DOCUMENTOS APOYO DOCENTE N 15 Enero 2007
La Teora de la Descentralizacin Fiscal
Leonardo Letelier S.
Los Documentos de Apoyo Docente (DAD) son una Publicacin del Departamento de Gobierno y
Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile.
Los DAD tienen como objetivo poner a disposicin de la comunidad acadmica la experiencia
docente de los/as profesores/as del Instituto de Asuntos Pblicos.
Serie de Documentos de Apoyo Docente:
1. Discusin terica conceptual sobre la disciplina
2. Revisin bibliogrfica y exposicin de autores
3. Desarrollo de contenidos de los Programas de las Asignaturas
4. Propuesta de Ejercicios, Anlisis de Casos e Instrumentos Metodolgicos
Editora
Karina Doa Molina, Acadmica Instructora
Departamento de Gobierno y Gestin Pblica
INAP UNIVERSIDAD DE CHILE
Comit Editorial Sra. Vernica Figueroa
Sr. Thomas Griggs
Sr. Cristin Pliscoff
Sr. Ariel Ramrez
Asistente de Publicaciones
Diego Barra Traverso
Se autoriza la reproduccin total o parcial del material publicado, previa cita de la fuente.
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DOCUMENTOS DE APOYO DOCENTE
LA TEORA DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL
Leonardo Letelier S.
PALABRAS CLAVES
DESCENTRALIZACIN FISCAL - ADMINISTRACIN PBLICA GOBIERNO LOCAL
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I. INTRODUCCIN.
Como en otros mbitos de las polticas pblicas, los argumentos tericos en
torno a los costos y beneficios de la Descentralizacin Fiscal (DF) no
permiten decir algo concluyente sobre el particular. Si pueden identificarse
dos grandes lneas argumentales, las cuales se insertan en el debate ms
amplio entre la visin del Estado como un dictador benevolente versus un
Leviatn. En ambos casos encontraremos beneficios y costos respecto
de los potenciales efectos de la descentralizacin.
En esencia puede afirmarse que si bien la discusin desarrollada a
continuacin posee mltiples dimensiones, ella tiene un eje articulador
central. Se trata del antiguo debate en torno a la mejor forma de permitir
la revelacin de preferencias en el marco de ciertos bienes pblicos que
por su naturaleza, podran ser provistos en forma mas eficiente a travs de
los niveles descentralizados de gobierno. No obstante que dichos bienes
han sido genricamente llamados bienes pblicos locales, no hay
consenso absoluto en torno a cules son y qu nivel de gobierno debiese
asumir la responsabilidad de proveerlos. Aspectos crticos del problema
siguen siendo dos. Por una parte, la misma capacidad de los residentes de
elegir entre los distintos proveedores (jurisdicciones) y de sancionar a sus
representantes polticos en la medida que estos no cumplan su mandato.
Por la otra, enfrentamos el antiguo dilema sobre la forma apropiada de
concebir al Estado.
Existen dos enfoques alternativos para comprender la gnesis del Estado
en su papel de asignador de recursos. Una vertiente de anlisis,
usualmente rotulada bajo el nombre de Finanzas Pblicas Normativas, se
caracteriza por suponer que el Estado, a travs del gobierno en ejercicio,
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es el fiel depositario del inters colectivo en aquellos problemas que la
sociedad no pueda resolver eficientemente por medio del mercado. El
Estado as entendido puede concebirse como un dictador benevolente
que representa los intereses superiores de la sociedad. En este enfoque se
asume implcitamente que las instituciones que definen al Estado estn
dadas exgenamente, no siendo la accin colectiva una problemtica
en s. Tanto la tradicin iniciada por Samuelson en su conocido aporte
sobre la teora de los bienes pblicos, como tambin la sntesis sobre la
Economa del Sector Pblico popularizada por Musgrave, se inscriben en
esta lnea. Atendiendo el supuesto de un Estado benevolente, este
enfoque define normas tendientes a optimizar la accin del Estado en el
mbito fiscal. Un enfoque alternativo es aquel suscrito por la Escuela de la
Eleccin Pblica, cuya ptica del Estado se basa en el supuesto de que
siendo ste el fruto de la accin colectiva desarrollada por individuos
diversos y optimizadores, este mismo Estado ser en s una amenaza para el
bien comn. Ella se expresa en un permanente conflicto entre el objetivo
de servir el propsito para el cual fue creado, y el afn de generar rentas
o beneficios en favor de aquellos que lo administran a travs del gobierno
en ejercicio. Esto ltimo supone concebir al Estado como un Leviatn,
monstruo impenitente que, siendo necesario para la supervivencia y
bienestar de la comunidad, engendra tambin el peligro de facilitar la
explotacin de los contribuyentes por la va de cobrar altos impuestos y
proveer servicios de mala calidad (Brenan y Buchanan, 1980).
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II. EL TEOREMA DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL DE OATES.
II.1 Definicin del Teorema.
Un punto de partida obligado en la teora sobre DF, es el conocido
Teorema de DF enunciado por Oates (1972). Sostiene este teorema que
el nivel de bienestar ser siempre al menos tan alto (y usualmente ms
alto), si los niveles de consumo (pblico) Pareto eficientes son provedos por
cada jurisdiccin independientemente, antes que un solo nivel uniforme de
consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual) (Oates
1972: 54).
Dado que cualquier hiptesis al respecto exige establecer supuestos en
torno al comportamiento de los Niveles Descentralizados de Gobierno
(NDG), diversas teoras pueden construirse en base al teorema. En este
aspecto, el teorema de Oates es un punto de referencia til como punto
de partida en el debate. ste asume que no existen externalidades entre
jurisdicciones y que no hay costos envueltos en un mayor grado de DF.
Como el mismo Oates seala (Oates, 1999), probablemente el desafo
menor para el teorema dice relacin con el supuesto de que el nivel
relevante de comparacin sea un nivel uniforme de consumo en todas las
jurisdicciones. Aunque esto no es necesariamente el caso en gobiernos
con un alto grado de centralizacin fiscal (Seabright, 1996), la
centralizacin favorecer probablemente una estructura mas homognea
de gasto pblico a travs de todo el pas.
El teorema enunciado debe entenderse como un referente respecto del
cual el mismo Oates ha discutido su validez bajo ciertas condiciones. Es
bueno volver la mirada a la analoga entre el concepto de un mercado
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competitivo, definido en base a un conjunto de supuestos muy restrictivos,
y la validez del teorema de DF, el cual descansa tambin en los dos
supuestos enunciados. En esencia, podramos decir que toda la literatura
terica sobre DF gira en torno a si tales dos supuestos son o no vlidos.
Como en todos los mbitos de la economa, la discusin acadmica sobre
el tema tiene un componente terico y uno emprico.
Asumamos por un momento que los dos supuestos enunciados se cumplen.
Qu nos garantiza la validez del teorema?. La respuesta descansa en la
hiptesis de que el conocimiento de las demandas y problemas prcticos
de los individuos solo se puede lograr en la medida que tengamos
suficiente cercana con quienes son los reales destinatarios de la accin
del Estado. Bajo las condiciones sealadas, la descentralizacin es un
camino en esa direccin. Si bien esta es la esencia del problema, los
factores especficos que inducen una mejor calidad de los servicios
pblicos bajo un esquema de mayor descentralizacin pueden ser
mltiples. Entre ellos se cuentan la propensin a innovar en las polticas
pblicas, el mayor grado de rendicin de cuentas o accountability de los
funcionarios pblicos, etc. A continuacin se discuten lo dos supuestos del
teorema de la DF de Oates.
II.2 Supuestos del Teorema de DF
Ausencia de Externalidades entre jurisdicciones.
La ausencia de externalidades en el caso que nos ocupa posee la misma
connotacin que aquella asignada en el marco de los bienes privados.
Hemos dicho que una de las fallas de mercado es precisamente el hecho
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de que parte de los beneficios (costos) del consumo o la produccin
privados no sea completamente internalizada por quienes la originan. Si
racionalizamos el comportamiento de los gobiernos locales (GLs) como
una forma privada de accin en el contexto de los bienes y servicios
pblicos genricamente definidos, encontraremos un evidente paralelo
entre el caso de los NDG y las externalidades entendidas como una falla
del mercado de bienes privados. En la medida que las polticas y
decisiones tomadas y/o realizadas a nivel descentralizado tengan efectos
(spillovers) positivos o negativos que excedan los lmites de aquella
jurisdiccin en la cual fueron originadas, ello provocar una tendencia a
que la sumatoria de las decisiones locales no coincida con el inters
colectivo a nivel nacional. La solucin a tal problema supone alguna forma
de centralizacin.
En el contexto internacional son muchos los ejemplos que permiten ilustrar
este punto. En esencia, puede decirse que la existencia de organismos
internacionales destinados a preservar la paz, promover el comercio y el
desarrollo de las naciones, coordinar esfuerzos para la conservacin del
medio ambiente, garantizar la fluidez del sistema de pagos internacional,
etc, son todas formas de centralizacin de ciertas polticas nacionales
cuyo efecto al interior de cada pas no agota su impacto al interior del
territorio definido como Estado Nacin. Por ejemplo, el deterioro ambiental
provocado por el uso de formas de energa o productos qumicos dainos
para la calidad del aire no solo compromete el bienestar de aquel pas
especfico en que dicha contaminacin se origina, sino que produce un
efecto negativo sobre todo el planeta. La preservacin de la paz mundial
tiene implicancias positivas que sin duda exceden el bienestar de las
naciones involucradas, no solo por las consecuencias econmicas de un
conflicto, sino tambin por el costo en vidas humanas y su efecto negativo
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en la opinin pblica mundial. Cualquier instancia de coordinacin que
tenga por objetivo internalizar el efecto de tales decisiones en el marco de
un organismo nico ya sea nacional o internacional- constituye en todos
estos casos un reconocimiento implcito al hecho de que la accin
descentralizada de cada pas actuando independientemente ser
conducente a un resultado sub ptimo desde el punto de vista
internacional.
