálnou bezpečnostnou spravodajskou službou (Bundesamt fűr Verfassungsschutz). Vo všeobecnosti možno povedať, že čím viac spravodajských služieb, tým je väčšie nebezpečenstvo roztriešteného dohľadu.

Ak má spravodajská služba právomoci pôsobiť v zahraničí, je bežné hľadať bezpečnostné záruky pre postavenie vlastných štátnych príslušníkov (pozri, napr., legislatívu, ktorou sa riadi Austrálska tajná spravodajská služba a austrálska Vojenská technická kontrarozviedka).6 Používanie a kontrola špeciálnych právomocí spravodajských služieb si zasluhuje samostatnú diskusiu (pozri Kapitolu 6).

Udržiavanie politickej neutrality

V post-autoritárskych spoločnostiach pretrvávajú silné spomienky na bezpečnostné a spravodajské služby poverené širokými mandátmi a rozsiahlymi právomocami, používanými na ochranu diktátorských režimov pred vzburami vlastného ľudu. Tieto režimy používali služby na potlačovanie politickej opozície, proti akýmkoľvek demonštráciám a na elimináciu odborárskych vodcov, médií, politických strán a iných organizácií občianskej spoločnosti. Týmito aktivitami služby zasahovali hlboko do politického i denného života občanov. Po prechode na demokraciu, noví lídri boli rozhodnutí oklieštiť mandát a právomoci týchto služieb a garantovať ich politickú neutralitu. Jasným príkladom tejto praxe je Zákon o argentínskej spravodajskej službe z roku 2001. Okrem iného tento zákon stanovuje inštitucionálne a právne bezpečnostné záruky proti zneužitiu služieb vládnymi činiteľmi proti politickým protivníkom (pozri Tabuľku 8).

Tabuľka 8:Bezpečnostné záruky na zabránenie zneužitia spravodajských služieb vládnymi činiteľmi proti ich domácim politickým protivníkom (Argentína)

„Žiadna spravodajská služba nesmie:1. vykonávať represívne činnosti, mať donucovacie právomoci, vykonávať policajné

funkcie alebo viesť trestné vyšetrovanie, pokiaľ ju o to nepožiada justícia na základe súdneho procesu alebo ak je tak splnomocnená zákonom.

2. získavať informácie, zhromažďovať spravodajské informácie alebo uchovávať údaje o jednotlivých osobách kvôli ich rase, náboženstvu, súkromnej činnosti a politickej ideológii alebo kvôli ich členstvu v straníckych, spoločenských, odborových, komunitných, družstevných, pomocných, kultúrnych alebo pracovných organizáciách, alebo kvôli zákonnej činnosti vykonávanej v akejkoľvek oblasti.

3. ovplyvňovať inštitucionálnu, politickú, vojenskú, policajnú, sociálnu a ekonomickú situáciu krajiny, jej zahraničnú politiku a existenciu zákonne utvorených politických strán, alebo ovplyvňovať verejnú mienku, jednotlivcov, médiá alebo akýkoľvek druh združenia.“

Zdroj: Článok 4, Zákon o národnom spravodajstve č. 25520, Argentína

33

Najvhodnejšia prax

Úloha bezpečnostnej alebo spravodajskej služby musí byť jasne definovaná a obmedzená na záležitosti, ktoré musia byť podrobne špecifikované a predstavujú závažné ohrozenia bezpečnosti štátu a štruktúr občianskej spoločnosti;

Pojem „ohrozenia bezpečnosti štátu a štruktúr občianskej spoločnosti“ musí byť právne špecifikovaný;

Teritoriálna kompetencia bezpečnostnej alebo spravodajskej služby musí byť jasne definovaná a akékoľvek právomoci pôsobiť mimo tohto teritória musia byť sprevádzané právnymi poistkami;

Úlohy a právomoci služby v rámci jej mandátu musia byť jasne definované v legislatíve schválenej parlamentom; Dôležitá je existencia právnych a inštitucionálnych bezpečnostných záruk,

zabraňujúcich zneužitie bezpečnostných a spravodajských služieb proti domácim politickým protivníkom, predovšetkým v post-autoritárskych štátoch.

34


Menovanie riaditeľa

Kapitola 5

Kľúčovým aspektom legislatívy, ktorou sa riadia bezpečnostné a spravodajské služby, je proces menovania riaditeľa. U menovanej osoby sú nevyhnutné osobnostné kvality vodcovstva, integrity a nezávislosti. Toto postavenie je postavením vysokého činiteľa a preto je dôležité, aby proces menovania posilnil a garantoval status tohto postu. Preto je potrebné, aby členovia exekutívy (hlava štátu alebo v zmiešanom systéme predseda vlády) na základe rady prevzali iniciatívy pri týchto menovaniach.

Prinajmenšom je potrebné, aby menovanie bolo otvorené skúmaniu aj mimo exekutívu. Ústavné tradície sa však rôznia v tom, ako to prebieha v prípade vysokých vládnych funkcií. V niektorých krajinách (napr. vo Veľkej Británii) sa poistky proti zneužitiu zakladajú na konvenciách, ktoré v prípade porušenia vedú k politickej kritike a možnej nedôvere zo strany nezávislých činiteľov. V iných štátoch je bežný proces formálneho potvrdenia alebo konzultácie, ktorý umožňuje zákonodarcom vyjadriť svoju mienku alebo menovanie vetovať. V ústavnom požiadavku môže byť zakotvené, aby oficiálne menovania musel schváliť parlament, alebo aby tieto menovania mohli byť zablokované hlasovaním v parlamente (napr. podľa Ústavy USA potvrdenie federálnych funkcionárov a sudcov Kongresom). Parlamentný verdikt nesúhlasu s navrhovaným nominantom nemusí mať de jure následky odhlasovaného veta, často je to tak de facto. Inú pozoruhodnú prax nájdeme v Belgicku, Austrálii a Maďarsku. V Belgicku je generálny riaditeľ povinný zložiť prísahu pred predsedom Stáleho výboru pre dohľad nad bezpečnostnými a spravodajskými službami predtým ako nastúpi do úradu.7 V Austrálii musí predseda vlády konzultovať navrhované menovanie s vodcom opozície v Snemovni reprezentantov (pozri tabuľku 9). Toto ustanovenie má za cieľ získať širokú politickú podporu menovania riaditeľa. Akékoľvek tieto procesy sú, majú jedno spoločné a to, že iniciatívu preberá vláda, pretože iba ona môže navrhnúť meno, ale kontrolnú úlohu má potom parlament. Táto kontrolná úloha môže predovšetkým zabrániť navrhovaniu nevhodných kandidátov. Môže tiež viesť k diskusii vo vláde a v niektorých prípadoch k vyjednávaniu s inými politickými činiteľmi s cieľom vyhnúť sa politickej polemike a zabezpečiť podporu oboch politických strán.

Tabuľka 9:Spoluzodpovednosť parlamentu pri menovaní riaditeľa (Austrália)

„(...) Pred podaním odporúčania menovania osoby za generálneho riaditeľa generálnemu guvernérovi (hlave štátu) , predseda vlády ho musí konzultovať s vodcom opozície v Snemovni reprezentantov.“

Zdroj: Intelligence Service Act (Zákon o spravodajskej službe) (Cth),časť 3, odst. 17 (3)

35


S ohľadom na spoluzodpovednosť exekutívy pri menovaní riaditeľa je zaujímavý maďarský zákon (pozri Tabuľku 10), ktorý uvádza tak príslušného ministra ako aj predsedu vlády. Zvýšením počtu ministrov vlády zaangažovaných do procesu menovania, maďarský model vytvára väčší politický konsenzus medzi rozhodujúcimi politikmi.

Tabuľka 10:Spoluzodpovednosť exekutívy pri menovaní riaditeľa (Maďarsko)

Odst. 11, 2V rámci svojej riadiacej právomoci, minister (...)j) predkladá predsedovi vlády návrhy na menovanie a odvolanie generálnych riaditeľov.

Zdroj: Maďarský Zákon CXXV/1995 o národných bezpečnostných službách

Okrem procesu menovania, mali by existovať poistky aj proti nevhodnému tlaku na riaditeľa a proti zneužitiu jeho úradu. Ustanovenia o ochrane počas obdobia výkonu funkcie, o dôvodoch na odvolanie v prípade deliktu, sú preto bežné, ako ukazuje príklad legislatívy z Poľska (pozri Tabuľku 11).

Tabuľka 11:Dôvody na odvolanie riaditeľa služby (Poľsko)

Článok 16Riaditeľ služby môže byť odvolaný v prípade:jeho rezignácie zo zastávaného postavenia, zrieknutia sa poľského štátneho občianstva alebo získania občianstva inej krajiny, odsúdenia právoplatným rozsudkom súdu za spáchaný zločin alebo za daňový delikt, straty predpokladu potrebného na vykonávanie funkcie, nevykonávania svojich povinností kvôli chorobe trvajúceho nepretržite viac ako 3 mesiace.

Zdroj: Zákon o vnútornej bezpečnostnej službe a zahraničnej spravodajskej službe, Varšava, 24. 5. 2002

Najvhodnejšia prax

Legislatíva by mala stanoviť proces menovania riaditeľa bezpečnostnej alebo spravodajskej služby, minimálne kvalifikačné predpoklady ako aj faktory, ktoré kandidáta diskvalifikujú;

Menovanie by malo byť otvorené skúmaniu mimo exekutívu, prednostne v parlamente; Je vhodné, ak sa parlamentná opozícia zúčastní na procese výberu riaditeľa; Legislatíva by mala obsahovať bezpečnostné záruky proti nevhodnému tlaku

vykonávaného na riaditeľa a proti zneužitiu jeho úradu (napríklad ustanovenia o ochrane počas obdobia vykonávania funkcie, dôvody na odvolanie);

Kritériá menovania a odvolania by mali byť jasne špecifikované zákonom;

36


Je vhodné, aby sa na procese menovania riaditeľa zúčastnilo viac ako iba jeden člen vlády, napr. hlava štátu/predseda vlády a príslušný minister vlády.

37


Kapitola 6

Povolenie použitia špeciálnych právomocí

Niektoré spravodajské inštitúcie sa zaoberajú výlučne analýzami a odovzdávaním správ (napr. Office of National Assessments v Austrálii, Informačná rada v Estónsku, Joint Intelligence Committee vo Veľkej Británii). Avšak v tých prípadoch, keď bezpečnostné a spravodajské služby majú proaktívnu funkciu pri zhromažďovaní informácií, sú zvyčajne zákonom poverené aj špeciálnymi právomocami. To ešte viac platí najmä tam, kde ich úlohou je tiež čeliť ohrozeniam bezpečnosti štátu a narušovať ich, aktívne zhromažďovať spravodajské informácie, prípadne tam, kde disponujú výkonnými právomocami v oblasti ochrany bezpečnosti štátu. „Špeciálne právomoci“ predstavujú udelenie zvýšených právomocí bezpečnostným a spravodajským službám, ktoré priamo ovplyvňujú občianske slobody(pozri Tabuľku 12).

Tabuľka 12:Špeciálne právomoci vnútorných bezpečnostných a spravodajských služieb

Zhromažďovanie informácií si môže vyžadovať, aby spravodajské služby mali výnimočné alebo špeciálne právomoci, ktoré umožňujú obmedzenie ľudských práv, najmä práva na súkromie. Medzi špeciálne právomoci patrí:1. vykonávanie sledovania a zaznamenávanie informácií ako aj ich vyhľadávanie;2. vykonávanie prehliadky uzatvorených priestorov alebo objektov;3. otváranie listov a iných zásielok bez súhlasu odosielateľa alebo adresáta;4. používanie ukradnutej alebo falošnej identity, používanie špeciálneho softvéru

alebo komunikácií na tajné vstupovanie, kopírovanie alebo narušovanie databáz;5. odpočúvať, získavať, nahrávať a monitorovať rozhovory, telekomunikáciu, iný

prenos alebo pohyb údajov – v rámci krajiny alebo zo zahraničia;6. požadovať od providerov verejných telekomunikačných sietí a verejných

telekomunikačných služieb poskytovanie informácií o identite používateľov ako aj o komunikáciách, ktoré sa konali alebo budú konať;

7. prístup na všetky miesta na inštaláciu prostriedkov pozorovania.Zdroj: Richard Best, Intelligence Issues for Congress, Congressional

Research Service (Spravodajské otázky pre Kongres, Výskumná služba Kongresu), 12. 9. 2001, Washington, D.C.

Právomoci, udeľované bezpečnostným a spravodajským službám, sú zvyčajne väčšie ako právomoci polície a represívnych zložiek, pretože ohrozenia bezpečnosti štátu sú považované za závažnejšie ako bežná kriminalita.

Nepokúšame sa tu o definíciu alebo vymedzenie presných právomocí, ktoré sú vhodné, okrem minimálneho rozsahu, t.j., že treba dodržiavať medzinárodné právne normy

38


39


odvodené od ochrany neodňateľných ľudských práv, bez ohľadu na akékoľvek ohrozenie štátu. Neexistujú napríklad okolnosti, za ktorých by vražda alebo mučenie boli vhodnými a štátom povolenými metódami, dostupnými pre verejných činiteľov.

Na základe udalostí z 11. septembra 2001 Rada Európy pociťovala potrebu sformulovať zoznam minimálnych štandardov, ktorými by sa malo riadiť použitie špeciálnych služieb v boji proti medzinárodnému terorizmu (pozri Tabuľku 13).

Tabuľka 13:Vybrané smernice Výboru ministrov Rady Európy o ľudských právach a boji proti terorizmu, 2002.

II. Zákaz svojvôle. Všetky opatrenia prijaté štátmi na boj proti terorizmu musia rešpektovať ľudské práva a princíp právneho štátu pri vylúčení akejkoľvek formy svojvôle ako aj diskriminačného alebo rasistického zaobchádzania a musia byť predmetom príslušného dohľadu.

III. Zákonnosť protiteroristických opatrení. 1. Všetky opatrenia prijaté štátmi na boj proti terorizmu musia byť zákonné. 2. Ak nejaké opatrenie obmedzuje ľudské práva, toto obmedzenie musí byť definované čo najpresnejšie a musí byť potrebné a primerané cieľu, ktorý má dosiahnuť.

IV. Absolútny zákaz mučenia. Použitie mučenia alebo neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania je absolútne zakázané za každých okolností, najmä počas zatýkania, vypočúvania a zadržiavania osoby, podozrivej alebo usvedčenej z teroristickej činnosti, bez ohľadu na charakter činov, z ktorých je osoba podozrivá, alebo bola usvedčená.

V. Zhromažďovanie a spracovanie osobných údajov kompetentným orgánom v oblasti bezpečnosti štátu. V kontexte boja s terorizmom, zhromažďovanie a spracovanie osobných údajov akýmkoľvek oprávneným orgánom v oblasti bezpečnosti štátu môže kolidovať s ochranou osobného súkromia iba ak sa toto zhromažďovanie a spracovanie predovšetkým (i) riadi príslušnými ustanoveniami domáceho práva; (ii) je primerané predpokladanému cieľu; (iii) môže byť predmetom dohľadu nezávislým externým orgánom.

VI. Opatrenia, ktoré narúšajú súkromie. 1. Opatrenia, používané v boji proti terorizmu, ktoré narúšajú súkromie (najmä telesné prehliadky, domové prehliadky, priestorové odpočúvanie, odpočúvanie telefónov, kontrola korešpondencie alebo nasadenie agentov pod hlbokým krytím), musia byť stanovené zákonom. Zároveň musí existovať možnosť namietať proti týmto opatreniam na súde. 2. Úrady musia opatrenia na boj proti terorizmu plánovať a kontrolovať tak, aby sa v najväčšej možnej miere minimalizovalo použitie smrtiacej sily a v tomto zmysle použitie zbraní bezpečnostnými silami musí byť prísne primerané cieľu ochrániť osoby proti nezákonnému násiliu alebo primerané potrebe výkonu zákonného zatknutia.

XV. Možné výnimky (...) 2. Bez ohľadu na činy spáchané osobou podozrivou alebo usvedčenou z teroristických aktivít, štáty nesmú nikdy obmedziť právo na život ako je garantované týmito medzinárodnými nástrojmi, odstúpiť od zákazu mučenia alebo neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania, ako aj od princípu zákonnosti rozsudkov a opatrení, ani od zákazu retroaktívneho účinku trestného zákona. Zdroj: Smernice o ľudských právach a boji

proti terorizmu, prijaté Výborom ministrov Rady Európy 11. 7. 2002, dostupné na http://www.voe.int/T/E/Com/Files/Themes/terrorism/CM Guidelines 20020628.asp

38


39


odvodené od ochrany neodňateľných ľudských práv, bez ohľadu na akékoľvek ohrozenie štátu. Neexistujú napríklad okolnosti, za ktorých by vražda alebo mučenie boli vhodnými a štátom povolenými metódami, dostupnými pre verejných činiteľov.

Na základe udalostí z 11. septembra 2001 Rada Európy pociťovala potrebu sformulovať zoznam minimálnych štandardov, ktorými by sa malo riadiť použitie špeciálnych služieb v boji proti medzinárodnému terorizmu (pozri Tabuľku 13).

Tabuľka 13:Vybrané smernice Výboru ministrov Rady Európy o ľudských právach a boji proti terorizmu, 2002.

II. Zákaz svojvôle. Všetky opatrenia prijaté štátmi na boj proti terorizmu musia rešpektovať ľudské práva a princíp právneho štátu pri vylúčení akejkoľvek formy svojvôle ako aj diskriminačného alebo rasistického zaobchádzania a musia byť predmetom príslušného dohľadu.

III. Zákonnosť protiteroristických opatrení. 1. Všetky opatrenia prijaté štátmi na boj proti terorizmu musia byť zákonné. 2. Ak nejaké opatrenie obmedzuje ľudské práva, toto obmedzenie musí byť definované čo najpresnejšie a musí byť potrebné a primerané cieľu, ktorý má dosiahnuť.

IV. Absolútny zákaz mučenia. Použitie mučenia alebo neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania je absolútne zakázané za každých okolností, najmä počas zatýkania, vypočúvania a zadržiavania osoby, podozrivej alebo usvedčenej z teroristickej činnosti, bez ohľadu na charakter činov, z ktorých je osoba podozrivá, alebo bola usvedčená.

V. Zhromažďovanie a spracovanie osobných údajov kompetentným orgánom v oblasti bezpečnosti štátu. V kontexte boja s terorizmom, zhromažďovanie a spracovanie osobných údajov akýmkoľvek oprávneným orgánom v oblasti bezpečnosti štátu môže kolidovať s ochranou osobného súkromia iba ak sa toto zhromažďovanie a spracovanie predovšetkým (i) riadi príslušnými ustanoveniami domáceho práva; (ii) je primerané predpokladanému cieľu; (iii) môže byť predmetom dohľadu nezávislým externým orgánom.

VI. Opatrenia, ktoré narúšajú súkromie. 1. Opatrenia, používané v boji proti terorizmu, ktoré narúšajú súkromie (najmä telesné prehliadky, domové prehliadky, priestorové odpočúvanie, odpočúvanie telefónov, kontrola korešpondencie alebo nasadenie agentov pod hlbokým krytím), musia byť stanovené zákonom. Zároveň musí existovať možnosť namietať proti týmto opatreniam na súde. 2. Úrady musia opatrenia na boj proti terorizmu plánovať a kontrolovať tak, aby sa v najväčšej možnej miere minimalizovalo použitie smrtiacej sily a v tomto zmysle použitie zbraní bezpečnostnými silami musí byť prísne primerané cieľu ochrániť osoby proti nezákonnému násiliu alebo primerané potrebe výkonu zákonného zatknutia.

XV. Možné výnimky (...) 2. Bez ohľadu na činy spáchané osobou podozrivou alebo usvedčenou z teroristických aktivít, štáty nesmú nikdy obmedziť právo na život ako je garantované týmito medzinárodnými nástrojmi, odstúpiť od zákazu mučenia alebo neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania, ako aj od princípu zákonnosti rozsudkov a opatrení, ani od zákazu retroaktívneho účinku trestného zákona. Zdroj: Smernice o ľudských právach a boji

proti terorizmu, prijaté Výborom ministrov Rady Európy 11. 7. 2002, dostupné na http://www.voe.int/T/E/Com/Files/Themes/terrorism/CM Guidelines 20020628.asp

40


41


Použitie spravodajských informácií pri súdnom pojednávaní

Za predpokladu dodržania medzinárodného práva, za špeciálne právomoci udelené bezpečnostným alebo spravodajským službám sa považujú právomoci normálne dostupné represívnym orgánom a ktoré existujú v rámci trestného práva a trestného poriadku v príslušnej krajine. Medzi špeciálne právomoci patrí odpočúvanie telefónov, priestorové odpočúvanie, kontrola pošty a elektronických foriem komunikácie, tajné video nahrávky, vniknutie do majetku, vozidiel alebo počítačových systémov. Právne systémy sa líšia v názore na rozsah, v ako je použitie týchto metód v rozpore s vše-obecnými princípmi, napr. majetkového práva. Napriek tomu sa všeobecne akceptuje, že obavy z narušenia súkromia pri týchto metódach sledovania si vyžadujú, aby tieto boli zakotvené v zákone a ich použitie bolo predmetom kontroly.

V niektorých krajinách, ako napr. Nemecko, dôkazy poskytnuté bezpečnostnými spravodajskými službami sú pri súdnych konaniach legitímne, pokým v iných majú iba podpornú úlohu v prípravnom konaní. V niektorých systémoch, napr. v Írsku a Španielsku, s otázkami údajného terorizmu sa zaoberajú špeciálne súdy alebo tribunály, kde sa môžu predkladať spravodajské informácie. Podobne dokonca i v oblasti trestného vyšetrovania sú závažné rozdiely medzi krajinami, ktoré používajú vyšetrujúceho sudcu alebo nezávislého prokurátora, či je v procese prístup k dôkazom vyšetrovací alebo opozičný.

Tieto významné rozdiely robia nerealistickými pokusy predpísať podrobne spoločný prístup k mnohým otázkam dohľadu nad špeciálnymi právomocami. Tieto odporúčania sa zaoberajú predovšetkým dohľadom nad spravodajskými službami a nie podrobnou operačnou kontrolou alebo podrobným normami ľudských práv. Naše komentáre k minimálne prijateľnému prístupu sa preto obmedzujú na vyššiu úroveň, týkajúcu sa zákonnosti a proporcionality.

Dohľad nad špeciálnymi právomocami

Užitočný praktický návod, čo tento dohľad znamená vo vzťahu k jednej dôležitej oblasti – sledovaniu, poskytla McDonaldova komisia (Komisia na vyšetrenie zneužitia právomocí Kráľovskou kanadskou jazdnou políciou) vo svojej správe z roku 1980. Na ochranu súkromia pred rušivým sledovaním, McDonaldova komisia navrhla nasledujúce štyri všeobecné princípy:• prísne dodržiavanie právneho poriadku;• vyšetrovacie metódy musia byť primerané vyšetrovanej bezpečnostnej hrozbe

a zvážené ich možné poškodenie občianskych slobôd a demokratických štruktúr;

• treba použiť menej rušivé alternatívy, kde je to len možné;• povoľovanie konania by malo byť rozvrstvené tak, že čím väčší je zásah do

súkromia, tým vyššia musí byť úroveň potrebného schvaľovania.8

K uvedeným princípom McDonaldovej komisie treba ešte pridať piaty: Legislatíva, ktorá riadi výnimočné právomoci musí byť komplexná. Ak zákon pokrýva iba niektoré dostupné metódy zhromažďovania informácií., služby majú vrodené pokušenie uchýliť sa k menej regulovaným metódam (napr. takým, ktoré si nevyžadujú schválenie mimo samotnú službu). Toto tiež zdôrazňuje význam tretieho princípu McDonaldovej komisie.

Príklady komplexnej legislatívy možno nájsť, napr. v Nemecku, Holandsku a Veľkej Británii.9 Stojí za zmienku, že posledný z týchto zákonov nepokrýva iba sledovanie ale aj zhromažďovanie informácií prostredníctvom ľudských zdrojov.

I tak princípy McDonaldovej komisie poskytujú užitočný rámec na diskusiu o dohľade na témy: právny poriadok; proporcionalita; a kontroly proti zneužitiu špeciálnych právomocí.

V prvom rade právny poriadok. Právny poriadok si vyžaduje, že určité právomoci vykonávané spravodajskými službami musia byť zakotvené v zákone. Preto je potrebné definovať špecifickú právnu plnú moc, napríklad na odpočúvanie telefónov alebo priestorov. Je veľmi potrebná jasná legislatíva, napríklad o prípustných dôvodoch použitia špeciálnych právomocí, osobách, ktoré sa môžu stať cieľom týchto opatrení, presných prostriedkoch, ktoré sa môžu použiť a o časovom období ich použitia. Niektoré z týchto záležitostí môžu byť špecifikované v písomnom príkaze alebo inom splnomocnení, je však dôležité, aby tam boli uvedené konkrétne inštrukcie.

Tabuľka 14:Prípady na Európskom súde pre ľudské práva, týkajúce sa práva na súkromie

V celom rade prípadov podľa Článku 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach, Európsky súd pre ľudské práva potvrdil potrebu jasnej právnej základne pre špeciálne právomoci, ako sú odpočúvanie telefónov, kontrola súkromných komunikačných systémov a priestorové odpočúvanie. Navyše, Súd aplikoval na tieto právomoci „test kvality zákona“, ktorý sa zameriava na jasnosť, predvídateľnosť a dostupnosť právneho režimu (pozri tiež Tabuľku 5). Legislatíva upravujúca odpočúvanie telefónov v tomto teste zlyhala tam, kde s dostatočnou jasnosťou neuvádzala rozsah prípustného konania udeleného úradom, najmä čo sa týka osôb, ktorých telefón sa môže odpočúvať, na základe akých domnelých previnení a ako dlho, nezaoberala sa zničením nahrávok a prepisov. Podobne, právne privilegovaná komunikácia medzi právnikom a jeho klientom si vyžaduje lepšiu ochranu pred odpočúvaním a rozhodovanie o jej nahrávaní sa nemôže delegovať na nižšieho referenta. I keď tieto rozhodnutia sa vzťahujú k štandardom jednej medzinárodnej zmluvy o ľudských právach, ktorá sa nedá univerzálne aplikovať, i tak sú užitočnými ukazovateľmi rigorózneho zákonného prístupu k použitiu výnimočných právomocí.

Zdroje: Harman a Hewitt proti Spojenému kráľovstvu (1992) 14 EHRR 657; Tsavachadis proti Grécku, Appl. č. 28802/95, (1999) 27 EHRR CD 27; Malone proti Spojenému kráľovstvu (1984) 7 EHRR 14; Khan proti Spojenému kráľovstvu,

12. 5. 2000, Európsky súd pre LP (2000); BHRC 310;P G.; J.H. proti Spojenému kráľovstvu Európsky súd pre LP, 25. 9. 2001, EctHR tretí sektor;

Leander proti Švédsku (1987) 9. E.H.R.R. 433.

Druhý dôležitý princíp – proporcionalita – podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach platí tiež na špeciálne právomoci (napr. sledovanie), zhromažďovanie informácií, právne privilégiá a výnimky pre bezpečnostné a spravodajské služby. Súd pre ľudské práva preto uplatnil tento test na posúdenie, či zákony povoľujúce odpočúvanie telefónov z dôvodov bezpečnosti štátu sú potrebné v záujme demokratickej spoločnosti podľa Článku 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach.10 Týmto hodnotil rozsah

40


41


Použitie spravodajských informácií pri súdnom pojednávaní

Za predpokladu dodržania medzinárodného práva, za špeciálne právomoci udelené bezpečnostným alebo spravodajským službám sa považujú právomoci normálne dostupné represívnym orgánom a ktoré existujú v rámci trestného práva a trestného poriadku v príslušnej krajine. Medzi špeciálne právomoci patrí odpočúvanie telefónov, priestorové odpočúvanie, kontrola pošty a elektronických foriem komunikácie, tajné video nahrávky, vniknutie do majetku, vozidiel alebo počítačových systémov. Právne systémy sa líšia v názore na rozsah, v ako je použitie týchto metód v rozpore s vše-obecnými princípmi, napr. majetkového práva. Napriek tomu sa všeobecne akceptuje, že obavy z narušenia súkromia pri týchto metódach sledovania si vyžadujú, aby tieto boli zakotvené v zákone a ich použitie bolo predmetom kontroly.

