토론회

진정한 무상보육,

어떻게

실현할 것인가?

일시 | 2012년 4월 5일(목) 오후 2시

장소 | 국회 의원회관 소회의실

주최 | 참여연대 사회복지위원회

프로그램

14:00 사회 이숙진 젠더사회연구소 소장

14:10발제1 이명박 정부 무상보육정책의 문제점과 과제

김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수

14:30발제2 각 정당의 보육 공약 진단 및 평가

최정은 새로운사회를여는연구원 미취학 아동 정책연구원

14:50 토론 김성희 서울 서대문구립어린이집연합회장

박차옥경 한국여성단체연합 사회권 국장

심선혜 공공운수노조 보육분과장

15:20 정당토론 허윤정 민주통합당 보건복지 수석위원

장경화 자유선진당 여성국 국장

김수철 통합진보당 진보정책연구원 연구1실장

15:50 종합토론

16:20 폐회

목차

발제1 이명박 정부 무상보육정책의 문제점과 과제 / 김종해 5

발제2 각 정당의 보육 공약 진단 및 평가 / 최정은 19

토론1 토론문 / 김성희 37

토론2 토론문 / 박차옥경 41

토론3 토론문 / 심선혜 46

토론4 토론문 / 허윤정 52

토론5 토론문 / 장경화 66

토론6 토론문 / 김수철 69

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 5

발제 1

이명박 정부 무상보육정책의 문제점과 과제

김종해 / 가톨릭대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

Ⅰ. 보육정책의 변화

○ 우리의 보육정책은 처음부터 보육서비스의 직접 제공(국공립보육시설을 통한)

보다는 보육비용의 지원에 우선순위

○ 정부는 취약계층의 보육서비스만 담당 나머지는 민간에 의존

○ 보육정책의 주 기조는 보육료 지원 대상의 확대 중심

○ 참여정부 하에서는 보육의 공공성 강화와 양질의 보육서비스 제공을 보육정책

의 목표로 제시. 효과는 적었지만 국공립시설의 확충을 표방, 예산 확충

○ 현 정부에서는 수요자중심 보육정책을 표방. 국공립보육시설의 확충은 명시하

기는 했지만 예산에서는 제외

○ 주요 정책과제로 보육료지원확대, 양육수당 도입(보육시설 미이용 아동 지원),

수요자 욕구에 맞는 보육서비스 제공, 보육서비스의 질 제고, i-사랑카드(보육

바우처 도입), 국공립시설 확충 등을 제시

○ 새싹플랜(제1차 중장기보육계획) 수정, 2009년 아이사랑플랜 발표

2012.04.056

Ⅱ. 이명박 정부의 보육정책

1. 아이사랑플랜에 나타난 보육정책의 목표

○ 보육료 지원 확대; 보육료 전액지원을 연차적으로 확대

연령 09년 10년 11년 12년 이후

0-4세 소득하위 50% 소득하위 60% 소득하위 70% 소득하위 80%

5세 도시가구 평균소득 소득하위 80% 전체

<표1> 전체 지원대상 확대 계획

○ 보육시설 미이용 아동에 대한 지원; 양육수당 도입

구분 09년 10년 11년 12년

소득계층 차상위 이하 소득하위 60% 소득하위 70% 소득하위 80%

연령 0-1세 0-2세 0-3세 0-5세

<표2> 양육수당 확대 계획

○ 보육시설 균형 배치

- 보육수요 추계를 통해 적재적소에 보육시설 확충

- 국공립보육시설 확충

- 농어촌에 소규모 보육시설 확충

- 직장보육시설 활성화

- 부모협동 보육시설 확산

- 보육시설 서비스 계약제 도입 검토

* 지원대상 확대 계획에 비해 보육시설 확충 목표는 제시하지 않고 있음

○ i-사랑카드 도입

- 보육료 지원에 대한 정책수혜인식 정도가 낮고, 보육료 지원 업무 부담

- 전자카드를 발급

- 보육료 수혜 인지도 제고, 보육료 신청․지급 업무 부담 해소

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 7

2. 주요 정책 변화 연혁

2009.7 보육료 전액지원대상 확대 : 차상위(‘08)→소득하위 50%

2009.7 양육지원수당-보육시설 미이용아동 중 차상위계층 0-1세아에게 월 10만원

2009.7 보육사업 전자바우처(i-사랑카드) 시행

2011. 보육료 전액 지원대상을 소득하위 70% 이하가구로 확대

양육지원수당 확대 : 차상위계층 0-2세 아동 월 10만원-20만원

2011.4 공공형, 자율형 어린이집 시범사업 공청회

2011.7 공공형어린이집 시범사업(2012.6월까지 전국 1천개 민간어린이집 대상)

2011.5 관계부처, 만5세 공통과정 도입 계획 발표

2012.1 3월 시행예정이었던 자율형 어린이집 시범사업 폐기 발표

2012.3 만5세아 누리과정, 무상보육 시행, 만0-2세 무상보육 시행

2013.3 만3-4세 누리과정 시행(예정), 양육수당 지원대상을 차상위계층에서 소득하

위 70%로 확대(예정)

2012.04.058

3. 보육정책의 특징과 문제점

○ 보육예산은 지속적으로 확충

구 분 ‘10결산 ‘11예산(A) ‘12예산(B) 증감(B-A)/%

계 2,128,472 2,478,380 3,028,567 550,187 22.2

어린이집운영지원1) 378,424 395,023 423,153 28,130 7.1

영유아보육료지원2) 1,632,204 1,934,611 2,391,291 456,680 23.6

어린이집기능보강3) 9,438 14,650 11,867 △2,783 △19.0

보육인프라 구축4) 13,143 16,250 15,377 △873 △5.4

어린이집평가인증 4,122 4,975 6,026 1,051 21.1

어린이집지원5) 55,093 23,077 78,207 55,130 238.9

양육수당6) 33,726 89,794 102,646 12,852 14.3

1) 어린이집운영 지원은 인건비 지원과 기본보육료 지원이 해당됨

2) 영유아보육료 예산 증가는 0-2세 무상보육 도입으로 인한 증가가 큼

3) 기능보강비중 국공립신축예산은 10개소뿐이며, 대부분 환경개선비 지원 예산임

4) 인프라구축 예산은 중앙 및 지방보육정보센터 지원 예산으로 2011년 예산에서 증가되었다가 축소됨.

5) 어린이집지원은 교재교구비, 차량운영비 등이 해당. 2010년 증가액은 우수보육시설근무환경개선비가

신설되었다가 2011년에는 종료됨. 2011년 순증된 예산으로는 공공형보육시설 지원 예산이 포함됨. 2012년

예산 증가는 교사근무환경개선비와 교사 겸 직원장 지원 예산의 순증과 공공형 어린이집 예산의 증가로 인함

5) 어린이집 미이용아동 양육지원(양육수당)은 2009년에는 7월부터 사업이 시작되어 예산증가율이

높아보이나 실제로는 지원대상과 지원금액이 증가하지는 않음. 2011년부터는 대상이 0-1세에서 36개월

이하 아동으로 확대되었으며, 금액도 연령별로 10만원, 15만원, 20만원으로 차등을 두고 있음.

<표3> 2012년 보육예산

(단위: 백만원, %는 2011년 대비 증가율)

2012년 보육예산은 최근 3년간의 증가폭에 비해 큰 폭으로 증가했으며 이는

무상보육의 도입과 공공형 어린이집의 확대, 교사 인건비 개선 등의 요인으로

인한 것임(만 5세아 무상보육 예산은 포함되어 있지 않으므로 실제 보육예산

의 증가폭은 이보다 더 큰 것으로 봐야 함)

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 9

구분 지원 대상 지원 금액

만0~2세보육료

전계층 (소득·재산 수준과 무관)만0세 394천원 만1세 347천원 만2세 286천원

만3~4세보육료

영유아가구 소득하위 70%이하 * 맞벌이가구는 부부합산소득의 75%만 반영하여

소득인정액 산출

만3세 197천원 만4세 177천원

장애아 무상보육료

만12세이하 장애아동 (소득·재산 수준과 무관)

394천원

다문화보육료

다문화가구 (소득·재산 수준과 무관)

만0세 394천원 만1세 347천원 만2세 286천원 만3세 197천원 만4세 177천원

□ (시설 공급) 민간 위주의 공급구조 정착 및 어린이집 시설 증가 추세 지속

* 국공립시설 이용아동(‘11.12월) : 어린이집 10.7%(143천명), 유치원 22.3%(126천명)

** 어린이집 시설 : (’00) 19,276개소 → (‘05) 28,367개소 → (‘11) 39,842개소

ㅇ 국공립 어린이집 확충 요구는 많으나, 민간 위주의 시설 공급체계를 국공립 중심으로

재구조화하는 것은 현실적으로 실현 곤란

* 기존의 민간 공급자 구축(crowding out) 및 예산․부지 확보의 어려움

ㅇ 저 출산으로 영유아 인구와 보육수요 감소가 예상됨에 따라 현행 시설 증가 추세가 지

속될 경우 보육서비스 공급 과잉 가능성도 우려

* 민간 어린이집 설치․인가 기준이 낮아 공급 과잉과 품질 저하 초래

○ 보육비용 지원 정책 우선

- 보육료 지원 확대는 보호자의 보육료 부담 감소라는 점에서는 긍정적이나 또

다른 문제점 내포

- 보호자의 보육비용 부담은 보육료의 부담도 있지만 특기활동비와 같은 추가비

용의 부담으로 인한 문제가 더 크다는 점에서 무상보육이나 보육료 지원만으

로는 비용 부담 완화 효과는 한계가 있음

- 보육서비스와 같은 사회서비스 제공에 있어서 정부의 적절한 역할에 대한 쟁

점 내포되어 있는 문제

<표4> 2012년 현재 보육료 지원 현황

* 기본보육료 : 1인당 매월 0세 361천원, 1세 174천원, 2세 115천원 지원 별도

○ 보육서비스의 공공성에 대한 관심과 국공립보육시설 확충 의지 미약

- 이는 예산이나 다음의 정부 발표에서도 알 수 있음

* 2012년 3월 22일 발표된 보육서비스 개선 대책

- 이로 인해 보육서비스 공급체계의 민간의존성 심화

2012.04.0510

구분 계 국·공립 법인 민간 부모협동 가정 직장

시설수개소 38,021 2,034 1,468 14,677 74 19,367 401

(비중) 100.0% 5.3% 3.9% 38.6% 0.2% 50.9% 1.1%

<표5> 보육시설 수 현황

2010.12.31. 현재(단위：개소, %)

○ 양육수당은 일-가정 양립이라는 보육서비스의 원 목적과 상충될 수 있는 정책

으로 정책 목적과 수단 간의 갈등 가능

Ⅲ. 무상보육으로 인한 예상 문제

1. 보육서비스 공급 체계 민간의존성 심화

○ 현재는 보육시설 수에 있어서 과도한 민간 의존

○ 민간 의존 경향은 일시적인 것이 아니라 지속적으로 심화

○ 국공립시설의 비율은 지속적으로 하락하고 있으며, 민간의 비율이 높아지는 가

운데 2005년과 2006년(인건비 지원 비율 축소, 아동별 지원 비율 확대, 영아반

기본보육료 지원)을 기점으로 민간시설 중에서도 가정보육시설의 비율 증가가

가팔라졌으며 2008년 이후에는 가정보육시설의 비율이 민간보육시설의 비율보

다 높아졌음.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 11

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

국·공립 법인 민간 부모협동 가정 직장

<그림1> 시설 구성비 추이

○ 이후 민간 및 가정보육시설의 건강성 약화. 아동별 지원 비율의 확대와 영아에

대한 아동별 기본 보육료 지원은 시설의 원아모집에 대한 경쟁 과열과 보육교

사와 아동의 돌봄 관계를 왜곡시키며 민간보육시설의 영리화 경향을 초래

○ 이러한 경향을 근거로 추정해보면 앞으로 민간시설, 특히 가정보육시설의 설치

가 증가할 것으로 예상됨. 이로 인해 보육서비스의 질 저하도 예상할 수 있음

2. 보육서비스 이용의 혼란 초래

○ 잠재수요의 현재와 또는 가수요의 유발로 실제 보육서비스가 필요한 사람들의

이용에 어려움 발생

○ 보호자도 무상보육이나 금전적 지원보다는 국공립시설의 확충이나 시설에 대

한 관리 감독 강화 원해(한겨레신문, 2012. 3. 23일 1면, 6면 기사 “눈높이정책

검증 ② 영유아부모들이 본 보육공약” 참조)

○ 보호자의 비용 부담 효과에도 한계

2012.04.0512

3. 지방정부의 복지재정 왜곡

○ 지방정부의 복지사업은 이양사업과 국고보조사업으로 구성. 이양사업은 분권교

부세와 자체 재정으로 수행. 국고보조사업은 국고보조와 자체 재정(분권교부세

포함)에 의한 matching fund로 수행

○ 감세로 인해 지방정부의 재정이 취약해진 상태에서 국고보조에 의한 복지사업

의 확대는 지방정부의 복지 확대로 이어지지 않고 오히려 지역복지의 왜곡으

로 이어질 가능성이 높음

○ 국민기초생활보장제도와 기초노령연금과 함께 보육서비스는 대표적인 국고보

조 사업의 하나임

○ 무상보육의 도입은 지방정부의 복지재정 부담을 증가시켜 다른 분야의 복지서

비스의 불균형을 초래하거나 전체 재정을 악화시킬 가능성이 높음(실제 전국

시도지사협의회는 “국가 추가 없으면 무상보육 중단”의 성명서를 발표했다)

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 13

Ⅳ. 대안

1. 보육서비스의 공공성 강화 - 국공립시설의 확충

○ 서비스 전달체계 구축의 쟁점은 보육서비스를 제공하는데 있어서 적절한 정부

의 역할에 대한 쟁점. 이는 공공과 민간, 영리영역과 비영리영역간의 관계와

구조를 어떻게 배열할 것인가의 문제

○ 현재 활용되는 수단으로는 직접 제공(국공립시설을 통한), 이용자 비용 지원

방식, 혼합형인 공공형 보육시설의 활용 등이 있음

1) 왜 국공립시설인가: 전달체계의 선택 기준

○ 공공서비스의 성격이 강하면서1), 공적 재원에 의해 생산, 제공되는 보육서비스

는 민간이나 영리 영역보다는 공공 영역에서 기본적인 역할을 수행하고 민간

영역이 보완적인 역할을 수행하는 것이 더 바람직. 다시 말해 국공립보육시설

은 공공서비스로서의 보육서비스를 위한 기본적 전달체계로서 필요

○ 서비스의 표준화, 소비자의 능력, 규제 환경 등의 측면에서도 보육서비스는 공

적 영역에서 담당하는 것이 더 적절2)

○ 서비스의 생산 과정이나 생산물 자체를 표준화하는 것이 어렵고, 소비자의 선

택 능력에 한계가 있어서 경쟁이나 소비자의 선택을 통해 서비스의 생산을 규

제하는 것이 어려울 경우 공공부문에서 서비스의 생산, 제공을 담당하는 것이

더 적절

○ 보육서비스의 긍정적 외부효과, 소비자의 불완전한 정보로 인한 보육시설 또는

보육서비스에 대한 합리적 선택(정보의 비대칭성)과 자발적 선택의 제한, 영유

1) 보육서비스의 공공성에 대해서는 김종해(2006), “보육사업 전달체계 강화 방안”, 육아정책개발센터, 「보육정책

의 전망과 과제에 관한 연구」 보고서, pp. 90-96과 본 토론회 유희정의 발표, 백선희(20110) 보육의 공공성 강

화를 위한 정책 방안, 한국보건사회연구원 참조.

