Briefing European Parliamentary Research Service 11/12/2013

Austerità, mercato del lavoro e trattati internazionali Casi di quattro paesi dell'UE che beneficiano di assistenza finanziaria

Author: Marcin Szczepański 130720REV1 Contact: marcin.szczepanski@ep.europa.eu Page 1 of 7

SINTESI A causa della crisi finanziaria globale e del debito sovrano dell'Europa, alcuni paesi europei (in particolare Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna) sono stati costretti a chiedere assistenza finanziaria. In cambio, si sono dovuti impegnare a implementare le cosiddette misure di austerità, miranti a ridurre i loro disavanzi di bilancio. Hanno inoltre concordato l'implementazione di modifiche strutturali quali le riforme del mercato del lavoro al fine di aumentare la loro competitività. Il caso più recente è quello di Cipro, che ha concluso le negoziazioni delle misure di salvataggio nell'aprile del 2013. Le riforme strutturali dei mercati del lavoro mirano ad aumentare la flessibilità in materia di salari e di assunzioni e licenziamenti dei lavoratori. Secondo alcuni, tali riforme aggravano gli effetti negativi della crisi, mentre secondo altri la loro implementazione è necessaria e produrrà effetti positivi a più lungo termine. Le misure di austerità sono state inoltre criticate per l'impatto negativo che hanno sul dialogo sociale, sulla negoziazione collettiva e sui diritti umani. Cresce anche il numero di osservazioni e raccomandazioni sulla loro conformità ai trattati internazionali a cui tali paesi hanno aderito, in particolare le convenzioni dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) e della Carta sociale europea.

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Contenuti della presente nota informativa:

Contesto

Riforme del mercato del lavoro

Dialogo sociale

Trattati internazionali Riferimenti principali

Contesto

La crisi finanziaria globale e la conseguente crisi del debito sovrano europeo hanno spinto diversi paesi dell'UE (Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna) ad adottare misure speciali per ridurre i loro livelli di debito. Questi cosiddetti programmi di austerità sono stati preceduti da negoziati con il Fondo monetario internazionale (FMI) la Banca centrale europea (BCE) e la Commissione europea (CE)1, basati sul principio di condizionalità: in cambio dell'assistenza finanziaria ricevuta, questi paesi si sono impegnati ad attenersi a politiche di riduzione del bilancio e a implementare una serie di riforme per aumentare la propria competitività. Nell'aprile del 2013, anche le autorità

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cipriote hanno concluso negoziati per beneficiare di assistenza finanziaria; questo caso è discusso separatamente qui di seguito2.

La ricerca economica conclude che tutti i paesi del mondo tranne otto hanno contemplato delle strategie di riduzione del bilancio. Sottolinea inoltre che tutti e quattro i paesi trattati nella presente informativa stanno valutando l'intero spettro di misure possibili: eliminazione o riduzione delle sovvenzioni (per es. su carburanti, elettricità), taglio o limitazione dei salari nel settore pubblico, aumento delle imposte sul consumo per merci e servizi (come per es. l'IVA), riforma dei sistemi pensionistici (aumento delle aliquote contributive, innalzamento dell'età di pensionamento, revoca dei benefici), riduzione delle spese a sostegno delle reti di sicurezza sociale e delle prestazioni sociali e riforma del sistema sanitario (aumento delle spese a carico dei pazienti). In tutti questi paesi sono state inoltre avviate ampie riforme del mercato del lavoro, ispirate al presupposto che un'aumentata flessibilità possa incoraggiare i datori di lavoro ad assumere di più e dare slancio alla crescita economica. Tali riforme includono una revisione dei salari minimi, una limitazione degli adeguamenti salariali, una decentralizzazione della contrattazione collettiva e una facilitazione delle procedure di licenziamento. La OCSE ha ritenuto le riforme strutturali particolarmente forti in

tutti e quattro i paesi qui studiati. Presso l'opinione pubblica, i programmi di austerità e riforma sono generalmente malvisti poiché tendono a ridurre sia i salari sia la quantità e la qualità dei servizi pubblici e delle prestazioni.

