UGT...1. Introducción 4 3 2.1. Análisis de nuestra situación sociopolítica 2.2. Análisis de las Políticas Sectoriales de la Junta de Castilla y León 2.3. Marco legal y administrativo

ORDENACIÓN TERRITORIO

CASTILLA Y LEÓN

UGTante la

delen

1. Introducción 4

3

2.1. Análisis de nuestra situación sociopolítica2.2. Análisis de las Políticas Sectoriales de la Junta de Castilla y León2.3. Marco legal y administrativo de la Ordenación Territorial en Castilla y León

UGT ante La Ordenación del Territorio en Castilla y León

2. Análisis de la situación: necesidad de una Ordenación del Territorio en Castilla y León 5

58

12

3. Valoración del Documento ‘Propuesta para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y gobierno del Territorio’, presentado por la Junta de Castilla y León

14

4.1. Introducción4.2. Objetivos4.3. Actuaciones en materia de Ordenación del Territorio

Eje 1. Iniciar un proceso de Comarcalización en Castilla y LeónEje 2. Definición de Áreas Funcionales con carácter permanenteEje 3. Áreas Metropolitanas

A. Unidades Básicas de Ordenación del Territorio

4. Propuesta de UGT Castilla y León ante la Ordenación Territorial de nuestra Comunidad 16

161717

181919

17

Eje 4. El desarrollo como factor clave para estructurar Castilla y LeónEje 5. Red de Centros Municipales de referenciaEje 6. Una reorganización sectorial más eficienteEje 7. Cohesión del Territorio y Despoblación

B. Desarrollo Económico y Social

21222323

21

Eje 8. Órganos de Gobierno de las Comarcas y de las Áreas FuncionalesEje 9. Competencias de las Comarcas y de las Áreas FuncionalesEje 10. El papel de las Diputaciones y las Mancomunidades

C. Estructura Política y Administrativa

242526

24

4UGT ante La Ordenación del Territorio en Castilla y León

UGT Castilla y León ha venido manteniendo, en los últimos años, una posición sólida y constructiva sobre el modelo territorial de nuestra Comunidad Autónoma. En este sentido, hemos trasladado a la sociedad y el conjunto de Instituciones nuestras propuestas a través de sendos documentos en materias como la Convergencia Interior y el problema de la Despoblación.

En esta ocasión y ante la iniciativa política y el debate que está generando la Ordenación del Territorio en nuestra Comunidad Autónoma, nuestra Organización vuelve a plasmar abiertamente en un documento de propuestas, el modelo de organización territorial que realmente necesita Castilla y León.

Hasta ahora, la única perspectiva que se está tomando como eje en este importante debate, es la institucional. Los focos se han centrado exclusivamente en un planteamiento ‘Político-Administrativo’, analizando qué competencias deben de mantener los municipios, cómo han de organizarse entre sí los municipios limítrofes con escasa población, y qué nuevas competencias han de asumir las actuales Diputaciones Provinciales.

Sin embargo, para la UGT de Castilla y León, y creemos que así lo comparte buena parte de la sociedad, la Ordenación del Territorio es mucho más que ese debate ‘político- administrativo’. A nuestro juicio, hablar de dicha Ordenación es también hablar de desarrollo económico, bienestar social, acceso a los servicios públicos (educación, sanidad, dependencia y servicios sociales), oportunidades de empleo, sostenibilidad medioambiental, infraestructuras, desequilibrios territoriales, despoblación, etc.; precisamente materias que escapan en gran medida de las competencias locales y de las actuales Diputaciones Provinciales.

Del mismo modo, entendemos que el debate sobre el reordenamiento de dichas estructuras, no debe de ser el principal eje de debate sobre el gire la Ordenación del Territorio en Castilla y León. Muy por el contrario, las personas y sus necesidades en el territorio, han de ser el epicentro del futuro modelo de ordenación territorial.

Por esta razón, desde la Unión General de Trabajadores, consideramos necesario aportar al actual debate sobre la ordenación del territorio un enfoque distinto, de tal manera que adquiera un mayor protagonismo el desarrollo económico y social de los diversos territorios que conforman nuestra Comunidad Autónoma.

Nuestro sindicato, la UGT de Castilla y León, entre sus objetivos como organización, persigue avanzar hacia un modelo territorial donde se fomente: la cohesión del territorio, el desarrollo económico de cada territorio, y la cohesión social.

Y siempre hemos sostenido que los principales perjudicados de los desequilibrios territoriales existentes en nuestra Comunidad Autónoma son, sin lugar a dudas, los propios trabajadores y los ciudadanos que al encontrarse con dificultades de desarrollo económico y social en su entorno, ven gravemente alterada su calidad de vida y su igualdad de oportunidades con respecto a otros ciudadanos que residen en el seno de Castilla y León.

Por lo tanto, avanzar hacia esa cohesión territorial, y hacia una correcta Ordenación Territorial en nuestra Comunidad Autónoma, es para UGT uno de los principales retos que presenta Castilla y León, y así pretende trasladarlo desde una posición responsable y el compromiso que promulgamos en defensa de los derechos y de los intereses de los trabajadores y las trabajadoras de la Comunidad.

INTRODUCCIÓN1.

5

En la actualidad, nos encontramos inmersos en pleno debate sobre el territorio y la intervención pública en su ordenación. Desde la Unión General de Trabajadores, entendemos que un asunto de esta naturaleza precisa desde el máximo rigor de un previo análisis de situación que permita conocer, con la mayor exactitud posible, el punto en el que nos encontramos, el camino recorrido y, muy especialmente, a dónde queremos llegar en uno de los principales retos que presenta nuestra Comunidad Autónoma desde hace varias décadas.

Nuestra Comunidad, Castilla y León, se configura sobre una amplia extensión de 94.225 km2, en la que según refleja el Padrón del INE, a 1 de enero de 2011, contaba con 2.555.742 habitantes (1.266.519 hombres y 1.289.223 mujeres), ofreciendo una baja densidad de población (27,13 hab/km²), la más baja de España, distribuida en una superficie que casi triplica la de países europeos como Holanda o Bélgica.

Esta baja densidad de población refleja la polarización del territorio de Castilla y León en torno a las grandes ciudades, y muy especialmente a las capitales de provincia, con espacios periurbanos que cuentan con núcleos dinámicos de tamaño intermedio y que a menudo se consideran y califican como urbanos, como ocurre con San Andrés de Rabanedo en León o Laguna de Duero y Arroyo de la Encomienda en Valladolid. Así Castilla y León tiene un modelo de poblamiento descompensado, con grandes contrastes entre un medio rural, donde predominan de forma absoluta los pequeños municipios, y una elevada concentración de la población en las capitales de provincia y sus entornos metropolitanos.

Referencias poblacionales y demográficas aparte, a la hora de analizar la Ordenación Territorial de nuestra Comunidad, desde el punto de vista de organización política, administrativa y territorial no podemos ignorar que Castilla y León cuenta con 2.248 municipios, más de una cuarta parte del total de municipios de España (8.112), pese a suponer sólo un 5,5% de la población española. De estos, apenas 266 localidades superan los 1.000 residentes, tan sólo 57 de ellas con más de 5.000, y únicamente 15 de estos municipios cuentan con más de 20.000 habitantes.

Así, nos encontramos con un 97,46% de los municipios de Castilla y León, que cuentan con una población inferior a los 5.000 habitantes. A lo que hemos de sumar un dato especialmente alarmante, como es el hecho de que tres cuartas partes de los 2.248 municipios de nuestra Comunidad, bajan de los 500 habitantes, y apenas concentran en su conjunto al 11,8% de toda la población regional; o lo que es lo mismo: el 88,2% de la población de Castilla y León, vive en unas 560 localidades, una cuarta parte del total de consistorios existentes.

De este mapa municipal y desde una perspectiva puramente de representatividad política, según los datos ofrecidos por la Federación Regional de Municipios y Provincias, tras los comicios electorales de mayo de 2011, de la totalidad de los Ayuntamientos existentes en Castilla y León, 1.667 están gobernados por el Partido Popular (74,1 %), 446 tienen gobierno del PSOE (19,8 %), y sólo 135 cuentan con un Alcalde de otra formación política (6,1 %).

Por otra parte, tenemos que tener en cuenta que Castilla y León reúne cerca del 60% (2.233 de 3.725) de todas las Entidades Locales Menores (entidades de ámbito territorial inferior al municipio, reguladas en el artículo 49º de la Ley 1/1998 de Régimen Local de Castilla y León) existentes en nuestro país.

ANÁLISIS DE NUESTRA SITUACIÓN SOCIOPOLÍTICA: NECESIDAD DE UNA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN CASTILLA Y LEÓN


Análisis de nuestra situación sociopolítica

2.2.1.

Sin embargo, y pese a la existencia de estas Administraciones Locales de ámbito provincial, con una relación fuertemente cimentada con las corporaciones locales de su territorio, la Junta de Castilla y León, dispone de nueve 9 Delegaciones Territoriales, con sus Delegados/as Territoriales, y sus correspondientes e importantes Gabinetes políticos y estructuras administrativas. Del mismo modo que el Gobierno de España, pese a contar con un Delegado del Gobierno en Castilla y León, mantiene activas simultáneamente 9 Subdelegaciones del Gobierno, a los que hemos de sumar, al igual que en el caso anterior, sus Gabinetes y sus estructuras administrativas.

