Krijgsmacht als medehandhaver van openbare orde en veiligheid - artikel

jaargang 8 | nummer 3 | mei/juni 2010 Magazine

Thema: Wet veiligheidsregio’s treedt in werkingVliegramp Tripoli • Lessen vulkaan-as crisisHeroverwegingen Veiligheid en Terrorisme Verkenningen toekomst krijgsmacht

nationale veiligheid en crisisbeheersing

3 | Introductie – voorwoord door staatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten 4 | Veiligheids-

beraad wil verbindende schakel zijn (Thom de Graaf) 5 | De Wet veiligheidsregio’s –

een terugblik op aanleiding en doel 6 | Samenvatting belangrijkste discussiepunten

8 | Bevoegdheden voor de responsfase – de Wet veiligheidsregio en het vervolg

11 | Minder brokken door beter toezicht (John Jorritsma, cdK Friesland) 12 | Veiligheid

Voorop bij brandweer Rotterdam-Rijnmond 13 | Ruimte voor flexibele voertuigbezetting

en opkomsttijden brandweer 14 | Rampen kennen geen grenzen 16 | De Staat van de

rampenbestrijding 18 | Waar staan we nu en hoe verder naar structureel beter? 20 |

Basisboek regionale crisisbeheersing (recensie) 21 | Civiel-militaire samenwerking -

tussenmeting 2009 22 | Dag van de Veiligheidsregio 2010 25 | Netcentrisch Werken eind

2011 ingevoerd

26 | Landelijke aanpak nazorg vliegramp Tripoli 29 | Waarnemers Onderzoeksraad in Libië

29 | DNA-onderzoek slachtoffers Tripoli 30 | Collegiaal delen van ervaringen 31 | 100%

veiligheid is levensgevaarlijk 32 | Lessen van de “Vulkaanas-crisis” 35 | Over de herover-

wegingen Veiligheid en Terrorisme 38 | De Verkenningen: houvast voor krijgsmacht van de

toekomst 42 | De krijgsmacht: verkennen, heroverwegen en verkiezen 44 | De krijgsmacht

als medehandhaver van openbare orde bij grootschalige crises 46 | Kwetsbaarheidsanalyse

Spionage: Alles van waarde is weerloos 48 | Nationale crisis vergt Landelijke Operationele

Staf 50 | Xynthia: leren van de gevolgen van een stormvloed in Frankrijk 52 | Grootschalige

evacuatie in Nederland – storm in een glas water? 53 | Landelijke Evacuatie Module 2.0

54 | Crisis Call Center wie pakt de handschoen op? 56 | Als maatschappelijke onrust dreigt

– aanpak arrestatie Benno L. geëvalueerd 57 | Leidraad Veiligheidsmaatregelen WK voetbal

2010 58 | Vitale infrastructuren simuleren 58 | Nieuwe website Nationaal CrisisCentrum

60 | Vier vragen aan: Joris Voorhoeve (lid Adviesraad Internationale Vraagstukken)

Inhoud

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de directie Nationale Veiligheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Thema: WeT veIlIgheIdsregIo TreedT In WerkIng

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing mei/juni 20102

3Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing mei/juni 2010

De Wet veiligheidsregio’s treedt in werking

drs. A.Th.B. Bijleveld-Schouten,staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Na een voorbereiding van een aantal jaren zal in oktober 2010 de Wet veiligheidsregio’s in werking treden. Een gebeurtenis waar lang naar is uitgekeken. In dit themanummer van het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing wordt uitvoerig ingegaan op de Wet en de besluiten, de aanloop en gevolgen van het in werking treden.

Professioneler en grootschaliger Door met name de veiligheidsregio’s en gemeenten is veel tijd en energie gestoken in het op orde brengen van de rampenbestrijding. Met de Wet veiligheidsregio’s wordt een inhaalslag gemaakt naar krachtiger bestuurde en nog meer professioneel functionerende veiligheids-organisaties die voldoen aan duidelijke en meetbare kwaliteitscriteria en voorbereid zijn op crises die ons land kunnen treffen. Enkele grotere rampen en crisissituaties in de afgelopen decennia hebben het besef versterkt dat ontwikkelingen in de samenleving sneller en anders verlopen dan de hulpverleningsorganisaties hebben kunnen bijbenen. Ook het type potentiële rampen is verbreed, waardoor een verbreding naar crisisbeheersing van meer mogelijke maatschappelijke en technische verstoringen van de samenleving noodzakelijk is. Samenwerking moet worden aangegaan met een ruimere kring van partner-organisaties. Dat betekent dat reguliere hulpverlenings-diensten in beleidsvorming meer gezamenlijk moeten optrekken én dat de samenwerking met actoren buiten het reguliere netwerk van hulporganisaties verder moet worden opgebouwd en geïntensiveerd.

Een bundeling van krachten op de schaal van de politieregio’s is nodig om de slagkracht en de verander-

capaciteit in de regio’s te vergroten.De belangrijkste uitdaging nu is dat de regio’s zich concentreren op invoering van de Wet en de besluiten over de volle breedte. In de aanloop naar het in werking treden is al een groot deel van het werk verzet. Tussen de regio’s is inmiddels veel congruentie bereikt, maar de restanten van wat ooit een lappendeken van regio’s tussen brandweer, politie en geneeskundige hulp was, zijn nog steeds niet helemaal verdwenen. Ook de invoering van omgevingsdiensten is hierbij relevant. De doorontwikkeling van de politie- en veiligheidsregio’s moet in ieder geval in nauwe samenhang met elkaar plaatsvinden. Het is heel belangrijk dat onderlinge kennisuitwisseling wordt bevorderd en dat kennis en ervaring in de verschillende regio’s optimaal wordt benut.

De Wet en de Besluiten worden geïmplementeerd en moeten hun uitwerking krijgen in de regio’s. Evaluatie en reflectie op dit beleid zijn de logische en noodzakelijke vervolgstappen voor ons ministerie. Maar dat is voor morgen. Vandaag zijn we vooral tevreden dat de Wet per 1 oktober 2010 een gegeven is.

Ik wens u veel leesplezier in dit themanummer over de Wet veiligheidsregio’s.


Het Veiligheidsberaad wil de verbindende schakel zijn tussen alle partners in het veiligheidsdomein. Ons doel is de effectiviteit en doelmatigheid van de samenwerking in de veiligheidsregio’s te verbeteren. Ik heb het dan niet alleen over de gemeenten, brand-weer, politie en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Veiligheid is een zaak van iedereen. Ik nodig dan ook graag alle partijen uit om met ons te werken aan veiligheid. Het Veiligheidsberaad kan en wil namelijk één stem en gezicht geven aan multidisciplinaire samenwerkingsverbanden in de regio’s; onder andere richting de minister van BZK.

Hoewel de wet nog in werking moet treden, blik ik toch alvast vooruit. De samenwerking tussen de crisispartners wordt binnenkort verder versterkt door de oprichting van de Ondersteuningsorganisatie Fysieke Veiligheid (OFV). Deze organisatie zal het Veiligheidsberaad, de veiligheidsregio’s en de manage-mentberaden ondersteunen en faciliteren bij de uitvoering van de verschillende taken. Ook zal de OFV de bovenregionale en landelijke voorzieningen in stand houden die nu nog worden beheerd door het ministerie van BZK. De resultaten van het onderzoek ‘Rampenbestrijding op Orde eind 2009’ van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, vormen een belangrijk signaal dat we er nog niet zijn en dat we vooral niet achterover kunnen leunen, ook niet als de Wet veiligheidsregio’s in werking treedt. Tegelijkertijd wil ik benadrukken dat de veiligheidsregio’s de afgelopen jaren al heel eel gerealiseerd hebben, mede doordat zij hebben geanticipeerd op de komst van de Wet. Alle partijen beseffen dat er de komende jaren nog veel werk verzet moet worden om de rampenbestrijding en crisisbeheersing verder op orde te krijgen. De Wet leidt tot een nieuwe bestuurlijke inbedding van de veilig-heidsregio’s, normen en prestatie-eisen en diverse nieuwe planvormen. Veiligheidsregio’s hebben enige tijd nodig om naar deze situatie toe te groeien. Ik roep u allen op om de vaart erin te houden en tot mooie resultaten te komen. Meer dan zestien miljoen mensen verwachten terecht dat u als professional of bestuurder alles uit de kast haalt om optimaal voorbereid te zijn op een eventuele ramp of crisis, maar nog meer dat u uw best zal doen om deze te voorkomen.Met de minister van BZK maken we afspraken over de wijze waarop we de regio’s verder kunnen ondersteunen bij de professionalisering van de rampenbestrijding. Denkt u hierbij aan het ondersteunen van regio’s die op bepaalde onderwerpen achterlopen, het stimuleren van kennis – en informatie-uitwisseling en het ontwikkelen van modelafspraken met de onderscheiden crisispart-ners. Net als de minister zie ook ik graag dat niet alleen rampenbestrijding, maar ook crisisbeheersing in 2011 naar een hoger plan getild is. Vanuit het Veiligheids-beraad streven we ernaar om u hierbij zo breed mogelijk te ondersteunen.

Veiligheidsberaad wil verbindende schakel zijnThom de Graaf,voorzitter Veiligheidsberaad

Dit najaar zal de Wet veiligheidsregio’s in werking treden. Als voorzitter van het Veiligheidsberaad, het overlegorgaan dat bestaat uit de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s, ben ik verheugd met deze nieuwe wet, omdat we door kunnen gaan met de professionalisering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland.

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing mei/juni 2010 5

Actuele situatieDe Wet veiligheidsregio’s is in Staatsblad 2010, nummer 145 en 146 gepubliceerd. De Besluiten Personeel en Veiligheidsregio liggen voor advies bij de Raad van State, eventuele aanpassingen worden daarna door-gevoerd. De ambtsinstructie van de Commissarissen der Koningin is inmiddels door de Raad van State behandeld en zonder opmerkingen (blanco advies) geretourneerd. Dat betekent dat zodra de Raad van State de advisering over de besluiten heeft afgerond en de consultatieresultaten van de ministeriële regeling personeel zijn verwerkt, niets meer in de weg staat om de Wet in werking te laten treden. Het proces om te komen tot de Wet en samenhangende besluiten heeft een aantal jaar geduurd. Interessant is om nog maar eens terug te kijken waarvoor de Wet is bedoeld, welke doelen werden nagestreefd en welke situatie of omstandigheden aanleiding hebben gevormd voor het ontstaan van dit nieuwe regelgevende kader.

Achtergrond - veranderende wereld van veiligheidDe totstandkoming van de Wet veiligheidsregio’s kent een lange voorgeschiedenis met een aantal zeer tastbare aanleidingen, zoals de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 en de Nieuwjaarsbrand in café ‘t Hemeltje in Volendam. Door een toenemende verstrengeling van economie, technologie, ecologie, cultuur en bestuur is de complexiteit van de samenleving sterk toegenomen. Rampenbestrijding werd en wordt uitgebreid naar crisisbeheersing omdat dreiging vanuit klassieke rampen is verruimd met nieuwe ramptypen. Te denken valt aan de MKZ crisis van 2003, de dreiging van een griepepidemie, terreurdreiging en de ‘zoutcrisis’.

Deze nieuwe dreigingen vragen om een nieuwe aanpak, andere partners en een hedendaagse strategie. De behoefte ontstond aan een grotere organisatieschaal dan de gemeenten: de meeste gemeenten zijn te klein om alle taken op het gebied van rampenbestrijding én crisisbeheersing te kunnen invullen.De behoefte aan multidisciplinaire samenwerking neemt nog steeds toe, ook met nieuwe partners buiten de traditionele – rode, witte en blauwe – veiligheids-partners. De burger mag van de overheid verwachten dat ze in ieder geval in staat is om samen te werken bij rampen en crises.Kortom, de slagkracht en professionaliteit van de hulpverlening in Nederland moest worden vergroot. Onder andere om die slagkracht te kunnen vergroten, is het noodzakelijk dat uniforme hulpverlenings-niveaus ontstaan binnen samenwerkingsgebieden (veiligheidsregio’s) in verband met onderlinge bijstand en opschaling. Bestuurlijke organisatie van veiligheid De bovenstaande inzichten leidden tegelijkertijd ook tot (jarenlange) discussie over een passende en meer adequate organisatie voor rampen- en crisisbeheersing. In 1993 werd al besloten tot inrichting van 25 Politie-regio’s. In haar Nieuwjaarsspeech van 1994 gaf toen-malig minister van Binnenlandse Zaken, mevrouw Dales, aan dat een omslag van de brandweer van een technisch uitvoerend apparaat naar een spilorganisatie en verdere professionalisering nodig was. De tijd van vrijblijvende samenwerking tussen gemeentelijke brandweren was wat haar betreft voorbij en de eerste stappen naar regionale brandweerorganisaties werden toen al gezet. De conclusies bij de evaluaties van o.a. Enschede en Volendam gaven nogmaals aan dat de bestuurlijke organisatie en schaal van de rampenbestrijding tekort schoot. De Commissie Brouwer van de VNG erkende in 2002 dat veel gemeenten simpelweg te klein zijn om een ramp of crisis van enige omvang aan te kunnen en raadde aan op zoek te gaan naar samenwerkings-verbanden. Ook de Raad voor Openbaar Bestuur bracht in 2003 het advies uit om de rampenbestrijding en crisisbeheersing als verlengd lokaal bestuur te organiseren. Dit leidde tot het kabinetsstandpunt veiligheidsregio’s in 2004, hetgeen werd bevestigd in

Een terugblik op aanleiding en doel

De Wet veiligheidsregio’s

Donna Landa en Niek Mestrum, programma Nationale Veiligheid Regionaal op Orde, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK


1. Bestuurlijke vormgeving van de veiligheidsregioDe juridische basis voor de regionale samenwerking in een veiligheidsregio is de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). In het wetsvoorstel wordt op een aantal punten echter afgeweken van het systeem van de

WGR. In het systeem van de WGR staat het gemeente-besturen vrij een gemeenschappelijke regeling te treffen, de rechtspersoon te kiezen en te bepalen welke bevoegdheden worden toegekend. In de Wet veilig-heidsregio’s worden de colleges van burgemeester en

een keuze voor verlengd lokaal bestuur in het kabinets-akkoord van 2007. Begin van dit jaar is het Wetsvoorstel veiligheidsregio’s door Tweede en Eerste Kamer aangenomen.

Doel Wet veiligheidsregio’s Het doel van de Wet veiligheidsregio’s is meerledig geweest en heeft zich erop gericht om veel van de eerder beschreven ontwikkelingen te tackelen. De Wet bepaalt dat veiligheidsregio’s als gemeenschappelijke regeling moeten worden vormgegeven op de schaal van de politieregio’s. Dit is beslist geen trendbreuk met de bestaande praktijk. Ook op basis van bijvoorbeeld de (oude) brandweerwet dienden de gemeenten al regio’s te vormen en de Wet rampen en zware ongevallen ging er ook van uit dat dergelijke regio’s waren ingericht. De wet bouwt dus voort op bestaande structuren.De bestuurlijke structuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt met duidelijke taken en bevoegdheden neergezet. Brandweer en GHOR komen onder één bestuur, dat dezelfde leden heeft als het regionale college van de politie. Daarmee wordt de aansturing van de hulpverleningsdiensten en een gecoördineerde aanpak een stuk gemakkelijker en

slagvaardiger en vindt verplichte samenwerking plaats tussen het regionaal college politie en multi-disciplinaire uitvoerende diensten. De regionale schaalvergroting biedt mogelijkheden voor verdere professionalisering door regionale bundeling van kennis en kunde. Door het gelijk trekken van de territoriale gebiedsindeling wordt een essentiële basis gelegd voor multidisciplinair optreden in geval van ramp of crisis. Door het vormgeven van de veiligheidsregio via verlengd lokaal bestuur, blijft de betrokkenheid van de gemeen-ten bij de brandweer en de rampenbestrijding in stand.Ook behelst de Wet grondslagen voor sturing op kwaliteit en prestaties en beoogt de Wet grondslagen aan te dragen voor verdere samenwerking door de randvoor-waarden en middelen ter ondersteuning aan die samen-werking op te nemen. Dit gebeurt onder andere door de eisen aan uniforme informatie- en communicatie-voorzieningen. Een belangrijke steunpilaar van de veiligheidsregio’s blijft de inzet van verschillende crisispartners; allerlei publieke en private organisaties kunnen afhankelijk van de omstandig-heden crisispart-ner van de veiligheidsregio zijn. Met de Wet veiligheids-regio’s wordt het fundament voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing gelegd.

Samenvatting

Wet veiligheidsregio’s

Niek Mestrum, programma Nationale Veiligheid Regionaal op Orde, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

Een aantal onderwerpen heeft op verschillende momenten tijdens de totstandkoming van de Wet veiligheidsregio’s tot soms hevige en fundamentele discussies geleid. Onderstaand wordt op de belangrijkste discussiepunten en de afloop ervan ingegaan.


wethouders verplicht een regeling te treffen en bij deze regeling een aantal voorgeschreven taken en bevoegd-heden over te dragen. Dit stuitte aanvankelijk op verzet. De wetgever zag echter geen andere mogelijkheid gezien het uitgangspunt dat veiligheid een aangelegenheid is die lokaal moet zijn ingebed. Om vervolgens tot een landelijk dekkend stelsel van regio’s te komen, die bovendien in zekere mate uniform zijn ingericht en uitgerust ten behoeve van bovenregionale samenwerking, zag de wetgever geen andere optie dan het model van verlengd lokaal bestuur via een opgelegde regeling. Het aansluitende bezwaar dat in deze opgelegde regeling de gemeenteraad een ondergeschikte rol kreeg en dat daarmee een gebrek aan democratische legitimatie werd gecreëerd, is slechts ten dele weerlegd door te wijzen op de specifieke wettelijke taken van de regio. Deze zouden niet van dien aard zijn dat het onmogelijk of onverantwoord is om de uitvoering daarvan in een verlengd lokaal bestuursstructuur met een beperkte invloed van de gemeenteraad onder te brengen. Bovendien was het argument dat wordt voortgebouwd op de structuur van de Brandweerwet 1985 en werd gewezen op het bestaan van verschillende veiligheids-regio’s door heel Nederland op grond van een vrijwillige gemeenschappelijke regeling. De minister van BZK gaf met name tijdens het Eerste Kamerdebat aan die zorg van de Kamer met betrekking tot de democratische legitimatie te delen, in het bijzonder omdat de Kamer een stapeling van taken zonder directe democratische legitimatie op hetzelfde niveau ziet ontstaan. De minister gaf aan mede daarom de Raad voor het openbaar bestuur om advies te zullen vragen over de bestuurlijke inrichting van Nederland, met specifieke vragen over onder meer het middenbestuur en democratische verantwoordings-instrumenten. De uitkomsten van dit advies en de beoordeling van o.a. de rol van gemeenteraden in de toegezegde evaluatie van de Wet kunnen wellicht gevolgen hebben voor de verdere inrichting van het openbaar bestuur en dus ook voor de veiligheidsregio’s.

2. Financiering van de veiligheidsregioVeiligheidsregio’s kennen een hybride financierings-structuur, namelijk financiering uit bijdragen van gemeenten (Gemeentefonds) en financiering uit een rijksbijdrage (de brede doeluitkering rampenbestrijding; in de volksmond de BDUR). Deze BDUR zal met de invoering van de wet structureel worden verhoogd met € 42 miljoen om de financiële gevolgen op te vangen die het rijksbeleid met de invoering en uitvoering van de wet van de regio’s vraagt. Bij de consultatie van het wetsvoorstel wezen meerdere betrokkenen de minister op de extra kosten die gepaard zouden gaan met invoering en uitvoering van de wet. Tevens zou de verhoging van de BDUR niet de toename in kosten die de wet veroorzaakt dekken. Naar het oordeel van de Raad voor financiële verhoudingen dekt deze structurele

verhoging wel de meerkosten van de wetgeving, maar is door de nieuwe eisen in de wet niet langer sprake van een voor de regio’s vrij besteedbare specifieke uitkering. De bestedingskeuzes die voor de regio’s van de BDUR gelden zijn dus door de invoering van de wet ingeperkt.

3. Positie van de commissaris van de Koning (cdK)Rondom de totstandkoming van de wet is veel gediscussieerd over de exacte positie van de cdK. In het uiteindelijke wetsvoorstel is de voorzitter veiligheids-regio primair verantwoordelijk voor regionale rampen en crises, maar bij eventuele frictie in het Regionaal Beleidsteam (RBT) kan de cdK een aanwijzing geven. Bij bovenregionale rampen en crises stemmen de voorzitters hun beleid af en kan de cdK – na verkregen instemming van minister van BZK – een aanwijzing geven. Ook kan de minister van BZK de cdK instrueren een aanwijzing te geven aan de betrokken voorzitter(s). De minister BZK formuleerde het in de Tweede Kamer als volgt: de rol van de cdK “zou ik willen benoemen als oliemannetje en veiligheidsklep: hij is degene die het smeermiddel moet zijn als dat nodig is en hij is de veiligheidsklep die als het nodig is wordt ingeschakeld”.

4. Bezetting van de tankautospuitHet concept besluit veiligheidsregio’s maakt het mogelijk om af te wijken van de zogenaamde standaard-bezetting van de tankautospuit van de brandweer. De variabele voertuigbezetting was in het besluit opgenomen om regio’s in staat te stellen om naar de maat van de situatie uit te kunnen rukken. Deze aanvankelijk niet geclausuleerde mogelijkheid tot variabele inzet stuitte op verzet van de Tweede Kamer uit vrees voor gevaarlijke situaties bij inzetten en vrij spel voor bezuinigingen in de regio’s. Uiteindelijk is artikel 3.1.5 van het besluit en de toelichting daarop aangepast, door de voorwaarden aan te geven waaronder mag worden afgeweken van de standaardbezetting van zes personen. Voorwaardelijk voor afwijking is dat de veiligheid van burgers en brandweermensen is gegarandeerd, dat een besluit tot afwijken zorgvuldig wordt genomen in afstemming met de direct betrokkenen én dat voertuigen met standaardbezetting beschikbaar blijven voor bijstandverlening en groot-schalig optreden.


De wijze waarop het bestuur is betrokken bij crises in de responsfase kent in de Wvr een opbouw in de volgende vijf stappen.

Stap 1: gezag over brandweer en politieDe eerste stap betreft het gezag dat elke burgemeester heeft over de brandweer. Het was nodig dat te regelen voor brandweer die niet valt onder de normale hiërarchie van een gemeente: regionale brandweer. Het is niet anders dan het gezag dat elke burgemeester heeft over de politie ten aanzien van openbare orde en hulpverlening op grond van de Politiewet. Verder kan de burgemeester bij branden en bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft de nodige bevelen geven aan burgers, zoals ontruiming van gebouwen, het afsluiten van straten, het verwijderen van nieuwsgierigen die de brandbestrijding hinderen of het in verband met de brandbestrijding neerhalen van een pand. Het (dagelijks) gezag over de GHOR is niet geregeld omdat de operationele leiding in de witte kolom plaats vindt in het kader de algemene operationele leiding en het opperbevel, de volgende stap.

Stap 2: opperbevel en operationele leidingDe tweede stap betreft het opperbevel dat elke burgemeester kan uitoefenen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is opnieuw bevestigd dat dit een noodbevoegdheid is, ‘een nadere invulling’ van de noodbevelsbevoegdheid van de burgemeester op grond van de Gemeentewet. Kern daarvan is dat een burgemeester de normale verhoudingen kan doorbreken. Dat is gekoppeld aan ‘dwingende coördinatie’: afstemming is niet voldoende.Daarbij staat de regionaal operationeel leider onder het bevel van de burgemeester. Een hiaat in de Wvr is dat de positie van de operationeel leider alleen is geregeld

voor de volgende stap waarin de voorzitter veiligheids-regio optreedt. Dat neemt niet weg dat de regionaal operationeel leider tot en met grip 3 onder het bevel van een burgemeester valt. (Overigens beperkt de regeling van de operationele leiding door de directeur GHOR – straks de directeur publieke gezondheid – zich niet tot grip 4.) Het zou logischer geweest zijn indien de relatie tussen burgemeester en operationeel leider was geregeld; wanneer de voorzitter het overneemt (stap 3), zou die gezagsrelatie dan eveneens op hem overgaan.Hoewel de Wvr in het algemeen betrekking heeft op crises (dus met inbegrip van rampen), heeft het opperbevel alleen betrekking op rampen. Het argument daarvoor is het duidelijk stellen dat de burgemeester niet komt op het terrein van functionele ketens die niet onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Dat neemt niet weg dat een regio een crisisplan schrijft, hetgeen niet betekent dat dat plan in de plaats treedt van plannen van ministeries op tal van terreinen. Het gaat om een overzicht van de crises die een regio kunnen treffen en de consequenties voor openbare orde en veiligheid. De verantwoordelijkheid van gemeenten voor openbare orde en veiligheid wordt daarmee niet vergroot.Het opperbevel heeft geen betrekking op de handhaving van de openbare orde. Het opperbevel is alleen relevant voor openbare veiligheid aangezien daar sprake is van samenwerking met organisaties die niet reeds in normale omstandigheden onder het gezag van de burgemeester staan.In het verlengde van het opperbevel bevat de Wvr een bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven aan ambulancevervoerders. Deze bevoegdheid is evenwel overbodig naast het opperbevel en bovendien niet correct geredigeerd (spreekt over openbare orde in plaats van rampenbestrijding).

Stap 3: voorzitter veiligheidsregio en aanwijzingen inzake samenwerkingDe derde stap betreft de activering (bijeenroepen) van het regionaal beleidsteam. De voorzitter veiligheids-regio neemt dan een aantal bevoegdheden van de

de Wet veiligheidsregio’s en

Ernst Brainich,momenteel werkzaam als adviseur crisismanagement in de Verenigde Arabische Emiraten

Verspreid over verschillende paragrafen van de Wet veiligheids-regio’s zijn bepalingen terug te vinden over de rol van het bestuur in de responsfase. Deze zijn hier op een rij gezet.

het vervolgBevoegdheden voor de responsfase:


burgemeesters in de regio over. Dit is de eenhoofdige regionale leiding waar zo veel om te doen is geweest bij de behandeling van het wetsontwerp.Terecht heeft de wetgever afgezien van het omschrijven van bovenlokale omstandigheden; de overgang van bevoegdheden is gebaseerd op een bestuurlijk oordeel ten aanzien van de noodzakelijk geachte aanpak en maatregelen, niet op het voldoen aan vooraf geformuleerde feiten.Opvallend is dat niet alle voor crisisbeheersing relevante bevoegdheden van individuele burgemeesters worden overgenomen, hoewel het de bedoeling is om dit mechanisme toe te passen op alle relevante bevoegdheden die sectorale wetgeving aan burgemeesters toekent. Het lijkt erop dat daar geen keuze aan ten grondslag heeft gelegen; een aantal staat in de betreffende bepaling niet vermeld, zoals noodonteigening.Verder is van belang dat de overgang van bevoegdheden alleen betrekking heeft op crisisbeheersing (inclusief

rampenbestrijding); elke burgemeester kan nog steeds van zijn bevoegdheden gebruik maken in verband met lokale verstoringen en ongevallen, uiteraard waar nodig in afstemming met de voorzitter.Bij (nog) niet bovenregionale crises kan de commissaris van de Koningin – als rijksorgaan – aanwijzingen (lees bevelen) geven inzake de samenwerking in het regionaal beleidsteam. Dat is niet nieuw, maar een voortzetting (en uitbreiding) van wat in de huidige Ambtsinstructie staat ten aanzien van de samenwerking tussen rijks-organen op decentraal niveau. Dit optreden van de commissaris moet worden onderscheiden van de volgende stap, het geven van aanwijzingen bij boven-regionale crises.