V niektorých krajinách, ako napr. Nemecko, dôkazy poskytnuté bezpečnostnými spravodajskými službami sú pri súdnych konaniach legitímne, pokým v iných majú iba podpornú úlohu v prípravnom konaní. V niektorých systémoch, napr. v Írsku a Španielsku, s otázkami údajného terorizmu sa zaoberajú špeciálne súdy alebo tribunály, kde sa môžu predkladať spravodajské informácie. Podobne dokonca i v oblasti trestného vyšetrovania sú závažné rozdiely medzi krajinami, ktoré používajú vyšetrujúceho sudcu alebo nezávislého prokurátora, či je v procese prístup k dôkazom vyšetrovací alebo opozičný.

Tieto významné rozdiely robia nerealistickými pokusy predpísať podrobne spoločný prístup k mnohým otázkam dohľadu nad špeciálnymi právomocami. Tieto odporúčania sa zaoberajú predovšetkým dohľadom nad spravodajskými službami a nie podrobnou operačnou kontrolou alebo podrobným normami ľudských práv. Naše komentáre k minimálne prijateľnému prístupu sa preto obmedzujú na vyššiu úroveň, týkajúcu sa zákonnosti a proporcionality.

Dohľad nad špeciálnymi právomocami

Užitočný praktický návod, čo tento dohľad znamená vo vzťahu k jednej dôležitej oblasti – sledovaniu, poskytla McDonaldova komisia (Komisia na vyšetrenie zneužitia právomocí Kráľovskou kanadskou jazdnou políciou) vo svojej správe z roku 1980. Na ochranu súkromia pred rušivým sledovaním, McDonaldova komisia navrhla nasledujúce štyri všeobecné princípy:• prísne dodržiavanie právneho poriadku;• vyšetrovacie metódy musia byť primerané vyšetrovanej bezpečnostnej hrozbe

a zvážené ich možné poškodenie občianskych slobôd a demokratických štruktúr;

• treba použiť menej rušivé alternatívy, kde je to len možné;• povoľovanie konania by malo byť rozvrstvené tak, že čím väčší je zásah do

súkromia, tým vyššia musí byť úroveň potrebného schvaľovania.8

K uvedeným princípom McDonaldovej komisie treba ešte pridať piaty: Legislatíva, ktorá riadi výnimočné právomoci musí byť komplexná. Ak zákon pokrýva iba niektoré dostupné metódy zhromažďovania informácií., služby majú vrodené pokušenie uchýliť sa k menej regulovaným metódam (napr. takým, ktoré si nevyžadujú schválenie mimo samotnú službu). Toto tiež zdôrazňuje význam tretieho princípu McDonaldovej komisie.

Príklady komplexnej legislatívy možno nájsť, napr. v Nemecku, Holandsku a Veľkej Británii.9 Stojí za zmienku, že posledný z týchto zákonov nepokrýva iba sledovanie ale aj zhromažďovanie informácií prostredníctvom ľudských zdrojov.

I tak princípy McDonaldovej komisie poskytujú užitočný rámec na diskusiu o dohľade na témy: právny poriadok; proporcionalita; a kontroly proti zneužitiu špeciálnych právomocí.

V prvom rade právny poriadok. Právny poriadok si vyžaduje, že určité právomoci vykonávané spravodajskými službami musia byť zakotvené v zákone. Preto je potrebné definovať špecifickú právnu plnú moc, napríklad na odpočúvanie telefónov alebo priestorov. Je veľmi potrebná jasná legislatíva, napríklad o prípustných dôvodoch použitia špeciálnych právomocí, osobách, ktoré sa môžu stať cieľom týchto opatrení, presných prostriedkoch, ktoré sa môžu použiť a o časovom období ich použitia. Niektoré z týchto záležitostí môžu byť špecifikované v písomnom príkaze alebo inom splnomocnení, je však dôležité, aby tam boli uvedené konkrétne inštrukcie.

Tabuľka 14:Prípady na Európskom súde pre ľudské práva, týkajúce sa práva na súkromie

V celom rade prípadov podľa Článku 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach, Európsky súd pre ľudské práva potvrdil potrebu jasnej právnej základne pre špeciálne právomoci, ako sú odpočúvanie telefónov, kontrola súkromných komunikačných systémov a priestorové odpočúvanie. Navyše, Súd aplikoval na tieto právomoci „test kvality zákona“, ktorý sa zameriava na jasnosť, predvídateľnosť a dostupnosť právneho režimu (pozri tiež Tabuľku 5). Legislatíva upravujúca odpočúvanie telefónov v tomto teste zlyhala tam, kde s dostatočnou jasnosťou neuvádzala rozsah prípustného konania udeleného úradom, najmä čo sa týka osôb, ktorých telefón sa môže odpočúvať, na základe akých domnelých previnení a ako dlho, nezaoberala sa zničením nahrávok a prepisov. Podobne, právne privilegovaná komunikácia medzi právnikom a jeho klientom si vyžaduje lepšiu ochranu pred odpočúvaním a rozhodovanie o jej nahrávaní sa nemôže delegovať na nižšieho referenta. I keď tieto rozhodnutia sa vzťahujú k štandardom jednej medzinárodnej zmluvy o ľudských právach, ktorá sa nedá univerzálne aplikovať, i tak sú užitočnými ukazovateľmi rigorózneho zákonného prístupu k použitiu výnimočných právomocí.

Zdroje: Harman a Hewitt proti Spojenému kráľovstvu (1992) 14 EHRR 657; Tsavachadis proti Grécku, Appl. č. 28802/95, (1999) 27 EHRR CD 27; Malone proti Spojenému kráľovstvu (1984) 7 EHRR 14; Khan proti Spojenému kráľovstvu,

12. 5. 2000, Európsky súd pre LP (2000); BHRC 310;P G.; J.H. proti Spojenému kráľovstvu Európsky súd pre LP, 25. 9. 2001, EctHR tretí sektor;

Leander proti Švédsku (1987) 9. E.H.R.R. 433.

Druhý dôležitý princíp – proporcionalita – podľa Európskeho dohovoru o ľudských právach platí tiež na špeciálne právomoci (napr. sledovanie), zhromažďovanie informácií, právne privilégiá a výnimky pre bezpečnostné a spravodajské služby. Súd pre ľudské práva preto uplatnil tento test na posúdenie, či zákony povoľujúce odpočúvanie telefónov z dôvodov bezpečnosti štátu sú potrebné v záujme demokratickej spoločnosti podľa Článku 8 Európskeho dohovoru o ľudských právach.10 Týmto hodnotil rozsah

42

Zodpovednosť spravodajských služieb: Právne normy a vhodná prax pre dohľad nad spravodajskými službami Zodpovednosť spravodajských služieb: Právne normy a vhodná prax pre dohľad nad spravodajskými službami

43

inštitucionálnych poistiek autorizovania a kontroly týchto právomocí v niektorých krajinách. Taký istý postup sa uplatnil pri legislatíve povoľujúcej alebo brániacej prístupu k bezpečnostným záznamom.11

Po tretie, je dôležité, aby existovali kontroly proti zneužitiu výnimočných právomocí. Takéto kontroly sa môžu zaoberať procesom schvaľovania použitia špeciálnych právomocí, obdobím, na ktoré môžu byť schválené, spôsobom použitia získaného materiálu a opravnými prostriedkami pre osoby, ktoré informujú o zneužití týchto právomocí (pozri Kapitolu 21). Kontrolné mechanizmy môžu pôsobiť pred alebo i po použití týchto právomocí, ako ukazujú nasledujúce príklady.

Mnohé systémy pred sledovaním alebo zhromažďovaním informácií vyžadujú schválenie osobou mimo služby. To môže byť sudca (ako v Bosne a Hercegovine, Estónsku, Kanade) alebo súd (napr. v Holandsku podľa Zákona o spravodajských a bezpečnostných službách alebo v USA podľa Zákona o sledovaní zahraničnými spravodajskými službami) alebo minister (napr. vo Veľkej Británii). V poslednom prípade vzhľadom na to, že minister je súčasťou exekutívy, je dôležité aby existovali vhodné kontroly proti politickému zneužitiu. V tomto ohľade je pozoruhodné, že nemecká legislatíva vyžaduje, aby špeciálne právomoci schvaľoval minister a že tento minister musí podať o nich hlásenie parlamentnému výboru pre dohľad nad spravodajskými službami.12

Kontroly post factum môžu predstavovať zákony, ktoré riadia čo sa môže uchovať (napr. pásky, fotografie, prepisy) a na ako dlho a kto k nim môže mať prístup a za akým účelom. V závislosti od príslušného právneho systému, materiál získaný alebo uchovaný pri porušení tohto režimu môže byť považovaný za neprípustný. Dokonca aj tam, kde k tomu príde, možno ho považovať iba za kontrolný materiál, ak predovšetkým následkom získania informácií dôjde k žalobe.

Najvhodnejšia prax

Právny poriadok vyžaduje, aby boli akékoľvek špeciálne právomoci, ktoré bezpečnostné a spravodajské služby majú alebo vykonávajú, nevyhnutne zakotvené v legislatíve;

Zákon by mal byť jasný, konkrétny a tiež komplexný tak, aby služba nemala stimul uchýliť sa k menej regulovaným prostriedkom;

Princíp proporcionality by mal byť včlenený do legislatívy riadiacej použitie špeciálnych právomocí a dohľad nad nimi;

Mali by existovať kontrolné mechanizmy proti zneužitiu špeciálnych právomocí so zapojením osôb mimo službu, tak pred ako aj po ich použití;

Všetky akcie bezpečnostných a spravodajských služieb v boji proti terorizmu majú rešpektovať ľudské práva a princípy právneho poriadku. Bez ohľadu na činy osoby podozrivej alebo usvedčenej z teroristických aktivít, spravodajské služby nikdy nesmú obmedziť právo na život, garantované Európskym dohovorom o ľudských právach (ECHR) a Medzinárodným dohovorom o občianskych a politických právach (ICCPR);

Akcie služby musia byť predmetom príslušnej kontroly a dohľadu, aby sa zabezpečilo, že špeciálne právomoci nebudú použité svojvoľne a na porušenie ľudských práv.

Kapitola 7

Informácie a ich evidencia

Veľa práce bezpečnostných a spravodajských služieb spočíva, samozrejme, v evi-dovaní informácií (aj osobných) o činoch a zámeroch jednotlivých osôb. Tieto osoby môžu byť oprávnene predmetom záujmu služby z dôvodov súvisiacich s terorizmom, sabotážou kľúčovej infraštruktúry alebo špionážou. Okrem samotného zisťovania týchto aktivít alebo pôsobenia proti nim, osobné informácie sa môžu uchovávať pre účely bezpečnostných previerok, najmä v prípadoch prístupu k funkciám národného významu.

S tvorbou, uchovávaním a používaním spisov obsahujúcich získané osobné údaje je však spojené jasné nebezpečenstvo. Toto zahrnuje: riziko prílišného množstva informácií (informácie sa zhromažďujú, pretože raz môžu byť užitočné a nie pre definovaný účel), uchovávané informácie môžu byť nepravdivé, nepodložené alebo zavádzajúce, môžu byť odstúpené nenáležitým spôsobom (t.j. nesprávnej osobe alebo na nesprávny účel); kariéry alebo postup jednotlivých osôb môžu byť nepriaznivo ovplyvnené bez možnosti veci napraviť.

Nebezpečenstvá tohto druhu viedli k stanoveniu medzinárodných noriem na uchovávanie osobných údajov. Jedným príkladom je Dohovor Rady Európy z 28. 1. 1981 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na automatické spracovanie osobných údajov, ktorý začal platiť 1. októbra 1985. Jeho cieľom bolo „zabezpečiť ... každému jednotlivcovi ... rešpektovanie jeho práv a základných slobôd a najmä jeho právo na súkromie s ohľadom na automatické spracovanie osobných údajov týkajúcich sa jeho osoby“ (Článok 1). Ako príklad národnej regulácie možno uviesť nedávnu holandskú legislatívu (pozri Tabuľku 15).

Európsky súd pre ľudské práva považuje uchovávanie informácií týkajúcich sa súkromného života jednotlivca štátnym orgánom, ich používanie a odmietnutie možnosti ich vyvrátiť za zásah do práva na ochranu súkromného života podľa Článku 8 (1) Európskeho dohovoru o ľudských právach. Prípadové právo Súdu vyžaduje, aby existoval domáci právny základ pre uchovávanie a používanie informácií a aby tento zákon vyhovel „testu kvality zákona“, čo znamená, že musí byť dostupný dotyčnej osobe a jeho účinky musia byť predvídateľné (t.j. formulované s dostatočnou presnosťou tak, aby umožnila človeku – v prípade potreby i po príslušnej konzultácii – regulovať svoje správanie).13

42


43

inštitucionálnych poistiek autorizovania a kontroly týchto právomocí v niektorých krajinách. Taký istý postup sa uplatnil pri legislatíve povoľujúcej alebo brániacej prístupu k bezpečnostným záznamom.11

Po tretie, je dôležité, aby existovali kontroly proti zneužitiu výnimočných právomocí. Takéto kontroly sa môžu zaoberať procesom schvaľovania použitia špeciálnych právomocí, obdobím, na ktoré môžu byť schválené, spôsobom použitia získaného materiálu a opravnými prostriedkami pre osoby, ktoré informujú o zneužití týchto právomocí (pozri Kapitolu 21). Kontrolné mechanizmy môžu pôsobiť pred alebo i po použití týchto právomocí, ako ukazujú nasledujúce príklady.

Mnohé systémy pred sledovaním alebo zhromažďovaním informácií vyžadujú schválenie osobou mimo služby. To môže byť sudca (ako v Bosne a Hercegovine, Estónsku, Kanade) alebo súd (napr. v Holandsku podľa Zákona o spravodajských a bezpečnostných službách alebo v USA podľa Zákona o sledovaní zahraničnými spravodajskými službami) alebo minister (napr. vo Veľkej Británii). V poslednom prípade vzhľadom na to, že minister je súčasťou exekutívy, je dôležité aby existovali vhodné kontroly proti politickému zneužitiu. V tomto ohľade je pozoruhodné, že nemecká legislatíva vyžaduje, aby špeciálne právomoci schvaľoval minister a že tento minister musí podať o nich hlásenie parlamentnému výboru pre dohľad nad spravodajskými službami.12

Kontroly post factum môžu predstavovať zákony, ktoré riadia čo sa môže uchovať (napr. pásky, fotografie, prepisy) a na ako dlho a kto k nim môže mať prístup a za akým účelom. V závislosti od príslušného právneho systému, materiál získaný alebo uchovaný pri porušení tohto režimu môže byť považovaný za neprípustný. Dokonca aj tam, kde k tomu príde, možno ho považovať iba za kontrolný materiál, ak predovšetkým následkom získania informácií dôjde k žalobe.

Najvhodnejšia prax







Kapitola 7


Veľa práce bezpečnostných a spravodajských služieb spočíva, samozrejme, v evi-dovaní informácií (aj osobných) o činoch a zámeroch jednotlivých osôb. Tieto osoby môžu byť oprávnene predmetom záujmu služby z dôvodov súvisiacich s terorizmom, sabotážou kľúčovej infraštruktúry alebo špionážou. Okrem samotného zisťovania týchto aktivít alebo pôsobenia proti nim, osobné informácie sa môžu uchovávať pre účely bezpečnostných previerok, najmä v prípadoch prístupu k funkciám národného významu.

S tvorbou, uchovávaním a používaním spisov obsahujúcich získané osobné údaje je však spojené jasné nebezpečenstvo. Toto zahrnuje: riziko prílišného množstva informácií (informácie sa zhromažďujú, pretože raz môžu byť užitočné a nie pre definovaný účel), uchovávané informácie môžu byť nepravdivé, nepodložené alebo zavádzajúce, môžu byť odstúpené nenáležitým spôsobom (t.j. nesprávnej osobe alebo na nesprávny účel); kariéry alebo postup jednotlivých osôb môžu byť nepriaznivo ovplyvnené bez možnosti veci napraviť.

Nebezpečenstvá tohto druhu viedli k stanoveniu medzinárodných noriem na uchovávanie osobných údajov. Jedným príkladom je Dohovor Rady Európy z 28. 1. 1981 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na automatické spracovanie osobných údajov, ktorý začal platiť 1. októbra 1985. Jeho cieľom bolo „zabezpečiť ... každému jednotlivcovi ... rešpektovanie jeho práv a základných slobôd a najmä jeho právo na súkromie s ohľadom na automatické spracovanie osobných údajov týkajúcich sa jeho osoby“ (Článok 1). Ako príklad národnej regulácie možno uviesť nedávnu holandskú legislatívu (pozri Tabuľku 15).

Európsky súd pre ľudské práva považuje uchovávanie informácií týkajúcich sa súkromného života jednotlivca štátnym orgánom, ich používanie a odmietnutie možnosti ich vyvrátiť za zásah do práva na ochranu súkromného života podľa Článku 8 (1) Európskeho dohovoru o ľudských právach. Prípadové právo Súdu vyžaduje, aby existoval domáci právny základ pre uchovávanie a používanie informácií a aby tento zákon vyhovel „testu kvality zákona“, čo znamená, že musí byť dostupný dotyčnej osobe a jeho účinky musia byť predvídateľné (t.j. formulované s dostatočnou presnosťou tak, aby umožnila človeku – v prípade potreby i po príslušnej konzultácii – regulovať svoje správanie).13

44


Tabuľka 15:Právo na nahliadnutie do informácií (Holandsko)

Článok 47 – Právo na nahliadnutie do osobných údajov1. Príslušný minister informuje kohokoľvek na jeho požiadanie čo najskôr,

najneskoršie však do troch mesiacov, či boli spracované osobné údaje týkajúce sa tejto osoby službou alebo v jej mene a ak áno, ktoré sú to. Príslušný minister môže odročiť svoje rozhodnutie najviac o štyri týždne. Žiadateľovi sa odročenie písomne zdôvodní pred vypršaním prvého termínu.

2. Pokiaľ žiadosť uvedená v prvom odstavci je uznaná, príslušný minister čo najskôr, nie však neskôr ako štyri týždne po oznámení svojho rozhodnutia, poskytne žiadateľovi možnosť nahliadnuť do informácií, ktoré sa týkajú jeho osoby.

3. Príslušný minister zabezpečí, aby bola správne stanovená totožnosť osoby žiadateľa.

Článok 51 – Právo na nahliadnutie do informácií iných ako osobné údaje1. Príslušný minister informuje kohokoľvek na jeho požiadanie čo najskôr,

najneskoršie však do troch mesiacov, či je možné nahliadnuť aj do iných informácií okrem osobných údajov, týkajúcich sa administratívnej záležitosti uvedenej v žiadosti. Príslušný minister môže odročiť svoje rozhodnutie najviac o štyri týždne. Žiadateľovi sa odročenie písomne zdôvodní pred vypršaním prvého termínu.

2. Pokiaľ žiadosť uvedená v prvom odstavci je uznaná, príslušný minister čo najskôr, nie však neskôr ako štyri týždne po oznámení svojho rozhodnutia, poskytne žiadateľovi relevantné informácie.

Zdroj: Zákon o spravodajských a bezpečnostných službách 2002, články 47, 51, Holandsko (neoficiálny preklad)

Najvhodnejšia prax

Legislatívny mandát bezpečnostných a spravodajských služieb by mal obmedziť účely a okolnosti zhromažďovania informácií a zakladania spisov na osoby len na zákonné ciele služby;

Zákon by mal tiež stanoviť účinné kontroly časového obdobia uchovávania informácií, spôsobu ich použitia, osoby, ktoré môžu mať k nim prístup a tiež zabezpečiť súlad s princípmi medzinárodnej ochrany údajov pri manipulácii s informáciami pri ich likvidácii. Tiež by mali existovať kontrolné procesy s účasťou externého nezávislého personálu na zabezpečenie dodržiavania takýchto smerníc;

Bezpečnostné a spravodajské služby by nemali mať výnimku z domáceho zákona o slobode informácií a z prístupu k legislatíve o spravodajských spisoch. Namiesto toho by mali mať povolené, kde je to náležité, využiť špecifické výnimky z princípov sprístupňovania informácií s ohľadom na obmedzujúci charakter bezpečnosti štátu, ktorý súvisí s poslaním služby;14

Súdy alebo iné nezávislé mechanizmy stanovené legislatívou by mali rozhodovať slobodne a so zodpovedajúcim prístupom k údajom zo spisov služby, o tom, či takéto výnimky sa uplatnili správne v akomkoľvek prípade predloženom

45


individuálnym sťažovateľom; Ak informácie poskytne záhraničná služba alebo medzinárodná organizácia, na

tieto informácie sa musia vzťahovať kontroly uplatňované v krajine pôvodu ako aj normy platné v domácom práve;

Informácie sa môžu poskytnúť cudzím bezpečnostným službám alebo ozbrojeným silám alebo medzinárodnej agentúre iba vtedy, keď sa zaviažu, že ich budú uchovávať a používať v súlade s tými istými pravidlami aké sa uplatňujú v domácom práve na službu, ktorá ich poskytuje (na dôvažok k zákonom, ktoré platia pre službu, ktorá ich prijíma).

46


Kapitola 8

Vnútorné riadenie a kontrola služby

Táto kapitola sa zameriava na základné bezpečnostné záruky v rámci služby na zabezpečenie zákonnosti a správnosti. Nie je však možné v legislatíve vymenovať každú podrobnosť týkajúcu sa pôsobenia bezpečnostnej a spravodajskej služby. Navyše , bolo by to nežiaduce, pretože by to mohlo zverejniť citlivé operatívne metódy. Napriek tomu je však dôležité, aby tieto podrobnosti mali oporu v zákone, boli štandardizované tak, aby sa zabránilo zneužitiu a aby orgány dohľadu mali prístup k relevantným administratívnym pravidlám.

Hlásenie nezákonných činností

Najspoľahlivejšie informácie o ilegálnych činoch bezpečnostnej alebo spravodajskej služby najpravdepodobnejšie pochádzajú zo služby samotnej. Preto povinnosť hlásiť nezákonný čin a napraviť ho je užitočná a posilňuje postavenie personálu v rámci služby pri vzniku obáv z nezákonnosti. Napríklad Ministerstvo obrany USA vytvorilo interný kanál pre hlásenie pochybných alebo nevhodných spravodajských aktivít druhému námestníkovi ministra obrany (povedenému dohľadom nad spravodajstvom) a generálnemu radcovi, ktorí sú zodpovední za informovanie ministra a námestníka ministra obrany.15

To isté platí aj o ustanoveniach o tzv. „whistle blowers“ (o osobách oznamujúcich nekalé praktiky), ktoré chránia takéto osoby pred odvetnými opatreniami, keď oznámia záležitosti tohto druhu príslušným orgánom dohľadu. Nasledujúci príklad z Bosny a Hercegoviny ukazuje, ako je to možné regulovať v zákone o bezpečnostných a spravodajských službách.

Tabuľka 16:Ustanovenie o hlásení nezákonných činností v bosenskom Zákone o bezpeč- nostnej a spravodajskej službe

Článok 41Ak je zamestnanec presvedčený, že dostal nezákonný rozkaz, upozorní vydavateľa rozkazu o svojich obavách vzhľadom na jeho nezákonnosť. V prípadoch, keď vydavateľ rozkazu tento rozkaz zopakuje, zamestnanec požiada o písomné potvrdenie tohto rozkazu. Ak zamestnanec má i naďalej výhrady, postúpi rozkaz bezprostrednému nadriadenému vydavateľa rozkazu a hlási záležitosť generálnemu inšpektorovi. Zamestnanec môže odmietnuť vykonanie rozkazu.

Zdroj: Bosniansky Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe.

47


Takisto však možno brať jednoznačne na zodpovednosť aj personál v prípade nezákonného konania (vrátane vykonávania nezákonných rozkazov). V hierarchicky a byrokraticky usporiadaných zamestnaniach sú disciplinárne tresty niekedy viditeľnejšie a účinnejšie ako externá trestná zodpovednosť.16

Na druhej strane, personál by mal byť chránený pri hlásení nezákonností pred disciplinárnymi trestami a trestným stíhaním. Podrobný popis obrany verejného záujmu pred trestnou zodpovednosťou za neschválené prezradenie chránených informácií možno nájsť v odstavci 15 (4) kanadského Zákona o bezpečnosti informácií, 2003. V prípade odhalenia trestných činov môže verejný záujem o ich odhalenie prevážiť verejný záujem o ich neodhalenie (pozri Tabuľku 17) za predpokladu, že predtým došlo k neúspešnému pokusu predniesť tieto záležitosti cez interné kanály námestníkovi ministra a príslušným orgánom dohľadu.17

Tabuľka 17:Pravidlá ochrany pri prezradení chránených informácií (Kanada)

Pri rozhodovaní, či verejný záujem o odhalenie prevažuje nad verejným záujmom o neodhalenie, sudca alebo súd musí zvážiť:a. či rozsah prezradenia nie je väčší ako je primerane potrebné na odhalenie

údajného deliktu alebo na zabránenie jeho vykonania alebo pokračovania vo vykonávaní údajného deliktu;

b. závažnosť údajného deliktu;c. či dotyčná osoby vyčerpala iné primerane dostupné alternatívy predtým, ako

vykonala prezradenie a či pritom konala v súlade s príslušnými smernicami, zásadami alebo zákonmi platnými pre túto osobu;

d. či dotyčná osoba má dostatočné dôvody domnievať sa, že prezradenie by bolo vo verejnom záujme;

e. verejný záujem, ktorému má toto prezradenie slúžiť;f. rozsah škody alebo rizika, vyvolaného prezradením;g. existencia naliehavých okolností, oprávňujúcich prezradenie.

Zdroj: Kanada, Zákon o bezpečnosti informácií (1985), odst. 15 (4).

Profesionálny etický kódex pre bezpečnostné a spravodajské služby

Mnohé profesionálne skupiny, činnosť ktorých je spojená s vysokými rizikami a záujmami, majú kódex založený na ich profesionálnom étose – sústavu pravidiel správania, ktoré je potrebné dodržiavať pri vykonávaní príslušných povolaní spravodlivým a morálne primeraným spôsobom. Zostavenie profesionálneho etického kódexu a sprostredkovanie školiacich kurzov pre pracovníkov spravodajských služieb je užitočným prostriedkom na stanovenie, komunikovanie a udržiavanie minimálnej úrovne spoločnej praxe zamestnancov spravodajských služieb. Napríklad v USA druhý námestník ministra obrany (povedený dohľadom nad spravodajstvom) má medziiným za úlohu inštitucionálne zabezpečiť orientáciu, znalosti a školenie všetkých členov spravodajského personálu v rámci koncepcie dohľadu nad spravodajskými službami (t.j. dodržiavanie právneho poriadku, ochrana zákonných a ústavných práv občanov USA).18

4948


Juhoafrická republika sa rozhodla pre kodifikované zásady správania pre pracovníkov spravodajských služieb, ktoré poskytujú jasné poučenia o etickom rozsahu ich aktivít. (Pozri Tabuľku 18).