Por otra parte, en Castilla y León permanece operativa 1 Comarca (la Comarca de El Bierzo), reconocida por ley (Ley 1/1991 de 14 de marzo), y aprobada por las Cortes de Castilla y León el 20 de marzo de 1991; con su correspondiente Consejo Comarcal, formado por 51 consejeros de los 38 municipios que componen esta estructura político-administrativa

Por lo que respecta a los municipios organizados en torno a mancomunidades (agrupaciones voluntarias de municipios para la gestión en común de determinados servicios de competencia municipal) en Castilla y León, el último Informe Anual del Consejo Económico y Social (CES) correspondiente al ejercicio 2010, recoge un total de 248 mancomunidades en Castilla y León. Cerca del noventa por ciento (89,8%, es decir 2.018) de los municipios de nuestra Comunidad están integrados en alguna, o en varias (a una media de 8 municipios por cada una, oscilando este promedio entre los 5 de León a los 12 de Zamora).

6

En cuanto a la estructura político-administrativa de nuestra Comunidad, a los 2.248 municipios, hemos de sumar las 9 provincias, con sus correspondientes 9 Diputaciones Provinciales, que arrastran un total de 25 Diputados/as Provinciales en cada una (excepto en Valladolid que, por población, son 27 Diputados/as Provinciales los que componen la cámara provincial), y a los que, administrativa y políticamente, hemos de sumar los Gabinetes de Presidencia, así como sus estructuras administrativas.


Estudio sobre el Registro de Entidades Locales (Ministerio de Política Territorial, septiembre 2009)

7

Analizando la composición de dichas mancomunidades en Castilla y León, observamos que se asocian con otros pertenecientes a la misma provincia en nueve de cada diez casos; destacando, en este sentido, las mancomunidades de carácter intraprovincial (en unas cuantías que varían entre las leonesas, 40, y las sorianas, 13) sobre las interprovinciales (13 en total, que son las que cuentan con municipios de dos provincias distintas, con el mayor número de ejemplos entre Burgos y Palencia) y el testimonio de una Mancomunidad interautonómica (entre municipios burgaleses y riojanos).

En este sentido indicar que, en la actualidad (a diciembre de 2011), según datos ofrecidos por la propia Consejería de Presidencia, en Castilla y León existen un total de doscientas treinta y nueve -239- mancomunidades con sus correspondientes órganos de gobierno, Asambleas y estructuras administrativas.

En lo que respecta a la distribución de la Población en nuestra Comunidad, resulta evidente la excesiva concentración demográfica de los ciudadanos de Castilla y León en torno a unas pocas localidades. Así, en poco más del 2,5% de los municipios de la Comunidad, vive el 64% de la población. Mientras que el 36% de la población restante, vive en pequeños núcleos de población.

Algo que, nos ofrece una pirámide del poblamiento desequilibrada, ya que son muy pocos en cifras absolutas y relativas (15 incluyendo las nueve capitales de provincia), los municipios de Castilla y León que, en la actualidad, sobrepasan los 20.000 habitantes; si bien reúnen a la mitad de la población regional, frente a una escasa presencia de municipios intermedios (5.000-20.000 habitantes, con el 11% de la población) y un dominio abrumador de los municipios de menos 5.000 habitantes pero que albergan menos de la mitad de la población de Castilla y León.

En cuanto a la distribución por edad, de los 2.555.742 habitantes de Castilla y León, el 11,95% son menores de 15 años, el 15,53% tienen entre 15 y 29 años, el 49,67% entre 30 y 64 años y el 22,84% tienen 65 o más años. Es decir, estamos ante una Comunidad con unos indicadores de envejecimiento muy reseñables, en los que contrasta una cada vez mayor esperanza de vida, unida a una alarmante caída de la natalidad.


Estudio sobre el Registro de Entidades Locales (Ministerio de Política Territorial, septiembre 2009)

8

Mención aparte supone las diferentes zonificaciones que tiene en cuenta la propia Junta de Castilla y León, a la hora de aplicar las políticas autonómicas de carácter sectorial, ya que dependiendo de si nos referimos a la Consejería de Sanidad, a la Consejería de Familia, a la Consejería de Educación o a la Consejería de Agricultura, obtenemos un Mapa Autonómico heterogéneo con áreas geográficas de actuación muy diferentes. Algo incomprensible tratándose de una misma Administración, y que debería resolverse de manera urgente, con un único modelo territorial de referencia para desarrollar las diversas políticas públicas de carácter sectorial que se aplican en el conjunto de nuestro territorio.

Y es que, la ausencia de un modelo territorial único para la Comunidad, supone en la práctica una prestación de servicios públicos a través de una compleja amalgama de demarcaciones diferentes, en función de cada plan o servicio público, de modo que un municipio, o bien una misma persona y su familia, pueden pertenecer a varias demarcaciones territoriales diferentes en función del servicio público que demande. Esta heterogeneidad dificulta enormemente cualquier planteamiento global e integrado de los distintos servicios públicos, a la hora de satisfacer las necesidades de las personas; así mismo desorienta y complica la posibilidad de ejercer los derechos del conjunto de la ciudadanía.

Así, la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla y León, regula la organización territorial y funcional del sistema de servicios sociales de responsabilidad pública, mediante las Zonas de Acción Social, las Áreas de Acción Social y las divisiones territoriales requeridas para la atención de necesidades específicas, previendo su establecimiento a través del Mapa de Servicios Sociales de Castilla y León.

De acuerdo a dicha normativa, cada Zona de Acción Social se corresponde con una demarcación constituida por un módulo de población de 20.000 habitantes en el medio urbano y de 10.000 habitantes en el medio rural. Y según recoge la Ley, para la delimitación de las Zonas de Acción Social se tiene en cuenta, entre otros factores, la distribución poblacional y sus características, las directrices de ordenación del territorio y la delimitación de las Zonas Básicas de Salud.

Del mismo modo, la Ley 8/2012, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León, se ordena en torno a demarcaciones territoriales denominadas Áreas de Salud, dentro de las cuales se dispondrá de las dotaciones necesarias para prestar atención primaria, especializada y sociosanitaria.


Ciudad Población Ciudad Población Ciudad Población

Valladolid 313.437 Ponferrada 68.508 Miranda de Ebro 39.930

Burgos 179.251 Zamora 65.525 Aranda de Duero 33.229

Salamanca 153.472 Ávila 59.008 San Andrés del R. 31.562

León 132.744 Segovia 55.220 Laguna de Duero 22.334

Palencia 81.552 Soria 39.987 Medina del Campo 21.607

Población ciudades de Castilla y León con más de 20.000 habitantes (INE, 01-01-2011)

Análisis de las Políticas Sectoriales de la Junta de Castilla y León2.2.


Mapa con las diferentes Zonas Básicas de Salud de Castilla y León

Zonas rurales prioritarias según programa de Desarrollo Rural 2010-2014

Mapa con las diferentes Áreas de Acción Social de Castilla y León

Mapa con las secciones agrarias comarcales de Castilla y León

Así, el Área de Salud, como estructura básica del sistema sanitario de Castilla y León, constituye el ámbito de referencia para la financiación de las actuaciones sanitarias que en ella se desarrollan; mientras que la Zona Básica de Salud es el marco territorial y poblacional de la Atención Primaria donde desarrollan las actividades sanitarias los profesionales integrantes del equipo de atención primaria.

Según marca la Ley, las 250 Zonas Básicas de Salud en Castilla y León, se delimitan atendiendo a los criterios de carácter geográfico, demográfico, social, epidemiológico y viario y disponen de un centro de salud, como estructura física y funcional, que dará soporte las actividades comunes de los profesionales del Equipo.

Situación similar nos encontramos cuando abordamos una cuestión básica como es la Educación, ya que la actual organización territorial de dicha Consejería, lo que se conoce como ‘Mapa Escolar de Castilla y León’, tiene sus propias singularidades, no coincidiendo territorialmente con ninguno de los anteriores mapas organizativos sectoriales señalados.

10

Resulta aun más llamativo que una misma Consejería, en este caso la de Agricultura y Ganadería, de la propia Junta de Castilla y León, trabaje con una organización territorial diferente dependiendo del asunto que estemos abordando. Así, nos encontramos con que la Orden de 4 de mayo de 1989, de las Consejerías de Presidencia y Administración Territorial y de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla y León, establece las Secciones Agrarias Comarcales y su ámbito territorial de actuación. Delimitadas, según recoge la propia normativa sectorial, por “La existencia de cabeceras de Comarca definidas por sus características, unida a las posibilidades de comunicación y a la existencia de Centros Comarcales ya definidos por otras Consejerías”, que son tenidas en cuenta en la fijación de dichas Secciones Agrarias Comarcales.

Al tiempo que la misma Consejería aprueba, mediante Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, el primer ‘Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014’ en aplicación de la Ley 45/2007, que contempla una delimitación de ‘Zonas Rurales’, notablemente diferente a la anteriormente señalada por dicha Consejería de Agricultura y Ganadería.