Stap 4: aanwijzingen bij bovenregionale crisesDe vierde stap betreft het bestuurlijk toezicht door de commissaris van de Koningin en de minister van BZK bij een bovenregionale crisis (inclusief rampen) en wel in

Veiligheidsregio’s (i.o.) begin 2010

Regio’s die een convenant afgesloten hebben:

2 Friesland5 Twente6 Noord- en Oost-Gelderland8 Gelderland-Zuid9 Utrecht11 Zaanstreek-Waterland12 Kennemerland13 Amsterdam-Amstelland14 Gooi en Vechtstreek15 Haaglanden16 Hollands Midden17 19 Zeeland20 Midden- en West-Brabant21 Brabant-Noord22 Zuid-oost Brabant23 Limburg-Noord 24 Limburg-Zuid25 Flevoland

Regio’s die geen convenant afgesloten hebben:

1 Groningen3 Drenthe4 IJsselland

7 Gelderland Midden10 Noord-Holland Noord18 Zuid-Holland Zuid

8

9

25

25

1413

15 16

1717

1920

21

22

24

12

2

19

19

1

3

4

5

67

23

18

10

11

Rood = Brandweer volledig geregionaliseerd Totaal brandweerpersoneel 12560,

waaronder 3239 beroeps en 9321 vrijwilligers

Geel = convenant afgesloten, maar gaan niet

regionaliseren

Totaal brandweerpersoneel 8009, waaronder:

1288 beroeps en 6721 vrijwilligers

Wit = geen convenant afgeslotenTotaal brandweerpersoneel 6216, waaronder: 941 beroeps en 5375 vrijwilligers


de vorm van aanwijzingen. Dit houdt in dat gemeente en regio nog verantwoordelijk zijn voor de afhandeling, maar dat hogere bestuursorganen kunnen bijsturen. De commissaris kan bij bovenregionale crises – eveneens als rijksorgaan – aanwijzingen geven aan de voorzitter van de veiligheidsregio over het inzake crisisbeheersing (inclusief rampenbestrijding) te voeren beleid. Deze regeling is nog niet ‘af ’ en niet consequent doorgevoerd. In de betreffende bepaling is niet geregeld dat de commissaris aanwijzingen kan geven aan burgemeesters, dus voordat het regionaal beleidsteam is geactiveerd. Dat kan de commissaris wel op grond van een andere bepaling in de Wvr die met opzet nog niet is gemoderniseerd, wachtend op een algemene modernisering van het staatsnoodrecht. Voor toepassing van deze bevoegdheid van de commissaris jegens burgemeesters is echter een koninklijk besluit (KB) nodig. Dat is een onnodige procedurele drempel, bovendien bevat deze procedure geen spoedvoorziening. Daarentegen kent de Politiewet wel de mogelijkheid om – ter handhaving van de openbare orde – in te grijpen jegens individuele burgemeesters zonder KB. (Wvr en Politiewet zijn niet op elkaar afgestemd, ook niet door de wijzigingen in de Aanpassingswet veiligheidsregio’s.) Gevolg van dit alles is dat – bij noodzaak tot interventie jegens een individuele burgemeester in geval van een ramp – alleen de voorzitter veiligheidsregio kan optreden door de rampenbestrijding aan zich te trekken (of er moet een KB worden geslagen of commissaris en minister moeten optreden op grond van ongeschreven recht), afgezien van de toezichtsrol van de commissaris ten aanzien van noodverordeningen. Overname van bevoegdheden door de voorzitter veiligheidsregio ter bijsturing is echter een te zwaar middel; daar is het instrument aanwijzing voor bedoeld.

Stap 5: overname door ministerDe vijfde stap is dat de minister zich niet beperkt tot aanwijzingen (via de commissaris), maar dat hij de bevoegdheden van het decentrale gezag aan zich trekt of een andere autoriteit daarmee belast. Dit lijkt een uiterst middel, maar in de meeste functionele ketens is centrale regie de regel. Nu is in het veld van openbare orde en veiligheid de aanpak in beginsel decentraal, maar – net zoals dat het geval is bij bepaalde infectie-ziekten of kernongevallen – het is denkbaar dat de minister meteen ten aanzien van bepaalde onderdelen de regie voert (waarbij het overigens niet aan de orde is dat hij burgemeester, voorzitter veiligheidsregio en commissaris buitenspel zet), denk aan een besluit tot grootschalige evacuatie. De betreffende bepaling is daar echter nog niet op toegesneden.

KanttekeningVoor de goede orde, dit is geen volledige weergave van de respons, om twee redenen. Ten eerste betreft het

alleen de bestuurlijke component. Ten tweede betreft het alleen bevoegdheden. Veel belangrijker dan de uitoefening van bevoegdheden is informatie- uitwisseling. De betrokkenheid van een hoger bestuurlijk echelon – inclusief de voorzitter veiligheidsregio – is in eerste instantie van informatieve aard. Door het informeren van de volgende bestuurslaag kan de betreffende bestuurder zelf beslissen wat zijn of haar betrokkenheid is. Het geïnformeerd zijn betekent niet dat je een rol hebt ten aanzien van de afhandeling van de crisis. De zogenoemde a-synchrone opschaling kan van belang zijn voor bijvoorbeeld media en/of politieke aspecten.

VervolgHet vervolg op de Wet veiligheidsregio’s kent vier componenten. Drie daarvan betreffen crisisbeheersing op nationaal niveau en één betreft crisisbeheersing op koninkrijksniveau. Ik stip ze kort aan.Ten eerste de positie van de minister van BZK op het eigen terrein van openbare orde en veiligheid. De Wvr kent enkele instrumenten voor interventie, maar daarmee zijn alle hiaten, overlappingen en inconsistenties nog niet opgelost. Bovendien moet BZK, net als verschillende andere ministeries, nog inhoudelijk de voor crisis-beheersing relevante (nood)wetgeving op eigen terrein moderniseren, zoals ten aanzien van grootschalige evacuaties.Ten tweede het formele systeem van crisisbeheersing op nationaal niveau. Onderdeel daarvan is de verhouding tussen beleidsterreinen en de relatie tussen de minister van BZK en andere ministers. In andere wetgeving zijn daar verschillende voorbeelden van, zoals tussen de minister van Defensie en de minister van VenW en tussen de minister van Justitie en andere ministers. Een ander onderdeel betreft de procedurele en terminologische wijzigingen van 1997. Destijds was dat een stap vooruit, maar inmiddels is gebleken dat dit systeem in zijn huidige vorm onwerkbaar en incompleet is.Ten derde de modernisering van de voor crisisbeheersing relevante wetgeving op een aantal andere beleids-terreinen waar dat nog niet is gebeurd. Een deel van de (nood)wetgeving is in 2005 gemoderniseerd, maar verschillende onderdelen zijn sterk verouderd. Bovendien geldt voor alle crisiswetgeving dat deze moet worden aangepast aan de Wet veiligheidsregio’s; de reikwijdte van de Aanpassingswet veiligheidsregio’s is maar zeer beperkt.Ten vierde de modernisering van rijkswetgeving. Aangezien de modernisering in 2005 alleen nationale wetgeving van VenW en EZ betrof, is de rijkswetgeving niet meegenomen.Na de Wet veiligheidsregio’s zal de tijd rijp zijn om de centrale crisiswetgeving te actualiseren.


Minder brokken door

beter toezichtLaatst sprak ik over de veranderingen door de Wet veiligheidsregio’s met een burgemeester van een grote stad. Hij had een calamiteit meegemaakt op de grens van meerdere veiligheidsregio’s. Als korpsbeheerders van politie en als aankomende voorzitters van de veiligheidsregio’s namen ze ter plaatse snel maatregelen. Er was niet eerst overleg met de commissaris van de Koningin. Zo wil je als overheid graag functioneren: met zo weinig mogelijk woorden, zo veel mogelijk doen.

De rol van de commissaris van de Koningin is marginaal. Althans in dit voorbeeld. Want na 1 oktober verandert de commissaris van actieve rampenbestrijder in toezichthouder. Toezicht op alle betrokkenen bij de rampenbestrijding, in alle stadia van de calamiteit. Crisisplannen, inspectierapporten, ik blijf ze net als mijn ambtgenoten lezen, er iets van vinden en verlangen dat de veiligheidsregio de adviezen volgt. Het is een taak die de minister bij de commissaris in diens functie als rijksheer neerlegt. Tijdens een ramp kom ik pas in actie om ruzie in het regionaal beleidsteam te sussen of als de ramp overslaat naar de volgende veiligheidsregio.

Op papier is er een scheiding van beleid en toezicht. Beleid is het terrein van de veiligheidsregio. Toezicht is het terrein van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) en de commissarissen. Wie dat uitwerkt, ziet gauw dat we elkaar zullen kruisen. Als de gemeenten niets doen met mijn aanbevelingen als toezichthouder, zal

ik als rijksheer op beleidsniveau moeten ingrijpen.

De commissarissen willen graag zo actief mogelijk aan de slag met het toezicht. Hoe meer zaken we in beeld hebben, des te beter kunnen we adviseren, des te beter is de voorbereiding op een calamiteit. Die ‘bemoeizucht’ komt voort uit onze zorgen voor de veiligheid van de inwoners. Maar ook uit de constatering dat gemeenten in het verleden hun zaken op dit terrein niet altijd op orde hadden.

Steekt de commissaris niet een te grote vinger in de pap? Ook dat is onderwerp van discussie. Maar ik kan me als toezichthouder niet verschuilen achter de verantwoordelijk-heden van anderen. Dat is de les die Hans Alders ons na de Nieuwjaarsbrand in Volendam heeft voorgehouden. Ook in andere sectoren hebben we gezien hoe het uit de hand kan lopen als het toezicht verslapt. Deelbelangen ontnemen het zicht op het gezamenlijke belang. Over de rolverdeling moeten voor 1 oktober duidelijke afspraken komen met de IOOV en de veiligheidsregio’s.

Hoe beter de veiligheidsregio haar taken in de voorbereiding en bestrijding van rampen uitvoert, hoe terughoudender het toezicht kan zijn. Dat zal anders zijn als gemeenten bijvoorbeeld in een tijd van bezuinigingen afspraken binnen de veiligheidsregio ondergraven. Op zo’n moment kun je als commissaris de verbindende rol optimaal benutten, die je voorheen ook in de warme

fase mocht inzetten. Het merk brandblussers is niet onze zorg, wel of iedereen ze paraat heeft.

Duidelijk is dat de komst van de Wet veiligheidsregio’s de rol van de commissaris van de Koningin drastisch verandert. Zoals de wet wil zorgen voor een professioneler rampenbestrijding, zo willen wij zorgen dat het toezicht optimaliseert. Dat is in het belang van het verbeteren van de veiligheid van de inwoners en het beperken van de brokken; ons gezamenlijke doel.

De Wet veiligheidsregio verandert de commissaris van de Koningin vanaf oktober van brandweerman in zeer betrokken toeschouwer. Niet meer blussen, wel afdwingen dat het papierwerk en het materiaal in orde zijn. Belangrijker dan deze verandering is dat de commissaris ook in zijn nieuwe rol de veiligheid kan vergroten. Daarvoor moet hij de ruimte krijgen en nemen.

J.A. Jorritsma,commissaris van de Koningin in Fryslân, waarnemend portefeuillehouder veiligheid van de Kring van commissarissen van de Koningin

De afgelopen jaren is binnen de brandweer hard gewerkt aan een samenhangende visie op brandveiligheid en de eisen die deze stelt aan zowel samenleving als brandweer-organisatie.Ook de regionale brandweer Rotterdam-Rijnmond (RBRR), onderdeel van de veilig-heidregio Rotterdam-Rijnmond, werkt daar hard aan. Centraal daarbij staat het proces ‘Veiligheid Voorop’, een traject dat de organisatie ingrijpend zal gaan veranderen maar waarvan niet tevoren is te zeggen wanneer het is afgerond. Bij elke stap in dit proces is de centrale vraag: draagt het bij aan de veiligheid van onze burgers? Veiligheid Voorop is gebaseerd op twee pijlers. Eerste pijler is zorgen dat de veiligheid van de burger in preventieve zin goed is geregeld. Trefwoorden daarbij: community safety, rookmelders, snelle alarmering bij brand…Met veiligheidsbewuste burgers beschikken we niet over 28.000 brandweerlieden maar over 17 miljoen. Veel branden kunnen dan simpelweg worden voorkómen.Maar er is meer. In huizen met rookmelders kan een beginnende brand eerder worden ontdekt. Ten opzichte van brandalarm door de ‘omgeving’ kan dit een tijdwinst voor de brandweer betekenen van soms

wel tientallen kostbare minuten! Niet alleen burgers, ook bedrijven worden gestimuleerd om bewuster met veiligheid bezig te zijn. Bij slechts 20% van de preventie-controles bij bedrijven blijkt alles in orde te zijn. Hier is nog een wereld te winnen.

De tweede pijler in Veiligheid Voorop is de flexibilisering van de repressie, het bestrijden van de daadwerkelijke incidenten. Trefwoorden daarbij: minder standaard-oplossingen, meer maatwerk. Hoe dat kan, wordt gedegen onderzocht. Er worden geen goede dingen weggegooid voordat er betere voor zijn gevonden. Ook de veiligheid van het eigen personeel is randvoorwaarde bij het kunnen veranderen van zaken. De RBRR onderzoekt mogelijke innovaties in zoge-noemde ontwikkelgroepen. Het eigen personeel wordt hier maximaal bij betrok-ken. Kansrijke mogelijkheden worden ook onderzocht in de praktijk om te testen of iets ook echt ‘werkt’. Zo wordt onderzocht of een standaardbezetting van zes man op een tankautospuit altijd noodzakelijk is. In het buitenland wordt al jaren gewerkt met kleinere aantallen. Kan dat ook bij ons? En, als dat mogelijk blijkt, wat zijn dan de randvoorwaarden voor een flexibeler bezetting?

De RBRR start binnenkort een praktijkproef met zogenoemde snelle interventie voertuigen (SIV’s), een relatief klein brandweervoertuig met twee á drie man bezetting. In brandweerkringen is er de nodige scepsis tegen dergelijke voertuigen. De gedachte is dat ze de traditionele tankautospuiten moeten vervangen. Dit is een misverstand, maar wel een hele weerbarstige. De RBRR wil de SIV’s inzetten in gebieden met een aantoonbaar laag risico. Bij ‘eenvoudige’ incidenten kan een SIV snel ter plaatse worden ingezet. Als de meldkamer gealarmeerd wordt voor een daadwerkelijke brand, zal gelijktijdig met de SIV ook een tankautospuit worden gealarmeerd zodat er voldoende potentieel ter plaatse komt.

Rotterdam-Rijnmond gaat bij deze vernieuwingen niet over één nacht ijs. Het onderzoeken van mogelijke innovaties duurt zeker nog één tot anderhalf jaar voordat er over concrete veranderingen zal worden besloten. Die tijd is ook beschikbaar om te zorgen dat de voorgestelde verande-ringen in de pas lopen met de kaders die de Wet op de veiligheidsregio’s voorschrijft.

Veiligheid Voorop bij brandweer Rotterdam-Rijnmond

Elie van Strien,regionaal commandant, Brandweer Rotterdam-Rijnmond

De Nederlandse brandweer is druk bezig zich gereed te maken voor de eisen van de samenleving van ‘morgen’. De Wet op de veiligheids-regio’s is hierbij van groot belang omdat deze de brandweer een belangrijk ‘richtsnoer’ biedt.


Het snelle interventievoertuig van district Parkstad, brandweer Zuid-Limburg


Op dit moment is een bezetting van zes personen op een tankautospuit de norm. In artikel 3.1.5. van het Besluit is beschreven dat de colleges van B&W en de besturen van de veiligheidsregio’s kunnen kiezen voor het inzetten van voertuigen met een kleinere bezetting. Bij een aantal vakbon-den en leden van de Tweede Kamer bleek de angst te bestaan dat de afwijkingsmogelijk-heden zullen leiden tot willekeur bij gemeenten en veiligheidsregio’s, ingegeven door een zekere bezuinigingsdrift. Dat zou niet alleen de veiligheid van burgers, maar ook die van het brandweerpersoneel in gevaar brengen. Het is natuurlijk van belang dat besluiten om af te wijken van de normen voor de voertuigbezetting en opkomsttijden op een weloverwogen en zorgvuldige manier worden genomen. Zowel de veiligheid van de burger als die van het brandweerperso-neel staan voorop. Wat het Veiligheids-beraad betreft zijn er in het Besluit voldoende garanties opgenomen voor de veiligheid en het voorkomen van willekeur.

Besluitvorming op basis van risicoprofielHet vaststellen van het niveau van brand-weerzorg blijft de verantwoordelijkheid van de decentrale overheden, ook met de komst van de Wet veiligheidsregio’s. De opkomst-tijden moeten volgens de nieuwe wetgeving worden vastgelegd in een dekkingsplan. Dit moet gebaseerd zijn op een risicoprofiel,

dat de veiligheidsregio’s moeten opstellen. Ook besluiten over alternatieve voertuig-bezetting moeten gebaseerd zijn op dit risicoprofiel. Zodoende worden dergelijke besluiten genomen op grond van vakinhou-delijke overwegingen en wordt vooraf een inschatting gemaakt van mogelijke risico’s.

Experimenten met flexibele voertuigbezettingStaatssecretaris Bijleveld heeft de toezeg-ging gedaan dat experimenten met de voertuigbezetting structureel in kaart zullen worden gebracht. Daarbij wordt ook weten-schappelijk onderzoek betrokken. Na twee jaar zal de Wet veiligheidsregio’s worden geëvalueerd. Bij deze evaluatie zal beoor-deeld worden of nadere restricties nodig zijn ten aanzien van de afwijkingsmogelijk-heden. De staatssecretaris sprak ook de wens uit dat het brandweerveld hier nauw bij betrokken wordt.De betrokkenheid van het brandweerveld bij het volgen van de experimenten is een goede zaak. Het is belangrijk dat de normen die we stellen goed aansluiten op de dagelijkse praktijk. We moeten niet vergeten dat de normen die nu wettelijk worden vastgelegd, in de loop der jaren in de praktijk zo zijn gegroeid. Het vastleggen van de normen is een grote winst, omdat tot nu toe wettelijk niets geregeld was. Het flexibiliseren van de voertuigbezetting

is ook van belang uit oogpunt van modernisering. Binnen de brandweer is een Strategische Reis op gang gebracht, waarin gekeken wordt hoe de brandweer van de toekomst er uit zou moeten zien. Daar hoort het denken over nieuwe werkvormen zeker bij. Een experiment met flexibele voertuigbezetting in mijn eigen regio (bij de Westerschelde tunnel) vind ik bijvoorbeeld prima in dat kader passen.

Decentrale verantwoordelijkheidHet is goed dat gemeenten en veiligheids-regio’s gezamenlijk verantwoordelijk blijven voor het niveau van de brandweerzorg. Die verantwoordelijkheid gaat dan over de veiligheid van zowel burgers als het brand-weerpersoneel. Door de afwijkingsmogelijk-heden blijft het mogelijk om in te spelen op specifieke lokale en regionale situaties. Door die flexibiliteit kunnen de brandweer-taken zo effectief en efficiënt mogelijk worden georganiseerd. En met efficiënt bedoel ik uiteraard niet dat gemeenten en veiligheidsregio’s nu een vrijbrief hebben om te bezuinigen op het brand-weerpersoneel. Het maken van financiële afwegingen hoort echter ook tot de taak van bestuurders. Dat is gewoon een kwestie van rationele en verantwoorde bedrijfsvoering. Dat dit op een zeer zorgvuldige manier moet gebeuren spreekt voor zich.

J.A.H. Lonink,burgemeester Terneuzen en portefeuillehouder Brandweer DB Veiligheidsberaad

Afwijken normen onder voorwaarden mogelijk door Besluit veiligheidsregio’s

Tijdens de behandeling van het Besluit veiligheid in de Tweede Kamer ontstond enige commotie over de voertuigbezetting en opkomsttijden van de brandweer. Op grond van het Besluit veiligheidsregio’s is het namelijk mogelijk om af te wijken van de standaard bezetting van brandweer-voertuigen en de opkomsttijden.

Ruimte voor flexibele voertuigbezetting en opkomsttijden brandweer


Lange tijd heeft Nederland met de rug naar Europa geleefd. Wij waanden ons veilig achter de Waterlinie en in onze neutraliteit. De Tweede Wereldoorlog maakte een wreed einde aan die schijnzekerheden. In de oorlog nog, op 5 september 1944, ondertekenden drie regeringen een overeenkomst, de Nederlands-Belgisch-Luxemburgse-Douaneovereenkomst. De weg van neutraliteit werd verlaten en Nederland trad later toe tot o.a. de NAVO en de EEG. Grenzen zijn van alle tijden en zijn meer dan een streep op de kaart. Ieder land kent een andere staatsinrichting, regelt zijn onderwijs op eigen manier en heeft een andere manier om de sociale zorg te regelen. Eigenlijk gelden die verschillen voor alle overheidstaken. Dat hoeft geen probleem te zijn als ieder land een eiland was zonder verkeer met de andere eilanden. Maar Nederland is geen eiland en kent veel verkeer over de grens. Bijvoorbeeld in Nederland werken zo’n 50.000 Belgen en wist u dat in Nederland in 2009 379.000 mensen met een Duitse achtergrond woonden?

PrioriteitMinister Ter Horst was door het kabinet benoemd tot coördinerend minister voor grensoverschrijdende samenwerking. Inmiddels heeft staatssecretaris Bijleveld het stokje overgenomen. Het gaat om de samenwerking met België en Duitsland. Ter Horst zag dat ook als een prioriteit. Wat zij voor ogen had, was om te kijken of het niet mogelijk was om zo veel mogelijk knelpunten in de grensoverschrijdende samenwerking met korte gerichte acties weg te werken. Met dat doel voor ogen benoemde zij een grensmakelaar, de heer Wim van Gelder, die als aanjager bij het verminderen van knelpunten zijn werk moest gaan doen. Zij vroeg aan de regio’s aan de grens om te komen met een lijst van knelpunten. Die vraag was niet aan dovemansoren gericht. Haar verzoek resulteerde in een lijst van knelpunten op allerlei terreinen, waaronder veiligheid.

Het heeft geen zin om slechts aan één kant van de grens te gaan werken aan knelpunten. Het contact werd daarom gezocht met de buren. Als eerste kwam Noordrijn-Westfalen met een eigen lijst van knelpunten. Neder-Saksen koos ervoor om niet met een eigen lijst van knelpunten te komen, maar aansluiting te zoeken bij de lijst van hun zuidelijke Duitse buren. Door regeringswisselingen, maar ook door het uitblijven van een Nederlandse beslissing over het uitdiepen van de Westerschelde duurde het langer voordat België met een eigen lijst met knelpunten kwam.

Op lokaal, regionaal en provinciaal niveau bestaan al vele vormen van grensoverschrijdende samenwerking. Vanaf het begin was het uitgangspunt van de minister

Erwin de Hamer, senior beleidsmedewerker, directie Veiligheid en Bestuur, ministerie van BZK

De grens kan een barrière zijn. Zeker als het om veiligheid gaat. Een barrière tegen gevaren die ons bedreigen, maar ook een barrière tegen hulpverlening. Een Nederlandse ambulance-verpleegkundige mag meer dan zijn collega in België. Maar als hij nu hulp in België verleent, mag hij dat nog steeds? Om dit soort vragen en daaruit voortvloeiende knelpunten op te lossen heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een project grensoverschrijdende samenwerking in het leven geroepen. Wat heeft dit project tot nu toe opgeleverd op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing?

Rampen kennen geen grenzen

Oefening Daylight (december 2007) met deelname van hulpverleners uit Nederland en Duitsland


dat die lokale samenwerking versterkt moest worden door nationale ondersteuning en waar mogelijk aansluiting moest worden gezocht bij bestaande initiatieven. Het moest niet dubbelop worden en mocht zeker niet verstorend werken. Het is niet voor niks dat zij de medeoverheden vroeg om te komen met hun lijst van knelpunten.

KnelpuntenWelke knelpunten zijn genoemd op het gebied van veiligheid?• hetontbreektaanafsprakenophetterreinvan

informatievoorziening en communicatie met de gebieden over de grens;

• afstemmingvandecommunicatienetwerkentussenNederland, België en Duitsland;

• inZeelandishetknelpuntoverdewederzijdseinzetvan brandweer over de grens genoemd;

• voordegrensoverschrijdendeambulancezorgontbreekt een overeenkomst met België;

• erzijnteweiniggrensoverschrijdendevoorzieningenom met de buurlanden gezamenlijk multidisciplinair grensoverschrijdend te oefenen en opleidingen te volgen;

• derampenbestrijdinginBaarle-HertogenBaarle-Nassau.

InformatievoorzieningVoor informatievoorziening is gekozen om ons te concentreren op de uitwisseling van risicogegevens. In Nederland hebben alle provincies de risicokaart ingevuld. De risicokaart is een weergave van de risico’s in uw omgeving. Op de kaart staan meerdere soorten risico’s, zoals ongevallen met brandbare, explosieve en giftige stoffen, grote branden of verstoring van de openbare orde. Zowel met de Duitse als met de Belgische kant waren al gesprekken gaande om tot de uitwisseling van risicogegevens te komen. Noordrijn-Westfalen gaf aan dat daarvoor een aanvullende overeenkomst nodig was als rechtsbasis voor de uitwisseling. Een dergelijke overeenkomst is thans in voorbereiding.

CommunicatieDe communicatie is een taaiere kwestie. In Nederland hebben we net als in België een digitaal verbindings-systeem, alleen die kunnen niet met elkaar verbonden worden. De Duitsers hebben nog een analoog systeem. De minister heeft in EU-verband aandacht gevraagd voor dit probleem, omdat dat ook elders speelt. De ontwikkeling van een koppeling tussen beide systemen zou zeer veel geld kosten. Op lokaal niveau heeft men voor de smalle grensstrook wel een oplossing bedacht, maar die werkt alleen voor zover het eigen systeem over de grens reikt. Ook worden communicatiemiddelen over en weer uitgewisseld. Voor de korte termijn lijkt dit afdoende.

ZeelandDe meldkamer Zeeland in Middelburg heeft met haar partners in Brugge en Gent behoefte aan een directe verbinding om elkaars alarmmeldingen te kunnen lezen. Dit is van belang voor de grensoverschrijdende brandweerzorg in en rond Zeeuws-Vlaanderen. Een subsidieaanvraag voor dit project is in behandeling bij de Belgische en Nederlandse overheid.

AmbulancezorgIn december 2009 is tussen Nederland en België een overeenkomst gesloten die de grensoverschrijdende ambulancezorg regelt. Deze overeenkomst is in samenwerking met de Benelux tot stand gekomen. Ook wordt nu gedacht om met de Duitse buren tot een soortgelijke overeenkomst te komen. In praktijk blijken er tussen Nederlandse en Duitse regio’s afspraken te bestaan, maar blijken zaken als bevoegdheden en aansprakelijkheid moeilijk plaatselijk te regelen.

Oefenen en opleidenMinister Ter Horst opende op 19 januari 2009 officieel een groot oefenterrein voor hulpdiensten bij het Brandweer Opleidings- en Trainings Centrum (BOTC) nabij vliegveld Weeze in Duitsland. Dit is een particulier initiatief voor een grootschalig oefencentrum waar alle professionele hulpverleningsdiensten gezamenlijk, realistisch en op grote schaal kunnen oefenen. Het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (voorheen het Nibra) participeert bij een zestal internationale oefeningen die door het BOTC in Weeze, Duitsland, in 2010 en 2011 worden georganiseerd. Deze oefeningen worden mogelijk gemaakt door een subsidie van de EU.

BaarleIn Nederland ligt een stukje België. Baarle-Hertog ligt met een aantal enclaves in de Nederlandse gemeente Baarle-Nassau. Per 1 januari 2010 zijn de korpsen Baarle-Nassau en het Baarle-Hertog samengevoegd tot één korps, namelijk Baarle. Dit korps sluit zich aan bij de regionalisering van de brandweer in Midden en West Brabant. Hiermee wordt het aanzienlijk eenvoudiger om te komen tot afspraken over brandweerzorg en rampenbestrijding. Dit is een goed voorbeeld hoe een lokale oplossing een praktisch knelpunt kan wegwerken.

Ten slotteUit het voorafgaande blijkt dat niet alle knelpunten eenvoudig zijn op te lossen, maar ook dat niet altijd Den Haag nodig is om tot een oplossing te komen. Ook is het een illusie te verwachten dat als alle benoemde knelpunten zijn weggewerkt er geen nieuwe knelpunten meer zullen ontstaan. Door de ontstane samenwerking tussen Nederland, België, Noordrijn-Westfalen en Neder-Saksen zouden die in toekomst wel een korter leven beschoren moeten zijn.


De Staat van de rampenbestrijding is de verslaglegging van drie deelonderzoeken. De Inspectie heeft in de eerste plaats onderzocht in hoeverre de regio’s de afgelopen jaren hun voorbereiding door middel van risicoprofielen, beleidsplannen en bovenregionale samenwerking hebben vormgegeven. Ten tweede is nagegaan of de sleutelfunctionarissen van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding qua multidisciplinaire (bij)scholing en oefening op hun taken zijn voorbereid. Het zwaartepunt van het onderzoek lag op een realistische praktijktest waarin de operationele prestaties van de regio’s tijdens een gesimuleerde ramp werden gemeten.

