Zonage

et propriété foncière

Ce livre a pu être publié grâce au soutien financier des partenaires suivants :

Université de LausanneUniversité de Lausanne – Fondation du 450e anniversaire

Société académique vaudoiseCommunauté d’études pour l’aménagement du territoire

LES PUBLICATIONS DE L’ADEF

Aménagement foncier : les risques, 1995, préface de R. Rossi, 160 p. (165F).L’aménagement en questions, ss. la dir. de C. Martinand, J. Landrieu, 1996, 242 p. (175F).L’articulation du foncier et de l’immobilier, sous la direction de J.-J. Granelle, T. Vilmin,1993, 188 p. (155F).

Les associations foncières, préface de O. Piron, 1988, 181 p. (110F).La bulle foncière au Japon, N. Aveline, 1995, 256 p. (160F).Les bureaux, analyse d’une crise, I. Nappi-Choulet, 1997, 181 p. (155F).Les coûts de la croissance périurbaine. L’exemple de l’agglomération rennaise,A. Guengant, 1992, 156 p. (165F).

Un droit inviolable et sacré, la propriété, préface de J. Frébault, 1991, 367 p. (150F).L’environnement entre le maire et l’État, sous la direction de G. Jeannot, V. Renard etJ. Theys, 1990, 206 p. (120F).

État des lieux : la recherche sur le foncier, J.-J. Granelle, A. Heymann-Doat, G. Jalabert,1988, 160 p. (90F).

Évaluer un terrain. Aspects économiques et juridiques, préf. J. Comby, 1994, 219 p. (165F).L’expérience de l’expropriation, Fabienne Cavaillé, 1999, 224 p., (180 F).Gestion foncière et opérations immobilières en Europe de l’Est - Land tenure and property

development in Eastern Europe, V. Renard, R. Acosta, 1993, 288 p. (170F).Les grands propriétaires fonciers urbains / Major urban landowners - en France, in Great-

Britain, préface de C. Chaline, 1987, 144 p. (80F).L’impact du risque industriel sur l’immobilier, L. Sauvage, 1997, 255 p. (190 F).Land policy in France (1945-1990), J. Comby, V. Renard, 1990, 174 p. (115F).Marchés immobiliers, segmentation et dynamique, sous la direction de F. Calcoen etD. Cornuel, 1999, 266 p. (205 F)

Outils fonciers, modes d’emplois, introduction de C. Vigouroux, 211 p. (120 F).Politiques foncières des villes en développement,C. Farvacque-Vitkovic, P. McAuslan, 1993,160 p. (160F).

Qui doit payer la ville? préface de C. Bersani, 1996, 246 p. (180F).Reconstruire la ville sur la ville, préface de P. Schwach, 1998, 174 p. (160 F)La règle et l’urbanisme, préface de C. Robert, 1987, 360 p. (130F).La rente foncière, préface de P.-H. Derycke, 1990, 244 p. (120F).Russia : Urban Development and Emerging Property Markets, L. Limonov, V. Renard,W. Leontieff, 224 p. (175 F).

Sécuriser l’urbanisme, préface de J.-P. Lacaze, 1997, 181 p. (155F).Sécurité et transparence des marchés immobiliers, introduction de A. Givaudan, 1992, 316 p.(142F).

Le sol de l’entreprise, préface de U. Battist, 1989, 199 p. (93F).Le tourisme contre l’agriculture ? Enjeux fonciers en pays méditerranéens, préface deP. Coulomb, 1986, 360 p. (130F).

Villes africaines. Nouveau manuel d’aménagement foncier, J.-F. Tribillon, 1993, 320 p. (175F).Politiques foncières comparées : ❒ Allemagne, C. Moreau, 122 p. ❒ Grande-Bretagne,V. Renard et T. Vilmin, 62 p. ❒ Pays-Bas, N. Dubach et V. Renard, 78 p. ❒ Espagne, Eveet T. Igonin-Leygue, 165 p. ❒ Portugal, T. Igonin-Leygue, 80 p. (90 F le document).

REVUE ÉTUDES FONCIÈRES. Quatre numéros par an pour faire le tour de l’actualité, offrir une tribune aux acteurs de l’aménagement foncier, rendre compte d’expé-riences innovantes (abonnement : 380 F).