Por otro lado, debemos de tener en cuenta que la propia Junta de Castilla y León, a través de la Consejería de Fomento y en el marco de sus competencias, aprobó en el año 1998 la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León (en la que profundizaremos más adelante); que, bajo la premisa de que dicha ordenación del territorio se debe “regir por los principios de coordinación y cooperación administrativa, orientada a asegurar la coherencia en la actuación de las Administraciones públicas y la participación social”, planteaba la puesta en marcha de una serie de instrumentos de ordenación del territorio de Castilla y León que se concretan en las Directrices de Ordenación del Territorio, Directrices de Ordenación de ámbito subregional, Planes y Proyectos Regionales, y Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, configurándose en nuestra Comunidad un nuevo mapa que pretende ordenar bajo estos instrumentos, parte de nuestro territorio, como es el caso de las Directrices de Ámbito Subregional de la Montaña Central Cantábrica, Plan Regional del Valle Duero, etc.

A modo de resumen y una vez analizado el conglomerado de estructuras político- administrativas y la distribución sectorial existente actualmente, pone de manifiesto un escenario extremadamente desordenado con duplicidades endémicas y una ineficaz gestión en lo que respecta a la prestación de los servicios públicos sobre el territorio.


Situación político-administrativa de Castilla y León

Municipios 2.248

Entidades de ámbito territorial inferior al municipio (ELM) 2.233

Mancomunidades (a diciembre 2011) 239

Comarcas 1 (El Bierzo)

Provincias: 9

Diputaciones Provinciales 9 (con 227 Diputados/as Provinciales)

Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León 9

Subdelegaciones del Gobierno de España 9

Mapas sectoriales de la Junta de Castilla y LeónSanidad, Educación, Servicios Sociales,

Secciones Agrarias, Infraestructuras,etc.


Desde la propia Unión Europea se ha venido planteado diversas iniciativas en materia de Ordenación del Territorio, destacando principalmente la Carta de Ordenación del Territorio de Europa, así como diversos Dictámenes del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, señalando como principal objetivo en esta materia la necesidad de conseguir un sistema urbano equilibrado y policéntrico y una nueva relación entre la ciudad y el mundo rural. La citada Carta Europea de Ordenación del Territorio, se define como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por último, la utilización racional del territorio.

En Castilla y León, la ordenación del territorio es una competencia propia reconocida en el Estatuto de Autonomía, tal y como se recoge, tras su última reforma en el año 2007, en el Titulo III de la Organización Territorial, de tal manera nuestra Comunidad se organiza en torno a municipios, provincias y otros entidades locales. En este sentido, conviene señalar por su relevancia que dicho Estatuto define, en su artículo 46º, La Comarca como “la agrupación voluntaria de municipios limítrofes con características geográficas, económicas, sociales e históricas afines. Podrá ser también circunscripción administrativa de la Junta de Castilla y León para el cumplimiento de sus fines”.

Así mismo, en el artículo 49 que regula la relación de la Comunidad y los Entes Locales, se vuelva a mencionar junto con dichos Entes a las comarcas, como estructura básica de nuestro territorio. Es reseñable el hecho de que la actualización de la norma institucional básica de la Comunidad, como es el vigente Estatuto de Autonomía, acometida hace apenas cuatro años, y que resultó aprobada por la práctica unanimidad del Parlamento Autonómico, previa consulta y aportaciones desde diversos ámbitos de la sociedad de Castilla y León (Partidos Políticos, Universidades, Agentes sociales y económicos, Colectivos y Asociaciones de especial relevancia e implantación, etc.), únicamente recoja la figura administrativa de La Comarca, junto a los Municipios y la Provincia, en el marco de la Organización Territorial. Este aspecto, debe tenerse muy presente, por lo tanto en la configuración de la nueva ordenación del territorio que se pretende acometer en nuestra Comunidad Autónoma.

Por otro lado, en lo que respecta al marco legal vigente en esta materia la primera referencia legislativa que articula la ordenación del territorio es la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León que tiene como propósito “Definir un modelo territorial para Castilla y León, capaz de favorecer la articulación e integración de su territorio y su conexión con el exterior de la Comunidad Autónoma, con especial atención a los núcleos que por sus características y posibilidades puedan constituirse en centros de desarrollo comarcal”, a su vez señala que, para diseñar dicho modelo, la propia Administración Autonómica, “promoverá la participación de la sociedad en la ordenación del territorio”.

Una década después, con la aprobación de la Ley 3 / 2008, sobre las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León, se definió la estructura territorial de la Comunidad Autónoma estableciendo la Provincia como ámbito funcional básico. Dicha norma descendía, a su vez, al detalle, incorporando nuevos ámbitos de ordenación como son las Áreas Funcionales, la Red de Centros Urbanos y los Polos Estratégicos pendientes de desarrollar aún, tras varios años en vigor de dicha Ley.

En 2010 y por mandato legal, una normativa específica, bajo la denominación de las Directrices Complementarias del Territorio, debería de haber identificado estos nuevos ámbitos con el propósito de organizar con mayor eficacia la prestación de servicios, incluidos los esenciales, cuestión ésta de especial interés para el conjunto

Marco legal y administrativo de la Ordenación Territorial en Castilla y León

2.3.

12

de la ciudadanía. Es cierto que el Gobierno de la Junta de Castilla y León, no ha promovido las Directrices Complementarias que perseguía como objetivo establecer demarcaciones territoriales por Áreas en nuestra Comunidad Autónoma desaprovechando una oportunidad excepcional para avanzar hacia una mayor cohesión territorial y social, garantizando la igualdad de oportunidades con independencia de su lugar de residencia, bien en el medio rural o en los núcleos urbanos.

Puede afirmarse, por lo tanto, que las señales o indicaciones que emite nuestro Estatuto de Autonomía, son inconfundibles en cuanto a los objetivos a alcanzar tanto materia de Ordenación del Territorio como en lo que respecta a los problemas estructurales relacionados con la despoblación, el desarrollo rural los desequilibrios territoriales. La hoja de ruta, tal y como se recoge con literalidad es “favorecer la vertebración y la cohesión del Territorio”, ofreciendo para ello un abanico de posibilidades en cuanto a su desarrollo normativo para articular nuevas actuaciones públicas y un mayor esfuerzo de la Junta de Castilla y León para abordar esta situación.

Desde UGT Castilla y León entendemos, por lo tanto, que la normativa vigente ofrece enormes posibilidades para definir una eficaz ordenación del territorio en Castilla y León, si se impulsa definitivamente las diversas estructuras territoriales con rango legal que nunca se han llegado a materializar, como es el caso de las Áreas funcionales, las Áreas metropolitanas o las propias Comarcas.


13

El pasado 5 de octubre de 2011, la Junta de Castilla y León, entrego a los miembros de la Mesa Institucional de Ordenación del Territorio, el documento denominado “Propuesta para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de Ordenación y Gobierno del Territorio”, que recogía como aspectos más significativos, las propuestas siguientes:

1. Mantener la totalidad de los 2.248 municipios de Castilla y León.

2. Propiciar uniones voluntarias de municipios, tal y como se hace actualmente en las Mancomunidades, para crear los Distritos de Interés Comunitario, en calidad de nuevas unidades territoriales básicas.

3. Diferenciar estos Distritos entre Urbanos y Rurales, en función de su ubicación, tomando como referencia las zonas básicas de salud, que actualmente alcanzan los 250.

4. Posibilidad de agrupar distritos de interés comunitario en Áreas Estables para las capitales de provincia o Estratégicas de naturaleza temporal en el medio rural.

5. Redefinir el Papel de las Diputaciones, bajo la premisa de continuar desempeñando una labor esencial en el ámbito provincial.

La primera conclusión que se extrae, una vez analizado exhaustivamente la propuesta de la Junta de Castilla y León sobre la ordenación del Territorio, es que el nuevo modelo territorial sitúa el foco en reordenar el mapa de mancomunidades que existe actualmente en lugar de acometer una verdadera ordenación del territorio. Los llamados ‘Distritos de Interés Comunitario’, que se propone suponen una estructura endeble orgánicamente, basada casi exclusivamente en una ‘institucionalización’ de las actuales ‘Mancomunidades’, a través de uniones ‘voluntarias’ de municipios limítrofes, y que habrán de coexistir con el resto de estructuras administrativas existentes en la actualidad (Diputaciones, Ayuntamientos, Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León, Subdelegaciones del Gobierno y Entidades Locales Menores, etc.); algo que, a nuestro juicio, no parece poder garantizar el éxito de la necesaria reordenación territorial y política de nuestra Comunidad.

Puede decirse, por lo tanto, que la propuesta no alberga novedad alguna y que obedece a un simple cambio de denominación, lo que se conoce como Mancomunidad, pasará a conocerse como Distrito de Interés Comunitario. Una solución prácticamente idéntica a la figura que se recoge en el articulo 32 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, aprobada, poco tiempo antes que la mencionada Ley de Ordenación del Territorio, donde recoge la posibilidad de establecer Mancomunidades de Interés Comunitario “Aquellas mancomunidades cuyo ámbito territorial concuerde sustancialmente con espacios de ordenación territorial para la prestación de servicios estatales, autonómicos o provinciales podrán ser declaradas de interés comunitario”. Con una preocupante particularidad, como es el hecho de que, en lugar de atender a criterios de zona (criterios comarcales), atienden a dos criterios que se nos antojan insuficientes para su correcta organización política y/o territorial como son la ‘vecindad’ (proximidad geográfica) y la ‘población’ (sumatorio de residentes). Ya que plantea la creación de Distritos Urbanos, excluyendo a las localidades de más de 20.000 habitantes (sólo 15 municipios de los 2.248 de Castilla y León), la integración ‘voluntaria’ de una media (aproximada) de 10 ayuntamientos.