Tijdens dit derde onderdeel, uitgevoerd onder de projectnaam RADAR, zijn tussen medio 2008 en eind 2009 negentien veiligheidsregio’s onderzocht. Van de overige zes regio’s werd gebruik gemaakt van de informatie die eerder, tijdens de simulatie in het kader van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, door de Inspectie was verzameld. De praktijktest vond op een voor de regio onverwacht moment plaats. Er werd, op basis van een voor de regio realistisch scenario van een calamiteit (GRIP 3 c.q. GRIP 4), gevraagd om de complete rampbestrijdingsstructuur van CoPI tot aan (R)BT op te schalen. Om dit te laten gebeuren werd via een stortvloed van telefonische meldingen aan de meldkamer een situatie nagebootst die overeenkwam met de beginfase van een calamiteit. De enige beperking in het scenario betrof het niet of nauwelijks inzetten van eerstelijns operationele voertuigen. De bovenliggende coördinatielagen dienden wel op te komen. Per toets werden zestig tot tachtig observatoren ingezet die, gebaseerd op het hiervoor door de Inspectie ontwikkelde toetskader, de gebeurtenissen vastlegden. Na analyse

werd per regio een beeld opgesteld dat, na een fase van hoor- en wederhoor met de betrokkenen, deel uitmaakt van de rapportage.

Algemene conclusieDe Inspectie OOV stelt vast dat de rampenbestrijding in Nederland nog niet overal en op alle aspecten op orde is. Hoewel de veiligheidsregio’s stappen hebben gezet, blijken zij – alles bijeengenomen – begin 2010 nog niet zo ver in hun ontwikkeling als werd beoogd. Uitgangspunt was immers dat alle veiligheidsregio’s per 1 januari 2010 hun rampenbestrijdingsorganisatie op orde zouden hebben. Daarnaast bestaan tussen de veiligheidsregio’s onderling grote verschillen. Hieronder volgen, per deelonderzoek, de belangrijkste conclusies uit het rapport.

De operationele prestatiesMet het onderzoek RADAR heeft de Inspectie de indeling in de vier kritische processen gevolgd zoals beschreven in het Besluit Veiligheidsregio’s: organisatie, alarmering, opschaling en informatiemanagement. De organisatie van de hoofdstructuur komt op hoofdlijnen overeen met de eisen. Maar de in de regelgeving opgenomen “nieuwe” elementen als het coördinerend CoPI en de (veranderde) positie en aansturing van het Team Bevolkingszorg, blijken vaak nog niet te zijn doorgevoerd. De samenstelling binnen de onderdelen van de hoofdstructuur is meestal niet in overeen-stemming met het Besluit. Sprekend voorbeeld is dat in veel gevallen de voorgeschreven informatiemanager in het CoPI en in het ROT ontbreekt. De meldkamer is vaak de zwakke schakel in de rampenbestrijdingsorganisatie. De vereiste eenhoofdige leiding is daar nog niet

De Staat van de rampenbestrijding

Peter van Dam, senior inspecteur en projectleider RADAR, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Op 29 april is “De Staat van de rampenbestrijding” door staatssecretaris Van Bijleveld aan de Tweede Kamer aangeboden. Het rapport doet verslag van bijna twee jaar onderzoek door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid naar de voorbereiding op de rampen-bestrijding in Nederland. Het onderzoek had een bijzondere insteek. In opdracht van de toenmalige minister van BZK is, vooruitlopend op het inwerking-treden, onderzocht in welke mate de veiligheidsregio’s al voldoen aan de nieuwe regelgeving in de Wet Veiligheidsregio’s en het bijbehorende besluit.


geïmplementeerd. De alarmering is bij de meeste regio’s nog niet op orde. Het waarschuwen van de benodigde functionarissen vindt veelal nog niet binnen de voorschreven tijd plaats. Ook het bewaken van de alarmering op de meldkamer vindt niet of te laat plaats. Met betrekking tot het proces opschaling luidt de conclusie dat een groot aantal regio’s niet voldoet aan de voorgeschreven opkomsttijden. Het overgrote deel heeft het cruciale proces informatiemanagement niet op orde. Meestal ontbreken informatiemanagers en wordt er nog niet netcentrisch gewerkt. Informatiemanagement vindt meestal nog mono-disciplinair en langs hiërarchische lijnen plaats. Het gros van de regio’s levert niet de prestaties die het besluit aan dit proces stelt.

Risicoprofiel en bovenregionale samenwerkingHet merendeel van de regio’s heeft nog geen risicoprofiel vastgesteld. Ook zijn nog lang niet alle relevante partners bij de totstandkoming betrokken. Regio’s zijn zich veelal bewust van de noodzaak tot bovenregionale samenwerking maar dit heeft in de meeste situaties nog niet geleid tot concrete acties. Multidisciplinair opleiden en oefenenDit onderwerp krijgt steeds meer aandacht. Ook het evalueren van oefeningen en inzetten wordt steeds vanzelfsprekender. Daarnaast wordt ook het toenemend gebruik van een kwaliteitssysteem als een positieve uitkomst van het onderzoek benoemd. Het ontbreekt bij meer dan de helft van de regio’s aan inzicht in, met name, de geoefendheid van meldkamerfunctionarissen. Ook onderschrijven niet alle regio’s het belang van ketenbreed oefenen voor de voorbereiding op de rampenbestrijding. Ten slotte wordt waargenomen dat nog niet overal het belang voldoende is doorgedrongen om ook de overschakeling naar het regionale niveau, vooral van GBT naar RBT, te beoefenen.

Gemeentelijke deelprocessenAls vierde hulpverleningskolom zijn de gemeenten onontbeerlijk voor een integrale benadering en aanpak van een ramp of crisis. Het onderzoek wijst uit dat de gemeentelijke processen de nodige aandacht behoeven. Zo blijkt de (minimum)bezetting van gemeentelijke actiecentra niet te zijn gegarandeerd. Gemeentelijke functionarissen blijken niet altijd voldoende op de hoogte van de taken die zij tijdens een ramp hebben en beseffen vaak onvoldoende dat zij deel uitmaken van een integrale rampenbestrijdingsorganisatie.De gemeentelijke organisatie sluit onvoldoende aan bij de operationele hoofdstructuur. Dit betreft vooral de informatiestromen. Als gevolg daarvan blijft zij verstoken van belangrijke informatie vanuit de hoofdstructuur en komt zo in een informatievacuüm.

Hoe nu verder?De betrokkenheid van de Inspectie houdt met deze eindrapportage niet op. De inspectie heeft de wettelijke taak toezicht uit te oefenen op de wijze waarop veiligheidsregio’s en gemeenten uitvoering geven aan hun taken met betrekking tot de rampenbestrijding. Het toezicht op deze organisaties – mede op basis van consultatie van het veld – wordt vanaf 2010 in aangepaste vorm voortgezet. Zo zullen wij de regio’s blijven volgen in hun aanpak van de aandachtspunten uit de Staat van de rampenbestrijding en de minister van BZK periodiek informeren over de vorderingen. De Inspectie wil de veiligheidsregio’s blijven ondersteunen in het oplossen van hardnekkige knelpunten. De eigen verantwoorde-lijkheid van de regio’s staat daarbij wel voorop. In dit kader wil de Inspectie de regio’s ook in staat stellen om zelf tot kwaliteitsverbetering te komen. Daarom zal zij een evaluatie-instrument ontwikkelen waarmee de regio’s zelf grootschalige oefeningen en incident-afhandeling kunnen beoordelen.

De gehele rapportage, inclusief de beelden per regio en de onderlinge rangschikking, kan worden geraadpleegd via www.ioov.nl

RADAR

Multidisciplinairopleiden en

oefenen

Rampen-bestrijding

op orde

18 Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing mei/juni 2010

Van rampen- naar crisisbeheersing Vooruitlopend op het wetgevingstraject en de invoering van de Wet veiligheidsregio’s heeft dit kabinet zich bij het aantreden tot doel gesteld de rampen- en crisis-beheersing sneller (voor eind 2009) op orde te brengen. Daartoe zijn met 19 veiligheidsregio’s i.o. convenanten gesloten. Ook is aan de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) gevraagd te onderzoeken hoe de 25 regio’s er eind 2009 voorstaan bij hun voorbereiding op crises. In 2008 is de IOOV daarom gestart met een onderzoek in alle regio’s naar de planvorming, naar het multidisciplinair opleiden & oefenen en naar de operationele prestaties.

Conclusies: waar staan we nu eind 2009 In alle veiligheidsregio’s is de laatste paar jaar erg veel geïnvesteerd en er is ook veel gerealiseerd aan verbeteringen van de organisatie en werkwijze van de crisisbeheersing en rampenbestrijding. Die verbeteringen hebben er toe geleid dat eind 2009 kan worden vastgesteld dat een aantal regio’s in behoorlijke mate voldoet aan vastgelegde en afgesproken eisen. Het betreffen de veiligheidsregio’s Rotterdam-Rijnmond, Kennemerland, Twente, Noord- en Oost-Gelderland, Gelderland-Midden, Noord-Holland-Noord, Zuid-Holland-Zuid en Zuid-Limburg. Veel regio’s zijn echter nog niet zover en hebben 2010 en eerste helft 2011 nodig om aan de minimale eisen te kunnen voldoen. Een paar regio’s behoren tot de achterhoede. Deze zijn weliswaar druk bezig, maar hebben naar

verwachting veel moeite om werkelijke verbeteringen door te voeren en ook vast te houden. Voor deze paar regio’s zijn mogelijk ingrijpender maatwerkmaatregelen noodzakelijk en daarom vinden hiermee gesprekken plaats. Over de Wet en Besluiten veiligheidsregio’s, de doelen, de instrumenten en de te realiseren operationele prestaties en kwaliteitseisen is breed consensus met het veld. Er is genoeg beleid gemaakt. In wet en besluiten zijn de kaders vastgelegd. Aan de orde is nu de verdere regionale uitvoering en borging van de resultaten. Indien de veiligheidsregio’s de weten regelgeving in de volle breedte uitvoeren en de ingezette verbeterings-trajecten daadkrachtig doorzetten, ze daarbij samen op trekken en ondersteund worden door initiatieven vanuit landelijke koepelorganisaties als het Veiligheids-beraad, is de verwachting dat in de loop van 2011 de rampenbestrijding op orde is en ook de slag van rampenbestrijding naar crisisbeheersing in de veilig-heidsregio’s is gemaakt.

Hoe nu samen verder naar structureel beter

Afronding en invoering weten regelgeving Het belangrijkste uitgangspunt is dat de regio’s zich concentreren op verdere invoering van de Wet veilig-heidsregio’s en de besluiten over de volle breedte. De wet treedt per 1 oktober 2010 in werking. Binnen bij wet vastgestelde uiterlijke termijnen moeten de veiligheids-regio’s aan diverse onderdelen voldoen, zoals het uitvoeren van de risico-inventarisaties, opstellen van het beleidsplan en het crisisplan.

Behoud van urgentie en volgen ontwikkelingen Zoals IOOV in haar rapport aangeeft, is het belangrijk om de druk tot noodzakelijke verbeteringen, het bestuurlijke urgentiegevoel en de consensus over de aanpak op managementniveau in de veiligheidsregio’s, die de laatste jaren is opgebouwd, op niveau, op de

Waar staan we nu en hoe verder naar structureel beter?

Donna Landa, programma Nationale Veiligheid Regionaal op Orde, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

In haar brief aan de Tweede Kamer van 28 april biedt de staatssecretaris de IOOV-rapportage aan en geeft inzicht in de ‘stand van zaken’ van de 25 veiligheidsregio’s. Daartoe zijn naast de rapportage van de IOOV ook de verslagen van voortgangsgesprekken, gevoerd met alle afzonderlijke regio’s, de bestuurlijke rapportages van de CdK’s en het advies van de Raad voor de Financiële Verhoudingen geraadpleegd.

Beleidsreactie staatssecretaris Bijleveld op IOOV-rapport


juiste focus en actueel te houden. Hiervoor worden voortgangsgesprekken met voorzitters van veiligheids-regio’s en korpsbeheerders benut. Overwogen wordt ook om de IOOV-rapportage periodiek te laten maken, waar bij toetsing idealiter wordt aangesloten bij informatie uit de eigenkwaliteitssystemen van de veilig heidsregio’s. De Inspectie OOV stuurt de inspectierapporten ook aan de gemeenteraden van de desbetreffende regio’s, zodat de raden zo goed mogelijk in staat worden gesteld hun eindverantwoordelijkheid voor een goed functionerende veiligheidsregio waar te maken.

Landelijke ondersteuning veiligheidsregio’s Met het Veiligheidsberaad wordt een verder pakket aan maatregelen afgesproken waarmee de regio’s ondersteund kunnen worden. Gedacht moet worden aan het ondersteunen en meetrekken van de zwakkere regio’s, het stimuleren van kennis – en informatie uitwisseling en het faciliteren van het ontwikkelen van modelafspraken met de onderscheiden crisispartners, bijvoorbeeld door middel van een modelconvenant drinkwatersector.

Operationele informatievoorziening Voor de verbetering van de organisatie van de informatievoorziening is in 2008 met het Veiligheids-beraad een landelijk project gestart om, ter verbetering van de multidisciplinaire operationele informatie-voorziening, het netcentrisch werken te introduceren. Ter ondersteuning van deze werkwijze is het IT-systeem

Cedric aan de regio’s ter beschikking gesteld. Alle regio’s hebben het convenant getekend waarin zij hebben besloten om door middel van Cedric de netcentrische werkwijze te implementeren. Ook vindt samenwerking plaats met de Bestuurscommissie Informatie voorziening van het Veiligheidsberaad, met een landelijk meldkamer traject om tot structurele kwaliteitsverbetering in het multidisciplinaire meld-kamerdomein te komen. De ontwikkelingen naar bovenregionale meldkamers waar de regio’s zelf toe besluiten wordt gestimuleerd.

Kennismanagement De onderlinge kennisuitwisseling tussen de veiligheids-regio’s moet worden bevorderd. Niet elke regio hoeft alles opnieuw te bedenken. Het bundelen en beter benutten van de kennis en ervaring in de verschillende regio’s en bij partnerorganisaties is één van de sleutels tot verbetering. De eerste voorbereidingen zijn al getroffen voor zogenaamde ‘stadiongesprekken’ als onderdeel van een breder en vaktechnische ingericht multidisciplinair communicatieprogramma. Een zorgpunt betreft de paar regio’s waarvan het vermoeden bestaat dat deze structureel zullen achter blijven. Dit vermoeden wordt versterkt omdat het vrijwel dezelfde regio’s betreft die ook op politiegebied aan de onderkant presteren. Uitgangspunt in gesprekken met hen is dat daarbij heldere en meetbare afspraken gemaakt worden zodat gestuurd kan worden op resultaten voor de burger.


Wat belooft het? Het boek wil voorzien in ‘actuele lesstof die aansluit bij nieuwe inzichten en de ontwikkelingen in weten regelgeving’. Het boek wil niet alleen een theoretisch kader zijn, maar vooral een praktijkboek over de ‘regionale crisisorganisatie’.

Het boek is vooral geschreven voor personen die deel uitmaken van de regionale crisis-organisatie, zoals leden van COPI (com-mando plaats incident), ROT (regionaal operationeel team) en beleidsteam, andere functionarissen van hulpverleningsdiensten en gemeentelijke diensten en voor crisis-partners. Verschillende aspecten die de auteurs voor de praktijk van waarde vinden, worden behandeld. Zo komen onder meer aan de orde de organisatie van de regionale crisisorganisatie, de regionale voorbereiding op de crisisbeheersing, de besluitvorming tijdens crises en het managen van een crisis. Het boek geeft vele voorbeelden, handrei-kingen en lessen. Het boek is ook bedoeld voor professionals, bestuurders met een veiligheidsportefeuille en studenten in de veiligheid aan een hbo of een universiteit.

Wat maakt het waar?Het basisboek geeft overzichtelijk en thematisch weer hoe (regionale) crisisbeheer-

sing is opgebouwd. Interessant is om te lezen op welke wijze belangrijke historische ontwikkelingen van invloed zijn op de organisatie van veiligheid nu. Bijvoorbeeld wordt aangeduid hoe de industriële revolutie heeft geleid tot veranderende dreigingen in onze staat en hoe die veranderingen nog continu plaatshebben. Pluspunt van de uitgave en vernieuwend is dat per onderwerp is aangegeven hoe de invoering van de Wet veiligheidsregio’s een wijziging bewerkstelligt in de rol, positie of samenstelling van crisis-beheersingsteams. Die vertaling van nieuwe wetgeving naar hoe de praktijk daardoor komt te veranderen, is wat ons betreft heel nuttig voor professionals in het veld.De auteurs stellen dat het domein van de crisisbeheersing nog niet is uitgekristalli-seerd, gelet op de verschillende visies op crisisbeheersing en de invoering en verdere implementatie van de Wet veiligheidsregio’s. Ze gebruiken die stelling om bij een aantal onderwerpen hun mening te geven en presenteren die mening dan als een feit. Voorbeeld daarvan op het terrein van informatievoorziening is de stelling dat – ook bij netcentrische informatievoorziening – ‘het ROT ten minste in de eerste uren niet wordt voorzien van accurate informatie vanuit de plaats incident’. Ander voorbeeld is het opperbevel van de burgemeester. Daarbij

wordt als feit de stelling geponeerd dat burgemeesters de neiging hebben om zich te laten verleiden tot operationele kwesties in plaats van zich te richten op strategische besluiten. Verder geven de auteurs een eigen definitie van (regionale) crisis die onnodig afwijkt van de definities in de Wet veiligheidsregio’s en in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Hiermee wordt de samenhang van rampen-bestrijding en crisisbeheersing onduidelijk en ook de samenhang tussen de beheersing van crises op regionaal en op nationaal niveau2. Bij dat laatste punt valt op dat niet de meest actuele versie van dit handboek (van eind 2009) is gebruikt, maar een ouder exemplaar. Er zijn ook hiaten in de behandeling van de stof: De opsomming van ‘de regionale crisisprocessen’ bijvoorbeeld bevat alleen de uitvoerende rampbestrijdingsprocessen. De informatievoorziening, de alarmering, opschaling en afschaling en de besluit-vorming en de leiding en coördinatie ontbreken. Ook de nieuwere rampscenario’s zoals epidemieën en stroomuitval komen hierin weinig aan bod.

Basisboek regionale crisisbeheersing: of

praktisch naslagwerk?

Simon van der Doorn, Inspectie Openbare Orde en VeiligheidDonna Landa, programma Nationale Veiligheid Regionaal op Orde, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

1 De auteurs van het boek zijn Ira Helsloot (hoogleraar Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid VU), Sjan Martens (decaan Crisisbeheersing NIFV) en Astrid Scholtens (hoofd Onderzoek Crisislab).

2 In artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s is die samenhang wel goed beschreven.

In maart 2010 is, in opdracht van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV), het Basisboek regionale crisisbeheersing uitgebracht. Dit Basisboek1 is bedoeld als een praktische syllabus voor functionarissen in de regionale organisatie voor de bestrijding van rampen en crises.

De Audit Dienst Defensie (ADD) en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) hebben in 2006 een gezamenlijke nulmeting uitgevoerd naar de civiel-militaire samenwerking, zowel bezien vanuit de militaire als vanuit de civiele kant. Het totaalbeeld van dit onderzoek was dat binnen Defensie de uitvoering van diverse ICMS-maatregelen en investeringen nog in volle gang was. De wijze waarop en het tempo waarin de veiligheidsregio’s invulling gaven aan ICMS liepen toen nogal uiteen.

Afgelopen jaar hebben de IOOV en de ADD als vervolg op hun nulmeting van 2006 een tussenmeting gedaan naar hoe de uitvoe-ring van de civiel-militaire samenwerking er nu, 3 jaar later, voor staat. Dit onderzoek van de IOOV en de ADD beoogt de effectivi-teit van de civiel-militaire samenwerking verder te bevorderen door inzicht te geven in de huidige stand van zaken. Het onder-zoek moet dan ook worden gezien in het licht van de gewenste situatie in 2012, wanneer sprake moet zijn van een militaire inzet ten behoeve van de civiele autoriteiten in overeenstemming met de Bestuurs-afspraken ICMS. Uit het onderzoek blijkt dat in de afgelopen jaren Defensie en de veilig-heidsregio’s intensief bezig zijn geweest.

De IOOV en de ADD concluderen dat sinds 2006 op diverse terreinen in de samenwer-king veel vooruitgang is gerealiseerd. Zo is er voor iedere veiligheidsregio een Officier Veiligheids Regio (OVR) als militair liaison aangesteld en hebben de commandanten van de drie Regionaal Militair Commando’s (RMC) een netwerk opgebouwd met de

bestuurders van de veiligheidsregio’s. Waar in 2006 nog slechts in een enkele veiligheidsregio een OVR beschikbaar was, heeft nu iedere veiligheidsregio een vaste OVR. In veel gevallen heeft de OVR inmiddels een structurele plaats in het Regionaal Operationeel Team en in meer dan de helft van de veiligheidsregio’s kan de commandant RMC deelnemen aan het Gemeentelijk Beleidsteam of het Regionaal Beleidsteam.

Een aantal punten verdient echter nog aandacht. Zo blijft de beschrijving van de defensiebijdrage in de draaiboeken, rampenplannen en rampbestrijdings-plannen van de veiligheidsregio’s achter. Hier moet nog een slag worden gemaakt. Dit geldt ook voor het daadwerkelijk opnemen van Defensie in de opleidings- en oefenplannen. Met een relatief kleine slag valt hier voor de veiligheidsregio eenvoudig winst te boeken. De OVR heeft in bijna alle veiligheidsregio’s een vaste werkplek, waarbij deze functionaris echter maar in ongeveer de helft van de veilig-heidsregio’s tijdens het reguliere werk op

kantoor een aansluiting heeft op het regionale intranet. Ook hier valt voor veel veiligheidsregio’s een ‘quick win’ in de samenwerking te realiseren.

Over het algemeen kan met tevredenheid op de afgelopen periode worden teruggekeken. Geconcludeerd kan worden dat de intensi-vering van de civiel-militaire samenwerking in Nederland succesvol verloopt en er sinds de nulmeting van 2006 grote vorderingen zijn gemaakt. Defensie is intussen een structurele veiligheidspartner op het terrein van nationale veiligheid en crisisbeheersing geworden. De civiel-militaire samenwerking is daarmee een belangrijke schakel op het gebied van nationale veiligheid en crisis-beheersing in Nederland en levert een wezenlijke bijdrage aan de veiligheid van de Nederlandse burger. Verdere borging van de civiel-militaire samenwerking blijft echter van belang. Hierbij gaat het om het verwerken van Defensie en de defensie-bijdrage in plannen en procedures, het gezamenlijk blijven oefenen en het voort-zetten (en waar nodig intensiveren) van de huidige civiel-militaire contacten.

Civiel-militaire samenwerking

Jos Leenheer, programma Dreigingen & Capaciteiten, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

In 2005 hebben de ministers van Defensie, Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een convenant gesloten over de beschikbare militaire capaciteiten voor civiele rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit convenant heeft een vervolg gekregen in het project Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS), dat zich richt op de ontwikkeling van Defensie tot structurele veiligheidspartner op het terrein van nationale veiligheid en crisisbeheersing.


Nu de Wet Veiligheidsregio’s is aangenomen, is het zaak om rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio’s verder te regelen. “Wordt de veiligheidsregio het kloppend hart voor een veilige samenleving?”, vraagt directeur van het BlomBerg Instituut Ivonne Couwenberg bij de aftrap van het congres. Haar instituut organiseert deze Dag van de Veiligheidsregio, die net als voorgaand jaar is uitverkocht. Zo’n vier-honderd professionals en bestuurders zijn naar het Orpheus theater in Apeldoorn gekomen om te luisteren naar debatten en te discussiëren over de verdere vormgeving van de veiligheidsregio’s.

Machtstrijd“De rampenbestrijding is nog niet waar hij moet zijn, maar er is de afgelopen jaren wel veel gebeurd”, zo vat Gert-Jan Bos, hoofd Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, de stand van de veiligheidsregio’s samen. In 2011 moet de rampenbestrijding op orde zijn, aldus de staatssecretaris. Een krappe deadline. “Het gaat een enkeling veel moeite kosten om die eindstreep te halen”, zegt Bos. In het aansluitende debat tussen vijf directeuren van veiligheidsregio’s klinken de geluiden uit de praktijk door. “Er is erg weinig hartstocht vanuit bestuurlijk niveau voor de veiligheidsregio. De mensen die wel met passie werken, de professionals, worden nu opgesloten in regels. We zijn bezig met polderen en met machtstrijd, het gaat niet om de burger”, zegt Frans Captijn, directeur veiligheidsregio Zeeland. Het levert hem een spontaan applaus op. De veiligheidsregio

zelf is niet erg bekend bij burgers en dat hoeft ook niet, zo stellen de directeuren. Het zijn de operationele diensten, zoals de brandweer en de politie, die de “sterke merken” zijn van de veiligheidsregio, zegt Peter van Zunderd, directeur veiligheidsregio Midden- en West-Brabant.De structuren staan in de veiligheidsregio’s, maar het zijn wel 25 verschillende. “Ik vind dat Binnenlandse Zaken hier wel wat steviger mag sturen”, aldus Van Zunderd. Volgens Jac Rooijmans, directeur veiligheids-regio Brabant Zuidoost, zijn die verschillen echter het logische gevolg van de keuze voor verlengd lokaal bestuur: “Daar horen verschillen per regio bij. Het maakt het alleen wel lastig om eenduidige afspraken te maken met bovenregionale partners.” Captijn zou graag zien dat de rampenbestrijding op nationaal niveau geregeld wordt, zodat de regio’s zich kunnen bezighouden met veiligheid op lokaal niveau. Van Zunderd pleit ervoor om niet de geografie, maar de processen leidend te maken bij de rampenbestrijding. Als de informatievoorziening ook op die manier wordt georganiseerd, dan zal die verbeteren, zegt hij. In ieder geval moet de aandacht in de veiligheidsregio’s veel meer uitgaan naar een verbetering van de rampen-bestrijding, daarover zijn de vijf directeuren het eens. “Zolang wij bezig zijn met competentiestrijd, hebben wij niet geregeld wat de burger van ons verwacht”, zo verwoordt Captijn het. Concrete verbeterpunten worden ook genoemd: Peter Bos, directeur veiligheids-regio Zuid Holland Zuid, zou op termijn graag een

De Veiligheidsregio als kloppend hart voor een veilige samenleving?

Dag van de Veiligheidsregio

2010

Marieke Vos

Het was druk op de Dag van de Veiligheidsregio,

die op 20 mei in Apeldoorn werd gehouden. De

regio’s hebben de rampenbestrijding nog niet op

orde, zo bleek tijdens de discussies. Maar ze zijn

een eind op weg. Aan inspiratie was deze dag geen

gebrek, er werden tal van concrete verbeterpunten

genoemd. Bijvoorbeeld het inzetten van sociale

media om burgers bij veiligheid te betrekken.


Innoveer op maat, met mate en met matenHenk Geveke, directeur Nationale Veiligheid (BZK)

kaderwet Veiligheid zien, want die kan duidelijkheid en spaarzaamheid aanbrengen in de vele veiligheidswetten en organisatieregelingen die er nu zijn. Ook pleit hij voor doordachte grenzen van regio’s, bijvoorbeeld thematisch risico-gestuurd. En Van Zunderd zou graag zien dat de financiering van de brandweer verandert in een uitkering van de gemeente naar een doeluitkering vanuit het rijk, zodat er meer eenheid komt in de financieringsstromen binnen de veiligheidsregio.

Professioneel improviseren de ruimte gevenDe opmerking dat professionals worden gehinderd door een overmaat aan regelgeving, vindt weerklank bij Henk Jan Meijer, burgemeester van Zwolle en lid van het dagelijks bestuur van het Veiligheidsberaad. “Het grootste risico voor de veiligheidsregio’s vind ik dat we het teveel dichtregelen en dat we professioneel improviseren geen kans meer geven.” Hij reageert samen met Jan Lonink, burgemeester van Terneuzen en ook lid van het Veiligheidsberaad, op het debat tussen de directeuren van de veiligheidsregio’s. Lonink ziet

de verschillende financieringsstromen ook als een belemmering voor de veiligheidsregio’s. Het blijkt lastig om op regionaal niveau zowel het lokale als het bovenregionale te bedienen. “Gemeenteraden moeten aangeven welk veiligheidsniveau zij wensen en de uitvoering en het beheer overlaten aan de veiligheids-regio’s. Dan kunnen de regio’s zich zelfbewust opstellen in het netwerk met hun partners uit de vitale infrastruc-tuur”, stelt Meijer. Interregionale en grensoverschrij-dende samenwerking zijn lastig voor de veiligheids-regio, al zijn er inmiddels goede afspraken gemaakt met de provincies, zegt Lonink. Zoals vaker tijdens discussies over de veiligheidsregio’s klinkt de roep om doorzet-tingsmacht. “We hebben nu netcentrisch werken in alle 25 regio’s, maar daarvoor moesten we de laatste drie regio’s wel het mes op de keel zetten. We missen doorzettingsmacht”, aldus Lonink.