Tabuľka 18:Juhoafrické Zásady správania pre pracovníkov spravodajských služieb

Nasledujúce Zásady správania boli navrhnuté v Bielej knihe 1994 o spravodajských službách a platia rovnako na každého zamestnanca juhoafrických spravodajských služieb.Zásady správania, okrem iného, stanovujú:• prehlásenie lojality štátu a ústave;• poslušnosť zákonom krajiny a podriadenie sa právnemu poriadku;• dodržiavanie demokratických hodnôt, ako rešpektovanie ľudských práv;• podrobenie sa prísahe mlčanlivosti;• dodržiavanie princípu politickej neutrality;• záväzok najvyššieho stupňa integrity, objektivity a nestranného vyhodnocovania

informácií; • záväzok pestovania vzájomnej dôvery medzi vládnymi činiteľmi a pracovníkmi

spravodajských služieb.Pod demokratickou vládou služby, poverené úlohou spravodajskej činnosti, súhlasia s vykonávaním svojich úloh nasledujúcim spôsobom:• prijímajú ako primárnu autoritu demokratických inštitúcií spoločnosti a tých

ústavných orgánov, ktoré majú mandát spoločnosti zúčastňovať sa na určovaní spravodajských priorít a monitorovať ich;

• akceptujú, že nenastanú žiadne zmeny v doktrínach, štruktúrach a postupoch štátnobezpečnostného rámca, pokiaľ tak neschváli ľud a jeho zastupiteľské orgány;

• zaväzujú sa dodržiavať zmluvu uzavretú s voličstvom prostredníctvom vzájomne schválenej sústavy noriem a zásad správania.

Zdroj: Juhoafrická republika, Biela kniha o spravodajských službách (White Paper on Intelligence), október 1994, príloha A.

Dodržiavanie profesionálneho étosu má kľúčový význam na úrovni vnútornej administratívy. Je tiež dôležité, aby existoval podrobný právny rámec ako vodítko práce jednotlivých spravodajských dôstojníkov. To má dve výhody. Po prvé, zabezpečuje, že rozhodnutia založené na úvahe riadiacich pracovníkov sa v celej službe prijímajú štruktúrovaným a konzistentným spôsobom. Po druhé, umožňuje právnu reguláciu operatívne citlivých metód, kde by ich podrobné špecifikovanie vo verejne dostupnej legislatíve bolo proti verejnému záujmu. Tabuľka 19 uvádza typ záležitostí, ktoré je možné týmto spôsobom regulovať.

Tabuľka 19:Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe, Bosna a Hercegovina

Článok 27Generálny riaditeľ je zodpovedný, medziiným, za vydanie nasledujúcich Smerníc, predpisov a inštrukcií:a. Etický kódexb. Plán bezpečnosti údajovc. Smernice pre utajovanie a odtajňovanie informáciíd. Smernice pre postup bezpečnostnej previerkye. Smernice pre zabezpečenie tajných informácií a ich uchovávanief. Predpisy o poskytovaní informáciíg. Smernice pre verbovanie, riadenie a vyplácanie informátorovh. Smernice pre nasadzovanie a používanie špeciálnych technických operatívnych

prostriedkovi. Smernice pre používanie strelných zbraníj. Pracovné smernicek. Platové smernice l. Smernice pre vnútornú bezpečnosťm. Smernice pre disciplinárne postupyn. Smernice pre zamestnanie v zahraničío. Smernice pre základné a všeobecné funkcie zamestnancov službyp. Smernice pre spoluprácu s inštitúciami a orgánmi v Bosne a Hercegovineq. Smernice pre uzatváranie memoránd o porozumení s inštitúciami a orgánmi

v Bosne a Hercegoviner. Smernice pre spoluprácu s medzinárodnými orgánmi a výmenu spravodajských

informáciís. Smernice pre styčných dôstojníkovt. Smernice pre preukazy identity

Zdroj: Bosniansky Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe, 2004

Najvhodnejšia prax

Spravodajské služby nesmú byť nad zákonom. Preto personál, ktorý má podozrenie alebo si je vedomý nezákonných praktík a rozkazov v rámci služieb by mal mať povinnosť hlásiť svoje podozrenia;

Mala by existovať kodifikovaná záruka príslušnej podpory a bezpečnosti osôb, odhaľujúcich nezákonné praktiky („whistle-blowers“);

Personál spravodajských služieb by mal byť školený v zásadách správania, ktoré obsahujú zreteľ na etické hranice ich práce. Toto školenie by sa malo priebežne aktualizovať a byť dostupné personálu v priebehu ich služobného pomeru;

Vnútorné administratívne princípy by mali byť formalizované v jasnom právnom štatúte;

Záležitosti, príliš podrobné alebo citlivé na to, aby sa objavili v legislatíve, by sa mali riadiť formálnymi vnútornými administratívnymi princípmi s jasným právnym štatútom.

4948


Juhoafrická republika sa rozhodla pre kodifikované zásady správania pre pracovníkov spravodajských služieb, ktoré poskytujú jasné poučenia o etickom rozsahu ich aktivít. (Pozri Tabuľku 18).

Tabuľka 18:Juhoafrické Zásady správania pre pracovníkov spravodajských služieb

Nasledujúce Zásady správania boli navrhnuté v Bielej knihe 1994 o spravodajských službách a platia rovnako na každého zamestnanca juhoafrických spravodajských služieb.Zásady správania, okrem iného, stanovujú:• prehlásenie lojality štátu a ústave;• poslušnosť zákonom krajiny a podriadenie sa právnemu poriadku;• dodržiavanie demokratických hodnôt, ako rešpektovanie ľudských práv;• podrobenie sa prísahe mlčanlivosti;• dodržiavanie princípu politickej neutrality;• záväzok najvyššieho stupňa integrity, objektivity a nestranného vyhodnocovania

informácií; • záväzok pestovania vzájomnej dôvery medzi vládnymi činiteľmi a pracovníkmi

spravodajských služieb.Pod demokratickou vládou služby, poverené úlohou spravodajskej činnosti, súhlasia s vykonávaním svojich úloh nasledujúcim spôsobom:• prijímajú ako primárnu autoritu demokratických inštitúcií spoločnosti a tých

ústavných orgánov, ktoré majú mandát spoločnosti zúčastňovať sa na určovaní spravodajských priorít a monitorovať ich;

• akceptujú, že nenastanú žiadne zmeny v doktrínach, štruktúrach a postupoch štátnobezpečnostného rámca, pokiaľ tak neschváli ľud a jeho zastupiteľské orgány;

• zaväzujú sa dodržiavať zmluvu uzavretú s voličstvom prostredníctvom vzájomne schválenej sústavy noriem a zásad správania.

Zdroj: Juhoafrická republika, Biela kniha o spravodajských službách (White Paper on Intelligence), október 1994, príloha A.

Dodržiavanie profesionálneho étosu má kľúčový význam na úrovni vnútornej administratívy. Je tiež dôležité, aby existoval podrobný právny rámec ako vodítko práce jednotlivých spravodajských dôstojníkov. To má dve výhody. Po prvé, zabezpečuje, že rozhodnutia založené na úvahe riadiacich pracovníkov sa v celej službe prijímajú štruktúrovaným a konzistentným spôsobom. Po druhé, umožňuje právnu reguláciu operatívne citlivých metód, kde by ich podrobné špecifikovanie vo verejne dostupnej legislatíve bolo proti verejnému záujmu. Tabuľka 19 uvádza typ záležitostí, ktoré je možné týmto spôsobom regulovať.

Tabuľka 19:Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe, Bosna a Hercegovina

Článok 27Generálny riaditeľ je zodpovedný, medziiným, za vydanie nasledujúcich Smerníc, predpisov a inštrukcií:a. Etický kódexb. Plán bezpečnosti údajovc. Smernice pre utajovanie a odtajňovanie informáciíd. Smernice pre postup bezpečnostnej previerkye. Smernice pre zabezpečenie tajných informácií a ich uchovávanief. Predpisy o poskytovaní informáciíg. Smernice pre verbovanie, riadenie a vyplácanie informátorovh. Smernice pre nasadzovanie a používanie špeciálnych technických operatívnych

prostriedkovi. Smernice pre používanie strelných zbraníj. Pracovné smernicek. Platové smernice l. Smernice pre vnútornú bezpečnosťm. Smernice pre disciplinárne postupyn. Smernice pre zamestnanie v zahraničío. Smernice pre základné a všeobecné funkcie zamestnancov službyp. Smernice pre spoluprácu s inštitúciami a orgánmi v Bosne a Hercegovineq. Smernice pre uzatváranie memoránd o porozumení s inštitúciami a orgánmi

v Bosne a Hercegoviner. Smernice pre spoluprácu s medzinárodnými orgánmi a výmenu spravodajských

informáciís. Smernice pre styčných dôstojníkovt. Smernice pre preukazy identity

Zdroj: Bosniansky Zákon o spravodajskej a bezpečnostnej službe, 2004

Najvhodnejšia prax





Záležitosti, príliš podrobné alebo citlivé na to, aby sa objavili v legislatíve, by sa mali riadiť formálnymi vnútornými administratívnymi princípmi s jasným právnym štatútom.

5150


Poznámky Sekcie II – Služba:

1. O týchto rozdieloch pozri eseje Brodeura, J.-P., a Gilla, P. in: Brodeur, J.-P., Gill, P., Töll-borg, D., Democracy, Law and Security: Internal Security Services in Contemporary Europe (Demokracia, právo a bezpečnosť: Vnútorné bezpečnostné služby v súčasnej Európe), (Aldershot: Ashgate, 2003).

2. Rada Európy, Crime Analysis: Organised Crime – Best Practice Survey No. 4 (Analý-za zločinu: Organizovaný zločin – Prehľad najvhodnejšej praxe č. 4), (Strasbourg :CoE, 2002), s. 6

3. „Každá krajina musí určiť, či tie činnosti, ktorých sa obáva, sú takého rozsahu alebo takého významu, že predstavujú ohrozenie národnej bezpečnosti štátu, treba si však uvedomiť, že bezpečnosť štátu nie to isté ako pokračovanie moci určitej vlády.“ Rada Európy: Experts Report: European Committee on Crime Problems (CDPC), Group of Specialists on Inter-nal Security Services (PC-S-SEC) (Správa expertov: Európsky výbor pre problémy zločinu, Skupina odborníkov na vnútorné bezpečnostné služby), Addendum IV, Final Activity Report (Záverečná správa o činnosti) , 40703, § 3.2.

4. Napr. vo V. Británii, pozri Security Services Act (Zákon o bezpečnostných službách) , odst. 1, kde sa uvádza sekundárna úloha „na podporu aktivít polície a iných represívnych orgánov pri prevencii a zisťovaní závažných zločinov“.

5. Rada Európy. Experts report (Správa expertov), § 3.2.6. Intelligence Services Act (Zákon o spravodajských službách) 2001 (Cth), odst. 15.7. Zákon o dohľade nad políciou a spravodajskými službami, 1991, čl. 17.8. Commission of Enquiry into Certain Actions of the RCMP(Komisia na vyšetrovania niek-

torých činov RCMP), Freedom and Security under the Law (Sloboda a bezpečnosť podľa zákona), (Ottawa, 1980), Vol. 1, s. 513 a ďalšie.

9. Nemecký Sicherheitsűberprűfungsgesetz 1994; Holandský Zákon o Spravodajských a bezpečnostných službách 2002; britský Zákon o regulácii vyšetrovacích právomocí (Regu-lation of Investigatory Powers Act) 2000.

10. Klass proti Nemeckej spolkovej republike, (1979) 2 EHRR 214; Mersch proti Luxem-bursku, (1985) 43 D a R 34.

11. Leander proti Švédsku (1987) 9 E.H.R.R. 433; Esbester proti Spojenému kráľovstvu App. č. 18601/91, 2. 4. 1993.

12. Nemecký Bundesverfassungsschutzgesetz, 1990, § 9 (3) 2.13. V prípade Rotaru proti Rumunsku, Appl. č. 28341/95, 4. 5. 2000, Súd v Štrasburgu

stanovil, že zákon o bezpečnostných spisoch nebol dostatočne jasný vo veci dôvodov a postupov, pretože nestanovil postupy týkajúce sa veku spisov, spôsob ich použitia, osoby oprávnené do nich nazerať, formu spisov, alebo mechanizmy na ich monitorovanie. Pozri tiež Leander proti Švédsku (1987) 9 E.H.R.R. 433, kde sa stanovuje, ak má byť narušenie súkromia „v súlade so zákonom“, musí byť predvídateľné a schválené za podmienok dostupných pre jednotlivca. V kontexte bezpečnostnej previerky to však neznamená, že žiadateľ musí celkom predvídať tento proces (mohol by sa niektorým častiam ľahko vyhnúť), ale zákon, ktorý takýto proces autorizuje, musí dostatočne jasne naznačiť všeobecnú prax, čo sa i stalo.

14. Na diskusiu o pôsobení takýchto výnimiek v Kanade pozri: Leigh, I., „Legal Access to Secu-rity Files: the Canadian Experience“ (Právny prístup k bezpečnostným spisom: Kanadské skúsenosti), Intelligence and National Security, Vol. 12:2, (1997), s. 126-153.

15. Ďalšie informácie sú dostupné na: http://www.pentagon.mil/atsdio/mission.html16. Pozri napr. Spravodajský zákon Bosny a Hercegoviny, článok 59. Zamestnanci môžu

byť braní na zodpovednosť za porušenie služobnej povinnosti, ako je uvedené v tomto Zákone. Porušenie služobných povinností znamená: a) podniknutie akcií definovaných ako trestné činy proti služobnej povinnosti, alebo iné závažné alebo menšie trestné činy, ktoré

poškodzujú reputáciu tejto Služby; b) odhalenie štátneho, vojenského alebo služobného tajomstva v rozpore s platnou legislatívou a predpismi; c) zneužitie služobného postavenia alebo prekročenie právomoci; d) nesplnenie zákonného rozkazu priameho nadriadeného; e) podniknutie akcií, ktoré môžu zabrániť občanom alebo iným osobám uplatniť svoje prá-va podľa tohto a iného relevantného zákona; f) spôsobenie závažnej materiálnej škody v priebehu svojej práce, zavinenej zámerne alebo hrubou nedbanlivosťou; g) neospravedl-nená absencia z práce; h) nesplnenie zverených úloh a povinností včas a správnym spô-sobom; i) porušenie etického kódexu. Disciplinárna zodpovednosť podľa tohto Článku nie je zábranou trestnej zodpovednosti. Postup na určenie disciplinárnej zodpovednosti je špecifikovaný v Smerniciach vydaných generálnym riaditeľom.

17. Odst. 14.5 kanadského Zákona o bezpečnosti informácií (Security of Information Act), 2003.

18. Ďalšie informácie dostupné na http://www.pentagon.mil/atsdio/faq.html

5150


Poznámky Sekcie II – Služba:

1. O týchto rozdieloch pozri eseje Brodeura, J.-P., a Gilla, P. in: Brodeur, J.-P., Gill, P., Töll-borg, D., Democracy, Law and Security: Internal Security Services in Contemporary Europe (Demokracia, právo a bezpečnosť: Vnútorné bezpečnostné služby v súčasnej Európe), (Aldershot: Ashgate, 2003).

2. Rada Európy, Crime Analysis: Organised Crime – Best Practice Survey No. 4 (Analý-za zločinu: Organizovaný zločin – Prehľad najvhodnejšej praxe č. 4), (Strasbourg :CoE, 2002), s. 6

3. „Každá krajina musí určiť, či tie činnosti, ktorých sa obáva, sú takého rozsahu alebo takého významu, že predstavujú ohrozenie národnej bezpečnosti štátu, treba si však uvedomiť, že bezpečnosť štátu nie to isté ako pokračovanie moci určitej vlády.“ Rada Európy: Experts Report: European Committee on Crime Problems (CDPC), Group of Specialists on Inter-nal Security Services (PC-S-SEC) (Správa expertov: Európsky výbor pre problémy zločinu, Skupina odborníkov na vnútorné bezpečnostné služby), Addendum IV, Final Activity Report (Záverečná správa o činnosti) , 40703, § 3.2.

4. Napr. vo V. Británii, pozri Security Services Act (Zákon o bezpečnostných službách) , odst. 1, kde sa uvádza sekundárna úloha „na podporu aktivít polície a iných represívnych orgánov pri prevencii a zisťovaní závažných zločinov“.

5. Rada Európy. Experts report (Správa expertov), § 3.2.6. Intelligence Services Act (Zákon o spravodajských službách) 2001 (Cth), odst. 15.7. Zákon o dohľade nad políciou a spravodajskými službami, 1991, čl. 17.8. Commission of Enquiry into Certain Actions of the RCMP(Komisia na vyšetrovania niek-

torých činov RCMP), Freedom and Security under the Law (Sloboda a bezpečnosť podľa zákona), (Ottawa, 1980), Vol. 1, s. 513 a ďalšie.

9. Nemecký Sicherheitsűberprűfungsgesetz 1994; Holandský Zákon o Spravodajských a bezpečnostných službách 2002; britský Zákon o regulácii vyšetrovacích právomocí (Regu-lation of Investigatory Powers Act) 2000.

10. Klass proti Nemeckej spolkovej republike, (1979) 2 EHRR 214; Mersch proti Luxem-bursku, (1985) 43 D a R 34.

11. Leander proti Švédsku (1987) 9 E.H.R.R. 433; Esbester proti Spojenému kráľovstvu App. č. 18601/91, 2. 4. 1993.

12. Nemecký Bundesverfassungsschutzgesetz, 1990, § 9 (3) 2.13. V prípade Rotaru proti Rumunsku, Appl. č. 28341/95, 4. 5. 2000, Súd v Štrasburgu

stanovil, že zákon o bezpečnostných spisoch nebol dostatočne jasný vo veci dôvodov a postupov, pretože nestanovil postupy týkajúce sa veku spisov, spôsob ich použitia, osoby oprávnené do nich nazerať, formu spisov, alebo mechanizmy na ich monitorovanie. Pozri tiež Leander proti Švédsku (1987) 9 E.H.R.R. 433, kde sa stanovuje, ak má byť narušenie súkromia „v súlade so zákonom“, musí byť predvídateľné a schválené za podmienok dostupných pre jednotlivca. V kontexte bezpečnostnej previerky to však neznamená, že žiadateľ musí celkom predvídať tento proces (mohol by sa niektorým častiam ľahko vyhnúť), ale zákon, ktorý takýto proces autorizuje, musí dostatočne jasne naznačiť všeobecnú prax, čo sa i stalo.

14. Na diskusiu o pôsobení takýchto výnimiek v Kanade pozri: Leigh, I., „Legal Access to Secu-rity Files: the Canadian Experience“ (Právny prístup k bezpečnostným spisom: Kanadské skúsenosti), Intelligence and National Security, Vol. 12:2, (1997), s. 126-153.

15. Ďalšie informácie sú dostupné na: http://www.pentagon.mil/atsdio/mission.html16. Pozri napr. Spravodajský zákon Bosny a Hercegoviny, článok 59. Zamestnanci môžu

byť braní na zodpovednosť za porušenie služobnej povinnosti, ako je uvedené v tomto Zákone. Porušenie služobných povinností znamená: a) podniknutie akcií definovaných ako trestné činy proti služobnej povinnosti, alebo iné závažné alebo menšie trestné činy, ktoré

poškodzujú reputáciu tejto Služby; b) odhalenie štátneho, vojenského alebo služobného tajomstva v rozpore s platnou legislatívou a predpismi; c) zneužitie služobného postavenia alebo prekročenie právomoci; d) nesplnenie zákonného rozkazu priameho nadriadeného; e) podniknutie akcií, ktoré môžu zabrániť občanom alebo iným osobám uplatniť svoje prá-va podľa tohto a iného relevantného zákona; f) spôsobenie závažnej materiálnej škody v priebehu svojej práce, zavinenej zámerne alebo hrubou nedbanlivosťou; g) neospravedl-nená absencia z práce; h) nesplnenie zverených úloh a povinností včas a správnym spô-sobom; i) porušenie etického kódexu. Disciplinárna zodpovednosť podľa tohto Článku nie je zábranou trestnej zodpovednosti. Postup na určenie disciplinárnej zodpovednosti je špecifikovaný v Smerniciach vydaných generálnym riaditeľom.

17. Odst. 14.5 kanadského Zákona o bezpečnosti informácií (Security of Information Act), 2003.

18. Ďalšie informácie dostupné na http://www.pentagon.mil/atsdio/faq.html

Úloha exekutívy

Sekcia III


55

Dôvody na exekutívnu kontroluV moderných štátoch bezpečnostné a spravodajské služby hrajú životne dôležitú úlohu v službe a podpore vlády v jej domácej, obrannej a zahraničnej politike poskytovaním a analyzovaním relevantných spravodajských informácií a tiež bojom proti špecifi ckým ohrozeniam. To platí rovnako tak o vnútornej bezpečnosti (najmä boj proti terorizmu, špionáži a ohrozeniam demokratického charakteru štátu) ako aj v oblasti medzinárod-ných vzťahov, diplomacie a obrany. Je však nevyhnutné, aby služby a činitelia, ktorí tieto úlohy vykonávajú, boli pod demokratickou kontrolou prostredníctvom volených politikov, a nie zodpovední iba sami sebe; sú to práve volení politici, ktorí sú viditeľnými správcami verejného úradu v demokracii.

Najvyššia autorita a legitímnosť spravodajských služieb spočíva v legislatívnom schvá-lení ich právomocí, operácií a výdavkov. Avšak z praktických dôvodov a vzhľadom na citlivý charakter vecí musí účinná vonkajšia kontrola týchto služieb spočívať na vláde – výkonnej moci, exekutíve. Medzi účinnou exekutívnou kontrolou a parlamentným dohľadom neexistuje žiadne vnútorné protirečenie (pozri Sekciu IV). Práve naopak: účinný parlamentný dohľad závisí na účinnej kontrole služieb ministrami. Parlament môže spoľahlivo volať ministrov vypovedať o operáciách spravodajskej služby iba vte-dy, ak títo ministri majú skutočné právomoci kontroly a adekvátne informácie o operá-ciách podniknutých v ich mene. Kde toto chýba, jedinou demokratickou alternatívou je, aby sa parlamentný orgán alebo činiteľ pokúsili toto vákuum vyplniť. Je to však nedokonalá náhrada, pretože legislatívne orgány dokážu účinne skontrolovať použitie právomocí a náklady až ex post facto, nie sú však prirodzene stavané na usmernenie a riadenie týchto záležitostí, zatiaľ čo vládne štruktúry áno.

V zdravom ústavnom poriadku ministri potrebujú obe právomoci, dostatočný stupeň kontroly spravodajských služieb a právo vyžadovať od nich informácie na to, aby mohli zodpovedne vykonávať svoje úlohy ako členovia volenej exekutívy, konajúcej v pros-pech verejnosti. Ministri sú oprávnení očakávať od služieb plnú lojalitu pri realizácii politiky vlády v záujme štátu. Taktiež potrebujú mať adekvátnu kontrolu a informácie, aby sa mohli zodpovedať parlamentu za použitie špeciálnych právomocí služieb a ich výdaje.

Účinná exekutívna kontrola však neznamená priamu riadiacu zodpovednosť za bez-pečnostné a spravodajské operácie. Predpokladom predchádzania zneužitiu a záro-veň účinnej kontroly je, aby príslušné kompetencie zodpovedných ministrov a šéfov služieb boli špecifi kované v právnych ustanoveniach. V záujme efektívnosti by tieto kompetencie mali byť odlišné, ale mali by sa doplňovať. Ak sú ministri príliš podrobne zaangažovaní do denných záležitostí, je pre nich nemožné pôsobiť ako zdroj vonkajšej kontroly a celá štruktúra dohľadu je tým oslabená. Nie je ľahké stanoviť presnú líniu medzi funkciami ministrov a šéfov služieb. Užitočný model je vyjadrený v kanadskom Zákone o bezpečnostnej a spravodajskej službe z roku 1984. Uvádza, že riaditeľ služby „kontroluje a riadi službu“, ktorá je pod „vedením ministra“.1 Poľská legislatíva o spravodajských službách obsahuje ustanovenie hodné povšimnutia, ktoré jasne roz-lišuje medzi kompetenciami predsedu vlády a riaditeľmi služieb (pozri Tabuľku 20).

Kapitola 9


55

Dôvody na exekutívnu kontroluV moderných štátoch bezpečnostné a spravodajské služby hrajú životne dôležitú úlohu v službe a podpore vlády v jej domácej, obrannej a zahraničnej politike poskytovaním a analyzovaním relevantných spravodajských informácií a tiež bojom proti špecifi ckým ohrozeniam. To platí rovnako tak o vnútornej bezpečnosti (najmä boj proti terorizmu, špionáži a ohrozeniam demokratického charakteru štátu) ako aj v oblasti medzinárod-ných vzťahov, diplomacie a obrany. Je však nevyhnutné, aby služby a činitelia, ktorí tieto úlohy vykonávajú, boli pod demokratickou kontrolou prostredníctvom volených politikov, a nie zodpovední iba sami sebe; sú to práve volení politici, ktorí sú viditeľnými správcami verejného úradu v demokracii.

Najvyššia autorita a legitímnosť spravodajských služieb spočíva v legislatívnom schvá-lení ich právomocí, operácií a výdavkov. Avšak z praktických dôvodov a vzhľadom na citlivý charakter vecí musí účinná vonkajšia kontrola týchto služieb spočívať na vláde – výkonnej moci, exekutíve. Medzi účinnou exekutívnou kontrolou a parlamentným dohľadom neexistuje žiadne vnútorné protirečenie (pozri Sekciu IV). Práve naopak: účinný parlamentný dohľad závisí na účinnej kontrole služieb ministrami. Parlament môže spoľahlivo volať ministrov vypovedať o operáciách spravodajskej služby iba vte-dy, ak títo ministri majú skutočné právomoci kontroly a adekvátne informácie o operá-ciách podniknutých v ich mene. Kde toto chýba, jedinou demokratickou alternatívou je, aby sa parlamentný orgán alebo činiteľ pokúsili toto vákuum vyplniť. Je to však nedokonalá náhrada, pretože legislatívne orgány dokážu účinne skontrolovať použitie právomocí a náklady až ex post facto, nie sú však prirodzene stavané na usmernenie a riadenie týchto záležitostí, zatiaľ čo vládne štruktúry áno.

V zdravom ústavnom poriadku ministri potrebujú obe právomoci, dostatočný stupeň kontroly spravodajských služieb a právo vyžadovať od nich informácie na to, aby mohli zodpovedne vykonávať svoje úlohy ako členovia volenej exekutívy, konajúcej v pros-pech verejnosti. Ministri sú oprávnení očakávať od služieb plnú lojalitu pri realizácii politiky vlády v záujme štátu. Taktiež potrebujú mať adekvátnu kontrolu a informácie, aby sa mohli zodpovedať parlamentu za použitie špeciálnych právomocí služieb a ich výdaje.

Účinná exekutívna kontrola však neznamená priamu riadiacu zodpovednosť za bez-pečnostné a spravodajské operácie. Predpokladom predchádzania zneužitiu a záro-veň účinnej kontroly je, aby príslušné kompetencie zodpovedných ministrov a šéfov služieb boli špecifi kované v právnych ustanoveniach. V záujme efektívnosti by tieto kompetencie mali byť odlišné, ale mali by sa doplňovať. Ak sú ministri príliš podrobne zaangažovaní do denných záležitostí, je pre nich nemožné pôsobiť ako zdroj vonkajšej kontroly a celá štruktúra dohľadu je tým oslabená. Nie je ľahké stanoviť presnú líniu medzi funkciami ministrov a šéfov služieb. Užitočný model je vyjadrený v kanadskom Zákone o bezpečnostnej a spravodajskej službe z roku 1984. Uvádza, že riaditeľ služby „kontroluje a riadi službu“, ktorá je pod „vedením ministra“.1 Poľská legislatíva o spravodajských službách obsahuje ustanovenie hodné povšimnutia, ktoré jasne roz-lišuje medzi kompetenciami predsedu vlády a riaditeľmi služieb (pozri Tabuľku 20).