Riforme del mercato del lavoro

Alcuni ritengono che l'attuale crisi sia percepita come una crisi di competitività che può essere risolta grazie a una maggiore flessibilità dei mercati del lavoro e a una riduzione dei costi, fattori che consentirebbero di pervenire, in modo graduale, a un vantaggio comparativo. Le riforme strutturali che interessano il mercato del lavoro mirano pertanto a ridurre la protezione dei lavoratori e ad aumentare la flessibilità dell'impiego, in particolare ricorrendo a modifiche della politica salariale e della struttura dei sistemi di negoziazione collettiva. Le voci critiche

ritengono invece che si perverrà così a un modello che farà aumentare i profitti delle società a discapito dei salari.

Nel 2011, la Commissione ha raccomandato agli Stati membri di rivedere i loro sistemi di determinazione dei salari per meglio riflettere i mutamenti della produttività. I costi unitari del lavoro nell'area dell'euro sono specificamente monitorati nell'ambito del Patto euro plus, a cui hanno aderito i quattro paesi analizzati. Per quanto riguarda gli effetti dell'austerità, la ricerca economica indica che, per ogni punto percentuale di

Il dibattito sull'austerità

I fautori dell'austerità sostengono che elevati disavanzi di bilancio minano la fiducia del mercato, mentre un risanamento dei conti pubblici accresce le aspettative di una futura riduzione dei debiti fiscali e delle aliquote d'imposta, oltre che di tassi di cambio più favorevoli, e alimenta pertanto la fiducia di obbligazionisti e investitori. Questo dovrebbe, in teoria, portare a una crescita economica grazie a uno stimolo dei consumi, degli investimenti e delle esportazioni e a una maggiore fiducia nei mercati finanziari.

Secondo la prospettiva opposta invece, spesso detta keynesiana, un risanamento dei conti pubblici in un contesto di recessione aggrava la crisi a causa dell'effetto negativo del declino della domanda e della riduzione negli investimenti derivante da un calo della fiducia delle imprese. Gli sforzi per ridurre il deficit devono pertanto essere intrapresi solo dopo che l'economia ha riguadagnato terreno perché solo quando l'economia torna a crescere tali misure possono funzionare.

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PIL di risanamento dei conti pubblici, il reddito salariale al netto dell'inflazione diminuisce dello 0,9%. In particolare, i quattro paesi hanno implementato congelamenti e tagli diretti dei salari nel settore pubblico, un importante segnale, questo, per il settore privato. I salari minimi sono stati tagliati in Grecia e Irlanda3 e congelati in Portogallo e Spagna. Di conseguenza, nel periodo di austerità (2010-12), i salari reali hanno subito una contrazione4 in tutti e quattro i paesi, con una riduzione record del 20% in Grecia.

Una revisione del 2013 delle riforme del mercato del lavoro fornisce altri esempi. Portogallo e Grecia hanno reso meno rigide le disposizioni regolamentari in materia di assunzione a tempo determinato, promuovendo così i contratti di lavoro temporaneo e le assunzioni tramite agenzie. In Spagna e Grecia sono stati inoltre introdotti nuovi contratti che tutelano meno il posto di lavoro e che hanno anche

abbreviato i termini di preavviso, rendendo più facili i licenziamenti.

Un esercizio di mappatura del 2012 dell'Istituto sindacale europeo mostra che Spagna, Grecia e Portogallo hanno introdotto contratti atipici con minori tutele del lavoro, modifiche legali che facilitano i licenziamenti e nuove misure più flessibili in materia di orari di lavoro. La Grecia ha rimosso anche la speciale tutela del lavoro degli impiegati civili. In tutti i paesi esaminati tranne l'Irlanda, le indennità di licenziamento sono state decurtate per facilitare l'estinzione del rapporto di lavoro. In Spagna e Grecia sono stati anche ridotti gli obblighi in materia di licenziamenti di massa.