1) 보육서비스의 공공성에 대해서는 김종해(2006), “보육사업 전달체계 강화 방안”, 육아정책개발센터, 「보육정책

의 전망과 과제에 관한 연구」 보고서, pp. 90-96과 본 토론회 유희정의 발표, 백선희(20110) 보육의 공공성 강

화를 위한 정책 방안, 한국보건사회연구원 참조.

2) 전달체계의 선택기준에 대해서는 N. Gilbert & P. Terrel(2002), Dimensions of Social Welfare Policy(5th), p.

162 참조

2012.04.0514

아에 대한 인적 투자로서의 보육서비스가 가지는 전체 사회에 대한 집합적 효

용 등을 고려한다면 보육서비스는 준공공재 또는 가치재로서의 성격이 강한

서비스3)

○ 국공립보육시설에 대한 현실적 수요. 단순히 비용의 문제뿐만이 아닌 시설의

운영, 서비스의 질에 대한 사회적 신뢰

○ 보육서비스의 질과 비용의 통제(critical mass의 문제)

○ 전체 보육비용 부담을 낮추기 위한 필요성

2) 비용지원방식 또는 공공형보육시설의 한계: 국공립보육시설 확충 보다

강조해야

○ 순수한 비용 지원 방식은 소비자 선택과 경쟁에 의존, 보육서비스는 선택과 경

쟁의 효과 한계

○ 비용지원방식으로는 보호자 비용 부담이나 서비스 질 개선에 한계. 네델란드와

호주의 경험을 참조할 필요4)

- 네덜란드는 2005년에 새로운 수요자보조금제도로 전환하고 각종 규제까지 폐

지하여 서비스의 질 하락과 부모부담의 증가를 경험

- 호주의 경우 보육료 지원이 증가하였지만 보육료 자체가 계속 인상되어 정부

의 보조금 지급에도 불구하고 부모의 부담은 보육료 인상만큼 늘어나지는 않

았지만 그렇다고 줄어들지 않음. 정부의 재정부담만 증가.

3) 이에 대해서는 김태성(2003), 사회복지정책입문, 청목출판사, pp. 37-57 참조

4) OECD (2006) Start Strong II: Early Childhood Education and Care, 장지연 (2011) '민주당 무상보육안과 새로

운 보육정책대안' 민주당 저출산고령사회대책 전문가 간담회 발제문에서 재인용

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 15

<그림2> 보육료지원과 부모부담분

주: OECD 자료. 가구소득 대비 비율. 평균소득 167% 맞벌이 가족 기준. 2000년대 중반 기준

○ 공공형 보육시설은 ‘국공립보육시설에 대한 수요가 높으나, 이를 확충하는 것

은 재정적, 물리적 한계가 있으므로, 민간보육시설의 보육서비스 품질 제고 방

안’으로 검토, 도입5)

○ 소위 공공형은 공급자 보조방식과 이용자 보조방식의 중간수준(혼합??)의 민간

서비스 제공형에 유사

○ 공공형 보육시설은 보육서비스에 대한 투자가 미약한 상태에서 보육서비스의

공급 확대를 이용자 보조 방식에 의존해 왔던 것에서 부분적이나마 공급자 보

조방식을 도입하고 서비스의 질을 관리하겠다는 의도에 있어서는 일정 부분

긍정적 평가 가능

○ 그러나 실제로 서비스 질을 감독할 수 있는, 즉 보조금 지원이 서비스의 질 향

상으로 이어질 수 있는 담보는 미약한 상태로 정책 효과 기대하기 어려움

○ 현재 민간어린이집의 성격은 양질의 서비스 제공과 적절한(적법한) 절차를 통

한 서비스의 제공이라는 사회적 책임 또는 mission을 수행할 수 있는 정체성

을 가지고 있는지 의문

○ 공공형보다 많은 재정을 지원한 서울형의 경우에도 시설환경의 개선, 보육교사

의 처우 개선 등에서는 부분적인 효과를 나타냈지만 보육서비스의 내용이나

질적 측면, 보호자의 보육비용 부담(보육료는 인하됐지만 기타 비용이 추가됨

으로 해서)은 개선 효과가 별로 없는 것으로 나타남

5) 2011년 예산안 및 기금운용계획안 사업설명 자료중에서

2012.04.0516

○ 공공성은 단순히 공적 재원의 비용 분담으로만 충족될 수는 없으며 공적 전달

체계에 의한 서비스 제공과 결합될 때 가능함

○ 결국 공공형 보육시설은 정부의 기대와는 달리 공공 보육 인프라로 기능하기

에는 한계가 있을 것으로 예상

○ 공공형 시설은 현재 계획처럼 국공립시설을 대체하기보다는 국공립시설을 우

선 확충하고 그 보완시설로 활용할 때 그 효과가 클 수 있음

○ 무상보육 또는 보육료 지원의 확대나 공공형 보육시설의 활용은 국공립시

설의 확충이 전제되어야만 정책 효과를 기대할 수 있음

○ 따라서 국공립보육시설 확충 전제 없는 무상보육의 도입 또는 확대는 보류

또는 연기를 검토할 필요

2. 양육수당의 아동수당으로의 전환

○ 보육시설 미이용 아동에 대한 지원의 문제점

- 보육정책의 목표간 상충가능성

- 정부의 적절한 보육서비스 제공 책임의 회피 수단으로 악용 가능

- 보육서비스가 필요함에도 이용하지 못하는(않는) 경우 그 원인을 파악하여 적

합한 보육서비스를 이용할 수 있도록 하는 방안 필요

○ 여성의 선택 범위에 대한 고려 필요(출산, 육아, 노동과의 관계)

- 계층적으로는 저소득 가구원의 노동시장 참여 저해

- 젠더측면에서는 여성의 전통적 성역할 강화(육아는 여성의 책임)

○ 노동과 출산의 병행을 위해서는 보육정책 이외의 육아휴직 등의 정책과 연계

필요

○ 취업모와 전업주부의 자녀, 미취학아동과 취학아동의 특성과 요구에 따른 양육

지원 서비스 확충 필요

○ 자녀 양육에 대한 지원을 위해서는 보육서비스 이용 여부와 연계하지 않는

보편적 아동수당 도입이 필요

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 17

Ⅴ. 결

○ 출산과 육아의 문제는 사적 문제가 아닌 사회적 문제 → 보육서비스를 공적방

식으로 해결할 필요

○ 이는 단순히 ‘보육비용에 대한 수요자 직접 지원+민간의 서비스 공급’에 의존

하는 방안이 아닌 공공성의 강화 필요

○ 보육서비스의 공공성은 보육비용의 공적 분담뿐만이 아니라 보육시설의 공공

성까지 포함할 수 있어야

○ 미래의 가족과 노동시장은 가족이 부담하던 사회적 보호 책임을 현저히 감소

시켜 줄 것을 요구

○ 미래 복지국가(정책)가 해결해야 하는 문제 중의 하나는 어떻게 여성의 고용과

미래가족의 형성을 조화시킬 것인가의 문제

○ 유럽 대륙국가들의 경험: 국가 제공의 사회적 보호가 없는 상태에서 높은 비용

으로 시장에서도 구입할 수 없기 때문에 여성들의 낮은 취업률과 낮은 출산율

을 초래

○ 스웨덴의 경험: 보육의 경우 민영화를 통해 비용 효과를 달성할 수 없다는

것6)

○ 경험의 시사점: 공적 서비스로서의 보육서비스를 기간으로 하지 않고서는 양적

보편주의와 질적 다양성의 문제를 해결할 수 없다

○ 사회복지서비스의 발달 단계: 양적 선별주의 → 양적 보편주의 → 질적 보편주

의

○ 현재 우리나라의 보육서비스: 양적 보편주의의 문제도 해결하지 못한 상태에서

질적 보편주의 문제까지 동시에 해결할 것을 요구

○ 현재 시행되고 있는 보육바우처, 양육수당, 무상보육이나 보육료 지원의 확대

방안, 공공형 보육시설 도입 등은 양적 보편주의, 다양성의 문제를 해결할 수

있는 적절한 방안으로 볼 수 없어 전체적 정책 수단에 대한 재검토 필요.

6) 이상에 대해서는 한국사회복지학연구회역(1999), 변화하는 복지국가, 1장-3장을 참조

2012.04.0518

참고문헌

N. Gilbert & P. Terrel (2002) Dimensions of Social Welfare Policy(5th). p. 162

참조

김종해 (2008) “보육바우처 도입의 문제점”. 비판과대안을위한사회복지학회. 상황

과 복지 제26호. 나눔의 집

김태성 (2003) 사회복지정책입문. 청목출판사

남찬섭, 유태균 역 (2007) 『사회복지정책론』. 나눔의 집

백선희 (2011) 보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안. 한국보건사회연구원

보건복지가족부 (2009) 아이사랑플랜(2009-2012)

여성가족부 (2006) 새싹플랜: 제1차 중장기 보육계획(2006-2010)

유연규 (2005) 복지국가의 탈가족화와 출산율의 관계에 대한 비교 연구. 서울대

박사학위 논문

한국사회복지학연구회역 (1999) 변화하는 복지국가. 인간과 복지

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 19

발제 2

무상보육의 한계와 정당별 보육정책 평가

최정은 / 새로운사회를여는연구원 미취학 아동 정책 연구원

Ⅰ. 또다시 무상보육

19대 총선에서 정당들은 경쟁적으로 복지공약을 쏟아내는 가운데, 무상보육은 여

야를 가리지 않고 한목소리를 내는 정책 중 하나이다. 무상보육은 2010년 6.2지방

선거 때 야당의 무상급식이 이슈화되자, 새누리당의 전신인 한나라당이 무상보육

으로 맞불을 놓으면서 복지 논쟁의 중심으로 들어왔다. 지난 지방선거 당시 무상

보육은 보편 복지에 대한 공감대를 넓힌다는 상징적 의미가 있었다. 결과적으로

당시 정당들이 낸 무상보육은 일부 영유아에게 보육비를 지원하는 수준이었고, 국

공립보육시설 확충 공약은 헛구호에 그쳤다.

총선이 얼마 남지 않은 지금, 정당들은 또다시 무상보육을 약속하고 있다. 지난

지방선거 당시와 비교해본다면, 무상보육을 받아들이는 유권자들의 반응이 그리

달갑지만은 않다. 정부의 무상보육이 원칙 없이 진행되면서 보육 관련 이해당사자

들의 불만을 사고 있기 때문이다. 정부의 보육료가 보육시설 이용이 많은 만3-4세

대신, 만0-2세 전 가정으로 먼저 확대하면서 논란의 불씨를 키웠다. 가시적으로는

정부의 보육지원에서 배제된 가정의 불만이 크다. 그러나 근본에는 보육 재정이

보육료지원에만 집중되면서 다른 보육사업들이 후순위로 밀려나 실질적으로 ‘저렴

2012.04.0520

한 양질의 보육’을 담보할 수 없다는 여론이 있다. 현 무상보육만으로 엉켜있는

보육의 현안을 풀기 어렵다고 판단하는 이유는 무엇일까?

II. 무상보육만이 답이 아니다

무상보육과 보육의 현실 간에는 괴리가 너무 크다. 현재 무상보육은 정부가 어린

이집 보육료를 부모 대신 내주는 정책으로, 자녀양육에 드는 부모 부담을 덜어주

면서 심각한 저출산을 조금이라도 개선하려는 목적이 크다. 그러나 정작 아이를

잘 키우려면 어떤 환경을 만들어야 하는가에 대한 고민은 제대로 담아내지 못하

고 있다. 이 때문에 이해당사자들은 무상보육에 대해 반신반의한다.

무상보육이 되더라도 학부모의 비용 부담은 좀처럼 줄지 않는다. 정부지원은 국공

립어린이집에 준한 비용으로, 민간보육시설을 이용하는 만3-4세의 보육료와 5-6만

원 정도 차이가 있다. 여기에 기본 보육료 이외에 기타 경비가 부담이다. 기타 경

비는 어린이집마다 달라, 학부모의 추가 부담이 10~20만 원 이상인 곳도 부지기

수다. 특별활동비가 기타 경비에서 큰 부분을 차지한다. 일종의 사교육이라고 할

수 있는 특별활동이 표준보육과정과 별도로 이뤄지면서 학부모 부담이 가중되고

있다.

게다가 아동지원의 형평성 논란은 무상보육이 현실화되더라도 계속 제기될 수밖

에 없다. 지금 가장 큰 논란거리는 어린이집을 이용하지 않는 아동에 대한 지원

이다. 만0-2세 영아는 나이가 어린데다 면역이 약해 가정에서 돌보는 비율이 높다.

그런데 영아 무상보육이 급작스럽게 결정되다보니, 가정에서 돌보던 아이들마저

어린이집으로 몰려 정작 맞벌이가정의 아이들이 오갈 데가 없어졌다. 앞으로 13만

명 이상의 영아가 어린이집을 이용할 것으로 예측된다. 당장 영아를 맡아줄 어린

이집이 부족해 현 어린이집 정원을 늘리거나, 어린이집을 증설해야 하는 다급한

상황이 벌어졌다. 보육정원이 늘면서 보육교사의 부담은 더 커졌고, 보육의 질 또

한 나빠질 수밖에 없다. 앞으로 보육료지원과 양육수당이 전 아동에 현실화되더라

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 21

　적용기간 2008.3~2009.2 2009.3~2011.22011.3~

2012.22012.3~

　현금지원최저생계비의 120%

도시근로자가주

평균소득 50%이하

도시근로자가구

평균소득 70%이하

도시근로자가주

평균소득 100%

소득하위 50%이하

소득하위 50~60%

이하

소득하위 60~70%

이하

소득하위 70% 이하

(맞벌이 소득 완화)

소득하위 70%이하

상위 30%

보

육

료

지

원

만0세

100%

지원80%지원 60%지원 30%지원

100%

지원

60%지원 30%지원

100%

지원

100%

지원

100%

지원

만1세

만2세

만3세

2013년부터 지원 계획

만4세

만5세

100%지원　

월20만원

(2016년까지 월30만원)

양육수당2009.7 도입

2010 만0-1세 10만원

차상위계층 만0-2세

월 20만원~10만원(2013년부터 만0-2세 가정 모두 지원 계획)

도 논란은 남는다. 양육수당과 보육료 지원액 간 금액 차이가 크다. 만0세의 경우,

양육수당은 20만원인 반면, 학부모에게 주는 보육료 지원은 40여만 원이며 시설에

들어가는 정부 총지원금은 80여만 원이다. 이런 차이로 인해 부모들은 보육료 지

원을 어린이집 배불리는 정책이라고 비판하고 있다.