Kapitola 9


5756


Tabuľka 20:Rozdelenie právomocí medzi predsedom vlády a riaditeľom služby (Poľsko)

Článok 7:• Predseda vlády defi nuje zameranie aktivít služby prostredníctvom pokynov.• Riaditelia služieb predložia predsedovi vlády plány operácií na budúci rok najne-

skôr tri mesiace pred koncom každého kalendárneho roku, každý podľa svojej kompetencie.

• Riaditelia služieb predložia predsedovi vlády správy o aktivitách služieb každoroč-ne do 31. januára, každý podľa svojej kompetencie.

Zdroj: Zákon o vnútornej bezpečnostnej a zahraničnejspravodajskej službe 2002, Poľsko.

Holandská legislatíva o spravodajských službách si tiež zasluhuje dôkladnejšiu pozor-nosť. Vyžaduje, aby služby a ich koordinátor vykonávali svoje povinnosti v súlade so zákonom a v podriadení sa relevantnému ministrovi.2 Toto ustanovenie tým, že kladie zvláštny dôraz na potrebu pracovať „v súlade so zákonom“, tiež obmedzuje vedenie ministrom.

Spoločnosti v období prechodu k demokracii, v ktorých sa stala nejasnou hranica medzi civilnou vládou a armádou, môžu potrebovať uvedenie podrobných zákazov, aby sa predišlo budúcim prípadom zneužitia. Napríklad v novej legislatíve v Bosne a Hercegovine predseda ministerskej rady má celý rad podrobne stanovených poli-tických a kontrolných funkcií,3 článok 10 mu jednoznačne zabraňuje prevzatie „cel-kové alebo čiastočné“ „práv a zodpovedností“ generálneho riaditeľa služby alebo jeho zástupcu.4

Ten istý zákon tiež uvádza práva a zodpovednosti generálneho riaditeľa služby spôso-bom, ktorý objasňuje ich denný manažérsky charakter. Medzi jeho úlohy patrí prípra-va ročného rozpočtu služby, riadenie analytických, technických a administratívnych operácií, vrátane partnerskej spolupráce, a vonkajšie operácie služby. Takisto uvádza ochranu zdrojov spravodajských informácií, zámerov a operácií pred neautorizovaným odhalením ako aj získanie súhlasu a podpory ministra zahraničných vecí prostred-níctvom predsedu ministerskej rady pre aktivity, ktoré môžu mať závažný dopad na zahraničnú politiku Bosny a Hercegoviny.5

KAPITOLA 10

Informovanosť ministrov a kontrola spravodajských služieb

Účinná demokratická kontrola a podpora politiky závisia od obojstrannej dostupnosti medzi ministrami a funkcionármi služby. Ministri potrebujú prístup k relevantným infor-máciám služby alebo k analýzam na nich postavených a potrebujú byť schopní verejne sa vyjadrovať, ak je to potrebné, k akciám bezpečnostného sektora. Na druhej strane, funkcionári služby musia byť schopní informovať vládnych ministrov o záležitostiach vrcholnej citlivosti. Je preto dôležité, aby ministri vykonávali voči službám politiku otvo-rených dverí.

Legislatíva by mala obsahovať jasné úpravy ohľadom úkolovania služieb zo strany poli-tikov a v prípade vnútorných služieb aj ohľadom politickej nezávislosti, aby záležitosti zamerania práce služby určovali politici, ktorí sú povinní zodpovedať sa verejnosti. Je lepšie, ak rôzne mechanizmy sú jednoznačne uvedené v legislatíve a sú podporené príslušnými zákonnými povinnosťami. Nie však preto, lebo by bolo žiadúce, aby den-né vzťahy medzi službami a ministrami sa riešili striktne právne formalisticky. Zabrániť zneužitiu a podporiť vzájomné otvorené pracovné vzťahy skôr pomôže právny rámec, v ktorom sú jednotlivé právomoci a zodpovednosti jasne defi nované.

Nasledujúce záležitosti musia byť špecifi kované v legislatíve (pozri Tabuľku 21). Na strane ministrov, zákony o spravodajských službách by mali vyjadriť ich podiel zodpo-vednosti za formulovanie smerovania v bezpečnostných a spravodajských záležitosti-ach (samozrejme v rámci mandátu služieb); právo dostávať správy od služieb; vyhra-denie práva na schvaľovanie politicky citlivých záležitostí ( napríklad, spoluprácu so službami iných krajín)6 alebo na aktivity, ktoré sa dotýkajú základných práv (ako súhlas s použitím špeciálnych právomocí, či už je potrebný dodatočný vonkajší súhlas, napr. od sudcu, alebo nie).7 Na strane služieb by mali byť kodifi kované nasledujúce povin-nosti: povinnosť realizovať úkolovanie vlády; povinnosť podávať správy ministrom ako aj povinnosť žiadať súhlas na špecifi cké citlivé záležitosti. Nasledujúca tabuľka porov-náva práva ministra s príslušnými povinnosťami služieb.

Medzi presné mechanizmy exekutívnej kontroly môžu patriť ustanovenia typu: príkazy musia byť podávané písomne, musí existovať písomne formulované zameranie čin-nosti služby alebo zoznam cieľov, na základe ktorých sa dajú stanoviť priority služieb, právo byť informovaný, požiadavka, že citlivé záležitosti musia špecifi cky schvaľovať ministri, procesy schvaľovania rozpočtu, pravidelné podávanie správ a audit.


5756


Tabuľka 20:Rozdelenie právomocí medzi predsedom vlády a riaditeľom služby (Poľsko)

Článok 7:• Predseda vlády defi nuje zameranie aktivít služby prostredníctvom pokynov.• Riaditelia služieb predložia predsedovi vlády plány operácií na budúci rok najne-

skôr tri mesiace pred koncom každého kalendárneho roku, každý podľa svojej kompetencie.

• Riaditelia služieb predložia predsedovi vlády správy o aktivitách služieb každoroč-ne do 31. januára, každý podľa svojej kompetencie.

Zdroj: Zákon o vnútornej bezpečnostnej a zahraničnejspravodajskej službe 2002, Poľsko.

Holandská legislatíva o spravodajských službách si tiež zasluhuje dôkladnejšiu pozor-nosť. Vyžaduje, aby služby a ich koordinátor vykonávali svoje povinnosti v súlade so zákonom a v podriadení sa relevantnému ministrovi.2 Toto ustanovenie tým, že kladie zvláštny dôraz na potrebu pracovať „v súlade so zákonom“, tiež obmedzuje vedenie ministrom.

Spoločnosti v období prechodu k demokracii, v ktorých sa stala nejasnou hranica medzi civilnou vládou a armádou, môžu potrebovať uvedenie podrobných zákazov, aby sa predišlo budúcim prípadom zneužitia. Napríklad v novej legislatíve v Bosne a Hercegovine predseda ministerskej rady má celý rad podrobne stanovených poli-tických a kontrolných funkcií,3 článok 10 mu jednoznačne zabraňuje prevzatie „cel-kové alebo čiastočné“ „práv a zodpovedností“ generálneho riaditeľa služby alebo jeho zástupcu.4

Ten istý zákon tiež uvádza práva a zodpovednosti generálneho riaditeľa služby spôso-bom, ktorý objasňuje ich denný manažérsky charakter. Medzi jeho úlohy patrí prípra-va ročného rozpočtu služby, riadenie analytických, technických a administratívnych operácií, vrátane partnerskej spolupráce, a vonkajšie operácie služby. Takisto uvádza ochranu zdrojov spravodajských informácií, zámerov a operácií pred neautorizovaným odhalením ako aj získanie súhlasu a podpory ministra zahraničných vecí prostred-níctvom predsedu ministerskej rady pre aktivity, ktoré môžu mať závažný dopad na zahraničnú politiku Bosny a Hercegoviny.5

KAPITOLA 10


Účinná demokratická kontrola a podpora politiky závisia od obojstrannej dostupnosti medzi ministrami a funkcionármi služby. Ministri potrebujú prístup k relevantným infor-máciám služby alebo k analýzam na nich postavených a potrebujú byť schopní verejne sa vyjadrovať, ak je to potrebné, k akciám bezpečnostného sektora. Na druhej strane, funkcionári služby musia byť schopní informovať vládnych ministrov o záležitostiach vrcholnej citlivosti. Je preto dôležité, aby ministri vykonávali voči službám politiku otvo-rených dverí.

Legislatíva by mala obsahovať jasné úpravy ohľadom úkolovania služieb zo strany poli-tikov a v prípade vnútorných služieb aj ohľadom politickej nezávislosti, aby záležitosti zamerania práce služby určovali politici, ktorí sú povinní zodpovedať sa verejnosti. Je lepšie, ak rôzne mechanizmy sú jednoznačne uvedené v legislatíve a sú podporené príslušnými zákonnými povinnosťami. Nie však preto, lebo by bolo žiadúce, aby den-né vzťahy medzi službami a ministrami sa riešili striktne právne formalisticky. Zabrániť zneužitiu a podporiť vzájomné otvorené pracovné vzťahy skôr pomôže právny rámec, v ktorom sú jednotlivé právomoci a zodpovednosti jasne defi nované.

Nasledujúce záležitosti musia byť špecifi kované v legislatíve (pozri Tabuľku 21). Na strane ministrov, zákony o spravodajských službách by mali vyjadriť ich podiel zodpo-vednosti za formulovanie smerovania v bezpečnostných a spravodajských záležitosti-ach (samozrejme v rámci mandátu služieb); právo dostávať správy od služieb; vyhra-denie práva na schvaľovanie politicky citlivých záležitostí ( napríklad, spoluprácu so službami iných krajín)6 alebo na aktivity, ktoré sa dotýkajú základných práv (ako súhlas s použitím špeciálnych právomocí, či už je potrebný dodatočný vonkajší súhlas, napr. od sudcu, alebo nie).7 Na strane služieb by mali byť kodifi kované nasledujúce povin-nosti: povinnosť realizovať úkolovanie vlády; povinnosť podávať správy ministrom ako aj povinnosť žiadať súhlas na špecifi cké citlivé záležitosti. Nasledujúca tabuľka porov-náva práva ministra s príslušnými povinnosťami služieb.

Medzi presné mechanizmy exekutívnej kontroly môžu patriť ustanovenia typu: príkazy musia byť podávané písomne, musí existovať písomne formulované zameranie čin-nosti služby alebo zoznam cieľov, na základe ktorých sa dajú stanoviť priority služieb, právo byť informovaný, požiadavka, že citlivé záležitosti musia špecifi cky schvaľovať ministri, procesy schvaľovania rozpočtu, pravidelné podávanie správ a audit.

��

��

��

��

��

��

��

��

� � ��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� � ��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

6362


Medzi ďalšie nezákonné praktiky, tradične spájané s tajnými operáciami, patria metó-dy výsluchu, ktoré porušujú právo nebyť podrobený mučeniu alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu (Čl. 7, ICCPR).

Tabuľka 25:Mučenie

Článok 1 Dohovoru proti mučeniu a inému krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu defi nuje zločin mučenia nasledovne:“Pre účely tohto Dohovoru, termín “mučenie” znamená akýkoľvek čin, ktorým sa úmyselne spôsobuje veľká bolesť alebo utrpenie, či už fyzické alebo duševné, nejakej osobe s cieľom získať od nej alebo od tretej osoby informácie alebo priznanie, kto-rým sa trestá za čin, ktorý táto alebo tretia osoba spáchala alebo je podozrivá z jeho spáchania, ktorým sa akokoľvek zastrašuje, ak túto bolesť alebo utrpenie spôsobuje alebo iniciuje verejný činiteľ alebo iná osoba konajúca z moci úradnej. Nezahrnuje bolesť alebo utrpenie, ktoré vyplýva ako následok alebo vedľajší produkt zákonných sankcií.”

Zdroj: Dohovor proti mučeniu a inému krutému,neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu,

G. A. Res.39/46, 39 UN G.A.O.R. Supp. (č. 51) v 197,U.N. Doc. A/39/51 (1984), v platnosti od 26. 6, 1986

Príklady metód výsluchu, ktoré porušujú toto právo, boli uvedené v známom rozhodnu-tí Európskeho súdu pre ľudské práva:

l Státie pri stene: zadržaní sú prinútení zotrvať i počas niekoľkých hodín v „stresu-júcej polohe“, popísanej postihnutými ako „ státie proti stene, s dlaňami vysoko nad hlavou opreté o stenu, s rozkročenými nohami a chodidlami od steny, čo núti človeka stáť na prstoch nôh, s väčšinou váhy tela na prstoch rúk.“;

l kapucňa na hlave: zadržanému sa dá na hlavu čierna alebo tmavomodrá kapucňa a prinajmenšom na začiatku ju má celý čas, okrem výsluchu;

l hluk: pri čakaní na výsluch zadržaní sú umiestnení v priestore, v ktorom je neustá-ly hlasný a syčivý hluk;

l spánková deprivácia: pri čakaní na výsluch je zadržaným zabránený spánok;l neposkytnutie stravy a nápojov: zadržaní majú znížený príjem potravy počas

pobytu v stredisku a pred výsluchom.13

Použitie informácií získaných mučením pre právne účely je jednoznačne zakázané v medzinárodnom práve (pozri Kapitolu 12).

Zvyčajne pre operácie v domácom prostredí platia vyššie štandardy zákonnosti ako pri operáciách v zahraničí. Bez ohľadu na tento fakt, exekutíva zohráva kľúčovú úlohu pri monitorovaní zákonnosti špeciálnych operácií spravodajských služieb – medziiným by mala monitorovať dodržiavanie ustanovení o základných ľudských právach. Nasle-dujúci príklad zo Zákona o austrálskych spravodajských službách dobre dokumentuje význam účasti exekutívy pri kontrole špeciálnych operácií (pozri Tabuľku 26).

Tabuľka 26:Legalizácia ministerskej kontroly špeciálnych operácií (Austrália)

Ods. 6 Úlohy ASIS(Australian Secret Intelligence Service – Austrálska tajná spravodajská služba)1. Úlohy ASIS sú (...) e. vykonávať takéto iné aktivity podľa nariadenia ministra, týkajúce sa možnos

tí, zámerov alebo činnosti osôb alebo organizácií mimo Austrálie.2. Zodpovedný minister môže nariadiť ASIS podniknúť aktivity uvedené v § (1) (e) iba

ak minister: a. konzultoval s ostatnými ministrami, ktorí majú súvisiace zodpovednosti; b. je presvedčený, že je dostatočne zabezpečené, že pri plnení tohto príkazu

nedôjde ku konaniu nad rámec potreby so zreteľom na účel tohto príkazu; c. je presvedčený, že je dostatočne zabezpečené, že charakter a dôsledky

činov vykonaných pri plnení tohto príkazu budú primerané so zreteľom na účel tohto príkazu.

3. Príkaz podľa § (1) (e) musí byť písomný.Ods. 6a Informovanie Výboru o iných aktivitáchAk zodpovedný minister vydá príkaz podľa § 6 (1) (e), musí čím skôr informovať Výbor o charaktere činností, ktoré majú byť vykonané.

Zdroj: Intelligence Services Act(Zákon o spravodajských službách),

Austrália, 2001, ods. 6.

Pri akceptácii faktu, že tieto operácie porušujú zákon krajiny, v ktorej sa odohrávajú, treba uplatniť právne poistky pre vlastných občanov štátu, vykonávajúceho operácie, ktoré by mohli byť postihnutí týmito špeciálnymi spravodajskými operáciami. Príkladom v tomto ohľade je Ods. 15. austrálskeho Zákona o spravodajských službách, ktorý stanovuje, že minister zodpovedný za ASIS „musí vypracovať písomné pravidlá regulu-júce komunikáciu a uchovávanie spravodajských informácií ASIS týkajúcich sa austrál-skych občanov“. Pritom minister „ musí brať zreteľ na potrebu zabezpečiť zachovanie súkromia austrálskych občanov, pokiaľ je to v súlade s charakterom úlohy ASIS“.14

Najvhodnejšia prax

¸ Všetky špeciálne operácie musia byť schválené zodpovedným členom exekutí-vy podľa právneho rámca schváleného parlamentom. Nevyhnutné je pravidelné informovanie o takýchto operáciách;

¸ Žiadna úradná osoba nesmie podniknúť alebo schváliť nejakú akciu ako súčasť programu špeciálnych operácií, ktorá by porušovala medzinárodné ľudské práva.

6362


Medzi ďalšie nezákonné praktiky, tradične spájané s tajnými operáciami, patria metó-dy výsluchu, ktoré porušujú právo nebyť podrobený mučeniu alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu (Čl. 7, ICCPR).

Tabuľka 25:Mučenie

Článok 1 Dohovoru proti mučeniu a inému krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu defi nuje zločin mučenia nasledovne:“Pre účely tohto Dohovoru, termín “mučenie” znamená akýkoľvek čin, ktorým sa úmyselne spôsobuje veľká bolesť alebo utrpenie, či už fyzické alebo duševné, nejakej osobe s cieľom získať od nej alebo od tretej osoby informácie alebo priznanie, kto-rým sa trestá za čin, ktorý táto alebo tretia osoba spáchala alebo je podozrivá z jeho spáchania, ktorým sa akokoľvek zastrašuje, ak túto bolesť alebo utrpenie spôsobuje alebo iniciuje verejný činiteľ alebo iná osoba konajúca z moci úradnej. Nezahrnuje bolesť alebo utrpenie, ktoré vyplýva ako následok alebo vedľajší produkt zákonných sankcií.”

Zdroj: Dohovor proti mučeniu a inému krutému,neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu,

G. A. Res.39/46, 39 UN G.A.O.R. Supp. (č. 51) v 197,U.N. Doc. A/39/51 (1984), v platnosti od 26. 6, 1986

Príklady metód výsluchu, ktoré porušujú toto právo, boli uvedené v známom rozhodnu-tí Európskeho súdu pre ľudské práva:

l Státie pri stene: zadržaní sú prinútení zotrvať i počas niekoľkých hodín v „stresu-júcej polohe“, popísanej postihnutými ako „ státie proti stene, s dlaňami vysoko nad hlavou opreté o stenu, s rozkročenými nohami a chodidlami od steny, čo núti človeka stáť na prstoch nôh, s väčšinou váhy tela na prstoch rúk.“;

l kapucňa na hlave: zadržanému sa dá na hlavu čierna alebo tmavomodrá kapucňa a prinajmenšom na začiatku ju má celý čas, okrem výsluchu;

l hluk: pri čakaní na výsluch zadržaní sú umiestnení v priestore, v ktorom je neustá-ly hlasný a syčivý hluk;

l spánková deprivácia: pri čakaní na výsluch je zadržaným zabránený spánok;l neposkytnutie stravy a nápojov: zadržaní majú znížený príjem potravy počas

pobytu v stredisku a pred výsluchom.13

Použitie informácií získaných mučením pre právne účely je jednoznačne zakázané v medzinárodnom práve (pozri Kapitolu 12).

Zvyčajne pre operácie v domácom prostredí platia vyššie štandardy zákonnosti ako pri operáciách v zahraničí. Bez ohľadu na tento fakt, exekutíva zohráva kľúčovú úlohu pri monitorovaní zákonnosti špeciálnych operácií spravodajských služieb – medziiným by mala monitorovať dodržiavanie ustanovení o základných ľudských právach. Nasle-dujúci príklad zo Zákona o austrálskych spravodajských službách dobre dokumentuje význam účasti exekutívy pri kontrole špeciálnych operácií (pozri Tabuľku 26).

Tabuľka 26:Legalizácia ministerskej kontroly špeciálnych operácií (Austrália)

Ods. 6 Úlohy ASIS(Australian Secret Intelligence Service – Austrálska tajná spravodajská služba)1. Úlohy ASIS sú (...) e. vykonávať takéto iné aktivity podľa nariadenia ministra, týkajúce sa možnos

tí, zámerov alebo činnosti osôb alebo organizácií mimo Austrálie.2. Zodpovedný minister môže nariadiť ASIS podniknúť aktivity uvedené v § (1) (e) iba

ak minister: a. konzultoval s ostatnými ministrami, ktorí majú súvisiace zodpovednosti; b. je presvedčený, že je dostatočne zabezpečené, že pri plnení tohto príkazu

nedôjde ku konaniu nad rámec potreby so zreteľom na účel tohto príkazu; c. je presvedčený, že je dostatočne zabezpečené, že charakter a dôsledky

činov vykonaných pri plnení tohto príkazu budú primerané so zreteľom na účel tohto príkazu.

3. Príkaz podľa § (1) (e) musí byť písomný.Ods. 6a Informovanie Výboru o iných aktivitáchAk zodpovedný minister vydá príkaz podľa § 6 (1) (e), musí čím skôr informovať Výbor o charaktere činností, ktoré majú byť vykonané.

Zdroj: Intelligence Services Act(Zákon o spravodajských službách),

Austrália, 2001, ods. 6.

Pri akceptácii faktu, že tieto operácie porušujú zákon krajiny, v ktorej sa odohrávajú, treba uplatniť právne poistky pre vlastných občanov štátu, vykonávajúceho operácie, ktoré by mohli byť postihnutí týmito špeciálnymi spravodajskými operáciami. Príkladom v tomto ohľade je Ods. 15. austrálskeho Zákona o spravodajských službách, ktorý stanovuje, že minister zodpovedný za ASIS „musí vypracovať písomné pravidlá regulu-júce komunikáciu a uchovávanie spravodajských informácií ASIS týkajúcich sa austrál-skych občanov“. Pritom minister „ musí brať zreteľ na potrebu zabezpečiť zachovanie súkromia austrálskych občanov, pokiaľ je to v súlade s charakterom úlohy ASIS“.14

Najvhodnejšia prax

¸ Všetky špeciálne operácie musia byť schválené zodpovedným členom exekutí-vy podľa právneho rámca schváleného parlamentom. Nevyhnutné je pravidelné informovanie o takýchto operáciách;

¸ Žiadna úradná osoba nesmie podniknúť alebo schváliť nejakú akciu ako súčasť programu špeciálnych operácií, ktorá by porušovala medzinárodné ľudské práva.

��

��

��

��

��

��

�� l ��

��

l ��

l ��

l ��

l ��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

l��

��

��

��

��

��

��

��

�� l ��

��

l ��

l ��

l ��

l ��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

l��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

68


KAPITOLA 13

Poistky proti zneužitiu ministramiV predošlých kapitolách sme uviedli, že exekutívna a ministerská kontrola je jedným zo základných prvkov demokratickej zodpovednosti bezpečnostných a spravodajských služieb. Avšak existuje nebezpečenstvo, že služby sa stanú prístupnými politickému zneužívaniu zo strany exekutívy. Nielen v štátoch v štádiu prechodu k demokracii, ale aj v západných demokraciách dochádzalo k politickým búrkam, pretože ministri využili bezpečnostné a spravodajské služby na osobné alebo politické účely, napr. pokynmi na odpočúvanie politických protivníkov alebo na použitie aktív služieb na obchodné záujmy. Práve z týchto dôvodov je životne dôležité, aby existovali poistky, ktoré zaručia nestrannosť a profesionalizmus služieb. Nasledujúca diskusia sa zameriava na inštitu-cionálne poistky (pozri tiež Kapitolu 8 o Vnútornom riadení a kontrole služby).

Napriek tomu, že exekutívna kontrola je demokratickou nevyhnutnosťou, nesie so sebou potenciálne nevýhody. Po prvé, je tu riziko nadmerného utajovania, kedy vláda pristupuje k informáciám získaným štátnymi zamestnancami ako k svojmu vlastníctvu; napríklad sa môže pod rúškom ochrany „bezpečnosti štátu“ pokúsiť utajiť informá-cie o bezpečnostnej zodpovednosti alebo postupoch, ktoré sú legitímnymi témami verejnej diskusie. Po druhé, existuje pokušenie použiť bezpečnostné služby alebo ich možnosti na zhromažďovanie informácií pre účely domácej politiky, t.j. získavanie informácií o domácich politických protivníkoch alebo na ich diskreditáciu. Preto sú veľmi potrebné poistky pre predstaviteľov služby, aby mohli odmietnuť neprimerané pokyny vlády (napríklad poskytovať informácie o domácich politických protivníkoch).

Medzi zabezpečením vhodnej demokratickej kontroly bezpečnostného sektora a zabránením politickej manipulácie existuje krehká rovnováha. V Kapitole 5 sme uvied-li potrebu poskytnúť riaditeľom služieb právne poistky prostredníctvom ochrany počas obdobia vo funkcii, prostredníctvom stanovenia zákonných limitov na úkolovanie služ-by, ako aj ustanovením nezávislých mechanizmov na riešenie otázok zneužitia. Ak sa personál bezpečnostných služieb obáva nevhodnej politickej manipulácie, je dôležité, aby existovali dostupné postupy na prednesenie týchto obáv mimo svojej organizácie. Postupy pri sťažnostiach alebo hláseniach o nekalých praktikách („whistle-blowing“) majú preto veľký význam (pozri Sekciu II, Kapitolu 8 o hlásení nezákonných činov).

Poistky

Legislatíva, ktorá upravuje činnosť bezpečnostných a spravodajských služieb by mala obsahovať jasné úpravy o politickom úkolovaní a v prípade vnútorných služieb i o poli-tickej nezávislosti, aby zabezpečila, že politické záležitosti budú rozhodovať politici zodpovední verejnosti. Práva exekutívy musia byť vyvážené na prevenciu zneužitia služieb práve exekutívou. Na tento účel sú vhodné rôzne formy poistiek. V Kanade, Maďarsku a Austrálii je to požiadavka písomnej formy určitých ministerských pokynov (pozri príklad z Maďarska v Tabuľke 31).

Tabuľka 31:Riadenie a kontrola národných bezpečnostných služieb v Maďarsku

Ods. 111(b) Minister každý polrok písomne určí aktuálne úlohy služieb pre generálnych ria-diteľov; písomné rozkazy predloží tak, aby zodpovedali požiadavkám na informácie, ktoré dostal od členov vlády.

Zdroj: Zákon o národných bezpečnostnýchslužbách, 1995, Maďarsko, Ods. 11

Môže sa vyžadovať dostupnosť ministerských pokynov aj mimo službu. Kanadský zákon, napríklad, vyžaduje, aby boli poskytnuté Kontrolnému orgánu23 a austrálsky zákon vyžaduje, aby boli poskytnuté generálnemu inšpektorovi Spravodajstva a bez-pečnosti čo najskôr po vydaní príkazu (pozri Tabuľku 32).

Tabuľka 32:Povinnosti ministra voči službe (Austrália)

Ods. 32B: Minister predkladá príkazy a smernice generálnemu inšpektorovi1. Tento odstavec platí o akýchkoľvek smerniciach a príkazoch vydaných zodpoved-

ným ministrom riaditeľovi ASIS alebo DSD.2. Po predložení príkazu alebo smernice riaditeľovi služby musí minister čo najskôr

odovzdať generálnemu inšpektorovi jednu kópiu z každého príkazu alebo smerni-ce, ktoré boli vydané po dni nástupu generálneho inšpektora do úradu.

3. Čo najskôr po nástupe generálneho inšpektora do úradu minister mu musí odo-vzdať jednu kópiu každého príkazu alebo smernice, ktoré boli vydané pred týmto dňom a sú pritom stále v platnosti.