C'è chi sostiene che tali politiche di deregolamentazione non sono in grado di stimolare la crescita e l'occupazione nel breve termine, punto essenziale in una situazione di crisi, perché gli effetti occupazionali delle riforme del mercato del lavoro dipendono in ampia misura dal ciclo economico. Nell'attuale recessione, una regolamentazione più flessibile può portare a un incremento delle ridondanze senza supportare, al tempo stesso, la creazione di posti di lavoro. C'è chi però sostiene che gli Stati membri (in particolare quelli più vulnerabili alla crisi) dovrebbero intervenire sulle rigidità presenti nei loro mercati dei prodotti e dei fattori (tutti i fattori della produzione, compreso il lavoro) ricorrendo a strategie credibili e ambiziose di riforme strutturali che, a medio termine, si tradurranno in profitti (un aumento del PIL). Alcuni economisti, inoltre, sostengono che riformare la legislazione a tutela del lavoro in fase di risanamento dei conti pubblici non è necessariamente nocivo, nel medio termine.

Dialogo sociale

Osservatori e parti interessate sembrano concordare sul fatto che le misure di austerità hanno indebolito il dialogo sociale

Misure di austerità selezionate che influenzano il dialogo sociale

Decentralizzazione della negoziazione collettiva

Eliminazione o sospensione degli accordi collettivi nazionali

IE

Sospensione del principio delle norme più favorevoli

EL, ES

Approvazione di eccezioni e divergenze EL, ES, PT

Indebolimento della contrattazione collettiva

Sospensione o riduzione delle procedure di estensione

EL, ES, PT

Limitazione delle 'conseguenze' degli accordi collettivi

EL, ES

Riduzione del numero di lavoratori coperto ES, PT

Facilitazione della deroga degli accordi a livello aziendali dagli accordi settoriali

EL, ES, PT

Indebolimento delle organizzazioni sindacali

Promozione di forme alternative di rappresentanza dei lavoratori

EL, PT

Possibilità di concludere accordi societari con gruppi di dipendenti senza rappresentanza sindacale.

EL, PT, ES

Fonte: Intereconomics, OIL, ISE EL Grecia: ES: Spagna, IE: Irlanda, PT: Portogallo

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e la negoziazione collettiva in tutti e quattro i paesi.

L'Istituto sindacale europeo sostiene che la crisi ha visto l'uso di un nuovo strumento: una brusca decollettivizzazione e decentralizzazione della negoziazione collettiva nei paesi "problematici".

La logica di CE, BCE, FMI e dei governi era molto simile a quella che ha informato le riforme del mercato del lavoro: una minore rigidità del quadro delle relazioni industriali mira ad aumentare la flessibilità salariale, che dovrebbe produrre una crescita guidata dal settore privato. In particolare, Grecia, Spagna e Portogallo avevano strutture di accordi di categoria altamente sviluppate che coprivano tra l'80 e il 90% della forza lavoro.

Nel 2011, il Consiglio europeo ha specificamente sollecitato una revisione del grado di centralizzazione nel processo di negoziazione. Di conseguenza, l'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) ha così espresso delle valutazioni nelle sue recenti relazioni specifiche per i singoli paesi: Grecia: "l'indebolimento degli accordi

collettivi non ha contribuito alla risoluzione del problema della competitività dell'economia greca. Un dialogo sociale più efficace avrebbe potuto evitare l'instabilità sociale. È necessario rafforzare il dialogo sociale al tavolo delle trattative e promuovere una lungimirante cultura di negoziazione a

tutti i livelli". Irlanda: "migliorare il

dialogo sociale richiede una

riconfigurazione istituzionale. Un intervento legislativo del governo a tutela del diritto alla

negoziazione collettiva resta però improbabile".

Spagna: "l'imposizione esterna di misure economiche e fiscali e le pressioni dei mercati possono aver reso la reputazione economica esterna del governo più importante della legittimità sociale interna".

Portogallo: "i salari e le condizioni

lavorative sono sempre più determinati da una negoziazione diretta tra management e singoli lavoratori. Potrebbe essere difficile resistere alle pressioni che spingono a salari e condizioni lavorative meno vantaggiosi. Ciò potrebbe indebolire ulteriormente la domanda interna e ritardare la ripresa".

Trattati internazionali

Convenzioni internazionali del lavoro Le convenzioni dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) sono trattati internazionali giuridicamente vincolanti che stabiliscono le norme di lavoro. Durante la crisi, l'OIL ha formulato una serie di osservazioni e di richieste dirette inerenti all'applicazione delle sue convenzioni.