La coordinacin mencionada anteriormente, y la consecuente renuncia a
la descentralizacin en su versin pura, es usualmente impugnada en base
a dos argumentos bsicos. El primero es que, de no mediar costos implcitos
en tal coordinacin, el acuerdo entre GLs puede alcanzarse
espontneamente. Ello es la esencia del llamado teorema de Coase. No
sera, por tanto, necesario forzar la centralizacin mas all de los lmites
expresados en forma espontnea por quienes estn directamente
involucrados en el problema. El segundo argumento es que la
centralizacin tambin tiene costos, los cuales se expresan en mayor
burocracia, un mayor peligro de un Estado tipo Leviatn con ms poder
para expropiar a los contribuyentes, y menor libertad para que los NDG
puedan decidir autnomamente sobre temas de su competencia.
Anlisis Grfico del Problema.
Hemos dicho que uno de los aspectos crticos del teorema de la DF, y por
esa va respecto de los potenciales efectos positivos de la DF, es la
existencia de efectos externos en las polticas ejecutadas y financiadas
descentralizadamente. Si bien algunos servicios, tales como, el alumbrado
pblico, la recoleccin de basura y otros semejantes son de beneficio casi
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exclusivo de los residentes de aquella jurisdiccin que los provee, ste no es
necesariamente el caso de diversas polticas de carcter social,
incluyendo en esta categora los programas de empleo o los servicios de
educacin y salud entre otros. Un mbito en el cual dicho fenmeno
puede llegar a ser muy relevante es en la esfera fiscal. Las decisiones
tomadas descentralizadamente en dicha materia pueden comprometer el
equilibrio a nivel nacional.
Tomando un ejemplo desarrollado por OSullivan (1993), supondremos que
para descubrir las preferencias colectivas debemos recurrir a un proceso
de elecciones mediante las cuales el votante mediano decidir entre las
opciones disponibles aquella que lo representa mejor. Este proceso se
desarrolla al interior de un rea metropolitana, en la cual coexisten tres
comunidades (A, B y C). En el marco del debate entre centralizacin versus
descentralizacin, la decisin colectiva que permite definir la demanda
del bien pblico (G) puede realizarse bajo dos escenarios alternativos. Uno
es que cada jurisdiccin en forma independiente y descentralizada, elija
sus propias autoridades, las cuales sern depositarias del mandato del
votante mediano local. sta ser la opcin descentralizada. La segunda
alternativa es que los GLs independientes se agrupen en una instancia
centralizada llamado gobierno metropolitano, el cual elegir una
autoridad comn. Si cada comunidad decide en forma independiente
sobre el gasto local, el resultado es aquel definido por la demanda privada
de cada jurisdiccin. Por su parte, si bien la opcin centralizada permitira
al gobierno metropolitano internalizar los efectos externos emanados de
las decisiones independientes de cada comunidad actuando por
separado, este tendr que proveer un nivel de G compatible con las
preferencias del votante mediano nacional, las cuales pueden diferir
sustancialmente de aquellas pertinentes para el votante mediano local.
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El problema en cuestin puede ilustrarse a travs del grfico 1. En l se
presenta la potencial dificultad en el logro de una ptima provisin de
plazas y jardines (G), bajo el supuesto de que dichos bienes pblicos
locales producen algn tipo de efecto externo positivo (externalidad
positiva) en beneficio de los residentes de las jurisdicciones vecinas. Si
suponemos que el beneficio marginal privado de la comunidad est
expresado en la funcin BMP, y que el costo marginal de cada unidad
adicional de bien pblico local es igual para todas las jurisdicciones
(CMg.G), el equilibrio privado de la comunidad A se encontrar en un nivel
GAp de gasto local en plazas y jardines. Los residentes de otras
comunidades que son beneficiados por dicho gasto reciben un subsidio
por un monto equivalente a AA por cada peso gastado en plazas y
jardines por la comunidad en cuestin, beneficio que no es internalizado
por quienes financian este gasto. En el caso particular de la comunidad A,
la diferencia entre el beneficio marginal privado (BMP) y el beneficio
marginal social (BMS), inducir una prdida social por una magnitud
equivalente al tringulo A0A1A2. El ptimo social se lograra entregando a
cada jurisdiccin un subsidio equivalente a la externalidad. Esto har que
la demanda percibida por las autoridades locales se traslade desde
BMp(A) hasta BMp(A), alterando el equilibrio desde un nivel de gasto GAP
(sub ptimo) hasta uno GAP (ptimo social). Lo propio suceder con las
comunidades B y C, cuyas respectivas demandas privadas y sociales se
presentan en el mismo grfico. En cada caso habr prdida social por un
monto equivalente a B0B1B2 y C0C1C2 si stas deciden su gasto en forma
descentralizada.
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Grfico 1
BMS (A) BMS (C) BMS (B)
La opcin centralizada implica la eleccin de un gobierno metropolitano
que encarne las preferencias del votante mediano nacional, las cuales son
conducentes a un gasto en plazas y jardines equivalente a G.CP.., superior
al preferido por la comunidad A, pero inferior al ptimo privado de la
comunidad C. El aspecto positivo de la administracin centralizada es que
ella supone la internalizacin de las externalidades entre comunidades y,
por lo tanto, el uso de la funcin de beneficio marginal social como
referente para la autoridad central. El aspecto negativo es que dicha
solucin genera una prdida de bienestar equivalente al diferencial entre
el gasto efectivo y el gasto ptimo de las comunidades A y C. En
consecuencia, el beneficio neto de centralizar la decisin de gasto
depende del balance entre la prdida de bienestar inducida por la
centralizacin, versus la prdida de bienestar resultante de las
externalidades entre jurisdicciones en un marco de descentralizacin.
BMP (A) BMP (B) BMP (C) B1
G.AP G.AS GBP GBS G.CP G.CS
Gasto Local en Plazas y Jardines
C.Mg. G.
Ao
A1
A2 B2 C2Bo Co
C1
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Cul de los dos costos ser mayor? Si las preferencias son muy diferentes
entre comunidades, la prdida asociada a la centralizacin puede ser
muy significativa. Los niveles de gasto preferidos en cada jurisdiccin sern
muy diversos y, por lo tanto, solo el votante mediano nacional (encarnado
por las preferencias de la comunidad B) alcanzar el ptimo. El votante
mediano en A obtendr un nivel de gasto muy por encima del ptimo,
sucediendo lo contrario en la comunidad C. Por el contrario, si las
preferencias son muy similares entre comunidades, el votante mediano
metropolitano (centralizado) ser probablemente conducente a una
situacin colectiva superior, puesto que las prdidas por concepto de
preferencias distintas en cuanto al gasto pblico se refiere sern ms que
compensadas por el beneficio resultante de la internalizacin de
externalidades en un marco de centralizacin.
No hay costos adicionales resultantes de administrar un sistema
descentralizado.
Ya hemos visto que en la economa poltica del problema existe un trade
off o conflicto- entre los costos emanados de la centralizacin versus
aquellos inherentes a la descentralizacin. Los costos referidos en la
seccin anterior son inherentes a la falta de coincidencia entre los costos
(beneficios) locales de las decisiones tomadas por la autoridad, y aquellos
percibidos desde la perspectiva del inters comn, entendido ste como
el fruto de las preferencias colectivas de todas las jurisdicciones en su
conjunto. Existe, sin embargo, otro tipo de costos, respecto del cual el
Oates hace explcita omisin suponiendo que no existen- a fin de
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preservar el carcter de referente del teorema. Este es el costo de
administrar un sistema descentralizado.
Si convenimos en que las externaliades ya referidas estarn
inevitablemente presentes, las jurisdicciones - actuando en forma
independiente - debern coordinarse entre si para optimizar el resultado
colectivo de sus decisiones individuales. No obstante la potencial
existencia de efectos externos a cada comunidad, existen instancias de
accin colectiva por parte de varias jurisdicciones actuando
independientemente en las cuales tambin cabe una negociacin entre
las partes. Este es, por ejemplo, el caso de la adquisicin de insumos y/o la
contratacin de algn servicio comn para varios GLs en forma
simultnea. En esta categora se inserta el problema de la recoleccin de
basura, la construccin de infraestructura pblica de uso comunitario y
otras reas de competencia local. La literatura econmica reconoce tal
dificultad como el problema de los costos de transaccin, el cual ser
creciente segn el nmero de jurisdicciones independientes envueltas en
una negociacin. Es interesante constatar que en algunos pases la accin
colectiva de los municipios en ciertas materias es obligatoria como es el
caso de Francia, mientras que en otros es voluntaria como en Chile. Tal
diferencia puede tener grandes consecuencias sobre el poder de
negociacin de los Gls con sus proveedores u otras empresas y, por lo
tanto, en los costos de tales servicios para los residentes.
Muy ligado al problema anterior encontramos el problema de las
economas de escala en la provisin de ciertos servicios locales. Fcil
resulta entender que ciertos servicios pblicos requieren grandes costos fijos
para poder operar, hecho que impone importantes economas de escala
en su funcionamiento. Este es el caso de las plantas de agua potable, los
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servicios sanitarios, la infraestructura vial y cierto tipo de transporte pblico.