Zdroj: Austrálsky Zákon o generálnom inšpektorovispravodajstva a bezpečnosti, 1986, ods. 32B

V širšom rámci kontrol, austrálska legislatíva o spravodajských službách obsahuje ďal-šiu poistku, konkrétne povinnosť generálneho riaditeľa informovať vodcu opozície.24 Toto je zavedená neformálna prax aj v iných krajinách, ktorá má za cieľ, okrem iného, zabrániť ministerskému zneužitiu. Podpora bezpečnostných a spravodajských služieb z oboch strán politického spektra sa dá skôr udržať vtedy, ak vedúci poslanci opozície nemajú pocit, že boli úplne vylúčení z „okruhu zasvätených“. Austrálsky príklad sa aplikuje v demokracii britského typu, i keď vo federácii. V zložitejšom federálnom pre-zidentskom štáte môže byť celý rad politických činiteľov, ktorí by mali byť informovaní, avšak podľa zásady „nevyhnutnej znalosti“ (need-to-know).25

Nasledujúce príklady legislatívy z Bosny a Hercegoviny a Veľkej Británie sú poučné, pretože obsahujú jasné ustanovenia o tom, že bezpečnostné a spravodajské služby nesmú podľahnúť akýmkoľvek pokusom o podrývanie ich nestrannosti – či už presad-zovaním záujmov určitých politických strán alebo podkopávaním kredibility legitímnych politických hnutí v rámci krajiny (pozri Tabuľku 33 a 34).


69

68


KAPITOLA 13

Poistky proti zneužitiu ministramiV predošlých kapitolách sme uviedli, že exekutívna a ministerská kontrola je jedným zo základných prvkov demokratickej zodpovednosti bezpečnostných a spravodajských služieb. Avšak existuje nebezpečenstvo, že služby sa stanú prístupnými politickému zneužívaniu zo strany exekutívy. Nielen v štátoch v štádiu prechodu k demokracii, ale aj v západných demokraciách dochádzalo k politickým búrkam, pretože ministri využili bezpečnostné a spravodajské služby na osobné alebo politické účely, napr. pokynmi na odpočúvanie politických protivníkov alebo na použitie aktív služieb na obchodné záujmy. Práve z týchto dôvodov je životne dôležité, aby existovali poistky, ktoré zaručia nestrannosť a profesionalizmus služieb. Nasledujúca diskusia sa zameriava na inštitu-cionálne poistky (pozri tiež Kapitolu 8 o Vnútornom riadení a kontrole služby).

Napriek tomu, že exekutívna kontrola je demokratickou nevyhnutnosťou, nesie so sebou potenciálne nevýhody. Po prvé, je tu riziko nadmerného utajovania, kedy vláda pristupuje k informáciám získaným štátnymi zamestnancami ako k svojmu vlastníctvu; napríklad sa môže pod rúškom ochrany „bezpečnosti štátu“ pokúsiť utajiť informá-cie o bezpečnostnej zodpovednosti alebo postupoch, ktoré sú legitímnymi témami verejnej diskusie. Po druhé, existuje pokušenie použiť bezpečnostné služby alebo ich možnosti na zhromažďovanie informácií pre účely domácej politiky, t.j. získavanie informácií o domácich politických protivníkoch alebo na ich diskreditáciu. Preto sú veľmi potrebné poistky pre predstaviteľov služby, aby mohli odmietnuť neprimerané pokyny vlády (napríklad poskytovať informácie o domácich politických protivníkoch).

Medzi zabezpečením vhodnej demokratickej kontroly bezpečnostného sektora a zabránením politickej manipulácie existuje krehká rovnováha. V Kapitole 5 sme uvied-li potrebu poskytnúť riaditeľom služieb právne poistky prostredníctvom ochrany počas obdobia vo funkcii, prostredníctvom stanovenia zákonných limitov na úkolovanie služ-by, ako aj ustanovením nezávislých mechanizmov na riešenie otázok zneužitia. Ak sa personál bezpečnostných služieb obáva nevhodnej politickej manipulácie, je dôležité, aby existovali dostupné postupy na prednesenie týchto obáv mimo svojej organizácie. Postupy pri sťažnostiach alebo hláseniach o nekalých praktikách („whistle-blowing“) majú preto veľký význam (pozri Sekciu II, Kapitolu 8 o hlásení nezákonných činov).

Poistky

Legislatíva, ktorá upravuje činnosť bezpečnostných a spravodajských služieb by mala obsahovať jasné úpravy o politickom úkolovaní a v prípade vnútorných služieb i o poli-tickej nezávislosti, aby zabezpečila, že politické záležitosti budú rozhodovať politici zodpovední verejnosti. Práva exekutívy musia byť vyvážené na prevenciu zneužitia služieb práve exekutívou. Na tento účel sú vhodné rôzne formy poistiek. V Kanade, Maďarsku a Austrálii je to požiadavka písomnej formy určitých ministerských pokynov (pozri príklad z Maďarska v Tabuľke 31).

Tabuľka 31:Riadenie a kontrola národných bezpečnostných služieb v Maďarsku

Ods. 111(b) Minister každý polrok písomne určí aktuálne úlohy služieb pre generálnych ria-diteľov; písomné rozkazy predloží tak, aby zodpovedali požiadavkám na informácie, ktoré dostal od členov vlády.

Zdroj: Zákon o národných bezpečnostnýchslužbách, 1995, Maďarsko, Ods. 11

Môže sa vyžadovať dostupnosť ministerských pokynov aj mimo službu. Kanadský zákon, napríklad, vyžaduje, aby boli poskytnuté Kontrolnému orgánu23 a austrálsky zákon vyžaduje, aby boli poskytnuté generálnemu inšpektorovi Spravodajstva a bez-pečnosti čo najskôr po vydaní príkazu (pozri Tabuľku 32).

Tabuľka 32:Povinnosti ministra voči službe (Austrália)

Ods. 32B: Minister predkladá príkazy a smernice generálnemu inšpektorovi1. Tento odstavec platí o akýchkoľvek smerniciach a príkazoch vydaných zodpoved-

ným ministrom riaditeľovi ASIS alebo DSD.2. Po predložení príkazu alebo smernice riaditeľovi služby musí minister čo najskôr

odovzdať generálnemu inšpektorovi jednu kópiu z každého príkazu alebo smerni-ce, ktoré boli vydané po dni nástupu generálneho inšpektora do úradu.

3. Čo najskôr po nástupe generálneho inšpektora do úradu minister mu musí odo-vzdať jednu kópiu každého príkazu alebo smernice, ktoré boli vydané pred týmto dňom a sú pritom stále v platnosti.

Zdroj: Austrálsky Zákon o generálnom inšpektorovispravodajstva a bezpečnosti, 1986, ods. 32B

V širšom rámci kontrol, austrálska legislatíva o spravodajských službách obsahuje ďal-šiu poistku, konkrétne povinnosť generálneho riaditeľa informovať vodcu opozície.24 Toto je zavedená neformálna prax aj v iných krajinách, ktorá má za cieľ, okrem iného, zabrániť ministerskému zneužitiu. Podpora bezpečnostných a spravodajských služieb z oboch strán politického spektra sa dá skôr udržať vtedy, ak vedúci poslanci opozície nemajú pocit, že boli úplne vylúčení z „okruhu zasvätených“. Austrálsky príklad sa aplikuje v demokracii britského typu, i keď vo federácii. V zložitejšom federálnom pre-zidentskom štáte môže byť celý rad politických činiteľov, ktorí by mali byť informovaní, avšak podľa zásady „nevyhnutnej znalosti“ (need-to-know).25

Nasledujúce príklady legislatívy z Bosny a Hercegoviny a Veľkej Británie sú poučné, pretože obsahujú jasné ustanovenia o tom, že bezpečnostné a spravodajské služby nesmú podľahnúť akýmkoľvek pokusom o podrývanie ich nestrannosti – či už presad-zovaním záujmov určitých politických strán alebo podkopávaním kredibility legitímnych politických hnutí v rámci krajiny (pozri Tabuľku 33 a 34).


69

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Úloha parlamentu

Sekcia IV

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

� � ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

l ��

l ��

l ��

l ��

l ��l ��

��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

l ��

l ��

l ��

l ��

l ��l ��

��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��¸ ��

��

��

��

Kapitola 19

Predkladanie správ parlamentu

Predkladanie správ parlamentných výborov je hlavným faktorom upevnenia dôve-ry verejnosti v proces parlamentného dohľadu. V niektorých krajinách výbor môže informovať celý parlament alebo iba skupinu poslancov zastupujúcich rôzne politické strany, prípadne predsedníctvo parlamentu, bez toho, že by takáto správa bola pub-likovaná. V iných krajinách je tradíciou, že všetky správy pre parlament sú verejnými dokumentmi.

Pre ochranu bezpečnosti je však nevyhnutné, aby existovala hranica toho, čo sa môže alebo má zverejniť. Pokiaľ však výbor samotný zodpovedá za takéto rozhodnutie, sys-tém dohľadu nemá dostatočnú dôveryhodnosť a je tu aj možnosť jeho zneužitia na ututlanie neefektívnosti alebo zneužitia úradnej moci.

Malo by byť zákonnou povinnosťou výboru pre dohľad nad spravodajskými službami predkladať správu aspoň raz ročne (pozri Tabuľku 47). Hlavná zodpovednosť za nača-sovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore. Najlepšou praxou je, ak parla-mentný výbor podáva správu parlamentu priamo a nie prostredníctvom vlády, pretože tento fakt zdôrazňuje parlamentnú „príslušnosť“ výboru. Súčasťou vhodnej praxe je tiež informovanie vlády dostatočne vopred o záverečnej správe tak, aby mohla rea-govať na jej zverejnenie. Ak sa správa predkladá prostredníctvom vlády, vládni minis-tri by mali mať jasnú zákonnú povinnosť predložiť správu parlamentu v plnom znení v stanovenom čase.

Tabuľka 47:Informovanie legislatívy a exekutívy o aktivitách a odporúčaniach Výboru(Južná Afrika)

1. Do piatich mesiacov po prvom menovaní a potom vždy do dvoch mesiacov po 31. marci, Výbor predloží v parlamente správu o aktivitách Výboru v priebehu predchádzajúceho roka, spolu so zisteniami, ktoré urobil a odporúčaniami, ktoré pokladá za vhodné a poskytne kópiu tejto správy prezidentovi a ministrom zodpo-vedným za každú službu.

2. Na požiadanie parlamentu, prezidenta alebo ministrov zodpovedných za každú službu, alebo v čase, kedy to Výbor pokladá za potrebné, môže Výbor poskytnúť parlamentu, prezidentovi alebo príslušnému ministrovi zvláštnu správu týkajúcu sa akejkoľvek záležitosti vo vzťahu k výkonu svojich funkcií a predložiť kópiu takejto správy v parlamente, alebo poskytnúť kópie prezidentovi a príslušnému ministrovi podľa okolností.

Zdroj: Zákon o kontrole spravodajských služieb 1994 (2002).

Obavám z odhalenia utajovaných informácií výborom možno čeliť uložením zákonnej povinnosti konzultovať so službami od nich získané materiály, ktoré sú zapracované do správy, rovnako aj výpovede (čo je dobré konzultovať v každom prípade) alebo

94 95


zákazom zverejnenia niektorých veľmi úzkych kategórií informácií (napríklad identity spravodajských dôstojníkov pracujúcich v operatíve), avšak vláda ani služby by nemali mať právo veta.

Tabuľka 48:Obmedzenia pri informovaní parlamentu (Austrália)

Výbor nesmie v správe pre snemovňu parlamentu odhaliťa. identitu osoby, ktorá bola alebo je príslušníkom ASIO alebo ASIS, alebo agentom

ASIO, ASIS alebo DSD; alebob. akúkoľvek informáciu, ktorá by mohla dôvodne naznačiť identitu takejto osoby;

aleboc. utajovanú operatívnu informáciu alebo informáciu, ktorá by poškodila alebo mohla

poškodiť (i) štátnu bezpečnosť Austrálie alebo zahraničné vzťahy Austrálie; alebo (ii) výkon úloh služby.

Zdroj: Zákon o spravodajských službách,2001, Príloha 1, časť 1, ods. 7,1

Je lepšou praxou, ak vláda nemá právo veta na zverejnenie. V tých krajinách, kde takéto veto platí, by mal zákon požadovať od vlády alebo služieb vo všeobecnej rovine oznámiť, čo bolo vynechané vo verejnej správe ako aj dôvod tohto vynechania. Ten-to postup umožňuje politickú kontrolu takýchto rozhodnutí normálnym parlamentným procesom.

Najvhodnejšia prax

¸ Hlavná zodpovednosť za načasovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore;

¸ Výbor by mal podávať parlamentu správu najmenej raz ročne alebo tak často, ako pokladá za potrebné;

¸ Parlamentný orgán pre dohľad nad spravodajskými službami by mal mať posledné slovo o tom, či je potrebné z verejnej správy odstrániť nejaký materiál z bezpeč-nostných dôvodov;

¸ Vláda a služby by mali mať možnosť vopred preskúmať koncept správy, aby mohli predložiť návrhy potrebných škrtov z bezpečnostných dôvodov.

Kapitola 19


Predkladanie správ parlamentných výborov je hlavným faktorom upevnenia dôve-ry verejnosti v proces parlamentného dohľadu. V niektorých krajinách výbor môže informovať celý parlament alebo iba skupinu poslancov zastupujúcich rôzne politické strany, prípadne predsedníctvo parlamentu, bez toho, že by takáto správa bola pub-likovaná. V iných krajinách je tradíciou, že všetky správy pre parlament sú verejnými dokumentmi.

Pre ochranu bezpečnosti je však nevyhnutné, aby existovala hranica toho, čo sa môže alebo má zverejniť. Pokiaľ však výbor samotný zodpovedá za takéto rozhodnutie, sys-tém dohľadu nemá dostatočnú dôveryhodnosť a je tu aj možnosť jeho zneužitia na ututlanie neefektívnosti alebo zneužitia úradnej moci.

Malo by byť zákonnou povinnosťou výboru pre dohľad nad spravodajskými službami predkladať správu aspoň raz ročne (pozri Tabuľku 47). Hlavná zodpovednosť za nača-sovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore. Najlepšou praxou je, ak parla-mentný výbor podáva správu parlamentu priamo a nie prostredníctvom vlády, pretože tento fakt zdôrazňuje parlamentnú „príslušnosť“ výboru. Súčasťou vhodnej praxe je tiež informovanie vlády dostatočne vopred o záverečnej správe tak, aby mohla rea-govať na jej zverejnenie. Ak sa správa predkladá prostredníctvom vlády, vládni minis-tri by mali mať jasnú zákonnú povinnosť predložiť správu parlamentu v plnom znení v stanovenom čase.

Tabuľka 47:Informovanie legislatívy a exekutívy o aktivitách a odporúčaniach Výboru(Južná Afrika)

1. Do piatich mesiacov po prvom menovaní a potom vždy do dvoch mesiacov po 31. marci, Výbor predloží v parlamente správu o aktivitách Výboru v priebehu predchádzajúceho roka, spolu so zisteniami, ktoré urobil a odporúčaniami, ktoré pokladá za vhodné a poskytne kópiu tejto správy prezidentovi a ministrom zodpo-vedným za každú službu.

2. Na požiadanie parlamentu, prezidenta alebo ministrov zodpovedných za každú službu, alebo v čase, kedy to Výbor pokladá za potrebné, môže Výbor poskytnúť parlamentu, prezidentovi alebo príslušnému ministrovi zvláštnu správu týkajúcu sa akejkoľvek záležitosti vo vzťahu k výkonu svojich funkcií a predložiť kópiu takejto správy v parlamente, alebo poskytnúť kópie prezidentovi a príslušnému ministrovi podľa okolností.

Zdroj: Zákon o kontrole spravodajských služieb 1994 (2002).

Obavám z odhalenia utajovaných informácií výborom možno čeliť uložením zákonnej povinnosti konzultovať so službami od nich získané materiály, ktoré sú zapracované do správy, rovnako aj výpovede (čo je dobré konzultovať v každom prípade) alebo

94 95


zákazom zverejnenia niektorých veľmi úzkych kategórií informácií (napríklad identity spravodajských dôstojníkov pracujúcich v operatíve), avšak vláda ani služby by nemali mať právo veta.

Tabuľka 48:Obmedzenia pri informovaní parlamentu (Austrália)

Výbor nesmie v správe pre snemovňu parlamentu odhaliťa. identitu osoby, ktorá bola alebo je príslušníkom ASIO alebo ASIS, alebo agentom

ASIO, ASIS alebo DSD; alebob. akúkoľvek informáciu, ktorá by mohla dôvodne naznačiť identitu takejto osoby;

aleboc. utajovanú operatívnu informáciu alebo informáciu, ktorá by poškodila alebo mohla

poškodiť (i) štátnu bezpečnosť Austrálie alebo zahraničné vzťahy Austrálie; alebo (ii) výkon úloh služby.

Zdroj: Zákon o spravodajských službách,2001, Príloha 1, časť 1, ods. 7,1

Je lepšou praxou, ak vláda nemá právo veta na zverejnenie. V tých krajinách, kde takéto veto platí, by mal zákon požadovať od vlády alebo služieb vo všeobecnej rovine oznámiť, čo bolo vynechané vo verejnej správe ako aj dôvod tohto vynechania. Ten-to postup umožňuje politickú kontrolu takýchto rozhodnutí normálnym parlamentným procesom.

Najvhodnejšia prax

¸ Hlavná zodpovednosť za načasovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore;

¸ Výbor by mal podávať parlamentu správu najmenej raz ročne alebo tak často, ako pokladá za potrebné;

¸ Parlamentný orgán pre dohľad nad spravodajskými službami by mal mať posledné slovo o tom, či je potrebné z verejnej správy odstrániť nejaký materiál z bezpeč-nostných dôvodov;

¸ Vláda a služby by mali mať možnosť vopred preskúmať koncept správy, aby mohli predložiť návrhy potrebných škrtov z bezpečnostných dôvodov.

��

��

��

��

l ��

l ��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

l ��

l ��

l ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��¸ ��

��¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��¸ ��

��¸ ��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��l ��l ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��l ��l ��

��l ��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

� ��

��

��

��

��

��

��

� ��

��l ��l ��

��l ��

��

��

��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

¸ ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

113112


Najvhodnejšia prax

¸ Kontrolovať funkcie bezpečnostných a spravodajských služieb ovplyvňujúce jed-notlivcov by mali nezávislí a nestranní činitelia (ako ombudsmani alebo generálni inšpektori) podľa nasledovných štandardov:

¸ Činiteľ, vykonávajúci kontrolu, by mal byť osobou, ktorá splňuje ústavné a zákon-né požiadavky na zastávanie úradu na tejto úrovni a mal by mať zákonnú ochranu počas obdobia výkonu funkcie;12

¸ rozsah kontroly a jej dôvody by mali byť jasne stanovené zákonom a mali by sa vzťahovať viac na podstatu (ako iba na procedurálne aspekty) akcií bezpečnost-ných alebo spravodajských služieb;

¸ Činiteľ by mal mať dostatočné zákonné právomoci na kontrolu faktov a dôkazov týkajúcich sa uplatňovania právomocí bezpečnostných alebo spravodajských služieb;

¸ Činiteľ by mal mať fi nálnu právomoc rozhodovať o forme a rozsahu akéhokoľvek príkazu, správy alebo rozhodnutia, ktoré je výsledkom kontrolného procesu.

KAPITOLA 23

Nezávislé orgány audituZodpovednosť exekutívy a parlamentu za fi nančný dohľad nekončí prijatím rozpočtu spravodajskej služby. Nielen exekutíva ale aj parlament musí uplatniť svoje funkcie dohľadu a auditu, s tým, že predkladanie auditovaných účtov parlamentu je súčasťou demokratického procesu a že proces auditu by mal zahŕňať tak audit účtov ako aj výkonu. Vyúčtovanie a výročná správa bezpečnostných a spravodajských služieb sú dôležitým zdrojom informácií pre parlament na vyhodnotenie výdavkov verejných fi nan-cií v predošlom rozpočtovom roku.

Záruka nezávislosti

Vo väčšine krajín národný kontrolný úrad (niekedy nazvaný Generálny auditor, Národný kontrolný úrad, Rozpočtový úrad alebo Komora účtov) je ustanovený ústavným záko-nom ako inštitúcia nezávislá od exekutívy, legislatívy a justície. Zárukou nezávislosti generálneho revízora je, že:

¸ ho menuje parlament na jasne určené funkčné obdobie;¸ má zákonné a praktické prostriedky a zdroje na nezávislý výkon svojho poslania;¸ má nezávislé právomoci kedykoľvek podávať správy parlamentu a jeho rozpočto-

vému výboru o záležitostiach týkajúcich sa výdavkov.

Parlament by mal zabezpečiť, aby v zákone boli stanovené súdne sankcie, ktoré mož-no uplatniť v prípade korupcie a zlého hospodárenia so štátnymi prostriedkami voči úradníkom i politickým orgánom. Parlament by mal tiež zabezpečiť, aby v prípade chyby boli uplatnené opravné prostriedky.

Audit účtov bezpečnostných a spravodajských služieb

Cieľom auditu bezpečnostných a spravodajských služieb je osvedčiť, že ich výdavky sú v súlade so zákonom efektívnym a účinným spôsobom. Pre tento účel je dôležité, aby služby boli otvorené plnej kontrole generálneho revízora okrem limitovaných obmedzení na ochranu identity určitých informačných zdrojov a podrobností obzvlášť citlivých operácií.13

Práve preto, že služby pôsobia pod ochranou utajovania, zaštítené pred verejným skúmaním médiami a „strážnymi psami“ občianskej spoločnosti, je dôležité, aby reví-zori mali široký prístup k utajovaným informáciám. Iba tak je možné osvedčiť, že služby použili verejné fi nancie v rámci zákona alebo že nedošlo k nezákonným praktikám, napr. korupcii.

113112


Najvhodnejšia prax

¸ Kontrolovať funkcie bezpečnostných a spravodajských služieb ovplyvňujúce jed-notlivcov by mali nezávislí a nestranní činitelia (ako ombudsmani alebo generálni inšpektori) podľa nasledovných štandardov:

¸ Činiteľ, vykonávajúci kontrolu, by mal byť osobou, ktorá splňuje ústavné a zákon-né požiadavky na zastávanie úradu na tejto úrovni a mal by mať zákonnú ochranu počas obdobia výkonu funkcie;12

¸ rozsah kontroly a jej dôvody by mali byť jasne stanovené zákonom a mali by sa vzťahovať viac na podstatu (ako iba na procedurálne aspekty) akcií bezpečnost-ných alebo spravodajských služieb;

¸ Činiteľ by mal mať dostatočné zákonné právomoci na kontrolu faktov a dôkazov týkajúcich sa uplatňovania právomocí bezpečnostných alebo spravodajských služieb;

¸ Činiteľ by mal mať fi nálnu právomoc rozhodovať o forme a rozsahu akéhokoľvek príkazu, správy alebo rozhodnutia, ktoré je výsledkom kontrolného procesu.

KAPITOLA 23

Nezávislé orgány audituZodpovednosť exekutívy a parlamentu za fi nančný dohľad nekončí prijatím rozpočtu spravodajskej služby. Nielen exekutíva ale aj parlament musí uplatniť svoje funkcie dohľadu a auditu, s tým, že predkladanie auditovaných účtov parlamentu je súčasťou demokratického procesu a že proces auditu by mal zahŕňať tak audit účtov ako aj výkonu. Vyúčtovanie a výročná správa bezpečnostných a spravodajských služieb sú dôležitým zdrojom informácií pre parlament na vyhodnotenie výdavkov verejných fi nan-cií v predošlom rozpočtovom roku.

Záruka nezávislosti

Vo väčšine krajín národný kontrolný úrad (niekedy nazvaný Generálny auditor, Národný kontrolný úrad, Rozpočtový úrad alebo Komora účtov) je ustanovený ústavným záko-nom ako inštitúcia nezávislá od exekutívy, legislatívy a justície. Zárukou nezávislosti generálneho revízora je, že:

¸ ho menuje parlament na jasne určené funkčné obdobie;¸ má zákonné a praktické prostriedky a zdroje na nezávislý výkon svojho poslania;¸ má nezávislé právomoci kedykoľvek podávať správy parlamentu a jeho rozpočto-

vému výboru o záležitostiach týkajúcich sa výdavkov.

Parlament by mal zabezpečiť, aby v zákone boli stanovené súdne sankcie, ktoré mož-no uplatniť v prípade korupcie a zlého hospodárenia so štátnymi prostriedkami voči úradníkom i politickým orgánom. Parlament by mal tiež zabezpečiť, aby v prípade chyby boli uplatnené opravné prostriedky.

Audit účtov bezpečnostných a spravodajských služieb

Cieľom auditu bezpečnostných a spravodajských služieb je osvedčiť, že ich výdavky sú v súlade so zákonom efektívnym a účinným spôsobom. Pre tento účel je dôležité, aby služby boli otvorené plnej kontrole generálneho revízora okrem limitovaných obmedzení na ochranu identity určitých informačných zdrojov a podrobností obzvlášť citlivých operácií.13

Práve preto, že služby pôsobia pod ochranou utajovania, zaštítené pred verejným skúmaním médiami a „strážnymi psami“ občianskej spoločnosti, je dôležité, aby reví-zori mali široký prístup k utajovaným informáciám. Iba tak je možné osvedčiť, že služby použili verejné fi nancie v rámci zákona alebo že nedošlo k nezákonným praktikám, napr. korupcii.

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

117116


Tabuľka 57:Finančná zodpovednosť (Luxembursko)

“(1) Výdavky spravodajských služieb realizuje špeciálny účtovník spravodajskej služby, ktorého menuje minister zodpovedný za rozpočet v súlade s ustanoveniami článku 68 novelizovaného Zákona o štátnom rozpočte, zodpovednosti a štátnej pokladnici z 8. júna 1999.(2) Výnimky z ustanovení článku 68 – 73 horeuvedeného zákona: - Periodickú kontrolu manažmentu Spravodajskej služby vykonáva Národný kon-

trolný úrad; Finančné fondy, ktoré dostane špeciálny účtovník, sú prideľované na uhradenie

výdavkov Spravodajskej služby a sú zaznamenané v účtoch špeciálneho účtovní-ka;

- Na konci každého trimestra špeciálny účtovník informuje o použití fondov činiteľa, ktorý má právomoc schvaľovať výdavky, a to v časovom rámci uvedenom v roz-hodnutí o pridelení fondov;

- Fondy, ktoré sa nepoužijú na úhradu výdavkov počas fi skálneho roka, pre ktorý boli pridelené, sa nevracajú do štátnej pokladnice. Namiesto toho, tieto fondy sú zaprotokolované do účtov Spravodajskej služby na nasledujúci fi skálny rok;

- Činiteľ s právomocou schvaľovať výdavky predkladá fi nančné záznamy špeciálne-ho účtovníka Národnému kontrolnému úradu na schválenie;

- Národný kontrolný úrad predkladá účty spolu so svojimi poznámkami predsedovi vlády a štátnemu ministrovi;

- Na konci každého fi skálneho roka predseda vlády, štátny minister ponúkne minis-trovi zodpovednému za rozpočet, možnosť odvolať špeciálneho účtovníka z jeho funkcie. O tomto odvolaní sa rozhodne do 31. decembra fi skálneho roka nasle-dujúceho po fi skálnom roku, ktorého sa týkajú účty špeciálneho účtovníka.”

Zdroj: Loi du 15 juin portant organisation du Servicede Reseignement de l´Etat, Article 7,

Memorial – Journal Offi ciel du Grand-Duchéde Luxembourg, A-No, 113 (neofi ciálny preklad).

Tabuľka 58:Nezávislý audit projektov: Príklad auditu projektu budovania centrály Kanad-skej bezpečnostnej a spravodajskej služby (CSIS) vykonávaného generálnym auditorom Kanady

“Ciele: Cieľom auditu je určiť, či vybudované zariadenie centrály naplní ciele uvedené CSIS a je v súlade so súhlasom Rady ministerstva fi nancií a či projekt bol realizovaný s náležitým zreteľom na ekonomiku a efektívnosť.