Distritos circunscritos geopolíticamente al espacio que, actualmente, ocupan las 239 mancomunidades existentes en la actualidad (“se reordenará el mapa –desequilibrado, reiterante, anárquico- de las mancomunidades”, dice textualmente el texto propuesto), adaptándolo territorialmente al vigente Mapa de ‘Zonas Básicas de Salud’ de la Consejería de Sanidad.


VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO3.

14

Para UGT Castilla y León, un error conceptual de gran magnitud, que pone de manifiesto la fragilidad del modelo de ordenación que se propone, es la voluntariedad que va a disponer cada municipio para agruparse o no, en los denominados Distritos de Interés Comunitario.

Precisamente la potestad que se otorga a cada municipio para decidir a su criterio su agrupación con otros municipios, no favorece la ordenación que desde nuestra óptica demanda Castilla y León. Dicho de otra forma, la efectividad de la medida “va a depender de la voluntariedad de cada municipio”. Lo que plantea numerosas dudas, porque ¿Qué pasará en consecuencia con los municipios que no quieran asociarse? ¿En qué parte del esquema encajarán ellos y sus actuaciones?, y dada la inexistencia de ningún órgano con carácter decisorio ¿a quién competerá la exigencia del cumplimiento de acuerdos?; y, por último, si se mantienen las actuales Mancomunidades, como dice el documento, ¿cómo se resolverán eventuales colisiones con las decisiones tomadas en las “nuevas estructuras permanentes pero voluntarias”?. Nos encontramos, por lo tanto, ante una propuesta de ordenación que no ordena.

Al margen de la creación ‘voluntaria’ de dichos ‘Distritos de Interés Comunitario’, en el documento planteado por la Junta de Castilla y León, no se abordan en profundidad otras necesidades en materia de Ordenación Territorial. Así, las Diputaciones seguirían con su actual estructura, ya que no se plantea una redefinición de dichas Administraciones Locales de ámbito provincial; no se plantean actuaciones a adoptar con las Entidades Locales Menores (en Castilla y León, existen un total de 2.233 ‘pedanías’); ni se apuesta por la adopción de medidas en relación con los pequeños Ayuntamientos (el 76% de nuestros 2.248 municipios tienen menos de 500 habitantes); se mantiene la existencia de la Comarca del Bierzo, única en funcionamiento de nuestra Comunidad; y sólo se plantea que las ‘Mancomunidades’ se reordenen y reduzcan, mínimamente, su número.

Del mismo modo, el documento propuesto no plantea qué va a ocurrir con las ‘Áreas Metropolitanas’ (o con la reciente Agrupación de Municipios del alfoz vallisoletano); ni tampoco avanza nada en cuestiones tales como las redefinición de las Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León en este nuevo modelo.

A su vez, otro error conceptual que se traslada en este nuevo modelo es continuar incidiendo, en potenciar aún más un enfoque estrictamente provincial, ya que la propuesta formulada, circunscribe los Distritos de Interés Comunitario, exclusivamente, al límite geográfico de la provincia. Algo que denota una preocupante ausencia de ‘visión de Comunidad’, tras varias décadas de autonomía.

Por otra parte, el documento presentado ahonda aún más en la sobresaturación de estructuras político-administrativas y sectoriales, algo que lejos de ordenar, puede llegar a provocar más confusión. Y es que del texto propuesto, parece que estuviéramos más pendientes en unir municipios, planteando un modelo territorial ‘cuantitativo’, en aras a alcanzar un número ‘potencialmente suficiente’ de ciudadanos, que en fijar población en nuestro medio rural. Y es que, no parecen tenerse en cuenta en esta propuesta de Ordenación Territorial los problemas estructurales, en relación con la despoblación, de determinados territorios; ni tampoco los desequilibrios existentes en determinadas zonas de Castilla y León, sobre todo en la zona Oeste de la Comunidad.

Por otra parte, se subraya como gran aportación, que no se crearán nuevas estructuras administrativas, cuando el debate de nuestra sociedad no es otro que reducir y hacer eficientes las actuales estructuras, cuyas competencias respectivas se solapan con demasiada frecuencia. Y es que, no olvidemos que, sobre nuestro territorio, tendrán competencias: el Gobierno Central, el Gobierno Autonómico, las Diputaciones, los nuevos Distritos Rurales o Urbanos -según el caso-, las Mancomunidades y los Municipios y Entidades Locales Menores. A expensas de saber qué ocurre con las Áreas Metropolitanas, las Áreas Funcionales y Estratégicas, etc.


15

Señalar que, tras analizar el documento presentado por la Consejería de Presidencia, se mantiene una duda razonable en materia de ordenación territorial que, a nuestro juicio, resulta fundamental de cara a la prestación de servicios públicos (sanidad, educación y servicios sociales) en nuestra Comunidad, como es la necesidad de aclarar si seguirán existiendo las diferentes demarcaciones sectoriales territoriales con las que actúa la Junta de Castilla y León en la actualidad, dependiendo de qué servicio o Consejería estemos tratando.

La propuesta no recoge ninguna actuación concreta en esta materia de la Junta de Castilla y León que es precisamente la Administración que tiene competencias exclusivas en materializar sobre el territorio un sinfín de políticas públicas y de servicios públicos básicos para la ciudadanía y que resultan decisivas para propiciar la cohesión social y de todos los territorios.

Así mismo, la propuesta planteada ignora instrumentos recogidos en nuestro Estatuto de Autonomía en relación con la Ordenación Territorial político-administrativa, como son las Comarcas (Artículo 46º). Del mismo modo que ignora la Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León, ya que no dice nada de si va a desarrollar las Áreas Complementarias, las Áreas Metropolitanas, etc. Se renuncia, sin justificación aparente, al desarrollo normativo de leyes autonómicas que aún tienen mucho recorrido y que ofrecen enormes oportunidades en acometer una verdadera ordenación del territorio en Castilla y León.

De esta forma, y dado el contexto de crisis económica que esta afectando a nuestra Comunidad Autónoma, echamos en falta un modelo de ordenación del territorio centrado prioritariamente en favorecer el desarrollo económica y social, especialmente en estos momentos de desempleo y dificultades, que nos permita potenciar la generación de empleo y desarrollar estructuras económicas solventes, así como fortalecer la cohesión social y la calidad de los servicios públicos.

En resumen, nos encontramos ante una propuesta claramente insuficiente que, desde la participación y el diálogo institucional, debe ser enriquecida, ya que se trata de una simple reorganización de Mancomunidades y por lo tanto, carece de la utilidad necesaria para corregir el desorden existente en nuestra Comunidad Autónoma.

Por lo que, desde la UGT valoramos que la propuesta presentada no es la Ordenación del Territorio que necesita Castilla y León, ya que estamos en la obligación de ser mucho más ambiciosos y propiciar un modelo de futuro pensado en el empleo, en el desarrollo económico y la cohesión tanto social como territorial.


16

UGT Castilla y León ha articulado, en los últimos años, un posicionamiento firme sobre la necesidad de acometer con carácter urgente una verdadera Ordenación del Territorio en nuestra Comunidad Autónoma. La ausencia de un modelo sólido ha acentuado problemas estructurales de naturaleza económica y social como es el caso, reiteradamente señalados, de los desequilibrios territoriales y la despoblación, donde los principales perjudicados son los propios los propios trabajadores y ciudadanos que, al encontrarse con dificultades en su entorno, ven gravemente alterada su calidad de vida y su igualdad de oportunidades con respecto a otros ciudadanos que residen en otros territorios de Castilla y León.

Es evidente que el modelo de territorio tiene un impacto esencial sobre las personas que residen en un entorno determinado. De ahí, que constituya un aspecto determinante para propiciar el desarrollo y el progreso de los trabajadores y las trabajadoras de la Comunidad Autónoma.

Hemos de aprovechar la oportunidad que se nos presenta para abordar una Ordenación del Territorio más ambiciosa, dando pasos decisivos y determinantes para sentar las bases de un modelo de futuro para encarar el siglo XXI con mayores garantías y oportunidades, donde los pilares fundamentales sean: El empleo, el dinamismo económico, la cohesión social y la convergencia de todos los territorios. Es decir, una ordenación centrada en las personas, y no sólo en las instituciones.

A nuestro juicio, ante este necesario debate territorial, debemos huir de aquellos planteamientos que antepongan el poder local o provincial con posiciones férreas sobre la naturaleza de algunas instituciones, sobre los intereses del conjunto de la ciudadanía. En este sentido, no podemos dejar de manifestar nuestra preocupación por la confusión que puede acarrear, en el marco del proceso de discusión de la Ordenación del Territorio de una Comunidad como Castilla y León, la medida recientemente apuntada desde el Gobierno de la Nación, de suprimir municipios en función de un determinado tramo de población.