Gemeenten zijn de zwakste schakelDe veiligheidsregio’s hebben nog niet het gewenste niveau bereikt in de rampenbestrijding, zo concludeerde IOOV in De Staat van de Rampenbestrijding. Bos licht toe: “Minister Ter Horst stelde dat de rampenbestrijding naar een 7+ moet. Ik vind dat landelijk gezien lastig, want er is veel nuanceverschil tussen de regio’s.” De inspectie toetste de regio’s op diverse punten, zoals informatie-management, opschaling en bovenregionale samen-werking. Bos toont een diagram waarin voor al deze aspecten is ingevuld in hoeverre ze aan de eisen voldoen. Niet één aspect is geheel op orde, zo blijkt. Hij licht er een aantal uit: “De informatievoorziening is nog steeds de achilleshiel, zo zijn informatiemanagers nog slechts sporadisch aanwezig in de veiligheidsregio.” De opkomsttijden bij opschaling worden vaak niet gehaald, omdat functionarissen van te ver moeten komen. Informatie die aan het begin van een incident al aanwezig is, wordt onvoldoende doorgegeven en niet tussen de disciplines gedeeld. “De meldkamer speelt in veel van deze aspecten een grote rol. Veel gaat daar niet goed”, concludeert Bos. Ook gemeenten spannen zich onvoldoende in, “zij hebben vaak een minimale bezetting en zijn zich niet bewust van de noodzaak tot aansluiting bij de regionale rampenbestrijding.” Hij komt tot een aantal aandachtspunten, waar zowel de veiligheidsregio’s als het ministerie als het Veilig-heidsberaad actie op moeten ondernemen: “Het verbeteren van het informatiemanagement, prestatie-eisen aan gemeenten stellen zodat zij hun processen op orde krijgen en bestuurlijke aandacht in het algemeen. Want het behalen van een goed niveau van rampen-bestrijding is een kwestie van de lange adem.” Lonink beaamt dat gemeenten zich veel meer mogen inspan-nen op het gebied van rampenbestrijding: “Zij zijn de zwakste van de vier kolommen in de veiligheidsregio. Dat moet zeker beter, de coördinerend gemeentesecre-taris zou mandaat moeten krijgen om dit te regelen.”



De politie op Twitter“De veiligheidsregio’s zouden meer lef mogen tonen, door te adviseren over veiligheid. Geen enkele politieke partij heeft fysieke veiligheid in haar programma staan. Hoe kan dat? Ik vind het creëren van risicobewustzijn een duidelijke taak voor de veiligheidsregio”, stelt Alette Getz-Smeenk, landelijk kwartiermaker interbestuurlijke samenwerking Natuurbranden bij de veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland. Het onderwerp komt tijdens het debat een aantal keer terug. “De burger kan veel meer betrokken worden bij het organiseren van zijn eigen veiligheid. De overheid moet niet alles willen regisseren”, zegt ook Hank Ort, vmg. CIO bij het ministerie van Defensie en chef staf NAVO Maritiem Hoofdkwartier. Lonink is het daarmee eens: “We moeten de burger bewuster maken van zijn eigen rol. In mijn gemeente waren dit jaar twee dodelijke ongeluk-ken te betreuren bij twee branden. Als er brandmelders waren geweest, dan was dat waarschijnlijk voorkomen.” Rutger Docter vertelt tijdens zijn betoog over de kracht van burgers. Zijn bedrijf, Creative Crowds, houdt zich bezig met crowdsouring: het via sociale media inzetten van burgers bij het oplossen van een probleem. “Als een grote groep mensen een antwoord geeft, dan ligt dat meestal heel dicht bij het antwoord dat experts geven,

zo is onderzocht”, zegt hij. Dat is de kracht van crowd-sourcing. “Online crowds hebben ogen en oren, ze hebben veel kennis en ideeën.” Hij geeft een aantal succesvolle voorbeelden: de gemeente Almelo vroeg burgers om een functieomschrijving voor de nieuwe burgemeester, de gemeente Smallingerland laat iedereen die is geïnteresseerd is meehelpen bij het ontwerpen van een nieuwe woonwijk en de New York Times heeft een kaart gemaakt waarop het aantal moorden in de stad is te zien, inclusief achtergrond-informatie. Burgers kunnen zo helpen bij de opsporing. Ook in eigen land is de politie bezig met crowdsourcing, zegt Jasper Boer van de politie Groningen. Sinds een half jaar zijn buurtagenten aanwezig op Twitter, waar ze de burger op de hoogte houden van hun werk. “We hebben daarmee al een aantal zaken kunnen oplossen, maar het belangrijkst is dat we een relatie met de burger

opbouwen”, zegt Boer. Docter laat een imposant overzicht zien van alle online instrumenten die er inmiddels zijn om via internet contact met burgers te onderhouden. Hij kan zich voorstellen dat bestuurders hier de weg kwijtraken. “Het allerbelangrijkste is om eerst te kijken naar wat je wilt en daarna pas het instrument erbij te zoeken.” Tot slot heeft hij een belangrijke tip voor organisaties die sociale media willen inzetten: “Begin klein, maak het niet te inge-wikkeld, en kijk wat er gebeurt. Bijvoorbeeld op Twitter. En stel een heel concrete vraag of doel. Als je dat niet doet, dan wordt het te breed en kun je weinig met de geopperde ideeën.”

WorkshopsTijdens de middag zijn er diverse workshops, waar deelnemers ruim een uur over diverse onderwerpen discussiëren. Aan het eind van de middag komen de belangrijkste conclusies plenair aan bod. De ‘gouden tips’ zijn zeer divers: van het smeden van publiekprivate ‘veiligheidsnetwerken’ voor het gebruiken van elkaars expertise tot het samenstellen van één vocabulaire voor alle partners in veiligheid, en van het centraal stellen van de werkprocessen tot het kiezen van een centrale insteek met gedeconcentreerde uitgifte in de meld-kamer. De diversiteit laat zien hoe breed het gebied van de veiligheidsregio’s is en op hoeveel vlakken gewerkt moet worden om de rampenbestrijding op orde te krijgen. Eén ding is zeker: er zit beweging in.

24

In het Veiligheidsberaad ben ik teveel bezig met de organisatie, met wie het voor het zeggen heeft. Ik wil bezig zijn met veiligheid! Henk Jan Meijer, burgemeester Zwolle


Publieke Veiligheid Award 2010

Zes projecten dingen naar de prijs die elk jaar naar een innovatief project op het gebied van veiligheid gaat. De genomineerden stelden zich tijdens het congres voor, vier gaan er door naar de finale (die zijn vetgedrukt):1 Ambulance fietsteam, GGD-Kennemerland Bij drukke evenementen zijn de ‘fietsambulances’ drie minuten sneller ter plekke dan een reguliere ambulance. Vaak is hulpverlening door de fietsambulance voldoende, weinig slachtoffers hoeven naar een ziekenhuis.2 NL-Alert, ministerie van Binnenlandse Zaken/NCC Burgers worden per mobiele telefoon, via een gereserveerd kanaal, gewaarschuwd als er een calamiteit is in hun buurt. Ze krijgen informatie en handelingsperspectief.3 Crisisbeheersing Nederland, Nederland 2.0 De website crisisbeheersingnederland.ning.com wordt door iedereen die dat wil gevuld met informatie over incidenten en crises.4 Burger AED, veiligheidsregio Noord-Holland Noord Een netwerk van burgers in elke wijk die zijn getraind om te reanimeren en AED in te zetten. De meldkamer stuurt bij een melding

een ambulance én zet dit burgernetwerk in. Burgers uit de buurt zijn vaak eerder ter plaatse en dat vergroot de overlevingskans bij een hartstilstand.

5 Samenwerken en Slagkracht, samenwerkende partijen Westerschelde Afspraken maken, samen oefenen en samen werken bij nautische incidenten op de Westerschelde.6 Twitter, veiligheid en leefbaarheid, regiopolitie Groningen Buurtagenten gebruiken Twitter om burgers op de hoogte te houden van hun werk en hen in te zetten bij opsporing. Het vergroot de band met de burger.

(bron:nieuwsbericht ministerie van BZK, 4 mei 2010)

25

Goede besluitvorming tijdens een ramp is alleen mogelijk wanneer alle betrokken spelers gelijktijdig hetzelfde actuele beeld van de situatie hebben. Om dit mogelijk te maken is een werkwijze ontwikkeld waarin de verschillende hulpverlenings-diensten, gemeenten en andere partners in de crisis- en rampenbestrijding informatie met elkaar delen: Netcentrisch Werken. Dit maakt het mogelijk acties en besluiten goed op elkaar af te stemmen.

Alle veiligheidsregio’s in één netwerkBij een grootschalig incident, zoals bijvoorbeeld een treinongeluk, moet informatie-uitwisseling plaatsvinden tussen een groot aantal actoren. In crisissituaties, waarbij het uiterste van mensen gevraagd wordt, werkt men effectiever samen door dezelfde werkwijze en één landelijk crisismanagementsysteem te gebruiken voor alle veiligheidsregio’s en andere crisisorganisaties. Door netcentrisch te werken kunnen alle betrokkenen zich

proactiever opstellen, anticiperen op ontwikkelingen en daardoor effectiever optreden. Ook crisiscommunicatie naar slachtoffers, publiek en media kan sneller en gerichter plaatsvinden.

Stap voorwaarts in professionalisering van crisisbeheersing Henri Lenferink, burgemeester van Leiden en portefeuillehouder Informatievoor-ziening binnen het Veiligheidsberaad: “Participatie van alle veiligheidsregio’s is een essentiële voorwaarde voor het slagen van het project Netcentrisch Werken. Het betekent een enorme stap voorwaarts in de professionalisering van crisisbeheersing en rampenbestrijding in Nederland. Het gelijktijdig hebben van de juiste en actuele informatie is de basis voor elke beslissing. Ik ben erg blij dat alle veiligheidsregio’s het belang van gedeelde informatie onderkennen.”

De 25 veiligheidsregio’s in Nederland hebben met elkaar afgesproken om deel te nemen aan het project Netcentrisch Werken en na afloop de aangeboden voorzieningen gezamenlijk in beheer te nemen. De veiligheidsregio’s hebben deze afspraak begin mei bekrachtigd in een convenant. Eind 2011 moet Netcentrisch Werken in alle 25 veiligheidsregio’s zijn ingevoerd. Het project Netcentrisch Werken wordt gesubsidieerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Netcentrisch Werken eind 2011 ingevoerd

Woensdag 12 mei, de Nederlandse ambassade in Tripoli meldt het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) om 9.05 uur dat er een vliegtuig is neergestort met misschien wel Nederlanders aan boord. Ambassadepersoneel reist meteen af naar het vliegveld om informatie ter plaatse te krijgen. Rond 10 uur verschijnen in de media de eerste berichten over een vliegtuigongeluk bij Tripoli. Zo rond 11.00 uur wordt duidelijk dat er waarschijnlijk tientallen Nederlandse slachtoffers zijn. Kort daarna komt het bericht dat er één overlevende is, waarschijnlijk een Nederlandse jongen. De wereld lijkt even stil te staan. Maar achter de schermen in Nederland gebeurt dan al erg veel.

Wiebe de Boer,crisiscoördinator, ministerie van Buitenlandse ZakenAnneleen van der Heide,medewerker Nationaal CrisisCentrum, ministerie van BZK

Landelijke aanpak

vliegramp Tripolinazorg


Het Nationaal Crisiscentrum (NCC) wordt vrijwel meteen overspoeld met verzoeken om meer informatie vanuit gemeenten en veiligheidsregio’s.Het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) ontvangt al honderden telefoontjes van verontruste nabestaanden. De gegevens van deze mensen worden genoteerd in een speciale crisisdatabase zodat deze informatie gebruikt kan worden bij het analyseren van de lijsten van de betrokken reisorganisaties, de passagierslijsten en de definitieve boardinglijst die uit Johannesburg moest komen. BZ heeft een speciaal informatienummer voor vermoe-delijke nabestaanden ingesteld. Daarnaast sturen de Nederlandse ambassades in Brussel en Berlijn snel medewerkers voor het opvangen van nabestaanden die afgereisd waren naar Brussel en Dusseldorf waar de reisgroepen gepland waren te landen.

BZ heeft een speciaal informatienummer voor vermoe-delijke nabestaanden ingesteld. Daarnaast sturen de Nederlandse ambassades in Brussel en Berlijn snel medewerkers voor het opvangen van nabestaanden die afgereisd waren naar Brussel en Dusseldorf waar de reisgroepen gepland waren te landen. Verder stuurt BZ een missie met het regeringsvliegtuig onder leiding van haar Secretaris Generaal naar Tripoli. Aan boord zijn twee onderzoekers van de Onderzoeks-raad voor Veiligheid, vijf identificatiedeskundigen van het Landelijk Team Forensische Opsporing (LTFO) en een Snelinzetbaar Consulair Ondersteunings Team (SCOT) van het ministerie van BZ dat de kleine ambassade komt versterken. De samenwerking met de Libische autoriteiten is uitstekend en werpt al snel vruchten af.


NCCHet Nationaal CrisisCentrum vormt in Nederland de spin in het web van contacten. Zo komen bij het NCC al vanaf de eerste dag van de ramp veel vragen binnen van betrokken burgemeesters en instanties. Deze worden uitgezet bij andere instanties en veel van deze vragen worden gebundeld tot een informatiedocument voor bestuurders. Het NCC heeft daarmee een signalerende en informatiefunctie en houdt zodoende een vinger aan de pols over de bestuurlijke vragen die in Nederland leven. In samenwerking met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) speelt het NCC zo snel als mogelijk in op de vragen en de behoefte bij burgemeesters. Onzekerheid Het neemt tijd om het exacte aantal Nederlandse slachtoffers te bepalen, sommige mensen hebben per internet geboekt en er zijn weinig gegevens, van sommige is de nationaliteit lastig te achterhalen of ze blijken een dubbele nationaliteit te hebben. Een onzekere periode breekt aan voor de nabestaanden die willen weten of hun geliefden op de passagierslijsten staan maar ook daadwerkelijk opgestapt zijn. Vanuit deze machteloosheid worden veel burgemeesters geconfronteerd met verzoeken van verwanten uit hun gemeente om zekerheid te krijgen over het overlijden van de slachtoffers. Sommige burge-meesters worden benaderd door de nabestaanden die zeker weten dat hun geliefden in dit vliegtuig waren gestapt. Ze hadden net voor de crash nog een sms’je gekregen. In totaal blijken de slachtoffers afkomstig te zijn uit 33 gemeenten, verspreid over het hele land.

In het buitenland coördineert het ministerie van Buitenlandse Zaken de communicatie en coördinatie bij de nazorg in samenwerking met de ambassade in Libië, de ANWB en het LTFO. De identificatie van slachtoffers wordt ter plaatse gedaan door het LTFO, een specialistische dienst van het KLPD op verzoek van BZ. De ANWB zorgt voor de repatriëring van de overledenen naar Nederland. In overleg met nabestaanden wordt een locatie en tijdstip van overdracht bepaald.

InformatiebijeenkomstDaags na het ongeluk heeft een informatiebijeenkomst plaatsgevonden voor verwanten. Deze besloten bijeenkomst is na overleg met de betrokken reisorgani-saties door het Rijk in samenwerking met de Gemeente Haarlemmermeer georganiseerd. De bijeenkomst had tot doel om zo snel mogelijk na de crash praktische informatie te verstrekken. Daarnaast was het ook een goede gelegenheid om de lotgenoten al een keer bijeen te brengen.

IdentificatieIn Nederland zijn alle verwanten na de ramp gekoppeld aan familierechercheurs vanuit het LTFO. Hun opdracht is primair om materiaal te verzamelen voor het identificatieproces en in deze als contactpersoon op te treden tussen nabestaanden en overheid. Zo kunnen ze ondersteunen bij verzoeken en vragen rondom het repatriëren van de slachtoffers, bijvoorbeeld het moment en plaats van overdracht. Het is belangrijk voor de nabestaanden dat zij in deze tragische situatie niet worden overspoeld door vragen van diverse personen

en instanties, maar dat dit gecoördineerd plaatsvindt en er een vertrouwensrelatie met een contactpersoon kan ontstaan.

Op het moment dat een slachtoffer is geïdentificeerd neemt het LTFO contact op met de familierechercheur van de nabestaanden. Wanneer zeker is dat de directe nabestaanden, vaak familie, zijn geïnformeerd wordt de burgemeester van de woonplaats van het slachtoffer op de hoogte gebracht door het NCC. De burgemeester kan dan zijn verantwoordelijkheid in het nazorgtraject direct oppakken. Het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) informeert de desbetref-fende korpschef. Slachtoffers van wie de identiteit is vastgesteld worden zo snel mogelijk naar Nederland overgebracht.

SlachtofferhulpSlachtofferhulp Nederland (SHN) heeft medewerkers ingezet die op verzoek van de familie de nazorg in algemene zin ondersteunen waaronder het beantwoor-den van praktische vraagstukken. Zo helpt de ANWB bij de juridische vraagstukken die zich gelijk voordoen. Als nabestaanden ingaan op de ondersteuning door SHN dan gaat de medewerker van SHN samenwerken met de eerder genoemde familierechercheur. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft intensief contact met de betrokken hulpverlenende instanties. De Stichting Impact (Landelijk kennis en adviescentrum psychosociale zorg na rampen) heeft een adviserende rol in deze fase; zo heeft Impact onderzoek

gedaan bij nabestaanden van andere rampen en ze gevraagd naar hun mening over het organiseren van een landelijke herdenkingsdienst en op welk moment dat dan het beste zou kunnen zijn.

Het Informatie Verwijs Centrum Tripoli (IVC)Als ondersteunend instrument is sinds 28 mei op initiatief van het Rijk de website ‘Informatie en Verwijscentrum’ (IVC) www.ivc-vliegramptripoli.nl opengesteld en ingezet. Dit is een eigen site voor de nabestaanden waar praktische en juridische informatie terug te vinden is. Maar ook informatie over rouwver-werking en andere zaken rondom deze gebeurtenis voor de verwanten, betrokken hulpverlenende instanties, hun omgeving en direct betrokken hulpverleners, evenals de bestuurlijke brieven aan gemeenten. Op de website is ook een afgesloten gedeelte voor de nabestaanden ingericht.

Nationale herdenkingsdienstOp het moment van het schrijven van dit artikel is nog niet duidelijk of er een nationale herdenkingsdienst komt. Het kabinet heeft de wens uitgesproken om dit wel te doen. Een bijeenkomst voor de lotgenoten kan veel steun bieden voor dit moment en voor de toe-komst. Een dergelijke herdenking vereist echter een goede timing. Een te vroeg moment is bijvoorbeeld het moment waarop nabestaanden nog in onzekerheid verkeren, hun geliefden nog niet zijn geïdentificeerd of nog niet zijn begraven of gecremeerd. Te laat is het moment dat de datum geen verwijsbare link met de ramp heeft en er geen logische relatie met de ramp is. Het NCC adviseert hierin en zorgt voor de organisatie van de herdenking. Uiteraard hebben nabestaanden de belangrijkste stem. Zij krijgen de mogelijkheid om mee te werken aan de organisatie van de dienst en de invulling van de dag. Omdat het voor een aantal positief kan bijdragen in de rouwverwerking maar ook omdat het hun dienst moet zijn. Een nationale herdenking kan overigens goed samengaan met lokaal georganiseerde herdenkingen. Een aantal lokale herdenkingsbijeen-komsten heeft al plaatsgevonden op initiatief van nabestaanden. Verder hebben de betrokken reisorgani-saties op 21 mei een besloten bijeenkomst georgani-seerd, waarin zij een beeld probeerden te geven van de rondreis die de slachtoffers hebben gemaakt in Zuid-Afrika.

Projectteam TripoliOmdat er zoveel verschillende gemeenten en instanties betrokken zijn bij de afwikkeling van de ramp en omdat het om een grote groep slachtoffers gaat, is ervoor gekozen de regie op nationaal niveau te organiseren. Het NCC vult deze regierol in door middel van het projectteam Tripoli. In dit projectteam hebben ambtenaren vanuit geheel BZK zitting.



Bij de vliegtuigramp in Tripoli zijn veel slachtoffers te betreuren. De inzet van het Landelijk Team Forensische Opsporing (LTFO) is gericht op een snelle en juiste identificatie van de slachtoffers. Snelle identificatie is van groot belang voor de nabestaanden. DNA-onderzoek speelt bij het identificatieproces een belangrijke rol. Het NFI neemt het volledige DNA-onderzoek bij deze ramp voor zijn rekening.Bij het ongeluk zijn in een aantal gevallen ouders met kinderen samen verongelukt. Dit betekent dat in dergelijke gevallen vaak geen referentiemonsters van levende eerste graads familieleden beschikbaar zijn. In

Deze onderzoekers, in de rol van waarne-mer, kunnen onder andere de plaats van het ongeval bezoeken en hebben het recht om direct toegang te krijgen tot de relevante feitelijke informatie. De onderzoekers van de Onderzoeksraad zullen in eerste instantie afstemmen met de Libische autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het onderzoek maar anderzijds wordt ook contact gezocht met ondermeer de Franse collega’s van het Bureau d’Enquêtes et d’Analyses (BEA) dat Libië

dergelijke gevallen kunnen referentiemon-sters van andere bloedverwanten worden onderzocht. Hierbij worden de stambomen van alle slachtoffers in kaart gebracht. De nieuwe software is in staat om aan de hand van de informatie in de stambomen alle DNA-profielen met elkaar te vergelijken en alle mogelijke familierelaties in kaart te brengen. Het identificatieproces wordt hiermee aanzienlijk versneld.

Het LTFO heeft referentiemonsters wang-slijmvlies verzameld van bloedverwanten van de slachtoffers. Wanneer geen of onvoldoende bloedverwanten beschikbaar

waren, zijn biologische sporen (zoals haren en speeksel) van gebruiksvoorwerpen van de slachtoffers verzameld. Het LTFO heeft al deze monsters en referentiemonsters van de slachtoffers aangeleverd aan het NFI voor het vervaardigen van de DNA-profielen en voor het uitvoeren van het DNA-verwantschaps-onderzoek met behulp van de nieuw ont-wikkelde software. In opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken rappor-teert het NFI de resultaten van het DNA-onder-zoek aan het LTFO, dat de uitkomsten van het DNA-onderzoek betrekt bij de andere onder-zoeksgegevens van het identificatieonderzoek. (bron: persbericht NFI)

mede ondersteunt. Het onderzoek wordt uitgevoerd onder leiding van de luchtvaart-autoriteiten van Libië. Inmiddels is het eerste feitenonderzoek op de plaats waar het toestel is neergestort, afgerond. De samenwerking met zowel de Libische autoriteiten, de Nederlandse ambassade in Tripoli als binnen het onderzoeksteam is uitstekend verlopen. De datarecorders zijn naar Frankrijk gebracht voor analyse, beide recorders verkeren in goede staat. Bij het uitluisteren van de

cockpit voice recorder is een onderzoeker van de Raad aanwezig geweest. Verdere analyse van de recorders zal enige tijd in beslag gaan nemen gezien de grote hoeveelheid data die beschikbaar is. Over de rol van de Onderzoeksraad in het verdere onderzoek naar de oorzaak van het ongeluk wordt overleg gevoerd met de Libische autoriteiten.

Het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) zet nieuw ontwikkelde software in bij de identificatie door middel van DNA van de slachtoffers van de vliegtuigramp in Tripoli. Het NFI heeft samen met de Radboud Universiteit Nijmegen software ontwikkeld waarmee bij grote incidenten en rampen met veel slachtoffers DNA van bloedverwanten vergeleken kan worden met het DNA van slachtoffers.

Naar aanleiding van het vliegtuigongeval in Tripoli zijn ook twee onderzoekers Luchtvaart van de Onderzoeksraad afgereisd naar Libië. De onderzoekers mogen geen zelfstandig onderzoek doen naar de toedracht van de crash, maar op grond van ICAO Annex 13 Aircraft Accident and Incident Investigation heeft het land dat doden en/of ernstig gewonden te betreuren heeft bij een vliegtuigongeval het recht het onderzoek direct te volgen.

DNA-onderzoek slachtoffers Tripoli

Waarnemers Onderzoeksraad in Libië

(bron: persberichten Onderzoeksraad voor Veiligheid)


Doorgaans adviseert het NGB vooral over - in operatio-nele zin - bescheiden incidenten met een grote lokale impact. Van geruchtmakende (gezins)moorden tot fatale ongelukken, van maatschappelijke onrust door demonstraties van extreem rechts tot aantijgingen richting pedoseksuelen. De vliegramp in Libië was een ramp op een duidelijk andere schaal. De impact van die ramp was feitelijk te zien als een aaneenschakeling van 33 lokale crises. Dorpsgemeenschappen en steden in het hele land werden getroffen door het verlies van families, vrienden en bekenden.

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters heeft de eerste dagen na de ramp nauw contact onderhouden met de burgemeesters van gemeenten waar de slacht-offers vandaan kwamen. In regelmatige e-mail nieuws-brieven werden lessen gedeeld met de leden van het Genootschap. Daarbij gaven wij onder meer tips mee over de ontstane mediadruk richting nabestaanden. Op basis van ervaringen met slachtoffers uit Uruzgan is

bijvoorbeeld de suggestie meegegeven om de familie te laten bijstaan door een gemeentelijke voorlichter. Deze voorlichter kan de nabestaanden dan van de media afschermen. Ook zijn de burgemeesters gewezen op aantal juridische aandachtspunten rond de Wet op de Lijkbezorging. In het verleden heeft de toepassing van deze wet bij rampen in het buitenland soms tot pijnlijke situaties geleid, situaties die burgemeesters uiteraard willen voorkomen. Andere gedeelde lessen waren bijvoorbeeld recent nog aangedragen door Anneke van Dok (burgemeester in Niedorp) die in januari 2010 te maken kreeg met twee adoptieouders uit haar gemeente die bij de aardbeving in Haiti waren omgekomen.1

Er is gedurende de eerste dagen veelvuldig contact geweest tussen het NGB en het Nationaal CrisisCentrum (NCC) bij Binnenlandse Zaken, dat voor burgemeesters het bestuurlijke aanspreekpunt was. Waar het NGB vooral collegiale lessen binnen de beroepsgroep verspreidde, was het NCC binnen de rijksoverheid het officiële aanspreekpunt voor burgemeesters over procedures en de stand van zaken rond de identificatie en repatriëring. Burgemeesters beschikten daarbij overigens niet over meer informatie dan de nabestaan-den zelf ontvingen via de familierechercheurs. Sterker nog, de procedures van het Landelijk Team Forensische Opsporing waren zodanig dat nabestaanden als eerste de informatie ontvingen en daarna pas het politiekorps, NCC en burgemeester werden ingelicht.

Om te voorkomen dat de collegiale handreikingen van het NGB tegenstrijdig zijn met de adviezen uit de eigen organisatie of de veiligheidsregio, raadt het NGB steevast aan om de adviezen ook met de eigen organisatie af te stemmen. Los van plannen en procedures tracht het NGB vooral de context te schetsen waarin de afwegingen worden gemaakt. Waar in een plan staat hoe een bijeen-komst voor nabestaanden moet worden opgezet, staan wij stil bij de vraag of je een dergelijke bijeenkomst wilt opzetten. We geven dan ervaringen mee van collega-burgemeesters die voor de keuze stonden om wel of geen bijeenkomst op te zetten. Op die manier werken we aan de borging van bestuurlijke expertise, aan de hand waarvan de burgemeester zelf de afweging maakt of en hoe hij/zij de ervaringen toepasbaar maakt in de eigen gemeente. Het zijn vaak die persoonlijke ervaringen van collega’s die in de praktijk zo op prijs worden gesteld.

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) ondersteunt sinds 2007 burgemeesters en locoburgemeesters bij crises. De kern van de ondersteuning bestaat uit het aan-reiken van strategische en praktische tips en ervaringen van collega-burgemeesters die eerder met een vergelijkbare situatie te maken hebben gehad. De tips en ervaringen komen daarbij zowel van binnen als van buiten de eigen veiligheidsregio.