No obstante que no siempre son los Gls los encargados de administrar tales
servicios, suele suceder que la misma administracin local exige cierto
tamao mnimo para ser eficiente desde el punto de vista social.
III. LAS NORMAS DE OATES SOBRE LA ASIGNACIN DE FUNCIONES.
Un tema obligado en la literatura tradicional de finanzas pblicas es la
referencia de a las tres funciones bsicas del Estado definidas por
Musgrave (1959). Una vez mas la obra clsica de Oates (1972) propone la
asignacin ptima de funciones en el marco de las categoras de
Musgrave. Oates rescata la idea de bien pblico y el concepto de
externalidad como aspectos centrales de su anlisis e intenta asignar las
referidas funciones a objeto de minimizar el costo emanado de las mismas
fallas, pero esta vez referidas al mbito de los bienes pblicos. Revisamos a
continuacin el caso de cada una de las tres funciones de Musgrave por
separado.
1) Asignacin de Recursos.
La existencia de bienes pblicos, externalidades, insuficiente informacin
de mercado, barreras de entrada, economas de escala y otros factores
similares son conducentes a una incompleta internalizacin de los
beneficios y/o costos en el consumo o la produccin. Ello produce lo que
tcnicamente reconocemos como una falla de mercado, en virtud de la
cual habr una ineficiente asignacin de recursos. sta ser provocada ya
sea por la incapacidad de los consumidores de revelar sus preferencias
(disponibilidad a pagar) o por decisiones de produccin reidas con el
ptimo social. Una primera tarea del Estado es rectificar este problema, ya
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sea por la va de financiar la produccin de bienes o servicios pblicos, o
mediante la elaboracin de normas escritas que permitan evitar la
existencia de monopolios o cualquier estructura no competitiva en los
mercados de bienes privados. Oates sostiene que esta funcin debe ser
idealmente ejercida por l o los niveles descentralizados, toda vez que
stos tienen ms informacin sobre las preferencias y particulares
circunstancias de los beneficiarios.
Cabe observar, sin embargo, que la funcin de asignacin admite diversas
formas de accin. Un aspecto del tema tiene que ver con el diseo de
normas especficas destinadas a evitar estructuras no competitivas en el
mercado de bienes privados. Si todos los niveles de gobierno disfrutan por
igual de los beneficios de tener mercados competitivos, no existen razones
claras para que sean los niveles descentralizados y no el gobierno central
- quienes decidan sobre dichas normas. La evaluacin prctica sobre este
punto permite, sin embargo, establecer una clara diferencia entre la
experiencia de los pases federales versus los unitarios. Mientras que en los
primeros suele haber competencias normativas importantes en manos de
los niveles intermedios de gobierno, los pases unitarios exhiben una clara
centralizacin de esta funcin. Lo anterior debe entenderse como el
apego al principio, profundamente arraigado en la tradicin federal, de
que las preferencias distintas entre estados (provincias), dan
necesariamente lugar a diferencias en legislacin ambiental, normas
antimonopolio y otras semejantes. El problema es ciertamente distinto
cuando pensamos en la funcin de asignacin como responsable de
decidir sobre inversiones pblicas en infraestructura, o la provisin de
bienes y/o servicios pblicos locales tales como educacin, salud, vivienda
y otros en los cuales hay ciertamente recursos pblicos comprometidos. No
obstante que inevitablemente habr efectos externos entre jurisdicciones
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aun en el caso de estos bienes, la magnitud de tal externalidad ser
relativamente pequea respecto al caso de los bienes pblicos
nacionales.
Un referente alternativo es la hiptesis desarrollada por Stigler (1957). Este
autor plantea que el proceso de decisin del Estado debe expresarse al
nivel de gobierno ms bajo posible que sea consistente con los objetivos
de eficiencia distributiva y asignativa. La idea de consistencia, sin
embargo, pone de manifiesto segn el mismo autor- , la necesidad de
tener en consideracin las economas de escala envueltas en las diversas
funciones del estado, y las externalidades entre gobiernos locales
emanadas de beneficios o costos no internalizados por cada jurisdiccin
en forma individual. Se desprende de este argumento que la asignacin
competencial ptima deber examinarse en su mrito, lo cual supone
incorporar elementos ideosincrtios del bien o servicio pblico especfico
del cual hablamos.
2) Distribucin de Ingreso.
Es ampliamente reconocido en la literatura econmica que en ausencia (o
habiendo rectificado) las referidas fallas de mercado, este ltimo generar
lo que hemos reconocido como una asignacin econmicamente
eficiente de recursos. Este resultado no nos garantiza, sin embargo que la
distribucin del ingreso sea equitativa, entendido este concepto como
ptimo social sobre la materia. El logro de condiciones de equidad admite
tambin una interpretacin en el marco de los bienes pblicos. As como la
sociedad toda demandar un nivel de gasto pblico en educacin, salud,
infraestructura, proteccin, etc, as tambin desear tener una
determinada distribucin del ingreso, la cual probablemente no ser
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aquella inducida espontneamente por el mercado. En el supuesto que
una sociedad ms equitativa constituye un bien de caractersticas similares
a la utilidad experimentada por tener aire puro, y/o acceder al beneficio
de una ciudad ambientalmente limpia, as tambin valorar que nadie
dentro de una determinada comunidad sufra hambre o est privado de
satisfacer sus necesidades bsicas.
La solucin de mercado a tal problema es la caridad, la cual se manifiesta
a travs de instituciones privadas que canalizan el inters de las personas
por ayudar a quienes carecen de ingreso suficiente. Bajo el supuesto de
que la equidad es en si mismo un bien pblico ms, el esfuerzo colectivo
por resolver el problema ser sub ptimo si dejamos que los individuos
operen espontneamente en este mbito. Oates plantea que sera
inconveniente descentralizar esta funcin, puesto que la movilidad de los
potenciales beneficiarios de programas sociales, hara que los incentivos
emanados de destinar recursos hacia este objetivo seran sub ptimos. Lo
anterior en razn de que las jurisdicciones ms orientadas hacia programas
pblicos de carcter distributivo terminaran albergando ms residentes
con carencias sociales por efectos de la migracin desde las jurisdicciones
menos generosas. Lo anterior constituye una contradiccin en la lgica de
gobernar para mostrar resultados a los electores, hecho que se
contrapone con un esfuerzo activo de los niveles descentralizados de
gobiernos en beneficio de la equidad.
Cinco reflexiones de importancia pueden hacerse en torno a este punto.
La primera tiene que ver con el grado de movilidad de los residentes. Si
esta es pequea, los efectos no deseados de los flujos migratorios referidos
sern tambin pequeos y el problema de los efectos externos a la
jurisdiccin que ejecuta una funcin re distributiva no sern significativos
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(Pauly, 1973). La segunda es el reflejo de la esencia del pensamiento
liberal, y nos lleva a Von Hayek (1945), y su alusin al conocimiento
especfico sobre las circunstancias particulares de la realidad, la cual solo
cada jurisdiccin conoce en profundidad. La tercera es atribuible a
Gramlich (1993) y se refiere a la disponibilidad a pagar de los residentes
locales a favor de programas de gasto, financiados y ejecutados al interior
de su propia jurisdiccin y orientados a servir el objetivo de equidad.
Pudiera suceder que dicha generosidad fuese de tal intensidad, que
resultara eficiente admitir un cierto grado de diferenciacin entre
jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno. Es perfectamente factible
que si bien los residentes de ingresos ms altos de la comunidad A estn
dispuestos a favorecer con su aporte a quienes lo requieren dentro de la
misma comunidad A, no estn necesariamente dispuestos a hacerlo por
residentes de otras comunidades. Ello amerita que sea la propia
comunidad, a travs del gobierno local que la representa, la que debera
financiar y administrar esta re distribucin. El cuarto aspecto del problema
ha recibido poca atencin en la literatura del tema, no obstante su
evidente trascendencia. Se trata de la diferenciacin entre el
financiamiento de los programas sociales y la administracin de los mismos.
An cuando pueda haber fuertes razones para excluir a los niveles
descentralizados de responsabilidades en lo que al financiamiento de
programas distributivos se refiere, es menos claro que stos deban estar
ausentes de la administracin de los mismos. Dicha problemtica est
fuertemente ligada a la naturaleza de las transferencias entre niveles de
gobierno. Un quinto y ltimo aspecto es la inevitable interdependencia
entre las funciones de asignacin y de re distribucin de ingresos (Tresch,
1981). El ejemplo ms claro es probablemente aquel referido a la decisin
en materia de inversin realizada usualmente a nivel local. Aun cuando tal
decisin est formalmente desvinculada del propsito de mejorar la
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equidad dentro de la comunidad, ella siempre tendr un efecto re
distributivo. La opcin de construir un puente versus un colegio provocar
un claro efecto sobre el ingreso de los beneficiados y, por lo tanto, en la
distribucin local del ingreso. En esta medida, existir un grado inevitable
de superposicin entre tales funciones.
3) Estabilizacin Macroeconmica.
La importancia de esta funcin se basa en la necesidad de moderar el
ciclo econmico, el cual afecta el nivel de empleo de la economa, la
estabilidad del nivel de precios y el equilibrio de las cuentas externas. En el
supuesto de que la estabilidad macroeconmica es condicin necesaria
para garantizar un buen desempeo econmico general, nos
encontramos con un bien pblico qumicamente puro. De la misma forma
que no existe rivalidad en el beneficio de tal estabilidad, as tampoco
puede excluirse a quienes no pagan por ello.