<표1> 보육료 및 양육수당 확대 추이: 2008~2012년

자료: 보육사업(2008~2012년) 참고, 2012년 보육계획 반영.

이제까지 보육료 지원이 확대되면서 믿고 맡길만한 시설이 늘어난 것도 아니다.

이명박 정부 들어 국공립어린이집은 전체 시설의 5.3%로 추락했고, 민간보육시설

이 90% 이상을 차지하고 있다. 이명박 정부가 국공립 시설을 취약지역으로 재한

하면서 국공립시설 확대는 답보 상태다. 최근 영아 무상보육이 실시되면서 지난

연말과 올해 초 두 달 사이 전국적으로 어린이집이 500여 곳이 새로 생겼다. 그

가운데 국공립 시설은 35곳뿐이고, 민간시설(가정과 민간어린이집)이 438개소로

국공립 수의 12배나 늘었다(국민일보, 2012.3.13). 민간보육시설에 대한 지원은 증

대되고 있지만, 민간어린이집에 대한 신뢰도까지 높아진 것은 아니다. 서울형, 부

산형 등 지역형어린이집과 이를 본 따 전국적으로 공공형 어린이집을 지정하면서

민간보육시설에 대한 지원을 확대하고 있다. 현재 정부의 보육평가인증제와 서울

시가 마련한 평가 기준을 통과해 지정된 서울형 어린이집이 전체 시설의 40%를

넘고 있다. 그런데도 국공립시설에 대한 부모들의 선호도는 줄지 않는다. 같은 서

2012.04.0522

울형이더라도 국공립을 신뢰하고, 한 개소당 대기자는 평균 100여명을 웃돌고 있

다.

<그림1> 보육시설 확대(1991~2010년)

보육시설 확대:1991~2010년

05000

100001500020000

25000300003500040000

1991 1996 2000 2005 2010

전체 보육시설 국공립 민간보육(민간+가정)

자료: 보건복지부, 2010년 보육통계

어린이집 보육교사들은 여전히 저임금의 장시간 노동에 시달리고 있다. 보육교사

는 교사 한 명당 감당하기 힘든 많은 아이들을 도맡아 하루 10시간 이상 근무에

시달리고 있다. 이에 반해 교사들의 처우는 100만원 내외로 힘든 여건 속에서 일

한다. 앞으로 만5세 누리과정을 시작으로 만3-4세 누리과정이 실시되면서, 유치원

교사와 비교해 보육교사의 처우는 더 어렵게 느껴질 수밖에 없다. 누리과정을 통

해 어린이집과 유치원은 동일한 과정을 가르치지만 교사가 일하는 환경이나 처우

는 판이하기 때문이다. 어린이집이나 유치원의 기능이 유사해지고 있지만, 우리

사회는 보육교사와 유치원교사를 동등하게 대우하지 못하고 있다.

한꺼번에 밀려드는 무상보육 쓰나미에 중앙정부는 물론 지방정부들 역시 재정 압

박에 시달리고 있다. 무상보육에 필요한 재정의 절반은 지방정부가 마련해야 한

다. 그러나 서울을 제외한 나머지 지자체의 재정자립도는 낮다. 전체 영아의 70%

이상이 시설 보육으로 몰려들면서 보육료 지원이 급격히 늘고, 늘어나는 수요에

맞춰 교사처우 지원도 확대되면서 재정 마련에 어려움이 뒤따르고 있다. 최근 전

국 16개 시도지사는 국비 지원이 추가되지 않는다면 올 6월 무상보육을 중지할

수밖에 없다고 공개적으로 선언하고 나섰다(한겨레, 2012.3.30).

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 23

이처럼 이명박 정부의 무상보육은 많은 한계가 드러난 정책이다. 여전한 학부모

보육비 부담, 아동 양육지원의 형평성 논란, 소수의 국공립과 절대 다수의 민간

비중, 보육교사의 열악한 처우 등 보육의 현안을 풀지 못하고 있다. 그야말로 부

모들이 일하면서 아이를 안심하고 키울 수 있는 환경을 제대로 갖춰가기 위해서

는 무상보육을 넘어서는 보육정책이 필요하다.

Ⅲ. 정당별 보육정책 평가

현실에서는 보육의 위기를 말한다. 각 정당들은 얼마만큼 이 문제의식에 공감하면

서 보육정책을 마련하고 있는지 유권자들의 기대는 높다. 한국의 보육사업은 20여

년 괄목할만한 양적 성장을 이뤄냈다. 그러나 이제까지 보육의 발전에는 질적인

한계가 분명히 나타나고 있다. 이명박 정부 들어 보육정책이 시장주의 방식이 강

화되면서 보육 환경이 좋아졌다고 느끼지 못한다. 다만 국가의 보육재정이 어디에

쓰는지 모르겠다는 볼멘소리만 나온다.

그렇다면 각 정당들은 보육을 시장에 내맡기는 현 보육정책과 얼마나 거리를 두

고 있을까? 복지를 포퓰리즘으로 몰아세우던 새누리당마저 복지를 전면에 내세워

공약들을 쏟아내고 있어, 여야의 정책 색깔은 비슷해 보일 수밖에 없다. 2012년은

총선과 대선을 통해 향후 5년, 길게는 복지국가의 발전 방향을 결정하는 중요한

해이다. 복지국가의 큰 그림 아래에서 보육정책이 얼마나 아동이 있는 가족에게

촘촘한 안전망이 될지 가늠할 수 있다.

이번 총선을 통해 구태의 보육정책을 파기하고, 새로운 보육의 발전 경로를 만들

어갈 수 있을까? 이번 정당별 보육정책을 평가하는 가장 중요한 잣대가 아닐 수

없다. 보육이 안고 있는 문제들을 얼마나 풀어낼 수 있을지가 중요하다. 재정과

단계별 계획이 얼마나 구체적인지(실현가능성), 정책적 모순이 없는지(일관성), 공

2012.04.0524

공성을 지향하고 있는지(지향성), 그리고 보육이 여성고용-가정과 유기적으로 혜안

을 찾고 있는지(포괄성)에 주목해본다. 평가 자료는 선거관리위원회 홈페이지에

올라온 19대 총선 정당 공약과 각 정당 홈페이지에 게재된 세부안들을 모아보았

다. 정당은 새누리당, 민주통합당, 자유선진당, 통합진보당, 진보신당의 정책을 대

상으로 한다.

1. 총평-보육정책 방향

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

국가 책임 보육 보편 복지

저출산 해소 위한 무상보육

일과 가족의 균형 중시하는 여성공약

보편 복지 보편 복지

[방향] 시장질서 기반, 생애주기별 맞춤형복지

[재원] 책임담세, 공정과세, 불필요한 정부 지출 줄이기

[방향] 창조형 복지국가실현지속가능한 복지정책투자적 지출로 보는 생산적 복지

[재원] 부자감세 철회, 비효율 예산 삭감

없음

[방향] 정의, 복지, 평화의 대한민국

[재원] 부자증세와 복지증세

[방향] 연대와 분배를 통한 노동이 핵심인 보편적 복지국가1차 분배 강화, 빈곤예방, 빈곤층 지원, 복지 제공을 위한 공공체계 마련

자료: 새누리당 워킹맘이 당당해집니다; 민주통합당 유쾌한정책반란시리즈(여성,보육); 통합진보당 19대

국회의원선거 분야별 공약 해설집; 진보신당 정책공약 복지분야

새누리당의 보육정책은 현 정부의 정책을 그대로 이어받은 듯 진전된 내용을 담

고 있지 않다. 새누리당은 복지의 방향을 시장질서를 기반한 생애주기별 맞춤형

복지로 정하고 있다. 사실상 보육의 문제는 보육의 공공성이 낮아 생기는 문제가

많은데도 이를 정책에 반영하지 않고 시장의 자율과 경쟁에 보육사업을 내맡기는

이명박 정부의 보육정책에서 한 발도 나아가지 못했다. 새누리당은 한나라당 시절

‘70% 복지’에서 무상보육으로 선회하면서 국가 책임 보육으로 명시하고 있다. 그

러나 세부안들은 국가의 책임을 최소화하는 방향으로 설계되어 있다. 민간어린이

집 중심의 보육사업을 중심에 두고, 공공인프라 확충은 여전히 제한하고 있다. 한

마디로 새누리당의 보육정책은 보육의 문제를 근본적으로 개선할 의지가 없는 것

처럼 보인다. 단순히 선심성 현금지원으로 최소한의 재정만 늘려가겠다는 심산이

다. 복지를 확대하는 데 따른 재원을 어떻게 마련할 것인가의 고민도 적극적이지

않다. 증세 없이 세출 절약만으로 필요 재원의 65%를 만들 수 있다는 입장인데,

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 25

현실성이 떨어진다. 새누리당은 전체 복지 재원 중 보육에 30%이상의 재정을 투

자할 계획이지만, 보육료나 양육수당 등 현금지원에 치우쳐 유권자들의 요구를 제

대로 반영하지 못한다(새누리당 공약집).

자유선진당의 보육정책의 방향 역시 현 정부 정책과 새누리당의 정책과 다르지

않다. 전체적인 복지의 구상이 빠져 정책의 일관성이나 신뢰성을 떨어뜨리고 있다

(자유선진당 공약집).

민주통합당의 보육정책은 보편 복지의 구상과 맥을 함께 하고 있으나, 보편 보육

이 무엇인지 상이 명확하지 않다. 민주통합당의 보육정책은 지난해 민주당이 낸

‘3+1 보편 복지’의 내용을 이어 보육을 교육, 의료, 주거 등과 함께 보편적으로 제

공해야할 사회서비스의 하나로 보고 있다. 그야말로 보편적 사회서비스를 일자리

정책으로 볼만큼, 돌봄서비스 일자리와 돌봄노동의 처우에까지 관심을 기울이고

있어 고무적이다. 새누리당의 정책과 가장 큰 차별성이라면 국공립 확충안이다.

그러나 국공립 확충안을 현실화할 복지 재정은 빠져있다. 참여정부 시절 국공립을

최대 30%까지 매년 100여개 이상 확대할 계획을 세웠음에도 늘리지 못했던 현실

적인 걸림돌이 있다. 민주통합당의 정책안에는 민간어린이집과의 관계를 어떻게

설정하고, 민간 주도의 시장을 바꿔나갈 것인가에 대한 구체성은 보이지 않는다.

민주통합당 역시 증세 논의를 구체화하지 못하고 있어 지속가능한 보편복지의 방

향성에 신뢰성을 낮추고 있다(민주통합당 공약집).

통합진보당의 보육정책은 보편복지를 일관되게 주장해온 당으로, 보편보육이 공공

성을 기반으로 확립되어야 한다는 메시지를 전하고 있다. 단순히 시설 이용 여부

에 따른 양육지원이 아니라 아동수당을 제안하고, 국공립 시설을 30% 확립하는

안이 들어 있다. 특히 보육의 중요한 현안에 일가정 양립으로까지 인식의 폭을 확

대해 단순히 출산율 높이는 문제에만 집중하지 않고, 포괄적인 정책으로 이어지고

있다(통합진보당 공약집). 진보신당 역시 보편복지를 주장하며 아동수당, 국공립

30% 확충, 친환경급식 안을 내고 있으나, 보육의 관점을 확대시키지 못하고 있

다.

2012.04.0526

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

만0-5세 보육비 지원

5세 누리과정 교육단가 현실화

어린이집, 유치원 이용 아동에게 표준보육비용 전액 지원(이용자 부담 경감,서비스 질 개선,보육교사 처우 개선 효과)

만3-5세 보육료를 전 계층에 지원-정부지원단가 지원에서 표준보육비용으로 상향 지원

만0-5세 전 계층에 양육비 지원

만0-5세 시설 미이용 아동 양육지원

양육수당 지원 상향, 대상 확대-만0-5세 아동으로 확대

아동수당-6세미만 아동 월10만원 지급, 만12세로 단계적 확대

아동수당-1~7세아 월 10만원

2. 세부평가

2-1. 보육료 지원 및 양육수당

새누리당과 민주통합당은 만3-4세아에 보육비를 지원하면서 만0-5세아 보육비 지

원을 확대하고, 시설 미이용 아동에 대한 양육지원을 약속하고 있다. 그러나 이번

보육 공약들은 보육료 등에 보육예산이 집중되어 다른 중요한 현안들을 풀지 못

하는 문제를 극복하기 어려워 보인다. 현재 정부의 보육 재정의 77%가 보육료에

사용되며, 양육수당까지 합하면 80%의 재정에 현금지원에 사용되고 있다. 현재

보육료 지원이 만3-4세 상위 30%지원과 양육수당을 만0-2세아 상위30%와 만3-5세

전계층으로 확대될 경우 현금지원에 사용되는 재정 비중은 더 커진다.

올해 만0-2세아 전계층에 보육료 지원을 결정하면서 아동지원의 형평성 논란도

야기했지만, 현재 현금지원이 양육에 따른 부모 부담을 덜어주지 못하는 문제를

고민해봐야 한다. 정부가 보육료를 지원하고 있지만, 지원 외 기타 경비에 대해

아무런 제재를 하지 못해 부모들은 보육료에 맞먹는 사교육비를 추가로 내야 한

다. 게다가 영아 보육료 지원이 시설보육을 권장하는 결과를 낳으면서, 사실상 육

아휴직을 확대하거나 영아 수요 확대에 대비해 국공립을 늘리는 장기적인 계획을

무산시키고 있다.

한정된 보육예산이라는 조건이라면 현 정부의 잘못된 현금지원에 문제의식을 가

질 필요가 있다. 보육료 지원과 더불어 기타 경비가 들지 않도록 사교육비를 제한

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 27

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

취약지역 국공립, 유치원 증설(보육시설 설치 조건 완화)

사립보육시설 시설개선비 지원

국공립 시설 이용 아동 현 20%->40%

국공립보육시설 확충-국공립 유아인원 20%->40%이상 확대

민간시설 공공성 확충-민간시설 지원, 구립 수준으로 확충-농어촌 지역

어린이집 교사의 교육공무원 채용 운영

국공립어린이집 30%확충

국공립보육시설 확대-읍면동마다 3개소 설치,

전국적으로 9954개소 시설 추가

해야 한다. 하지만 기타 경비 상한선은 일시적일 수밖에 없다. 자율형어린이집 사

례처럼 보육료 상한선이 언제 무너질지 모른다. 또한 전 보육시설을 모두 감독하

기 힘든 현실이 존재한다. 그렇다면 보육 내용을 재조정할 필요가 있다. 특별활동

을 제한하거나 없애고, 표준보육과정을 내실화해 비용부문을 줄여가야 한다.

