2006 No. 5

Фиона Макинтош и Джон Бломквист подготовили данную Записку на основании работы Стивена Тейбора 2002 г.«Деньги для бедных: разработка и реализация программ социальных трансфертов». Social Protection Discussion Pa-per No. 0223. World Bank. Washnignton, D.C..

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения

Деньги для бедных: разработка и реализация программ социальных трансфертов

Денежным трансфертам можно дать следующееопределение: предоставление денежнойпомощи бедным или тем лицам, для которых вотсутствие трансферта вероятен риск статьбедными. Денежные трансферты в широкомпонимании могут предоставляться в формесоциальной помощи, страхования, налоговыхльгот и частных трансфертов. В даннойЗаписке рассматриваются государственныепрограммы; при этом мы принимаем вовнимание то, что частные трансферты игосударственные программы преследуютнесколько целей, и обеспечение защиты врамках системы социального обеспечения –лишь одна из них.

Денежные трансферты – основной тип защитыв рамках системы социального обеспечения вразвитых странах; по данным Международнойорганизации труда (МОТ), они охватываютсвыше 80 процентов населения этихгосударств. В развивающихся странах числотаких программ гораздо ниже, а в имеющихсяпрограммах размеры выделяемых пособийобычно незначительны. Такими программамиохвачено менее 10 процентов рабочей силы встранах Африки и Азии, от 15 до 60 процентов– в странах Латинской Америки, и от 20 до 25процентов – в странах Северной Африки сосредним уровнем дохода. С точки зрениягосударственных расходов в большинстверазвивающихся стран, как правило, нагосударственные программы денежныхтрансфертов выделяют менее пяти процентовВВП; в странах Западной Европы на подобныепрограммы в последние годы в среднемрасходовали свыше 10 процентов ВВП (см.Рисунок).

Рис. Средние государственные расходы насоциальную защиту и социальноеобеспечение (1972-1997)

По вертикали: Процент ВВППо горизонтали: Африка, Южная Азия,Восточная Азия, Латинская Америка, БлижнийВосток, Европейское Сообщество, ЗападнаяЕвропа

Есть несколько причин, по которым вразвивающихся странах столь малое числопрограмм социальной защиты используетмеханизм денежных трансфертов. Во-первых,государственные ресурсы ограничены, иправительства обычно отдают приоритет теммерам, благодаря которым можно устранитьструктурные препятствия экономическомуросту. Во-вторых, размеры неформальногосектора обычно велики, из-за чего сложнособирать информацию о доходе иблагосостоянии или обеспечивать исполнениезаконодательно установленных схем,предусматривающих обязательные отчислениявзносов. Кроме того, сочетание малойплотности населения и ограниченногоприсутствия инфраструктуры государственныхуслуг в сельской местности обуславливает болеевысокую стоимость осуществления схем, вкоторых предусмотрена выплата денежныхпособий.

Источник: адаптировано из Besley, Timothy,Robin Burgess and Imran Rasul. 2003.“Benchmarking Government Provision of SocialSafety Nets”. Social Protection Discussion PaperNo.0325. World Bank.

Распространённость денежных трансфертов в качестве социальных программ

Всемирный банк

33355P

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

ed

Несмотря на указанные ограничения, вразвивающихся странах растёт интерес ксистемам социального обеспечения, которыев качестве одного из компонентовпредусматривают выплату денежныхтрансфертов в той или иной форме. Меньшаястабильность с трудоустройством, повышениемакроэкономических рисков, рост неравенстваи волатильность валютных курсов,проявляющаяся независимо от национальныхграниц, привели к тому, что спрос насоциальную защиту стал расти средипредставителей среднего класса.

В чём преимущества денежныхтрансфертов?

Главное преимущество денежных трансфертовс экономической точки зрения состоит в том,что они напрямую не привносят ценовыхискажений. Второе преимущество связано стем, что благодаря денежным трансфертамможно стабилизировать макроэкономическуюситуацию, если размер адресных трансфертовувеличивается в неблагоприятные периоды исокращается при улучшении ситуации. Крометого, после того, как административнаяинфраструктура построена, издержки,связанные с применением программ денежныхтрансфертов, оказываются гораздо ниже, чемпри предоставлении помощи в натуральномвыражении. Также следует отметить, что, вотличие от программ субсидий в натуральномвыражении, на программы денежныхтрансфертов обычно не влияют колебания ценна товары или изменение стоимости жизни,что защищает бюджеты таких программ вслучае неожиданного повышения инфляцииили роста цен на товары.

С точки зрения реципиентов денежныепособия обеспечивают им гораздо большуюсвободу выбора относительно ихиспользования в целях повышения своегоблагосостояния, а также обеспечиваютбольшее удовлетворение при любом уровнедохода, чем пособия в натуральномвыражении. Кроме того, при получении ииспользовании «живых» денег гораздо слабеевыражен «эффект клейма» в сравнении спредложить схемы, при которых не требуетсязначительного объёма информации – напр.,

отбор на основании определённых категорий,по географическому критерию или спривлечением общественности.