Kritériá: Naše kritériá auditu sú odvodené z našich smerníc pre revíziu projektov investičných celkov ako aj príslušných zásad a smerníc Rady ministerstva fi nancií.

Rozsah: Audit preskúmal všetky hlavné štádia tohto veľkého štátneho projektu. Kon-krétne sme skontrolovali defi novanie potrieb, analýzu alternatív, defi níciu projektu, plánovací a kontrolný proces, proces kontrahovania, príkazy na zmeny, projektový manažment, vyhodnotenie dopadu na životné prostredie, obstarávanie a poprojektové vyhodnotenie. Náš audit sa začal v novembri 1995 a skončil sa v marci 1996. Vzhľa-dom na rozmery a zložitosť tohto projektu a obmedzený čas, ktorý sme mali k dispo-zícii, nerobili sme revíziu podrobných fi nančných záznamov. (...) Audit sa nezaoberal mandátom CSIS. Pri získaní informácií na pochopenie požiadaviek na zariadenie sme však mohli potvrdiť, že sa zakladali na existujúcom mandáte a boli primerané.

Prístup: Dôkazy pre audit sa zhromažďovali prostredníctvom rozsiahlych rozhovorov s personálom stavebného projektu a personálom CSIS ako používateľmi budovy. Kontrolovali sme plánovacie dokumenty, podania na Radu ministerstva fi nancií, pro-jektové inštruktáže, záznamy zo stretnutí Poradného výboru pre projekt a zasadaní projektového manažmentu, korešpondenciu, zmluvné dokumenty a výročné správy. Vykonali sme inšpekciu budovy, od strechy po suterén, vrátane kancelárskych pries-torov, priestorov špeciálneho určenia a priestorov na obsluhu budovy. Spolupráca s nami bola na vysokej úrovni(...). Úroveň spolupráce je obzvlášť hodná povšimnutia vzhľadom na bezpečnostný význam operácií CSIS a samotného zariadenia.

Zdroj: Správa generálneho auditora Kanady, 1996,dostupná na http://www.oag-bvg.gc.ca

Tu je dôležité uviesť varovnú poznámku. Bezpečnostné a spravodajské služby sa nedajú úplne porovnávať s ostatnými vládnymi záležitosťami. Z mnohých dôvodov táto práca nesie so sebou vyšší stupeň rizika a preto sa môže stať, že investície sa nevyda-ria vďaka faktorom mimo zodpovednosti služby. Volení zástupcovia by mali pristupovať k výsledkom auditu s veľkou opatrnosťou. Nevyvážená reakcia na správy generálne-ho revízora alebo únik jej výsledkov môže poškodiť operácie a fungovanie služieb, a taktiež môže narušiť dôveru medzi politickým vedením a vedením služieb.

117116


Tabuľka 57:Finančná zodpovednosť (Luxembursko)

“(1) Výdavky spravodajských služieb realizuje špeciálny účtovník spravodajskej služby, ktorého menuje minister zodpovedný za rozpočet v súlade s ustanoveniami článku 68 novelizovaného Zákona o štátnom rozpočte, zodpovednosti a štátnej pokladnici z 8. júna 1999.(2) Výnimky z ustanovení článku 68 – 73 horeuvedeného zákona: - Periodickú kontrolu manažmentu Spravodajskej služby vykonáva Národný kon-

trolný úrad; Finančné fondy, ktoré dostane špeciálny účtovník, sú prideľované na uhradenie

výdavkov Spravodajskej služby a sú zaznamenané v účtoch špeciálneho účtovní-ka;

- Na konci každého trimestra špeciálny účtovník informuje o použití fondov činiteľa, ktorý má právomoc schvaľovať výdavky, a to v časovom rámci uvedenom v roz-hodnutí o pridelení fondov;

- Fondy, ktoré sa nepoužijú na úhradu výdavkov počas fi skálneho roka, pre ktorý boli pridelené, sa nevracajú do štátnej pokladnice. Namiesto toho, tieto fondy sú zaprotokolované do účtov Spravodajskej služby na nasledujúci fi skálny rok;

- Činiteľ s právomocou schvaľovať výdavky predkladá fi nančné záznamy špeciálne-ho účtovníka Národnému kontrolnému úradu na schválenie;

- Národný kontrolný úrad predkladá účty spolu so svojimi poznámkami predsedovi vlády a štátnemu ministrovi;

- Na konci každého fi skálneho roka predseda vlády, štátny minister ponúkne minis-trovi zodpovednému za rozpočet, možnosť odvolať špeciálneho účtovníka z jeho funkcie. O tomto odvolaní sa rozhodne do 31. decembra fi skálneho roka nasle-dujúceho po fi skálnom roku, ktorého sa týkajú účty špeciálneho účtovníka.”

Zdroj: Loi du 15 juin portant organisation du Servicede Reseignement de l´Etat, Article 7,

Memorial – Journal Offi ciel du Grand-Duchéde Luxembourg, A-No, 113 (neofi ciálny preklad).

Tabuľka 58:Nezávislý audit projektov: Príklad auditu projektu budovania centrály Kanad-skej bezpečnostnej a spravodajskej služby (CSIS) vykonávaného generálnym auditorom Kanady

“Ciele: Cieľom auditu je určiť, či vybudované zariadenie centrály naplní ciele uvedené CSIS a je v súlade so súhlasom Rady ministerstva fi nancií a či projekt bol realizovaný s náležitým zreteľom na ekonomiku a efektívnosť.

Kritériá: Naše kritériá auditu sú odvodené z našich smerníc pre revíziu projektov investičných celkov ako aj príslušných zásad a smerníc Rady ministerstva fi nancií.

Rozsah: Audit preskúmal všetky hlavné štádia tohto veľkého štátneho projektu. Kon-krétne sme skontrolovali defi novanie potrieb, analýzu alternatív, defi níciu projektu, plánovací a kontrolný proces, proces kontrahovania, príkazy na zmeny, projektový manažment, vyhodnotenie dopadu na životné prostredie, obstarávanie a poprojektové vyhodnotenie. Náš audit sa začal v novembri 1995 a skončil sa v marci 1996. Vzhľa-dom na rozmery a zložitosť tohto projektu a obmedzený čas, ktorý sme mali k dispo-zícii, nerobili sme revíziu podrobných fi nančných záznamov. (...) Audit sa nezaoberal mandátom CSIS. Pri získaní informácií na pochopenie požiadaviek na zariadenie sme však mohli potvrdiť, že sa zakladali na existujúcom mandáte a boli primerané.

Prístup: Dôkazy pre audit sa zhromažďovali prostredníctvom rozsiahlych rozhovorov s personálom stavebného projektu a personálom CSIS ako používateľmi budovy. Kontrolovali sme plánovacie dokumenty, podania na Radu ministerstva fi nancií, pro-jektové inštruktáže, záznamy zo stretnutí Poradného výboru pre projekt a zasadaní projektového manažmentu, korešpondenciu, zmluvné dokumenty a výročné správy. Vykonali sme inšpekciu budovy, od strechy po suterén, vrátane kancelárskych pries-torov, priestorov špeciálneho určenia a priestorov na obsluhu budovy. Spolupráca s nami bola na vysokej úrovni(...). Úroveň spolupráce je obzvlášť hodná povšimnutia vzhľadom na bezpečnostný význam operácií CSIS a samotného zariadenia.

Zdroj: Správa generálneho auditora Kanady, 1996,dostupná na http://www.oag-bvg.gc.ca

Tu je dôležité uviesť varovnú poznámku. Bezpečnostné a spravodajské služby sa nedajú úplne porovnávať s ostatnými vládnymi záležitosťami. Z mnohých dôvodov táto práca nesie so sebou vyšší stupeň rizika a preto sa môže stať, že investície sa nevyda-ria vďaka faktorom mimo zodpovednosti služby. Volení zástupcovia by mali pristupovať k výsledkom auditu s veľkou opatrnosťou. Nevyvážená reakcia na správy generálne-ho revízora alebo únik jej výsledkov môže poškodiť operácie a fungovanie služieb, a taktiež môže narušiť dôveru medzi politickým vedením a vedením služieb.

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

� ��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

��

��

��


Najvhodnejšia prax

121

SluzbaDefinovanie mandátu

Úloha bezpečnostnej alebo spravodajskej služby musí byť jasne definovaná a obmedzená na záležitosti, ktoré musia byť podrobne špecifikované a predstavujú závažné ohrozenia bezpečnosti štátu a štruktúr občianskej spoločnosti;

Pojem „ohrozenia bezpečnosti štátu a štruktúr občianskej spoločnosti“ musí byť právne špecifikovaný;

Teritoriálna kompetencia bezpečnostnej alebo spravodajskej služby musí byť jasne definovaná a akékoľvek právomoci pôsobiť mimo tohto teritória musia byť sprevádzané právnymi poistkami;

Úlohy a právomoci služby v rámci jej mandátu musia byť jasne definované v legislatíve schválenej parlamentom; Dôležitá je existencia právnych a inštitucionálnych bezpečnostných záruk,

zabraňujúcich zneužitie bezpečnostných a spravodajských služieb proti domácim politickým protivníkom, predovšetkým v post-autoritárskych štátoch.

Menovanie riaditeľa

Legislatíva by mala stanoviť proces menovania riaditeľa bezpečnostnej alebo spravodajskej služby, minimálne kvalifikačné predpoklady ako aj faktory, ktoré kandidáta diskvalifikujú;

Menovanie by malo byť otvorené skúmaniu mimo exekutívu, prednostne v parlamente;

Je vhodné, ak sa parlamentná opozícia zúčastní na procese výberu riaditeľa; Legislatíva by mala obsahovať bezpečnostné záruky proti nevhodnému tlaku

vykonávaného na riaditeľa a proti zneužitiu jeho úradu (napríklad ustanovenia o ochrane počas obdobia vykonávania funkcie, dôvody na odvolanie);

Kritériá menovania a odvolania by mali byť jasne špecifikované zákonom; Je vhodné, aby sa na procese menovania riaditeľa zúčastnilo viac ako iba jeden

člen vlády, napr. hlava štátu/predseda vlády a príslušný minister vlády.

ˇ


122











Bezpečnostné a spravodajské služby by nemali mať výnimku z domáceho zákona o slobode informácií a z prístupu k legislatíve o spravodajských spisoch. Namiesto toho by mali mať povolené, kde je to náležité, využiť špecifické výnimky z princípov sprístupňovania informácií s ohľadom na obmedzujúci charakter bezpečnosti štátu, ktorý súvisí s poslaním služby;

Súdy alebo iné nezávislé mechanizmy stanovené legislatívou by mali rozhodovať slobodne a so zodpovedajúcim prístupom k údajom zo spisov služby, o tom, či takéto výnimky sa uplatnili správne v akomkoľvek prípade predloženom individuálnym sťažovateľom;

Ak informácie poskytne zahraničná služba alebo medzinárodná organizácia, na tieto informácie sa musia vzťahovať kontroly uplatňované v krajine pôvodu ako aj normy platné v domácom práve;



123






Záležitosti, príliš podrobné alebo citlivé na to, aby sa objavili v legislatíve, by sa mali riadiť formálnymi vnútornými administratívnymi princípmi s jasným právnym


122











Bezpečnostné a spravodajské služby by nemali mať výnimku z domáceho zákona o slobode informácií a z prístupu k legislatíve o spravodajských spisoch. Namiesto toho by mali mať povolené, kde je to náležité, využiť špecifické výnimky z princípov sprístupňovania informácií s ohľadom na obmedzujúci charakter bezpečnosti štátu, ktorý súvisí s poslaním služby;

Súdy alebo iné nezávislé mechanizmy stanovené legislatívou by mali rozhodovať slobodne a so zodpovedajúcim prístupom k údajom zo spisov služby, o tom, či takéto výnimky sa uplatnili správne v akomkoľvek prípade predloženom individuálnym sťažovateľom;

Ak informácie poskytne zahraničná služba alebo medzinárodná organizácia, na tieto informácie sa musia vzťahovať kontroly uplatňované v krajine pôvodu ako aj normy platné v domácom práve;



123






Záležitosti, príliš podrobné alebo citlivé na to, aby sa objavili v legislatíve, by sa mali riadiť formálnymi vnútornými administratívnymi princípmi s jasným právnym


124

Úloha exekutívy


Legislatíva o spravodajských službách musí obsahovať dve odlišné práva prístupu: právo exekutívy na prístup k relevantným informáciám, ktoré služba má a právo riaditeľov služieb na prístup k príslušnému ministrovi;

Minister musí byť právne zodpovedný za formulovanie politiky v bezpečnostných a spravodajských záležitostiach. Mal by byť zákonom oprávnený dostávať správy služby v pravidelných intervaloch ako aj byť právne zodpovedný za schvaľovanie politicky citlivých záležitostí.

Kontrola tajných akcií

Všetky špeciálne operácie musia byť schválené zodpovedným členom exekutívy podľa právneho rámca schváleného parlamentom. Nevyhnutné je pravidelné informovanie o takýchto operáciách;

Žiadna úradná osoba nesmie podniknúť alebo schváliť nejakú akciu ako súčasť programu špeciálnych operácií, ktorá by porušovala medzinárodné ľudské práva.

Medzinárodná spolupráca

Medzinárodná spolupráca musí byť nevyhnutne riadne schválená ministrami a byť predmetom minimálnych poistiek na zabezpečenie súladu s domácim právom a medzinárodnými právnymi záväzkami;

Právne poistky musia byť uplatňované tak, aby zabránili použitiu spravodajskej spolupráce na obchádzanie noriem neodňateľných ľudských práv alebo obmedzení v domácom práve.

Poistky proti zneužitiu ministrami

Legislatíva o spravodajských službách by mala obsahovať poistky proti zneužitiu ministrami a spolitizovaniu spravodajských služieb. Do úvahy prichádzajú rôzne možné poistné mechanizmy, napríklad požiadavka, aby všetky ministerské pokyny boli podané písomne a boli prístupné vonkajším kontrolným orgánom ako aj ministerská požiadavka informovať vodcu opozície;

Spravodajská služba nesmie podniknúť žiadnu činnosť na podporu záujmov nejakej politickej strany;

Spravodajské služby nesmú vyšetrovať akty protestu, presadzovania niečoho alebo nesúhlasu, ktoré sú súčasťou demokratického procesu a sú v súlade so zákonom.


125

Úloha parlamentu

Mandát orgánov parlamentného dohľadu

Horizontálny rozmer mandátu: celá spravodajská komunita, vrátane pridružených úradov a činiteľov, by mala byť pokrytá mandátom jedného alebo viacerých parlamentných orgánov dohľadu;

Vertikálny rozmer mandátu: do mandátu parlamentného orgánu dohľadu môžu patriť niektoré alebo všetky nasledujúce oblasti: (a) zákonnosť, (b) efektívnosť, (c) účinnosť, (d) rozpočet a jeho zúčtovanie, (e) dodržiavanie príslušných dohovorov o ľudských právach, (f) zameranie úloh a administratívne aspekty spravodajských služieb;

Všetkých šesť horeuvedených oblastí by mal pokrývať buď parlamentný orgán dohľadu alebo iné nezávislé štátne orgány, napr. Národný kontrolný úrad, generálny inšpektor, ombudsman alebo súd. Treba sa vyhnúť prekrývaniu kompetencií;

Čím je spravodajská komunita väčšia a čím viac rôznych služieb prichádza do úvahy, tým väčšia je potreba špecializovaných parlamentných (pod)výborov dohľadu;

Mandát parlamentného orgánu dohľadu by mal byť jasný a konkrétny; Odporúčania a správy parlamentného orgánu dohľadu by mali byť (a) publikované;

(b) diskutované v parlamente; (c) monitorované s o zreteľom na ich realizáciu vládou a spravodajskou komunitou;

Zdroje a právomoci parlamentného orgánu dohľadu by mali zodpovedať rozsahu jeho mandátu.

Zloženie parlamentného orgánu dohľadu

Orgány parlamentného dohľadu by mali „patriť“ jednoznačne parlamentu; Parlament by mal byť zodpovedný za menovanie a, v prípade potreby aj za

odvolávanie členov orgánu vykonávajúceho funkciu dohľadu v jeho mene; Zastúpenie v orgánoch parlamentného dohľadu by mali mať všetky strany,

predovšetkým v súlade so silou zastúpenia jednotlivých strán v parlamente; Ministri vlády by mali mať vo výboroch dohľadu zakázané členstvo ( a poslanci by

mali odstúpiť z členstva vo výbore po menovaní do funkcie ministra), v opačnom prípade je ohrozená nezávislosť výboru. To isté platí o bývalých príslušníkoch kontrolovaných služieb;

Členovia výboru by mali mať ochranu počas obdobia výkonu funkcie na základe vôle parlamentu a nie predsedu vlády;

Predsedu by mal vybrať parlament alebo samotný výbor radšej, ako by mal byť menovaný vládou.


124

Úloha exekutívy


Legislatíva o spravodajských službách musí obsahovať dve odlišné práva prístupu: právo exekutívy na prístup k relevantným informáciám, ktoré služba má a právo riaditeľov služieb na prístup k príslušnému ministrovi;

Minister musí byť právne zodpovedný za formulovanie politiky v bezpečnostných a spravodajských záležitostiach. Mal by byť zákonom oprávnený dostávať správy služby v pravidelných intervaloch ako aj byť právne zodpovedný za schvaľovanie politicky citlivých záležitostí.

Kontrola tajných akcií

Všetky špeciálne operácie musia byť schválené zodpovedným členom exekutívy podľa právneho rámca schváleného parlamentom. Nevyhnutné je pravidelné informovanie o takýchto operáciách;

Žiadna úradná osoba nesmie podniknúť alebo schváliť nejakú akciu ako súčasť programu špeciálnych operácií, ktorá by porušovala medzinárodné ľudské práva.

Medzinárodná spolupráca

Medzinárodná spolupráca musí byť nevyhnutne riadne schválená ministrami a byť predmetom minimálnych poistiek na zabezpečenie súladu s domácim právom a medzinárodnými právnymi záväzkami;

Právne poistky musia byť uplatňované tak, aby zabránili použitiu spravodajskej spolupráce na obchádzanie noriem neodňateľných ľudských práv alebo obmedzení v domácom práve.

Poistky proti zneužitiu ministrami

Legislatíva o spravodajských službách by mala obsahovať poistky proti zneužitiu ministrami a spolitizovaniu spravodajských služieb. Do úvahy prichádzajú rôzne možné poistné mechanizmy, napríklad požiadavka, aby všetky ministerské pokyny boli podané písomne a boli prístupné vonkajším kontrolným orgánom ako aj ministerská požiadavka informovať vodcu opozície;

Spravodajská služba nesmie podniknúť žiadnu činnosť na podporu záujmov nejakej politickej strany;

Spravodajské služby nesmú vyšetrovať akty protestu, presadzovania niečoho alebo nesúhlasu, ktoré sú súčasťou demokratického procesu a sú v súlade so zákonom.


125

Úloha parlamentu

Mandát orgánov parlamentného dohľadu

Horizontálny rozmer mandátu: celá spravodajská komunita, vrátane pridružených úradov a činiteľov, by mala byť pokrytá mandátom jedného alebo viacerých parlamentných orgánov dohľadu;

Vertikálny rozmer mandátu: do mandátu parlamentného orgánu dohľadu môžu patriť niektoré alebo všetky nasledujúce oblasti: (a) zákonnosť, (b) efektívnosť, (c) účinnosť, (d) rozpočet a jeho zúčtovanie, (e) dodržiavanie príslušných dohovorov o ľudských právach, (f) zameranie úloh a administratívne aspekty spravodajských služieb;

Všetkých šesť horeuvedených oblastí by mal pokrývať buď parlamentný orgán dohľadu alebo iné nezávislé štátne orgány, napr. Národný kontrolný úrad, generálny inšpektor, ombudsman alebo súd. Treba sa vyhnúť prekrývaniu kompetencií;

Čím je spravodajská komunita väčšia a čím viac rôznych služieb prichádza do úvahy, tým väčšia je potreba špecializovaných parlamentných (pod)výborov dohľadu;

Mandát parlamentného orgánu dohľadu by mal byť jasný a konkrétny; Odporúčania a správy parlamentného orgánu dohľadu by mali byť (a) publikované;

(b) diskutované v parlamente; (c) monitorované s o zreteľom na ich realizáciu vládou a spravodajskou komunitou;

Zdroje a právomoci parlamentného orgánu dohľadu by mali zodpovedať rozsahu jeho mandátu.

Zloženie parlamentného orgánu dohľadu

Orgány parlamentného dohľadu by mali „patriť“ jednoznačne parlamentu; Parlament by mal byť zodpovedný za menovanie a, v prípade potreby aj za

odvolávanie členov orgánu vykonávajúceho funkciu dohľadu v jeho mene; Zastúpenie v orgánoch parlamentného dohľadu by mali mať všetky strany,

predovšetkým v súlade so silou zastúpenia jednotlivých strán v parlamente; Ministri vlády by mali mať vo výboroch dohľadu zakázané členstvo ( a poslanci by

mali odstúpiť z členstva vo výbore po menovaní do funkcie ministra), v opačnom prípade je ohrozená nezávislosť výboru. To isté platí o bývalých príslušníkoch kontrolovaných služieb;

Členovia výboru by mali mať ochranu počas obdobia výkonu funkcie na základe vôle parlamentu a nie predsedu vlády;

Predsedu by mal vybrať parlament alebo samotný výbor radšej, ako by mal byť menovaný vládou.


126

Bezpečnostná previerka členov orgánu dohľadu

Poslanci parlamentu by mali byť preverovaní iba vtedy, ak do mandátu výboru patrí aj zaobchádzanie s utajovanými materiálmi o operáciách;

Ak bezpečnostné a spravodajské služby odmietnu udeliť bezpečnostnú previerku poslancom parlamentu, mali by byť stanovené postupy na autoritatívne riešenie sporov, s konečným rozhodnutím parlamentu alebo jeho predsedníctva;

Kritériá previerky by mali byť jasné, verejné, dôsledné a pevné tak, aby odolali demokratickej kontrole.

Právomoci parlamentu na získanie informácií a dokumentov

Orgán dohľadu by mal mať právomoc iniciovať vyšetrovania; Členovia orgánu dohľadu by mali mať neobmedzený prístup ku všetkým

informáciám potrebným pre výkon ich úloh; Orgán dohľadu by mal mať právomoc predvolávať svedkov a prijímať svedecké

výpovede pod prísahou; Exekutíva by mala mať povinnosť informovať orgán dohľadu o záležitostiach

týkajúcich sa jeho kompetencií. Orgán dohľadu by mal prijať príslušné opatrenia na ochranu informácií pred

neschváleným odhalením; Spory o prístupe k informáciám medzi službami a orgánom dohľadu by sa mali

v poslednej analýze odkazovať na samotný parlament.


Hlavná zodpovednosť za načasovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore;

Výbor by mal podávať parlamentu správu najmenej raz ročne alebo tak často, ako pokladá za potrebné;

Parlamentný orgán pre dohľad nad spravodajskými službami by mal mať posledné slovo o tom, či je potrebné z verejnej správy odstrániť nejaký materiál z bezpečnostných dôvodov;

Vláda a služby by mali mať možnosť vopred preskúmať koncept správy, aby mohli predložiť návrhy potrebných škrtov z bezpečnostných dôvodov.

Kontrola rozpočtu

Orgán dohľadu by mal mať prístup ku všetkým relevantným rozpočtovým dokumentom za predpokladu, že existujú poistky proti úniku utajovaných informácií;

Dohľad nad rozpočtom bezpečnostných a spravodajských služieb by sa mal riadiť rovnakými princípmi dobrého spravovania, ktoré regulujú iné vládne činnosti. Výnimky by mali byť stanovené zákonom. Z tohto hľadiska by sa mali právomoci dohľadu nad rozpočtom deliť medzi výbor pre prideľovanie prostriedkov a výbor


127

pre dohľad nad spravodajskými službami; Parlament by mal mať právo schvaľovať rozpočet; Spravodajské služby by mali pre svoje aktivity používať financie iba vtedy, ak tieto

financie boli konkrétne schválené legislatívou na tento účel; Spravodajské služby by nemali mať možnosť prevodu financií mimo službu bez

schválenia legislatívou.


126

Bezpečnostná previerka členov orgánu dohľadu

Poslanci parlamentu by mali byť preverovaní iba vtedy, ak do mandátu výboru patrí aj zaobchádzanie s utajovanými materiálmi o operáciách;

Ak bezpečnostné a spravodajské služby odmietnu udeliť bezpečnostnú previerku poslancom parlamentu, mali by byť stanovené postupy na autoritatívne riešenie sporov, s konečným rozhodnutím parlamentu alebo jeho predsedníctva;

Kritériá previerky by mali byť jasné, verejné, dôsledné a pevné tak, aby odolali demokratickej kontrole.

Právomoci parlamentu na získanie informácií a dokumentov

Orgán dohľadu by mal mať právomoc iniciovať vyšetrovania; Členovia orgánu dohľadu by mali mať neobmedzený prístup ku všetkým

informáciám potrebným pre výkon ich úloh; Orgán dohľadu by mal mať právomoc predvolávať svedkov a prijímať svedecké

výpovede pod prísahou; Exekutíva by mala mať povinnosť informovať orgán dohľadu o záležitostiach

týkajúcich sa jeho kompetencií. Orgán dohľadu by mal prijať príslušné opatrenia na ochranu informácií pred

neschváleným odhalením; Spory o prístupe k informáciám medzi službami a orgánom dohľadu by sa mali

v poslednej analýze odkazovať na samotný parlament.


Hlavná zodpovednosť za načasovanie a formu správy parlamentného výboru ako aj rozhodnutie zverejniť dôkazy by mala spočívať predovšetkým na samotnom výbore;

Výbor by mal podávať parlamentu správu najmenej raz ročne alebo tak často, ako pokladá za potrebné;

Parlamentný orgán pre dohľad nad spravodajskými službami by mal mať posledné slovo o tom, či je potrebné z verejnej správy odstrániť nejaký materiál z bezpečnostných dôvodov;

Vláda a služby by mali mať možnosť vopred preskúmať koncept správy, aby mohli predložiť návrhy potrebných škrtov z bezpečnostných dôvodov.

Kontrola rozpočtu

Orgán dohľadu by mal mať prístup ku všetkým relevantným rozpočtovým dokumentom za predpokladu, že existujú poistky proti úniku utajovaných informácií;

Dohľad nad rozpočtom bezpečnostných a spravodajských služieb by sa mal riadiť rovnakými princípmi dobrého spravovania, ktoré regulujú iné vládne činnosti. Výnimky by mali byť stanovené zákonom. Z tohto hľadiska by sa mali právomoci dohľadu nad rozpočtom deliť medzi výbor pre prideľovanie prostriedkov a výbor


127

pre dohľad nad spravodajskými službami; Parlament by mal mať právo schvaľovať rozpočet; Spravodajské služby by mali pre svoje aktivity používať financie iba vtedy, ak tieto

financie boli konkrétne schválené legislatívou na tento účel; Spravodajské služby by nemali mať možnosť prevodu financií mimo službu bez

schválenia legislatívou.