Esta medida en concreto, al margen de cómo se haya querido presentar, no obedece en modo alguno a ningún criterio de Ordenación del Territorio. Muy al contrario, hay que encuadrarla, estrictamente, como una actuación en clave económica de fuerte calado ideológico, que persigue únicamente la supresión de Administraciones Públicas y el desmantelamiento del sector público en toda su dimensión, tal y como se está haciendo en los servicios públicos esenciales.

Aún así, esta medida no puede desviar la atención y los objetivos sobre el modelo territorial que precisa Castilla y León. Sería un error considerable simplificar este proceso a una Ordenación numérica de los municipios, dado que estos van a continuar existiendo, con o sin Corporación Local.

Para la UGT, la clave del modelo de Ordenación del Territorio en Castilla y León pasa por la búsqueda de una arquitectura supramunicipal más racional, que ofrezca una claridad competencial en su espacio de influencia, que garantice la viabilidad del medio rural y que contribuya a vertebrar bajo los criterios de igualdad y eficacia la cohesión social, el empleo, el dinamismo económico y la convergencia de los territorios a lo largo y ancho de nuestra Comunidad Autónoma.


PROPUESTA DE UGT CASTILLA Y LEÓN ANTE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO4.

Introducción4.1.

17

La Administración Autonómica tiene la responsabilidad de hacer posible el ejercicio de los derechos básicos de nuestra ciudadanía en condiciones de equidad, en todo el territorio de Castilla y León. El objetivo y eso no lo podemos ni debemos olvidar, es conseguir el desarrollo de una política territorial, más próxima al ciudadano, que busque favorecer la prestación de servicios públicos, en igualdad de condiciones, a nuestra ciudadanía del medio rural.

Otro de los pilares fundamentales del modelo territorial que necesita nuestra Comunidad Autónoma es la convergencia de la ordenación territorial de los servicios públicos que presta la Junta de Castilla y León -actualmente dispersos en demarcaciones sectoriales que se ignoran entre sí, dependiendo de las diferentes Consejerías en las que estructura el Ejecutivo Autonómico-, con el objetivo de mejorar su coordinación y dar cohesión en una sola a las respectivas zonificaciones, además de definir los estándares de accesibilidad a los servicios públicos esenciales en cada comarca o área funcional.

Una cuestión clave como es la Ordenación del Territorio, requiere de una clara voluntad política. Sin ella, la propia ordenación se vacía de contenido y deja paso a otras actuaciones políticas y a otros intereses que poco o nada benefician la correcta y funcional organización territorial de nuestra Comunidad.


El modelo de Ordenación del territorio de Castilla y León, debe de inspirarse en los siguientes Objetivos Generales:

1. La generación de Empleo y el dinamismo económico del conjunto de los territorios que conforman Castilla y León debe constituir una prioridad a la hora de acometer el nuevo modelo.

2. Fortalecer la cohesión social: mejorando la calidad de la red de prestación de servicios públicos esenciales, especialmente en Sanidad, Educación y Servicios Sociales al conjunto de la ciudadanía de Castilla y León, con independencia de su lugar de residencia.

3. Favorecer la cohesión territorial, corrigiendo los desequilibrios territoriales existentes en nuestra Comunidad Autónoma (recordemos las diferencias en los indicadores económicos del Oeste de Castilla y León, con respecto al centro de la Comunidad).

4. Un modelo pensado en el futuro de Castilla y León, donde prime la visión de Comunidad frente a la perspectiva local y/o provincial.

Objetivos4.2.

Para UGT Castilla y León las unidades básicas de Ordenación del territorio deben establecerse mediante un sistema de demarcaciones de carácter permanente y estable, pudiendo ser de naturaleza interprovincial o subregional, con implantación tanto en el medio urbano como en medio rural, y cuya permanencia en dichas demarcaciones, sea de carácter obligatorio para todos los municipios de la Comunidad.

Actuaciones en materia de Ordenación del Territorio4.3.

Unidades básicas de Ordenación del TerritorioA.

18

• En el medio rural, estas demarcaciones se articularían a través de un sistema de Economías de Escala que permita combinar tanto las Comarcas naturales con arraigo histórico en Castilla y León, como las Áreas Funcionales que se establecerían en función de criterios de desarrollo económico y social para el resto de los territorios que conforman nuestra Comunidad Autónoma.

• En el medio urbano, estas demarcaciones se articularían a través de las Áreas Metropolitanas, constituyéndolas las 9 capitales de provincial y sus entornos urbanos.

Una vez definida la arquitectura básica de nuestro territorio es imprescindible el establecimiento de demarcaciones con cierta amplitud espacial que facilite la concentración en lugar de la dispersión y la atomización de la que adolece nuestro territorio. En este sentido, y atendiendo a los criterios de eficacia, operatividad y funcionalidad institucional el mapa resultante sobre la distribución de las Comarcas o Áreas funcionales y Áreas metropolitanas en nuestra Comunidad, no debe superar las 65 unidades básicas.


En Castilla y León, desde principios del siglo anterior, se han venido conformado diversos espacios territoriales que coinciden con ámbitos naturales de pertenencia y de arraigo histórico que comúnmente se han llegado incluso a aceptar, por la misma sociedad, como Comarcas. Esta realidad, política, económica y social, que al fin y al cabo ayuda a vertebrar la propia Comunidad, al establecer un espacio de referencia y de influencia para miles de municipios de nuestra Autonomía, debe adquirir un papel esencial en la nueva ordenación del territorio que se pretende acometer en Castilla y León.

Es evidente los problemas acuciantes de dispersión y de atomización que caracterizan a nuestro territorio con 2.248 municipios y la amplia variedad de estructuras supramunicipales con 9 Diputaciones Provinciales, 9 Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León y 239 mancomunidades que duplican competencias y servicios. Por todo ello, consideramos necesario apostar por la concentración y la simplificación de nuestras estructuras político- administrativa y de políticas sectoriales para promover un modelo de ordenación que vertebre el territorio, que concentre recursos y posibilidades de desarrollo, primando la creación de empleo, la actividad económica y las prestación de servicios públicos de calidad frente a los intereses meramente de poder político local y provincianismo.

En este sentido, proponemos acometer un proceso de comarcalización en Castilla y León para aquellos espacios territoriales con características geográficas, económicas y sociales e históricas afines. Este proceso daría respuesta a las necesidades reales de los municipios que por sí solos no pueden actuar y dar una respuesta, y que, en ocasiones, tampoco son debidamente atendidas desde las Diputaciones Provinciales.

La constitución de cada Comarca, según recoge el propio Estatuto; debe formalizarse mediante una Ley que habrá de ser refrendada en las Cortes Regionales, cuestión esta última que otorgaría un valor añadido de gran relevancia al proceso de ordenación del territorio de Castilla y León, al depositar en la cámara donde reside la voluntad de la ciudadanía la configuración de un mapa autonómico bajo el indiscutible consenso político de todos los grupos parlamentarios aspecto que reforzaría el nuevo modelo de ordenación del territorio, así como la seña de identidad de la propia Comunidad.

Eje 1. Iniciar un proceso de Comarcalización en Castilla y León

19

La Comarcalización no persigue sustituir a los actuales municipios, sino que se constituye, a instancia de los propios Ayuntamientos, en el instrumento básico de cooperación intermunicipal, garantizando la participación de todos sus municipios en sus órganos de gobierno, tanto para la prestación de servicios, como para el seguimiento político de los compromisos del conjunto de las administraciones con su territorio y su población. Parece evidente, por lo tanto, que los municipios pequeños serían los más beneficiados de desarrollarse los espacios comarcales, ya que contarían con un órgano de actuación política más fuerte y sólido que el del propio municipio.

En definitiva, la Comarca tiene vocación histórica de demarcación supramunicipal. Al tiempo que, junto con las Áreas Funcionales, debe convertirse en demarcación territorial básica para la ordenación de los servicios en el medio rural de la Comunidad Autónoma; y, constituirse en un ámbito de dimensión adecuada para integrar la planificación física y medioambiental con la planificación socioeconómica, en un modelo de desarrollo sostenible para el diseño de una correcta planificación territorial en la ejecución o diseño futuro de cualquier materia de competencias desde las distintas administraciones públicas.


Para aquellos territorios de Castilla y León, en los que no exista el arraigo histórico, la afinidad social y la pertenencia de dichos municipios en las Comarcas naturales, se arbitraría la posibilidad de establecer un sistema de Áreas Funcionales de carácter permanente con el objetivo de completar en su totalidad un mapa autonómico con demarcaciones bien de carácter subregional o intraprovincial.

Los criterios para conformar dichas Áreas Funcionales en cuanto a su distribución espacial en el territorio, se asentarían sobre los objetivos de fortalecer e impulsar el desarrollo económico y social, garantizando oportunidades de empleo y una mejor prestación en los servicios públicos esenciales. Otro objetivo que se perseguiría con estas demarcaciones sería hacer frente con mayor eficacia a los problemas de despoblación o los desequilibrios territoriales, si los hubiere.

Para el diseño geográfico de dichas Áreas en función de los criterios señalados con anterioridad, se tomaría como referencia para cada una de ellas, aquellos municipios con capacidad tractora suficiente para dinamizar la actividad económica y prestar una mejor atención en los servicios públicos, así como aquellos corredores estratégicos que actualmente desempeñan un papel determinante para la Comunidad.