또한 양육수당의 지급 여부를 시설 이용 여부에 따라 지급할 경우 형평성 논란을

잠재울 수가 없다. 한정된 예산이라면 보육 정책의 우선순위를 다시 정할 필요가

있다. 가정에서 양육이 이뤄질 경우 종일 보육이 아니더라도 일시 보육이나, 동네

아이들과 부모들이 놀 수 있는 공공인프라를 확대하는 방향에서 정책을 고민해볼

수도 있다.

2-2. 국공립 확충

새누리당과 자유선진당을 제외하고 국공립시설 수를 30%이상 늘리겠다고 공약하

고 있다. 현재 민간보육시설이 소규모 지역 안에서 절대적으로 다수를 이뤄 부모

들이 공공인프라에 대한 접근성은 현저히 낮다. 때문에 국공립 확대에 대한 부모

들의 기대는 높다. 그럼에도 새누리당과 자유선진당은 국공립시설 확충은 제한적

이다. 대신 민간시설을 늘리고, 민간보육시설을 키우겠다는 정책을 계속 지향하고

있다. 이는 사실상 학부모 부담을 덜어준다는 정책과도 배치되는 정책이다. 학부

2012.04.0528

모들은 이 국공립이 민간과 비교해 높아 보육의 질이 높아 아이들을 안심하고 맡

길 수 있어 신뢰하고, 저렴한 가격에 국가의 지도감독을 받아 만족한다.

현실에서는 민간시설 개선비 지원이 양질의 보육서비스로 이어지지 못하고 있다.

서울형어린이집이 대표적인 사례이다. 부산형어린이집의 경우는 서울형보다 엄격

하게 기준을 정해 학부모들이 느끼는 공공성 기준은 더 높은 편이다. 이는 결국

시장에 재정과 자율권만 줄 것이 아니라 정부의 감독과 규제를 높여야한다는 것

을 말해준다.

민주통합당과 진보통합당, 진보신당은 국공립 시설 30% 확충을 말한다. 현재 영

아 대상의 민간시설이 대거 확대되고 있는 상황에서 국공립시설을 늘린다는 정책

에는 반드시 민간보육시설에 대한 퇴출 내지는 전환 문제가 수반되어야 한다. 아

이 수는 한정되어 있는데 마냥 국공립수를 늘릴 수는 없다. 그렇다면 질 낮은 민

간보육시설에 대한 퇴출경로와 전환 방법에 대한 대안을 내놓아 시설 확충에 대

한 신뢰성을 높일 수 있다. 참여정부 시절 재정문제 보다는 민간시설장의 결사적

인 반대로 국공립을 늘리지 못한 뼈아픈 경험을 갖고 있다.

2-3. 보육의 질 강화

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

표준보육비용 법제화

보육교사 처우개선비 점진적 확대

보육교사 전문화, 처우개선-2급 자격취득 이수학점 강화-보육교사 처우 인상

친환경 무상급식-보육시설 이용 아동

양질의 보육을 위해 교사들의 저임금의 장시간 노동환경을 개선해가야 한다. 하지

만 각 정당들의 보육정책에서는 교사들의 처우를 어떻게 개선해갈 것인가에 대한

답이 나와 있지 않다. 새누리당은 표준보육비용을 법제화하고 보육교사 처우개선

비를 점차 확대하겠다고 명시하고 있다. 자유선진당은 보육교사의 전문성을 개선

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 29

하고 교사 처우를 인상하겠다고 말한다. 그러나 방향만 제시되어 있지 구체성이나

현실성은 빠져있다. 민주통합당과 통합진보당은 돌봄노동의 처우를 개선하는 정책

에 보육교사의 처우개선 내용을 반영하고 있다.

정당들은 정부지원을 표준보육비용으로 늘리고, 보육교사의 처우개선비를 올리면

바로 보육교사의 처우가 개선되리라 기대하지만, 현실은 그렇지 못하다. 올해 교

사임금은 동결됐고, 정부가 교사처우개선비를 5만원으로 정했지만, 무상보육으로

인해 지방정부 재정이 고갈되면서 교사처우 개선비는 오히려 삭감하는 기현상도

벌어진다(인천사회복지보건연대, 2012.3.29.이 벌어졌다. 교사의 처우개선비도 지자

체 재정 사정에 따라 제 각각인데다, 지급 항목도 평가인증 여부, 장기근속 여부,

시설 유형에 따라 차이가 있다. 동일한 노동이 동일한 대우를 받지 못하는 현실을

개선해야 한다.

교사의 질이 보육의 질을 좌우함에도 교사들이 어려운 여건을 감내하고 있다. 표

준보육비용은 아동1인이 양질의 보육서비스를 받기 위해 필요한 비용으로, 인건비

등을 포함하고 있다. 하지만 시장에서는 제대로 반영되고 있지 않다. 어린이집마

다 교사 임금마저 천차만별인 상황에서 보육교사의 처우는 개인의 선택 혹은 운

에 달려있다. 아이에 대한 국가의 책임이 중요해지는 만큼 보육교사에 대한 임금

가이드라인을 마련해 보장받을 수 있도록 해야 한다. 보육교사의 처우 개선비도

지자체 재정에 절반을 맡길 것이 아니라 국가의 재정분담율을 재정 자립도에 맞

춰 상향 조정할 필요가 있다.

보육의 질을 감독할 체계도 마련되어야 한다. 소수의 공무원이 상시로 감독하기

어려운 현실에서는 어린이집 내에 자율적인 감독체계가 보조되어야 한다. 현재 시

설장, 교사, 학부모 등이 참여할 수 있는 보육운영위원회를 의무화하고 있다. 그러

나 구체적인 행정지침이 마련되지 않은 상황에서 형식적인 보고에 그칠 공산이

크다. 어린이집 내에 자율 점검체계가 자리하기 위해서는 투명한 회계와 쌍방향

의사결정권까지를 포함한 운영위원회가 시범적으로 실시되고, 기존 어린이집의 재

평가 내용에 포함해 정착되어야 한다.

2012.04.0530

2-4. 임신과 출산, 가정돌봄 지원

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

출산지원-산전검사 비용 현 40만원->전액지원-산전의료검사 범위 선정

영아 예방접종 지원-필수예방접종 항목 확대

방문 돌봄서비스 확대-평균소득 100% 이하 소득별 차등지원

산모와 신생아 건강지원 공공화-임신, 출산, 산후조리 서비스 통합-산부인과 확대, 공공산후조리원 마련-산전검사비용 전면 보험 급여적용

임신과 출산 지원은 현 정부 들어 계속 확대되는 분야다. 하지만 현금지원이 많아

질수록 검사항목과 항목당 진료비도 늘어 병원비 혜택을 제대로 체감하기 어려운

구조다. 새누리당은 산전검사 비용을 전액으로 늘리되, 산전의료범위를 선정하겠

다고 한다. 현실적으로 민간병원을 규제하고 감독하기는 쉽지 않다. 농어촌지역에

는 산부인과마저 없어 아이를 낳기 어려운 환경이다. 임신과 출산 지원에 앞서 공

공인프라 투자에 더 신경을 써야 한다. 통합진보당이 산부인과를 늘리고, 공공산

후조리원을 마련하겠다고 공약하고 있다.

2-5. 일-가정 양립지원

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

맞벌이 가정, 저소득 가정의 유초등생 위해 온종일 돌봄 서비스 확대

군인 영유아 자녀 보육시설 및 운영보조금 지원 확대

산전후휴가, 육아휴직 지원 확대- 산전후휴가 90일->98일, 산전후휴가 급여지원금 상한액(135만원) 인상

아버지 육아휴직 할당제 도입- 2개월, 통산임금의 50% 10세 미만 자녀 입원시 임시휴가 도입-연간 10일 미만, 단계적 확대

출산휴가와 육아휴직 활성화- 육아휴직급여의 소득대체율 현

40%->60%로 상향 조정- 출산휴가와 육아휴직 활성화를 위해 대체인력 확보- 파파쿼터제 도입, 남성 육아휴직 의무기간 할당

일가정양립 위한 제도 개혁- 남성육아휴직 의무할당제 3개월- 육아휴직 수당 현실화- 유급휴가기간 확대- 가족돌봄제도 도입- 노동시간단축해 육아참여기회 확대- 일가정양립 위해 가족과 직장 내 성평등한 문화 구축;모성관련 법 감독 강화, 위반시 사법처리

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 31

보육정책의 목표 중 하나는 부모들이 경제활동을 이어갈 수 있도록 뒷받침 역할

도 중요하다. 그러기 위해서는 보육정책과 일가정 양립의 과제는 연계되어 운영되

어야 한다. 각 정당들은 일-가정 양립을 위해 육아휴직 지원을 늘리고, 아버지의

육아휴직 의무화를 말한다. 새누리당을 제외하고 민주통합당은 산전후휴가 98일로

확대, 아버지 육아휴직 2개월 할당, 자녀입원시 임시휴가 도입을, 자유선진당은 육

아휴직급여 소득대체율을 60%로 상향조정을, 통합진보당은 노동시간단축을 통한

돌봄참여기회를 늘리자고 한다.

산전후휴가와 육아휴직 자체의 보장성을 확대하는 문제도 중요하지만, 이 혜택을

받을 수 없는 사각지대를 해소하는 방안도 시급하다. 여성노동자의 절반 이상이

비정규직이고, 4대보험에 가입되어 있지 않아 부모휴가를 쓸 수 없는 경우가 많

다. 현 제도를 사용할 수 있는 대상을 확대하는 고민이 포함되어야 한다.

아이를 위해 부모가 시간을 내어 아이를 돌볼 수 있는 환경을 만드는 과제도 보

육정책에 포괄할 필요가 있다. 아이를 기르는 것은 여성만의 몫이 아니다. 모뿐

아니라 부의 문제이고, 가족의 문제뿐 아니라 기업과 사회의 몫이기도 하다. 이를

위해 부모휴가시간을 기업이나 사회가 아이를 기르는 부모들의 노동시간에 맞춰

부모돌봄시간을 늘려가는 합의가 중요하다.

2012.04.0532

2-6. 여성고용 안정

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

맞춤형 여성일자리 정책-20대 커리어개발센터

30-50대 전업주부 및 경력단절 여성 위해 새일센터 확대-여성 기술인 창업자금 지원 사업 대상 확대

여성 비정규직->정규직 전환-지원금 지원-세액공제-동일노동 동일임금

원칙 정규직 대비 50%이하 여성 임금 인상-저임금 여성근로자 사회보험 지원 확대-30만 가사노동자 포함 근로조건 개선

여성경제활동참가율 62%로 확대성평등한 일가정양립-노동시간 단축으로 일가정양립 여건 마련-기업이 모성관련 법 미준수시 처벌 강화M자형 경력단절 예방 및 재취업 보장정책 강화-임신 보호를 위한 제도마련-새로일하기센터 현12.5%->지역별로 확산

임신, 출산 안심할 노동환경 마련-임신출산에 따른 불이익 사용자 처벌 강화

여성의 경제활동 참여가 몇 년째 정체되고 있다. 그 근간에는 여성이 임신, 출산

과 양육으로 인해 일을 더 이상 이어갈 수 없는 직장 환경과 사회 환경 탓이 크

다. 이를 극복하기 위해서는 일하는 여성의 육아 문제를 현실적으로 뒷받침하는

보육정책이 중요하다.

새누리당과 민주통합당, 통합진보당은 여성의 경력단절 문제를 해소하기 위한 정

책을 내놓고 있다. 다만 새누리당의 안은 현재 새일센터를 보다 확장하는 데 머물

러 있다. 경력단절 여성의 재취업을 돕는 것도 방안 중 하나이지만, 임신과 출산,

육아는 사회의 몫이라는 인식을 보다 넓혀 30-40대 여성들이 직장생활을 안정적

으로 이어갈 수 있는 환경을 개선하는 문제가 더 중요하다. 이런 측면에서 민주통

합당은 여성 고용의 문제를 비정규직 문제로 규정하고, 여성들이 양질의 노동과

처우를 받을 수 있게 개선하는데 주안을 두고 있다. 통합진보당은 여성의 경제활

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 33

동을 확대하기 위해 성평등한 일가정양립의 문제를 핵심에 두고 있다. 노동시간을

줄여 돌봄 시간을 마련하는 것과도 연동하고, 임신출산으로 여성이 불이익을 받지

않도록 기업 처벌강화를 내세우고 있다.

여성고용을 단절 없이 안정적으로 이어가기 위해서는 기업 환경이 바뀌어야 하고,

기업의 책임이 중요하다. 우리 기업과 사회가 아이를 낳고 기르는 문제에 책임을

공감할 수 있도록 실질적 제도가 마련되어야 한다. 기본적으로 산전후휴가와 육아

휴직의 대상자를 비정규직으로까지 확대하는 방안이 필요하다. 현재 고용보험이

육아휴직에 필요한 재정을 감당해 한계가 많다. 또한 현실적으로 기업이 대체인력

을 쓸 수 있도록 지원하고, 여성이 불이익을 받지 않도록 기업의 책임을 강화하는

접근도 시급하다.

2-7. 돌봄서비스 일자리 창출-돌봄노동 처우 개선

새누리당 민주통합당 자유선진당 통합진보당 진보신당

여 성 고 용 률 53%->65%로 개선-사회복지서비스 35만개 일자리 창출(노인건강 등 21만개, 보육 3만7천개, 교육 8만7천개, 고용지원 등 4천개, 공공안전 1만2천개)-연간 근로시간 2193시간->‘17 2000시간 이하로 감축-적극적 고용개선조치, 50인 이상 기업에 적용, 가산점 및 인센티브 부여

사회서비스 일자리 확대-보육 등 돌봄서비스 일자리 확대-종사자들 사회적 보험료 지원(바우처)-사회서비스공단 설립, 돌봄서비스 처우 개선, 직업훈련 및 알선 원스톱 체제 마련

돌봄노동자 노동권 보장-동일노동 동일임금 실현-30만 돌봄노동자 노동권 보장-최저임금 평균임금 50%수준으로 법제화

사회서비스 확대 여성고용-출산가정의 70%에 공공산후조리서비스 제공-보육시설 이용아동 40%까지 국공립 확대

공공분야 일자리 확대-산후조리서비스-공공베이비시터 서비스-국공립보육서비스-시간연장, 방과후보육

복지를 확대하기 위해서는 양질의 안정된 일자리를 늘리는 문제가 중요하다. 특히

2012.04.0534

복지는 사회서비스 일자리와 긴밀하게 연결되어 있다. 복지를 확대하는 것 못지

않게 양질의 사회서비스를 보장하기 위해서는 돌봄노동자의 노동권을 얼마나 보

장할 것인가에 따라 복지의 질이 달라질 수 있다. 이 때문에 정당들의 관심도 높

다.

민주통합당은 사회서비스 일자리 35만개를 창출하고, 근로시간 감축과 적극적인

고용을 위한 기업 인센티브를 담고 있다. 자유선진당은 사회서비스공단을 만들어

처우 개선에 나서겠다고 한다. 통합진보당은 돌봄노동자의 노동권에 보다 주목하

고 있다. 30만 돌봄노동자의 처우를 개선하는 것을 시작으로, 공공인프라를 확대

해 인력을 늘리고, 양질의 노동권을 확보하겠다고 말한다. 진보신당과 통합진보당

보다 한발 더 나아가 산후조리, 베이비시터, 국공립 등을 공공화해 일자리 창출은

물론 노동권까지 보장하겠다고 공약한다.