Irlanda L'Irlanda è stata invitata a riesaminare la differenziazione del salario minimo basato sull'età, a limitare l'ambito delle clausole di

il caso di Cipro

Nelle sue raccomandazioni specifiche per paese, la Commissione ha invitato ripetutamente Cipro a riformare il suo sistema di contrattazione e indicizzazione salariale. Inoltre, in base all'accordo stipulato con i suoi creditori, nel novembre del 2012 Cipro si è impegnata a riformare il suo sistema di adeguamento salariale. Dalla prima valutazione della Commissione è risultato che sia l'adeguamento per costo della vita (Cost of Living Allowance, COLA) nel settore pubblico sia l'indicizzazione dei salari nel settore privato sono stati sospesi (fino al 2014). Sono state anche menzionate le difficoltà nell'occuparsi di un crescente numero di disoccupati con i servizi di collocamento pubblici.

Una revisione del 2012 informa anche della variazione delle norme che disciplinano i licenziamenti voluta da Cipro (e miranti a semplificare la procedura). I dati del 2013 e la relazione della Commissione informano che la riforma del sistema di adeguamento salariale del settore privato è in fase di delibera. Non è al momento allo studio alcuna variazione dei salari minimi.

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"impossibilità di pagare " (i salari) e a perseguire una politica attiva in materia di occupazione come obiettivo prioritario. Spagna La Spagna è stata invitata a presentare una relazione sulle misure che garantiscono che i servizi occupazionali dispongano di personale a sufficienza, dopo i tagli di bilancio, a soddisfare le esigenze dei datori di lavoro e delle persone in cerca di impiego in tutto il paese. Alla Spagna è stato inoltre richiesto di conformare con urgenza la legislazione nazionale alla Convenzione 94 (relativa all'inclusione delle clausole di lavoro nei contratti pubblici). L'OIL ha inoltre chiesto al governo di riferire in merito al coordinamento delle politiche sociali e occupazionali, osservando che sono responsabilità di un singolo ministero. Ha aggiunto che, in un modello del genere, spesso la priorità è quella di rendere più flessibile il diritto del lavoro, senza però fornire delle corrispondenti misure a tutela della sicurezza sociale. Tenendo conto della precedenza data agli obiettivi delle politiche economiche/fiscali e del peggioramento della situazione occupazionale, l'OIL ha chiesto al governo di riferire in merito alle misure implementate per alleviare l'impatto della crisi (come per esempio l'attuazione di una politica attiva in materia di occupazione). L'OIL ha chiesto inoltre informazioni sulla misura in cui si ricorre al dialogo sociale quando si mettono a punto

nuove misure di politica occupazionale e sulle misure implementate per facilitare il ritorno sul mercato del lavoro dei disoccupati di lunga durata. L'OIL ha ribadito che la procedura per fissare i salari minimi in tempi di crisi dovrebbe

coinvolgere i partner sociali, ha invitato a un maggiore dialogo sociale e ha osservato che, a un notevole aumento nel numero di casi preso in carica dal Fondo di garanzia salariale, non è corrisposto un aumento del personale.

Portogallo Il Portogallo è stato invitato a fornire informazioni sulle misure governative a fronte della riduzione dei salari ed è stato avvertito del fatto che le misure di austerità che riducono la spesa sociale spingeranno i lavoratori al di sotto della soglia di povertà. L'OIL ha inoltre invitato il governo ad avviare consultazioni con datori di lavoro e le

organizzazioni rappresentative dei lavoratori in merito al ritocco dei salari minimi e

lo ha inoltre invitato a presentare una relazione sull'effetto delle misure di austerità sul principio di parità tra uomini e donne e sul bilanciamento delle responsabilità lavorative e familiari.