Wouter Jong,coördinator Crisisbeheersing, Nederlands Genootschap van Burgemeesters

Collegiaal delen van ervaringenNazorg vliegramp Tripoli

1 Zie http://www.burgemeesters.nl/vandok


De twee gebeurtenissen leken weinig op elkaar. De eerste, de sluiting van het Europese luchtruim uit zorg om vulkaanas, was het gevolg van politieke besluiten op het hoogste Europese niveau en leidde tot een economische schade van vele miljar-den. De tweede, het ongeval met Afriqiyah Airways, was waarschijnlijk het gevolg van zaken die in de eerste lijn plaatsvonden, op het operationele niveau dus, en kostte zeventig Nederlanders en ruim dertig anderen het leven.Maar er zijn ook overeenkomsten: beide gebeurtenissen laten zien dat onze ontwikkelde democratische samenleving niet goed kan omgaan met extreem kleine risico’s. Neem als eerste de vulkaanas. Die vormt een operationeel probleem zoals er zoveel zijn. De normale gang van zaken daarbij is het verzamelen van informatie en het afwegen van risico’s tegen het belang van de operatie. In dit geval het uitvoeren van een vlucht. Bij doorzetten van die operatie, al dan niet in aangepaste vorm, hoort bovendien een plan B voor het geval zich inderdaad problemen voordoen.In dit geval echter vond de besluitvorming plaats op basis van een model, en werd ze

opgeschoven naar het hoogste politieke niveau. De afweging die daar plaats vindt is van een heel andere orde. Die is vooral gericht op het vermijden van aansprakelijk-heid, en de makkelijkste weg daartoe is alles verbieden. Regels als gestold wantrouwen. Vervolgens is het lastig weer uit de ontstane situatie te komen, want opheffen van het verbod betekent automatisch accepteren van de verantwoordelijkheid. Bovendien is het nooit verstandig blind te vertrouwen op een model. Zo’n model moet in ieder geval gevalideerd worden en je moet zelf blijven nadenken. Een betere aanpak is dan ook dat een overheid zich beperkt tot verstrekken van informatie, en de afweging en keuzes overlaat aan de actoren in de operatie. In dit geval in eerste instantie de luchtvaart-maatschappij, met als borging de uitvoerder in de eerste lijn: de gezagvoerder van een vlucht. Die borging is solide, want die gezagvoerder zit zelf ook in het vliegtuig en staat daarmee lijfelijk in voor de besluit-vorming.Niettemin geeft die borging nooit 100% garantie, zoals het ongeval bij Tripoli en ook het Turkish Airlines ongeval bij Schiphol aantonen. Het rapport van de

Onderzoeksraad voor Veiligheid inzake het Turkish Airlines ongeval suggereert dat er van alles is misgegaan, maar dat het goed was afgelopen als de vliegers het beter hadden gedaan. Het probleem is echter dat het veiligheidssysteem in de luchtvaart zo ver is ontwikkeld dat je de veiligheid niet verder verbetert door te zeggen dat er toevallig een mens in de eerste lijn zat die het niet goed deed. De eigenschappen waardoor die mens fouten maakt zijn immers dezelfde waarmee in andere situaties de zaak juist wordt gered. Meer regels en meer handhaving instellen om de prestaties te verbeteren leidt ook hier hooguit tot een systeem van gestold wantrouwen. Daarmee wordt de juist zo nodige weerbaarheid in de eerste lijn beperkt.In beide gevallen lijkt een betere benade-ring mogelijk. Het DEGAS advies “De voorschriften voorbij” uit 2009 schetst daarvan de contouren. Kernboodschap: streven naar 100% veiligheid is uitstekend, maar eisen van 100% veiligheid is levens-gevaarlijk.

veiligheid is levensgevaarlijk

Benno Baksteen,voorzitter adviescollege DEGAS (Dutch Expert Group Aviation Safety)

Ad-hoc beleid ontspoort vanzelf; daar hoef je niets voor te doen. Twee recente luchtvaart gebeurtenissen demonstreren dat. Interessant studiemateriaal voor beleidsmakers, maar wie er wat van wil leren moet in de analyse een laagje dieper gaan dan gebruikelijk is.


1 Tijd van schrijven is de eerste week van mei 2010.2 Zie R.A. Boin, ‘The New World of Crises and Crisis Management: Implications for policymaking and research’, in: Review of Policy

Research, Volume 26, Number 4, July 2009, 367-377.

3 Voor een beschouwing over deze trends zie U. Rosenthal, R.A. Boin en L. Comfort, (Eds.), Managing Crises: Threats, Dilemmas, Opportunities, Springfield, IL: Charles C. Thomas, 2001); R.A. Boin, P. ‘t Hart, E. Stern and B. Sundelius, The Politics of Crisis Management: Public Leadership Under Pressure, Cambridge: Cambridge University Press, 2005.

De vulkaanas-crisis kan worden gezien als een moderne crisis. Enkele decennia geleden was het ondenkbaar geweest dat een grootschalige verstoring van vliegverkeer aanleiding zou vormen voor een crisis. De “as crisis” is een voorbeeld van een transboundary crisis – de crisis die landsgrenzen overstijgt en (gelijktijdig) meerdere beleidssectoren treft.2 De toenemende verwevenheid van kritieke infrastructuren doet vermoeden dat deze transboundary crises in aantal en intensiteit zullen toenemen. Aangezien deze crises nieuwe politiek-bestuurlijke uitdagingen met zich brengen, is het belangrijk te bestuderen wat goed en fout ging in de respons op deze crisis. Deze korte bijdrage bevat een tiental observaties die wij van belang achten voor het Nederlandse (en Europese) crisisrespons systeem.

1. Omgaan met voortdurende onzekerheid. Een groot probleem was de voortdurende onzekerheid wat betreft duur en effecten van de aswolk. Onzekerheid is een inherent kenmerk van crises. Het specifieke probleem in deze crisis was dat de betrokken organisaties en landen lang niet tot overeenstemming

konden komen hoe de onzekerheid het best kon worden gereduceerd. Pas nadat duidelijk was dat de aswolk niet snel zou verdwijnen, ontstond een discussie over de manier waarop het probleem en de mogelijke gevolgen in kaart moesten worden gebracht. Te lang werd vertrouwd op adviezen van één van de Volcanic Ash Advisory Centers – in de jaren negentig op initiatief van de ICAO opgericht – waarvan de expertise moeilijk op waarde kon worden geschat. Het is tekenend dat de luchtvaartmaatschappijen het voortouw moesten nemen met proefvluchten. Een belangrijke les is dan ook dat op Europees niveau en tussen private en publieke organisaties geoefend moet worden met het reduceren van en omgaan met permanente onzekerheid veroorzaakt door grensoverschrijdende crises.

2. Onmiddellijke politisering. Ook deze crisis werd gekenmerkt door onmiddellijke politisering. Dit lijkt een permanente bijkomstigheid van de moderne crisis (zie ook de politisering rond de olieramp in de VS en de recente financiële steunmaatregelen voor Griekenland).3 De tijd dat autoriteiten in ieder geval

Lessen van deprof. dr A. Boin, Universiteit Utrecht en Louisiana State Universitydrs. W.I.E. Overdijk, directeur Crisisplan BV

De vulkaanas-crisis die het Europese vliegverkeer lam legde en wereldwijd problemen veroorzaakte, is ondanks enkele meer recentelijke oprispingen van de Eyjafjallajökull al snel naar de achtergrond verdwenen. De olieramp in de Golf van Mexico en de aanhoudende financieel-economische problemen in Zuid-Europa bepalen het nieuws op het moment van schrijven.1 Zo dreigen belangrijke lessen in vergetelheid te raken.


4 Zie D. Gardner, The Science of Fear, London: Penguin, 2008.

de tijd werd gegund de crisis het hoofd te bieden, is voorbij. Crisismanagement wordt als een belangrijke voetbalwedstrijd voorbeschouwd, “live” van commentaar voorzien, en reeds op het veld nabeschouwd. Het verslag in de krant van maandag is niet langer relevant. Nu de politisering steeds internationaler van aard wordt (wat wij in Nederland doen aan de crisis wordt scherp in de gaten gehouden in omliggende landen), verandert de dynamiek van verantwoordingsprocessen. De snelle politisering rond crisismanagement ondermijnt de zorgvuldig-heid, maar ook de slagkracht die nodig is om de gevolgen van een crisis te minimaliseren.

3. Risico management. Een uitgesproken positief aspect van deze crisis was de snelheid waarmee werd gereageerd door de luchtvaartsector: zodra duidelijk was dat de aswolk een mogelijk gevaar betekende, werd het luchtvaartverkeer snel, veilig en effectief afgebouwd. Er was geen sprake van risico- onderschatting. Economische belangen werden volledig ondergeschikt gemaakt aan veiligheids-overwegingen. Enkele dagen later leken de zaken echter omgedraaid. Economische overwegingen wonnen snel aan gewicht na de geslaagde proef-vluchten en de nieuwe data. Het blijkt elke keer weer moeilijk aan de hand van modelberekeningen veiligheidsrisico’s vast te stellen waarmee in de praktijk kan worden gewerkt.4

4. Afstemming van de informatievoorziening. Luchthavens bleken goed voorbereid op de crisis. Passagiers werden keurig opgevangen. De informatie-voorziening aan gestrande passagiers en vertrekkende passagiers was echter slecht geregeld. Luchtvaartmaatschappijen waren veelal onbereikbaar. Overheden, vliegvelden, en media zorgden voor een grote verscheidenheid aan analyse en prognoses, die de frustraties voor passagiers en verladers voedden. Een eenvoudige les is dat een centraal, effectief en gezaghebbend informatiepunt voor luchtverkeer wordt aangewezen.

5. Zelfredzaamheid. De ascrisis bracht aan het licht dat de zelfredzaamheid van de moderne burger – rijker en veiliger dan ooit – niet te hoog moet worden ingeschat. De combinatie van onzekerheid (wanneer mogen we weg?) en ongemak (ik wil naar huis) leek veel gestrande passagiers te veel te worden. De les

die hier moet worden geleerd, is dat we ons in de voorbereiding op crises en rampen niet al te veel moeten voorstellen van de zelfredzame burger. De veiligheidsparadox wint aan kracht: zelfs niet - bedreigende verstoringen van het dagelijkse leven (een gedwongen verblijf in Florida of Rome) geven aanleiding tot massale collectieve stress.

6. Ketenafhankelijkheden en resilience. De vulkaanas-crisis bracht de luchtvaartsector, vervoerders en de toerismesector aanzienlijke schade toe. Tot onze


grote verrassing bleken de gevreesde keteneffecten echter beperkt. De theorie van grensoverschrijdende crises voorspelt dat escalerende keteneffecten tot wijdverbreide schade zullen leiden. Het stilleggen

van Europees vliegverkeer had echter relatief weinig gevolgen in andere sectoren (zover wij in de media-verslaggeving konden vaststellen). Economen hebben al eerder vastgesteld dat rampen zelden langdurige economische schade veroorzaken (een treffend voorbeeld is de Katrina ramp die nauwelijks effect had op de economie in de VS en op de lange duur zelfs positief uitpakte voor Louisiana). De ascrisis biedt niet alleen een ongekende mogelijkheid om Europese ketenafhankelijkheden maar ook de resilience van sectoren in kaart te brengen. Zo lijkt het Europese vervoerssysteem voldoende redundantie te bevatten (treinen, wegvervoer, scheepvaart) om een complete economische verlamming als gevolg van een “luchtvaart-infarct” te voorkomen.

7. Rol Europese Unie. De ascrisis maakte goed duidelijk waarom de Europese Unie een rol kan en moet spelen in het managen van grensoverschrijdende bedreigingen. Crisismanagement is niet een oorspronkelijke taak voor de Europese Unie (EU). Nu de integratie van kritieke infrastructuren zoals vervoer, energie, ICT en financiën in Europa tot nieuwe crises leidt, moet echter ook crisismanagement capaciteit op Europees niveau worden georganiseerd. Lidstaten blijven echter zeer terughoudend in het overhevelen van bevoegdheden naar Brussel. De meest duidelijke (en inmiddels, naar wij hopen, geleerde) les is dat haast moet worden gemaakt met het creëren van een Europees luchtruim. Een belangrijkere les is dat de lidstaten en de EU moeten werken aan een gezamenlijke visie op Europees crisismanagement:

wanneer en hoe moet de EU in actie komen, en welke informatie, capaciteiten en afstemmings- en besluit-

vormingsarrangementen zijn daar voor nodig?5

8. Evaluatie. Het gebeurt niet vaak dat we met een grootschalige crisis worden geconfronteerd die uiteindelijk relatief weinig schade en geen slachtoffers veroorzaakt.6 Dergelijke crises vormen ongekende mogelijkheden om in alle rust (en zonder de dreiging van parlementaire enquêtes of onderzoekscommissies) in gezamenlijkheid de voorbereidingen en de respons te evalueren. Helaas leggen overheden weinig animo aan de dag voor een grondige evaluatie van deze crisis. Het zou goed zijn als een kennisinstituut of een onafhankelijke autoriteit wordt aangewezen om de opgedane ervaringen te verzamelen, te analyseren en te borgen.

9. Risicomaatschappij. Ulrich Beck stelt dat wij tegenwoordig in een risicomaatschappij leven. We hollen in ieder geval van crisis naar crisis (Uri Rosenthal spreekt in dit verband van “structureel incidentalisme”). De ascrisis bepaalde voor korte tijd het nieuws in Nederland en Europa. Tijdens de crisis wordt de bedreiging niet of nauwelijks gerelativeerd; enkele weken later lijkt het of de crisis nooit heeft plaatsgehad. Het lijkt erop dat we het steeds makkelijker verstoringen tot crises verheffen.7

10. Visie langdurige luchtvaartverstoring. De simpelste les die uit de ascrisis voortvloeit, is dat Nederland een visie behoeft die richting geeft aan

de reactie op een langdurige luchtvaartverstoring. Hoe essentieel is het luchtverkeer voor Nederland en Europa? Wat zijn wij bereid er voor te doen (in termen van preparatie en respons, alternatieve voorzieningen, en internationale samenwerking)? Gaan we het de volgende keer beter doen?

5 Zie de bijdrage van Arjen Boin en Magnus Ekengren in het vorige nummer van deze publikatie.6 Eerdere grensoverschrijdende crises die uiteindelijk met een sisser afliepen waren de Millenniumcrisis, Avian Flu, en meer recentelijk

de Mexicaanse griep.

Een efficiency analyse kan verfrissend zijn. Alsof door buitenstaanders voorstellen worden gedaan die wel al circuleren, maar waarvan het niet bon ton is ze op de agenda te zetten. De auteurs van de rapporten brede heroverwegingen stellen in die zin niet teleur. Ik stip hier één voorstel aan uit het rapport Veiligheid en terrorisme, het terug-brengen van het aantal veiligheidsregio’s van 25 naar 10 of zelfs 7 (p. 27-28).De veiligheidsregio is neergezet als verlengd lokaal bestuur met éénhoofdige leiding door een burgemeester bij instelling van een regionaal beleidsteam. Volgens het rapport wordt de coördinatie door terug-brenging van het aantal veiligheidsregio’s verbeterd. Bij de behandeling van het wetsontwerp Wet veiligheidsregio’s is overigens reeds gezinspeeld op schaal-vergroting, zij het niet zo drastisch. Kern is dat dit voorstel alleen geloofwaardig is indien een onderscheid wordt gemaakt tussen efficiencywinst door maatregelen die de

operationele diensten betreffen en de bestuurlijke rol van de regio in de respons-fase. Is die rol nog te handhaven bij schaalvergroting? En aangezien het hier de bestuurlijke kop betreft, waarom hebben de auteurs van het onderdeel Veiligheid en terrorisme niet de verbinding gemaakt met het onderdeel Openbaar bestuur? Volgens één van de twee varianten die zijn voor-gesteld verdwijnt het huidige middenbestuur en worden de gemeenten opgeschaald naar 25 à 30 regiogemeenten. De overeenkomst met 25 veiligheidsregio’s ligt toch wel voor de hand. Of is het tijd om de meerwaarde en het functioneren van de bestuurlijke kop onder de loep te nemen, een rol die reeds door enkele onderzoekers wordt gerelativeerd. Wat blijft bij schaalvergroting nog over van de argumenten voor éénhoofdige leiding? Gaat het daar wel om, of wordt van het bestuur iets anders verwacht? Gaat het niet veeleer om het bewaken van de afstemming tussen een veelheid van terreinen die

geraakt kunnen worden bij crises, een bestuurlijke taak bij uitstek, en iets wat – zo leert de praktijk – niet aan de operationele diensten kan worden overgelaten? Dat betreft met name de afstemming met terreinen waar een burgemeester of voorzitter veiligheidsregio geen zeggenschap/ leiding over heeft. Wat betekent verbreding van rampenbestrijding naar crisisbeheersing eigenlijk bestuurlijk? Leunt het idee van éénhoofdige bestuurlijke leiding op regioniveau niet te veel tegen een quasi militaire structuur? Hoe komt het dat in Nederland zoveel belang wordt gehecht aan een dergelijke ‘command and control’ terwijl elders – zelfs in Amerikaanse handboeken – dat ten gunste van coördinatie aan belang inboet. Past militaire command and control wel bij verbreding naar crisisbeheersing? Bij schaalvergroting van de veiligheidsregio’s kunnen deze vragen niet onbeantwoord blijven.

Veiligheidsregio, efficiëntie en éénhoofdige leidingErnst Brainich

Over de ombuigingsvoorstellen op het terrein van veiligheid en terrorismeOp 1 april zijn de rapporten ‘brede heroverwegingen’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Op 20 beleidsterreinen zijn beleidsvarianten met besparingmogelijkheden geïnventariseerd. Als gevolg van de financiële en economische crisis zijn de overheidsfinanciën zoveel slechter geworden dat fundamentele keuzes voor de toekomst noodzakelijk zijn. Doel van de brede heroverwegingen is om politieke besluitvorming zo goed mogelijk voor te bereiden en onderbouwde keuzes mogelijk te maken over de omvang en het niveau van de collectieve voorzieningen. Het is aan de politiek en aan het volgende kabinet deze keuzes te maken. Hieronder volgen korte stellingnames van enkele leden van de redactieraad naar aanleiding van het rapport over Veiligheid en Terrorisme.



De opdracht van de brede heroverwegings-werkgroep Veiligheid en Terrorisme was om € 2 miljard aan mogelijke besparingen te zoeken op de ruim 10 miljard die hierin jaarlijks omgaan. Ze komt met een lijst van maatregelen op vier terreinen: doelmatig-heid, invoering van het profijtbeginsel, versobering en doorbelasten van kosten aan burgers en bedrijven. Dat klinkt niet bijster origineel of veelbelovend. We zouden nog wel wat radicaler mogen worden. Mijn inziens moeten we drie punten goed in de gaten houden. 1 De dreiging van terrorisme is in grote

mate een politieke en journalistieke constructie die op talloze manieren is uitvergroot en burgers weliswaar veel angst heeft ingeboezemd, maar op zichzelf van relatief gering belang is in vergelijking met andere dreigingen. In een recente ‘snapshot’ in Foreign Affairs onder de veelzeggende titel ‘Hardly

existential’ zetten de wetenschappers John Mueller en Mark Stewart grote vraagtekens bij de stelling dat terrorisme een belangrijke ‘existentiële dreiging’ inhoudt. Met gebruik van standaard risico-analyses hebben ze berekend wat het jaarlijkse risico is dodelijk door een bepaalde dreiging te worden getroffen. Dat ligt op 1 op 12,5 miljoen voor transnationaal terrorisme (buiten oorlogs gebieden) ten opzichte bijvoorbeeld van 1 op 540 voor kanker, 1 op 8.000 voor verkeersongelukken, en 1 op ongeveer 50.000 voor ongelukken in de industrie of door een moordaanslag. Zelfs de kans om het eigen bad te verdrinken of door de bliksem te worden getroffen is nog groter dan om te komen door terroristisch geweld. Een kans van boven 1 op 1 à 2 miljoen wordt over het algemeen maatschappelijk aanvaardbaar geacht. Mueller en Stewart concluderen

dat bestedingen om terrorisme verder te reduceren op deze gronden nauwelijks te rechtvaardigen zijn in vergelijking met andere prioriteiten van openbaar belang.

2 Terrorisme kan uiteindelijk slechts worden opgelost door je uiteen te zetten met de politieke kant van de zaak, dus door diplomatie en politieke actie. Het is in zijn aard een politiek en geen veilig-heids probleem. Met repressie kom je er niet.

3 Militaire en repressieve reacties op terrorisme kunnen bovendien leiden tot verharding en verergering en moeten daarom steeds zorgvuldig in een breder kader worden afgewogen. Misschien wordt het wel tijd bij de komende bezuinigingen de ernst van de terrorisme-dreiging in een wat reëler kader te plaatsen en te stoppen er sloten geld aan uit te geven! ‘Let us get real!’

‘Let us get real!’ Georg Frerks

Het meest hoopgevende aan het rapport Heroverweging Veiligheid en Terrorisme is dat het debat over het Ministerie voor Veiligheid weer terug is. Ook al noemt het rapport de naam van dit ministerie niet expliciet, in haar aanbevelingen gaan ze er wel van uit. “Het bestuur op het veilig-heidsdomein kan krachtiger worden en besparingen kunnen worden gerealiseerd door (delen van) de departementen van Justitie en BZK bijeen te brengen. Het gaat daarbij in ieder geval om de departementale kerntaken die betrekking hebben op rechts-handhaving, opsporing en criminaliteits-bestrijding (met inbegrip van de preventie daarvan), handhaving van de openbare orde, bestuurlijke aanpak van de onveilig-heid, de politie, crisisbeheersing, veilig-

heidsregio’s, terrorismebestrijding (waaronder de coördinerende rol van de Nationaal Coördinator Terrorisme bestrijding), radicalisering, nationale veiligheid en de rechtspraak.” Feitelijk zou met deze samenvoeging een Ministerie voor Veiligheid ontstaan. Na de Commissie Brinkman die verregaand geadviseerd heeft over een dergelijk Ministerie en een minister-president die in de media expliciet een voorstander was, is het idee in een diepe lade opgeborgen. Het is goed en mooi dat het daar weer uit te voorschijn komt.

Er zijn niet alleen financiële redenen voor een dergelijke samenvoeging. Het belang-rijkste is naar mijn oordeel juist niet die financiën maar de mogelijkheden die een

dergelijk Ministerie biedt om daadwerkelijk integrale oplossingen op het terrein van veiligheid en crisisbeheersing te realiseren. Het is een publiek geheim dat de beide huidige ministeries veel en intensief moeten overleggen over nagenoeg alle veiligheidsdossiers voordat er tot een beslissing kan worden gekomen. Hierbij spelen niet alleen inhoudelijke maar ook machtsbelangen een dominante rol. De inhoudelijke samenhang tussen de problemen op het terrein van veiligheid zijn steeds intensiever. Het is dan ook zaak dat op organisatorisch en bestelniveau gekomen wordt tot een daadwerkelijke integratie. Ik hoop dat de komende kabinetsformatie deze noodzaak ook inziet en nu echt komt tot een volwaardig Ministerie voor Veiligheid.

Ministerie voor Veiligheid nu echt Erwin Muller

In het wielrennen zeggen ze dat een goede renner ‘eerst andermans bordje leeg moeten eten’ om zelf fris aan de sprint voor de finish te kunnen beginnen. Wel, dat is de ‘Werkgroep Veiligheid en Terrorisme’ gelukt: de voorgestelde besparingen moeten vooral worden gerealiseerd door lastenverzwaring voor burgers (verhoging griffierechten, boetes, etc.) en door het optimistisch inboeken van de opbrengst van realisatie van de langjarige wens van de departementen om tot nationalisatie van de politie en andere diensten te komen. En dat is spijtig omdat dit ook het moment is voor het presenteren van werkelijke fundamentele keuzes op veiligheidsgebied door ambtenaren die altijd klagen over de ééndagskoersen van de politiek. Keuzes die eindelijk zouden kunnen besparen op de symbolische franjes van het veiligheidsbeleid die de afgelopen decennia zijn geïntroduceerd. Zo is het ook jammer dat alleen klassiek gekeken wordt naar minder uitgaven door de overheid en meer belasting van burgers en bedrijven. Een mooie ombuiging is ook te realiseren door

het verlagen van de maatschappelijke kosten van onzinnig veiligheidsbeleid. Het loslaten van de onzinnige delen van het brand-veiligheidsbeleid levert alleen al honderden miljoenen per jaar op aan maatschappelijke besparingen – en daarmee aan economische groei.

Toch wil ik in deze korte bijdrage vooral ingaan op een voorgestelde besparing bij de gemeentelijke/regionale overheden: ombuigingen bij de brandweer. Het rapport zegt daarover dat 630 miljoen kan worden bespaard door privatisering van de brand-weer en 125 miljoen door halvering van de opkomsttijden. Dat samen is ongeveer driekwart van wat de brandweer nu kost dus een nadere beschouwing waard. Dat privatisering geld oplevert is zo langzamerhand wel de meest weerlegde uitspraak uit de besparingskoersen wereldwijd. Privatisering levert slechts geld op als daardoor service of continuïteit achteruit gaan. De losse verwijzing in het rapport naar het Deense voorbeeld van Falck is dan

ook simpelweg ‘bewijs door intimidatie’.Daarentegen levert halvering van de opkomsttijden inderdaad veel geld op. Hier doet de werkgroep zelfs helemaal geen moeite om te komen tot een vorm van rechtvaardiging of onderbouwing. Mogelijk in de overtuiging dat dit slechts een losse flodder is die in onze risico-averse samen-leving toch niet geaccepteerd wordt (een symbolisch bezuinigingsvoorstel dus). En dit is weer spijtig omdat de ‘strategische reis van de brandweer’ werkelijke bezuini-gingsmogelijkheden oplevert én meer brandveiligheid. Hoe kun je zo’n gouden combinatie nu laten liggen? De kern van de strategische reis is de inruil van (dure) repressieve inzet door de brandweer tegen (goedkopere en) effectieve preventieve inzet. De commissie Mans komt zo rondom het verschijnen van dit nummer met een doorrekening hiervan. Hiervoor hoeven overigens niet zozeer de opkomsttijden aangepast te worden maar vooral de voertuigbezetting.

Het verhogen van geldboetes, zeker bij delicten zoals snelheidovertredingen waar de pakkans al redelijk groot is, zal bijdragen aan het gewenste effect dat men zich aan de regels houdt, luidt een van de stellingen van heroverwegingsrapport 15. Maar als de burger het idee krijgt tot melkkoe te worden gedegradeerd gaat het fout met het draagvlak voor bezuinigingen. Velen zullen denken: je staat de hele dag in de file, maar als die is opgelost en je rijdt een kilometer te hard wordt je bekeurd. Daarom is het ophogen van geldboetes risicovol. Toch moeten de meeste voorgestelde herover-wegingen uit het rapport Veiligheid en Terrorisme worden doorgevoerd, zelfs als er

geen probleem is met de overheidsfinanciën. Neem de vergroting van de politie- en veiligheidsregio’s. Prima om te streven naar een nationale politie. En prima om politie en veiligheidsregio’s terug te brengen naar tien. Door opschaling sluiten ze aan bij die van het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak. Opschaling heeft grote voordelen zoals versimpeling van het hele bouwwerk van de nationale veiligheid en het gemakkelijk kunnen doorvoeren van standaardisatie. En het biedt kansen om zwakke plekken te repareren. Neem het gebrek aan kennis om de nationale risicobeoordelingen te vertalen naar een regionale. De huidige regio’s zijn te klein

om de kennis daarvoor in huis te hebben. Dat maakt bijvoorbeeld versterking van crisisbeheersing problematisch omdat veiligheidsregio’s gefixeerd zijn op rampen-bestrijding. Ook is het doorvoeren van capaciteitenplanning die voortvloeit uit de aanpak van de Strategie Nationale Veiligheid in grote regio’s makkelijker. Aansturing van en coördinatie over de veiligheidsregio’s zal er ook baat bij hebben. Zo zullen de nieuwe veiligheidsregio’s grotere meldkamers krijgen waardoor bij een van hen een Landelijke Operationele Staf kan worden ondergebracht en bij een tweede een back up. Dit maakt een landelijk hoofdkwartier overbodig. Ook dat is een besparing.

Fundamentele keuzes besparen opsymbolische franjes veiligheidsbeleid Ira Helsloot

Opschaling regio’s versimpelt bouwwerk nationale veiligheid Rob de Wijk



De komende twintig jaar: anders en onzekerderDe Verkenningen maken duidelijk dat de onzekerheid over de ontwikkeling van de internationale en de nationale veiligheidssituatie in de komende twintig jaar groter is dan gebruikelijk sinds het einde van de Koude Oorlog. Zeker lijkt dat de wereld er in 2030 anders voorstaat; onzeker is hoe anders en met welke gevolgen. Zeker lijkt ook dat het potentieel voor conflicten groeit en het palet van veiligheidsrisico’s en kwetsbaarheden zich verbreedt; onzeker is of dit leidt tot meer conflicten en in welke vorm deze conflicten zich manifesteren.

Vier scenario’s voor de wereld in 2030De Verkenningen hebben vier scenario’s opgeleverd.