Existen al menos dos mbitos en los cuales se manifiesta la accin del
Estado en esta materia. Uno es a travs de la poltica fiscal y el otro por
medio de la poltica monetaria. En cuanto a la accin de la poltica fiscal,
su efecto sobre la regulacin del ciclo econmico constituye una tradicin
introducida por Keynes y que progresivamente ha ido perdiendo
importancia en la poca de la globalizacin. En el contexto de una
economa cerrada, la poltica fiscal se expresa ya sea por medio del gasto
pblico, el cual estara llamado a compensar la falta de gasto privado, o
de alteraciones en la carga tributaria global, mecanismo que al menos
potencialmente puede afectar el ingreso disponible de las familias y por
esa va el gasto privado en consumo. Conocido es que en una economa
abierta, tal como es el modelo relevante en la mayora de los pases del
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mundo occidental, la poltica fiscal es solo efectiva en influir sobre la
demanda interna en la medida que exista tipo de cambio fijo. Sin
embargo, tanto la creciente implementacin del tipo de cambio variable,
como la conviccin de que en general el gasto pblico en exceso es una
amenaza el equilibrio fiscal, la opcin de dicha poltica ha sido
crecientemente abandonada a favor de normas destinadas a garantizar
el equilibrio fiscal. En contraposicin a la poltica fiscal, la poltica monetaria
acta sobre la demanda agregada mediante la variacin de las tasas de
inters, siendo este mecanismo slo pertinente bajo condiciones de tipo de
cambio flotante. Por lo anterior, el uso de la poltica monetaria a nivel
nacional se ha vuelto inoperativa en pases que han adherido a una
moneda nica (Unin Monetaria Europea), como tambin entre aquellos
que han adoptado una moneda extranjera como es el caso de la
dolarizacin (Ecuador, El Salvador).
Atendiendo a la condicin de bien pblico nacional inherente a la
estabilidad macroeconmica, Oates plantea que dicha funcin debiese
estar radicada en el nivel central, abstenindose los niveles
descentralizados de intervenir en decisiones fiscales y/o monetarias que
pudiesen tener impacto nacional. El argumento se basa en que las
acciones de estabilizacin que puedan ser adoptadas
descentralizadamente provocarn inevitablemente efectos externos a la
jurisdiccin especfica en que fueron adoptadas. As por ejemplo, si en el
marco de la Unin Monetaria Europea cada pas diferente tuviese su
poltica monetaria propia, ello hara que las decisiones locales (nivel
nacional) sobre la tasa de inters, atrajeran capitales financieros hacia
aquellos pases con la tasa ms alta, efecto que anulara el aumento en la
tasa local a travs del arbitraje automtico de las tasas de inters al
interior de la federacin. Este mismo ejemplo es extensible a un pas
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especfico, en que ninguna regin, provincia o estado en toda la nacin,
podra en efecto imponer su propia tasa de inters al resto del pas.
En la esfera tributaria tendremos una dificultad similar, dependiendo de la
magnitud del problema, del grado de movilidad de la base imponible y
del tipo de impuesto en cuestin. Hay fuertes razones para pensar que el
impuesto al ingreso tendr efectos externos sobre las jurisdicciones vecinas,
toda vez que mayores impuestos locales inducirn migracin de los
contribuyente hacia jurisdicciones con menores tasas. Cabe, sin embargo,
distinguir entre el ingreso a las personas y aquel sobre las empresas.
Probablemente es en este ltimo caso en que la centralizacin del cobro y
diseo del tributo deba estar ms centralizado. El ingreso de las familias
estar menos expuesto al fenmeno de la migracin. Una reflexin
parecida amerita el caso a los impuestos indirectos y el impuesto a la
propiedad, el cual es tradicionalmente dominado por los gobiernos
locales.
Una hiptesis comnmente citada en contra de la autonoma fiscal
ejercida descentralizadamente, es el riesgo de sobre endeudamiento y la
prdida de disciplina fiscal por parte de los GLs y/o provincias (estados). El
reciente colapso de la economa Argentina luego del abandono de la
poltica de convertibilidad en 2002 ha permitido reforzar esta hiptesis,
basada en el argumento de que en un contexto de autonoma fiscal las
provincias no poseen el compromiso poltico ni los incentivos necesarios
para respetar las metas de equilibrio fiscal establecidas a nivel federal. En
pases unitarios como Chile, el gobierno ha eludido la discusin en torno a
iniciativas descentralizadoras ms agresivas, argumentando que incluso
bajo las actuales condiciones de baja DF, los municipios suelen
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endeudarse de hecho por la va de postergar el pago de sueldos a
funcionarios de su responsabilidad y/o no cumplir oportunamente con los
compromisos de proveedores. Si bien la baja magnitud de tales episodios
no ha representado un problema fiscal de alcance nacional, se especula
en torno a los efectos que un mayor grado de autonoma fiscal podra
tener en el equilibrio presupuestario del gobierno general. El eje central del
debate es la llamado fenmeno de riesgo moral, y la percepcin del
gobierno central como una instancia de garanta implcita a favor del
endeudamiento sub nacional.
El contra argumento a la presuncin general contraria a la
descentralizacin de la funcin de estabilizacin es el establecimiento de
reglas claras y efectivas respecto de la gestin de los NDG. La literatura
pertinente ha recogido este argumento en el concepto de instituciones
fuertes (Ter-Minassian, 1997). Estos es, reglas del juego bien establecidas y
que efectivamente se cumplan. En este contexto, la DF no debera ser un
problema en el mbito del equilibrio fiscal, en la medida que el gobierno
central no acte como aval y/o prestamista de ltima instancia de la
deuda local (provincial o estadual). La eficiente disciplina fiscal y alto
grado de DF en los casos de Estados Unidos, Canad y Alemania suelen
servir de referencia para fundamentar este argumento.
IV. LOS BIENES PBLICOS LOCALES.
La existencia de bienes pblicos bajo el contexto desarrollado por
Samuelson (1958), supone la imposibilidad de obtener una solucin de
mercado cuando no hay rivalidad en el consumo y las caractersticas del
bien o servicio transado impiden la exclusin de quienes no pagan. Ello es
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conducente a la necesaria sustitucin del mercado por el proceso poltico.
Esta nica salida a la complicada cuestin de cmo permitir la revelacin
espontnea de las preferencias en cuanto al tipo, magnitud y forma de
financiamiento de los bienes pblicos puros, admite, sin embargo, una
excepcin en el caso de los llamados bienes pblicos locales, los cuales
constituyen el pilar bsico de la DF. Estos poseen dos diferencias centrales
con los bienes pblicos puros. La primera es que si bien sigue no habiendo
rivalidad en el uso de los mismos, ellos estn sujetos a potenciales costos de
congestin por parte de quienes los usan. La segunda es que si pueden ser
excluidos de su consumo quienes no pagan. Si reconocemos su existencia
como un elemento necesario en el logro de una asignacin Pareto
eficiente de recursos, habremos tambin reconocido la necesidad de que
el nivel de gobierno que administra dichos bienes tenga presupuesto
propio y autonoma para ejercer decisiones de gasto en el mbito de su
competencia. Presentaremos a continuacin y en orden cronolgico de
acuerdo a su aparicin en la literatura, los tres modelos mas citados en
torno a los bienes pblicos locales. Ellos son; el modelo de Tiebout, el
modelo de Buchanan y el modelo de Hirschman.
IV.1 El Modelo de Tiebout.
La analoga entre los mercados de bienes privados y los bienes pblicos
locales supone redefinir el problema en dos mbitos bsicos. Uno de ellos
es el hecho de que existen ciertos bienes pblicos cuyo grado de exclusin
en el consumo se encuentra ligado a la cercana geogrfica de los
potenciales beneficiarios con el proveedor de dicho bien. Una importante
aproximacin a este caso fue presentada en el conocido modelo de
Tiebout (1956), el cual distingue acertadamente entre los bienes pblicos
puros definidos por Samuleson, y aquellos bienes pblicos locales, que por
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su naturaleza y tal como su propio nombre lo indica, generan beneficios
en un rea geogrfica limitada, la cul corresponde a solo un segmento
de toda la nacin. Tal puede ser el caso de la educacin pblica local, la
infraestructura vehicular, el alumbrado pblico, la recoleccin de basura y
toda la amplia variedad de servicios pblicos tpicamente administrados
por los niveles inferiores de gobierno. En todo este rango de servicios, los
residentes de una comunidad local son los principales beneficiarios. Un
segundo aspecto en el cual debemos diferenciar los bienes pblicos
nacionales de los bienes pblicos locales, es que en los primeros, el
consumidor no tiene opcin alguna que no sea el proceso poltico para
expresar sus preferencias. En los bienes pblicos locales, la posibilidad de
que los residentes y potenciales contribuyentes- migren entre
jurisdicciones, acta como un elemento facilitador de la competencia
entre gobiernos locales, cada uno de los cuales tratar de ofrecer la mejor
combinacin posible entre precio y calidad de sus servicios, para fines de
atraer a ms residentes. El precio ser la suma del cobro por estos servicios
ms los impuestos locales que estos residentes debern pagar a cambio
de vivir en dicha comunidad.