Ⅳ. 보육의 위기, 어떻게 넘을 것인가?

보육의 공공성을 담보하지 않고서는 보육의 질이 높아질 수 없다. 보육의 공공성

은 가구소득이나 계층 등에 상관없이 모든 아동들이 질 높은 보육서비스를 이용

할 수 있도록 보육재정과 보육공급측면에서의 국가의 역할을 강화하는 것이라고

할 수 있다(백선희, 2011). 즉, 보육분야에 국가의 투자를 늘리는 것은 좁은 의미

에서 국가의 역할이며, 낮은 수준의 공공성이다. 국가의 재정을 확대하는 것 못지

않게 중요한 다른 요건이 더해져야 한다. 아동의 형평성 확대, 양질의 보육서비스

보장, 국가의 직접 공급 확대의 문제로 확장해야 보육의 공공성을 높일 수 있다.

참여연대는 현재 가장 중요한 보육정책으로 국공립보육시설 30% 확충과 보육비

부모부담 ‘0(제로)’를 꼽고 있다. 이 정책에 새누리당을 제외하고 모든 정당들이

약속을 하고 있다(참여연대, 2012.3.28). 과연 정당들이 약속을 잘 이행할 지 지켜

볼 일이지만, 어려운 결단이 필요하다. 정당들이 표를 의식해 현금지원을 우선할

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 35

경우 이 정책은 우선순위가 될 수가 없다. 공공인프라를 늘리기 위해서는 민간시

장의 구조조정이 필요하고, 부모 부담을 줄이기 위해서는 교육 내용에 적극적으로

개입해야 하기 때문이다. 보육사업의 구조개혁에 해당되는 과제이기도 하다. 그래

서 정당들은 표를 의식해 돈을 계속 쏟아 붓기 전에 아이들이 제대로 클 수 있는

환경이 무엇인지 재점검해봐야 한다.

2012.04.0536

참고문헌

민주통합당 (2012) 유쾌한정책반란시리즈(여성, 보육)

보건복지부 2010년 보육통계

보건복지부 (2008~2012) 보육사업

백선희 (2011) “보육의 공공성 강화를 위한 정책 방안”. 한국보건사회연구원

새누리당 (2012) “워킹맘이 당당해집니다”

인천사회복지보건연대 (2012) “보육교사 희생양 삼는 송영길 시장의 ‘무상보육’ 기

만이다”. 보도자료.

중앙선거관리위원회 (2012) 정당별 10대 공약

진보신당 (2012) 정책공약 복지분야

참여연대(2012) 보육정책 질의서 답변

최정은 (2010) “정당별 보육정책의 평가와 과제”. 새사연 보고서.

통합진보당 (2012) 19대 국회의원선거 분야별 공약 해설집

국민일보 (2012.3.13) “전면 무상보육 앞두고 민간 어린이집 폭증하는데…”

한겨레 (2012.3.30) “MB공약 조급증탓 무상보육 6월 중단 위기”

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 37

토론 1

토론문

김성희 / 홍제어린이집 원장, 서대문구립어린이집 연합회장

현 정부 보육정책(무상보육) 문제점과 과제

□ 10년 후 양육 및 보육의 즐거운(?) 전망

1. 아이키움에 대한 마을(지역)공동체 육아, 사회적 육아로 복지국가 패러다임 전

환 필요하다.

2. 공공보육서비스의 인프라 구축을 위해서는 일정비율(시설의 30%, 원아 50%)을

공공기관에 의하여 서비스가 제공되어야 한다.

3. 0세~5세아 연령별, 부처별 일원화된 통합이 이루어져야 한다.

4. 복지서비스의 발달이 양적보편주의에서 질적보편주의 단계로 진행할 때 부모의

양육에 대한 사회적 책임 또한 고려해야 한다.(생물학적인 친권, 자녀 소유의식

을 사회적, 공동체적 육아로!)

□ 현 정부의 보육정책 현황 및 문제점

1. 현재와 같이 수요자 선택이라는 미명 아래 국공립시설의 비율은 지속적으로 하

2012.04.0538

락하고, 보육시장 자율화, 민간 중심으로 편중된 서비스 전달체계와 지원방식은

국가의 책임을 민간시장에 떠넘겨 결국 정부가 표방하는 보육선진국, 복지국가

의 공공보육 인프라 구축은 점점 요원할 수밖에 없다.

최근 민간어린이집 집단 휴원을 주도한 ‘민간어린이집 운영정상화를 위한 비상

대책위원회(이하 비대위)’는 민간보육시설의 필요경비 수납관리 규정 삭제, 보육

료 수납한도액 인상 등을 요구하였다.

이러한 요구를 반영하여 정부는 3월 22일 ‘2012년 보육사업 안내 수정사항’을

통해 특별활동비 등에 대한 정부의 관리 감독을 대폭 완화하였다. 특히, 24개월

미만 영아에게 오후 시간에 특별활동을 하거나, 원장과 교사들이 특별활동을 하

게 하는 수정안은 정부 스스로 마련한 12시간 운영을 위한 표준보육과정과 평

가인증과정을 무시한 것이며, 영아에게도 사교육 시장을 이용하라고 권고하는

것이다. 결국, 정부가 나서서 부모의 심리적·재정적 부담을 가중시키면서 말이

무상보육이지 전액 수익자비용부담인 오후교육 특별활동에 대한 비용(통장 별

도관리)을 규제하지 않는다면 그 효과를 담보할 수 없을 것이다.

→ 민간어린이집은 차라리 학원으로 업종 변경하여 규제받지 않고 수익구조를 떳

떳하게 하는 것이 좋지 않을까?

2. 2012년 갑작스런 5세아 누리과정(2013년 3~4세 실시 확대) 실시와 지원의 차이

로 인하여 어린이집은 유교전공 교사 수급과 유아모집에 어려움을 겪고 있다.

① 동일과정임에도 교육은 유치원, 어린이집은 보호·탁아 기능을 한다는 사회적

통념을 더욱 강화시켜 어린이집 정체성이 와해될 것이다.

② 2012년부터 어린이집 종일반 경력을 유치원에서 인정하지 않기로 하여 쌍방

향 교사의 이동이 없고, 결국 어린이집 3세 이상은 유교 특정전공으로 대체,

독점될 우려가 있다.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 39

③ 과연 어떠한 그릇이 우리 아이들을 지역에서 잘 키우는 것인지 보육과정에

대한 담론을 공론화하는 과정이 필요하다.

→ 누리과정은 이 땅에 태어난 아이들에게 차별없이 기본적인 교육서비스를 제

공하는 의미여야지 초중등 분과과정처럼 모든 내용을 획일화시켜 70년대식

문해교육과 지식구조 중심의 타일러리즘 과정을 모든 아이들에게 일정한 시

간에 정형화시켜 제공하는 것은 너무 끔찍한 일이 아닐 수 없다.

→ (돌봄)보육과정에 대한 비판적 교육철학과 사상, 여성주의적, 포스트모더니즘

적 관점에서의 창의적, 지역적, 역사적 재개념화 과정이 필요하다.

④ 동일 연령, 동일 (돌봄)노동에 대한 가치 (재)평가에 따라 보육교직원 기본급

을 근본적으로 조정하여 동일인건비를 지급해야 한다.

⑤ 민간 보육교사 양성과정 3급을 학점은행제 등으로 전환하여 전문성을 향상시

키거나 교사 보조과정으로 배치한다.

3. 교육복지재정과 보건복지부 종일반 일부 지원으로 국고지원이 사립 유치원에

들어가는 이상 어린이집과의 형평성에 맞추어 유치원도 규제, 지도감독이 체계

적으로 이루어져야 한다.

① 유아교육서비스 역시 공공서비스로 보육서비스를 이용했을 때와 동일하게 정

부의 지원이 이루어지고 있지만... 유치원과 보육시설을 이용하는 교육비와 수

익자비용의 운영관리에서는 차이가 크다. 즉 보육시설은 정부가 보육료를 산

정하고 있으나 사립유치원은 원비가 자율화 되어 있어 유아 1인당 비용과 부

모부담금이 파악되지 않고 있고, 더구나 재무회계 감사 기능이 없어 막대한

정부투입 예산사용 내역이 거의 파악되지 못하고 있다.

② 교육복지재정은 전 국민으로부터 충원하는 한시적인 교육조세로서 모든 미취

학 시설(기관)과 아동에 투입되도록 비용형평성을 고려해야 한다. 한편 유치원

은 종일반 운영시 보건복지부 예산이 투입되고 있는데 이에 대한 지도 감독,

2012.04.0540

인증이 필요하다.

→ 국민으로부터 걷은 조세를 선심 쓰듯이 교과부가 일부 보육교사들에게 던져

주는 것을 전략적 고려나 의도를 간파하지 못하고 넙죽 받은 한어련을 포함

한 보육현장과 학계는 각성해야 한다.

□ 어떻게 대응할 것인가?

1. 실질적인 부모 육아휴직, 보편적인 아동수당 도입 등 일-가정 양립을 위한 양

육친화적인 노동정책과 사회적 육아 지원 체계가 이루어져야 한다.

2. 사회적 육아지원 서비스는 대상 영유아 점검을 통하여 사업의 효율성을 고려해

야 한다. 즉 현재 세계 어떤 국가에서도 0~5세 모든 영유아에 대하여 무상으로

보육을 책임지고 있는 국가는 없듯이, 무상 보육지원은 모든 영유아에 대하여

일괄적 지원보다는 연령별 및 가구형태, 가구 소득 등을 고려하여 세부적으로

접근되어야 한다.

① 부모의 육아가 어려운 경우라면 영유아의 연령에 관계없이 국가가 사회적 보

육을 지원하여야 하지만, 가정에서 부모의 육아가 가능한 경우라면 영아(0~2

세)는 원칙적으로 탈시설화하여 가정에서 양육되는 것이 아동 인권을 배려하

는 것이다.

② 유아(3~5세)의 경우는 맞벌이 가정이나 특수서비스가 필요한 가정 등을 위해

사회적 보육서비스를 원하는 시간만큼 제공하여야 하지만, 가정내 양육이 가

능한 경우라면 다른 나라에서와 같이 유능함과 잠재력 개발 등을 위하여 지

역사회 내에서 양육지원 차원의 다양한 서비스를 제공하는 것이 바람직하다.

→ 현재 보육현장에서 발생하고 있는 홑벌이 가정 등의 영유아가 보육시설을

간헐적으로 이용하면서 정부의 지원을 받는 예산의 낭비를 절감할 수 있을

것이다.

→ 부모들의 취업여건에 따라 야간보육, 휴일보육, 24시간보육, 장애통합보육 등

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 41

수요자의 요구에 따른 다양한 맞춤서비스는 지역별·권역별로 거점화하여 아

동 대비 교사 인건비 지원이 아닌 반별(규모별) 집중적인 지원 이 필요하다.

③ 중산층 이하 계층에 대한 무상 지원은 부모의 추가비용 부담이 없는 무상이

어야 한다.

3. 북구 유럽이나 이탈리아의 지역사회 마을 중심 생활협동조합(교육생협) 어린이

집, 비영리 사회적 기업이나 마을기업, 자율적 참여구조인 마더센터 등으로 운

영의 주체를 다양화하여 국가가 지원한다면 탐욕적으로 수익을 내려는 어린이

집, 유치원 민간조직과 시장의 경제논리에 점차 균열을 줄 수 있을 것이다.

2012.04.0542

토론 2

토론문

박차옥경 / 한국여성단체연합 사회권 국장

혼돈의 보육정책, 새로운 상상력이 필요하다.

□ ‘보육정책’의 목적은 무엇인가?

○ 보육 : 사회가 부모의 역할을 ‘보완’하는 개념으로 부모가 자녀를 돌볼 수 없

는 ‘상황’에서 부모를 대신하여 아동을 돌보는 일을 정부가 정책적으로 사회서

비스 형태로 제공함으로서 아동이 항시 성인의 ‘돌봄’을 받으며 성장, 발달 수

있도록 하는 것

- 시설을 이용하지 않는 것을 전제로 하는 양육수당, 선택권, 형평성을 말할 수

있는가?

○ 육아 : 아이를 기르는 포괄적인 개념

○ 양육 : 가족의 역할과 연계된 개념

○ 육아지원 : 자녀양육을 사회가 ‘지원’하는 개념

□ 현 정부의 보육정책, 정체는 무엇인가?

○ 보육, 양육지원 혼재

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 43

○ 그러나, 나름 일관성 있는 정책기조 : ‘보육 수요자 중심’, 여기서 수요자는 누

구?

○ 상식적인 ‘보육수요자’인 부모는 현금지원이나 보육료 지원 등 ‘돈’만 요구하는

무리들로 치부 ← 무상보육, 양육수당 확대

○ 평행선 : ‘좋은 보육서비스’에 대한 다른 생각 - (소위 자율형어린이집을 통한)

선택권 확대, 어린이집 특별활동비 관리감독 완화, 공공인프라 확충 대신 시장

영역을 통한 보육서비스 제공, 재정지원은 좋은 서비스와 직결

□ 새로운 상상력을 위한 전제조건

○ 중첩되는 문제를 한 번에 해결할 수 있는 방안 전무(이용아동의 78.4%가 이용

하고 있는 민간과 가정어린이집, 보육교사 처우개선, 특별활동비 관리감독 강

화, 무상보육의 효과성 높이기 등)

○ 공공인프라 구축 : 국공립어린이집이 30% 이상

○ 보육교사의 노동조건 개선 : 원장과 교사의 1:1 계약관계 해소, 전문성을 반영

한 호봉체계 마련, 인력배출 구조조정 또는 역할 구분 등

○ 어린이집 운영에 부모참여 제도화 강화 : 예,결산 현황 등에 대한 어린이집 내

상시공개 제도화 등

○ 민간, 가정어린이집 등에 관리감독 강화 : 평가인증제 강화, 특별활동 비용 등

에 대한 관리

□ 각 당 보육공약에 대한 의견

○ 새누리당 공약

- 취약지역에 국공립어린이집 확충 : 왜 국공립어린이집은 취약지역 아이들만 이

용해야 하는가? 다수를 차지하고 있는 민간과 가정어린이집에 대한 지원을 통

한 보육서비스 질 재고의 한계를 무시하고 있다.

2012.04.0544

- 표준보육비용 법제화 : 법제화 여부를 떠나서 합리적인 비용 산정과 이에 기반

한 지원이 명확해야 함. 영아에게 지원되는 기본보육료의 경우 보육교사 인건

비 명목이지만, 민간과 가정어린이집의 보육교사 처우는 상대적으로 낮음.

○ 민주통합당 공약

- 표준보육비용을 모두 지원

➔ 무상보육이 확대되는 추세인데 바우처가 필요한가? 바우처 관리비용을 공공

인프라 확충을 위한 재원으로 사용해야 함.