Toekomstscenario 1: MultilateraalBij ”Multilateraal” heeft het systeem van ‘global governance’ zich met vallen en opstaan verder ontwikkeld, ondanks een aantal grensoverschrijdende uitdagingen – de sterke wisselingen in de economische conjunctuur en daarmee gepaard gaande machtsver-schuivingen, de schaarste van energie en grondstoffen, de groei van de wereldbevolking, de vermindering van biodiversiteit, de gevolgen van klimaatverandering, het risico van nucleaire proliferatie en terrorisme.

Toekomstscenario 2: MultipolairDe dichtbevolkte en sterk verstedelijkte wereld van 2030 is in het “Multipolaire” scenario verdeeld in politieke, economische en militaire coalities rond de Verenigde Staten, China, India, Rusland, Brazilië, Japan en de EU. Deze zeven machtsblokken beconcurreren elkaar vooral om schaars geworden natuurlijke hulpbronnen en over transportroutes over zee en land.

Toekomstscenario 3: NetwerkDe dynamiek van de wereldmarkt, het grote kapitaal en de technologische vernieuwing zijn de belangrijkste drijvende krachten in de optie “Netwerk”. ‘Verdichting’ van het wereldsysteem en de ‘verdunning’ van de staatsmacht hebben zich vérgaand doorgezet. Het maatschappelijke verkeer wordt gedomineerd door allerlei mondiale netwerken. Hierin is een scala aan niet-statelijke actoren met elkaar verbonden, zoals multinationals, NGO’s, filantropen, de maffia, terroristische organisaties, en “private military

Houvast voor dekrijgsmacht van de toekomstHet interdepartementale project “Verkenningen”, met vertegenwoordigers van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken (inclusief Ontwikkelingssamenwerking), Defensie, Financiën en Justitie, maakt duidelijk wat er de komende twintig jaar allemaal kan gebeuren en welke gevolgen dit kan hebben voor onze veiligheid. Een groot aantal deskundigen in binnen- en buitenland en van binnen en buiten Defensie heeft meegewerkt aan de totstandkoming. Daarmee is een inhoudsvolle en wetenschappelijk verantwoorde bijdrage geleverd aan de politieke en publieke oordeelsvorming over de toekomst van onze krijgsmacht. Hoofddoel van de Verkenningen was het bieden van een gezaghebbende en objectieve basis zodat de politiek gedegen keuzes kan maken over de Nederlandse defensie-inspanning.

De Verkenningen:


companies”. Er is feitelijk sprake van een non-polaire wereldorde.

Toekomstscenario 4: FragmentatieHet streven naar zo groot mogelijke onafhankelijkheid in een onzekere wereld en naar veiligheid en welvaart in eigen kring viert in ‘Fragmentatie’ de boventoon. In 2030 is het proces van mondialisering gestagneerd. Het geloof in de voordelen van internationale samenwerking en van een internationale markteconomie is allengs verminderd.

Beleidsopties voor de krijgsmacht van de toekomstDe Verkenningen hebben vier beleidsopties opgeleverd, die keuzemogelijkheden geven bij het bepalen van de Nederlandse defensie-inspanning op de lange termijn. Het gaat om ‘Veilig blijven’, ‘Kort en Krachtig’, ‘Veiligheid Brengen’ en ‘Veelzijdig Inzetbaar’. Deze alternatieven vormen geen blauwdruk van de krijgsmacht in de toekomst, maar ze schetsen een ontwikkelings-richting waar de komende jaren naartoe kan worden gewerkt.

Om tot uiteenlopende beleidsopties voor de krijgsmacht te komen, is het van belang te verduidelijken hoe de overheid in de veiligheid van ons land voorziet en waaruit in dit bredere verband de bijdrage van de krijgsmacht bestaat. In het kader van de Verkenningen is het daarbij zinvol gebleken de veiligheidscheppende rol van de overheid uit te splitsen in de onderstaande zeven strategische functies. Deze functies bieden een goede basis voor een samenhangende benadering van onze veiligheid en voor het bepalen van de rol van de krijgsmacht daarbinnen. De rol van Defensie bij de uitvoering van de strategische functies spitst zich vanzelfsprekend toe op de inzet van militaire middelen van de krijgsmacht. In de Verkenningen zijn de strategische functies een belangrijk hulpmiddel geweest om op een logische en doordachte manier tot de beleidsopties van de Verkenningen te komen. De beleidsopties onderscheiden zich van elkaar doordat in elke optie andere accenten worden gelegd op de strategische functies.


Ook het budget en het ambitieniveau spelen een belangrijke rol in de overwegingen. De ‘speelruimte’ die de samenstellers hebben genomen, bedraagt drie miljard euro. In de ’beleidsopties’ krijgt Defensie een gelijk-blijvend budget van 8,4 miljard euro, moet er anderhalf miljard worden ingeleverd of wordt de begroting opgeschroefd naar bijna tien miljard.

Beleidsoptie 1: ’Veilig blijven’De krijgsmacht treedt in deze optie op ter bescherming en – zo nodig verdediging – van het grondgebied van de NAVO en EU, en ter bescherming van het Koninkrijk en zijn onderdanen tegen een scala van veiligheidsrisico’s en bedreigingen. De krijgsmacht is dé organisatie die in geval van grootschalige maatschappelijke ontwrichting onder de verantwoordelijkheid van civiele autoriteiten op operationeel en tactisch niveau crisisbeheersings-activiteiten coördineert.

Beleidsoptie 2:’Kort en krachtig’In de beleidsoptie ‘Kort en krachtig’ ligt het zwaartepunt bij het handhaven – en zo nodig afdwingen – van de internationale rechtsorde, oftewel de tweede hoofdtaak van Defensie. Het technologisch hoogwaardige, expeditionaire karakter van de huidige krijgsmacht wordt verder uitgebouwd. Het accent ligt op de

deelneming aan kortdurende interventieoperaties, en behelst een lagere ambitie ten aanzien van de deelneming aan langdurige stabilisatieoperaties.

Beleidsoptie 3:’Veiligheid brengen’ De bevordering van de internationale rechtsorde door de deelneming aan stabilisatieoperaties en door militaire samenwerking met andere landen staat centraal in de beleidsoptie ‘Veiligheid brengen’. Het hoofdaccent ligt op de strategische functie ‘stabiliseren’.

Beleidsoptie 4: ‘Veelzijdig inzetbaar’In de beleidsoptie ‘Veelzijdig inzetbaar’ ligt het zwaarte-punt op de veelzijdigheid en de flexibele inzetbaarheid van de krijgsmacht. Net als bij de voorgaande beleids-opties bestaat grotere aandacht voor de strategische functies ‘anticiperen en voorkomen’. Aan de drie hoofdtaken van Defensie wordt in ‘Veelzijdig Inzetbaar’ een evenredig belang toegekend.

ConclusiesDe Verkenningen zijn erop gericht om houvast te bieden voor de krijgsmacht van de toekomst. Houvast voor de militairen, maar ook houvast voor de politici die ten slotte beslissen over de toekomst van Defensie. Bij het bepalen van politieke keuzes over de toekomstige


Nederlandse defensie-inspanning moet volgens de Verkenningen rekening worden gehouden met de volgende inzichten:

1. De omgevingsanalyse die in het kader van de Verkenningen is uitgevoerd, maakt duidelijk dat

de onzekerheid over de ontwikkeling van de inter nationale en de nationale veiligheidssituatie

in de komende twintig jaar groter is dan ooit sinds het einde van de Koude Oorlog.

2. De fundamentele onzekerheid vergt versterking van het vermogen tot anticiperen en voorkomen.3. Veiligheid is ondeelbaar.4. De analyse van de mondiale, Europese en nationale

veiligheidssituatie geeft de komende jaren geen aanleiding tot een vermindering van de defensie-inspanning

5. Er is een groeiend belang om te investeren in de Europese defensiesamenwerking.

6. Defensie moet zich steeds afvragen welke taken de krijgsmacht in hoge mate zelfstandig moet kunnen uitvoeren en welke taken aan andere landen of organisaties kunnen worden overgelaten.

7. Vooral de stijging van de kosten van het defensie-materieel vormt een risico voor de toekomstige bedrijfsvoering van Defensie.

8. Kiezen voor één van de beleidsopties van de Verkenningen, is kiezen voor een lange termijn perspectief voor de krijgsmacht waar de komende jaren naar toe moet worden gewerkt.

9. Bij besluiten over de toekomst van de krijgsmacht moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met door de Verkenningen in kaart gebrachte consequenties.

Op http://www.defensie.nl/organisatie/defensie/verkenningen is het hele rapport te downloaden.


Het inschatten van de veiligheidssituatie over twintig jaar is in zekere zin double blinded geworden: waar het vroeger nog enigszins mogelijk was op de ‘veiligheids-markt’ een voorspelbare vraag- of aanbodzijde te onderkennen, zijn nu zowel de dreiging als de beschikbare middelen anno 2030 onzeker geworden. Wellicht zijn de laatste iets in het voordeel door de lange levensduur en multifunctionaliteit van platforms,

maar hun werkelijke capaciteit wordt in toenemende mate bepaald door zich razendsnel ontwikkelende informatie- en subwapensystemen. Onzekerheidsreductie, dat wil zeggen het vermijden van onherroepelijke keuzen, wordt dan de logische dominante strategie van krijgsmachtverkenners. Via toekomstscenario’s (geen voorspellingen maar mogelijke ontwikkelingen) en het selecteren van krijgsmacht-profielen is in de Verkenningen toegewerkt naar een viertal beleidsopties voor de politiek. Dat zijn (1) een krijgsmacht die zich vooral toelegt op zelfverdediging van Nederland (2) een krijgsmacht die kort en krachtig kan ingrijpen in het verre buitenland: de interventievariant (3) een krijgsmacht die goed is in stabilisatie van post-conflictgebieden (waar overigens ook nog wel eens gewapend moet worden opgetreden) en (4) de multi-functionele krijgsmacht die niet alles, maar wel van alles kan. Deze laatste, zgn. ‘meervoudig inzetbare krijgsmacht’ komt daarbij bovendrijven als de portefeuille die zo efficiënt mogelijk de meeste risico’s in de meeste toekomstscenario’s afdekt. Ook al erkennen de Verkenners dat de barre economische situatie en de situatie van de rijksfinanciën ook het defensiebudget wel niet zullen sparen, van drastische dalingen wordt

De krijgsmacht: verkennen, heroverwegen en verkiezen1

prof. dr. Ko Colijn, senior research fellow, NIIB Clingendael en hoogleraar Erasmus Universiteitgen.-maj. b.d. Kees Homan, senior research fellow, NIIB Clingendael

De discussie over de toekomst van de krijgsmacht wordt – medio 2010 – door drie ontwikkelingen bepaald: een inhoudelijke discussie die in 2008 is gestart in het kader van de Verkenningen, de Heroverwegingsoperatie die in 2009 op gang kwam, en het politieke gegeven dat Nederland in 2010 weer naar de stembus moest als gevolg van de val van het kabinet. Door de laatste twee veranderde het perspectief van de primair veiligheidspolitieke analyse van de Verkenningen. Bedoeld als onderzoek naar ‘De Toestand in de Wereld’ in 2020-2030 en de krijgsmacht die daar het best bij zou passen, onder verschillende financiële condities (+20%, -20% en een nulvariant van het defensiebudget), fungeren de eind maart 2010 verschenen Verkenningen ook als gids voor de waarschijnlijk substantiële overheidsbezuinigingen en als keuzemenu voor de politieke partijen die na 9 juni een regeerakkoord moeten smeden. De gedachte dat Defensie eerder méér geld nodig heeft om de bestaande ambities waar te maken en dat Nederland gezien zijn stand bovendien onder de 2%-NAVO-norm zit, is door de economische crisis en de gevolgen voor de overheidsfinanciën onvermijdelijk in een ander licht komen te staan en door velen geherformuleerd tot de sobere opdracht: hoe kan en moet de krijgsmacht het hoofd boven water houden?

1 Dit artikel is nagenoeg gelijk aan de samenvatting van het rapport Verkennen, Verkiezen en Heroverwegen, gepubliceerd door het NIIB ‘Clingendael’, mei 2010.


weinig goeds verwacht. In de min-20%-varianten is van een serieuze krijgsmacht eigenlijk geen sprake meer, leest men in en tussen de regels. Alleen al om hetzelfde takenpakket als nu te kunnen uitvoeren zou overigens al een budgetverhoging van meer dan € 100 mln. aan zgn. bestendigingsuitgaven noodzakelijk zijn, en dat lijkt laag berekend. De Verkenners, die ‘zonder beperkingen’ aan hun opdracht begonnen, hebben in de praktijk wel een aantal randvoorwaarden in acht genomen: het bestaande verdragsmatige en wettelijke kader van het Nederlandse veiligheidsbeleid (VN, NAVO en EU, de in de Grondwet geformuleerde hoofdtaken) stonden niet ter discussie. Hantering van het no regret principe werkte ook conserverend: ingrepen in de krijgsmacht waarop niet meer zou kunnen worden teruggekomen en die het einde van huidige vitale functies/missies zouden impliceren, zijn sterk ontraden – zelfs al zouden ze binnen de financiële bandbreedte van drie miljard euro vallen waarin de Verkenners hun studie verrichtten. De Heroverwegingslogica staat daar in zoverre haaks op, dat elke bezuinigingseuro extra in feite een pleidooi is voor een gespecialiseerder, niet-multifunctioneel krijgsmachtmodel. Schaalvoordelen blijven onder die condities immers zo lang mogelijk behouden. De Heroverwegers stelden (dan ook) vast dat de minvarianten van de Verkenners nog niet voldoende besparingen zouden opleveren en hebben min-min-varianten ontwikkeld die dat wel deden, maar door de veiligheids-politieke mand van de Verkenners vallen. Zelfs in deze rigoureuze varianten valt het de Heroverwegers nog moeilijk om de vereiste -20% variant te vinden. In een min-min-multifunctioneel profiel lukt dat nog steeds niet, wel in een radicale beschermingsvariant en in een rigoureuze interventievariant. Een rigoureuze stabilisatievariant – door sommige politieke partijen wel voorgestaan – ontbreekt.

Bij de grotere politieke partijen – realiter kans makend of coalitietechnisch zelfs onmisbaar als regeringspartner – leven blijkens hun verkiezingsprogramma’s in overgrote meerderheid wel gedachten over een minder ambitieuze krijgsmacht. Het heeft overigens wel zin om daarbij onderscheid te maken tussen ‘zelfde doen maar minder taken’ en/of ‘zelfde taken maar minder doen’. De budgettaire conclusies van een minder ambitieuze

krijgsmacht – een lager defensiebudget – durven de partijprogramma’s echter nauwelijks expliciet te trekken. De Heroverwegingen laten zien dat doelmatig-heidsopbrengsten, herinvoering opkomstplicht of versobering van arbeidsvoorwaarden, indien al gewenst, onvoldoende zullen compenseren. Samenwerking in Europees verband wordt door een aantal politieke partijen als oplossing en politiek wenselijk gezien, maar dat zal nog niet meevallen: het vertrouwen van de Verkenners in taakspecialisatie en grotere veiligheids-afhankelijkheid van buitenlandse partners (incl. EU-partners) kan niet groot worden genoemd: een extra argument voor een nationaal ‘Zwitsers zakmes’ als toekomstige krijgsmacht. Overigens lijkt de traditionele consensus over de ankers van het veiligheidsbeleid (NAVO, EU, en prioritering van hoofdtaken) onder de grotere partijen minder vanzelfsprekend dan vroeger. Europese dan wel Atlantische oriëntatie, zelfverdediging of interventie/stabilisatie, binnen – of buitenlands, handhaving/versmalling of vermindering van ambities, de scheiding van voorkeuren loopt nu niet meer tussen de ouderwetse fringe partijen en het politieke centrum. In het politieke discours wordt blijkbaar zeer verschillend gedacht over ‘de internationale reputatie’ van Nederland, de gepopulariseerde maar ongeautoriseerde meetlat waarmee landen internationaal, maar ook door zichzelf, de maat wordt genomen.

Hoewel voorspellen, zelfs op korte termijn, hachelijk is, moet geconstateerd worden dat de politieke partijen geen harde keuzen durven maken uit de menukaart die hen door zowel Verkenners als Heroverwegers worden voorgeschoteld. De kans is daarom groot dat majeure beslissingen over de krijgsmacht eerder budget driven dan policy driven zullen zijn. Dat was bij de vorige grote momenten – in 1974 (Om de veiligheid van het bestaan) en 1993 (Prioriteitennota) – ook het geval maar krachtige politieke impulsen zorgden toen voor een duidelijke visie en een duidelijke toekomst van de krijgsmacht. In 1974 kon dat nog onder condities van threat based planning geschieden, in 1993 onder condities van capacity based planning. Of dat nu – onder condities van dubbele onzekerheid – ook zal gebeuren is maar zeer de vraag en wordt misschien pas na 9 juni duidelijk.


Tweede Kamer: krijgsmacht van vangnetfunctie naar structurele veiligheidspartnerDe krijgsmacht fungeert al lange tijd als vangnet in geval van dreigende tekorten aan civiele capaciteiten. Een aantal jaren geleden is al geconstateerd dat de krijgsmacht ook ondersteuning kan bieden tijdens rampen en crises door het inzetten van specialistische en unieke capaciteiten. De Tweede Kamer stelde als ambitie dat civiele en militaire diensten elkaar, zowel voorafgaand als in reactie op een crisis, soepel moeten kunnen vinden. De burger, zo stelde de Kamer, verwacht vandaag de dag ook dat het ministerie van Defensie een nadrukkelijke(re) rol speelt als in Nederland de nationale veiligheid in het geding is. Daartoe is eerst inzicht nodig in de benodigde omvang van de benodigde bijstand en de eisen die daaraan worden gesteld. Vervolgonderzoek moet beantwoorden wat de eventuele inzet van de krijgsmacht of andere partijen vraagt in termen van opleiding, oefening, uitrusting en regelgeving. Tot slot volgt dan finale besluitvorming door de Tweede Kamer.

Drie ergst denkbare crisisscenario’sAan de hand van drie crisisscenario´s is met praktijk-experts bepaald wat de minimale inzet van de politie en Koninklijke Marechaussee per politietaak zou moeten zijn. Het pandemiescenario is herkenbaar aangezien dit

nu in de actualiteit staat vanwege het H1N1-virus. Er is aangesloten bij het bestaande ‘ernstig scenario zonder antivirale middelen’. Het overstromingsscenario is eveneens herkenbaar aangezien wordt aangesloten bij het bestaande Rijn-Maas scenario uit de landelijke crisisoefening ‘Waterproef ’ (2008). Het scenario ‘Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring’ is in de Nederlandse situatie het minst herkenbaar. De recente rellen in Parijs – en meer in zijn algemeenheid in Frankrijk – hebben een schaal en omvang die nog het meeste lijkt op dit scenario. Voor dit scenario is een

De krijgsmacht als

van openbare orde bij grootschalige crises

prof. dr. Pieter Tops, Politieacademiedr. Igno Pröpper, Partners+Pröpperdrs. Bart Litjens, Partners+Pröpper

Bij ernstige en grootschalige openbare ordeverstoringen ontstaat een tekort aan circa 18.500 fte bij de politie en Koninklijke Marechaussee. Dit blijkt uit een recent onderzoek naar drie ergst denkbare crisisscenario’s onder verantwoorde lijkheid van de Politieacademie voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en het ministerie van Defensie.

In hoeverre kunnen militairen of andere partijen een capaciteitstekort bij de politie en Koninklijke Marechaussee opvangen?


aanpak en rekenmodel ontwikkeld aan de hand van de vijftig grootste Nederlandse gemeenten. Daarmee is een rekeneenheid ontwikkeld, namelijk een ‘modelgemeente’ van circa 100.000 inwoners. De gemeente Amsterdam (circa 740.000 inwoners) is bijvoorbeeld vergelijkbaar met circa 7,4 ‘modelgemeenten’.

De politie en de Koninklijke Marechaussee worden in de scenario’s vooral voor riotcontrol, crowdmanagement en het bewaken en beveiligen van subjecten ingezet. De inzet van de krijgsmacht of andere partijen heeft in beginsel alleen betrekking op ‘publieksarme’ taken zoals bewaken en beveiligen. In dit onderzoek wordt echter niet uitgesloten dat crisissituaties kunnen ontstaan die de inzet van militairen ook noodzakelijk maakt voor de handhaving van de openbare orde.

Grote tekorten aan politiecapaciteit in twee scenario’sIn het geval van grootschalige openbare ordeverstoringen kan de politie met de Koninklijke Marechaussee een crisis op een schaal van circa 27 ‘modelgemeenten’ zelfstandig beheersen. Daarboven is bijstand nodig. Op een schaal van vijftig ‘modelgemeenten’ bedraagt het tekort aan politiecapaciteit 18.550 fte. Het pandemie-scenario speelt zich per definitie op een landelijke schaal af. De duur en intensiteit zijn onvoorspelbaar, er kan sprake zijn van één pandemiegolf, maar ook van meerdere, elkaar opvolgende golven. Al bij een eerste pandemiegolf treedt een aanzienlijk capaciteitstekort op (-10.007 fte). Bij een ergst denkbare overstroming in het stroomgebied van de Rijn en Maas is (nipt) voldoende politie-inzet aanwezig om de situatie te beheersen (+ 1.418 fte). In het geval dat een dijkdoorbraak of overstroming echter zou plaatsvinden in één van de kustgebieden (de kans daarop is kleiner dan bij het rivierenscenario) is de omvang van de ramp overigens vele male groter en is onherroepelijk sprake van uitputting van de politiecapaciteit. Het gaat om conservatieve berekeningen. Een combinatie van crises of incidenten, zoals een ramp in Pernis tijdens een omvangrijke openbare ordeverstoring, heeft grote consequenties. In het geval wordt gekozen voor het inzetten van drie reguliere achtuurdiensten, neemt de totaal benodigde politiecapaciteit met circa een derde toe. Daarnaast is bij voorbeeld geen rekening gehouden met de specifieke competenties van politiefunctionarissen. Dit is van belang omdat een deel van de benodigde competenties Mobiele Eenheden (ME) en Aanhoudings Eenheden (AE) betreft. Zo zijn ME-functionarissen specifiek getraind in de-escalatietechnieken waardoor de totale inzet juist beperkt kan blijven. Deze eenheden zijn echter schaars.

In twee van de drie scenario´s kan in de aanloop naar de piek bijstand bij andere partijen worden aangevraagd en ingezet. Dit geeft de politie en Koninklijke Marechaussee

enige armslag om vroegtijdig publieksarme taken aan anderen over te laten en uitputting door langdurige inzet te voorkomen. Dit is niet mogelijk bij het scenario Ergst Denkbare Openbare Orde Verstoring. Bij dit scenario slaat de ‘vlam’ snel en onverwacht in de pan. Bij de berekeningen is er van uitgegaan dat het geprioriteerde reguliere politiewerk voortgezet kan worden, zoals noodhulp bij ernstige ongelukken en het continueren van grootschalige rechercheoperaties.

Behoeftestelling richting de krijgsmacht Een tekort aan politie-inzet kan door anderen worden ingevuld mits deze functionarissen voldoende gekwalificeerd zijn. Het is daarbij tevens denkbaar dat de inzet op andere wijze plaatsvindt dan die van politiefunctionarissen, bijvoorbeeld met gebruik van specifieke hulpmiddelen. Bij het tekort spelen een aantal bestuurlijke keuzevraagstukken:

1 Wordt het risico bij een tekort geaccepteerd?2 Worden diensten van twaalf uur of van acht uur

ingezet?3 Wordt het tekort aan capaciteit aangevuld door

anderen en wie zijn dat?4 Voor welke taak of taken zijn anderen in beeld?5 Langs welke weg en met welke technieken kan het

tekort worden opgevangen?6 Welke competenties zijn nodig om het tekort op te vangen?

Er bestaan bij de politie overigens geen (gemeen-schappelijke) modellen, strategieën of methoden op basis waarvan de benodigde politiecapaciteit min of meer objectief bepaald kan worden. Dit blijkt ook uit eerder (recent) onderzoek naar de capaciteitsstelling bij overstromingsscenario’s waar geen realistische raming kon worden afgeleid. De politie gaat bij de aanpak van onvoorziene crisissituaties vooral uit van de eigen veerkracht. De commandant ‘ter plaatse’ schat op basis van de eigen ervaring en expertise in wat nodig is gegeven de situatie. ‘Wat nodig is’ berust daarbij meestal op een persoonlijke afweging en onderbouwing.

Vereiste kerncompetenties van militairen Het is van groot belang dat bijstandverleners competenties beheersen om relevante kernopgaven tijdens crises op een voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren. Voor het uitvoeren van relevante politietaken kunnen bijstandsverleners een voldoende basiskwaliteit of basisniveau ontlenen aan de beroeps-profielen ‘Assistent politiemedewerker’ en ‘Vrijwillige politiemedewerker’ uit het politieonderwijs.

Het onderzoek is beschikbaar op www.politieacademie.nl (zoekterm ‘krijgsmacht’).


Kwetsbaarheidsanalyse SpionageTen onrechte heerst vaak het idee dat spionage iets uit de lang vervlogen tijden van de Koude Oorlog is. Dat idee is echter onjuist. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) constateert dat spionage- activiteiten op Nederlands grondgebied allesbehalve verminderd zijn. Wel is de spionagedreiging onder-hevig aan ontwikkelingen. Zo is ‘digitale spionage’ opgekomen als werkwijze van inlichtingendiensten en is de groep landen die in Nederland actief spioneert gevarieerder dan vroeger.

Wat is dan precies spionage? Onder ‘spionage’ wordt verstaan: het heimelijk of onder valse voorwendselen verwerven van informatie door buitenlandse overheden. Het gaat hierbij zowel om ambtelijke, politieke en militaire informatie, als om technologisch-weten-schappelijke en economische kennis. Let wel, het gaat hier dus niet om bedrijfsspionage. In veel landen, ook zogenaamde ‘bevriende landen’, is het vergaren van economisch-wetenschappelijke inlichtingen overigens zelfs een wettelijk vastgestelde taak van inlichtingen-diensten. De economische schade die door dit soort activiteiten wordt toegebracht kan in de miljarden lopen.

Daarom hebben de AIVD en DGV, in het kader van de Strategie Nationale Veiligheid, een onderzoek uitgevoerd om inzicht te krijgen in wat wij in Nederland (moeten) willen beschermen en waar de kwetsbaarheden liggen. Voor het onderzoek is de invalshoek van reversed targeting

gekozen. Dit houdt in dat er niet is onderzocht wie ons bedreigt, maar dat er is gezocht naar wat we in Nederland tegen spionage moeten willen beschermen. Dat wat is informatie waarvan kennisname door buitenlandse overheden de nationale veiligheid aantast en wordt een kernbelang genoemd. Een andere belangrijke vraag in het onderzoek was: “Wat zijn de factoren die aantasting van de kernbelangen door spionage in de hand werken, mogelijk maken of vereenvoudigen?”. Het resultaat van het onderzoek is de Kwetsbaarheidsanalyse Spionage.

KernbelangenUit het onderzoek kwamen drie soorten kernbelangen naar voren die in Nederland het beschermen waard zijn. De eerste categorie betreft informatie die in iedere organisatie en in iedere sector te vinden is: ‘datasets en blauwdrukken’. Dit zijn gegevensbestanden (zoals de GBA, bestanden van politie en justitie, informatie bereikbaar met behulp van DigiD) maar ook prototypes waarin specifieke hoogwaardige technologische kennis zit. Dat deze vorm van informatie de belangstelling van buitenlandse inlichtingendiensten heeft, bleek wel uit de zaak van de Rotterdamse politiefunctionaris die voor de Marokkaanse inlichtingendienst politiegegevens verzamelde.De tweede categorie kernbelangen is: ‘standpunten en strategie’. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om beleidsstandpunten, langjarige visies en onderhande-lingsstrategieën ten aanzien van overnames, de

Mark Kuipers, directeur Operationele Expertise en Ondersteuning, AIVDDick Schoof, directeur-generaal Veiligheid, ministerie van BZK

Herinnert u zich nog uw laatste bezoek aan dat internationale congres? U had uw laptop bij u, omdat u een presentatie ging geven. Aangezien u altijd met deze laptop werkt, stonden op de harde schijf ook al uw emailverkeer en data over een vertrouwelijk project. Bij aankomst vroeg de douane u de laptop af te geven voor een ‘routine controle’; na een half uur kreeg u deze weer terug. Op het congres sprak u uitgebreid met een zeer geïnteresseerde buitenlandse collega. Na afloop van het congres bood hij u nog wat folders en een USB-stick aan, die u direct gebruikte op uw werkplek in Nederland. Wat u niet weet is dat dit werkbezoek een buitenlandse inlichtingendienst meerdere mogelijkheden bood om alle gevoelige informatie waar u over beschikt in te zien.