Grecia Nel novembre del 2012, sulla base di una visita al paese di una sua missione ad alto livello, l'OIL ha invitato la Grecia a rispettare le Convenzioni 87 (Libertà sindacale) e 98 (Diritto di organizzazione), sottolineando una grave carenza di dialogo sociale nelle misure di austerità adottate. L'OIL ha posto

Austerità e diritti umani

Nella sua relazione del novembre 2013, il Consiglio d'Europa sostiene che molte misure di austerità sono caratterizzate da tagli della spesa pubblica, inasprimenti delle imposte che colpiscono in modo sproporzionato i gruppi a reddito più basso, riduzione della tutela del lavoro e riforme pensionistiche svantaggiose. Esse impattano pertanto l'intero spettro dei diritti umani, per es. i diritti a un lavoro decente, a un adeguato tenore di vita e alla sicurezza sociale. Il presidente della Commissione dei diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite sostiene che l'austerità è un disincentivo alla crescita economica e, pertanto, un ostacolo alla realizzazione dei diritti economici e sociali. Inoltre, l'ONU reputa le misure di austerità eccessivamente penalizzanti per i gruppi svantaggiati e causa di una regressione nei diritti economici, sociali e culturali (per es. in Spagna). Un esperto dell'ONU ha affermato che le misure di austerità in Grecia minano i diritti umani di base quali l'accesso al lavoro, all'assistenza sanitaria, all'acqua e all'energia.

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in rilievo la necessità di promuovere e rafforzare il quadro istituzionale per rispettare tali diritti salvaguardati. L'OIL ha inoltre espresso serie preoccupazioni relative agli effetti cumulativi delle misure di austerità sui livelli di reddito, sugli standard di vita e sulla protezione dei salari dei lavoratori. L'OIL ha anche esortato il governo a fare tutti gli sforzi possibili per impedire ogni nuova decurtazione dei diritti dei lavoratori in materia di protezione dei salari e per provare a ripristinare il drasticamente diminuito potere di acquisto dei salari. L'OIL ha inoltre richiesto informazioni dettagliate sull'incidenza della disparità di genere della scala dei salari, del sistema di classificazione e dei licenziamenti di nuova introduzione nel settore pubblico. Ha inoltre espresso preoccupazione per l'impatto sproporzionato delle nuove, flessibili, forme d'impiego sulle retribuzioni delle lavoratrici. L'OIL ha inoltre chiesto al governo di monitorare l'impatto dell'austerità sulla remunerazione dei lavoratori e delle lavoratrici nel settore privato. L'OIL ha osservato che i tagli alle pensioni hanno ridotto una gran parte della popolazione greca alla povertà da un giorno all'altro. Ha posto in evidenza che l'impatto della riforma pensionistica sulla povertà non è stato affrontato nelle discussioni con CE, BCE e FMI.

L'OIL ha inoltre sottolineato che le "persone ordinarie" subiscono in misura sproporzionatamente grande il peso delle misure di austerità, in ragione dei tagli diretti dei salari e delle pensioni. L'OIL ha inoltre espresso il suo rammarico in merito all'applicazione di una soluzione esclusivamente finanziaria alla crisi, poiché ha causato un crollo della domanda interna e del funzionamento sociale dello Stato. Di conseguenza, l'OIL ha richiesto alla Grecia di valutare gli effetti ridistributivi dei tagli dei benefici e l'impatto delle misure di austerità sulla sostenibilità del sistema di sicurezza sociale. Al governo greco è stato inoltre richiesto di specificare in che modo le misure di politica occupazionale

implementate nell'ambito del programma di aggiustamento economico siano correlate agli obiettivi di piena occupazione produttiva liberamente scelta. Le altre informazioni richieste sono relative all'impatto dell'attuale ristrutturazione del sistema di amministrazione del lavoro sulle effettive prestazioni delle sue funzioni. Per quanto riguarda i partner sociali, l'OIL ha sottolineato l'esigenza di un meccanismo straordinario che consenta loro di raggiungere degli accordi sulle riforme implementate in tempi di crisi. L'OIL ha ricordato anche l'ineguale condivisione delle responsabilità relative a figli e famiglia tra uomini e donne e ha evidenziato che, a seguito delle misure di austerità, tale carico gravi in misura ancora maggiore sulle donne. Infine, ha osservato che i programmi di austerità hanno un impatto sproporzionato sui salari più bassi di alcuni gruppi di lavoratori (per es. le donne che lavorano) e porteranno probabilmente a un acuirsi della discriminazione in campo occupazionale.