- 국공립보육시설 확대 공약의 진실은 무엇인가?

· 공약자료집은 이용아동을 현재 20% ➔ 40%로 확대할 계획임을 밝히면서 국

공립보육시설 이용자는 19.7%(국공립 10.8%+법인 8.9%) 시설비중은 국공립

5.3%로 명시. 언제부터 국공립어린이집에 법인어린이집도 포함하게 되었을까?

· 국공립보육·교육시설을 40%까지 확대한다는 공약 : 2010년 기준으로 공립유

치원 비율은 53.6%, 이용아동비율은 30.5%

· 2017년까지 총 2천개 추가 : 2010년 기준 전체 어린이집 수로 계산하면 10.6%

수준인데 어떻게 40%가 된다는 것인지?

- 서비스 질 관리 방안 : 기초단체별로 ‘육아지원종합지원센터’ 신규설치 운영

➔ 현재 보육정보센터의 역할에 지역내 보육시설 관리감독을 추가하는 것이 현

실성 있는 정책인지 의문. 영유아보육법에서는 관할 부서역할로 명시하고 있

음. 법 개정을 통해 권한을 부여하더라도 민간위탁기관에서 진행하는 관리감

독에 대한 민간 어린이집의 정서적 반대가 존재할 수 있고 인원도 부족함.

○ 자유선진당

- 영유아보육을 의무보육으로 편입

➔ ‘의무보육’이면 법적 강제성을 부여하는데, 영아에 대한 의무보육이 합당한지

고민 필요.

- 0-2세는 소득수준. 시설이용 여부와 관계없이 아동수당 도입, 3-5세는 표준누리

과정 수준으로 지원(수당 및 보육료는 학부모 선택)

➔ 영아에 대한 양육수당을 아동수당으로 확대 개편하는 것은 환영, 그러나 누리

과정 수준의 수당과 보육료 중 학부모 선택권 운운하면서 서비스 제공에 대

한 국가 책무를 방기하는 것임.

- 국공립보육시설 및 민간어린이집 시설 확충

➔ 민간어린이집 확충을 굳이 정당이 언급할 필요는 없을 것임. 이미 무상보육

확대로 민간가정어린이집은 확대되고 있는 중.

- 보육교사 자격 2급 취득시 이수학점 강화, 보육교사 처우 단계적 인상

➔ 보육교사 처우개선은 현행과 같이 처우개선비 인상 등으로 해소될 사안이 아

님.

○ 통합진보당

- 보육노동자 지자체 직접고용으로 허위임면 보고 및 불법채용 근절, 인건비 지

원 투명성 확보

➔ 보육노동자의 고용안정을 위해 검토할 수 있는 방안이지만, 보수교육 등의 재

교육을 통한 전문성 강화 측면과 지방정부의 재정상황 등에 따라 고용조건이

상이할 수 있다는 점에서 최우선 대안이 되기에는 부족함.

2012.04.0546

토론 3

토론문

심선혜 / 전국공공운수사회서비스노동조합 서울경인공공서비스지부 부지부장

무상보육? 보육현장은 점점 더 위험해 지고 있다!

- 1살 아기 입에 거즈 쑤셔 넣은 어린이집 원장

- 어린이집 아동학대, ‘6세 미만의 아이들, 화장실 감금·폭행’

- 어린이집 차량 질식사, 5살 원생 질식사 7시간 동안 방치하곤 "등원하지 않았다"

- 어린이집 맡겨도 불안… 작년 사고 7000여건

- ‘수면으로 떠오른 어린이집 불법 매매’

- 아이들의 특기 적성교육을 외부업체에 맡기고 거액의 리베이트를 챙긴 사건

- 근무하지 않은 교사와 원생을 허위로 등록해 인건비 등을 받아 가로챈 사건

- 가족들과 어린이집 CCTV 녹화영상을 함께 보는 원장

- 내부고발이후 해고당하는 교사들

이러한 현상은 이전에도 있었고 앞으로도 계속될 전망임을 예측하기는 어렵지 않

다. 왜냐면, 근본적 원인이 수정되지 않았기 때문이다.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 47

1. 철학도 계획도 없는 보육정책은 이제 그만!

과거에 무상보육은 꽤 급진적인 요구였다. 어떤 무상보육이어야 하는가에 대해서

사회적으로 심도 있는 논의가 필요한 이 주제가 그저 ‘누구까지 공짜로 다니게 해

줄까?’라는 의미로 퇴색되어 버린 것은 매우 안타까운 노릇이다. 정부는 만5세 누

리과정에 이어 느닷없이 만0~2세 무상보육이 발표하더니, 설을 앞두고 만3~4세도

내년에는 무상보육 한다는 내용을 보도했다. 보육예산의 전폭적인 확충, 이것은

보육의 만족도를 상승시키는데 어떤 역할을 하게 될까? 여기서 한 가지 집고 넘

어가야 할 문제가 있다. 바로 정부의 보육교직원 임금 기준안이 동결로 발표된 것

이다. 보육교직원들이 자신들의 임금만 빼고 다 오르는 이러한 현실 속에서 어떤

힘을 받으며 보육에 임하게 될지 염려스럽다.

지난해부터 올해까지 아동학대라는 불미스러운 사건들이 연일 폭로되는 안타까운

현실속 에서 보육노동자들의 노동환경개선이 시급함을 사회가 다 알게 되었다. 하

지만 그에 대한 답은 찾아 볼 수 없이 진행되는 무상보육은 자연스럽게 보육의

현실을 외면한 선심성, 생색내기 보육정책이라는 의심을 낳는다. 사실 최근 정부

가 추진하고 있는 공공형어린이집만 보더라도 보육료 지원과 교사 인건비 지원으

로 공공성을 갖춘 듯하지만 본래 민간 보육시설이 갖고 있던 고질적인 문제에 대

해서는 어떠한 언급도 없다. 여전히 현장에서는 어린이집 급․간식 장보기인지 원

장네집 장보기인지 알 수 없는 일들이 벌어지고 있고, 교사대 아동비율을 지키지

않아 교사가 정신적인 어려움을 겪고 있는 현실이 존재한다. 교사들의 열악한 임

금현실을 지원하기 위해 지자체에서 처우개선비를 지급해도 불법적인 중간착취가

횡행하다. 최근 부산에서는 부실한 급․간식을 사진을 찍어 ‘카톡’에 올린 교사가

입사 6개월만에 해고되기도 했다. ‘카톡’에 있는 사진을 본 부모가 원장에게 항의

를 하자 원장이 CCTV를 돌려보면서 사진을 찍을 교사를 찾아내서 해고한 것이

다. 이러한 문제는 설치의 목적인 이윤추구에서 나오는 것으로 시민들의 소중한

재산이 개인의 재산으로 축적되는 것인데, 결국 정부가 이런 구조를 지원하고 있

다고 볼 수 있는 것이다. 공짜보육을 넘어서 진짜 아무것도 없는 보육정책인 것이

다.

2012.04.0548

2. 안심, 보람, 행복한 보육환경이라구요??

정부가 ‘부모는 더 안심, 교사는 더 보람, 아동은 더 행복한 보육환경 조성’이라는

기치로 '보육서비스 개선 대책’을 발표했던 3.22 전에 이미 현장에 전달된 수정된

보육사업안내를 잠깐 살펴보자. 이것이 이번 민간어린이집 집단 휴원 뒤 수정되어

발표되었는데 이것을 받아본 현장 교사들의 심정은 정말 참혹했다. 바로 특별활동

에 대한 규제가 완화되어 영유아와 교사 모두를 학대하는 특별활동 적정관리 방

안’이 포함되어 있었기 때문이다. 원장들은 오전은 표준보육과정 수업으로 오후는

낮잠지도와 오후간식지도, 하원준비로 정신없는 우리들에게 특별활동을 주문할 수

있게 되었다. 또한 24개월미만 영아들에게도 오후시간에 교사들이 특별활동을 할

수 있게 되었다. 그러나 영아기 발달에 대한 고려 없는 매우 끔찍한 일이다. 이유

인즉, 부모들이 특별활동을 원하지만 비용부담을 느끼기 때문에 교사들이 대신하

게 한다는 것인데, 열악한 저임금은 둘째치고라도 과도한 업무와 장시간노동에서

벗어나야 한다는 교사들의 요구에 복지부의 이러한 화답은 보육의 질을 현격히

저하시키고 상상할 수 없는 위험을 낳는 보육정책인 것이다.

이러한 내용은 꽁꽁 숨긴 채 발표한 이번 대책은 그동안 현장에서 제기된 △맞벌

이 부모의 어린이집 이용의 어려움과 △보육서비스 품질 및 △시설보육과 가정양

육간 부모의 선택권 고려 미흡 등의 문제를 개선하기 위하여 마련한 것이란다. 국

무총리, 복지부장관, 차관, 저출산고령사회정책실장 등이 현장간담회를 개최하여

의견수렴을 했다며, 매우 고심했다는 듯하지만 부모들과 교사들이 그토록 원하는

국공립확충계획은 여전히 없고 보육노동자들의 노동환경개선 요구에도 구체적인

답이 없다. 특히, 다양한 현장 의견을 수렴하겠다고 하면서 민간어린이집원장단체

와 협의체를 구성ㆍ운영하여 제도 개선책을 마련하겠다는 것은 매우 엉뚱한 계획

인 것이다.

3. 보육노동자들의 안녕을 먼저 묻자!

보육정책의 문제점을 인식하고 보육을 바로 잡기 위해서 우리는 먼저 보육노동자

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 49

들의 안녕을 물어야 할 것이다. 우리에게는 눈물 없이 듣지 못하는 수많은 이야기

들이 있다. 평가인증을 준비하다가 실명을 하게 된 선생님과 유산을 경험한 선생

님들의 현실을 상상할 수 있는가. 내가 이 어린이집 현관에 목을 메고 죽어야 현

재의 초과인원인정지침이 얼마나 끔찍한 것인지 알게 될 것인가. 호봉이 높다고

온갖 눈치를 받으며 일해도 가계형편 때문에 일을 그만두지 못해 원장의 온갖 잡

심부름을 해야 하는 선생님은 오늘도 자신의 아이들 저녁준비를 차려주지 못한

채 원장 딸의 동요대회 참가를 위한 응원도구를 만들어줘야 한다. 이 시대 가장

천대받는 직업 중에 하나가 보육교사임을 입술을 꽉 깨물고 인정하게 된다.

이러한 문제들이 전국의 모든 어린이집에서 곪아 터지고 있다고 해도 과언이 아

닐 정도인데 정부는 무엇을 하고 있는 것인지 모르겠다. 정말 모르는 것일까. 아

니면 90%에 해당하는 민간․가정어린이집의 원장들 세력에 짓눌려 국공립확충계

획은 내놓지도 못하고 있는 무능한 복지부에게는 더 이상 기대할 것이 없는 것일

까. 많은 사람들이 알고 있듯 우리의 평일 평균 근무시간은 9시간 27분이다. 9시

간이 넘게 일하는 경우도 47.23%나 된다. 그나마 이것은 평가인증시기가 아니거

나 행사준비가 없는 때의 일이다. 휴식시간? 따로 쉬는 시간은 없다. 아이들 자는

시간에 일지 등을 쓰기 위해 앉아서 일하기 때문에 일하면서 쉬는 셈이다. 어느새

식어버린 차가운 커피를 그냥 버려야 할 때는 정말 씁쓸하다. 외국의 경우에도 보

육교사는 보수가 적고, 신체적·정신적으로 긴 시간을 긴장해야 하며, 전염병에 쉽

게 노출되어 있는 등 스트레스가 많은 직업으로 인식되어 있다. 때문에 이런 스트

레스를 풀기 위해 모든 보육시설에는 교사가 편안하게 쉴 수 있고, 개인적인 용무

를 해결할 수 있는 공간이 적어도 하나 이상 필요하다는 것이 전반적인 의견이다.

우리 사회에서는 언제쯤에나 이런 것이 가능할까?

4. ‘더불어 삶’을 가능하게 하는 무상보육

보육이 중요한 이유는 현재를 살고 있는 맞벌이 부모들과 아이들의 행복을 만들

수 있기 때문이고 이것이 바로 건강한 미래를 담보하는 것이기 때문이다. 하지만

이렇게 정치인들에게 이용당하고 민간원장들에게 놀아나기를 반복한다면 오늘날

의 보육에서 희망을 볼 수 없다. 보육의 공공성강화와 보육노동자들의 노동조건

2012.04.0550

개선은 우리사회 전체 노동자들의 이익과 다름이 없다. 이것을 쟁취하기 위한 보

육노동자들의 투쟁에 적극적인 지지와 관심을 다시한번 호소하게 된다. 부모들은

국공립시설을 원하는데 정부는 왜 확충계획을 내놓지 않고 보육료 지원만을 말하

는 것일까. 보육시설간 경쟁을 통해서 보육의 질을 향상 시키겠다는 관점에서 벗

어나지 않는 한 국공립시설의 확충계획은 나오기 쉽지 않을 것이다. 우리 동네에

국공립어린이집이 생기면 다른 민간어린이집의 경쟁력이 떨어져 ‘장사가 안 된다’

는 것이 국공립확충을 방해하는 요인이 되고 있는 것은 심각한 문제이다. 작년 말

가장 바람직한 형태로 운영되고 있었던 창원지역의 ‘지자체 직접운영 국공립어린

이집’을 위탁체로 전환하려고 했던 시도도 이와 같은 맥락에서였다. 때문에 우리

는 보육의 공공성 확립과 함께 무상보육을 요구해야 하는 것이 매우 중요하다.

보육공공성의 완성은 민주성과 참여성 이라고 본다. 이것이 가능하게 하려면 국공

립어린이집은 더욱 확충되어져야 하며, 일하는 부모들의 참여가 더욱 활발할 수

있도록 관련된 조치들이 기업과 사회적으로 마련되어야 한다. 보육교사들은 양성

과정에서 어린이집을 통해서 한 가정이 변화될 수 있고, 그 지역사회가 달라질 수

있다라는 것을 배운다. 그것을 가능하게 하는 것이 교사라고 했기에 그 사명감이

남다르다. 부족하지만 그나마라도 그 사명감을 지원하는 체계가 국공립에는 존재

하고 있기 때문이다. 하지만 대개의 보육현장에서 일하게 되는 순간 이러한 사명

감과 꿈은 물거품이 된다. 자신의 의사를 분명히 할 수 없고 정당한 것을 주장할

수 없을 만큼 폐쇄적인 구조가 그렇게 만드는 것이다. 부모들은 협력자로가 아닌

서비스 이용자로만의 권리를 앞 세어 교사와 대립되기도 한다. 매우 안타깝고 아

쉬운 점이 많은 현실이다. 어린이집이 원장의 권력이나 어떤 이해관계로가 아닌

교사, 부모의 의견과 협동으로 운영될 수 있도록 하는 시스템을 갖추어야 한다.