Kwetsbaarheidanalyse Spionage: Alles van waarde is weerloos


EU-uitbreiding, het energiedossier. De laatste categorie kernbelangen vormen het type ‘opkomende kernbelangen en infrastructuur’. Dit zijn de resultaten van wetenschappelijk onderzoek of inzichten en concepten die (nog) openbaar zijn, maar die op termijn tot economisch of strategisch interessante toepassingen kunnen leiden. Denk hierbij aan kennis over zaken als nanotechnologie. Ook cruciale onderdelen van de Nederlandse vitale infrastructuur behoren tot deze categorie. Kernbelangen in deze categorie zijn meestal niet geheim of (wettelijk) beschermd, maar kunnen wel van groot belang zijn voor het toekomstig (economisch) functioneren van de Nederlandse maatschappij.

Elke onderzochte sector bleek te beschikken over kernbelangen. Hoe kunt u nu bij uw eigen organisatie iets als kernbelang herkennen? Als het om bedrijfs-informatie gaat waarvan u niet wilt dat die in verkeerde handen terecht komt, dan is dat een goede indicator dat u met een kernbelang te maken heeft. Het verlies of het kopiëren van een kernbelang kan betekenen dat uw organisatie of zelfs de hele sector reputatieschade lijdt, inkomsten derft en/of dat burgers en consumenten het vertrouwen opzeggen.

Wat maakt onze kernbelangen kwetsbaar?Uit het onderzoek kwam een aantal kwetsbaarheden naar voren. Buitenlandse inlichtingendiensten kunnen kernbelangen op grofweg twee manieren proberen te bemachtigen: via technische middelen of via mensen. Bij technische middelen gaat het om het verkrijgen van toegang tot digitale bestanden via hacking, trojan horses of het aftappen van communicatie- en datalijnen. Op menselijk vlak gaat het om het krijgen van toegang tot kernbelangen via mensen die direct of indirect toegang hebben tot kernbelangen. Ze hebben bijvoorbeeld gevoelige kennis in hun hoofd, bezitten documenten of beschikken over een sleutel voor de kluis. De menselijke toegang wordt verkregen door onder andere ongemerkt uithoren (denk aan een gesprek op een congres), omkoping en zelfs chantage.

De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat zowel organisaties als individuele medewerkers zich vaak niet bewust zijn van de waarde van de informatie die zich binnen de organisatie bevindt en waarover zij kunnen beschikken of waartoe zij toegang kunnen verschaffen. Het gaat daarbij vooral om een gebrek aan inzicht dat dergelijke informatie ook voor een ander waardevol kan zijn; zo waardevol dat de informatie voor spionage in aanmerking komt.

Ook is gebleken dat beveiligingsoverwegingen soms niet aan de orde zijn of een lagere prioriteit krijgen dan vanuit het oogpunt van het verhogen van de weerstand

tegen spionage wenselijk is. U kunt denken aan keuzes en afwegingen die worden gemaakt bij bijvoorbeeld de aanschaf van softwaresystemen, de uitbesteding van de beveiliging of de externe inhuur van medewerkers en diensten. Veiligheid legt het dan vaak af tegen afwegingen van financiële aard en gebruiksvriendelijkheid. Daar komt bij dat de meeste mensen een te groot vertrouwen hebben in de veiligheid van door hen gebruikte technieken en ICT-toepassingen. Dit zie je in het gebruikersgedrag: mensen nemen laptops mee op reis, openen klakkeloos e-mailbijlagen, gebruiken smartphones en PDA’s voor het werken met gevoelige informatie en pluggen onbekende USB-sticks in hun computer. Een pijnlijk voorbeeld was het incident met DigiD half april van dit jaar, toen iemand per ongeluk op andermans account inlogde en daar van alles kon zien (van uitkering tot donorregistratie): het kiezen van een ongebruikelijke gebruikersnaam en wachtwoord blijkt geen overbodige luxe.

Tot slot is naar voren gekomen dat relatief vaak de kortetermijnbelangen prevaleren boven de langetermijn-belangen. Bijvoorbeeld als de verkoop van een bedrijf of bedrijfsonderdeel op korte termijn geld opbrengt, wordt soms onvoldoende gekeken naar het feit dat het uit handen geven ervan in de toekomst een veiligheids-probleem oplevert.Voor alle organisaties in alle sectoren geldt hier het spanningsveld van kostenbesparing door het uitbesteden of zelfs offshoren van diensten en activiteiten (bijvoorbeeld serverbeheer, facturering, onderhoud ICT-systemen) versus de integriteit van kennis en informatie. Door dit uitbesteden en offshoren verdwijnt het zicht en de controle op wie toegang heeft tot de systemen en de gegevens daarbinnen. De kwetsbaarheid voor spionage wordt daarmee dus aanzienlijk vergroot. De mogelijke kostenbesparing op korte termijn wordt lang niet altijd afgezet tegen de mogelijke langetermijnrisico’s.

Hoe verder?Op 2 april jl. heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Kwetsbaarheidsanalyse Spionage aangeboden aan de Tweede Kamer. Op dit moment bereidt de Stuurgroep Nationale Veiligheid een kabinetsreactie voor; deze zal onder andere ingaan op de door de AIVD en DGV geformuleerde aanbevelingen. Daarnaast verzorgen de AIVD en DGV de komende tijd presentaties aan belanghebbende bedrijven en (overheids)instellingen om de conclusies van de analyse onder de aandacht te brengen. Want, dat is de belang-rijkste conclusie van het rapport: betere beveiliging tegen spionage begint bij een bewustzijn van spionage-risico’s bij iedereen die over waardevolle informatie beschikt. En dat zijn meer mensen dan je zou denken! Het rapport is de downloaden via de AIVD-website (www.aivd.nl).


Nut en noodzaak LOSNiet alleen het aantonen van nut en noodzaak van de LOS, maar ook het behouden van de eigen bevoegden en verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen zijn belangrijke bespreekpunten geweest bij de totstandkoming van het instellingsbesluit LOS. Voor de besprekingen over de uitgangspunten van de LOS is daarom ruim de tijd genomen.

De LOS zal slechts in uitzonderlijke gevallen bij een (dreigende) nationale crisis worden geactiveerd door de

voorzitter van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCB)2. De LOS draagt zorg voor de operationele inbreng ten behoeve van de MCCB. Afgesproken is dat deze inbreng onderdeel is van een integraal advies richting ICCB/MCCB, dat bestaat uit een bestuurlijk, communicatief en nu dus ook een operationeel advies. Met het instellen van de LOS is de opening van gezamenlijk optreden op operationeel terrein gemaakt. De LOS voorziet hiermee in de lacune. Tot nu toe ontbreekt het op bovenregionaal niveau aan de noodzakelijke gezamenlijke voorbereiding van de

Nationale crisis vergt Landelijke Operationele Staf

Nicolien Wamsteker, directie Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

1 Het instellingsbesluit zal rond 1 juli in de Staatscourant worden gepubliceerd. Drie maanden na publicatie treedt de LOS in werking. In aanvang zal de LOS uitsluitend voor de OOV kolom uitgewerkt. Daarna zal aan een verbreding van de LOS worden gewerkt.

Met het introduceren van een Landelijke Operationele Staf (LOS)

tijdens de oefening Waterproef (november 2009) heeft de

minister van BZK bij haar collega’s aangetoond, dat er bij een

(dreigende) nationale crisis een lacune was in de operationele

afstemming op bovenregionaal niveau. Tot die tijd was de LOS

nadrukkelijk slechts een politieke wens van de minister van BZK.

Met het aantonen van nut en noodzaak is de ministerraad op

9 april jl. akkoord gegaan met het instellingsbesluit van de LOS.

Hiermee is de LOS een feit.1


verschillende betrokken operationele diensten tijdens een (dreigende) nationale crisis en hebben operationele diensten tijdens een landelijke crisis geen gezamenlijke planning van de inzet en uitvoering van de operatie. We hoeven ons maar een beeld te vormen van de dagelijkse files om te begrijpen, dat een grootscheepse evacuatie bijvoorbeeld niet mogelijk is zonder een goede afstemming tussen de uitvoerende partijen.

In het kader van de problematiek waar de LOS voor bedoeld is, is de hulpverlening na de orkaan Katryna beeldend. Zoals bekend kwam de hulpverlening in New Orleans pas laat op gang en heeft de ramp duizenden doden en honderd duizenden daklozen opgeleverd. Van een doordachte evacuatie was geen sprake. Pas een week na de ramp werd Thad Allen, de Commandant van de US kustwacht, benoemd tot National Incident Commander (NIC)3. De trage hulpverlening heeft president Bush zijn hele presidentschap achtervolgd. Voor de recente BP Halliburton olieramp werd Thad Allen wederom benoemd tot Nationale Incident Commandant. De VS kiest er tegenwoordig voor om bij een grootschalige ramp, zoals deze olieramp, één nationale commandant in te zetten die leiding geeft aan de operationele diensten. Met de inzet van Allen als NIC wil de VS voorkomen, dat operationele diensten elkaar voor de voeten lopen of werkzaamheden verrichten, die ingaan tegen de werkzaamheden van een andere dienst. De NIC is dus verantwoordelijk voor de coördinatie en afstemming tussen de verschillende diensten. Iets wat de VS helaas ten koste van een grote ramp heeft moeten leren. In Nederland willen we dat voor zijn door nú een LOS te creëren.

Samenstelling LOS De kern van de LOS is een opgeschaalde vorm van het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum onderdeel van het Korps landelijke politie diensten te Driebergen. Het LOCC is bij opschaling tot een LOS verantwoordelijk voor de interne bedrijfsvoering; de standaardbezetting van de LOS wordt gevormd door vertegenwoordigers van politie, brandweer, geneeskundige hulpverlening en Defensie. De LOS heeft tot taak een juiste planning en advisering van de uit te voeren operaties voor te bereiden en gaat na of de bestuurlijke besluiten ook uitvoerbaar zijn. Ook het verzorgen van de juiste bijstand, en een goede informatiedeling tussen de

verschillende operationele partners zijn belangrijke taken van de LOS.

Bij een nationale crisis, een crisis waarbij wordt opgeschaald naar nationaal niveau of bij de voorbereiding van een complex evenement op landelijk of boven-regionaal niveau kunnen ook (mede) belangen in het geding zijn die vallen onder de verantwoordelijkheid van een andere minister dan de minister van BZK. In dergelijk gevallen moet de operationele afstemming en coördinatie kunnen worden uitgebreid. Het door het kabinet aangenomen instellingsbesluit maakt het voor andere ministeries en de daaronder ressorterende diensten mogelijk om te participeren in de LOS ingeval de bovenregionale of nationale ramp of crisis tevens op het beleidsterrein van hun vakminister ligt. De samenstelling van de LOS kan dus worden afgestemd op de concrete ramp of crisis hetgeen de slagkracht op operationeel niveau ten goede komt.

Verdere uitwerking LOSHet LOCC werkt de komende tijd verder aan de totstandkoming van de LOS. Naast een organisatie-model en implementatieplan zal gewerkt worden aan samenwerkingsconvenanten met operationele diensten, de wijze waarop deze diensten kunnen participeren in de LOS en het opstellen van operationele netwerkkaarten per crisistype. Het spreekt voor zich dat hiervoor ook een interdepartementaal traject zal worden gevolgd. Binnen het Nationaal CrisisCentrum zal inter-departementaal verder gewerkt worden aan het incorporeren van een LOS advies in het integrale advies richting het MCCB. Daarnaast dient de wijze waarop het nationaal bestuur en het bestuur van de veiligheid-regio’s dienen samen te werken met betrekking tot de operationele advisering van het MCCB te worden vastgesteld.

Deze maanden zal de minister van BZK het Korps-beheerdersberaad, het Veiligheidsberaad en het ministerie van Defensie benaderen voor de bemensing van de LOS staf. Genoemde managementorganen zullen de koepelorganisaties op basis van tevoren vastgestelde competenties verzoeken een voordracht te doen van geschikte leden van de Staf. De minister van BZK benoemt de voorzitter van de LOS. Naar verwachting zal de LOS in november van dit jaar operationeel zijn.

2 Besluit houdende instelling van de ministeriële commissie crisisbeheersing (Staatscourant, 24 juli 2009), op 26 juli 2009 in werking getreden. Voor de verantwoordelijkheden en rolinvulling voor terrorismebestrijding zie ook brief ministers BZK en Justitie d.d. 5 oktober 2007 (TK 2007-2008, 29 754, nr. 105).

3 Diverse artikelen w.o. Brad Johnson, ‘Thad Allen: It’s logical to assume the oil will hit the beaches’, http://wonkroom.thinkprogress.org, May 1st, 2010.


De gevolgen van XynthiaIn de avond van 23 februari meldt Meteo France een zware depressie, later Xynthia genoemd, die uit kan groeien tot zware storm. Rond middernacht op 28 februari bereikt Xynthia met ongeveer windkracht 10 en hardere windstoten de Franse kust. Deze windkracht zelf was niet extreem, de combinatie met de duur en richting wel. In Frankrijk overleden 53 mensen met name door de overstroming. De meest recente schatting van de verzekerde schade is 1.5 miljard euro. Verder is er grote schade aan landbouw (verzilting), infrastructuur en toerisme.

RampenbeheersingVoor de rampenbeheersing bleken waarschuwingen van wind en water een kritische factor. Een duidelijke waarschuwing van een overstroming is voor burgers uitgebleven of op zijn best versmolten in andere informatie over met name wind. Men had zich voorbereid op wind en niet op een overstroming met soms nood-lottige consequenties. Meteo France heeft al snel waakzaamheidskaarten voor wind afgeven met voor de kustgebieden het hoogste alarm code rood. De mogelijke verhoogde waterstanden waren bij Meteo France bekend. Echter de vertaling naar een overstromingsdreiging (kans en gevolgen) is de taak van de hydrologische diensten van de prefecten (provincies). Vervolgens stelt de burgemeester het rampenplan in werking en informeert de bevolking over de dreiging. In de praktijk bleek het lastig om de

vertaling naar een overstroming te maken en om met de onzekerheid om te gaan. Beatrice Lagarde (sub prefect van de Vendee): “Ik ondertekende een rood alarm op zaterdag 16 uur, en dat is verspreid onder de ambtenaren, evenals een persbericht om het publiek te informeren. Nergens is gewaarschuwd voor overstromingen of het falen van waterkeringen. We kunnen niet zelf gaan fantaseren over het risico en het gevaar. Waar naartoe kunnen we, om 22 uur, de 400.000 bedreigde inwoners evacueren? Naar de Sahel?”

Na de eerste doorbraken is snel en voortvarend gehandeld door de hulpverlening. Alleen al in de départementen Charente Maritime en Vendée zijn 6000 hulpverleners ingezet, vrijwel alle hulpverleners uit de gehele regio stonden al op standy. Om 06.00 uur zijn al duikers, redders en pompenteams van andere regio’s ingezet (zoals teams uit Gironde in Ile d’Oloron).

InrichtingVoor overstromingsgevoelige gebieden, vaak door eenvoudige waterkeringen beschermde oude landbouwgronden, geldt in Frankrijk een restrictief beleid vastgelegd in de ruimtelijke ordeningswet uit 1995. Hierin zijn risicozones benoemd met strenge procedures voor bouwen in overstromingsgevoelige gebieden. Desondanks is sinds 1990 juist in deze gebieden, bijvoorbeeld in La Faute sur Mer en in l’Aiguillon sur Mer, veel gebouwd met toestemming van de gekozen burgemeester. Veelal (semi)permanent bewoonde bungalows zijn ontwikkeld. De traditionele bouwstijl met een woonlaag twee meter boven de grond is vervangen. Vanwege beveiliging hadden veel bungalows elektrische rolluiken. Na de overstroming en stroomuitval vormden deze een noodlottige val. De gevolgen hadden nog veel erger kunnen zijn als het toeristische seizoen al was begonnen.

Risicoperceptie bleek belangrijk voor de zelfredzaamheid. Bewoners van de nieuwe huizen waren veelal ouderen van buiten het gebied. Deze waren onbekend met de gebiedshistorie en de mogelijke gevolgen van een overstroming. Ook de kleine letters van aankoop-contracten hebben dat niet verholpen. Momenteel is er een discussie over nieuw vast te stellen overstromingsrisicozones. Hierbij ontstaat een politiek

Xynthia: leren van de gevolgen van een stormvloed in Frankrijk

Bas Kolen, HKV lijn in waterRobert Slomp, Rijkswaterstaat Waterdienst Teun Terpstra en Wim van Balen, HKV lijn in water

Rond 2.00 uur in de ochtend op 28 februari 2010 bereikte de storm Xynthia het vaste land van Frankrijk waarna de dijken braken. Er vielen in totaal 53 doden. De regio’s Vendee en Charante Maritime kregen het zwaar te verduren. In Nederland is er door het hoge beschermingsniveau nauwelijks ervaring met overstromingen. Door de overeenkomsten van Nederland met het Franse staatsbestel is het interessant om de gebeurtenissen te vergelijken en hiervan te leren. Dit artikel beschrijft de gevolgen van Xynthia en analyseert aan de hand van de thematiek van meerlaagsveiligheid (preventie, ruimtelijke inrichting en rampenbeheersing) enkele lessen voor Nederland. Dit artikel is een voorpublicatie van een uitgave van HKV LIJN IN WATER en Rijkswaterstaat Waterdienst.


spel waarbij het onduidelijk is wie welke rol had in het verleden. De burgemeester van Charron heeft openlijk schuld bekend ten aanzien van het overtreden van de ruimtelijke ordeningswet. Zijn collega van Faute-sur-Mer heeft gezegd dat hij niet op de hoogte was van het gevaar. In een reactie in Le Monde wordt echter gemeld dat de burgemeester wel degelijk op de hoogte was door herhaaldelijke waarschuwing van de Prefect.

PreventieWaterkeringen zijn op tientallen plaatsen over een kustlijn van meer dan 100 kilometer door allerlei oorzaken bezweken. De waterkeringen waren ontworpen voor een gebeurtenis met een terugkeertijd van 100 jaar. Voor betrouwbare uitspraken over de terugkeertijd van de waterstanden veroorzaakt door Xynthia is gebieds-kennis nodig in combinatie met waterstandstatistieken. Over de terugkeertijd van de waterstanden veroorzaakt door Xynthia is discussie onder experts en wordt nu geschat op eens in de 100 jaar. Probleem bij deze discussie is de beperkte lengte, enkele decennia, van de Franse meetreeksen.

De vraag is of de waterkeringen op orde waren. Het onderhoud was vaak niet op orde en soms lijken water - keringen ook niet als zodanig onderkend. De organisatie van keringbeheerder, de versnippering en financierings-stromen, speelden hierbij een belangrijke rol.

Lessen voor NederlandNa de ramp van 1953 heeft waterveiligheidsbeleid zich in Nederland sterk ontwikkeld. Eerst voor preventie met de hoge beschermingsnormen en de wettelijke verankering als resultaat. Het laatste decennium kijken we ook meer naar de gevolgen met de ontwikkeling van nieuwe rampenplannen en een instrument als de Watertoets. Toch kunnen lessen worden getrokken, bovenal blijkt dat bescherming een groot goed is.

Wat net als bij historische overstromingen opvalt is dat waterkeringen op meerdere plaatsen zijn doorgebroken. Een les voor realistische rampenplannen is dat hier dan ook rekening mee gehouden moet worden, evenals dat de doorbraaklocatie en omstandigheden van de komende ramp nog onzeker zijn. Een tweede les is de complexiteit van het omgaan met waarschuwingen en onzekerheid voor professionals en burgers. Onduidelijk is hoe nu de Nederlandse ontwikkelde plannen in de praktijk uitpakken. De combinatie van een eenvoudig te voorspellen storm en zeer moeilijk te voorspellen overstromingsdreiging geldt ook voor de Nederlandse kust. Verkeerde inschattingen en prioriteitenstellingen zijn makkelijk gemaakt door publiek en professionals. Relevant is de discussie over de zekerheid van weeralarmen. Nationale coördinatie en regie lijkt vereist voor een afgestemde aanpak. Ten slotte zijn er ook in Nederland gedachten over risicozonering als middel om eisen te stellen aan inrichting en ontwerp. Alhoewel de gevolgen hiermee kunnen worden beïnvloed, kan een overstroming ook in zones waar geen eisen zijn gesteld, niet worden voorkomen. Vanuit communicatie en rampenbeheersing en ook preventie blijft aandacht nodig.

ConclusieDoor het Nederlandse hoge beschermingsniveau is de kans op overstromingen klein en is ervaring hiermee gering. Katrina was de aanleiding voor herijking van het waterveiligheidsbeleid (Taskforce Management Overstromingen, Commissie Veerman). Xynthia kan worden gebruikt om de gerealiseerde voorbereidingen te toetsen en na te gaan hoe robuust, en na een overstroming uitlegbaar, ons waterveiligheidsbeleid is. Geleerde lessen kunnen worden opgenomen in de stroomgebiedbeheersplannen van de Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s.


Grootschalige evacuatie in Nederland – storm in een glas water?

Weliswaar is de kans in Nederland vele malen kleiner dan in het orkaangevoelige oosten van de VS, toch kunnen we een grootschalige evacuatie niet uitsluiten. Dit zou ten gevolge van een (dreigende) overstroming kunnen zijn, maar ook door nucleaire ongevallen, ongevallen met gevaarlijke stoffen en natuurbranden. Omdat dergelijke rampen, ondanks alle preventieve maatregelen niet uit te sluiten zijn, moeten we ons ook voorbereiden op het handelen als het toch misgaat. Het voorbereiden op een grootschalige evacuatie maakt hier deel van uit. Evacuatie in Nederland is een bijzonder complexe materie. Nederland is met zijn bevolkingsdichtheid, verkeersinfrastructuur en economische bedrijvigheid in een relatief klein gebied niet te vergelijken met de orkaangevoelige staten in het oosten van de VS. Evacuatiemogelijkheden, maar vooral ook beperkingen moeten specifiek bezien worden op de Nederlandse situatie. Daarnaast is er in Nederland geen praktijk-ervaring met grootschalig evacueren. Evacueren in Nederland heeft daarmee een geheel andere dimensie dan in de VS.

Op landelijk niveau zijn de eerste ervaringen met planmatige, operationele voorbereiding op evacuatie opgedaan in het voorbereidings-traject naar en tijdens de oefening Waterproef in november 2008. Er is toen geëxperimenteerd met landelijke operationele aansturing vanuit een Landelijke Operationele Staf (LOS) en ten behoeve van de evacuatie is een concept Landelijk Operationeel Plan Evacuatie voor Waterproef (LOPE-W) opgesteld.Aan de doorontwikkeling en implementatie van de LOS wordt gewerkt en nu gaat ook de doorontwikkeling van een LOPE van start. Het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) voert hierbij de regie en naast vertegenwoordigingen uit veiligheids- en politieregio’s zijn diverse organisaties vanuit andere ministeries, zoals VenW, VWS en Justitie, hierbij betrokken. Bij de doorontwikkeling worden naast over stromingsdreigingen, ook andere bedreigingen die kunnen leiden tot een grootschalige evacuatie in beschouwing genomen. De inspanningen voor Waterproef zijn hierbij niet voor niets geweest. De bruikbare elementen uit het LOPE-W zullen,

al dan niet met enige aanpassing, als basis gebruikt worden voor het nieuwe plan.

Met de doorontwikkeling wordt invulling gegeven aan de behoefte van veiligheids- en politieregio’s voor landelijke kaders en richtlijnen voor een grootschalige evacuatie. Daar waar meerdere regio’s moeten evacueren en/of met effecten hiervan te maken krijgen, is duidelijk dat coördinatie en afstemming, en waar nodig sturing, onontbeerlijk is. Dit impliceert echter ook dat er te zijner tijd, op basis van de landelijke kaders en richtlijnen in het LOPE, aanpassing van de bestaande coördinatieplannen en specifieke evacuatieplannen in de regio’s nodig kan zijn.

De doorontwikkeling van het LOPE richt zich op een aantal belangrijke pijlers bij evacuatie, te weten Verkeer en Vervoer, Niet-Zelfredzamen, Opvang en Vee. Daarnaast wordt communicatie als een rode draad bij alle onderdelen meegenomen. Gezien de complexiteit van evacuatie wordt eerst gestart met de delen Verkeer en Vervoer en Niet-Zelfredzamen. Later worden Opvang en Vee daaraan toegevoegd. Op 8 april jl. is de startbijeenkomst voor de doorontwikkeling van het LOPE gehouden. Het streven is in het tweede kwartaal 2011 een nieuw LOPE op te leveren.

Daar waar bewoners van staten in het oosten van de VS, zoals Louisiana, Virginia en North en South Carolina zich elk stormseizoen voorbereiden op een evacuatie en velen van hen in een van de afgelopen jaren daadwerkelijk zijn geëvacueerd, kunnen wij ons in Nederland nauwelijks een voorstelling hiervan maken.

Marco Bellemo, Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum

Doorontwikkeling Landelijk Operationeel Plan Evacuatie (LOPE)


Landelijke Evacuatie Module 2.0

De huidige versie van LEM (versie 2.0) is een all hazard model voor grootschalige evacuaties. Het instrumentarium bestaande uit software, opleidingen/training, voorbereide standaard oefening ‘evacuatiestad’, handleidingen en factsheets is in januari 2010 afgerond en beschikbaar voor gebruikers. De werkzaam-heden zijn uitgevoerd in op opdracht van Rijkswaterstaat Waterdienst door HKV en Deltares. Hierbij is samengewerkt met de pilot regio Gelderland Zuid en met organisaties als veiligheidsregio’s, BZK, VenW, VROM, inspecties IVW en IOOV en het LOCC. In LEM zijn expertise en verschillende modellen geïntegreerd uit programma’s als Poldevac/VIKING (Gelderland), DSS Escape (Zeeland), Hoogwater Informatie Systeem (Rijkswaterstaat), Rijk en evacuaties (BZK), Hoogwatervrije Weg! (Rijkswaterstaat) en ‘Evacueren kun je leren’ (Leven met Water).

LEM is geïnitieerd door enerzijds de behoefte aan een eenduidig evacuatiemodel van gebruikers en anderzijds de conclusies over evacuatie van het Programma Nationale Veiligheid en het Kabinetstandpunt TMO. Voor de watersector is LEM een door-

ontwikkeling van de Evacuatiecalculator uit het Hoogwater Informatie Systeem. Het instrument past in het principe van meerlaagsveiligheid zoals opgenomen in het Nationaal Waterplan. Hierin is de bescherming tegen overstromingen verdeeld over drie aparte lagen: preventie, inrichting en rampenbeheersing. Het instrument bestaat uit drie afzonderlijk in te zetten modules. Deze zijn ieder gericht op eigen toepassingen voor specifieke gebruikers: 1 Planvormingmodule (evacuatieplannen

en beleidsondersteuning);2 Oefening / Toetsing (OTO en audits van

plannen);3 Planmonitoring; (procesmatige resultaats-

gerichte monitoring met voorbereide scenario’s).

LEM is als expertsysteem een aanvulling op algemene crisismanagement systemen en geen vervanging. Implementatie kan op maat van de gebruiker en de werkprocessen worden vormgegeven. Dit kan zowel standalone als op basis van netcentrische principes. Via protocollen kunnen

verbindingen worden gerealiseerd, geautoriseerde gebruikers kunnen toegang krijgen via internet. LEM bevat basisinformatie over het aantal inwoners, per viercijferig postcodegebied, en de hoofdwegen. Deze informatie kan verder worden gedetailleerd door de gebruiker voor kleinschaligere rampen. Default instellingen zijn opgenomen voor verkeer en gedrag van mensen, deze kunnen door de gebruiker worden bijgesteld. De gebruiker is zelf verantwoordelijk voor gegevens over de aard van de dreiging, het gedrag van mensen bij deze dreiging, groepen mensen en de informatie over objecten en eventueel resources. De module is een hulpmiddel voor de voor bereiding op grootschalige eva cuatie. Door de mogelijkheid om plannen te ontwikkelen en, met dezelfde data en modellen, op verschillende scenario’s te oefenen kan nu ook in Nederland ervaring worden opgedaan met de uitvoering van evacuaties. Hierdoor kunnen verbeterpunten worden geïdentificeerd die anders pas in de praktijk ontdekt zouden worden, met schade en mogelijk slachtoffers als gevolg.

Evacuatie is een maatregel die mogelijk slachtoffers kan voorkomen in geval van een dreigende of een acute ramp. Door evacuatie is het primair de bedoeling dat zoveel mogelijk mensen in veiligheid gebracht worden. Dit kunnen de mensen zelf doen of met ondersteuning van hulpdiensten. Instrumenten die de overheid kan inzetten zijn berichtgeving (communicatie), verkeersmanagement, inrichten van shelters en inzetten van schaarse hulpverleningsmiddelen. Een grootschalige evacuatie is in Nederland echter een gebeurtenis die niet vaak voorkomt en uiterst complex is. Lessen uit New Orleans, maar ook uit het duingebied in Noord-Holland, leren dat het opdoen van ervaring noodzakelijk is. De Landelijke Evacuatie Module LEM is ontwikkeld om de voorbereiding op evacuatie te bevorderen.