Otro de los aspectos positivos de la implantación de este sistema de Áreas Funcionales es que no precisaría de la elaboración de una normativa específica. La Ley 3/2008, de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León contempla precisamente esta posibilidad.

Eje 2. Definición de Áreas Funcionales con carácter permanente

Junto a las Áreas funcionales y las Comarcas, en Castilla y León hay otro ámbito de ordenación necesario que se conforma a partir de los grandes núcleos urbanos de la Comunidad y su espacio periurbano entorno a las nueve capitales de provincia que bajo la denominación de Áreas Metropolitanas completarían las unidades territoriales básicas que propone nuestra Organización.

Eje 3. Áreas Metropolitanas

20

El nuevo modelo de ordenación del territorio debe tener muy presente que más de la mitad de la población en Castilla y León, reside precisamente en las 9 capitales provinciales y en sus entornos periurbanos y que por lo tanto, constituyen centros de desarrollo económico y social de primera magnitud para nuestra Comunidad Autónoma.

Dada la distribución poblacional de Castilla y León, a diferencia de otros grandes Áreas Metropolitanas, como aquí predominan las ciudades de tamaño medio y pequeño, lo que se forman son pequeños entornos metropolitanos, en los que residen cerca del 55% de los castellanos y leoneses.

Si se ordenan por población, tenemos la siguiente distribución (según datos INE 2008):

1. Entorno metropolitano de Valladolid: 395.984

2. Entorno metropolitano de Salamanca: 205.489

3. Entorno metropolitano de León: 201.987

4. Entorno metropolitano de Burgos: 192.692

5. Entorno metropolitano de Palencia: 103.511

6. Entorno metropolitano de Zamora: 78.749

7. Entorno metropolitano de Segovia: 78.445

8. Entorno metropolitano de Ávila: 59.191

9. Entorno metropolitano de Soria: 42.300

TOTAL: 1.358.348

Su constitución al igual que las Comarcas y las Áreas Funcionales tiene rango legal, conviene recordar que el artículo 49 del vigente Estatuto de Autonomía de Castilla y León, señala textualmente que “la creación en cada caso de áreas metropolitanas se efectuará mediante ley específica de las Cortes de Castilla y León”. Es por lo tanto, una posibilidad contemplada en nuestro texto estatutario, que facilitaría la conversión en Áreas Metropolitanas, de los entornos urbanos de las nueve capitales de provincia existentes, dado su peso poblacional y su potencial de desarrollo en Castilla y León.

Ante esta necesidad, y obviando algunas iniciativas que se están promoviendo desde algunas capitales e provincia de nuestra Comunidad, que más que elementos de Ordenación Territorial, se configuran como Asociaciones de Municipios coordinadores de servicios mancomunados; desde la Unión General de Trabajadores de Castilla y León defendemos la creación de áreas metropolitanas formadas por las capitales de provincia de la comunidad y los núcleos de población próximos a partir de la redacción de unas correctas Directrices de Ordenación del Territorio.

De esta manera, las capitales de provincia y los núcleos urbanos de su entorno más directo con los que, fruto de la vecindad, comparten inquietudes y necesidades de organización funciona, podrían trabajar de forma conjunta y coordinada en materia de políticas de vivienda, de transporte, de seguridad, de medio ambiente, de infraestructuras y en políticas sociales.



Un modelo de Ordenación del Territorio que garantice un correcto desarrollo económico y social de nuestra Comunidad, debe tener en cuenta los recursos endógenos de cada zona, y aprovechar la nueva geometría del territorio de Castilla y León para potenciar sus corredores naturales, sus vías de comunicación y transporte, su patrimonio turístico y cultural, sus potencialidades industriales, y sus singularidades territoriales.

La nuestra es, por su extensión, una Comunidad que nos ofrece un territorio variado y plural, dotado a su vez de un relevante patrimonio cultural y natural. Aspectos estos que han de ser tomados en consideración, potenciados y respetados en la aplicación de políticas de diseño territorial.

En Castilla y León siempre hemos defendido que cualquier Ordenación Territorial que apliquemos, ha de ir orientada, inexorablemente, a garantizar servicios públicos (educación, sanidad, servicios sociales y protección ciudadana), bienes básicos (empleo y vivienda), e infraestructuras eficientes que permitan desplegar iniciativas competitivas.

Así, ni podemos ni debemos ignorar las principales infraestructuras de comunicación y transporte existentes y que vertebran nuestra Comunidad, potenciando en el futuro diseño territorial el Corredor del Duero (de Soria a Zamora), el corredor de la A-62 ó E-8 (de Fuentes de Oñoro a Miranda de Ebro), la Vía de la Plata (de Béjar a León), el corredor que comunica la ciudad de León con Braganza, el Camino de Santiago (de Redecilla del Camino en Burgos, a Villafranca del Bierzo), el Canal de Castilla (en sus dos ramales, de Alar del Rey a Valladolid, y a Medina de Rioseco), o la Red de Cañadas Reales. Sin olvidar los polos estratégicos con los que cuenta Castilla y León, que desempeñan una función complementaria de los Centros Municipales de Referencia, ya sea en la prestación de servicios (aeropuertos, enclaves logísticos, grandes equipamientos, estaciones de tren, líneas de AVE, etc.); o bien en su función de referencia tecnológica o científica (universidades, parques tecnológicos, grandes instalaciones industriales o agroalimentarias, centros de investigación, Denominaciones de Origen, etc.).

En base a lo expuesto, a la hora de plantear un modelo sólido, social, sostenible y solidario de Ordenación Territorial para Castilla y León, hay que fortalecer los sistemas públicos de infraestructuras que afectan a la calidad de vida (industria, vivienda, energía, ciclo del agua y comunicaciones); los sistemas territoriales que soportan los servicios a la ciudadanía (educación, servicios sociales, sanidad y protección ciudadana); y las estructuras territoriales que facilitan el desarrollo de redes de interacción social (comercio, industria, servicios, ocio, cultura y turismo).

Y es en ese modelo sólido, social, sostenible y solidario, en el que encaja el diseño de Ordenación del Territorio propuesto por la Unión General de Trabajadores de Castilla y León; un diseño que con la premisa del desarrollo económico y social de cada territorio, plantea una organización comarcal, en torno a Comarcas, Áreas Funcionales y/o Áreas Metropolitanas, partiendo de una Red de Centros Municipales de referencia y de la unificación de los distintos mapas sectoriales, siempre garantizando la Cohesión del Territorio, la igualdad de oportunidades y el asentamiento poblacional.

Desarrollo Económico y SocialB.

Eje 4. El desarrollo como factor clave para estructurar Castilla y León


Necesitamos municipios más fuertes, con mayores posibilidades de crecimiento en lo que respecta al tamaño, a la población y la generación de empleo. El modelo de Ordenación del Territorio debe incorporar como factor estratégico, especialmente en el mundo rural, fortalecer precisamente a aquellos municipios que en estos momentos se encuentran en mejores condiciones para alcanzar estos objetivos. Por todo ello, si las Comarcas o las Áreas Funcionales constituyen el armazón en el modelo territorial que propone UGT para nuestra Comunidad Autónoma, el esqueleto correspondería, sin lugar a dudas, a aquellos municipios con capacidad tractora suficiente para ejercer en su espacio de influencia un papel tanto de dinamización económica como de prestación de servicios públicos de calidad que fortalezca la cohesión en Castilla y León.

En las Áreas metropolitanas, es evidente que los municipios de referencia corresponderían a las capitales de Provincia. Sin embargo, en el mundo rural que se caracteriza precisamente por la dispersión, la baja densidad de población y un amplio volumen de municipios, sería imprescindible definir con precisión una Red de Centros Municipales que ejerzan, bien en las Comarcas o en las Áreas funcionales, un protagonismo dinamizador y una referencia permanente en su entorno correspondiente.

La capacidad para la prestación de unos servicios públicos esenciales de calidad, junto con la combinación de indicadores relacionados con la actividad industrial, comercial y de otros sectores económicos, así como el peso de la población constituyen, entre otros, los criterios objetivos que permita ir definiendo con garantías dicha red de municipios tractores. En este sentido, aquellos municipios ubicados en el mundo rural con número de habitantes superior a los 5.000 habitantes, con una actividad económica considerable y una prestación de servicios públicos tales como la sanidad, la educación y los servicios sociales conformarían el tronco de la Red o dicho de otro modo el grupo de municipios de primer nivel, que sería el encargado de vertebrar el mapa de Comarcas y Áreas funcionales de Castilla y León.

La extensión de nuestro territorio y la necesaria vertebración del mismo, haría necesaria establecer un segundo nivel de municipios que complementará con sus ramificaciones una actividad de dinamización económica y de prestación de servicios suficiente para impulsar el desarrollo de las Comarcas o Áreas Funcionales. La acotación de este segundo escalafón de municipios correspondería a aquellos que presentaran una actividad económica dinámica y una prestación básica de servicios públicos y cuyo número de habitantes se situará entre los 5000 y los 1000 habitantes.