ADEF - Association des Etudes foncières,7, avenue de la République, 75011 Paris - tél. : 01 56 98 2000 - fax : 01 56 98 2001

Zonage et propriété foncière

Jean Ruegg

adef

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ASPAN : Association suisse pour l’aménagement national.CBD : Central Business District.C.E.A.T. : Communauté d’études pour l’aménagement du territoire.CIAM : Congrès internationaux d’architecture moderne.DAU : Direction de l’architecture et de l’urbanisme du Ministère de l’équipement.DFJP : Département fédéral de justice et police (Suisse).EHESS : Ecole des hautes études en sciences sociales.EPA : Environmental Protection Agency (Etats-Unis).FAS : Fédération des architectes suisses.JAPA : Journal of the American Planning Association (Etats-Unis).LAT : Loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (Suisse).OAT : Ordonnance sur l’aménagement du territoire du 2 octobre 1989(Suisse).OFAT : Office fédéral de l’aménagement du territoire, rattaché au Département fédéral de justice et police (Suisse).PAL : Plan d’aménagement local (Suisse).PNR : Programme national de recherche (Suisse).POS : Plan d’occupation des sols.PPE : Propriété par étage.RPE : Règlement du plan d’extension (Lausanne, Suisse).SDA : Surface d’assolement (Suisse).SIA : Société des ingénieurs et architectes (Suisse).SZEA : Standard City andState Zoning Enabling Act (Etats-Unis).

PRÉFACE

Un tournevis nommé zonage

TOURNEVIS n.m. (1676; de tourner, et vis). Outil pour tour-ner les vis, fait d’une tige d’acier emmanchée à une extrémi-té, et aplatie à l’autre afin de pénétrer dans la fente d’unetête de vis. Serrer une vis avec un tournevis.

ZONAGE n.m. (1953; de zone) Urban. Répartition du territoi-re en zones (rurales, industrielles, d’habitation) ou de la ville(zones de production, de protection, d’habitation...).

extraits du Petit Robert, 1984.

Un tournevis, c’est un savoir-faire qui s’est traduit dans unoutil. Cet outil, sans être universel, a été conçu pour permettrela réalisation d’une idée, d’un projet.

Il n’existe qu’avec la vis, car à eux deux ils permettent d’as-sembler des éléments, des objets. Avec le temps, un systèmesimple, primitif peut-être, est devenu, en utilisant les avancéestechnologiques, de plus en plus complexe. L’objectif initial reste,la qualité des assemblages s’est améliorée.

D’une constitution originelle – une tige d’acier emmanchée à uneextrémité – de bois probablement – et aplatie à l’autre – on est arri-vé à un outil fait de matériaux plus com plexes, offrant des qua-lités de résistance accrues et d’ergonomie améliorées. L’éventaild’outils manuels ou mécaniques répondant au nom de tourne-vis est désormais très étendu. Il est souvent difficile de s’yretrouver entre un tournevis plat, un tournevis à croix, un tour-nevis polygonal,…

Tous ces outils continueront à s’appeler tournevis dans l’ave-nir. S’ils se sont diversifiés, c’est que la tâche qu’on leur a confé-rée demeure, mais que la manière de l’aborder a varié.

Chacun est conscient de l’évolution d’un outil tel que le tour-nevis. L’un des outils de l’aménagiste, le zonage n’est pas tou-jours compris de cette façon. D’abord parce que son usage estlimité à un petit nombre d’usagers, qu’il a une complexité atté -nuant sa compréhension et sa maîtrise. Dès lors, il est difficilequ’il soit approprié par le plus grand nombre. Au départ, cetinstrument a permis de solutionner certains problèmes. Il estbon qu’aujourd’hui l’on se pose un certain nombre de questionsà son sujet. Que l’on comprenne d’où il vient, dans quel contex-te il a été créé, quelles solutions il permet d’atteindre, commentil a évolué au fil du temps,… Il est bon que l’on puisse suivreson évolution, mesurer son efficacité. Il est bon aussi que l’onpuisse voir ce qui a été atteint sans faire appel à ses services.

Pour les praticiens dont je fais partie, le travail de Jean Rueggconstitue un apport important, s’inscrivant dans une réflexiondevenue nécessaire et qui nous permettra sûrement de mieuxrépondre aux mandats que l’on nous confie. Qu’il en soit remer-cié.

Bernard WoeffrayAménagiste cantonal Neuchâtel

Zonage et propriété foncière6

… Don’t be afraid to say the Z-Word1

A la fin des années quatre-vingt, dans plusieurs pays occi -dentaux, les milieux favorables à la dérégulation et au néolibé-ralisme s’attaquent à l’ensemble des politiques d’amé nagementet réclament la suppression de la zone à bâtir. Ils considèrent lespremières comme une source de tracasseries nuisibles à labonne marche des affaires et voient dans l’abo lition du zonagela potion miracle susceptible de réduire le casse-tête de l’offrefoncière. Une telle revendication pose pourtant un certainnombre de questions. Qui soutiendrait cette proposition ? Plusprécisément, quel serait le point de vue des propriétaires fon-ciers détenteurs d’un bien-fonds en zone à bâtir ? Epouseraient-ils cette thèse ? Et puis, au fond, pourquoi le zonage a-t-il été ins-tauré ? Par qui, à quelle époque et avec quelle finalité ?