Разработка программы денежныхтрансфертов в развивающихся странах

В то время как грамотно построеннаяпрограмма денежных трансфертов способнаобеспечить значительное сокращениебедности, неудачно разработанная программаспособна принести больше вреда, чем пользы.На основании международного опыта можновыделить некоторые общие характеристики,присущие эффективным программамденежных трансфертов:

• Тип программы должен соответствоватьимеющимся потребностям. Не существуетединого рецепта программ денежныхтрансфертов, который был бы применимдля всех бедных домохозяйств во всехстранах. Программы необходимотщательно привязывать к приоритетнымпотребностям разных категорий бедныхдомохозяйств в части материальнойпомощи и помощи в случаенепредвиденных обстоятельств. Какправило, легче всего внедрять иосуществлять программы, которые имеютпростую структуру.

• Отбор бенефициаров. Стоимостьпредоставления трансферта можноснизить, а воздействие – усилить благодарятому, что программы будут нацелены натех, кто не в состоянии (временно илипостоянно) выполнять больший объёмработы по сравнению с тем, которыйвыполняется ими сейчас. Нередко вситуациях, когда формальную оценкудохода и нуждаемости проводитьневозможно, отбор бенефициаровпревращается в проблему. В качестведейственных вариантов её решения можнопредложить схемы, при которых нетребуется значительного объёмаинформации – напр., отбор на основанииопределённых категорий, погеографическому критерию или спривлечением общественности.

• «Щедрость» программы. Программыденежных трансфертов в развивающихсястранах не обязательно должны быть стольже «щедрыми», что в странах со среднимуровнем дохода или в странах с развитойэкономикой. Если часть доходамалоимущих домохозяйств ужеобеспечивается их деятельностью внеформальном секторе или благодарячастным трансфертам, то денежныйтрансферт может использоваться длячастичного устранения дефицита дохода,а не в целях полного замещения дохода.Кроме того, если размеры пособийневелики, то можно ослабитьотрицательные стимулы на сторонепредложения труда, которые могут бытьспровоцированы излишне щедрымипособиями.

Поощрение гендерного равенства. Благодаряпреодолению гендерного смещения впрограммах социальной защиты можнодобиться серьёзных результатов с точки зренияблагосостояния домохозяйств. Имеющиесяданные говорят о том, что когда трансфертыполучают женщины, эффект смягчениябедности оказывается сильнее, чем вситуациях, когда трансферты поступаютмужчинам. Вот три способа, посредствомкоторых можно стимулировать гендерноеравенство: предоставлять семейные пособияженщинам-домохозяйкам (особенно в случаемалоимущих неполных семей), выдвигать вкачестве условия предоставления пособийтребование посещения девочками школы, атакже выплачивать социальные пенсиипрестарелым.

Обеспечение и сохранение политическойподдержки. С тем, чтобы сохранять довериеизбирателей и не терять политической

поддержки, чрезвычайно важно добиться того,чтобы цели программ были понятны широкимслоям населения, а сами программывоспринимались как действенные иобоснованные. Программы, реализациякоторых неоднократно прерывалась, теряютдоверие населения. Для того, чтобызаручиться широкой поддержкой программденежных трансфертов, может потребоватьсяпредоставлять выгоды не только бедным, но ичасти небедных домохозяйств.

• Формирование административногопотенциала. Среди подходов, которыебыли реализованы в последнее время сцелью повысить качество осуществленияпрограмм денежных трансфертов –автоматизация, использованиесовременных автоматических кассовыхмашин, совершенствование учёта,консолидация функций по управлениюпрограммой, а также привлечениеподрядчиков для выполнения функций,которые более эффективно способеносуществлять частный сектор. Впромышленно развитых странахинституциональный потенциал,необходимый для осуществления программденежных трансфертов, был сформированблагодаря разделению функций повыработке стратегии и управлениюпрограммой, введению уставов, в которыхоговаривались результаты программ,использованию мониторинга программ,проведению консультаций сзаинтересованными сторонами,осуществлению активных действий попротиводействию мошенничеству в рамкахпрограмм, а также внесению изменений впрограммы с учётом результатовисследований.

Институт Всемирного Банка

Повышение знания и обучение для более лучшего мира

Всемирный банк, Группа развития человеческих ресурсовОтдел социальных программ, подразделение социальной защитыhttp://www.worldbank.org/safetynets

Сборник материалов Всемирного банка в сфере социального обеспечения населения служит источником практической информации для специалистов, занимающихсяразработкой и внедрением программ социального обеспечения в разных странах мира. Читателям предлагается информация о передовой практике применительно кразличным типам инструментов, обстановке в странах, темах и целевых группах, а также о современном представлении специалистов и практических работниковотносительно роли систем социального обеспечения в более широком контексте экономического развития.