Con esta clasificación, se obtendría cerca de un centenar de municipios que en Castilla y León conformarían la Red de Centros Municipales con capacidad tractora suficiente para promover tanto la cohesión social como el desarrollo económico, de sus respectivas Comarcas o Áreas Funcionales, constituyéndose a su vez, como referencia para el resto de municipios de su entorno en lo que respecta a la prestación de servicios y el desarrollo de competencias.

En lo que respecta a la distribución de dicha Red de Centros Municipales de Referencia y atendiendo en todo momento a criterios a eficacia y operatividad en la gestión de nuestro territorio. Cada municipio de primer nivel conformaría su propia Comarca o Área funcional, siendo perfectamente compatible la cohabitación con uno o varios municipios de segundo nivel en su demarcación. Así mismo, los municipios de segundo nivel podrían adquirir la condición de principal municipio de referencia en una Comarca o Área funcional.

Eje 5. Red de Centros Municipales de Referencia


No podemos pasar por alto que la Junta de Castilla y León interviene directamente en el conjunto del territorio de nuestra Comunidad a través del desarrollo de políticas públicas que son de su competencia. Tal es el caso, de los servicios públicos básicos esenciales como son la Educación, la Sanidad y los Servicios Sociales que tienen el objetivo de garantizar derechos básicos y la cohesión social o de políticas sectoriales relacionadas con el Empleo, las Infraestructuras, la agricultura, el desarrollo rural, el Medio Ambiente, etc.

Ya se han mencionado con anterioridad en este documento, los distintos mapas de servicios públicos y de políticas sectoriales que cada Consejería de la Junta de Castilla y León, atendiendo a criterios subjetivos, ha ido perfilando en las últimas décadas sin coordinación, ni conexión alguna como consecuencia de la ausencia total de un mapa único de unidades básicas o de demarcaciones para el conjunto de nuestra Comunidad Autónoma.

Desde UGT Castilla y León consideramos imprescindible acometer conjuntamente la ordenación de las estructuras político-administrativas con la ordenación de los servicios públicos y las políticas que son competencia de la Junta de Castilla y León. Es necesaria, por lo tanto, promover una convergencia del conjunto de actuaciones y de estructuras que inciden directamente sobre el territorio y que condicionan la calidad de vida y el bienestar del conjunto de la ciudadanía.

Para ello, tienen que darse pasos decisivos empezando por la propia Junta de Castilla y León que debe ordenar el conjunto de servicios y de políticas públicas para su adecuación en un único mapa que tome como referencia las Comarcas o Áreas Funcionales que se determinen en su caso. Esta sincronización del territorio con políticas y servicios públicos contribuiría no sólo a mejorar su eficacia y su coordinación, sino también a fortalecer la cohesión social, garantizando unos estándares de calidad y de accesibilidad a los servicios públicos esenciales en cada comarca o área funcional.

Eje 6. Unificar los distintos Mapas Sectoriales a la nueva realidad territorial

La dimensión que debe adquirir el modelo de Ordenación del territorio que a nuestro juicio necesita Castilla y León, va más allá del diseño de una nueva arquitectura supramunicipal y del dibujo institucional de demarcaciones en base a las Áreas Metropolitanas, Funcionales o las Comarcas. Lo que perseguimos con nuestra propuesta es acometer los problemas estructurales de carácter económico y social que tienen su reflejo en los desequilibrios territoriales y la despoblación que presentan diversos territorios de nuestra Comunidad Autónoma.

Es una realidad incontestable que los principales perjudicados de las diferencias existentes entre territorios en lo que respecta al nivel de renta y la perdida acuciante de población son, sin lugar a dudas, los propios trabajadores y la inmensa mayoría de la ciudadanía que ven gravemente alterada sus oportunidades de empleo y de desarrollo, así como su calidad de vida y bienestar social.

Es fundamental, por lo tanto, promover una ordenación del territorio que incorpore a su vez como elemento esencial una perspectiva económica y social con el objeto de ampliar la cohesión social y territorial en el conjunto de Castilla y León. De nada sirve “ordenar el territorio”, si no se corrigen los desequilibrios territoriales y la despoblación existente en nuestra Comunidad Autónoma.

Por este motivo, el modelo de territorio de Castilla y León debe ir acompañado inexorablemente de un marco de actuaciones de carácter adicional y extraordinario con el propósito de recuperar unos niveles

Eje 7. Cohesión del Territorio y Población


adecuados de población, renta, empleo, dinamización de la actividad productiva, infraestructuras, así como de un reforzamiento en la prestación de unos servicios públicos básicos de calidad, precisamente en aquellos territorios que reflejen un desarrollo y menor cohesión social.

Para la consecución de estos objetivos, sería necesario impulsar una serie de instrumentos y de actuaciones de carácter normativo que promuevan de forma eficaz una convergencia territorial y social en el conjunto de la Comunidad, en los siguientes términos:

1. Fortalecer y redimensionar el Plan de Convergencia Interior que aparece recogido en nuestro Estatuto de Autonomía, como cauce adicional de desarrollo de políticas económicas y sociales a la gestión ordinaria de las competencias propias de la Comunidad Autónoma.

En función de un conjunto de variables económicas, sociales y demográficas se delimitarían ámbitos o zonas de actuación que corresponderían a las Comarcas o Áreas Funcionales que presenten deficiencias estructurales en cuanto al empleo, desarrollo, así como problemas serios de despoblación.

Para intervenir en cada una de las zonas de actuación, el Plan de Convergencia Interior habilitaría un Programa de Operativo de Desarrollo Económico y otro de Cohesión Social cada uno de los cuales, con sus correspondientes ejes de actuación en materia de Empleo, Lucha contra la despoblación, Servicios Públicos, Fortalecimiento tejido productivo, Infraestructuras, etc.

Dicho Plan que contemplaría un periodo de vigencia mínimo de 10 años de recoger, debería de contar con una dotación económica suficiente para abordar con solvencia los problemas estructurales.

2. El Estatuto de Autonomía recoge una seria de principios rectores que deberían de adquirir mayor fuerza legal con el propósito de definir con mayor claridad meridiana las obligaciones de las Administraciones y los derechos de los ciudadanos en lo que respecta a las oportunidades para desarrollar un proyecto de vida personal y profesional en el conjunto del territorio que conforma Castilla y León.

En este sentido, consideramos imprescindible el desarrollo de una Ley sobre el Derecho de los Ciudadanos a Vivir y a Trabajar en Castilla y León, de tal manera que otorgue a los ciudadanos nuevos derechos y garantías suficientes para favorecer su permanencia voluntaria en nuestra Comunidad Autónoma.

Estructura Política y AdministrativaC.

Eje 8. Órganos de Gobierno de las Comarcas y de las Áreas Funcionales

El paso siguiente a la definición del mapa de Castilla y León, en Comarcas, Áreas Funcionales y Áreas Metropolitanas correspondería a la necesidad de afrontar una profunda reforma en la dirección de sustituir dos estructuras con implantación territorial, como son las Diputaciones y las Mancomunidades, con sus oportunos órganos de Gobierno de las 9 Diputaciones y de 239 mancomunidades existentes en la actualidad, por una estructura única para toda Castilla y León que no superaría la cifra de las 65-70 unidades territoriales básicas (entre Comarcas y Áreas Funcionales).


Un cambio de un ‘Dos por Uno’ desde el plano político-administrativo que, a nuestro juicio, supondría una clara apuesta por la proximidad territorial de la Ordenación Territorial, centrada en la prestación equilibrada de servicios bajo la única premisa de criterios de cercanía, eficacia y eficiencia.

La articulación de una estructura de Gobierno comarcal, debería resultar del trasladado previo de competencias en manos de las actuales Diputaciones y de las Mancomunidades. Asimismo, el patrimonio generado por las Mancomunidades pasaría a depender y gestionarse desde cada Comarca o Área funcional. Del mismo modo, habría que resolver el proceso de elección de dichos gobiernos, por elección directa, en paralelo al proceso de Elecciones Municipales, de manera que los ciudadanos elijan directamente a sus representantes Comarcales.

En el modelo de Ordenación del Territorio que proponemos, tanto las Comarcas como las Áreas funcionales tendrían idénticos Órganos de Gobierno que, en una primera aproximación, podrían concretarse de la siguiente manera: En primer lugar, el ‘Pleno o Consejo Comarcal’, actuaría como órgano de representación de los Ayuntamientos que componen la Comarca o Área Funcional, estando compuesto por un numero de miembros a determinar, garantizando la presencia de los diferentes municipios, y ponderando dicha representatividad en base a criterios poblacionales.

Una vez constituidos todos los Ayuntamientos de los municipios que integran la Comarca, la Junta Electoral Provincial establecerá un sistema de asignación de representantes ante el ‘Pleno o Consejo Comarcal’, teniendo para ello en cuenta aquellas formaciones políticas que hayan obtenido algún concejal dentro de cada municipio, y estableciendo un reparto de ‘Consejeros Comarcales’ en base al número de votos obtenidos y de acuerdo a la vigente Ley Orgánica, Reguladora del Régimen Electoral General.

Finalmente, señalar que cada Consejo de Comarca o Área Funcional Comarcal, tendrá un Presidente/a, que ostentará la representación político-administrativa de su Comarca o Área Funcional, durante el tiempo de su mandato; y que dispondrá de una estructura técnica para la gestión técnica y de la administración comarcal.