Paradoxalement aussi la régulation que l’État fournit par lebiais du zonage ne subit plus aujourd’hui les mêmes attaques.L’argument selon lequel la politique de l’aménagement n’est pasforcément incompatible avec les besoins de lobbies friands decroissance économique et de dérèglementation réapparaît. Destextes récents [Burgess 1995 ; Luithlen 1997] suggèrent mêmequ’elle peut servir leurs vues. De toute évidence, les termesdans lesquels se pose la revendication initiale ne sont aujour-d’hui plus les mêmes. Mais la crise économique des annéesquatre-vingt-dix suffit-elle a expliquer ce nouveau phénomène ?

Telles sont les préoccupations qui sont au cœur de cet ouvra-ge. Elles invitent à traiter des liens souvent complexes qui ras-semblent la propriété, le marché foncier et les politiques d’amé-nagement.

Ce texte reprend, sous une forme plus ramassée, l’essentieldes arguments développés dans une thèse de doctorat que j’aisoutenue à l’Université de Lausanne, en novembre 1997. Il n’au-rait jamais pu être publié dans la collection de l’ADEF sans l’en-thousiasme et la conviction de Vincent Renard et sans le soutienfinancier de l’Université de Lausanne, de la Fondation du 450e

anniversaire, de la Société Académique Vaudoise et de laCommunauté d’Etudes pour l’Aménagement du Territoire.Qu’ils trouvent ici l’expression de mes plus vifs remerciements.

J’assume l’entière responsabilité des propos qui sont avancésdans cet ouvrage. Mais, pour les développer, j’ai profité de l’ai-de inestimable que m’ont prodiguée sans compter John Mixon,Ed Kägi, Hermann Lauhoff et Rosie Walker. Ils m’ont permis depénétrer les arcanes du “ non-zonage” à Houston. Le personneldes archives de la ville de Lausanne dont la compétence et lagen tillesse sont des critères amplement suffisants pour faire decette ville un objet d’étude incontournable. Laurent Bridel dontle soutien et la générosité furent un appui constant. Michel Reypour les arrangements qu’il m’a offerts et sa bienveillance.Pauline, Julie, Zacharie et Noëlle enfin qui veillent avec cons -tance à l’équilibre de mon environnement. A eux en particulier,je dis merci.

Zonage et propriété foncière8

Introduction

Retenir le zonage comme objet d’étude peut paraître singulier.Pourtant, à l’examiner de plus près, il apparaît vite comme undispositif passionnant. Le zonage est sans doute l’instrument del’aménagement qui est le plus largement utilisé. En Suisse parexemple, depuis l’entrée en vigueur de la LAT (loi fédérale surl’aménagement du territoire), toutes les communes ont l’obliga-tion de réaliser le zonage de leur territoire. Bien diffusé, abon-damment pratiqué, il invite donc à tirer profit des expé riencesmenées à différentes échelles, dans plusieurs contextes nationaux.

Le zonage respecte l’institution de la propriété privée[Foglesong 1986]. Pour certains, cette caractéristique n’est pas glo-rieuse. Elle marque une perte d’intérêt des aménagistes pour lesrevendications réformistes qui, au tournant du siècle, réclamaientl’extension des pouvoirs d’expropriation de l’Etat – dont la natio-nalisation du sol est la forme ultime – et l’amélio ration du loge-ment social [Marcuse 1980]. L’engouement pour le zonage s’estcependant aussi inscrit dans un contexte d’urgence. Il s’agissaitde faire reconnaître l’utilité des préoccupations urbanistique etaménagiste pour leur conférer le statut d’une profession à partentière. Pour qu’un tel projet soit acceptable socialement et politi-quement, des concessions à l’idéal réformateur ont été consenties.

Le zonage est souvent conçu, élaboré et mis en œuvre à l’éche-lon local. Il ne menace donc pas non plus l’ordre institu tionnelpropre à chaque pays. En Suisse, il ne remet pas en question nil’autonomie communale, ni le fédéralisme.

Mais s’il fallait donner une seule origine à notre intérêt pourle zonage, elle serait sans doute à chercher dans la mise en paral-lèle des deux citations suivantes :

“Au XIXe siècle ce sont les propriétaires fonciers qui détien-

1. Slogan utilisé par ceux qui firent campagne en faveur de l'adoption du zona-ge à Houston lors du référendum de novembre 1993.