Carta sociale europea (CSE) La CSE è un trattato del Consiglio d'Europa (CdE) che protegge i diritti umani sociali ed economici ed è giuridicamente vincolante per i paesi che lo hanno ratificato: i quattro paesi qui analizzati hanno tutti ratificato la Carta del 1961, e Irlanda e Portogallo anche la sua versione riveduta. In una risoluzione del 2012, , l'assemblea del CdE afferma che, a fronte delle continue politiche di austerità, Grecia e Spagna dovrebbero essere esortate a ratificare la Carta riveduta e a rispettare un livello minimo di standard sociali in qualsiasi decisione presa in seguito alla crisi.

La risoluzione aggiunge che le misure di salvataggio per la Grecia sono state concesse a condizione che il paese implementasse una serie di misure di sicurezza (quali una riduzione dei salari minimi, il licenziamento di 150 000 impiegati civili entro il 2015 e la proibizione di negoziazioni collettive dei salari) che non sono congruenti con i diritti concessi dagli

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accordi CSE e OIL. La violazione della CSE è stata determinata in una serie di reclami collettivi sulle misure di austerità che sono stati presentati contro la Grecia dal 2011 (in relazione alla legislazione che riduce le pensioni soprattutto nel settore pubblico e alle misure correlate a remunerazione e condizioni di lavoro). Inoltre, un insufficiente investimento in misure attive a favore dell'occupazione ha contribuito alla non-conformità della Grecia all'articolo 1 della CSE (politica di piena occupazione). La Commissione ha riconosciuto che, nel caso della Grecia, importanti misure di bilancio saranno probabilmente impugnate in tribunale.

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Per la Spagna, il Consiglio d'Europa ha accertato che le misure di austerità hanno aumentato la povertà, con conseguenze particolarmente gravi per i gruppi vulnerabili quali i bambini e i disabili. Il basso livello di prestazioni familiari era già non in linea con la CSE prima dell'era dell'austerità. Il CdE ha espresso preoccupazione in merito a ulteriori riduzioni di queste prestazioni imputabili alle politiche di austerità e ha invitato la Spagna ad aderire alla CSE riveduta e ai suoi meccanismi per i reclami collettivi.

Nel 2011, l'Irlanda è risultata essere non conforme alla CSE in ragione del livello troppo basso di prestazioni di maternità. Il governo sta pianificando ulteriori tagli a questi livelli. Nella sua relazione del 2011, il CdE esprimeva preoccupazione per i possibili danni che i tagli di bilancio potevano arrecare alla protezione dei diritti umani e per il grave impatto prodotto sulla società ed esortava a evitare i rischi

connessi, in particolar modo per le fasce di popolazione vulnerabili (in particolare i bambini, i Pavee e i disabili).

In Portogallo, il livello salariale minimo era troppo basso nel 2010, con una conseguente non-conformità alla CSE. Il congelamento dei salari come misura di austerità mantiene immutata questa situazione. Nella sua relazione del 2012, il CdE esprimeva preoccupazione per l'impatto delle misure di austerità sui diritti sociali ed economici e per le loro ripercussioni negative in particolare su bambini, anziani e Rom.

Riferimenti principali

Istituto sindacale europeo, relazioni nazionali 2013. Forum Intereconomics, Convergence in the EU, 2013. Normlex, Information System on International Labour Standards. Schede informative sui paesi della Carta sociale europea.

Limitazione della responsabilità e diritto d'autore

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Endnotes

1 La Spagna ha ricevuto assistenza finanziaria da parte di Stati membri dell'area dell'euro. I programmi di austerità sono applicati nell'ambito delle procedure per i disavanzi eccessivi e per gli squilibri macroeconomici.

2 Poiché le misure di austerità a Cipro sono molto recenti, attualmente esistono solo dati molto limitati. Il suo caso è pertanto discusso separatamente; gli altri paesi interessati sono Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna.

3 Il taglio al salario minimo in Irlanda è stato temporaneo.

4 I dati economici segnalano che Grecia, Portogallo, Cipro, Irlanda e Spagna hanno registrato le più forti riduzioni nell'UE (insieme all'Ungheria).