128

Úloha externých kontrolných orgánov

Riešenie sťažností občanov

Úradný činiteľ alebo členovia tribunálu, ktorému sa predkladá sťažnosť, musia byť osobami splňujúcimi ústavné a zákonné požiadavky na zastávanie funkcie na tejto úrovni a mali by mať ochranu počas obdobia zastávania tejto funkcie;

Väčšina procesu by podľa možnosti mala prebiehať verejne. Dokonca i vtedy, ak je proces pre verejnosť neprístupný, sťažovateľ a jeho právni zástupcovia by mali mať prístup podľa možnosti čo k najväčšej jeho časti;

Mala by existovať právomoc bez vyšetrovania odmietnuť sťažnosť, o ktorej úradný činiteľ alebo tribunál usúdia, že je kverulantská alebo neopodstatnená;

Ak je z dôvodov ochrany bezpečnosti štátu treba obmedziť účasť sťažovateľa na procese, rozhodnutie o tomto by malo spočívať výlučne na úradnom činiteľovi alebo tribunáli a mali by byť poskytnuté kompenzačné poistky (ako použitie inštitúcie „diablovho advokáta“ alebo špeciálneho právnika) na zabezpečenie spravodlivého a nestranného procesu;

Tribunál alebo úradný činiteľ by mali mať právomoc vydávať právne záväzné príkazy, poskytujúce účinné opravné prostriedky pre sťažovateľa, ktorého sťažnosť je opodstatnená. Medzi ne patrí priznanie kompenzácie a zničenie príslušných materiálov uchovávaných bezpečnostnými alebo spravodajskými službami;

Rozsah revízie a jej dôvody by mali byť jasne zakotvené v zákone a mali by sa vzťahovať na podstatu činov bezpečnostných a spravodajských služieb (a nie iba na procedurálne aspekty).

Dohľad nad službami nezávislými orgánmi v rámci administratívy

Kontrolovať funkcie bezpečnostných a spravodajských služieb ovplyvňujúce jednotlivcov by mali nezávislí a nestranní činitelia (ako ombudsmani alebo generálni inšpektori) podľa nasledovných štandardov:

Činiteľ, vykonávajúci kontrolu, by mal byť osobou, ktorá splňuje ústavné a zákonné požiadavky na zastávanie úradu na tejto úrovni a mal by mať zákonnú ochranu počas obdobia výkonu funkcie;

rozsah kontroly a jej dôvody by mali byť jasne stanovené zákonom a mali by sa vzťahovať viac na podstatu (ako iba na procedurálne aspekty) akcií bezpečnostných alebo spravodajských služieb;

Činiteľ by mal mať dostatočné zákonné právomoci na kontrolu faktov a dôkazov týkajúcich sa uplatňovania právomocí bezpečnostných alebo spravodajských služieb ;

Činiteľ by mal mať finálnu právomoc rozhodovať o forme a rozsahu akéhokoľvek príkazu, správy alebo rozhodnutia, ktoré je výsledkom kontrolného procesu.


129

Nezávislé orgány auditu

Nezávislosť kontrolného úradu by mala byť zabezpečená zakotvením jeho pôsobenia v zákone, mal by informovať parlament a riaditeľa kontrolného úradu by mal menovať alebo potvrdzovať parlament;

Zákon o orgáne auditu by mal obsahovať ustanovenia o mandáte úradu, mechanizmoch podávania správ, menovaní riaditeľa ako aj o prístupe k utajovaným informáciám;

Generálny auditor by mal mať plný prístup k utajovaným informáciám s konkrétnymi obmedzeniami na ochranu identity zdrojov a citlivých operácií;

Zákonnom stanovené orgány auditu by mali byť schopné vykonávať nielen finančné audity ale aj podrobné audity výkonov špeciálnych projektov;

Vzhľadom na to, že kontrolné úrady prichádzajú do styku s utajovanými informáciami, mali by existovať poistky proti neschválenému zverejneniu auditov alebo ich častí.


128

Úloha externých kontrolných orgánov

Riešenie sťažností občanov

Úradný činiteľ alebo členovia tribunálu, ktorému sa predkladá sťažnosť, musia byť osobami splňujúcimi ústavné a zákonné požiadavky na zastávanie funkcie na tejto úrovni a mali by mať ochranu počas obdobia zastávania tejto funkcie;

Väčšina procesu by podľa možnosti mala prebiehať verejne. Dokonca i vtedy, ak je proces pre verejnosť neprístupný, sťažovateľ a jeho právni zástupcovia by mali mať prístup podľa možnosti čo k najväčšej jeho časti;

Mala by existovať právomoc bez vyšetrovania odmietnuť sťažnosť, o ktorej úradný činiteľ alebo tribunál usúdia, že je kverulantská alebo neopodstatnená;

Ak je z dôvodov ochrany bezpečnosti štátu treba obmedziť účasť sťažovateľa na procese, rozhodnutie o tomto by malo spočívať výlučne na úradnom činiteľovi alebo tribunáli a mali by byť poskytnuté kompenzačné poistky (ako použitie inštitúcie „diablovho advokáta“ alebo špeciálneho právnika) na zabezpečenie spravodlivého a nestranného procesu;

Tribunál alebo úradný činiteľ by mali mať právomoc vydávať právne záväzné príkazy, poskytujúce účinné opravné prostriedky pre sťažovateľa, ktorého sťažnosť je opodstatnená. Medzi ne patrí priznanie kompenzácie a zničenie príslušných materiálov uchovávaných bezpečnostnými alebo spravodajskými službami;

Rozsah revízie a jej dôvody by mali byť jasne zakotvené v zákone a mali by sa vzťahovať na podstatu činov bezpečnostných a spravodajských služieb (a nie iba na procedurálne aspekty).

Dohľad nad službami nezávislými orgánmi v rámci administratívy

Kontrolovať funkcie bezpečnostných a spravodajských služieb ovplyvňujúce jednotlivcov by mali nezávislí a nestranní činitelia (ako ombudsmani alebo generálni inšpektori) podľa nasledovných štandardov:

Činiteľ, vykonávajúci kontrolu, by mal byť osobou, ktorá splňuje ústavné a zákonné požiadavky na zastávanie úradu na tejto úrovni a mal by mať zákonnú ochranu počas obdobia výkonu funkcie;

rozsah kontroly a jej dôvody by mali byť jasne stanovené zákonom a mali by sa vzťahovať viac na podstatu (ako iba na procedurálne aspekty) akcií bezpečnostných alebo spravodajských služieb;

Činiteľ by mal mať dostatočné zákonné právomoci na kontrolu faktov a dôkazov týkajúcich sa uplatňovania právomocí bezpečnostných alebo spravodajských služieb ;

Činiteľ by mal mať finálnu právomoc rozhodovať o forme a rozsahu akéhokoľvek príkazu, správy alebo rozhodnutia, ktoré je výsledkom kontrolného procesu.


129

Nezávislé orgány auditu

Nezávislosť kontrolného úradu by mala byť zabezpečená zakotvením jeho pôsobenia v zákone, mal by informovať parlament a riaditeľa kontrolného úradu by mal menovať alebo potvrdzovať parlament;

Zákon o orgáne auditu by mal obsahovať ustanovenia o mandáte úradu, mechanizmoch podávania správ, menovaní riaditeľa ako aj o prístupe k utajovaným informáciám;

Generálny auditor by mal mať plný prístup k utajovaným informáciám s konkrétnymi obmedzeniami na ochranu identity zdrojov a citlivých operácií;

Zákonnom stanovené orgány auditu by mali byť schopné vykonávať nielen finančné audity ale aj podrobné audity výkonov špeciálnych projektov;

Vzhľadom na to, že kontrolné úrady prichádzajú do styku s utajovanými informáciami, mali by existovať poistky proti neschválenému zverejneniu auditov alebo ich častí.


131

Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl

(Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces – DCAF)

Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, založené na základe iniciatívy vlády Švajčiarska v októbri 2000, podporuje vládne i mimovládne inštitúcie v ich úsilí pri posilňovaní demokratickej a civilnej kontroly ozbrojených síl a bezpečnostných služieb, podporuje reformy v bezpečnostnom sektore v súlade s demokratickými normami.

Stredisko zbiera informácie a vykonáva výskum s cieľom identifikovať problémy, zhromažďovať skúsenosti a navrhovať najvhodnejšiu prax v oblasti demokratického riadenia bezpečnostných služieb. Prostredníctvom praktických pracovných programov stredisko poskytuje svoje odborné skúsenosti a podporu všetkým zainteresovaným stranám, predovšetkým vládam, parlamentom, armádnym inštitúciám, medzinárodným organizáciám, mimovládnym organizáciám a akademickým kruhom. Činnosť strediska je predovšetkým zameraná na euro-atlantický región, ale neobmedzuje sa iba naň.

DCAF je medzinárodná nadácia, pôsobiaca na základe zákonov Švajčiarska. V roku 2005 v Rade nadácie DCAF bolo zastúpených 46 vlád, vrátane Švajčiarska, ďalej 42 euro-atlantických štátov, 3 africké štáty a Ženevský kantón. Medzinárodný poradný výbor DCAF pozostáva z vyše 60 expertov z rôznych oblastí činnosti DCAF. Personál DCAF tvorí 50 zamestnancov 30 rozličných národností. Švajčiarske federálne ministerstvo obrany, civilnej ochrany a športu – a tiež federálne ministerstvo zahraničných vecí sú najväčšími prispievateľmi rozpočtu DCAF.

Podrobnú informáciu o DCAF možno nájsť na strane: www.dcaf.ch

Kontakt:Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF)Rue de Chantepoulet 11, PO Box 1360CH-1211 Geneva 1, SwitzerlandTel. ++41 22 741 77 00; fax: ++41 22 741 77 05e-mail: [email protected]: www.dcaf.ch

133132


Stredisko pre ľudské práva Univerzity v Durhame

(Human Rights Centre of the University of Durham)

Stredisko bolo založené v roku 2001 ako súčasť Právnickej fakulty Univerzity v Durhame na koordináciu výskumu a činnosti učiteľov fakulty v oblasti ľudských práv. Viac ako polovica pracovníkov fakulty sa zaoberá výskumom v oblasti ľudských práv a publikovali množstvo kníh a článkov s rozličnou tematikou z oblasti ľudských práv. Rozsah ich záujmov siaha od medzinárodného práva týkajúceho sa ľudských práv až po regionálne právne systémy, ako sú systémy Rady Európy a Európskej únie, a po účinnosť britského Zákona o ľudských právach z roku 1998. Stredisko venuje osobitnú pozornosť metodológii obhajoby ľudských práv v súdnych procesoch z hľadiska výkladu argumentov, ako aj z hľadiska zdôvodňovania rozsudku. Stredisko bude zameriavať svoje úsilie na aspekty ľudských práv v špecifických problémoch verejnej politiky.

Stredisko má záujem o aktívnu spoluprácu s odborníkmi a pracovníkmi justície. V stredisku funguje malý poradný výbor na čele s pani sudkyňou Blackovou, ktorého členmi sú odborníci a právnici z iných právnych odvetví. Stredisko organizuje každoročne cyklus prednášok, nazvaných „Irvinovské prednášky o ľudských právach“, ktoré začal v roku 2002 Lord Irvine z Lairgu, bývalý lord kancelár.

Stredisko získalo financie od Rady pre výskum v oblasti umenia a humanitárnych vied v sume 139 000 £ na projekt zdôvodňovania súdnych rozhodnutí podľa Zákona o ľudských právach. V rámci projektu sa organizuje cyklus seminárov o súdnej argumentácii vo vybraných legislatívnych oblastiach podľa Zákona o ľudských právach, ktoré budú publikované v odbornej monografii.

Kontakt:Professor Ian Leigh, Co-Director50 North Bailey, Durham DH1 3ET, United KingdomTel.: 00 44 191 374 2035Fax: 0044 191 374 2044E-mail: [email protected]: www.dur.ac.uk/Law


Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami

(Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight Committee)

Od roku 1996 vykonáva dohľad nad nórskymi spravodajskými službami parlamentný orgán dohľadu – Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami. Výbor vykonáva dohľad nad Nórskou policajnou bezpečnostnou službou, Nórskou spravodajskou službou a Nórskym úradom pre národnú bezpečnosť. Členov výboru volí parlament (Stortinget), nemôžu byť však poslancami parlamentu. Zmysel tohto ustanovenia je zabezpečiť, aby systém dohľadu bol nezávislý od vlády a vo svojej bežnej činnosti aj od parlamentu.

Dohľad sa vykonáva pravidelnými inšpekciami služieb. Výbor tiež posudzuje sťažnosti súkromných osôb a organizácií so sídlom v Nórsku na služby. Oblasť zodpovednosti je funkčne definovaná a nespája sa so špecifickými organizáciami. Účelom dohľadu je predovšetkým ochrana občianskych práv jednotlivých občanov, jeho úlohou je však tiež všeobecný dohľad, ktorý má zabezpečiť, aby činnosť špeciálnych služieb prebiehala v rámci zákona. Výbor predkladá každoročne neutajenú správu o svojej činnosti parlamentu a v prípade potreby predkladá aj špeciálne správy.

Výbor má rozsiahle práva prístupu k informáciám a zariadeniam. Jeho členovia sú viazaní povinnosťou utajenia. Výbor postupuje pri dohľade podľa princípu post factum.

Kontakt:The Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight CommitteePoštová adresa: Stortinget, 0026, OsloAdresa úradu: Nedre Vollgate 5-7Tel.: 0047 23 31 09 30Fax: 00 47 23 31 09 40E-mail: [email protected]: www.eos-utvalget.no

133132


Stredisko pre ľudské práva Univerzity v Durhame

(Human Rights Centre of the University of Durham)

Stredisko bolo založené v roku 2001 ako súčasť Právnickej fakulty Univerzity v Durhame na koordináciu výskumu a činnosti učiteľov fakulty v oblasti ľudských práv. Viac ako polovica pracovníkov fakulty sa zaoberá výskumom v oblasti ľudských práv a publikovali množstvo kníh a článkov s rozličnou tematikou z oblasti ľudských práv. Rozsah ich záujmov siaha od medzinárodného práva týkajúceho sa ľudských práv až po regionálne právne systémy, ako sú systémy Rady Európy a Európskej únie, a po účinnosť britského Zákona o ľudských právach z roku 1998. Stredisko venuje osobitnú pozornosť metodológii obhajoby ľudských práv v súdnych procesoch z hľadiska výkladu argumentov, ako aj z hľadiska zdôvodňovania rozsudku. Stredisko bude zameriavať svoje úsilie na aspekty ľudských práv v špecifických problémoch verejnej politiky.

Stredisko má záujem o aktívnu spoluprácu s odborníkmi a pracovníkmi justície. V stredisku funguje malý poradný výbor na čele s pani sudkyňou Blackovou, ktorého členmi sú odborníci a právnici z iných právnych odvetví. Stredisko organizuje každoročne cyklus prednášok, nazvaných „Irvinovské prednášky o ľudských právach“, ktoré začal v roku 2002 Lord Irvine z Lairgu, bývalý lord kancelár.

Stredisko získalo financie od Rady pre výskum v oblasti umenia a humanitárnych vied v sume 139 000 £ na projekt zdôvodňovania súdnych rozhodnutí podľa Zákona o ľudských právach. V rámci projektu sa organizuje cyklus seminárov o súdnej argumentácii vo vybraných legislatívnych oblastiach podľa Zákona o ľudských právach, ktoré budú publikované v odbornej monografii.

Kontakt:Professor Ian Leigh, Co-Director50 North Bailey, Durham DH1 3ET, United KingdomTel.: 00 44 191 374 2035Fax: 0044 191 374 2044E-mail: [email protected]: www.dur.ac.uk/Law


Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami

(Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight Committee)

Od roku 1996 vykonáva dohľad nad nórskymi spravodajskými službami parlamentný orgán dohľadu – Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami. Výbor vykonáva dohľad nad Nórskou policajnou bezpečnostnou službou, Nórskou spravodajskou službou a Nórskym úradom pre národnú bezpečnosť. Členov výboru volí parlament (Stortinget), nemôžu byť však poslancami parlamentu. Zmysel tohto ustanovenia je zabezpečiť, aby systém dohľadu bol nezávislý od vlády a vo svojej bežnej činnosti aj od parlamentu.

Dohľad sa vykonáva pravidelnými inšpekciami služieb. Výbor tiež posudzuje sťažnosti súkromných osôb a organizácií so sídlom v Nórsku na služby. Oblasť zodpovednosti je funkčne definovaná a nespája sa so špecifickými organizáciami. Účelom dohľadu je predovšetkým ochrana občianskych práv jednotlivých občanov, jeho úlohou je však tiež všeobecný dohľad, ktorý má zabezpečiť, aby činnosť špeciálnych služieb prebiehala v rámci zákona. Výbor predkladá každoročne neutajenú správu o svojej činnosti parlamentu a v prípade potreby predkladá aj špeciálne správy.

Výbor má rozsiahle práva prístupu k informáciám a zariadeniam. Jeho členovia sú viazaní povinnosťou utajenia. Výbor postupuje pri dohľade podľa princípu post factum.

Kontakt:The Norwegian Parliamentary Intelligence Oversight CommitteePoštová adresa: Stortinget, 0026, OsloAdresa úradu: Nedre Vollgate 5-7Tel.: 0047 23 31 09 30Fax: 00 47 23 31 09 40E-mail: [email protected]: www.eos-utvalget.no


Prispievatelia

135

Autori

Dr. Hans BornŽenevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko.

Profesor Ian LeighRiaditeľ Strediska pre ľudské práva, Durham University, Durham, Veľká Británia

Redakční asistenti

Thorsten WetzlingVýskumný asistent, Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko. Ingrid ThorburnováVýskumný asistent, Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko.

Členovia Poradného zboru (ako súkromné osoby)

Profesor Iain CameronProfesor, Katedra verejného medzinárodného práva, Univerzita v Uppsale, Švédsko.

Alistair CorbettTajomník Výboru pre spravodajstvo a bezpečnosť, Londýn, Veľká Británia.

Alain FaupinBývalý zástupca riaditeľa Think tanku, Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko.

Hakon Huus-HansenVedúci sekretariátu, Nórsky parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami, Oslo, Nórsko.

Kalman KocsisPredseda Odbornej komisie pre reformu spravodajskej služby, Úrad vysokého predstaviteľa, Sarajevo, Bosna a Hercegovina; bývalý riaditeľ maďarskej zahraničnej spravodajskej služby.


136

Dr. Fredrik SejerstedAdvokát, Úrad generálneho prokurátora, Oslo, Nórsko.

Fred SchreierKonzultant, Ženevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko.

Odborní poradcovia (ako súkromné osoby)

Dr. Andrew ButlerTrestné právo, Wellington, Nový Zéland.

Marina CapariniŽenevské stredisko pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko.

Dr. Richard B. DoyleProfesor, Katedra verejných financií, Námorná postgraduálna škola, Monterey, USA.

Dr. Willem F. van EekelenPredseda Poradného zboru Strediska pre štúdie európskej bezpečnosti na Univerzite v Groningene, člen Poradného zboru Ženevského strediska pre demokratickú kontrolu ozbrojených síl, Ženeva, Švajčiarsko a štokholmského Inštitútu pre výskum mieru, bývalý člen holandského Senátu, bývalý minister obrany Holandska a bývalý generálny tajomník Západoeurópskej únie.

Prof. Dr. Peter GillProfesor, Katedra politiky a bezpečnosti, John Moores University, Liverpool, Veľká Británia.

George B. Lotz IIAsistent ministra obrany pre dohľad nad spravodajskými službami, Washington DC, USA.

Dr. Barry R. WickershamRiaditeľ školenia, Úrad asistenta ministra obrany pre dohľad nad spravodajskými službami, Washington DC, USA.

ZodpovednosťPovinnosť predstaviteľov, volených alebo menovaných, zodpovedať sa za výkon ich právomocí a povinností. Platí to takisto pre zamestnancov spravodajských a bezpečnostných služieb. Politickým zmyslom je kontrola moci exekutívy a tým aj minimalizovanie akéhokoľvek zneužitia moci, operatívnym zmyslom je pomôcť zabezpečiť, aby vlády fungovali účinne a účelne.

Kontroly a poistkyTáto koncepcia popisuje ústavne a právne odvodené mechanizmy použité v procese rozhodovania, ktorých cieľom je zabrániť nadvláde jednej strany. Pri kontrole spravodajských služieb to znamená, že exekutíva, súdnictvo a legislatíva hrajú svoju jasne definovanú úlohu v procese kontroly zodpovednosti spravodajských služieb. Pozri Demokratická kontrola bezpečnostných služieb.

Občianska spoločnosťObčianskou spoločnosťou označujeme celý rad inštitúcií, organizácií a aktivít, umiestnených medzi štátom, svetom obchodu a rodinou. Špecificky to zahrnuje dobrovoľné a neziskové organizácie, filantropické inštitúcie, spoločenské a politické hnutia, iné formy spoločenskej účasti a angažovania sa a hodnoty a kultúrne modely s nimi spojené.

Utajované informácieKategória, do ktorej spadajú informácie a materiály o bezpečnosti štátu, označujúca stupeň škody, ktorú by neautorizované odhalenie spôsobilo národnej obrane alebo zahraničným vzťahom, a tiež označujúca stupeň požadovanej ochrany. Želaný stupeň utajenia takejto informácie sa tiež označuje ako jej citlivosť. Citlivé informácie sa často šíria na princípe potrebnej znalosti (need-to-know). Nasledujúci príklad z USA demonštruje formálnu hierarchiu utajovania informácií: (i) Top secret (prísne tajné) – najvyšší bezpečnostný stupeň, definovaný ako

informácia, ktorá by mohla spôsobiť národnej bezpečnosti v prípade prezradenia na verejnosti „výnimočne závažnú škodu“;

(ii) Secret (tajné) – druhý najvyšší stupeň utajenia môže zahrnovať, napríklad, podrobnosti iných bezpečnostných opatrení a postupov. Je definovaný ako informácia, ktorá by v prípade odhalenia spôsobila národnej bezpečnosti „ závažnú škodu“;

(iii) Confidential (dôverné) – najnižší stupeň utajenia. Je definovaný ako informácia ktorá by v prípade odhalenia spôsobila národnej bezpečnosti „škodu“.

Možno pridať ešte dodatočné kategórie ako:(iv) Sensitive but unclassified (citlivé, ale neutajované) – údaje, ktoré sa nevzťahujú

k národnej bezpečnosti, ale ktorých odhalenie na verejnosti by mohlo spôsobiť istú škodu;

(v) Unclassified (neutajované) – technicky to nie je stupeň utajenia, je to štandardná informácia, ktorá nie je citlivá a môže byť voľne zverejnená.

K odtajneniu informácií môže dôjsť v prípade, keď informácia zastará alebo ak príslušný orgán požaduje odtajnenie z dôvodov verejného záujmu.


Slovník termínov

137

SťažnosťIndividuálna alebo kolektívna komunikácia s kontrolným orgánom, ktorá upozorňuje na údajné porušenie ľudských práv.

DemokraciaZastúpenie ľudu, ľudom a pre ľudí. Vyznačuje sa slobodnými voľbami, právnym poriadkom, rozdelením moci a rešpektovaním základných ľudských práv. Pozri Ľudské práva.

Demokratická zodpovednosť spravodajských služiebI keď utajovanie je potrebnou podmienkou práce spravodajských služieb, tieto v liberálnom demokratickom štáte musia pracovať v kontexte právneho poriadku, kontrôl a poistiek a v duchu transparentnej zodpovednosti. Demokratická zodpovednosť spravodajských služieb takto identifikuje vhodnosť a určuje účelnosť spravodajských služieb na základe týchto parametrov. Zahrnuje päť jasne definovaných nezávislých pilierov, ktorými sú:(1) exekutívna kontrola;(2) parlamentný dohľad;(3) súdny monitoring;(4) nezávislý dohľad v mene verejnosti;(5) interná kontrola v rámci spravodajských služieb.

Riaditeľ spravodajskej službyNa základe úloh od príslušného ministra, riaditeľ spravodajskej služby zodpovedá, medziiným, za kontrolu a riadenie služby, včasné plnenie jej úloh, za vedenie a stanovovanie zamerania služby.

Exekutívna kontrola/Ministerská kontrolaExekutíva vykonáva priamu kontrolu spravodajských služieb z centrálnej, regionálnej alebo miestnej vládnej úrovne. Určuje rozpočet, všeobecné pravidlá a priority aktivít spravodajských služieb. Pre účinnú exekutívnu kontrolu potrebujú ministri prístup k relevantným informáciám zo služby alebo k hodnoteniam na nich založených tak, aby mohli v prípade potreby podať verejnosti správu o činnosti spravodajských služieb. Výkon externej kontroly uľahčuje práca špeciálnych orgánov alebo úradov ako sú komisári pre koordináciu spravodajských služieb, Rada kontroly spravodajských služieb, Výbor na hodnotenie metód a úkolovania a Kontrolný úrad, ktoré podávajú správy priamo zodpovedným ministrom.

Dobré spravovanie (good governance)Jadrom „dobrého spravovania“ je nevyhnutná požiadavka, aby vláda bola zameraná na ľudí, nestranná, zodpovedná, transparentná, zahrnovala účasť iných a konzultácie s nimi do procesu plánovania a rozhodovania, bola účinná a účelná v riadení verejného sektora a aktívne vyhľadávala a umožňovala angažovanie sa občianskej spoločnosti (Svetová Banka).

Ľudské právaVšetky základné práva alebo slobody, na ktoré majú ľudia právo a do výkonu ktorých nesmú vlády zasahovať (vrátane práva na život a slobodu, slobodu myslenia a prejavu, na rovnosť pred zákonom tak, ako sú obsiahnuté v hlavných medzinárodných zmluvách


138

o ľudských právach napr. vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv, Medzinárodnej dohode o ekonomických, sociálnych a kultúrnych právach, Medzinárodnej dohode oobčianskych a politických právach, Európskej dohode o ľudských právach a iných regionálnych dokumentoch ako sú napr. Africká charta o ľudských právach a právach národov, Americká dohoda o ľudských právach a Ázijská charta ľudských práv).

Nezávislý dohľadJeden z piatich osobitných pilierov zodpovednosti spravodajských služieb je nezávislý dohľad. V rámci tejto publikácie, nezávislý dohľad na spravodajské služby vykonávajú inštitúcie, ktorých nezávislosť ako aj mechanizmy špeciálnych správ a menovaní sú zabezpečené zákonom. Príkladmi inštitúcií nezávislého dohľadu sú národný kontrolný úrad, ombudsman, tribunály alebo nezávislí generálni inšpektori. Pozri Občianska spoločnosť a Think tank.

SpravodajstvoVlády zhromažďujú, spracúvajú a používajú informácie. Súčasťou umenia vládnuť je „ústredná dôležitosť vedieť, či už všeobecne alebo konkrétne“ (John Keegan). Spravodajské informácie vo vláde majú zvyčajne vyhranený význam – majú špeciálne asociácie s medzinárodnými vzťahmi, obranou, národnou bezpečnosťou a utajovaním a so špecializovanými inštitúciami označenými ako „spravodajské“ (Michael Herman). Poznanie na základe spravodajských informácií možno opísať ako „istý druh poznania“, spravodajskú službu ako „ druh organizácie, ktorá produkuje toto poznanie“ a spravodajskú činnosť ako „aktivitu vykonávanú spravodajskou organizáciou“ (Sherman Kent). Poznanie na základe spravodajských informácií vo vláde pochádza od organizácií zvaných „spravodajské služby“. Vykonávajú spravodajskú činnosť a produkujú spravodajské poznanie (Michael Herman).

Riadenie spravodajských služieb verzus dohľad verzus monitoringRiadiť spravodajskú službu znamená mať ju na starosti, byť za ňu zodpovedný a byť schopný viesť a ovplyvňovať danú spravodajskú úlohu. Dohľad je všeobecnejší pojem, pretože sa nepredpokladá, že prípadný „kontrolór“ riadi alebo má možnosť ovplyvniť rozhodovanie alebo výsledky. Monitoring sa vykonáva ex post sledovaním práce spravodajských služieb a právneho rámca ich operácií.