De lo anterior se desprende que si cada jurisdiccin acta
independientemente de las dems, de la misma forma en que lo hace un
productor de bienes privados en un mercado competitivo, cada productor
(gobierno local) optimizar la combinacin de servicios provistos as como
los impuestos y tarifas cobradas. Habr por consiguiente una industria de
bienes pblicos locales, constituida sta por el conjunto de jurisdicciones
locales que compiten entre s. El resultado colectivo ser ptimo, pues
todos oferentes estarn independientemente- comprometidos en el
esfuerzo de servir a su comunidad de la mejor forma posible. Lo anterior nos
lleva a la conclusin de que mientras mayor sea el margen de maniobra
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de los gobiernos locales, mayor ser tambin la competencia entre
jurisdicciones y, por lo tanto, mejor tambin el servicio prestado a los
residentes. Tambin se desprende del modelo de Tiebout que la
competencia entre jurisdicciones conlleva la potencial especializacin de
las jurisdicciones en tipos diferentes de residentes. Habr gobiernos locales
cuyo tipo especfico de servicio est muy centrado en los requerimientos
de familias jvenes con nios. Habrn otros, mayoritariamente habitados
por residentes de la tercera edad, en los cuales este segmento de la
poblacin recibir los mayores beneficios. Los habr tambin aquellos
orientados hacia actividades productivas, las cuales podrn beneficiarse
de menores impuestos a las utilidades de las empresas.
Para entender el modelo de Tiebout a cabalidad es muy importante
reparar en tres supuestos bsicos que estn implcitos en las conclusiones
anteriores.
1) El gobierno representa genuinamente el inters colectivo: El modelo
asume que el Estado, administrado a nivel local por dicho nivel de
gobierno, es un representante fiel del inters colectivo de su
comunidad. Esto equivale a decir que tanto los representantes polticos
como los funcionarios encargados de administrar el Estado estn
ntimamente comprometidos con el bienestar de la comunidad en la
cual fueron elegidos y/o la funcin que les fue delegada en el cargo
que desempean (Letelier, 2003). Esto es un aspecto no menor del
problema, pues hace recaer al modelo de Tiebout en la tradicin de las
finanzas pblicas normativas. Una vez elegido el gobierno, sea local,
provincial, estadual o nacional, ste seguir las normas de poltica
econmica de acuerdo a las recomendaciones emanadas de la teora.
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2) No hay externalidades entre jurisdicciones: El segundo supuesto es
que las acciones de cada gobierno local no generan externalidades
sobre las jurisdicciones aledaas. Aprovechando la analoga entre
los mercados privados de bienes y la interaccin entre jurisdicciones
locales de un mismo nivel de gobierno, este segundo supuesto se
constituye en una extensin natural de la exigencia de no rivalidad
en el consumo propia de los bienes privados (ver seccin III).
3) No hay costos de transaccin en cambiar la residencia entre
jurisdicciones. Esto equivale a decir que si una familia desea migrar
desde la jurisdiccin A a la B porque esta ltima le ofrece una
combinacin ms atractiva de precio versus calidad, dicho cambio
podr hacerse sin costos para esta familia. El supuesto as definido
debe interpretarse como perfecta movilidad de los residentes.
IV.2 El Modelo de Buchanan:
Puede sealarse que la teora de los clubes desarrollada por Buchanan
(1965) constituye una formalizacin de un elemento implcito en el modelo
de Tiebout. Esto es que, teniendo los individuos preferencias diversas en
cuanto a las caractersticas de aquellos bienes pblicos idealmente
provistos por su comunidad, habr factores de costo inherentes al tipo de
bien pblico local en cuestin, que inducirn diferencias en cuanto al
tamao de cada comunidad local (club), y al conjunto de otras
caractersticas propias de dicho bien.
En particular, el modelo de Buchanan presume que el costo total de la
provisin del bien colectivo posee un importante componente de costo
fijo, motivo por el cul el costo por habitante ir disminuyendo conforme
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ms individuos se integran al club. Por otro lado, a mayor nmero de
socios, mayor ser tambin la congestin entre ellos. De lo anterior se sigue
que el nmero ptimo de miembros ser el resultado de un equilibrio
entre los beneficios de financiar el bien colectivo entre ms contribuyentes
y los costos de congestin emanados de un club con ms integrantes (ver
Anexo 2).
Inevitablemente el concepto de club as entendido tiende a confundirse
con la idea de club privado concebido para promover el contacto entre
individuos de similares caractersticas. Esto puede ser el caso de un
tradicional club deportivo, un partido poltico o cualquier otra forma de
club social. Si bien la idea de Buchanan sirve de marco para comprender
tambin estos casos, el modelo desarrollado ofrece una alternativa
concreta de racionalizar el problema de la revelacin de preferencias,
toda vez que los individuos pueden migrar entre clubes en la medida que
las condiciones prevalecientes en el club en que se encuentran no se
ajusten a su particular estructura de preferencias.
Fcil resulta asimilar el concepto de club definido en el contexto anterior, y
la importancia de las jurisdicciones locales concebidas como un rea
geogrfica en la cul los bienes pblicos all provistos, slo o
mayoritariamente - benefician a quienes habitan en dicha rea. An
cuando muchos de los beneficios estarn igualmente disponibles para
quienes pertenecen a otras jurisdicciones, debe entenderse que por
razones de distancia fsica, o incluso por impedimento explcito al acceso
de personas no pertenecientes al club, los bienes pblicos locales admiten
la posibilidad de exclusin en el consumo.
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IV.3 El Modelo de Hirschman:
Inserto tambin en la hiptesis de que la revelacin de preferencias puede
manifestarse eficientemente por un mecanismo alternativo al mercado,
Hirschman (1970) plantea su conocido modelo del voto con el pie. La
cuestin central sigue siendo el grado de orientacin a la comunidad
susceptible de observar en la provisin de un servicio por parte del
gobierno local. Entenderemos que dicho grado ser a su vez el fruto de la
capacidad que esta misma comunidad tenga de exigir resultados por
parte de sus representantes, penalizando las acciones incorrectas y/o
premiando a los representantes que exhiban un buen desempeo. La
cuestin central es como podemos exigir rendicin de cuentas a las
autoridades.
Habra dos caminos alternativos y usualmente excluyentes- para
profundizar el grado de rendicin de cuentas as definido. Uno de ellos es
la provisin de mecanismos de control social sobre el desempeo de los
proveedores. En la concepcin de Hirschman, la profundidad con que
opera este mecanismo depende de la capacidad de expresar con la voz
(voice) las demandas de la comunidad. En el mercado de bienes
privados, lo anterior supone asignar un papel primordial a las asociaciones
de consumidores y al papel regulador del Estado sobre la calidad y
funcionamiento de los oferentes. En la esfera de los servicios pblicos,
mayor grado de voice est asociado a un ejercicio fuerte de la Contralora
General de la Repblica, a la existencia de normas que regulen y
condicionen la accin de los proveedores y consecuentemente, a un
menor grado de autonoma de estos ltimos frente a sus clientes. As
entendida, la concesin de voice suele ser propugnada por quienes no
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confan o confan poco- en el mercado como asignador eficiente de los
recursos.
Una opcin en la direccin opuesta es el uso del voto con el pie, o
mecanismo de exit. En el marco de esta alternativa los proveedores deben
competir por sus clientes, siendo premiados por estos en la medida que
sean ejecutores eficientes de su funcin. El inters de este mecanismo
radica en la confianza de que los mismos usuarios, por la va de su propia
eleccin en beneficio de un proveedor especfico, sern capaces de
distinguir un buen servicio de uno malo. Un aspecto crucial de esta opcin,
es el grado de movilidad de los usuarios entre proveedores alternativos o
dicho en otros trminos, la capacidad de desplazamiento de los individuos
entre las opciones disponibles. Dicho aspecto del problema descansa
crticamente en los llamados costos de transaccin inherentes al
abandono de un proveedor ineficiente en beneficio de uno mejor. Si el
contrato pactado entre el usuario y el productor puede deshacerse y
volverse a realizar con otro productor sin dificultad alguna, el costo de
transaccin ser igual a cero, pudiendo as funcionar el mecanismo de
salida (exit) eficientemente.
V. LOS BENEFICIOS DE LA DF.
El propsito de esta seccin es sintetizar las hiptesis relevantes en torno a
los beneficios de la DF. Dos aspectos en comn tienen las hiptesis
presentadas. El primero es que estn inspiradas en el propsito de mejorar
la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido sto como la
provisin de servicios pblicos locales de mejor calidad y menor costo para
los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implcitos en la
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descentralizacin, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los polticos y
funcionarios pblicos de los NDG.
El segundo aspecto en comn es que, bajo el reconocimiento de que una
estructura competitiva de provisin de bienes privados es conducente a
una situacin ptima para quienes adquieren un producto o servicio, todos
los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha
estructura y el conjunto de los NDG operando autnomamente. En
esencia, podramos decir que si la DF tiene algn impacto positivo sobre el
buen desempeo del Estado, ello es el fruto de que podemos asimilar su
estructura organizativa al marco general del modelo competitivo.
Habiendo reconocido este punto es, sin embargo, pertinente distinguir
aspectos especficos en dicho planteamiento general. Para fines
expositivos y pedaggicos se ha preferido separar la idea de competencia
como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma
competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se
desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la
discusin en torno al problema de la informacin, el tema de la innovacin
y la imposicin de una restriccin presupuestaria dura son un sub
producto de la competencia entre jurisdicciones, la literatura acadmica
las ha tratado como tpicos independientes.
V.1 El problema de la informacin.