Eje 9. Competencias de las Comarcas y de las Áreas Funcionales

Desde UGT Castilla y León, entendemos que los nuevos entes supramunicipales, de funcionamiento ‘comarcal’, deberán apostar por la asunción y garantía de competencias en materias tales como:

A. Urbanismo y Ordenación del Territorio: participando en la elaboración de los instrumentos de planificación regulados por la legislación autonómica de Ordenación del Territorio; y gestionando los expedientes en materia urbanística, incluida la redacción de informes a los municipios de la comarca que lo soliciten, cuando carezcan de personal técnico en la materia

En este sentido, también deberían informar al respecto de aquellos proyectos supramunicipales que tengan por objeto regular la implantación territorial de infraestructuras, dotaciones e instalaciones de especial interés social o utilidad pública que se asienten sobre su área de influencia; así como declarar el interés supramunicipal de dichos proyectos.

B. Transporte interurbano: promocionando y fomentando sistemas de transporte urbano intracomarcal en el marco de la normativa sectorial de la Comunidad Autónoma.

C. Educación, Cultura y patrimonio histórico artístico: mediante el fomento y el apoyo a la difusión de la cultura; elaborando, en colaboración con la Junta de Castilla y León, un Plan comarcal


de equipamientos culturales; incluso gestionando museos comarcales y fomento de museos locales de titularidad pública o privada de su territorio. No obstante, el desarrollo de aquellas competencias netamente educativas se debería realizar en colaboración con los Ayuntamientos (propuestas de creación de escuelas, gestión del servicio de comedor escolar, transporte escolar, etc.).

D. Acción social y servicios sociales: analizando las necesidades sociales de la comarca y elaborando Planes comarcales de acción social, de acuerdo con las directrices de la planificación regional; del mismo modo, estas entidades podrían gestionar los servicios sociales básicos, incluyendo CEAS, los servicios de asistencia domiciliaria, centros de día y alojamientos de ámbito supramunicipal.

E. Promoción de la actividad económica, el turismo, la artesanía y el empleo: mediante la creación de Agencias de Desarrollo Comarcal, que apliquen criterios de desarrollo estratégico local al conjunto de su actividad, en colaboración con los municipios, y los agentes económicos y sociales de la comarca; o desarrollando programas de inserción laboral y otras políticas activas de empleo.

F. Deporte y juventud: promocionando y fomentando la actividad deportiva realizada en la comarca a través de entidades asociativas, clubes u otros entes deportivos de carácter público o privado; así como planificando un Plan General de Instalaciones y Equipamientos Deportivos para la comarca, que incluya tanto las nuevas dotaciones previstas, como el mantenimiento y modernización de las existentes.

G. Medio ambiente y salud pública: mediante la coordinación de servicios de limpieza y recogida de residuos; la gestión de montes de utilidad pública; la colaboración en la conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos piscícolas y cinegéticos; la gestión de los cotos de caza y pesca regulados por la legislación sectorial; la gestión de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración de agua e inspección y control de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración de titularidad municipal, etc.

H. Agricultura y ganadería: fomentando la actividad y las buenas prácticas agrarias y ganaderas; promocionando los productos de calidad asociados a las características de la agricultura y ganadería comarcal; y colaborando en la conservación y mejora de los suelos agrícolas y forestales.

I. Protección civil, y prevención y extinción de incendios: mediante Planes comarcales de protección civil y de los Planes especiales correspondientes a los riesgos específicos de la comarca; y colaborando en la prevención y lucha contra los incendios forestales.

J. Administración general: actuando como ‘ventanilla única’ en todo su territorio.

Eje 10. El Papel de las Diputaciones y de las Mancomunidades

La Constitución Española no definió claramente el papel de las diputaciones. Si bien, una de sus funciones fundamentales es colaborar en la gestión de la actividad municipal de los municipios de menos de 20.000 habitantes. En la práctica, tienen encomendada la función de garantizar la prestación integral de las competencias de los municipios de su provincia. Así como la labor de asesoramiento técnico y jurídico al servicio de los municipios que la componen; y, en la medida de lo posible, la prestación de ayuda económica para su desarrollo como entidades locales.

Por decirlo gráficamente, las actuales Diputaciones actúan como una ‘administración comodín’, que pretenden auxiliar de la mejor manera posible a cuantos ayuntamientos la componen (en principio al


margen del color político de cada Gobierno Local), al tiempo que buscan dar solución a los problemas que puedan surgir en las localidades de la provincia.

Hay Diputaciones que han recurrido abiertamente al mercado inmobiliario para generar fondos con los que satisfacer y atender las necesidades políticas de los diferentes municipios. Dicho ‘maná económico’, ha posibilitado, a algunas instituciones provinciales, realizar ingentes inversiones, en ocasiones irracionales, por toda la provincia durante varias legislaturas; pero, ahora, todo ha cambiado.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que las Diputaciones no son el Ayuntamiento de los Ayuntamientos, ya que no mantiene con estos ninguna relación jerárquica. Es más, las diputaciones no tienen competencias propias, sino que las que desempeñan son funcionales respecto de los ayuntamientos, teniendo por objeto garantizar la prestación de los servicios públicos de calidad en todos y cada uno de los municipios de su demarcación territorial, con independencia del tamaño y población de los mismos.

Lo que ha ocurrido es que muchos ayuntamientos han venido asumiendo lo que se ha denominado competencias impropias: servicios que son competencia de las comunidades autónomas los prestan los ayuntamientos, sin que los gobiernos autonómicos dote a las haciendas locales de los recursos necesarios para cubrir el coste de dichos servicios. Y, siendo realistas, en una comunidad como Castilla y León plantearse una hipotética interlocución directa (para abordar este asunto de las competencias impropias) entre la Junta y cada uno de los 1.982 ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes se antoja muy difícil.

De ahí, que en nuestra propuesta, resulte imprescindible la constitución de las Comarcas y de las Áreas Funcionales, a las que les correspondería la cooperación con los ayuntamientos para desarrollar con ellos políticas conjuntas. Y es que, frente a la atomización municipal solo cabe la supramunicipalidad; una realidad que no debe ser en torno a las actuales Diputaciones, sino que debería centrarse en la Comarca dada su, ya mencionada, vocación de demarcación supramunicipal inferior al ámbito provincial.

Ya han pasado 33 años desde las primeras elecciones municipales de la democracia. Y la situación actual debe obligarnos a abordar conjuntamente la duplicidad y/o descoordinación entre las diferentes administraciones, al tiempo que exigimos rigor a los diferentes gobiernos territoriales en sus políticas públicas.

Y desde la Unión General de Trabajadores entendemos que en estos momentos, debemos aprovechar las capacidades de cada elemento del sistema de la administración local para mejorar los servicios que reciben nuestros ciudadanos independientemente de su lugar de residencia: una gran ciudad, el entorno metropolitano, o un pequeño municipio. Así, las reformas que afecten al mundo local de Castilla y León han de tener en cuenta la realidad de nuestra estructura municipal, ya que 2.191 de sus 2.248 municipios, cuenta con una población residente inferior a los 5.000 habitantes.

Y en este contexto, y no en otro, es donde hemos de situar la necesaria reorganización de los gobiernos locales de Castilla y León, y la imprescindible sustitución de las actuales Diputaciones Provinciales.

Ante lo cual, entendemos que, no podemos mantener, en pleno siglo XXI, estructuras decimonónicas que han perdido su sentido y utilidad, y que la nueva configuración de la administración local de carácter supramunicipal debe tener presente la existencia de una administración autonómica con servicios de carácter provincial, capaz de garantizar los servicios de recaudación tributaria, y de asesoramiento técnico a los consistorios; en paralelo al reforzamiento, tanto político como técnico, de los ayuntamientos desde una perspectiva comarcal.


Mientras, en las actuales administraciones locales provinciales, deberíamos afrontar la delimitación de sus competencias, la simplificación de su estructura y una drástica reducción de la representación política, garantizando los puestos de trabajo de los funcionarios y el personal (vía administración autonómica o en las nuevas estructuras comarcales) de las actuales Diputaciones. De manera que, casi exclusivamente, mantuvieran sendas competencias las futuras Diputaciones Provinciales: la gestión de los Planes Provinciales de Obras y Servicios en su ámbito territorial; y la colaboración en la función de asistencia a los municipios, mediante convenio entre las nuevas estructuras comarcales y las propias Diputaciones.

Por su parte, las Mancomunidades, surgidas por la agrupación voluntaria de municipios para la gestión en común de determinados servicios de competencia municipal, en lugar de institucionalizarse como plantea la propuesta de la Junta de Castilla y León, mediante su conversión en Distritos de Interés Comunitario, solución que mantendría activas cerca de 250 estructuras administrativas de escaso calado y funcionalidad; deben apostar por su disolución e inclusión en la estructura comarcal propuesta.

C/ Gamazo, 13. 47004 ValladolidTel.: 983 329 001 - Fax: 983 329 [email protected]

Documents

UGT...1. Introducción 4 3 2.1. Análisis de nuestra situación sociopolítica 2.2. Análisis de las Políticas Sectoriales de la Junta de Castilla y León 2.3. Marco legal y administrativo