Generálny inšpektorVšeobecne sa pojem generálny inšpektor používa pre vojenského alebo civilného vládneho úradníka zodpovedného za vyšetrovanie. V rámci spravodajskej komunity, generálneho inšpektora menuje a poveruje exekutíva na výkon širokého spektra rôznych úloh ako monitorovanie dodržiavania zákonov, vládnej politiky a priorít spravodajskými službami, ako aj monitorovaním aktivít spravodajských služieb a predkladaním pravidelných správ exekutíve (v niektorých krajinách parlamentu).

Vnútorná kontrolaNa zabezpečenie dodržiavania noriem demokracie príslušníkmi spravodajských služieb by v rámci spravodajských služieb mal existovať komplexný systém ochranných mechanizmov.Príslušníci spravodajských služieb by sa mali riadiť kódexom správania a súborom nariadení. Naviac, každý príslušník by mal byť vyškolený ako sa zachovať v prípade nelegálneho príkazu nadriadeného, aby sa predišlo zneužitiu spravodajských služieb.


139

SťažnosťIndividuálna alebo kolektívna komunikácia s kontrolným orgánom, ktorá upozorňuje na údajné porušenie ľudských práv.

DemokraciaZastúpenie ľudu, ľudom a pre ľudí. Vyznačuje sa slobodnými voľbami, právnym poriadkom, rozdelením moci a rešpektovaním základných ľudských práv. Pozri Ľudské práva.

Demokratická zodpovednosť spravodajských služiebI keď utajovanie je potrebnou podmienkou práce spravodajských služieb, tieto v liberálnom demokratickom štáte musia pracovať v kontexte právneho poriadku, kontrôl a poistiek a v duchu transparentnej zodpovednosti. Demokratická zodpovednosť spravodajských služieb takto identifikuje vhodnosť a určuje účelnosť spravodajských služieb na základe týchto parametrov. Zahrnuje päť jasne definovaných nezávislých pilierov, ktorými sú:(1) exekutívna kontrola;(2) parlamentný dohľad;(3) súdny monitoring;(4) nezávislý dohľad v mene verejnosti;(5) interná kontrola v rámci spravodajských služieb.

Riaditeľ spravodajskej službyNa základe úloh od príslušného ministra, riaditeľ spravodajskej služby zodpovedá, medziiným, za kontrolu a riadenie služby, včasné plnenie jej úloh, za vedenie a stanovovanie zamerania služby.

Exekutívna kontrola/Ministerská kontrolaExekutíva vykonáva priamu kontrolu spravodajských služieb z centrálnej, regionálnej alebo miestnej vládnej úrovne. Určuje rozpočet, všeobecné pravidlá a priority aktivít spravodajských služieb. Pre účinnú exekutívnu kontrolu potrebujú ministri prístup k relevantným informáciám zo služby alebo k hodnoteniam na nich založených tak, aby mohli v prípade potreby podať verejnosti správu o činnosti spravodajských služieb. Výkon externej kontroly uľahčuje práca špeciálnych orgánov alebo úradov ako sú komisári pre koordináciu spravodajských služieb, Rada kontroly spravodajských služieb, Výbor na hodnotenie metód a úkolovania a Kontrolný úrad, ktoré podávajú správy priamo zodpovedným ministrom.

Dobré spravovanie (good governance)Jadrom „dobrého spravovania“ je nevyhnutná požiadavka, aby vláda bola zameraná na ľudí, nestranná, zodpovedná, transparentná, zahrnovala účasť iných a konzultácie s nimi do procesu plánovania a rozhodovania, bola účinná a účelná v riadení verejného sektora a aktívne vyhľadávala a umožňovala angažovanie sa občianskej spoločnosti (Svetová Banka).

Ľudské právaVšetky základné práva alebo slobody, na ktoré majú ľudia právo a do výkonu ktorých nesmú vlády zasahovať (vrátane práva na život a slobodu, slobodu myslenia a prejavu, na rovnosť pred zákonom tak, ako sú obsiahnuté v hlavných medzinárodných zmluvách


138

o ľudských právach napr. vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv, Medzinárodnej dohode o ekonomických, sociálnych a kultúrnych právach, Medzinárodnej dohode oobčianskych a politických právach, Európskej dohode o ľudských právach a iných regionálnych dokumentoch ako sú napr. Africká charta o ľudských právach a právach národov, Americká dohoda o ľudských právach a Ázijská charta ľudských práv).

Nezávislý dohľadJeden z piatich osobitných pilierov zodpovednosti spravodajských služieb je nezávislý dohľad. V rámci tejto publikácie, nezávislý dohľad na spravodajské služby vykonávajú inštitúcie, ktorých nezávislosť ako aj mechanizmy špeciálnych správ a menovaní sú zabezpečené zákonom. Príkladmi inštitúcií nezávislého dohľadu sú národný kontrolný úrad, ombudsman, tribunály alebo nezávislí generálni inšpektori. Pozri Občianska spoločnosť a Think tank.

SpravodajstvoVlády zhromažďujú, spracúvajú a používajú informácie. Súčasťou umenia vládnuť je „ústredná dôležitosť vedieť, či už všeobecne alebo konkrétne“ (John Keegan). Spravodajské informácie vo vláde majú zvyčajne vyhranený význam – majú špeciálne asociácie s medzinárodnými vzťahmi, obranou, národnou bezpečnosťou a utajovaním a so špecializovanými inštitúciami označenými ako „spravodajské“ (Michael Herman). Poznanie na základe spravodajských informácií možno opísať ako „istý druh poznania“, spravodajskú službu ako „ druh organizácie, ktorá produkuje toto poznanie“ a spravodajskú činnosť ako „aktivitu vykonávanú spravodajskou organizáciou“ (Sherman Kent). Poznanie na základe spravodajských informácií vo vláde pochádza od organizácií zvaných „spravodajské služby“. Vykonávajú spravodajskú činnosť a produkujú spravodajské poznanie (Michael Herman).

Riadenie spravodajských služieb verzus dohľad verzus monitoringRiadiť spravodajskú službu znamená mať ju na starosti, byť za ňu zodpovedný a byť schopný viesť a ovplyvňovať danú spravodajskú úlohu. Dohľad je všeobecnejší pojem, pretože sa nepredpokladá, že prípadný „kontrolór“ riadi alebo má možnosť ovplyvniť rozhodovanie alebo výsledky. Monitoring sa vykonáva ex post sledovaním práce spravodajských služieb a právneho rámca ich operácií.

Generálny inšpektorVšeobecne sa pojem generálny inšpektor používa pre vojenského alebo civilného vládneho úradníka zodpovedného za vyšetrovanie. V rámci spravodajskej komunity, generálneho inšpektora menuje a poveruje exekutíva na výkon širokého spektra rôznych úloh ako monitorovanie dodržiavania zákonov, vládnej politiky a priorít spravodajskými službami, ako aj monitorovaním aktivít spravodajských služieb a predkladaním pravidelných správ exekutíve (v niektorých krajinách parlamentu).

Vnútorná kontrolaNa zabezpečenie dodržiavania noriem demokracie príslušníkmi spravodajských služieb by v rámci spravodajských služieb mal existovať komplexný systém ochranných mechanizmov.Príslušníci spravodajských služieb by sa mali riadiť kódexom správania a súborom nariadení. Naviac, každý príslušník by mal byť vyškolený ako sa zachovať v prípade nelegálneho príkazu nadriadeného, aby sa predišlo zneužitiu spravodajských služieb.


139

Špeciálny orgán v rámci spravodajskej služby by mal koordinovať a kontrolovať správne fungovanie vnútornej kontroly spravodajskej služby.

Súdny monitoringV rôznych ústavných systémoch sa súdny monitoring chápe rôznym spôsobom. V právnych systémoch s Ústavným súdom a písanou ústavou to často zahrnuje právomoc súdu skúmať ústavnosť zákona alebo úradného rozhodnutia vládneho zamestnanca alebo agenta. Súd má právomoc zrušiť tento zákon, zmeniť úradné rozhodnutie alebo prikázať verejnému funkcionárovi konať určitým spôsobom ak príde k názoru, že zákon alebo rozhodnutie sú neústavné. Vo Veľkej Británii to znamená schopnosť súdov prehlásiť, že činy vládnych orgánov sú v rozpore so zákonom alebo sú porušením Európskeho dohovoru o ľudských právach. V tomto texte sa termín používa v užšom zmysle ako schopnosť súdov posúdiť zákonnosť alebo ústavnosť činností spravodajských služieb alebo v prípade ak sa to vzťahuje ako na nich, tak aj na ministrov.

Policajné sledovanie verzus sledovanie spravodajskými službamiPolicajné sledovanie je vnímané predovšetkým ako mechanizmus na získanie dôkazov kriminálnych aktivít vykonávaných identifikovanými podozrivými osobami, na druhej strane sledovanie spravodajskými službami je predovšetkým mechanizmus na získavanie spravodajských informácií o nie úplne jasných ohrozeniach národnej bezpečnosti, ktoré nie sú nevyhnutne spojené s kriminálnymi aktivitami, alebo aspoň so špecifickými trestnými činmi. Mandát spravodajských agentúr vykonávať sledovanie je zvyčajne vymedzený menej jasne a poskytuje viac priestoru na špekulatívne „lovy“ a tým aj menšiu ochranu ľudských práv cieľových osôb.Časové limity sú zvyčajne menej prísne, väčšina spravodajských operácií sa vykonáva v oveľa dlhšom období ako policajné operácie (Cameron, I.; pozri tiež Brodeur, J-P. a Gill, P.)

LegálnosťNullum crimen, nulla poena sine lege, známy princíp legality stanovuje, že určité kriminálne správanie je trestné iba v tom prípade, ak(i) v čase tohto správania existovalo platné pravidlo charakterizujúce toto správanie

ako trestné;(ii) v tom čase existovali pravidlá, ktoré stanovili vo vzťahu k takémuto správaniu

pomerne presnú škálu trestov.

LegitímnosťLegitímnosť zákona alebo zákonodarnej inštitúcie alebo zákon uplatňujúcej inštitúcie je funkciou relevantnej komunity, ktorá vníma, že zákon alebo inštitúcia vznikli legitímne, to jest, že sa im dôveruje, sú cenené a rešpektované.

OmbudsmanInštitúcia, ktorej funkcia je skúmať a hlásiť sťažnosti obyčajných ľudí na vládu alebo verejné úrady. Kvôli záruke svojej nezávislosti od exekutívy a tajných služieb, v mnohých krajinách ombudsmana menuje parlament, ktorému podáva správy.

Parlamentný dohľadLegislatíva vykonáva parlamentný dohľad schvaľovaním zákonov, ktoré definujú


140

a regulujú spravodajské a bezpečnostné služby a ich právomoci a prijímaním zodpovedajúcich rozpočtových opatrení. Na legislatívnej úrovni by mali existovať mechanizmy, ktorými by poslanci mohli volať na zodpovednosť vedúcich funkcionárov spravodajských služieb. Tieto mechanizmy by mali zahrnovať:(i) dobre fungujúci parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami;(ii) možnosť kontrolovať rozpočet služieb;(iii) právomoci získať (utajované) informácie od vlády a služieb;(iv) prístup k utajovaným informáciám;(v) možnosť poverovať odborníkov z občianskej spoločnosti;(vi) jasné a účinné mechanizmy hlásení medzi parlamentom, vládou, službami a

spoločnosťou;(vii) možnosť iniciovať vypočutia (hearings)(viii) vyšetrovacie právomoci

ProporcionalitaPožiadavka proporcionality má tri aspekty:(i) existencia racionálnej súvislosti medzi posudzovaným opatrením a cieľom;(ii) minimálne porušenie práv alebo slobôd;(iii) vhodná rovnováha medzi účinkami obmedzujúceho opatrenia a legislatívnym

cieľom (Najvyšší súd Kanady). Európsky dohovor o ľudských právach používa princíp proporcionality ako interpretačný nástroj na obmedzenie právomocí štátnych úradov a na poskytnutie väčšej ochrany autonómie jednotlivca.

Test kvality zákonaV demokratickej spoločnosti niektoré ľudské práva ako právo na súkromie, slobodu myslenia, svedomia a náboženstva, slobodu prejavu, slobodu zhromažďovania a spolčovania môžu byť obmedzené, okrem iného, v záujme bezpečnosti štátu a verejného poriadku. V európskom kontexte Európsky dohovor o ľudských právach uvádza, že tieto obmedzenia sa musia urobiť „v súlade so zákonom“. Prípadové právo Európskeho súdu pre ľudské práva stanovuje, okrem iného, že bezpečnostné a spravodajské služby môžu vykonávať svoje špeciálne právomoci iba ak sú regulované zákonom. Podľa testu kvality zákona, aby sa zákon mohol považovať za skutočný zákon, musí spĺňať nasledujúce podmienky:(i) norma musí byť primerane dostupná a formulovaná s dostatočnou presnosťou

tak, aby umožnila občanovi prispôsobiť svoje správanie;(ii) zákon musí mať podstatnú charakteristiku predvídateľnosti a nesmie umožniť

výkon svojvoľného výkladu;(iii) zákon musí prinajmenšom stanoviť podmienky a postupy pre interferenciu.

Právny poriadokZákony – vrátane zákonov o ľudských právach – musí tvoriť a predkladať demokraticky zvolená vláda, vymáhať a systematicky aplikovať nezávislé súdnictvo s donucovacími právomocami. Právny poriadok je základnou podmienkou zodpovednosti vo verejnom i súkromnom sektore. Zavedenie a stálosť právneho poriadku závisí od jasného komunikovania zákonov, nestranného uplatňovania, účinného vymáhania, predvídateľných a právne vynútiteľných metód zmeny obsahu zákonov, ako i od občanov, ktorí vnímajú sústavu zákonov ako spravodlivú, oprávnenú a legitímnu a sú ochotní sa podľa nej riadiť.


141

Špeciálny orgán v rámci spravodajskej služby by mal koordinovať a kontrolovať správne fungovanie vnútornej kontroly spravodajskej služby.

Súdny monitoringV rôznych ústavných systémoch sa súdny monitoring chápe rôznym spôsobom. V právnych systémoch s Ústavným súdom a písanou ústavou to často zahrnuje právomoc súdu skúmať ústavnosť zákona alebo úradného rozhodnutia vládneho zamestnanca alebo agenta. Súd má právomoc zrušiť tento zákon, zmeniť úradné rozhodnutie alebo prikázať verejnému funkcionárovi konať určitým spôsobom ak príde k názoru, že zákon alebo rozhodnutie sú neústavné. Vo Veľkej Británii to znamená schopnosť súdov prehlásiť, že činy vládnych orgánov sú v rozpore so zákonom alebo sú porušením Európskeho dohovoru o ľudských právach. V tomto texte sa termín používa v užšom zmysle ako schopnosť súdov posúdiť zákonnosť alebo ústavnosť činností spravodajských služieb alebo v prípade ak sa to vzťahuje ako na nich, tak aj na ministrov.

Policajné sledovanie verzus sledovanie spravodajskými službamiPolicajné sledovanie je vnímané predovšetkým ako mechanizmus na získanie dôkazov kriminálnych aktivít vykonávaných identifikovanými podozrivými osobami, na druhej strane sledovanie spravodajskými službami je predovšetkým mechanizmus na získavanie spravodajských informácií o nie úplne jasných ohrozeniach národnej bezpečnosti, ktoré nie sú nevyhnutne spojené s kriminálnymi aktivitami, alebo aspoň so špecifickými trestnými činmi. Mandát spravodajských agentúr vykonávať sledovanie je zvyčajne vymedzený menej jasne a poskytuje viac priestoru na špekulatívne „lovy“ a tým aj menšiu ochranu ľudských práv cieľových osôb.Časové limity sú zvyčajne menej prísne, väčšina spravodajských operácií sa vykonáva v oveľa dlhšom období ako policajné operácie (Cameron, I.; pozri tiež Brodeur, J-P. a Gill, P.)

LegálnosťNullum crimen, nulla poena sine lege, známy princíp legality stanovuje, že určité kriminálne správanie je trestné iba v tom prípade, ak(i) v čase tohto správania existovalo platné pravidlo charakterizujúce toto správanie

ako trestné;(ii) v tom čase existovali pravidlá, ktoré stanovili vo vzťahu k takémuto správaniu

pomerne presnú škálu trestov.

LegitímnosťLegitímnosť zákona alebo zákonodarnej inštitúcie alebo zákon uplatňujúcej inštitúcie je funkciou relevantnej komunity, ktorá vníma, že zákon alebo inštitúcia vznikli legitímne, to jest, že sa im dôveruje, sú cenené a rešpektované.

OmbudsmanInštitúcia, ktorej funkcia je skúmať a hlásiť sťažnosti obyčajných ľudí na vládu alebo verejné úrady. Kvôli záruke svojej nezávislosti od exekutívy a tajných služieb, v mnohých krajinách ombudsmana menuje parlament, ktorému podáva správy.

Parlamentný dohľadLegislatíva vykonáva parlamentný dohľad schvaľovaním zákonov, ktoré definujú


140

a regulujú spravodajské a bezpečnostné služby a ich právomoci a prijímaním zodpovedajúcich rozpočtových opatrení. Na legislatívnej úrovni by mali existovať mechanizmy, ktorými by poslanci mohli volať na zodpovednosť vedúcich funkcionárov spravodajských služieb. Tieto mechanizmy by mali zahrnovať:(i) dobre fungujúci parlamentný výbor pre dohľad nad spravodajskými službami;(ii) možnosť kontrolovať rozpočet služieb;(iii) právomoci získať (utajované) informácie od vlády a služieb;(iv) prístup k utajovaným informáciám;(v) možnosť poverovať odborníkov z občianskej spoločnosti;(vi) jasné a účinné mechanizmy hlásení medzi parlamentom, vládou, službami a

spoločnosťou;(vii) možnosť iniciovať vypočutia (hearings)(viii) vyšetrovacie právomoci

ProporcionalitaPožiadavka proporcionality má tri aspekty:(i) existencia racionálnej súvislosti medzi posudzovaným opatrením a cieľom;(ii) minimálne porušenie práv alebo slobôd;(iii) vhodná rovnováha medzi účinkami obmedzujúceho opatrenia a legislatívnym

cieľom (Najvyšší súd Kanady). Európsky dohovor o ľudských právach používa princíp proporcionality ako interpretačný nástroj na obmedzenie právomocí štátnych úradov a na poskytnutie väčšej ochrany autonómie jednotlivca.

Test kvality zákonaV demokratickej spoločnosti niektoré ľudské práva ako právo na súkromie, slobodu myslenia, svedomia a náboženstva, slobodu prejavu, slobodu zhromažďovania a spolčovania môžu byť obmedzené, okrem iného, v záujme bezpečnosti štátu a verejného poriadku. V európskom kontexte Európsky dohovor o ľudských právach uvádza, že tieto obmedzenia sa musia urobiť „v súlade so zákonom“. Prípadové právo Európskeho súdu pre ľudské práva stanovuje, okrem iného, že bezpečnostné a spravodajské služby môžu vykonávať svoje špeciálne právomoci iba ak sú regulované zákonom. Podľa testu kvality zákona, aby sa zákon mohol považovať za skutočný zákon, musí spĺňať nasledujúce podmienky:(i) norma musí byť primerane dostupná a formulovaná s dostatočnou presnosťou

tak, aby umožnila občanovi prispôsobiť svoje správanie;(ii) zákon musí mať podstatnú charakteristiku predvídateľnosti a nesmie umožniť

výkon svojvoľného výkladu;(iii) zákon musí prinajmenšom stanoviť podmienky a postupy pre interferenciu.

Právny poriadokZákony – vrátane zákonov o ľudských právach – musí tvoriť a predkladať demokraticky zvolená vláda, vymáhať a systematicky aplikovať nezávislé súdnictvo s donucovacími právomocami. Právny poriadok je základnou podmienkou zodpovednosti vo verejnom i súkromnom sektore. Zavedenie a stálosť právneho poriadku závisí od jasného komunikovania zákonov, nestranného uplatňovania, účinného vymáhania, predvídateľných a právne vynútiteľných metód zmeny obsahu zákonov, ako i od občanov, ktorí vnímajú sústavu zákonov ako spravodlivú, oprávnenú a legitímnu a sú ochotní sa podľa nej riadiť.


141

BezpečnosťBezpečnosť sa často chápe v zmysle bezpečnosti štátu, t.j. ako neprítomnosť ohrození alebo vnímaných ohrození špecifických hodnôt štátu. Naviac, podľa prístupov „kritickej“ i „ľudskej“ bezpečnosti, bezpečnosť súvisí s dosahovaním spoločenských, politických, environmentálnych a ekonomických podmienok prispievajúcich k životu slobody a dôstojnosti jednotlivca.

Právo predvolaniaAk parlamentný výbor pre dohľad má právomoci predvolania, má tiež úradnú moc vynútiť si prítomnosť osoby na svojom zasadaní (na vypočutí).

Think tankThink tank je organizácia, ktorá slúži ako stredisko výskumu a analýz závažných verejných otázok. Tak ako inštitúcie občianskej spoločnosti, aj think tank zohráva viacero kritických úloh, vrátane:(i) zohráva úlohu sprostredkovateľa medzi vládou a verejnosťou;(ii) identifikuje, artikuluje a vyhodnocuje súčasné alebo vynárajúce sa témy, problémy

alebo návrhy;(iii) transformuje idey a problémy do úloh;(iv) slúži ako informovaný a nezávislý hlas v politických diskusiách;(v) poskytuje konštruktívne fórum pre výmenu myšlienok a informácií medzi kľúčovými

hráčmi v procese formulácie politiky (James McGann).Think tank v podstate poskytuje verejnosti alternatívne informácie k informáciám, poskytovaných vládou.

TransparentnosťSústava inštitúcií, sietí a rutinných postupov vo vláde a vládnych úradoch, ktorá je otvorená systematickému skúmaniu parlamentnými alebo inými inštitúciami a jednotlivcami naprieč sociálnym a ekonomickým spektrom občianskej spoločnosti.

Bezpečnostná previerkaBezpečnostná previerka sa vyžaduje pre osoby, ktoré pracujú na určitých miestach alebo vykonávajú určité úlohy, na ktoré sa vyžaduje osvedčenie o bezpečnostnej previerke. Tieto pracovné miesta a úlohy sa nachádzajú na všetkých vládnych úrovniach a v celom aparáte rozhodujúcom o bezpečnosti štátu, vrátane spravodajských služieb, ministerstva obrany a armády. Naviac, môže zahrnovať členov parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami. Nie však všetky parlamenty podrobujú členov svojich výborov na dohľad nad spravodajskými službami previerkovým procesom vykonávaným spravodajskými službami, pretože by to mohlo znamenať podriadenie sa parlamentu exekutívnej časti vlády. Udelenie osvedčenia o bezpečnostnej previerke je výsledkom úspešného preverovacieho procesu, ktorý umožní prístup dotyčnej osoby k rôznym stupňom utajovaných informácií. Pozri Utajované informácie.

Individuálna iniciatíva hlásiť nekalé praktiky (Whistle-blowing)K tejto iniciatíve dochádza, ak zamestnanec odhalí, že jeho zamestnávateľ porušuje zákon, koná neeticky alebo v rozpore s proklamovanými zásadami. Mnohé krajiny uznávajú význam takýchto odhalení a prijali právnu ochranu týchto informátorov pred sankciami, či už zo strany zamestnávateľa alebo prokuratúry. Tento proces odhaľovania nekalých praktík nastáva, ak zamestnanec informuje o nezákonných alebo neetických


142

činoch niekoho mimo vlastný úrad. Zvyčajne musí ísť o vládny úrad alebo represívne orgány. Pokiaľ zamestnanec sa iba sťažuje niekomu vo vnútri úradu alebo orgánu, nie je to „whistle-blowing“ a zamestnanca nechránia zákony na ochranu takéhoto konania. Odhalenia smerom k médiám zvyčajne tiež nepodliehajú ochrane, na rozdiel od odhalení príslušne zodpovedným poslancom parlamentu.


143

BezpečnosťBezpečnosť sa často chápe v zmysle bezpečnosti štátu, t.j. ako neprítomnosť ohrození alebo vnímaných ohrození špecifických hodnôt štátu. Naviac, podľa prístupov „kritickej“ i „ľudskej“ bezpečnosti, bezpečnosť súvisí s dosahovaním spoločenských, politických, environmentálnych a ekonomických podmienok prispievajúcich k životu slobody a dôstojnosti jednotlivca.

Právo predvolaniaAk parlamentný výbor pre dohľad má právomoci predvolania, má tiež úradnú moc vynútiť si prítomnosť osoby na svojom zasadaní (na vypočutí).

Think tankThink tank je organizácia, ktorá slúži ako stredisko výskumu a analýz závažných verejných otázok. Tak ako inštitúcie občianskej spoločnosti, aj think tank zohráva viacero kritických úloh, vrátane:(i) zohráva úlohu sprostredkovateľa medzi vládou a verejnosťou;(ii) identifikuje, artikuluje a vyhodnocuje súčasné alebo vynárajúce sa témy, problémy

alebo návrhy;(iii) transformuje idey a problémy do úloh;(iv) slúži ako informovaný a nezávislý hlas v politických diskusiách;(v) poskytuje konštruktívne fórum pre výmenu myšlienok a informácií medzi kľúčovými

hráčmi v procese formulácie politiky (James McGann).Think tank v podstate poskytuje verejnosti alternatívne informácie k informáciám, poskytovaných vládou.

TransparentnosťSústava inštitúcií, sietí a rutinných postupov vo vláde a vládnych úradoch, ktorá je otvorená systematickému skúmaniu parlamentnými alebo inými inštitúciami a jednotlivcami naprieč sociálnym a ekonomickým spektrom občianskej spoločnosti.

Bezpečnostná previerkaBezpečnostná previerka sa vyžaduje pre osoby, ktoré pracujú na určitých miestach alebo vykonávajú určité úlohy, na ktoré sa vyžaduje osvedčenie o bezpečnostnej previerke. Tieto pracovné miesta a úlohy sa nachádzajú na všetkých vládnych úrovniach a v celom aparáte rozhodujúcom o bezpečnosti štátu, vrátane spravodajských služieb, ministerstva obrany a armády. Naviac, môže zahrnovať členov parlamentného výboru na dohľad nad spravodajskými službami. Nie však všetky parlamenty podrobujú členov svojich výborov na dohľad nad spravodajskými službami previerkovým procesom vykonávaným spravodajskými službami, pretože by to mohlo znamenať podriadenie sa parlamentu exekutívnej časti vlády. Udelenie osvedčenia o bezpečnostnej previerke je výsledkom úspešného preverovacieho procesu, ktorý umožní prístup dotyčnej osoby k rôznym stupňom utajovaných informácií. Pozri Utajované informácie.

Individuálna iniciatíva hlásiť nekalé praktiky (Whistle-blowing)K tejto iniciatíve dochádza, ak zamestnanec odhalí, že jeho zamestnávateľ porušuje zákon, koná neeticky alebo v rozpore s proklamovanými zásadami. Mnohé krajiny uznávajú význam takýchto odhalení a prijali právnu ochranu týchto informátorov pred sankciami, či už zo strany zamestnávateľa alebo prokuratúry. Tento proces odhaľovania nekalých praktík nastáva, ak zamestnanec informuje o nezákonných alebo neetických


142

činoch niekoho mimo vlastný úrad. Zvyčajne musí ísť o vládny úrad alebo represívne orgány. Pokiaľ zamestnanec sa iba sťažuje niekomu vo vnútri úradu alebo orgánu, nie je to „whistle-blowing“ a zamestnanca nechránia zákony na ochranu takéhoto konania. Odhalenia smerom k médiám zvyčajne tiež nepodliehajú ochrane, na rozdiel od odhalení príslušne zodpovedným poslancom parlamentu.


143