‘더불어 사는 지속 가능한 삶’을 철학으로 운영할 수 있도록 해야 한다. 민주적인

참여를 지향하고 자연의 소중함을 느낄 수 있는 환경에서 자란 아이들이 이윤만

추구하는 시설에서 자란 아이들 보다 더 옳게 성장할 것이라는 믿음이 우리에게

는 있다. 보육의 90%가 민간시장에 놓여있고 보육과 관련된 공적인 인적 인프라

가 전혀 구축되어있지 않은 상태에서는 보육의 공공성을 요구하는 목소리는 더욱

강화되고 모아져야 한다. 다시 한 번 강조하건데, 이러한 의식 없이 실시되는 무

상보육이 낳을 수 있는 다양한 위험성들에 대해서 생각해 봐야 할 것이다.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 51

보육료 걱정 없이 아이들을 좋은 시설에 맡기고, 부모들은 양육으로부터 받는 스

트레스를 줄일 수 있다면 얼마나 좋을까? 저들의 무상보육에 이러한 고민들과 진

실 된 내용들이 있을까? 우리는 보육의 혁신, 변혁을 꿈꾸는 과정에서 무상보육을

요구해야 할 것이다. 그래야만 아이들에게는 행복하게 자랄 권리가 부모와 교사들

에게 행복하게 일할 권리가 주어지게 될 것이다. 진정한 무상보육, 보육노동자와

함께 만들자. 그리고 함께 보육의 희망을 만들어가자!

2012.04.0552

토론 4

민주통합당 보육정책의 함의와 과제

허윤정 / 민주통합당 보건복지 수석위원

민주통합당의 정책비전 / 보편적 복지 확충

10대 정책약속, 79개 실천과제

왜 ‘보편적 복지 확충’ 인가

• 출산율 세계 최저, 자살률 세계 최고, 날로 심화되고 있는 양극화, 고용 없는

성장 등 대한민국이 당면한 과제들은 지금까지의 선택적 복지정책으로는 결코

해결할 수 없음. 이제 그 해답을 ‘보편적 복지’에서 찾아야 함

• ‘보편적 복지’는 ‘인적·사회적 자본’에 대한 최고의 투자로 성장 정책이고 일자

리 정책이며 사회통합 정책임

• ‘무상보육’, ‘무상급식’, ‘반값 등록금’은 저출산 문제 해결과 우수 인력의 확보

를, ‘무상의료’는 중산서민들의 빈곤층 전락과 노후불안 해소를, 일자리 복지와

주거 복지는 경제성장과 국민행복 지수를 동시에 높일 것임

• 세계 10위권의 경제대국으로 발전한 이제, ‘생계’보장의 차별적·선택적 복지를

뛰어넘어 국민 모두의 ‘인간다운 생활’을 보장하는 ‘보편적 복지’를 통해 우리

사회의 당면 문제들을 해결해야 함. 즉, 보편적 복지는 시대적 요구임

10대 정책약속

1. 무상보육을 실현하고 저출산 극복을 위한 정책을 일관성 있게 추진하겠습니다.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 53

2. 의무교육 무상화와 반값등록금으로 교육비를 절반 이하로 낮추겠습니다.

3. 공교육 강화로 사교육비를 경감하고 대학서열화 완화로 능력사회를 열겠습니

다.

4. 획기적인 건강보험 보장성 확대와 의료 인프라 개혁으로 의료사각지대를 해소

하고 치료비 부담을 덜어드리겠습니다.

5. 서민·중산층의 주거복지를 획기적으로 개선하고 주거안정을 이루겠습니다.

6. 아동·청소년의 권리를 보장하고 희망을 이루도록 하겠습니다.

7. 사회취약계층을 지원하고 사회안전망을 강화하겠습니다.

8. 장애인이 비장애인과 똑같이 잘사는 대한민국을 만들겠습니다.

9. ‘효도하는 민주통합당’이 되겠습니다.

10. 일도 함께, 국가운영도 함께하는 실질적 성평등 사회를 실현하겠습니다.

바뀌는 내 삶과 대한민국

• 복지혜택을 받기 위해 스스로가 가난하다는 것을 입증하지 않아도 되는 나라

• 출생부터~대학졸업까지 교육은 국가가 책임져 모든 국민이 교육비 부담에서

벗어남

•무상보육(0~5세)~무상급식·교육(초·중등생)~무상교육(고등생)~반값등록금(대학생)

• 돈이 없어 질병치료를 포기하거나 미루는 일이 없는 나라

• 중산 서민들이 집 걱정 없이 사는 세상

• 오늘의 대한민국을 있게 한 어르신들의 생활비, 건강, 일자리, 여가생활을 국가

가 책임지는 나라

• 아동, 청소년, 다문화 가정 등 사회적 약자가 차별받지 않는 건강한 대한민국

2012.04.0554

무상보육을 실현하고 저출산 극복을 위한 정책을 일관성 있게 추진하

겠습니다.

1-1. 모든 0~5세 아동의 보육비용 전액지원으로 무상보육 실현

현황

• 우리나라는 세계 최저 출산율 유지(2010년 합계 출산율 1.15). 또한, 우리나라

GDP 대비 영유아 보육교육재정 비율은 0.6% 수준으로 OECD 권고 수준인

1%에 못 미침

• 현 정부는 2011년부터 소득하위 70%의 영유아에게 무상보육을 실시, 민주통합

당의 보편적 무상보육 주장을 비난하다가 2012년부터는 5세아 및 0-2세아 무

상보육 실시를 결정함

• 현 정부의 무상보육 추진은 민주통합당이 당론으로 추진한 무상보육을 수용한

것이긴 하나, 보육의 질을 제고하거나 보육교사의 처우개선 대책과는 거리가

있음

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

무상보육 실현으로 부모들의 양육 부담을 완화하고 저출산 극복

• 어린이집ㆍ유치원 이용 아동에게 표준보육비용 전액 지원

- 지원 금액을 현행 정부지원 단가에서 표준보육비용 기준으로 확대하여 이용자

의 육아비용 부담을 경감하고, 서비스 질을 개선하며, 보육교사의 처우도 개선

(지원대상은 0-5세 아동 전체)

• 시설 미이용 아동 양육지원수당도 만2세 이하ㆍ차상위까지만 지원되던 것을

단계적으로 만5세 이하의 아동 모두에게 지원

- 0세 20만원, 1세 15만원, 2세 10만원

- 3~5세 10만원 : 시설을 이용하기 어려운 아동에게 지원

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 55

- 단, 보편적 아동수당 도입될 경우 2015년 이후 양육지원수당에 대해 평가 후

지원 재검토

1-2. 국·공립 보육 및 교육시설을 40% 수준까지 확대

현황

• 현재 국·공립 보육시설에 입소하려는 대기자가 많으나, 보육시설 이용자 중

국·공립 보육시설 이용자는 수용인원 기준으로 19.7%(국·공립 10.8% + 법인보

육시설 8.9%)에 불과하며, 국·공립보육시설의 수는 전체 보육시설의 5.3%에

불과함.

• 우리나라 국·공립보육시설은 주요 선진국에 비해 턱없이 낮은 수준임

• 현 정부 들어 국·공립 시설 확충 정책은 사실상 철회(국·공립 설치 예산 대폭

축소)에 가깝게 축소되어 민간보육은 급증 추세

• 현 정부는 국·공립보육시설 대신 공공형 어린이집 정책을 실시하고 있음

- 공공형 어린이집은 민간·가정 보육시설 중 우수시설을 선정해 운영비를 지원해

주는 제도로 공공형 어린이집을 국공립보육시설 대체재로 추진하고 있음

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

국·공립 보육시설을 현재 20% 수준에서 40%로 확대하여 보육의 공공성 강화

• 국·공립 보육시설은 연간 400개소를 신규 설치, 목표 마지막 연도인 2017년 총

2,000개소 추가 설치

- 기존 국·공립 보육시설 연간 100개소를 증축, 목표 마지막 연도인 2017년 총

500개 증축

• (설치방안) 민간보육시설 또는 관리동 어린이집을 국가가 매입 또는 장기임대

등으로 확보하고 민간에 재위탁 하는 방식 활용

- 과잉 공급된 민간보육시설과 공급경쟁을 가열시키지 않으면서 민간과 확대되

는 국·공립시설이 상생하는 방식

2012.04.0556

1-3. 보육서비스 질 관리체계 구축으로 안전한 보육환경 조성

현황

• 민간보육시설 이용 아동에 대한 보육료 지원의 확대가 정부의 관리감독이 미

흡한 현실에서 민간보육시설의 서비스 질 저하 가능성

※ OECD는 만약 민간보육지원이 아동 지원의 성격을 지니게 되면, 정부의 감

독기능 약화로 보육서비스의 질은 저하될 것이라고 경고함

• 현재는 기초단체가 관리감독을 하고 있으나, 민간보육시설 등에는 공적 관리감

독 시스템이 제대로 작동하기 어려움

• 보육시설 관리감독 강화를 위한 인프라 확충 없이는 보육료 지원에 의해 민간

보육시설 확대 가속화 가능성이 높으며, 현재의 보육 담당 공무원으로는 관리

감독의 한계가 크게 나타나고 있음

• 보육시설 질 관리를 위한 보육시설 평가인증은 4년을 주기로 시행되어, 평가인

증 시점의 서비스 질이 4년간 유지된다고 보기는 어려움. 따라서 사후 관리 및

상시 관리감독 시스템 도입 필요

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

평가인증과 사후관리제 현실화로 보육서비스의 질 향상

• 전국의 기초자치단체별 ‘육아지원종합센터’ 신규 설치 운영

- 매년 50개(2013년은 25개) 육아지원종합센터 신축, 총 249개소 설치 및 운영비

지원

- 신규 설치가 어려울 경우 기초자치단체의 보육정보센터등의 기능을 확대

• 보육시설 대상 지원, 관리 : 지역내 보육시설 관리감독, 평가인증 조력, 대체

교사 지원 등

• 부모 양육 지원, 상담 서비스제공 : 출산 양육정보 제공 및 상담, 아동도서 및

장난감 도서관 운영, 시간제 보육 서비스 제공 등

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 57

• 운영 인력 : 센터장 1인 전문요원 4인 보육교사 3인 기타 운영인력 2인 등시설

당 10인(서울시 강남구 보육정보센터 산하 육아지원센터 참조)

• 현행 보육시설 평가인증 과정의 실사 평가 과정에 시민 참여 또는 참관 제도

도입 및 평가인증 후의 사후관리제도 현실화

- 보육시설 운영위원회를 민간보육시설에까지 의무화하고, 민간 운영위원의 사후

관리 참여, 인증평가 이후 사후보고서 작성시 참여 의무화 제도 도입

• 지자체의 공적 관리(현행 지도, 명령 등) 감독 기능 강화 : 보육시설 안전 위생

관리 등, 부문별 점검 이용자 또는 시민 참여 시스템 도입

• 평가인증 등 육아지원종합센터의 서비스 질 관리 결과와 재정지원(무상보육료

지원 등)의 연계로 적정 수준의 서비스를 유지하는 보육시설에 대해서만 재정

지원

1-4. 방문돌보미 서비스와 시간제 보육 서비스 확대로 다양한 보육 서비스

제공

현황

• 신생아 및 영유아 돌보미가 영유아 가정 방문하여 보살핌을 제공하는 ‘방문돌

봄 서비스’는 이용자의 만족도가 높음(89.7%의 이용자가 만족)

- 그러나 만족도가 높음에도 불구하고 수요 대비 공급의 부족으로 비용이 적지

않고 이용신청 후 대기시간이 길어 서비스의 확대가 절실함

• 또한 부모의 취업형태도 다양화되어 시간제 보육에 대한 요구가 많으나 우리

나라 보육은 아직 독립적인 시간제 보육이 제도화 되어 있지 않고 사설학원등

이 이 역할을 담당하고 있는 실정임

- 전업주부인 경우에도 일시적, 또는 시간제 보육이 필요한 경우가 많으나, 아직

이용할 수 있는 시설이 거의 없음

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

다양한 보육서비스 제공으로 보육시설 이용 아동과 부모들의 접근성 향상

2012.04.0558

• 방문 신생아·영유아 돌보미 서비스 확대

- 0~5세아 자녀가 있는 전국가구 평균소득 100% 이하 가구 대상 지원정책에서

전체 가구를 대상으로 지원을 확대하되, 돌보미 서비스 비용을 차등 지원

※ 방문돌봄 서비스 현행 정부지원 대상 및 지원 액(서비스 이용료는 1시간 당

5,000원)

- 전국가구 평균소득 50% 이하 : 정부 4천원, 부모 1천원

- 전국가구 평균소득 50-100% : 정부 1천원, 부모 4,000원

- 평균소득 100%이상 가구에 대해서는 비용 지원이 전무, 돌보미 서비스의 필요

성에 비해 중간이하 계층 수요자의 이용률이 비용 부담 문제로 저조한 현실임.

• 시간제 보육 확대

- 독립된 시간제 보육서비스 운영 : 기초단체별 시간제 보육서비스 제공. 200개

기초단체의 거점(국·공립) 보육시설, 보육정보센터, 지자체 별 건강가정지원센

터에서 시간제 보육 서비스 제공

- 기존의 보육시설의 시간제 보육서비스 운영 : 국·공립 보육시설에 별도 공간을

마련하여 전담교사 배정 후 시간제 보육 실시

1-5. 육아휴직 급여 대상자 및 지급액 확대

현황

• 출산 전후 신생아 양육과 이후 자녀의 성장과 발달을 지원하기 위해 어머니의

충분한 육아휴직을 보장할 필요가 있지만, 우리나라는 OECD 주요국가와 비교

할 때, 육아휴직 기간이 상대적으로 짧고, 육아휴직 급여 대상자도 매우 적음

- 1987년에 가서야 남녀고용평등법 개정으로 육아휴직제도가 도입되고, ’08년 이

후부터 부모 각각 1년의 휴직기간 사용이 가능

- 20~35세 여성근로자의 30%가 고용보험 미가입자로 육아휴직 급여 대상자가 아

님.

• 남성들의 육아휴직이 활성화 되지 못하고 있음

- 2010년 여성 육아휴직자는 40,914명에 달하는 반면 남성의 경우 819명에 그치

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 59

고 있어 전체의 1.9%에 불과함.