Bas Kolen, HKV lijn in waterKees van Ruiten, Deltares


Uit onderzoek blijkt dat veel burgers bij een incident of crisis het telefoonnummer bellen dat ze het beste kennen. Meestal is dit het landelijke alarmnummer 112. De scheepsbrand in Velsen (Am sterdam, januari 2007) is, hoewel gedateerd, een goed voorbeeld van zo’n incident. Rondom deze brand konden burgers alleen publieks- en verwanteninformatie krijgen via het calamiteitennummer 0800-1351. Toch hebben veel mensen vragen gesteld via andere nummers, zo bleek uit een evaluatie van de gemeente Amsterdam. Deze andere nummers konden wel gedeeltelijk informeren, maar moesten de meeste bellers doorverwijzen. Dit leverde onnodige irritaties op aan de telefoon.

Gemeentelijke KCC Hoe kunnen we burgers gericht informeren en één aanspreekpunt bieden voor vragen bij crises en incidenten? De landelijke uitvoeringsorganisatie ICTU stimuleert binnen het programma Antwoord© het opzetten van gemeentelijke KlantContactCentra (KCC’s), met één centraal telefoonnummer per gemeente: het 14+ netnummer. Het KCC is een herkenbare ingang voor burgers, waar de gemeente de fysieke, telefonische,

papieren en elektronische contacten aanneemt en zo snel mogelijk afhandelt. Het is echter de vraag welke rol deze KCC’s kunnen spelen bij de risico- en crisis-communicatie vanuit gemeenten en veiligheidsregio’s.

Gestroomlijnde informatievoorziening? De inrichting van een KCC biedt op zichzelf geen garantie voor een gestroomlijnde informatievoorziening naar burgers bij een crisis. Dit bleek ook bij de scheeps-brand in Velsen. Ten tijde van de brand was het algemene nummer 14020 net ingevoerd, het bestond naast het calamiteitennummer 0800-1351. Beide nummers zijn veel gebeld, net als het algemene politienummer en alarmnummer 112. Het is niet te vermijden dat burgers bij een crisis of incident algemene gemeentelijke nummers en alarmnummers bellen met vragen.

Regionale CrisisCallCentersAmsterdam communiceert 14020 (het nummer van het KCC) als hét nummer van de gemeente. Het is aannemelijk dat burgers bij calamiteiten vaker dit nummer gaan bellen, terwijl het KCC hun vragen maar deels kan beantwoorden. Het is daarom niet wenselijk dat ze daarvoor het KCC bellen. Het is veel efficiënter om voor crises en incidenten onder auspiciën van de veiligheidsregio een regionaal CrisisCallCenter (CCC) in te richten. Dan kan vanuit het KCC daarnaar worden doorverbonden. Bij een regionaal CCC kunnen ook de noodzakelijke routeringen naar publieks- en verwanten-informatie worden geregeld. Een regionaal CCC is wellicht zelfs relatief eenvoudig te realiseren omdat daarvoor benodigde fysieke componenten (zoals een telefoonnummer, werkplekken en tijdelijk personeel) van het NCC/cRC ook beschikbaar zijn voor de veilig-heidsregio’s. 0800-1351 kan kortom op verzoek van een veiligheidsregio of gemeente in de praktijk al de functie innemen van een regionaal of lokaal callcenter.De ontwikkeling van regionale CCC’s heeft een bijkomend voordeel voor het ministerie van BZK: de regio’s leren zo op eigen schaal om te gaan met het afhandelen van vragen van burgers en zijn zo betere partners in het geval van een landelijke calamiteit.

Wat betekent dit voor een gemeentelijk KCC?De 14+netnummers kunnen bij calamiteiten burgers

CrisisCallCenterWie pakt de handschoen op?

drs. Alexander Heijnen, directeur DCE Consultants

Een incident of crisis breekt uit en elke melding komt op een andere plek terecht. Dit moet anders en beter. Dus is het hoog tijd voor regionale CrisisCallCenters (CCC).

Nummers die zijn gebeld in de twee dagen na de scheepsbrand in Velsen:

112 (nationaal Alarmnummer) 34% 0800-1351 (calamiteitennummer ) 31% 0900-8844 (politie algemeen) 18% 14020 (Amsterdam heeft Antwoord©) 12% 020-552 4444 (gemeentehuis Amsterdam) 4% Overig 1%


Elke meldkamer gebaat bij directe koppeling naar callcenter voor crisisvragen

snel doorverbinden naar het regionale CCC, via de ingebouwde ‘crisisswitch’. Zo kan een gemeente of veiligheidsregio snel en adequaat reageren op een crisissituatie. Elk 14+netnummer heeft zijn eigen nummerbeheerder, meestal een medewerker van de grootste regiogemeente in het netnummergebied. De beheerder kan bij een incident of crisis in overleg met de betrokken bestuurders:1 de crisisswitch aan- en uitzetten;2 een toepasselijke meldtekst inspreken;3 het telefoonnummer invoeren van het CCC.

Eenduidig en snel informerenSteeds meer gemeenten nemen een KCC in gebruik. Door de combinatie van de ‘crisisswitch’ en een regionaal

CCC komen voor een gemeente of veiligheidsregio nieuwe technische mogelijkheden beschikbaar. Het wordt mogelijk om burgers eenduidig en snel via één informatiepunt te informeren over de risico’s rondom een crisis. Daarnaast kunnen we de zelfredzaamheid van burgers vergroten, door vanuit het regionale CCC helder te communiceren welke handelingsperspectieven burgers tijdens crisis hebben.

Belang voor meldkamersUit onderzoek van eind 2009 blijkt dat één op de vier bellers 112 ‘ontrecht’ belt, bijvoorbeeld met vragen over een crisis of incident. Een meldkamer verbreekt dit soort gesprekken zo snel mogelijk om de infrastructuur vrij te houden voor echte meldingen. Het afhandelen van gesprekken met burgers die onterecht bellen, duurt ongeveer vierentwintig seconden. Wanneer die burgers direct kunnen worden doorverbonden naar een informatiepunt voor crisisvragen, zoals een CCC, dan scheelt dit minstens de helft van de tijd. Net als een KCC is dus ook een meldkamer gebaat bij een directe koppeling naar een callcenter voor crisisvragen. Zodat het proces ‘melden + alarmeren’ strikt kan worden gescheiden van het proces ‘beantwoorden van vragen van burgers’.

VeiligheidssectorDe veiligheidssector werkt met een opzet van geïntegreerde regionale meldkamers. De sector doet er goed aan te bewerkstelligen dat de meldkamers bij een crisis of incident de vragenstellers snel kunnen doorzetten naar een regionaal CCC. Het CCC beant-woordt vervolgens de vragen van burgers over de crisis op een adequate en eenduidige manier. Dit vraagt om een goede afstemming en samenwerking tussen betrokken partijen zoals Rijk, gemeenten, hulpverleningsinstanties, Oranje Kruis, Rode Kruis, Slachtofferhulp, bedrijfsleven en kennisinstituten.

Risicocommunicatie Ook voor risicocommunicatie kan het CCC als informatieloket dienen. Het CCC kan informatie verstrekken of vragen beantwoorden van burgers rondom mogelijke risico’s in hun buurt, wijk, stad of regio. Vanuit een multi channel-benadering kan het CCC interactief contact onderhouden met burgers. Niet alleen per telefoon, maar ook per E-mail, SMS, Website, etc. Dit bevordert het risicobewustzijn. Daarnaast kan het CCC de zelfredzaamheid van burgers bevorderen door concrete acties aan te bevelen. Dit alles gekoppeld aan de dreigingsniveaus van bijvoorbeeld straling, hoogwater, langdurige stroomuitval en pandemie.

Het regionale CCC biedt kansen. De techniek is er en staat zelfs al klaar. Er is een sluimerende behoefte bij burgers en experts. Wie pakt de handschoen op?

Vanuit multi channel-benadering kan CCC interactief contact onderhouden met burgers. Dit bevordert risicobewustzijn


Maatschappelijke onrustZaken waarin sprake is van seksueel misbruik leiden vrijwel altijd tot brede maatschappelijke verontwaardiging en maatschappelijke onrust. De verwachting bij de autoriteiten in ‘s-Hertogenbosch was dat de vermeende feiten die ten grondslag liggen aan de arrestatie van Benno L. tot een golf van publiciteit zouden leiden en tot maatschappelijke onrust. Maatschappelijke onrust is door ons als volgt gedefinieerd:

De verwachting dat de casus zou leiden tot maatschappelijke onrust was reëel. De gemeente en de politie starten na de arrestatie van Benno L. een aantal activiteiten op, zoals het monitoren van urbane verhalen, om ‘de temperatuur’ in de stad en met name de wijk waar de verdachte woont te meten. Bronnen van informatie zijn

onder andere de buurtcoördinator, politie, maatschappelijk werk en het wijkpanel. Dit levert ‘sfeer beelden’ op over wat er leeft in de wijk, die besproken worden in de driehoek.

De ontstane maatschappelijke onrust heeft zich vooral gemanifesteerd in gevoelens van verdriet, woede, onmacht en vrees bij direct betrokkenen. Daarnaast hebben de gebeurtenissen geleid tot beperkte, klein-schalige openbare ordeverstoringen bij de woning van de verdachte. De gebeurtenissen hebben niet geleid tot grootschalige verstoringen. De betrokken autoriteiten hebben diverse inspanningen verricht om de maatschappelijke onrust te beperken. Het is niet met zekerheid vast te stellen of de maatschappelijke onrust groter was geweest wanneer de autoriteiten andere of geen maatregelen hadden getroffen. Onze inschatting is dat de inspanningen van de autoriteiten in belangrijke mate hebben bijgedragen aan het beperken en beheersen van maatschappelijke onrust.

Organisatie van de aanpakEen samenstel aan factoren leidt er in de periode vanaf de arrestatie van Benno L. toe dat de betrokken partijen besluiten om te werken conform de GRIP-regeling. In eerste instantie is de driehoek actief. Later wordt de GHOR betrokken om te adviseren over de informatievoorziening en het zorgtraject.

De focus van de beraadslaging komt daarmee te liggen op crisisbeheersing, gericht op: het voorkomen of beperken van maatschappelijke onrust, het organiseren van psychosociale hulpverlening en het opsporingsproces. De partijen kiezen er voor om te werken ‘alsof het GRIP 4 is’. Omdat er behoefte bestaat aan een Regionaal Operationeel Team en omdat er in GRIP 4 sprake is van een coördinerend burgemeester wordt uiteindelijk besloten om ook formeel op te schalen naar GRIP 4.

Wij concluderen dat de GRIP-regeling een effectief instrument is om dit type crisis aan te pakken. GRIP 4 was, gezien de betrokken-heid van meerdere gemeenten, de juiste GRIP-fase. Hoewel de GRIP-regeling een effectief instrument is, gaan de betrokken partijen er in de praktijk te star mee om. Het is mogelijk om de GRIP-regeling en de daarin functionerende teams afhankelijk van de op dat moment actuele context een specifieke vorm en invulling te geven. De crisis-organisatie heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Het Regionaal Operationeel Team is nu opgestart alsof er sprake was van een ‘klassieke’ rampsituatie. In plaats daarvan had er voor een lichtere coördinatie- en afstemmingsstructuur gekozen moeten worden.

Het evaluatierapport is op te vragen via: [email protected]

J.G.H. Bos en drs. A.M.D. van Es,COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

Als maatschappelijke onrust dreigt – aanpak arrestatie Benno L. geëvalueerd

Op 8 juni 2009 wordt Benno L. aangehouden op verdenking van ontucht met meerdere kinderen. In verband met de omvang en impact van de zaak worden, naast het strafrechtelijk onderzoek, grootschalig psychosociale hulpverlening georganiseerd en worden activiteiten ontplooid in verband met het mogelijk ontstaan van maatschappelijke onrust. Het organiseren van deze activiteiten is aanleiding om te werken volgens de GRIP-structuur. Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement heeft in opdracht van de Veiligheidsregio Brabant-Noord het optreden van de autoriteiten geëvalueerd.

Maatschappelijke onrust is het ontstaan van hevige reacties bij groepen mensen binnen een sociaal systeem als gevolg van een schokkende gebeurtenis, waardoor het functioneren van het sociaal systeem (tijdelijk) wordt bedreigd en waarbij het risico bestaat op verstoring van de openbare orde en/of verstorende effecten op het gemeenschapsleven.


Afstemming en uniformiteit in optredenOm zo goed mogelijk voorbereid te zijn op het WK, zowel in Zuid-Afrika als in eigen land, zijn in de voorbereiding verschillende werkgroepen actief (geweest). Zo heeft het ministerie Buitenlandse Zaken een project-groep ingericht om te zorgen dat alles op het gebied van consulaire zaken goed geregeld is. De politie heeft een landelijke projectgroep in het leven geroepen met als doel om te komen tot afstemming en uniformiteit in het optreden van de politie in Nederland op het gebied van openbare orde en veiligheid, criminaliteit, terreur en dreiging. Uit verschillende wetenschappelijke onder-zoeken1 blijkt dat dit soort evenementen een aanleiding kunnen zijn voor ongeregeld-heden.

Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken is onder leiding van het NCC een ambtelijke interdepartementale werkgroep samengesteld, die zeer nauw samenwerkt met eerder genoemde werkgroepen. In de werkgroep zijn vertegenwoordigd: de ministeries van Buitenlandse Zaken, Verkeer en Waterstaat en Justitie, Politie, Koninklijke Marechaussee en ook de KNVB. Belangrijkste taken zijn: • Hetvaststellenvangemeenschappelijke

beleidsuitgangspunten en creëren van een heldere en goede operationele informatievoorziening.

• Hetinventariserenvanoperationele en bestuurlijke knelpunten en het

aandragen van mogelijke oplossingen.• Tijdenshetevenementzullen,netalsbij

voorgaande grote voetbaltoernooien, politiemensen naar het organiserende land gaan. De condities waaronder zij afreizen moeten helder zijn.

Leidraad veiligheidsmaatregelen Alle afspraken omtrent veiligheidsmaat-regelen met betrekking tot het WK zijn vastgelegd in een leidraad, opgedeeld in verschillende onderwerpen:• Informatie-uitwisseling:protocol

informatiecoördinatie voor de operatio-nele diensten;

• Internationalepolitiesamenwerkingengrensbewaking: afspraken rondom de uitzending een Nederlands Politieteam en grensbewaking;

• Ontmoedigings-envervolgingsbeleid:kader ten aanzien van beleidsuitgangs-punten en vervolgingsbeleid;

• Oranjethuissituatie:eeninventarisatievan de te verwachten problemen binnen Nederland.

De leidraad is beschikbaar voor alle partners in de veiligheidsketen en tevens verkrijg-baar via www.nationaalcrisiscentrum.nl.

Gedurende het toernooi is er een continue informatie-uitwisseling tussen de verschil-lende partners. Zo verschijnt er vanuit de politie dagelijks een sitrap met input vanuit Zuid-Afrika, politie en het NCC. Waar nodig maakt het NCC ook een sitrap voor bestuurlijk Nederland. Nu maar hopen dat het tot 11 juli nodig is om sitrap’s te maken!

Leidraad veiligheidsmaatregelen

1 Oranjethuissituatie (Politieacademie 2008), Rellen om te rellen (Bureau Beke 2009), Hoezo Rustig? en Nederlands grootste evenement (Politieacademie 2007 en 2008).

Van 11 juni tot 11 juli wordt in Zuid-Afrika het WK voetbal gehouden. Duizenden supporters gaan naar Zuid-Afrika om het Nederlands elftal aan te moedigen. Dit vraagt de nodige aandacht op het gebied van ‘safety & security.’ Maar het WK voetbal speelt zich niet af alleen in Zuid-Afrika. Ook in Nederland hebben sportevenementen als het WK voetbal een grote impact op de openbare orde en veiligheid.

Ruben van Hofwegen, medewerker Nationaal CrisisCentrum([email protected])

Landelijke informatiecoördinatie WK 2010


Vitale infrastructuren simuleren

Weerbaar maken van vitale infrastructuren vereist een nog beter inzicht in common cause dreigingen, eerste en hogere orde infrastructuurafhankelijkheden en gevolgen van verstoringen. Experimenteren met vitale infrastructuren is om evidente redenen niet of nauwelijks mogelijk. Simulaties vormen dan een alternatief al zijn daar ook grote uitdagingen aan verbonden (toegang tot domeinkennis en bedrijfs-gevoelige informatie over architectuur, netwerkopzet en operationele parameters). Daarnaast zijn de huidige modellen meestal specifiek voor een bepaalde infrastructuur, dreiging of effectberekening ontworpen zonder de mogelijkheid van externe koppeling met andere dreigings-, afhanke-lijkheids- en effectmodellen. De ontwerpstudie DIESIS, uitgevoerd door een consortium van Fraunhofer IAIS (D), Imperial College (VK), ENEA en CRIAI (I) en TNO, keek naar de eisen voor een Europese

variant van het Amerikaanse National Infrastructure Simulation and Analysis Center. Dit zgn. NISAC biedt de Amerikaanse overheid hulp bij de analyse van vitale infra-structuren. Een voorbeeld is de voorberei-ding op een categorie 4 of zwaardere wervelstorm. Waar moet men materialen en herstelploegen concentreren? Hoeveel burgers zullen hoeveel dagen zonder elektriciteit, telefoon en drinkwater zitten? DIESIS onderzocht zowel de technische als de organisatorische, bedrijfsmatige kant van een EISAC. Er is een demonstratie gegeven met gedetailleerde elektriciteits- en telecommunicatiemodellen van de stad Rome, een treinenloopmodel en een overstromingsmodel met interacterende simulaties in Bonn, Rome, Londen, Napels en Den Haag. Verder is gekeken naar de nieuwe Europese juridische organisatievorm ERIC (European Research Infrastructures Consortium). Het tot stand komen van de

eerste ERICs zal echter het slechten van vele hobbels vergen waardoor een andere organisatievorm de voorkeur heeft.

VooruitzichtDe realisatie van een EISAC kan enerzijds een grote stimulans zijn voor research naar vitale infrastructuren en hun afhankelijkheden, nieuwe infrastructuren zoals smart grids, dreigings- en effectanalyses. Anderzijds kan het Europa ondersteuning bieden bij het minimaliseren van de gevolgen van natuurgeweld en bij het stroomlijnen van het herstel. Daarmee draagt het bij aan de versterking van de Europese economie en de veiligheid van de Europese burgers. Een volgende stap vereist ondersteuning van de EU en een aantal landen, iets waar we naar toe werken. Of onze visie en aanpak breder gedragen wordt, vernemen we graag van u. Voor meer informatie zie: http://www.diesis-project.eu.

Ons doel is het ontstaan van een European Infrastructures Simulation and Analysis Centre (EISAC): een gedistribueerde Europese simulatiefaciliteit voor het analyseren van vitale infrastructuren, hun onderlinge afhankelijkheden en hun gedrag bij calamiteiten. Het EU project DIESIS analyseerde de organisatorische, operationele en technische eisen hiervoor. De volgende stap vereist internationale, multidisciplinaire ondersteuning door landen, de EU, vitale infrastructuuroperators en kennisinstellingen.

Eric Luiijf, TNO ([email protected]) Erich Rome, Fraunhofer IAIS ([email protected])

Nieuwe website NCCOp 17 mei is de website www.nationaal-crisiscentrum.nl gelanceerd. De site is bedoeld voor professionals in crisisbeheer-sing en biedt kennis en expertise op het terrein van risico- en crisiscommunicatie en crisisbeheersing. Een van de belangrijke pijlers is het delen van ervaringen en best practices, zowel op Rijksniveau maar ook uit de veiligheidsregio’s, gemeenten. Verder is online informatie te vinden over taken en werkzaamheden van het NCC tijdens crises, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de crisiscommunicatie van veiligheidsregio’s en gemeenten. De NCC-site is niet bedoeld voor ‘publiekscommunicatie’ tijdens crises. Daarvoor bestaan andere sites, zoals die van

Postbus 51, betrokken ministeries en crisis.nl. Wel wordt nog onderzocht of de NCC-site wordt ingeschakeld voor informatie aan mede-overheden.

Met de lancering van de nieuwe site verdwijnt risicoencrisis.nl in haar huidige vorm. De URL blijft echter bestaan en veel van de content is terug te vinden op de nieuwe site. Risico- en crisiscommunicatie hebben nog steeds de bijzondere aandacht. Omdat niet alle artikelen geschikt zijn voor het grote publiek, is gekozen om een zekere beslotenheid in te bouwen. Enkele artikelen en bepaalde informatie zijn alleen zichtbaar nadat men is ingelogd met een wacht-

woord. Heeft u vragen, opmerkingen of wilt u een (zelfgeschreven) artikel onder de aandacht brengen van de redactie? Mail dan naar: [email protected]

Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersingPostbus 20011, 2500 EA Den HaagE-mail: [email protected]: www.minbzk.nl/veiligheid

RedactieRedactiecommissie: Henk Geveke, Marije Breedveld, Nelly Ghaoui, Donna Landa, David van Veenendaal, Lodewijk van Wendel de Joode en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie)Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00)

RedactieraadProf. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft)Dr. Arjen Boin (Louisiana State University, USA) Mr. dr. Ernst Brainich von Brainich FelthDr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid)Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen)Prof. dr. Bob de Graaff (Universiteit Leiden/Campus Den Haag)Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije Universiteit Amsterdam)Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden)Prof. dr. Uri Rosenthal (Universiteit Leiden)Dr. Astrid Scholtens (Crisislab)Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente)Prof. dr. Peter Werkhoven (TNO Defensie en Veiligheid)Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:Benno Baksteen, Wim van Balen, Marco Bellemo, Ank Bijleveld-Schouten, Wiebe de Boer, Arjen Boin, Jan Bos, Ernst Brainich, Johan Breukers, Ko Colijn, Ivonne Couwenberg, Anja van Dam, Peter van Dam, Simon van der Doorn, A. van Es, Elize Fallon, Georg Frerks, Thom de Graaf, Erwin de Hamer, Oscar Heere, Anneleen van der Heide, Alexander Heijnen, Ira Helsloot, Maarten Hilbrandie, Ruben van Hofwegen, Kees Homan, Wouter Jong, Marcel de Jong, John Jorritsma, Bas Kolen, Mark Kuipers, Donna Landa, Jos Leenheer, Bart Litjens, Jan Lonink, Erik Luiijf, Niek Mestrum, Erwin Muller, Ruud Natrop, Inge Oevering, Werner Overdijk, Igno Pröpper, Sebastian Reyn, Erich Rome, Kees van Ruiten, Dick Schoof, Robert Slomp, Elie van Strien, Hans Terlouw, Teun Terpstra, Pieter Tops, Roos Toxopeus, Joris Voorhoeve, Marieke Vos, Mark Waanders, Nicolien Wamsteker, Rob de Wijk

Fotografie

ANP, Blomberg Instituut, Eut van Berkum fotografie, Hollandse Hoogte, FEMA, Ministerie van Defensie, Regionale Brandweer Zuid-Limburg

IllustratiesMinisterie van BZK, Ministerie van Defensie, HKV

CartoonsArend van Dam, Patrick van Gerner, Steven

VormgevingGrafisch Buro van Erkelens, Den Haag

ProductiebegeleidingMinisterie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesDirectie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten

DrukOBT bv, Den Haag

© Auteursrecht voorbehouden.ISSN 1875-7561

Colofon

Voor een gratis abonnement mail: [email protected].

Het magazine is te downloaden via www.minbzk.nl/veiligheid/crisisbeheersing/magazine.


Vier vragen aan:

Joris Voorhoeve, lid Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en voorzitter Commissie Vrede en Veiligheid

Welke politieke en militaire betekenis hebben nieuwe dreigingen als digitale aanvallen, energievoorzieningszekerheid, fragiele staten en piraterij voor de NAVO?“Digitale aanvallen kunnen in het ergste geval een samenleving zo ontwrichten dat de nationale veiligheid in het geding komt. Hetzelfde kan zich ook voordoen bij een onderbreking van de energieaanvoer. In dergelijke gevallen is politieke consultatie op grond van Artikel 4 van het NAVO-verdrag noodzakelijk en kunnen lidstaten besluiten tot gezamenlijke maatregelen om de dreiging het hoofd te bieden. Piraterij is een ernstig probleem voor de commerciële scheepvaart op belangrijke doorvoerroutes. Op korte termijn is beter patrouilleren en beter uitrusten van schepen om zich te beveiligen mogelijk. De oplossing moet echter ook in de kustgebieden op land worden gevonden door daar rechtsorde te bevorderen. De Europese Unie zou daar meer aan kunnen doen. De NAVO kan echter wel ondersteuning bieden aan piraterij-bestrijding op zee.”

Wat moeten de kernpunten zijn in het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO en wat zouden wij als Nederland terug moeten willen zien?“De NAVO heeft zich ontwikkeld van een klassieke verdedigingsorganisatie naar een veiligheidsorganisatie met een meer mondiale betekenis voor vredesoperaties. Zie de operaties in de Balkan, Afghanistan en voor de kust van Somalië. Ook in de toekomst kan de NAVO militaire bijdragen leveren aan de stabilisering en wederopbouw van sommige fragiele staten buiten het eigen verdragsgebied mits er een aantoonbare relatie is met de veiligheid of vitale

belangen van de lidstaten. De NAVO moet vooraf goed nadenken alvorens grote taken en verantwoordelijk-heden buiten het verdragsgebied op zich te nemen. Er moet verder meer nadruk komen te liggen op de politieke dialoog over uiteenlopende veiligheidsrisico’s, naast militair optreden. Met president Obama zijn er nieuwe kansen voor een transatlantische dialoog over wapenbeheersing en non-proliferatie van massavernietigingswapens. Nederland hoort een positie van invloed na te streven om geloofwaardig mee te praten en te beslissen in internationale overlegfora zoals de NAVO. Daarvoor is het van belang dat ons land bereid is samen met onze partners risico’s te delen. Daarmee pleit ik overigens niet voor een eindeloze rol in Afghanistan.”

Hoe kan de civiel-militaire samenwerking tus-sen NAVO en EU worden verbeterd?“Voor samenwerking tussen een EU civiele missie en een NAVO militaire operatie in hetzelfde gebied, zoals Kosovo en Afghanistan, bestaat geen vast kader. Formele samenwerking tussen NAVO en EU wordt geblokkeerd door de kwestie Cyprus. Toch zijn er met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon mogelijkheden om tot betere samenwerking te komen. Allereerst moet er een nieuw coördinatie-mechanisme voor de planning en uitvoering van gecombineerde EU-NAVO operaties in crisisgebieden komen, waarbij beide organisaties zich richten op hun compa-ratieve voordelen. Ook moet in een tijd dat Europese defensiebudgetten onder druk staan als gevolg van de financieel-economische crisis de samenwerking op

capaciteitengebied worden uitgebreid, onder meer door het ‘poolen’ van schaarse militaire capaciteiten. Ten slotte zou er een gezamenlijke EU-NAVO Conflictpreventie Taakgroep kunnen komen die inlichtingen analyseert en strategieën voor conflict-beheersing ontwikkelt.” Welke rol zou de NAVO moeten spelen ten aanzien van de dreiging of inzet van biologische, chemische of nucleaire wapens (CBRN)?“De proliferatie van chemische en biologische wapens kent een andere dynamiek dan die van nucleaire wapens. Het risico dat meer staten dan nu het geval is over chemische en biologische wapens gaan beschikken is thans niet zeer groot. Het grootste risico is echter dat terroristische organisaties deze wapens, die niet zo moeilijk te produceren zijn, in handen krijgen. De NAVO speelt thans geen diplomatieke rol in wereldwijde fora voor wapenbeheersing en non- proliferatie van massavernietigingswapens, maar houdt zich wel bezig met de militaire aspecten ervan. Deze militaire aspecten hebben grote politieke betekenis. De AIV is van mening dat in het nieuwe Strategisch Concept de militaire rol van kernwapens voor de NAVO-strategie verminderd moet worden. Het is daarom goed dat minister Verhagen de discussie hierover in NAVO-verband heeft geagendeerd. President Obama geeft aan dat de VS nimmer kernwapens tegen niet-kernwapenstaten inzetten en heeft een akkoord over forse vermindering met Rusland gesloten. Het is nodig ook de kernwapens voor de korte afstand (tactische kernwapens) wederzijds te verminderen.”


Government & Nonprofit

Krijgsmacht als medehandhaver van openbare orde en veiligheid - artikel