El primer y ms popular de los argumentos a favor de la DF (ampliamente
definida), es aquel segn el cual los funcionarios de los GLs y los
representantes locales elegidos por la comunidad tienen ventajas de
informacin en torno a las caractersticas y necesidades particulares de su
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comunidad. Al estar ms cerca de los problemas del ciudadano comn,
stos se hallarn en una posicin privilegiada para interpretar y recoger las
demandas de su jurisdiccin. El corolario obvio de esta hiptesis, es que un
mayor grado de descentralizacin conlleva una administracin ms
eficiente de los NDG. No obstante que este punto ha sido recogido por
diversos trabajos tericos sobre el tema, su origen se remonta al artculo
seminal de Von Hayek (1945). ste sostiene que uno de los principales
problemas de la sociedad es el uso eficiente de informacin
inicialmente dispersa entre todas las personas (Hayek, 1945: 520). Un
aspecto clave en la solucin a tan fundamental problema, estara en
alguna forma de descentralizacin. Solo de esa forma podremos
asegurar que el conocimiento de las particulares circunstancias de tiempo
y lugar ser apropiadamente utilizado (Hayek, 1945: 524).
Aunque la preocupacin de Von Hayek est focalizada en el
funcionamiento del sistema de precios como un mecanismo eficiente de
asignar recursos, su argumento puede ser fcilmente extrapolado al caso
de la DF. El conocimiento y/o informacin relevante puede tambin estar
dispersa entre jurisdicciones, y entorpecer la eficiente asignacin de los
recursos pblicos. Diversas polticas locales en la esfera de la educacin, la
salud, la seguridad, y otros mbitos de la vida comunitaria, requieren un
ingrediente de conocimiento del entorno local para que stas sean
eficientemente implementadas. Los servicios pblicos antes mencionados
son tpicamente locales, en el sentido de que su mbito de beneficios
alcanza casi exclusivamente a la poblacin que habita en un rea
geogrfica delimitada. Cabe suponer que as como las comunidades
locales habitadas por individuos de mayor edad requerirn atenciones
especiales en materia de salud, de igual forma las familias jvenes con
nios demandarn ms y mejores colegios. Inevitablemente, los factores
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idiosincrsicos propios de cada localidad irn dando forma al espectro de
servicios que cada gobierno local pondr a disposicin de los habitantes.
La percepcin de tales particularidades ser inevitablemente mas difcil de
recoger desde el centro del gobierno, que mediante la gestin directa de
quienes ejecutan las polticas pblicas a nivel descentralizado.
Una versin posterior del mismo argumento, y en virtud de la cual se
aborda explcitamente el tema de la descentralizacin se puede encontrar
en el conocido ensayo de Stigler (1957). Este autor enfatiza que uno de los
papeles bsicos de los gobiernos locales es la identificacin precisa de las
preferencias colectivas, las cuales podra observar con mayor precisin en
virtud de su cercana con los mismos electores.
Es interesante constatar que el tema de la informacin y sus potenciales
efectos puede ser tambin abordado desde un ngulo alternativo. Mayor
descentralizacin implica tambin ms informacin usada
independientemente por los niveles inferiores de gobierno, a la vez que
menos informacin disponible para el nivel central. En la medida que los
GLs tienen acceso exclusivo a informacin sobre ingresos y gastos locales,
esto facilita la implementacin de compromisos crebles que permiten
preservar los derechos de propiedad de los GLs en el mbito tributario, a la
vez que previene la potencial apropiacin indebida de impuestos y la
intervencin indeseada por parte del gobierno central (Yingyi and
Weingast, 1997).
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V.2 La analoga entre una firma competitiva y un Gobierno Local.
Un enfoque terico alternativo a favor de la DF, est basado en la
apropiada identificacin de la estructura de incentivos de que son objeto
los funcionarios pblicos segn el grado de descentralizacin del gobierno
en el cual estn sirviendo. Toda vez que la DF puede ser concebida como
una forma de privatizar en favor de los niveles descentralizados de
gobierno, algunas de las funciones desempeadas por el Gobierno Central
puede argumentarse que las similitudes entre el funcionamiento de una
estructura descentralizada de gobierno y el funcionamiento eficiente de
una industria competitiva, contribuyen a justificar la entrega de mas
autonoma a los NDG.
Siguiendo a Tirole (1994), cuatro similitudes bsicas deben identificadas.
Primero, debe considerarse que a diferencia del gobierno, las compaas
privadas tienen un claro mandato por parte de los propietarios. ste
consiste en maximizar el valor de la empresa, lo cual equivale a la
maximizacin de utilidades. Por su parte, el Gobierno Central tiene
mltiples metas y ninguna de ellas es claramente ms importante que las
otras. En la medida que los GLs se vuelven ms especializados en la
produccin de un espectro relativamente estrecho de servicios pblicos
locales, la DF provee una oportunidad de reproducir a nivel de gobierno
un estructura organizativa que opera en forma similar a la estructura
privada de organizacin de mercado. Vale decir, cada gobierno local,
encargado de funciones especficas fcilmente identificables por los
ciudadanos, permite un control ms cercano de la sociedad civil sobre los
gobernantes.
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Un beneficio aun ms claro de la DF puede encontrarse en el segundo
punto mencionado por Tirole. ste dice relacin con la competencia entre
jurisdicciones, la cual ser vigorizada en la medida que mayor sea la
autonoma entre jurisdicciones. Una vez ms, esto profundiza las similitudes
de la DF con una estructura de mercado ms competitiva. Tirole seala
que puede haber competencia explcita entre organizaciones de
gobierno, as como puede haberla entre ciudades o Estados (Tirole, 1994:
5).
Cabe indicar que en el tema que nos ocupa, los beneficios y potenciales
efectos de dicha competencia han sido el foco central de una profusa
literatura terica. Mas especficamente, la argumentacin segn la cual es
siempre factible potenciar la calidad de los servicios entregados por medio
de garantizar al usuario alguna capacidad de abandonar a los
proveedores deficientes en beneficios de aquellos que ofrecen mejores
condiciones de precio y calidad (Hirschman 1970), provee un marco
terico que apunta en la misma direccin.
La tercera similitud puede encontrarse en lo que Tirole llama el problema
de la heterogeneidad en las preferencias de los agentes. Dado que los GLs
estn comprometidos con la administracin de los problemas y
necesidades comunales en sus diversas formas, ellos estn menos
expuestos, vis a vis el Gobierno Central, a cambios bruscos e impredecibles
en las preferencias del pblico local. Es muy probable que los votantes al
interior de los GLs tengan preferencias muy estables en torno a temas, tales
como, el alumbrado pblico, recoleccin de basura, seguridad
ciudadana, educacin, salud primaria, etc. Esto contrasta con la
probabilidad cierta de que el gobierno central se enfrente a un conjunto
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ms inestable de preferencias en el mbito de la defensa nacional,
inflacin, desempleo, polticas sociales, etc. Dichos tpicos estarn
inevitablemente contaminados con factores ideolgicos y polticos
contingentes, los cuales sern conducentes a ciclos en las preferencias del
electorado y, por lo tanto, en el mandato de quienes ejecutan las polticas
de gobierno. Una vez ms, esto nos acerca al smil de la competencia
entre firmas privadas, cuyo propsito central estar ms claro cuanto ms
ntidamente se enfoquen en la direccin de maximizar utilidades.
La cuarta similitud se basa es lo que podramos denominar los beneficios
de la representacin apropiada y la dispersin de la propiedad. A
diferencia de una firma privada, donde el directorio desempea un papel
a nombre de los propietarios (accionistas), los funcionarios de gobierno
poseen una conexin vaga e imperfecta con los grupos representativos
del inters comn. Si bien los partidos polticos estn llamados a cumplir
este papel, sus incentivos suelen diferir de las preferencias de la
comunidad. El paralelo con la DF viene dado por el grado de
accountability a que estn expuestos los representantes locales en el
desempeo de sus funciones. Se ha argumentado que la descentralizacin
(genricamente hablando), puede tener importantes ventajas en el grado
de control de los votantes sobre sus representantes.
El mismo problema puede ser referido en el marco del conocido modelo
del agente-principal. Mientras que el principal (votante medio /
sociedad civil) ha favorecido una opcin poltica encarnada en un
gobierno especfico (agente), este mismo votante tiene escasos e
imperfectos mecanismos para garantizar el cumplimiento de este mandato
a nivel del gobierno general. Este mismo control es, sin embargo, ms
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fcilmente enforzable a nivel local, en que los alcances de la funcin de
gobierno son ms ntidamente observados y el control directo de la
ciudadana se puede ejercer con ms fuerza.
V.3 El argumento de la innovacin.
El debate acadmico norteamericano sobre federalismo ha elaborado un
interesante argumento en favor de la descentralizacin. ste se basa en la
hiptesis de que la autonoma fiscal y administrativa a nivel local y/o
estadual (provincial) tiende a promover polticas pblicas ms innovadoras
en sus respectivos mbitos de competencia. En el caso de un Estado
Federal, Rose-Ackerman (1980) distingue tres canales a travs de los cuales
dicha estructura institucional, que en trminos genricos puede concebirse
como el caso extremo de DF1, podr efectivamente inducir una mayor
grado de innovacin.