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

육아휴직 급여를 확대하고 육아는 여성의 일이라는 인식에서 벗어나 남성의

육아휴직도 활성화

• 여성 육아휴직 1년 동안 통상임금의 50%에 해당하는 금액을 지급

- 현재는 육아휴직 급여를 월정액 50만원에서 휴직 전 급여의 40%를 지급하는

정률제로 변경함(최저 50만에서 최고 100만원으로 제한)

• 아버지 육아휴직 급여 확대 등 남성육아휴직 활성화 방안 마련

• 10세 미만 자녀 입원시 임시휴가 도입 : 연간 10일 미만으로 시작하여 단계적

으로 확대

1-6. 국민연금 출산크레딧 확대로 출산지원 정책 강화

현황

• 2008년 이후 출산시 국민연금에서 연금가입 기간을 추가 인정하는 ‘출산크레딧

제도’를 시행하고 있음

- 첫째 아이는 크레딧 미적용, 둘째 아이는 12개월, 셋째·넷째 아이는 18개월을

가입기간으로 인정(총 한도 50개월)

• 출산크레딧은 적극적 출산지원 정책으로 도입되었으나 둘째 아이부터 크레딧

이 인정되고, 그나마 12개월로 가입기간 인정기간이 짧아 자녀당 2-3년을 인정

하는 선진국과 비교하면 저출산 대책 효과가 극히 미미함

• 여성의 사회참여 활성화와 저출산 극복을 위해 실질적인 출산크레딧 제도의

확대가 필요하며 이를 위해 출산 이후까지 책임지는 양육크레딧 제도로 확대

할 필요성도 제기되고 있음

2012.04.0560

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

크레딧 적용기간 확대로 출산크레딧 제도가 유효한 저출산 대책으로 자리매김

• 출산크레딧 적용기간 확대

- 둘째 아이부터 적용되는 출산크레딧의 적용대상을 첫째 아이까지 확대하고 적

용기간은 12개월로 인정함

- 둘째 아이부터는 24개월, 셋째 아이는 48개월, 넷째 아이는 50개월로 연장하고,

그 이상은 총 50개월을 상한선으로 함

1-7. 불임부부 의료비 지원 확대

현황

• 불임부부가 급속히 증가하고 관련 의료비 지출도 급증 추세

- 2009년 불임으로 진료 받은 환자 수는 약 19만 명으로 불임환자의 증가추세가

매년 10~20%에 달하는 것으로 분석되고 있음

• 불임을 치유하기 위해서는 막대한 비용이 소요되나 정부의 전반적인 의료비

지원은 매우 미흡한 수준임

- 불임부부 중 체외수정 시술로 지출한 비용은 1회당 평균 445만원으로 불임부

부 지원사업에서 산정한 평균 시술비(300만원)를 초과 지출한 경우가 74.1%에

달함

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

불임으로 고통 받고 있는 가정으로 의료복지를 확대하여 출산율을 제고하여

근로의욕 고취

• 소득여하에 관계없이 불임·난임부부 검사 및 치료비 전액을 국가가 지원

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 61

- 우선 1차적으로 소득하위 50% 가구에 실시

- 배란촉진제 복용 등 가임을 위한 의료비 지원

- 불임부부 체외수정 시술비를 5회까지 전액 국고에서 지원

※ 2011년 현재 정부지원 불임부부 지원 내역

•지원대상 : 부인 연령 만 44세 이하, 전국가구 월평균소득 150% 이하 자

•지원내용

- 임신여부에 관계없이 난임 가정 당 4회(체외수정) 또는 3회(인공수정)까지 지원

가능

- 체외수정: 1회 지원한도액：180만원(단, 기초생활수급대상자는 300만원)

- 인공수정시술: 1회 지원한도액：50만원(기초생활수급대상자도 동일

1-8. 고령·고위험산모 및 미숙아 등 고위험 신생아 지원 확대

현황

• 여성의 사회진출 확대로 고령 출산이 급증 추세

- 2010년 고령산모(분만예정일 기준 만35세 이상 산모)의 비율이 전체 임산부의

17% 상회, 30대 초반 산모까지 합하면 전체 출생비율의 62.9%에 달하며, 고령

산모 증가추세는 향후 지속될 전망

- 고위험 임신의 증가에 따라 저체중아, 미숙아 출산도 증가

* 미숙아(37주 미만) 출생율 : 3.8%(’00년)→ 5.5%(’08년)

* 저체중(2.5kg 미만) 출생율 : 3.8%(’00년)→ 4.9%(’08년)

• 현재 국가의 저출산 대책은 일반 산모와 고령·고위험 산모를 구분하지 않고

일괄 적용되고 있어 고령·고위험 산모를 위한 특별한 관리 및 지원책이 없음

- 산모의 나이가 많을수록 임신성 고혈압, 당뇨, 조산, 유산, 기형아 및 미숙아

출산 등 임신관련 질환에 걸릴 위험이 높아짐

- 고위험 산모 및 중증질환 신생아를 전문적으로 담당하는 시설 및 체계 미흡

2012.04.0562

민주통합당의 약속 및 추진 방안

○ 정책목표

고령·고위험 산모의 안전한 출산과 고위험 신생아의 건강한 출생과 성장 보장

• 고령산모를 대상으로 ‘필수검사 비용’ 지원

- 고령산모 임신전 관리비용 추가 지급

• 고위험 산모 미숙아 센터와 지역의료전달체계를 구축하여 고령 및 고위험 산

모와 미숙아 등 고위험 신생아의 건강한 출생 지원

- 권역 고위험 분만·미숙아 치료센터 지정(광역 의료권 당 1개소)

- 지역 고위험 분만·미숙아 체료센터(지역의료권 당 1개소)

※ 미국과 일본은 고위험 산모·미숙아 센터와 지역 의료전달체계 구축, 운영하

고 있음

- 일본은 1979년 고위험 산모와 신생아 치료를 지원하는 ‘주산기 지원제도’를 도

입하고 1996년부터 ‘주산기 모자의료 센터’를 전국적 운영

이명박 정부 보육정책 검토의견

1. 보육서비스의 공공성 강화 - 국공립시설의 확충

1) 왜 국공립시설인가 : 전달체계 의 선택 기준, 2) 비용지원방식 또는 공공형 보

육시설의 한계, 국공립보육시설 확충 보다 강조해야...

o 무상보육 또는 보육료 지원의 확대나 공공형 보육시설의 활용은 국공립시설

의 확충이 전제되어야만 정책 효과를 기대할 수 있음. 무상보육의 도입 또는

확대는 보류 또는 연기를 검토할 필요

⇒ 국공립보육시설의 확대 추진이 우선적인 보육정책의 과제라고 전제하고, 국

공립보육시설의 확대와 공급과잉이라는 평가를 받고 있는 민간보육시설의

수요 조절을 위한 현실적 실현방안에 대한 의견 및 시장에서의 적용 가능

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 63

성?

2. 양육수당의 아동수당으로의 전환

o 자녀 양육에 대한 지원을 위해서는 보육서비스 이용 여부와 연계하지 않는 보

편적 아동수당 도입이 필요

⇒ 민주통합당의 양육수당의 확대 지급과 아동수당 도입의 중복 추진에 대한

견해는?

무상보육의 한계와 정당별 보육정책 평가 검토의견

1. 정당별 보육정책 평가

1) 총평 - 보육정책 방향

o 민주통합당의 보육정책에 국공립 보육시설 확충안에 보육재정 부재. 참여정부

시절 30% 이상의 확대 계획을 실천하지 못했던 한계. 민간어린이집과의 관계

설정 및 민간 주도의 시장을 바꾸어 나갈 것인가에 대한 구체성 결여, 증세

논의의 구체성 미흡으로 지속가능한 보편적 복지의 방향성에 대한 신뢰성을

낮추고 있음

⇒ 민주통합당의 보육정책과 통합진보당의 보육정책의 변별력 있는 차이점과

평가의 근거는?

2) 보육료지원 및 양육수당

o 보육료 지원에도 불구하고 부모들의 양육 부담을 덜어주지 못하는 문제

o 보육료 지원과 기타 경비가 들지 않도록 사교육비를 제한해야 하는데, 보육 내

용의 재조정 필요 - 특별활동을 제한하거나, 표준보육과정을 내실화해 비용의

절감 추진

o 양육수당의 지급 여부를 시설 이용 여부에 따라 지급하면 형평성의 논란 가중.

2012.04.0564

가정 양육의 경우 일시보육이나 동네 아이들과 부모들이 놀 수 있는 공공인프

라 확대 방향 제안

⇒ 표준보육모델의 의미와 역할에 대한 사회적 합의의 수준?

특별활동 프로그램은 공급자의 요구에 의해서만 추진?

표준보육과정의 내실화의 현실적 의미는?

3) 국공립 확충

o 질 낮은 민간보육시설에 대한 퇴출경로와 전환방법에 대한 대안 및 이를 강제

적으로 추진 가능한 방안은?

4) 보육의 질 강화

o 표준보육비용이 시장에서 제대로 반영되지 않고 있음

o 보육운영위원회 의무화를 추진하고 있으나, 구체적인 행정지침 부재의 문제 지

적

o 어린이집 내에 자율 점검체계를 위해 투명한 회계와 쌍방향 의사결정권가지를

포함한 운영위원회가 시범적으로 실시되고 기존 어린이집의 재평가 정착 요구

⇒ 보육운영위원회의 실효성 있는 운영은 어떻게 가능할까?

5) 임신과 출산, 가정돌봄 지원

o 산전검사 비용을 전액으로 늘리되, 산전의료범위를 선정

o 농어촌지역에 산부인과가 없어 아이를 낳기 어려운 환경, 공공인프라 투자 요

구

⇒ 민주통합당의 방문돌보미 서비스와 시간제 보육 서비스 확대 등 다양한 보

육서비스 제공, 불임부부 의료비 지원 확대, 고령·고위험 산무 및 미숙아

등 고위험 신생아 지원 확대 등에 대한 평가?

2. 보육의 위기, 어떻게 넘을 것인가?

o 보육의 공공성 강화 방안 - 모든 아동들이 질 높은 보육서비스를 이용할 수

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 65

있도록 보육재정과 보육공급의 측면에서 국가의 역할을 강화하는 것, 보육분

야의 국가투자 확대, 아동의 형평성 확대, 양질의 보육서비스 보장, 국가의 직

접 공급 확대의 문제로 확장

o 참여연대 ‘국공립보육시설 30% 확충 및 보육비 부모부담 제로’를 보육정책의

우선순위로 선정. 정당들이 현금지원을 우선할 경우 우선적인 정책이 될 수

없음. 공공인프라를 늘리기 위해서 민간시장의 구조조정 필요, 부모 부담을 줄

이기 위해서 교육 내용에 적극적으로 개입해야 하기 때문에 보육사업의 구조

개혁 과제임

⇒ 민간시장의 구조조정 방안 및 적절성 여부, 부모 부담을 줄이기 위한 보육

및 교육에 적극 개입하는 것이 적절한지 여부 등 영유아 보육과 유아교육

의 정체성과 전문성을 훼손하지 않고 통제 가능한 대안은?

2012.04.0566

토론 5

토론문

장경화 / 자유선진당 여성국 국장

일과 가족의 균형을 중시하는 여성 공약 과제

가족친화적 사회를 만들기 위한 자유선진당의 여성공약

우리 사회는 저출산, 고령화를 맞이하여 여성과 가족정책의 일대 전환이 필요하

다.

① 직장(일)과 삶(가족)의 균형을 지원하는 정책

② 여성의 경제적 참여를 높이기 위한 사회적 서비스 일자리(노인, 산모, 가사 돌

봄 등)의 확대와 노동조건 관리

③ 의사결정 기구에서 여성 관리자의 충원확대

④ 보육의 사각지대를 해소하고 공급자 중심에서 수요자 중심으로 전환하여 연령

대별로 촘촘한 보육지원 체계를 마련하는 일 등이 필요하다.

여성과 보육에 대한 지원은 프랑스가 150년 동안 출산율을 높이기 위해 무엇이든

해야만 했던 사례를 거울삼아 지금 총체적인 국가지원체제로 가지 않으면 안 된

다. 여성에게는 가정과 일을 슬기롭게 병행하도록 지원하고, 남성에게는 직장위주

의 마인드에서 가정위주의 마인드를 더 가질 수 있도록 사회적 분위기를 조성하

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 67

고 법적인 뒷받침이 필요하다. 저출산 극복, 직장과 일의 양립은 여성들의 문제가

아니라 남성들이 더 적극적으로 참여해야만 가능하다.

이와 같이 여성과 보육을 위한 자유선진당의 핵심공약과제는 다음과 같음.

1. 여성의 경제활동 촉진을 위한 사회적 서비스 일자리 확대

○ 보육, 교육, 방과 후 돌봄 등 돌봄서비스분야의 일자리를 확대하고, 돌봄서비스

종사자들의 사회적 보험료를 지원(바우처 형식)

○ ‘사회서비스공단’을 설립하여 돌봄 서비스(건강, 노인, 장애인)의 임금 및 처우

를 개선하며, 맞춤형 직업훈련 및 취업알선 등 원스톱 체제를 마련

※ 돌봄서비스(가사, 간병, 보육 등) 종사자 낮은 임금은 물론 4대보험에 가입돼있

지 않아 사고가 나면 대책이 없음.

2. 출산휴가와 육아휴직 활성화

○ 육아휴직급여의 소득대체율(현40%, 최대 100만원 하한 50만원)을 2015년까지

60%로 상향 조정

○ 출산휴가와 육아휴직 활성화를 위해 대체인력 확보

○ 파파스쿼터제 도입 : 남성의 육아참여를 위해 육아휴직 일정기간을 남성이 의

무적으로 쓰도록 함

- 여성의 70%가 비정규직으로 출산휴가와 육아휴직의 혜택을 보지 못함

3. 취학전 아동보육을 국가의무 체제로 전환

○ 영유아 보육을 국가의무보육으로 편입하여 체계적으로 지원하고 수요자 중심

의 보육제도로 개편

○ 0-2세는 소득수준과 시설 이용 유무에 관계없이 아동수당을 지급하고, 3-5세는

2012.04.0568

표준누리과정 수준으로 지원

○ 한 부모 가족에게는 자녀의 안정적 양육환경을 보장하기 위해 특별 아동 수당

을 지급

○ 민간어린이집의 시설을 국공립 수준으로 높이도록 지원하여 부모가 안심하고

맡길 수 있도록 함.

○ 한부모 취업가정의 0세아 정기 돌봄 서비스지원 대상을 확대(월소득 258만 원

이하에서 450만 이하)하고 보육시설 우선 입소혜택

○ 지역의 수요에 맞는 어린이집 시설 확충

4. 가족 친화적 문화 확립을 위한 제도 개선

○ 성별 차이를 고려한 국가 예산분석으로 성 동등성 기반을 강화하고 여성 친화

적인 사회 구축

○ 모든 형태의 폭력으로부터 안전한 사회를 만들기 위해 학교, 직장, 지역사회를

중심으로 인권교육 강화

○ 가족과 여성이 위험으로부터 안전한 도시와 건축물 만들기를 제도화

※ 2012년도 성인지 예산 대상사업은 모두 34개 기관의 254개 사업이며, 성인지

예산 규모는 10조7042억 원으로 올해 10조1749억 원보다 5293억 원(5.2%) 늘

어남.

진정한 무상보육, 어떻게 실현할 것인가 69

토론 6

토론문

김수철 / 통합진보당 진보정책연구원 연구1실장

정부지원금 0%, 참여연대는 회원의 회비로 운영됩니다

시민의 시민단체 참여연대 회원이 되어주세요

회원가입 02-723-4251 www.peoplepower21.org

사회복지위원회 02-723-5056 welfare@pspd.org

진

정

한

무

상

보

육

어

떻

게

실

현

할

것

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