El primero dice relacin con los potenciales beneficios que los polticos
pueden derivar de su gestin a nivel local (estadual / provincial), en la
medida que sta sea vista como reflejo de sus potencialidades en esferas
superiores de gobierno. Dicho beneficio es un incentivo en favor de
polticas pblicas ms riesgosas y de mayor retorno en la esfera electoral. El
segundo canal es que el mismo incentivo sealado, tender a estimular la
competencia entre polticos a nivel local, lo cul har que el gobierno
local de turno se sienta menos seguro respecto de su reeleccin,
estimulando una vez ms la implementacin de polticas innovadoras y
1 No obstante el hecho que por lo general los Estados Federales poseen un grado significativamente mayor de autonoma en los NDG, existe una gran variedad de casos entre este grupo de pases, existiendo incluso pases unitarios que en trminos prcticos son mas descentralizados que algunos pases federales.
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riesgosas. Finalmente, mayor autonoma en la administracin local
(provincial / estadual) sumada a la factibilidad de acceder a la
representacin poltica de niveles superiores de gobierno, es en si misma
una oportunidad para los polticos y funcionarios locales de desarrollar
proyectos innovativos que tambin puedan ser de beneficio para otras
jurisdicciones.
Cabe sealar que la esfera de la educacin, especialmente en los niveles
bsico y medio, es un campo frtil para experimentar esta innovacin. En
el anlisis de pases especficos, es fcil constatar interesantes diferencia en
cuanto al objetivo implcito de facilitar la innovacin mediante diseos
alternativos de la estructura de transferencias desde el nivel central a los
colegios y/o el tipo de administracin a que se encuentran sometidos los
establecimientos.
V.4. La analoga entre una estructura de mercado competitivo y la DF.
El tema de los beneficios derivados de la potencial competencia entre
jurisdicciones merece ser tratado como una faceta independiente en el
conjunto de beneficios de la DF. Al menos implcitamente, ste ha sido el
aspecto central de los modelos ms conocidos de DF. Mas
concretamente, as como diversos aspectos ya mencionados de la
descentralizacin agudizan su analoga con una industria competitiva, as
tambin la misma DF posee similitudes interesantes con el funcionamiento
de un mercado en el cual convergen numerosos oferentes. La hiptesis
central en este caso es que la DF profundizar la competencia entre
jurisdicciones, y a travs de la misma, mejorar la eficiencia del gobierno
en la provisin de bienes pblicos locales. Al menos tres modelos de
Documentos de Apoyo Docente - N 15 - Enero - 2007
38
competencia entre jurisdicciones permiten ilustrar la importancia de este
punto.
Uno es el modelo propuesto por Tiebout (1956), en el cual la competencia
es incorporada mediante el supuesto de movilidad de los ciudadanos
entre jurisdicciones. En la medida que los GLs puedan ofrecer un paquete
de beneficios fiscales atractivo para los habitantes efectivos y potenciales
de un particular nivel descentralizado de gobierno, las jurisdicciones
independientes competirn para que ms contribuyentes puedan
incorporarse a su territorio. En este caso, el mecanismo global de
competencia descansa en el supuesto de que las personas y las firmas-
pueden fcilmente cambiar su lugar de residencia, optando por aquella
ms conveniente desde la perspectiva de la calidad y el costo de los
servicios pblicos disponibles. La oferta de bienes pblicos locales, estar
sujeta a las mismas condiciones de un mercado competitivo en el cual se
transan bienes privados.
Cabe agregar que el argumento de Tiebout est referido a la
competencia horizontal entre niveles de gobierno. Una segunda
interpretacin del mismo fenmeno es aquella descrita por Breton (1998)
en virtud de la cual una organizacin descentralizada de gobierno,
permitira simultneamente la competencia entre jurisdicciones de un
mismo nivel de gobierno (competencia horizontal), como aquella entre
niveles diferentes de gobierno (competencia vertical). Un aspecto clave
en la visin de Breton es el grado en el cual las economas de escala en la
produccin de bienes pblicos pueden ser debidamente explotadas. Esto
puede ser logrado espontneamente al permitir que la capacidad de los
NDG de ajustar su rango de funciones, favorezca un mejor
Documentos de Apoyo Docente - N 15 - Enero - 2007
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aprovechamiento de las capacidades inherentes a cada nivel de
gobierno. El esfuerzo natural de cada jurisdiccin de obtener rentas
polticas en beneficio de la administracin en ejercicio llevar
automticamente, en un contexto descentralizado, a un conjunto de
arreglos institucionales conducentes a la minimizacin los costos en la
provisin de bienes pblicos. Dado que este resultado ptimo estar
restringido por las dificultades de coordinar dicho arreglo entre
jurisdicciones, Breton argumenta en favor de una constitucin federal que
pueda garantizar la autonoma de los NDG.
La factibilidad de una competencia horizontal y vertical simultnea entre
jurisdicciones vuelve, sin embargo, menos claro el mecanismo de voto
con el pie planteado por Tiebout. La opcin de un residente en busca de
aquella jurisdiccin que ofrezca una combinacin ptima de servicios y
costos se ver entorpecida por la necesidad de evaluar conjuntamente los
mritos de varias unidades de gobierno que habitualmente se superponen
en un mismo territorio. El argumento de Breton puede ser, sin embargo,
rescatado, suponiendo que los residentes comparan el desempeo de su
propia jurisdiccin con el estndar de un referente constituido por una
jurisdiccin alternativa. En esta concepcin del mecanismo de
competencia, los votantes locales pueden evaluar con objetividad el
desempeo de su propia jurisdiccin, sin que esto les exija informarse
respecto del conjunto de los GLs que constituyen un mismo nivel de
gobierno.
Un tercer enfoque es aquel popularizado por Brennan and Buchanan
(1980) en el marco de la escuela de la eleccin pblica. La premisa bsica
de este enfoque es que el gobierno acta de hecho como una
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maquinaria generadora de rentas a favor de quienes lo administran. Esto
se manifiesta en la forma de una carga tributaria excesiva, fruto a su vez
de la capacidad del gobierno central de actuar monoplicamente en su
papel de recolector de impuestos. El resultado ser una carga tributaria
excesiva y un tamao del Estado por encima del ptimo. Al igual que en
un mercado de bienes privados, slo la competencia entre jurisdicciones
puede reducir o eventualmente eliminar dichas rentas (tributos),
optimizando el tamao del gobierno e induciendo una solucin colectiva
ptima. sta ser el resultado de un menor poder de cobrar impuesto por
parte de los NDG, los cuales tienen que competir por los potenciales
contribuyentes ofreciendo combinaciones ms atractivas de calidad,
cantidad y costo (impuestos), de los bienes pblicos locales.
V.5 Ampliacin del rango de opciones disponibles para los electores.
Podramos asimilar esta ventaja de la descentralizacin al paralelo referido
antes con un mercado competitivo. Sin embargo, la connotacin de
mayor libertad individual asignada al hecho de poder optar por gobiernos
locales alternativos en un contexto descentralizado constituye un activo
poltico por si mismo. Al haber ms funciones delegadas en manos de los
niveles subnacionales, los electores vern profundizada su libertad, toda
vez que podrn elegir entre jurisdicciones con diversas caractersticas y
tipos de bienes y servicios pblicos locales. Complementariamente a los
beneficios de informacin derivados de la descentralizacin, Stigler (1957)
consagr este factor como un segundo y fundamental justificacin de los
gobiernos locales. La tradicin poltica americana sobre el particular es rica
en ejemplos que recogen este factor (Tresch, 1981). En particular, el
principio de que los electores puedan optar por diferentes formas de
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gobiernos locales est presente en la doctrina de los derechos de los
estados presentada por ciertos polticos del sur con anterioridad a la
Guerra Civil.
V.6 La Restriccin Presupuestaria dura.
Cuando lo que est en juego es la implementacin de compromisos
consistentes y crebles por parte de la autoridad poltica, evitando por esa
va el sobre endeudamiento y el desequilibrio fiscal de los NDG, la
experiencia americana ha inspirado un argumento convincente a favor de
una efectiva DF. Dado que en USA no existen transferencias igualizadoras
entre Estados, y que ni el gobierno federal ni estadual garantizan ni
proporcionan apoyo financiero a los Estados y/o a los GLs que exhiben
sobre endeudamiento, los NDG estn restringidos en sus posibilidades de
gastar ms all de sus medios. En el caso de USA, los papeles de deuda de
los NDG son valorados en el mercado, y las jurisdicciones irresponsables en
el manejo fiscal, son penalizadas con precios ms bajos para dichos
papeles, y/o una tasa de inters ms alta para el acceso al crdito. Lo
anterior supone que tanto los estados (provincias) como los gobiernos
locales estarn sometidos a una disciplina de mercado en el manejo de
sus finanzas, hecho que los fuerza a mantener un comportamiento
responsable en materia de gasto (McKinnon, 1997).
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VI. POTENCIALES EFECTOS NEGATIVOS SOBRE LA DF.
VI.1 La analoga entre mercado competitivo y DF.
Un primer e importante conjunto de crticas dice relacin con las
debilidades inherentes a la DF entendida en la ptica del modelo de
Tiebout, y mas genricamente, a la visin de que la interaccin entre GLs
puede racionalizarse en el mismo marco analtico de un mercado
competitivo. Aunque el modelo referido ha sido el blanco de un extenso
debate terico en torno a las condiciones de optimalidad subyacentes, a
continuacin se mencionan los cuatro puntos de mayor alcance prctico
en la materia.
1) El Problema de la Informacin.
De la mima forma que en un mercado competitivo de bienes privados, la
factibilidad de que la descentralizacin genere beneficios derivados de la
competencia entre jurisdicciones exige identificar los mecanismos a travs
de los cuales se disemina la informacin relevante entre los residentes
efectivos y potenciales para los efectos de penalizar a los competidores
(jurisdicciones) menos eficientes. Si tal requerimiento fuese un obstculo
importante, el mecanismo de competencia entre NDG contiene una
falla, que pondra en tela de juicio las conclusiones de Tiebout.
Una primera salida al problema consiste en suponer que la oposicin
poltica al gobierno en ejercicio y/o los medios de comunicacin, son
capaces de generar y proveer informacin igualmente oportuna y precisa
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en torno al desempeo de todos los niveles de gobierno. Una segunda
salida consiste en suponer que en un contexto de mltiples GLs y
estaduales (provinciales), la existencia de una jurisdiccin de referencia o
benchmark- con la cual los residentes puedan comparar el desempeo
de su propia comunidad, constituye una solucin honorable a esta
aparente dificultad terica (Salmon, 1987). En esta lgica, no obstante que
los residentes no disponen de la capacidad de informarse sobre los costos
y los beneficios de vivir en cada distinta comunidad a la cual puedan
emigrar, ellos si tendrn un modelo de referencia considerado como
ptimo en el contexto de la realidad nacional.
2) El problema de la movilidad de los residentes entre jurisdicciones.
Un problema clave en este debate es el hecho de si la migracin de
individuos entre jurisdicciones es realmente sensible a los beneficios netos
implcitos en la combinacin de bienes, servicios e impuestos locales
ofrecidos por cada jurisdiccin, o si tales decisiones son ms bien fruto de
factores familiares y culturales ajenos al potencial aprovechamiento de
servicios pblicos locales eficientes y de bajo costo (Donahue 1997). Aun si
convenimos en la hiptesis de que tal movilidad es baja, se puede
argumentar que aquello realmente valorado por los contribuyentes es el
beneficio neto de vivir en una determinada jurisdiccin. Si este fuera el
caso, todos los beneficios y costos, incluidas las dificultades de adaptacin
propias de la migracin, sern integralmente evaluados por quienes
consideran la posibilidad de ejercer su voto con el pie. En la medida que
los individuos atribuyan algn valor al buen funcionamiento del GL en el
cual residen, este mecanismo continuar siendo un incentivo para que los
NDG operen eficientemente.
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3) Las externalidades entre jurisdicciones.
Pero incluso si estas contraindicaciones a la DF fueran obviadas, aun
persiste el hecho que el modelo de Tiebout desconoce por completo la
posible existencia de externalidades entre jurisdicciones. Estas pueden
entorpecer severamente el funcionamiento eficiente de localidades
fiscalmente independientes, llevando a una solucin no cooperativa
inferior al resultado alcanzable en el marco de una decisin comn
centralmente adoptada.
Podemos ilustrar el problema usando como ejemplo la provisin de
servicios de parques y jardines por parte de una jurisdiccin especfica. El
Grfio 2 muestra dos funciones de demanda. Una que llamaremos
Beneficio Marginal Privado del parque, emanada sta de la utilidad
generada por el servicio a los residentes locales. La otra ser la funcin de
Beneficio Marginal Social, la cual contiene la externalidad o efecto externo
en beneficio de residentes ajenos a la jurisdiccin proveedora de este
servicio. La diferencia vertical entre ambas funciones es la magnitud de la
externalidad referida. El equilibrio descentralizado ser el punto GA del
grfico, puesto que nuestro gobierno local solo internalizar el efecto sobre
sus propios residentes. La solucin socialmente ptima ser, sin embargo,
GB, punto en el cual se igualan el costo y el beneficio marginal social.
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Grfico 2
Una faceta importante de este problema se refiere a sus alcances sobre la
recaudacin tributaria. Dado que los contribuyentes son mviles entre
jurisdicciones, cada GL estar tentado a reducir sistemticamente los
tributos locales, a fin de evitar que la base tributaria se contraiga por la va
de la emigracin de sus habitantes hacia localidades ms baratas o de
mayor beneficio neto para los residentes. Ello constituye una forma de
externalidad negativa de la jurisdiccin que reduce los impuestos sobre
aquella que ve mermada su propia capacidad de cobrar impuestos. Lo
anterior ser conducente al fenmeno conocido como guerra fiscal, en
virtud del cual seremos espectadores de una reduccin generalizada de
los impuestos a nivel nacional por debajo del ptimo. Lo que en la visin de
Brennan y Buchanan puede ser una situacin ptima, en la perspectiva de
este argumento puede llegar a generar un nivel sub ptimo de carga
tributaria (Gordon, 1983) y a una provisin por debajo del ptimo de los
bienes pblicos locales (Oates, 1972; Zodrow y Mieszkowski, 1986).
GA
A
Beneficio Marginal Privado (BMP)
Beneficio Marginal Social (BMs) B
Costo Marginal Social A
GB Gasto Local en Plazas y Jardines
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No obstante que una solucin cooperativa del tipo concebida por Coase
puede tericamente- resolver este problema, los costos de transaccin
envueltos en ella pueden llegar a ser aun ms restrictivos y menos realistas
que el modelo de Tiebout en si mismo (Inman and Rubinfeld, 1997). En un
preclaro resumen de la literatura sobre el tema Oates (1999) reflexiona
sobre el potencial conflicto entre la competencia fiscal entre jurisdicciones
y la necesidad de introducir criterios de armonizacin con miras a
neutralizar la carrera hacia una carga tributaria sub-ptima. El
establecimiento de los referidos criterios ha sido la respuesta ms comn
ante la eventualidad de una competencia con efectos perversos. sta ha
sido, por ejemplo, la experiencia en Europa en la esfera ambiental, o la
definicin de una tasa tributaria mnima aceptable en el caso de las
provincias canadienses.
A esta misma categora de problemas pertenece la discusin en torno a la
conveniencia de transferir competencias en materia redistributiva y/o en la
esfera del manejo fiscal a los NDG. Dado que cada GL (estadual /
provincial) actuando en forma independiente solo tomar en
consideracin los costos (y beneficios) de sus decisiones sobre el territorio
local, omitirn el efecto externo (externalidad) de tales decisiones sobre
otras comunidades. Las polticas sociales locales afectarn tambin el
bienestar potencial de quienes residen en comunidades vecinas,
estimulando la migracin hacia las jurisdicciones ms generosas, y
desincentivando as el esfuerzo fiscal de cada GL por dichas polticas.
En lo sucesivo reconoceremos como DF, al grado de autonoma de los
niveles sub nacionales de gobierno en dos mbitos concretos: 1)
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Financiamiento de los niveles subnacionales de gobierno, 2) Capacidad
de utilizar este financiamiento con plena autonoma. Se sigue de esta
definicin, que a mayor grado de DF, mejor ser tambin la asignacin de
recursos pblicos y mayor, por lo tanto, el grado de bienestar colectivo.
Dado que el gobierno en ejercicio es slo representativo de sus residentes,
los beneficios emanados del gasto en educacin realizados en A que
recaigan en individuos ajenos a la comunidad no sern internalizados por
quienes viven en A. En esta medida, el gobierno local en A se ver
desincentivado a gastar en educacin si es que tales externalidades
existen. De lo anterior se sigue que, mientras mayor sea la magnitud de las
externalidades referidas, menor ser tambin el gasto en educacin de
cada jurisdiccin. Si todos los gobiernos locales actan con la misma
lgica, el resultado global de todas las comunidades juntas ser un nivel
de gasto en educacin inferior al que la sociedad toda deseara tener a
nivel nacional.
El ejemplo anterior es fcilmente extensible al caso de las externalidades
negativas. La contaminacin del aire producida por fuentes fijas o
mviles al interior de la jurisdiccin A podra afectar negativamente el
bienestar de quienes residen en comunas cercanas. Si tales efectos
externos no son internalizados por quienes los producen, la comunidad A
har pocos esfuerzos por optimizar la magnitud de tales externalidades,
induciendo as una situacin sub ptima desde el punto de vista social.
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4) La asignacin ptima de residentes entre comunidades.
Bajo el supuesto de que individuos con ingresos diferentes y preferencias
diversas en lo que a bienes pblicos locales se refiere, tendern
naturalmente a agruparse en clubes o comunidades de residentes
homogneos que operarn como las firmas individuales en una industria
competitiva, dos problemas bsicos podran enfrentarse. El primero es que
lo anterior requiere la libre entrada de nuevas comunidades sin obstculo
alguno, de igual forma que las firmas ingresan y se retiran de una industria
competitiva de bienes privados. Dicha condicin podra ser irrealista an
en pases en que las normas legales vigentes son ms permisivas en este
aspecto. La creacin de nuevas comunidades (GLs) constituye usualmente
un proceso ms lento y difcil que la mera creacin de nuevas firmas
productoras de bienes privados.
Sin embargo, an si este no fuera el caso, nos enfrentaremos a un segundo
obstculo, el cual es inherente a la creacin de muchas firmas. En un
mundo de numerosos individuos diversos, probablemente habrn grupos
que no obstante su tendencia a juntarse en comunidades que se ajusten a
su particular perfil de ingresos y preferencias, no llegarn a ser
suficientemente numerosos como para residir en un GL que pueda operar
a una escala de planta eficiente. Esto es, si convenimos que dicha
eficiencia se logra cuando alcanzamos el menor costo medio por unidad
producida, podran haber comunidades cuyo nmero de residentes sea
tan limitado que no permita alcanzar dicho ptimo.
La no viabilidad econmica de comunidades pequeas har que la
accin automtica del mercado sea conducente a la integracin de